BAB II TINJAUAN PUSTAKA
2.1 Definisi/pengertian Asas Hukum menurut para Ahli Pemahaman terhadap asas dalam pendekatan ilmu hukum meru-pakan landasan utama yang menjadi dasar atau acuan bagi lahirnya suatu aturan.Pemahaman terhadap asas hukum perlu sebagai tuntutan etis dalam mendalami peraturan perundang-undangan yang berlaku.Asas hukum mengandung tuntutan etis.Dapat dikatakan, melalui asas hukum, peraturan hukum berubah sifatnya menjadi bagian dari suatu tatanan etis.1 Asas hukum merupakan unsur penting dan pokok dari peraturan hukum.Pembentukan hukum praktis sedapat mungkin berorientasi pa-da asasasas hukum.Asas hukum menjadi dasar-dasar atau petunjuk arah dalam pembentukan hukum positif. Dalam pandangan beberapa ahli, asas mempunyai arti yang berbedabeda.Asas adalah sesuatu yang menjadi tumpuan berfikir atau berpendapat (Diknas, 2002: 70).Asas dapat juga berarti merupakan hukum dasar.2 Menurut The Liang, asas adalah suatu dalil umum yang dinyatakan dalam istilah umum tanpa menyarankan cara-cara khusus mengenai pelaksanaannya, yang diterapkan pada serangkaian perbuatan untuk menjadi petunjuk yang tepat bagi perbuatan itu.3
1
Fence M. Wantu Dkk, Cara Cepat Belajar Hukum Acara Perdata, reviva cendekia, 2010,
Hal.13 2 3
Op.cit Op.cit
6
Satjipto Rahardjo menyebutkan asas hukum ini merupakan jantungnya ilmu hukum. Kita menyebutkan demikian karena pertama, ia merupakan landasan yang paling luas bagi lahirnya suatu peraturan hukum. 4 Batasan pengertian asas hukum dapat dilihat beberapa pendapat para ahli, diantaranya sebagai berikut : Bellefroid berpendapat bahwa asas hukum umum adalah norma dasar yang dijabarkan dari hukum positif dan yang oleh ilmu hukum tidak dianggap berasal dari aturan-aturan yang lebih umum. Asas hukum merupakan pengendapan hukum positif dalam suatu masyarakat.5 Sementara van Eikema Hommes mengatakan bahwa asas hukum itu tidak boleh dianggap sebagai norma-norma hukum kongkrit, akan tetapi perlu dipandang sebagai dasar-dasar umum atau petunjuk-petunjuk bagi hukum yang berlaku. Pembentukan hukum praktis perlu berorientasi pada asas-asas hukum tersebut.6 Selanjutnya Scholten mengatakan asas hukum adalah kecenderungankecenderungan yang disyaratkan oleh pandangan kesusilaan kita pada hukum, merupakan sifat-sifat umum dengan segala keterbatasannya sebagai pembawaan yang umum itu, tetapi yang tidak boleh tidak harus ada.7 Menurut pendapat Sudikno Mertokusumo asas hukum bukanlah peraturan hukum konkrit, melainkan pikiran dasar yang umum dan abstrak, atau merupakan latar belakang peraturan kongkrit yang terdapat dalam dan di 4
Ishaq, Dasar-dasar Ilmu Hukum, Sinar Grafika, 2007, Hal. 75 Op.cit 6 Op.cit 7 Fence M. Wantu Dkk, Cara Cepat Belajar Hukum Acara Perdata, reviva cendekia, 2010, 5
Hal.15 7
belakang setiap sistem hukum yang ter-jelma dalam peraturan perundangundangan dan putusan hakim yang merupakan hukum positif dan dapat diketemukan dengan mencari sifat-sifat atau ciri-ciri yang umum dalam peraturan kongkrit tersebut. Ini berarti menunjuk pada kesamaan-kesamaan yang kongkrit itu dengan menjabarkan peraturan hukum kongkrit menjadi peraturan umum yang karena menjadi umum sifatnya tidak dapat diterapkan secara langsung pada peristiwa kongkrit.8 Asas hukum menurut Theo Huijbers ada tiga macam, yaitu : 1. Asas-asas hukum objektif yang bersifat moral. Prinsip-prinsip itu telah ada pada zaman pemikir zaman klasik dan abad pertengahan. 2. Asas-asas hukum objektif yang bersifat rasional, yaitu prinsip-prinsip yang termasuk pengertian hukum dan aturan hidupbersama yang bersifat rasional. Prinsip ini juga telah diterima sejak dahulu, tetapi baru diungkapkan secara nyata sejak dimulainya zaman modern, yakni sejak timbulnya negera-negera nasional dan hukum yang dibuat oleh kaum yuris secara professional. 3. Asas-asas hukum subjektif yang bersifat moral maupun rasional, yakni hak-hak yang ada pada manusia dan yang menjadi titik tolak pembentukan hukum. 9 2.2 Good Governance dan Korupsi Multitingkat Salah satu isu yang banyak dibahas dalam era otonomi daerah adalah masalah good governance yang sering diterjemahkan secara bebas menjadi 8
Op.cit Ishaq, Dasar-dasar Ilmu Hukum, Sinar Grafika, 2007, Hal. 76
9
8
tata kelola yang baik. Dalam implementasi otonomi daerah di berbagai daerah Indonesia, beberapa kecenderungan yang menyedihkan adalah: (1) kuatnya semangat memungut retribusi, pajak, maupun pungutan lainnya, namun kurang diimbangi dengan peningkatan pelayanan public secara optimal; (2) rendahnya akuntabilitas pemerintah daerah maupun DPRD (Syaukani, Gaffar, & Rasyid)10 Pengertian governance sangat beragam.Pada dasarnya diartikan sebagai tata kelola yang berhubungan dengan interaksi antara pemerintah dan masyarakat.11 Good and clean governance memiliki pengertian segala hal yang berkaitan dengan tindakan atau tingkah laku yang bersifat mengarahkan, mengendalikan, atau memengaruhiurusan public untuk mewujudkan nilainilai tersebut dalam khidupan sehari-hari.Di Indonesia, good governance dapat diartikan sebagai pemerintahan yang baik,bersih, dan berwibawa. Maksudnya baik yaitu pemerintahan negara yang berkaitan dengansumber social, budaya, politik, serta ekonomi diatur sesuai dengan kekuasaan yangdilaksanakan masyarakat.Sedangkan pemerintahan yang bersih adalah pemerintahan yangefektif, efesien, transparan, jujur, dan bertnggung jawab.Good and clean governance dapat terwujud secara maksimal apabila unsur negara danmasyarakat madani (yang di dalamnya terdapat sector swasta) saling terkait. Syarat atau ketentuan agar pemerintahan bisa berjalan dengan baik yaitu bisa bergerak secara sinergis,tidak saling berbenturan atau 10
Mudjarat Kuncoro, Otonomi Daerah dan Penanggulangan Daerah (Reformasi, Perencanaan, Strategi, dan Peluang. 2004, Hal 258 11 Op.cit
9
berlawanan dan mendapat dukungan dari rakyat,pembangunan dilaksanakan secara efektif dan efisien dalam hal biaya dan waktu. Efektivitas dan efisiensi pembangunan di daerah membutuhkan terpenuhinya prasyarat berupa tata pemerintahan yang baik dan bersih (good & clean government) baik dalam skala nasional maupun skala lokal itu sendiri.Aspek good governance tersebut, didamping berpeluang memberikan kontribusi
bagi
eleminasi
praktek-praktek
yang
tidak
sehat
juga
memberikeuntungan bagi mekanisme kontrol terhadap pemerintah daerah. Karena itulah salah satu ide dasar untuk mengefektifkan kebijakan otonomi daerah sebagai upaya nyata keberhasilan pemerintah daerah adalah penciptaan good & clean government .terutama dalam tataran daerah.12 2.3 Asas Penyelenggaraan Pemerintahan Negera Indonesia dalam penyelenggaraan pemerintahannya telah menjatuhkan pilihannya pada asas desentralisasi seperti yang secara jelas terlihat dalam ketentuan UUD tahun 1945 beserta penjelasannya.13Dianutnya sistim ini dalam penyelengaraan pemerintahan negera didasarkan pada prinsip pemecahan kekuasaan “dispersion of power” yang bertujuan untuk mencapai efektivitas dalam penyelenggaraan pemerintahan dan guna mengembangkan demokrasi.14 Penyelenggaraan
pemerintahan berpedoman pada Asas
Umum
Penyelenggaraan Negara.Asas Penyelenggaraan Pemerintahan berdasarkan 12
Amin Rahmanurrasjid, Akuntabilitas dan transparansi dalam Pertanggungjawaban pemerintah daerah Untuk mewujudkan pemerintahan yang Baik di daerah, hal. 23 13 Josef Riwu Kaho, Prospek Otonomi Daerah di Negera Rapublik Indonesia, PT RajaGrafindo Persada, 1988, Hal.275 14 Op.cit
10
Undang-undang Nomor 32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah terdapat pada Pasal 20 antara lain : 1. asas kepastian hukum; 2. asas tertib penyelenggara negara; 3. asas kepentingan umum; 4. asas keterbukaan; 5. asas proporsionalitas; 6. asas profesionalitas; 7. asas akuntabilitas; 8. asas efisiensi; dan 9. asas efektivitas.15 Penjelasan
tentang
asas-asas
penyelenggaraan
negara
adalah
mengacupada Pasal 3 angka 7 Undang – Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentangPenyelenggaraan Negera yang Bersih dan Bebas Korupsi Kolusi danNepotisme (KKN), Asas Kepastian Hukum Yang dimaksud dengan “Asas Kepastian Hukum” adalah asasdalam negara hukum
yang
mengutamakan
landasan
peraturanperundang-undangan,
kepatutan, dan keadilan dalam setiapkebijakan Penyelenggara Negara.16
15
Pasal 20 ayat (1) Undang-Undang No. 32 tahun 2004 Penjelasan Pasal 3 angka 1 Undang-undang No. 28 tahun 1999
16
11
Asas Tertib Penyelenggara Negara Yang dimaksud dengan “Asas Tertib Penyelenggaraan Negara” adalah asas yang menjadi landasan keteraturan, keserasian, dan keseimbangan dalam pengendalian penyelenggaraan negara.17 Asas Kepentingan Umum Yang
dimaksud
dengan
yangmendahulukan
“Asas
Kepentingan
kesejahteraan
umum
Umum”
dengan
adalah
cara
yang
aspiratif,akomodatif dan selektif.18 Asas Keterbukaan Yang dimaksud dengan “Asas Keterbukaan” adalah asas yangmembuka diri terhadap hak masyarakat untuk memperolehinformasi yang benar, jujur, dan tidak
diskriminatif
tentangpenyelenggaraan
memperhatikanperlindungan
atas
hak
asasi
negara
dengan
pribadi,
golongan
tetap dan
rahasianegara.19 Asas Proporsionalitas Yang
dimaksud
dengan
“Asas
Proporsionalitas”
adalah
asasyang
mengutamakan keseimbangan antara hak dan kewajibanPenyelenggara Negara.20
17
Penjelasan Pasal 3 angka 2 Undang-undang No. 28 tahun 1999 Penjelasan Pasal 3 angka 3 Undang-undang No. 28 tahun 1999 19 Penjelasan Pasal 3 angka 4 Undang-undang No. 28 tahun 1999 20 Penjelasan Pasal 3 angka 5 Undang-undang No. 28 tahun 1999 18
12
Asas Profesionalitas Yang
dimaksud
dengan
“Asas
Profesionalitas”
adalah
asas
yangmengutamakan keahlian yang berlandaskan kode etik danketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.21 Asas Akuntabilitas Yang dimaksud dengan “Asas Akuntabilitas” adalah asas yang menentukan bahwa setiap kegiatan dan hasil akhir dari kegiatan Penyelenggara Negara harus dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat atau rakyat sebagai pemegang kedaulatan tertinggi negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundangundangan yang berlaku.22 Dari rumusan tersebut dapat diketahui bahwa akuntabilitas adalah pertanggungjawaban setiap proses dan hasil akhir penyelenggaraan negara. Akuntabilitas sebagai prasyarat bahwa setiap aktivitas yang berkaitan dengan kepentingan publik perlu mempertanggungjawabkanya kepada publik. Tanggunggugat atau tanggungjawab tidak hanya diberikan kepada atasan saja melainkan juga kepada para pemegang saham (stake holder) , yakni masyarakat luas. Akuntabilitas sebagai suatu perwujudan kewajiban untuk mempertanggungjawabkan keberhasilan atau kegagalan pelaksanaan misi organisasi dalam mencapai tujuan yang telah ditetapkan melalui media pertanggungjawaban yang dilaksanakan secara periodic. Kumorotomo memberikan pengertian bahwa akuntabilitas adalah pertanggungjawaban bawahan atas pemenuhan wewenang yang dilimpahkan 21
Penjelasan Pasal 3 angka 6 Undang-undang No. 28 tahun 1999 Penjelasan Pasal 3 angka 7 Undang-undang No. 28 tahun 1999
22
13
kepadanya, sehingga akuntabilitas merupakan faktor di luar individu dan perasaan pribadinya.23 Akuntabilitas sangat terkait dengan transparansi, dapat dikatakan tidak ada akuntabilitas tanpa adanya transparansi. Menurut penjelasan Pasal 3 angka 4 Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negera yang Bersih dan Bebas Korupsi, Kolusi Nepotismen (KKN) transparansi diartikan sebagai asas yang membuka diri terhadap hak masyarakat
untuk
tidakdiskriminatif
memperoleh tentang
informasi
penyelenggaraan
yang
benar,
negara
jujur
dengan
dan tetap
memperhatikan perlindungan atas hak asasi pribadi, golongan dan rahasia negara. Asas efisiensi Adalah asas yang mengutamakan kesederhanaan, penghematan, ketepatan dan daya guna yang baik terhadap penggunaan sumber daya. Asas efektivitas Adalah asas yang mengutamakan keberhasilan tujuan penyelenggaraan negara. 2.4 Konsep Akuntabilitas Dan Transparansi 1. Konsep dan pengertian akuntabilitas Menurut Taliziduhu Ndraha, konsep akuntabilitas berawal dari konseppertanggungjawaban, konsep pertanggungjawaban sendiri dapat dijelasakandari adanya wewenang. Wewenang di sini berarti kekuasaan 23
Wahyudi Kumorotomo, Etika Administrasi Negara, PT Raja Grafndo Persada, Jakarta, 1999, hal. 217
14
yang sah.Menurut Weber ada tiga macam tipe ideal wewenang, pertama wewenangtradisional kedua wewenang karismatik dan ketiga wewenang legal rational.Yang ketigalah ini yang menjadi basis wewenang pemerintah.Dalamperkembanganya,
muncul
konsep
baru
tentang
wewenang yang dikembangkan oleh Chester I. Barnard, yang bermuara pada
prinsip
bahwa
penggunaan
wewenang
harus
dapat
dipertanggungjawabkan. Darwin sebagaimana dikutip Joko Widodo, membedakan konsep pertanggungjawaban
menjadi
(accountability), kedua, responsivitas
tiga
.Pertama
responsibilitas
(responsiveness).Sebelum
,
akuntabilitas
(responsibility) dan
ketiga
menjelaskan
tentang
pertanggungajawaban sebagai akuntabilitas (accountability), di sini akan dijelaskan lebih dahulu pertanggungjawaban sebagai responsibilitas (responsibility) dan sebagai responsivitas (responsiveness). Responsibilitas (responsibility) merupakan konsep yang berkenaan dengan standar profesional dan kompetensi teknis yang dimiliki administrator (birokrasi publik) dalam menjalankan tugasnya.Administrasi negara
dinilai
responsibel
apabila
pelakunya
memiliki
standard
profesionalisme atau kompetensi teknis yang tinggi.Sedangkan konsep responsivitas (responsiveness) merupakan pertanggungjawaban dari sisi yang menerima pelayanan (masyarakat). Seberapa jauh mereka melihat administrasi Negara (birokrasi publik) bersikap tanggap (responsive) yang
15
lebih tinggi terhadap apa yang menjadi permasalahan, kebutuhan, keluhan dan aspirasi mereka. Pertanggungjawaban
sebagai
akuntabilitas
(accountability)
merupakan suatu istilah yang pada awalnya diterapkan untuk mengukur apakah dana publik telah digunakan secara tepat untuk tujuan di mana dana publik tadi ditetapkan dan tidak digunakan secara ilegal. Dalam perkembanganya akuntabilitas digunakan juga bagi pemerintah untuk melihat akuntabilitas efisiensi ekonomi program. Usaha-usaha tadi berusaha untuk mencari dan menemukan apakah ada penyimpangan staf atau tidak, tidak efisien apa tidak prosedur yang tidak diperlukan. Akuntabilitas menunjukpada pada institusi tentang “cheks and balance” dalam sistem administrasi.24 Mohamad Mahsun membedakan akuntabilitas dan responsibilitas, menururtnya keduanya merupakan hal yang saling berhubungan tetapi akuntabilitas lebih baik dan berbeda dengan akuntabilitas.Akuntabilitas didasarkan pada catatan/laporan tertulis sedangkan responsibilitas didasarkan atas kebijaksanaan.Akuntabilitas merupakan sifat umum dari hubungan otoritasi asimetrik misalnya yang diawasai dengan yang mengawasi, agen dengan prinsipal atau antara yang mewakil dengan yang diwakili.Dari segi fokus dan cakupanya, responsibility lebih bersifat internal sedangkan akuntabilitas lebih bersifat eksternal.25
24
Amin Rahmanurrasyid, Akuntabilitas dan transparansi dalam pertanggung jawaban pemerintahan Daerah untuk mewujudkan pemerintahan yang baik, (tesis tahun 2008). Hal. 81 25 Ibid
16
Miriam
Budiarjo
mendefinisikan
akuntabilitas
sebagai
pertanggungjawaban pihak yang diberi kuasa mandat untuk memerintah kepada
yang membeeri
mereka
mandat
Akuntabilitas
bermakna
pertanggungjawaban dengan menciptakan pengawasan melalui distribusi kekuasaan pada berbagai lembaga pemerintah sehingga mengurangi penumpukkan
kekuasaan
sekaligus
menciptakan
kondisi
saling
mengawasi.26 2. Pengertian Transparansi Menurut
Mardiasmo,
transparansi
berarti
keterbukaan
(opennsess)pemerintah dalam memberikan informasi yang terkait dengan aktivitaspengelolaan seumberdaya publik kepada pihak-pihak yang membutuhkan informasi. Pemerintah berkewajiban memberikan informasi keuangan dan informasi lainya yang akan digunakan untuk pengambilan keputusan oleh pihak-pihak yang berkepentingan. Transparansi
pada
akhirnya
akan
menciptakan
horizontalaccountability antara pemerintah daerah dengan masyarakat sehingga terciptapemerintahan daerah yang bersih, efektif, efisien, akuntabel
dan
responsive
terhadap
aspirasi
dan
kepentingan
masyarakat.Transparansi adalah prinsip yang menjamain akses atau kebebasanbagi setiap orang untuk memperoleh informasi tentang penyelenggaraan pemerintahan, yakni informasi tentang kebijakan proses pembuatan
dan
pelaksanaanya
26
Ibid
17
serta
hasil-hasil
yang
dicapai.103Transparansi adalah adanyakebijakan terbuka bagi pengawasan. Sedangkan yang dimaksud denganinfoermasi adalah informasi mengenai setiap
aspek
kebijakan
pemerintahyang
dapat
dijangkau
publik.
Keterbukaan informasi diharapkan akanmenghasilkan persaingan politik yang sehat, toleran, dan kebijakan dibuatberadsarkan preferensi publik. Transparansi berarti terbukanya akses bagi semua pihak yang berkepentingan terhadap setiap informasi terkait seperti berbagai peraturan dan perundang-undangan, serta kebijakan pemerintah– dengan biaya yang minimal. Informasi sosial, ekonomi, dan politik yang andal (reliable) dan berkala haruslah tersedia dan dapat diakses oleh publik (biasanya melalui filter media massa yang bertanggung jawab). Artinya, transparansi dibangun atas pijakan kebebasan arus informasi yang memadai disediakan untuk dipahami dan (untuk kemudian) dapat dipantau. Transparansi jelas mengurangi tingkat ketidakpastian dalam proses pengambilan keputusan dan implementasi kebijakan publik. Sebab, penyebarluasan berbagai informasi yang selama ini aksesnya hanya dimiliki pemerintah dapat memberikan kesempatan kepada berbagai komponen masyarakat untuk turut mengambil keputusan.Oleh karenanya, perlu dicatat bahwa informasi ini bukan sekedar tersedia, tapi juga relevan dan bisa dipahami publik. Selain itu, transparansi ini dapat membantu untuk mempersempit peluang korupsi di kalangan para pejabat publik dengan “terlihatnya” segala proses pengambilan keputusan oleh masyarakat luas.27
27
Ibid
18
Pertanggungjawaban
Pemerintah
Daerah
yang
dilaksanakan
berdasarkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Peraturan Pemerintah Nomor 3 Tahun 2007 mengalami perubahan mekanisme dan substansi
materi
tentang
pertangungjawaban
pemerintah
daerah.
Berdasarkan kedua peraturan tersebut maka Laporan Keterangan Pertanggungjawaban Pemerintah Daerah kepada DPRD tidak bersamaan dengan
penyampaian
Rancangan
Peraturan
Daerah
tentang
Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBD kepada DPRD sebagaimana diatur dalam Pasal 298 ayat (1) dan (2) Permendagri Nomor 13 Tahun 2004. 2.5 Konsep Pemerintahan yang Baik Sebelum
penulis
menguraikan
lebih
rinci
tentang
konsep
pemerintahan yang baik terlebih dahulu akan di uraikan tentang otonomi daerah yang berupakan suatu konsep embangunan daearah di masa reformasi. Otonomi daerah adalah kewenangan daerah otonom untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat, sesuai dengan peraturan perundangundangan.28Sedangkan otonomi daerah adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas daerah tertentu berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia.29
28
HAW.Widjaja, otonomi daerah dan daerah otonom, Rajawali Pres, Hal.76 Ibid
29
19
Pemerintah daerah dengan otonomi adalah proses peralihan dari sistim dekonsentrasi ke sistim disentralisasi. Otonomi adalah penyerahan urusan pemerintah pusat kepada pemerintah daerah yang bersifat oprasional dalam rangka sistim birokrasi pemerintah.Tijuan otonomi adalah mencapai efisiensi dan efektifitas dalam pelayanan kepada masyarakat. Tujuan yang hendak dicapai dalam penyerahan urusan ini adalah antara lain : 1. Menumbuhkembangkan daerah dari berbagai bidang; 2. Meningkatkan pelayanan kepada masyarakat; 3. Menumbuhkan kemandirian daerah;dan 4. Meningkatkan daya saing daerah dalam proses pertubuhan.30 Sejalan dengan penyerahan urusan, apabila urusan tersebut akan menjadi beban daerah, maka akan dilaksanakan melalui asas medebewind atau asas pembantuan. Proses dari sentralisasi ke desentralisasi ini pada dasarnya tidak semata-mata desentralisasi administrative, tetapi juga bidang politik dan social budaya. Dengan demikian pemberian otonomi ini tidak hanya terjadi pada organisasi/administrasi lembaga pemerintahan daerah saja, akan tetapi berlaku juga pada masyarakat (publik), badan atau lembaga swasta dalam berbagai bidang.31 Salah satu unsur Negara Hukum Yang Demokratis adalah pemisahan kekuasaan dan pembagian kekuasaan.UUD 1945 mengatur kekuasaan dalam negara
dengan
mengacu
pada
pemisahan
dan
pembagian
kekuasaan.Kekuasaan dipisah-pisahkan menjadi kekuasaan pemerintahan 30
Ibid Ibid
31
20
negara,kekuasaan membentuk undang undang, kekuasaan kehakiman dan “kekuasaan lain”.Sebagaimana diketahui bahwa ada tiga prinsip pokok negara hukum yaitu adanya Undang-Undang Dasar sebagai hukum dasar tertulis yang mengatur hubungan antara pemerintah dan rakyatnya, adanya pembagian kekuasaan yang dapat menjamin kemrdekaan kekuasaan kehakiman dan adanya peemncaran kekuasaan negara dan pemerintahan. Setelah amandemen yang keempat, Pasal 18 UUD 1945 mengalami beberapa perubahan. Ketentuan Pemerintahan Daerah selanjutnya diatur dalam BAB VI yang terdiri dari Pasal 18, 18Adan 18B dengan ketentuan bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiaptiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang.Pemerintah daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintah menurut asas otonomi dan pembantuan.Pemerintah daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum.Gubernur, Bupati dan Walikota masingmasing sebagai kepala daerah provinsi, kabupaten dan kota dipilih secara demokratis.Pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya kecuali urusan pemerintah yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah Pusat. Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintah daerah diatur dalam undang-undang.32
32
Pasal 18 UUD Tahun 1945
21
Ketentuan pasal 18 A (ayat 1) Undang-undang Dasar Tahun 1945 menyebutkan bahwa hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah daerahprovinsi, kabupaten, dan kota, atau antara provinsi dan kabupaten
dan
kota
diatur
dengan
undang-
undang
dengan
memperhatikankekhususan dan keragaman daerah. Pasal 18 A (ayat 2) Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alamdan sumber daya lainya antara pemerintah pusat dan pemerintah daerahdiatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang. Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintah daerah yang bersifat khusus atau istimewa yang diatur dengan
undang-
undang.Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang.33 Berdasarkan
konsepsi
yang
demikian,
maka
pada
dasarnya
kewenangan pemerintahan baik politik maupun administrasi dimiliki pemerintah pusat.Pemerintah daerah pada hakekatnya tidak mempunyai kewenangan pemerintahan.Pemerintah daerah baru mempunyai kewenangan pemerintahan setelah memperoleh penyerahan dari pemerintah pusat. Dengan adanya amandemen tersebut maka daerah besar dan daerah kecil menjadi jelas. Daerah besar adalah provinsi sedangkan daerah kecil adalah kabupaten/kota dan desa atau dengan nama lain. Hal lain yang lebih
33
Pasal 18 B UUD Tahun 1945
22
jelas lagi adalah bahwa penyebutan secara eksplisit, bahwa dalam menyelenggarakan pemerintahan daerah baik provinsi, kabupaten/kota berdasarkan asas otonomi dan pembantuan. Yang dimaksud di sini adalah asas desentralisasi dan medebewind. Negara
Indonesia
adalah
Negara
Kesatuan
dengan
system
desentralisasi.Dalam negara kesatuan kedaulatan negara adalah tunggal, tidak tersebar pada Negara-negara lain seperti dalam negara federal.Karena itu, pada dasarnya sistem pemerintahan dalam negara kesatuan adalah sentralisasi, atau penghalusanya adalah dekosentrasi.Artinya pemerintah pusat memegang kekuasaan penuh. Namun karena negara Indonesia sangatlah luas
dan
beragam
maka
penyelenggaraan
pemerintahannya
tidak
diselenggarakan secara sentralisasi tapi desentralisasi. Dalam UUD Pasal 18 ditegaskan bahwa pemerintah terdiri atas pemerintah pusat dan pemerintah daerah yang diatur dengan undang-undang. Negara kesatuan Republik Indonesia adalah merupakan Negara Hukum yang berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 bertujuan untuk mewujudkan tata kehidupan Bangsa, Negara, dan Masyarakat yang tertib, bersih, makmur dan berkeadilan, jadi dapat ditegaskan bahwa Negara Indonesia merupakan Negara Hukum (Rechtsstaat), tidak berdasarkan atas kekuasaan belaka (Machsstaat).34
34
Penjelasan pembukaan UUD Tahun 1945
23
Sebelum memasuki pembahasan tentang konsep pemerintahan daerah, terlebih dahulu perlu dipahami apa yang dimaksud dengan istilah pemerintahan itu sendiri. Syaukani HR, Affan Gaffar dan Ryaas Rasyid dalam bukunya Otonomi Daerah Dalam Negara Kesatuan mengatakan bahwa pemerintahan adalah kegiatan penyelenggaraan negara guna memberikan pelayanan dan perlindungan bagi segenap warga masyarakat, melakukan pengaturan, mobilisasi semua sumber daya yang diperlukan, serta membina hubungan baik di dalam lingkungan negara ataupun dengan Negara lain. Di tingkat lokal tentu saja membina hubungan dengan pemerintahan nasional dan pemerintahan daerah yang lainya.35 Definisi tersebut tampak masih sangat umum, sehingga sulit untuk menentukan maksud dari kegiatan penyelenggaraan negara yang mana atau siapa yang dimaksud dengan pemerintahan nasional.Oleh karena itu, mereka menambahkan bahwa arti pemerintahan tersebut termuat dalam dua bentuk, yaitu pemerintahan dalam arti luas dan pemerintahan dalam arti sempit.Pemerintahan dalam arti luas menyangkut kekuasaan bidang legislatif, eksekutif dan yudikatif.C. Van Vollenhoven berpendapat bahwa tugas pemerintahan dalam arti luas terbagi dalam empat fungsi yaitu pembentuk undang- undang, pelaksana atau pemerintahan (bestuur), polisi dan keadilan. Negara dalam menjalankan kekuasaannya mempunyai alat untuk mengatur
yang
disebut
Pemerintah
(Government)
atau
disebut
Administrasi.Sementara itu, konsep dan ajaran Negara Hukum, tujuan Negara 35
Syaukani HR., Afan Gaffar dan Ryas Rasyid, Otonomi Daerah Dalam Negara Kesatuan, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2002, hal 233
24
adalah menyelenggarakan ketertiban Hukum, drngan berdasarkan dan berpedoman pada Hukum. Dalam Negara Hukum segala kekuasaan dari alat– alat pemerintahannya didasar kan atas hukum. Semua orang tanpa kecuali harus tunduk dan taat pada hukum, hanya hukumlah yang berkuasa dalam Negara itu. (Government not by man but by law = the rule of law)36 Dalam penyelenggaraan pemerintahan di dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia, ada beberapa asas yang digunakan yaitu : desentralisasi, dekosentrasi dan tugas pembantuan. a. Desentralisasi Sejarah perekonomian mencatat desentralisasi telah muncul kepermukaan sebagi paradikma baru dalam kebijakan dan administrasi pembangunan sejak dasawarsa 1970-an. Tumbuhnya perhatian terhadap disentralisasi tidak hanya dikaitkan dengan gagalnya perencanaan terpusat dan populernya strategi pertumbuhan dengan pemetaan tetapi juga adanya kesadaran bahwa pembangunan adalah suatu proses yang kompleks dan penuh ketidak pasatian yang tidak mdah dikendalikan dan direncanakan dari pusat. Karena itu dengan penuh keyakinan para pelopor desentralisasi mengajukan sederet panjang alasan dan argumen tentang pentingnya desentralisasi dalam perencanaan dan administrasi di negera dunia ketiga.37
36
Abdul Rahman,SH,MH.PENDIDIKAN KEWARGANEGARAAN INDONESIA.USU.Diktat (Medan hal :17) 37 Allen dalam Mudrajad Kuncoro, Otonomi dan Pembangunan Daerah (reformasi perencanaan, strategi, dan peluang,Erlangga, Jakarta, 2004, Hal. 3
25
Ada
beberapa
pengertian
mengenai
desentralisasi.Lemans38
membedakan dua macam desentralisasi yaitu representative local government
dan
field
administration.Maddick
mendefinisikan
desentralisasi sebagai proses dekonsentrasi dan devolusi. Devolusi adalah penyerahan kekuasaan untuk melaksanakan fungsi-fungsi tertentu kepada pemerintah daerah, sedangkan dekonsentrasi merupakan pendelegasian wewenang atas fungsi-fungsi tertentu kepada staf pemerintah pusat yang tinggal di luar kantor pusat. 39 Sentralisasi atau desentralisasi sebagai suatu sistim administrasi pemerintahan, dalam banyak hal, tidak dapat dilepaskan dari proses pertumbuhan suatu Negara. Sejarah mencatat desentralisasi di Indonesia mengalami pasang surut seiring dngan perubahan konstalasi politik yang melakat dan terjadi pada perjalanan kehidupan bangsa.40 Keberadaan
dan
pelaksanaan
desentralisasi
di
Indonesia
menjadipenting ketika kekuasaan pusat menyadari semakin sulit untuk mengendalikan sebuah negara secara penuh dan efektif.41 Desentralisasi sendiri berasal dari bahasa latin yaitu de yang berarti lepas dan Centrum yang berarti pusat. Dengan demikian maka desentralisasi berarti melepas
38
Mudrajad Kuncoro, Otonomi dan Pembangunan Daerah (reformasi perencanaan, strategi, dan peluang,Erlangga, Jakarta, 2004, Hal. 3 39 Ibid 40 Ibid 41 Mahfud MD, Demokrasi dan Konstitusi di Indonesia : Studi tentang Interaksi Politik dan Kehidupan Ketetanegaraan, Rineka Cipta Cipta, Jakarta, 2000, hal.66
26
atau menjauh dari pusat.Hoogerwerf sebagaimana dikutip oleh Sarundajang mengemukakan bahwa.42 “Desentralisasi adalah sebagai pengakuan atau penyerahan wewenang oleh badan - badan umum yang lebih tinggi kepada badan-badan umum yang lebih rendah yang secara mandiri dan berdasarkan pertimbanganpertimbangan sendiri mengambil keputusan pengaturan dan pemerintahan, serta struktur kewenangan yang terjadi dari hal itu” Desentralisasi sebagai asas penyelenggaraan pemerintahan negara kesatuan menurut Van Der Pot adalah dalam arti desentralisasi teritorial dan desentralisasi fungsional.Desentralisasi teritorial menjelma dalam bentuk badan yang didsarkan pada wilayah dan berbentuk otonom, sedangkan desentralisasi fungsional menjelma dalam bentuk badanbadan yang didasarkan pada tujuan tertentu.43 Dalam Pasal 1 butir 7 Undang - Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dinyatakan bahwa desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus pemerintahan dalam Sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Otonomi Daerah sebagai wujud pelaksanaan asas desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan yang digulirkan oleh Pemerintah sebagai jawaban atas tuntutan masyarakat, pada hakekatnya merupakan penerapan konsep teori areal division of power yang membagi kekuasaan negara secara vertikal. Dalam konteks ini, kekuasaan akan terbagi antara 42
Amin Rahmanurrasyid, Akuntabilitas dan transparansi dalam pertanggung jawaban pemerintahan Daerah untuk mewujudkan pemerintahan yang baik, (tesis tahun 2008), Hal. 47 43 Ibid
27
pemerintah pusat di satu pihak dan pemerintah daerah di lain pihak, yang secara legal konstitusional tetap dalam kerangka negara kesatuan republik Indonesia. Kondisi ini membawa implikasi terhadap perubahan paradigma pembangunan yang dewasa ini diwarnai dengan isyarat globalisasi. Konsekuensinya, berbagai kebijakan publik dalam kegiatan pemerintahan, pembangunan dan pelayanan publik menjadi bagian dari dinamika yang harus direspons dalam kerangka proses demokratisasi, pemberdayaan masyarakat dan kemandirian lokal. Kebijakan desentralisasi dan terjadinya reformasi pemerintahan yang terjadi di Indonesia telah mengakibatkan terjadinya pergeseran paradigma penyelenggaraan pemerintahan dari paradigma sentralistis kearah desentralisasi riel yang ditandai dengan pemberian otonomi yang luas dan nyata pada Daerah.Pemberian otonomi ini dimaksudkan khususnya untuk lebih memandirikan Daerah serta pemberdayaan masyarakat (empowering). Implikasi reformasi diatas diikuti dengan perubahan kebijakan Pemerintah diberbagai bidang antara lain yang mengatur desentralisasi dan otonomi Daerah, perimbangan keuangan, KKN dan pelayanan masyarakat serta akuntabilitas yaitu seperti UU 28/1999, dan UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah. b. Dekosentrasi Dekonsentrasi merupakan pendelegasian wewenang atas fungsifungsi tertentu kepada staf pemerintah pusat yang tinggal diluar kantor
28
pusat. Dalam konteks ini yang dilimpahkan adalah wewenang administrasi belaka bukan wewenang politis.Wewenang politis tetap dipegang oleh pemerintah pusat.44 Rondinelli menjelaskan bahwa dekosentrasi adalah penyerahan sejumlah kewenangan atau tanggungjawab administratif kepada cabang departemen atau badan pemerintahan yang lebih rendah.45 Walfer menjelaskan bahwa dekosentrasi adalah pelimpahan wewenang pada pejabat atau kelompok pejabat yang diangkat oleh pemerintah pusat dalam wilayah administrasi.Sedang Henry Maddick menjelaskan
dekosentrasi
adalah
pelimpahan
wewenang
untuk
melepaskan fungsi-fungsi tertentu kepada pejabat pusat yang berada di luar kantor pusat. Oleh karena itu dekosentrasi hanya menciptakan local state government atau field administration/ wilayah administrasi.46 Sedangkan tentang ciri dari dekosentrasi, Smith sebagaimana dikutip oleh Hanif Nurcholis menyebutkan sebagai berikut : 1. Pelimpahan wewenang untuk melaksanakan fungsi-fungsi tertentu yang dirinci dari pemerintah pusat kepada pejabatpemerintah pusat yang ada di daerah; 2. Penerima wewenang adalah pejabat pemerintah pusat yangada di daerah; 3. Tidak mencakup kewenangan untuk menetapkan kebijakandan wewenang yang mengatur;
44
Mudrajad Kuncoro, Otonomi dan Pembangunan Daerah (reformasi perencanaan, strategi, dan peluang,Erlangga, Jakarta, 2004, Hal. 3 45 Amin Rahmanurrasyid, Akuntabilitas dan transparansi dalam pertanggung jawaban pemerintahan Daerah untuk mewujudkan pemerintahan yang baik, (tesis tahun 2008), Hal. 49 46 Ibid
29
4. Tidak menciptakan otonomi dan daerah otonom tetapimenciptakan wilayah administrasi; 5. Keberadaan field administration berada di dalam hirarki organisasi pemerintah pusat; 6. Menunujukan pola hubungan kekuasaan intra organisasi; 7. Menciptakan keseragaman dalam struktur politik.
Dalam dekosentrasi yang dilimpahkan hanya kebijakanadministrasi saja, sedangkan kebijakan politiknya tetap berada pemerintahpusat. Oleh karena itu pejabat yang diserahi pelimpahan wewenangtersebut adalah pejabat yang mewakili pemerintah pusat di wilayah kerja masing-masing atau pejabat pusat yang ditempatkan di luar kantorpusatnya. Pejabat tersebut adalah pejabat pusat yang bekerja di daerah,yang bersangkutan diangkat oleh pemerintah pusat, bukan dipilih olehrakyat yang dilayani. Oleh karena itu , pejabat tersebut bertanggungjawabkepada pejabat yang mengangkatnya.
Konsekuensinya,
pejabat
daerah
yang
dilimpai
wewenang bertindak atas nama pemerintah pusat.47 Dalam Pasal 1 butir 8 Undang - Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dinyatakan bahwa dekosentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh kepada gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wialyah tertentu.
47
Op.cit Hal. 50
30
2.6 Pengertian Hukum dan Tindak Pidana Korupsi Pengertian Hukum Hampir semua ahli Hukum yang berpendapat atas definisi tentang Hukum, dengan perbedaan-perbedaan pendapat ini, setidak-tidaknya untuk sebagian, dapat diterangkan oleh banyaknya segi dan bentuk, serta kebesaran Hukum.Hukum banyak seginya dan demikian luasnya, sehingga tidak mungkin orang menyatukannya dalam satu rumus secara memuaskan. Lagi pula, pada umumnya definisi ada ruginya, yakni ia tidak dapat mengutarakan keadaan sebenarnya banyak sisinya, berupa-rupa dan antiberganti, sedangkan definisi, karena ia menyatakan segala-galanya dalam satu rumus, harus mengabaikan hal yang berupa-rupa dan yang banyak bentuknya. Sebagaimana uraian Prof. Mr. Dr. L. J. Van Apeldoorn dapat dipahami mengenai pandangannya terhadap hukum, yakni: Hukum hingga saat ini belum mempunyai definisi tunggal dan memuaskan semua displin ilmu; minimal disiplin ilmu hukum dan para pemikirnya. Akan tetapi dalam kaitan ini para ahli hukum harus memiliki pegangan tentang difinisi hukum, meskipun definisi hukum tersebut beraneka ragam menurut disiplin ilmu masing-masing. Prof. Mr. Dr. L. J. Van Apelldoorn dalam buku nya juga mengutip beberapa definisi tersebut yakni : a. Capitant Hukum adalah keseluruhan daripada norma-norma yang secara mengikat hubungan yang berbelit-belit antara manusia dalam masyarakat.
31
b. C. Utrecht Hukum adalah himpunan peraturan-peraturan yaitu yang berisi perintahperintah dan larangan-larangan yang mengurus tata tertib suatu masyarakat dan karena itu harus ditaati oleh masyarakat dan karena itu harus ditaati oleh masyarakat itu. c. Roscoe Pound Hukum adalah sekumpulan penuntun yang berwibawa atau dasar-dasar ketetapan yang dikembangkan dan ditetapkan oleh suatu teknik yang berwenang atas latar belakang cita-cita tentang ketertiban masyarakat dan hukum yang sudah diterima. d. Aristoteles “Particular law is that which eachommunity lays down and applies ti its own members. Universal law is the law of nature“. e. Grotius “Law is a rule of moral action obliging to that which is right”. f. Hobbes “Where as law, properly is the word of him, that by right had command over others”. g. Prof. Mr. Dr. C. Van Vollenhoven “Recht is een verschijnsel in rusteloze wisselwerking van stuwen tegenstuw”. Mr. E. M. Meyers dalam bukunya “De Algemene begrippen van het Burgerlijk Recht”.
32
“Hukum ialah semua aturan yang mengandung pertimbangan kesusilaan, ditujukan kepada tingkah laku manusia dalam masyarakat, dan yang menjadi pedoman bagi penguasa-penguasa Negara dalam melakukan tugasnya”.48 Pengertian Tindak Pidana Sedangkan menurut Soedjono Dirdjosisworo, yakni: Melihat gejala seperti yang dicontohkan di atas dapatlah dirumuskan : “Hukum adalah gejala sosial, ia baru berkembang didalam kehidupan manusia bersama. Ia tampil dalam menserasikan pertemuan antar kebutuhan dan kepentingan warga masyarakat, baik yang sesuai ataupun yang saling bertentangan. Hal ini selalu berlangsung karena manusia senantiasa hidup bersama dalam suasana saling ketergantungan.49 D. Simmons sebagaimana dikutip oleh Sudarto50menyebut tindak pidana dengan sebutan Straf baar Feit sebagai, Een strafbaar gestelde onrecht matige, met schuld verbandstaande van een teori keningsvat baar person. Menurut Simmons tindak pidana terbagi atas dua unsur yakni: a.
Unsur obyektif terdiri dari: 1) Perbuatan orang. 2) Akibat yang kehilangan dari perbuatan tersebut. 3) Keadaan tertentu yang menyertai perbuatan tersebut
48
C.S.T Kansil, SH,Pengantar Ilmu Hukum dan Tata Hukum Indonesia, hal : 35-36. Soedjono Dirdjosisworo,SH,Op.Cit,hal : 5-6. 50 Sudarto, Hukum dan Hukum Pidana, Alumni, Bandung, hal 14. 49
33
b.
Unsur subyektif: 1) Orang yang mampu untuk bertanggung jawab. 2) Adanya kesalahan yang mengiringi perbuatan.
Pengertian Korupsi Korupsi di Indonesia mencapai taraf yang sangat mengkhawatirkan. Korupsi menyerang dan bersarang di institusi negara dalam berbagai tingkatan pemerintahan, baik pusat maupun daerah.Tak terhitung kerugian yang ditanggung bangsa ini atas kejahatan korupsi.Efek destruktifnya merenggut hak-hak sosial dan ekonomi masyarakat, menggerogoti kesejahteraan dan demokrasi, merusak hukum serta melemahkan pembangunan.Sudah banyak kasus korupsi diungkap, banyak pula koruptor yang diadili dan dijebloskan ke penjara, namun praktik korupsi terus terjadi. 1. Penyelenggaraan Negera Yang Bersih Dari Korupsi Secara umum pengawasan dalam lingkup aparatur pemerintah bertujuan agar terciptanya aparatur pemerintah yang bersih dan berwibawa yang didukung oleh suatu sistim manajemen pemerintah yang berdaya guna dan berhasil guna serta ditunjang oleh partisipasi masyarakat yang konstruktif dan tertib dalam wujud pengawasan masyarakat yang obyektif, serta bertanggung jawab. Selain itu, pengawasan bertujuan gar terselenggaranya tertib administrasi dilingkungan aparatur pemerintah, tumbuhnya disiplin kerja yang
34
sehat agar adanya kelugasan dalam melaksanakan fungsi atau kegiatan serta tumbuhnya budaya malu dalam diri apatur pemerintah.51
51
Victor M. situmorang ; Jusuf Juhir, Aspek Hukum Pengawasan Melekat Dalam Lingkup Aparatur Pemerintah, Rineka Cipta, Jakarta, 1998, hal. 26-27
35
