PENELITIAN POLA HUBUNGAN ANTARA PUSAT DAN DAERAH

PENELITIAN

POLA HUBUNGAN ANTARA PUSAT DAN DAERAH

KERJA SAMA ANTARA PUSAT STUDI KAJIAN NEGARA FAkULTAS HUKUM UNIVERSITAS PADJADJARAN BANDUNG

DENGAN

DEWAN PERWAKILAN DAERAH (DPD) REPUBLIK INDONESIA

JAKARTA, 2009

POLA HUBUNGAN ANTARA PUSAT DAN DAERAH ABSTRAK UUD 1945 telah memberikan dasar-dasar pola hubungan antara Pusat dan Daerah, meliputi desentralisasi teritorial, dengan asas otonomi dan tugas pembantuan, dan memberikan otonomi seluas-luasnya. Namun dengan berbagai peraturan pelaksanaannya, telah mendorong penyeragaman sekaligus sentralisasi tersembunyi melalui undang-undang sektoral. Penelitian ini merupakan kajian bertujuan untuk mengetahui prinsip-prinsip pemikiran yang mendasari pola hubungan antara Pusat dan daerah, dengan pendekatan uraian mengenai dimensi hubungan kewenangan, kelembagaan, keuangan, dan pengawasan. Dengan menggunakan metode pendekatan yuridis normatif, penelitian merupakan penelitian asas-asas hukum, sistematika hukum, dan taraf sinkronisasi vertikal dan horizontal. Pembahasan penelitian ini menunjukkan bahwa terhadap dimensi-dimensi hubungan antara Pusat dan daerah terjadi inkonsistensi, baik dalam perspektif kerangka negara kesatuan, paradigma negara kesejahteraan, demokrastisasi, dan prinsip otonomi yang dimaksudkan dalam Perubahan UUD 1945. Dengan demikian perlu kecermatan lebih lanjut untuk menata kembali harmonisasi berbagai peraturan perundang-undangan sebaga pelaksanaan Pasal 18 UUD 1945, untuk mengembalikan hakikat otonomi daerah.

i

The Pattern of Central and Regional/Local Government Relationship Abstract The 1945 Constitution has provided the basic principles of the relationship between central and regional/local government, including territorial decentralization, with the principle of autonomy and coadministration, and provides wide-ranging autonomy. But with the various implementing regulations, has encouraged uniformity and centralization hidden through sectoral legislation. This research aims to determine the principles that underlie the pattern of relationship between central and regional/local government, with a description of the dimensional approach of authority, concerning: relations, institutional, financial, and supervision relationship. By using the method of normative juridical approach, the research categorized as research on principles of law, systematic of law, and the level of vertical and horizontal synchronization. This research show that the dimensions of the relationship between central and regional/local government, inconsistencies occurred, both in the perspective of the unitary state framework, the welfare state paradigm, democratization, the principle of autonomy which is intended in The Amended 1945 Constitution. Thus the need to further precision to restructure the harmonization of legislation as the implementation of Article 18 UUD 1945, to restore the nature of regional/local autonomy.

ii

Kata Pengantar

Laporan penelitian yang disajikan ini merupakan hasil kerja sama antara Pusat Studi Kebijakan Negara Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran (PSKN FH Unpad) dengan Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia (DPD – RI). Dari beberapa tema yang ditawarkan, sengaja kami memilih persoalan hubungan keuangan antara pusat daerah karena dalam konteks negara terdesentralisasi seperti Indonesia, persoalan tersebut selalu berkembang. Bagi kalangan juris perkembangan tersebut tampak misalnya dalam hal perkembangan peraturan perundang-undangan di bidang pemerintahan daerah yang sangat dinamis. Bahkan dapat dikatakan bahwa peraturan perundangundangan di bidang ini merupakan peraturan perundang-undangan yang sangat berkembang pesat, dari mulai Indonesia merdeka hingga saat ini. Perkembangan peraturan perundang-undang tersebut akan menggambarkan konsep dinamis antara desentralisasi dan sentralisasi yang seperti “bandul”. Misalnya, sebelum Perubahan UUD 1945 (khususnya Pasal 18), beberapa undang-undang bercorak desentralistis, seperti UU No. 1 Tahun 1945, UU No. 22 Tahun 1948, dan beberapa lagi lebih mencerminkan sifat sentralistis, seperti UU No. 5 Tahun 1974. Hal tersebut sangat mungkin terjadi hingga saat ini di mana Pasal 18 UUD 1945 telah diubah menjadi 3 pasal pada masa Perubahan Kedua UUD 1945, misalnya antara UU No. 22 Tahun 1999 dengan UU No. 32 Tahun 2004. UU No. 22 Tahun 1999 dibentuk sebelum Pasal 18 UUD 1945 berubah namun secara prinsip tidak bertentangan dengan perubahan Pasal 18 tersebut. Sementara itu, UU No. 32 Tahun 2004 dibentuk setelah Perubahan Pasal 18 UUD 1945 dan mengubah ketentuan UU No. 22 Tahun 1999, begitu pula UU lainnya di bidang perimbangan keuangan pusat – daerah. Perkembangan tersebut selalu menarik untuk diteliti, karena format desentralisasi selalu akan berkembang seiring dengan perkembangan masyarakat. Namun demikian, memilih tema hubungan pusat – daerah ini cukup beresiko, khususnya dalam hal kedalaman studi, karena terdapat beberapa dimensi hubungan pusat – daerah. Kami mengambil resiko tersebut dengan tujuan bahwa penelitian ini menghasilkan gambaran persoalan hubungan pusat – daerah ini secara umum (overview). Setidaknya dengan penelitian yang umum ini, diharapkan akan muncul penelitian – penelitian lanjutan yang lebih spesifik lagi, seperti hubungan kewenangan pusat – daerah atau dimensi – dimensi lainnya. iii

Kami sangat berterima kasih kepada semua pihak yang telah membantu pelaksanaan penelitian ini, khususnya kepada DPD – RI yang telah melakukan kerja sama penelitian ini dengan kami. Kami sadar laporan penelitian ini banyak kekurangan, sehingga kami sangat membuka diri untuk segala kritik dan saran untuk perbaikan ke depan. Akhir kata, selama membaca.

Bandung, 2009

Tim Peneliti

iv

DAFTAR BAGAN Bagan 1

Pembagian desentralisasi menurut Van der Pot

10

Bagan 2

Pembagian desentralisasi menurut Irawan Soejito

10

Bagan 3

Pembagian desentralisasi menurut Amrah Muslimin

11

Bagan 4 Bagan 5

Pembagian desentralisasi menurut Hans Kelsen Alur Penelitian

12 15

Bagan 6

Pembagian Urusan Pemerintahan

75

v

DAFTAR TABEL Tabel 1

Ruang lingkup pengawasan

65

Atas penyelenggaraan pemerintahan daerah Tabel 2 Tabel 3

Tabel 4

Perbandingan Pengawasan Pusat Terhadap Daerah di Inggris, Perancis dan Belanda Model-Model Pengawasan dan Pengendalian Terhadap Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Menurut UU No. 32 Tahun 2004 Perkembangan Pengaturan Pengawasan

69 118

124

Tabel 5

Rekap Pembatalan Perda Tentang Pajak Daerah Dan 150 Retribusi Daerah Dari Tahun 2002 s.d. 2006 Sektor Energi Dan Sumber Daya Mineral (Energy And Mineral Resource)

Tabel 6

Rekap Pembatalan Perda Tentang Pajak Daerah Dan Retribusi Daerah Dari Tahun 2002 s.d. 2006 Sektor Industri Dan Perdagangan (Industry And Trade)

Tabel 7

Rekap Pembatalan Perda Tentang Pajak Daerah Dan 152 Retribusi Daerah Dari Tahun 2002 s.d. 2006 Sektor Kehutanan (Forestry)

Tabel 8

Rekap Pembatalan Perda Tentang Pajak Daerah Dan Retribusi Daerah Dari Tahun 2002 s.d. 2006 Sektor Perhubungan

Tabel 9

Rekap Pembatalan Perda Tentang Pajak Daerah Dan 153 Retribusi Daerah Dari Tahun 2002 s.d. 2006 Sektor Kelautan dan Perikanan

Tabel 10

Peraturan Daerah Tentang Pajak Daerah, Retribusi Daerah dan Pungutan Lainnya Yang Dibatalkan Oleh Menteri Dalam Negeri Pada Tahun 2007

Tabel 11

Hasil Evaluasi Peraturan Daerah di Departemen Dalam 156 Negeri Sampai dengan November 2007

Tabel 13

Rekap Pembatalan Perda Tentang Pajak Daerah Dan Retribusi Daerah Wilayah Provinsi Jawa Barat Dari Tahun 2002 s.d. 2006 Sektor Energi Dan Sumber Daya Mineral (Energy And Mineral Resource) vi

151

152

154

157

Tabel 14

Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Kab.Indramayu 158 Wilayah Provinsi Jawa Barat Yang Dibatalkan (Sektor Energi Dan Sumber Daya Mineral (Energy And Mineral Resource))

Tabel 15

Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Kab.Tasikmalaya Wilayah Provinsi Jawa Barat Yang Dibatalkan (Sektor Energi Dan Sumber Daya Mineral (Energy And Mineral Resource))

Tabel 16

Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Wilayah Provinsi Jawa 158 Barat Yang Dibatalkan(Sektor Industri Dan Perdagangan (Industry And Trade) Wilayah Provinsi Jawa Barat)

Tabel 17

Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Kab.Karawang Wilayah 160 Provinsi Jawa Barat Yang Dibatalkan (Sektor Industri Dan Perdagangan (Industry And Trade) )

Tabel 18

Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Kota Cimahi Wilayah Provinsi Jawa Barat Yang Dibatalkan(Sektor Industri Dan Perdagangan (Industry And Trade))

Tabel 19

Pajak Daerah dan Retribusi Daerah di Wilayah Provinsi 161 Jawa Barat Yang Dibatalkan (Sektor Kehutanan (Forestry))

Tabel 20

Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Kab.Ciamis Provinsi 161 Jawa Barat Yang Dibatalkan(Sektor Kehutanan (Forestry))

Tabel 21

162 Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Kab.Garut Provinsi Jawa Barat Yang Dibatalkan (Sektor Kehutanan (Forestry))

Tabel 22

Jumlah Undang-Undang Pembentukan Daerah (Pemekaran Daerah) 2007 – 2008

163

Tabel 23

Skema Pola Hubungan Pengawasan Pusat-Daerah

173

vii

158

160

DAFTAR ISI Abstrak

i

Abstract

ii

Kata Pengantar

iii

Daftar Bagan

v

Daftar Tabel

vi viii

Daftar Isi

1 BAB I Pendahuluan A.

Latar Belakang

1

B.

Rumusan Masalah

3

C.

Tujuan Penelitian

3

D.

Kerangka Pemikiran

4

E.

Kegunaan Penelitian

12

F.

Metode Penelitian

12

G.

Alur Penelitian

14

H.

Personalia Penelitian

16

I.

Sistematika Penulisan

16 18

BAB II Prinsip-Prinsip Umum Pola Hubungan Pusat Dan Daerah A. Negara Kesatuan

18

B. Negara Hukum

19

C. Demokrasi

23

1. Demokrasi sebagai instrumen Mekanisme pemerintahan

23

2. Demokrasi sebagai instrumen pengambilan keputusan

25

3. Demokrasi ekonomi

26

D. Kajian Teori Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah

29

1. Desentralisasi

29

2. Sistem Rumah Tangga Daerah

36

viii

3. Kelembagaan

43

4. Ruang Lingkup dan Prinsip-Prinsip Desentralisasi Fiskal

47

5. Sumber-Sumber Penerimaan/ Pendapatan Daerah

52

6. Hakikat Pengawasan Pemerintah Pusat terhadap Daerah

58

74

BAB III Pengaturan Hubungan Antara Pusat dan Daerah A. Hubungan Kewenangan: dari mulai UUD 1945, UU, dan

74

Pengaturan Sektoral. B. Hubungan Kelembagaan

75

C. Hubungan Keuangan

99

D. Hubungan Pengawasan

112

BAB IV Tinjauan Dimensi-Dimensi Hubungan Antara Pusat dan Daerah A. Pilar-Pilar Penyelenggaraan Pemerintahan

125

B.

Dimensi Hubungan Kewenangan Pusat dan Daerah

126

C. Dimensi Hubungan Kelembagaan Pusat dan Daerah

128

D. Dimensi Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah

139

E. Dimensi Hubungan Pengawasan Pusat dan Daerah

149

BAB V Kesimpulan dan Saran A. Kesimpulan

182

B. Saran

183

DAFTAR PUSTAKA

ix

BAB I PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Undang-Undang Dasar 1945 beserta perubahannya telah memberikan landasan konstitusional mengenai penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia. Di antara ketentuan tersebut yaitu: 1) prinsip pengakuan dan penghormatan negara terhadap kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat serta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan Indonesia;

1

masyarakat

dan

prinsip

Negara

Kesatuan

Republik

2) Prinsip daerah mengatur dan mengurus sendiri urusan

pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan;2 3) prinsip menjalankan otonomi seluas-luasnya;3 4) prinsip mengakui dan menghormati pemerintahan daerah yang bersifat khusus dan istimewa;4 5) prinsip badan perwakilan dipilih langsung dalam suatu pemilu;5 6) prinsip hubungan pusat dan daerah harus dilaksanakan secara selaras dan adil;6 7) prinsip hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah harus memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah;7 8) prinsip hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfatan sumber daya alam dan sumber daya

lainnya

antara

pemerintah

pusat

dan

pemerintahan

daerah

dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang;8 dan 9) prinsip pengakuan dan penghormatan negara terhadap satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa;9 Sebagai pelaksanaan lebih lanjut dari dasar konstitusional tersebut, satuan pemerintahan di bawah pemerintah pusat yaitu daerah provinsi dan

1

Pasal 18 B ayat (2) Pasal 18 ayat (2) Perubahan Kedua Undang-Undang Dasar 1945. 3 Pasal 18 ayat (5) 4 Pasal 18 B ayat (1) 5 Pasal 18 ayat (3) 6 Pasal 18 A ayat (2) 7 Pasal 18 A ayat (1) 8 Pasal 18 A ayat (2) 9 Pasal 18 B ayat (1) 2

2

kabupaten/kota memiliki urusan yang bersifat wajib dan pilihan.10 Provinsi memiliki urusan wajib dan urusan pilihan.11 Selain itu ditetapkan pula kewenangan

pemerintah

Pusat

menjadi

urusan

Pemerintahan

yang

meliputi:12 a) politik luar negeri; b) pertahanan; c) keamanan; d) yustisi; e) moneter dan fiskal nasional; dan f) agama. Walaupun dengan ketentuan pemberlakuan otonomi seluas-luasnya dalam UUD 194513, namun muncul pula pengaturan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 38 tahun 2007 yang membagi urusan pemerintahan antara pemerintah, pemerintahan daerah provinsi, dan pemerintahan daerah kabupaten/kota. Hubungan-hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah memiliki empat dimensi penting untuk dicermati, yaitu meliputi hubungan kewenangan, pembagian

kelembagaan, kewenangan

keuangan, untuk

dan

pengawasan.

menyelenggarakan

Pertama,

urusan-urusan

pemerintahan tersebut akan sangat mempengaruhi sejauhmana Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah memiliki wewenang untuk menyelenggarakan urusan-urusan Pemerintahan, karena wilayah kekuasaan Pemerintah Pusat meliputi Pemerintah Daerah, maka dalam hal ini yang menjadi obyek yang diurusi adalah sama, namun kewenangannya yang berbeda. Kedua, pembagian

kewenangan

ini

membawa

implikasi

kepada

hubungan

keuangan, yang diatur dalam UU No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Ketiga, implikasi terhadap hubungan kelembagaan antara Pusat dan Daerah mengharuskan

kehati-hatian

mengenai

besaran

kelembagaan

yang

diperlukan untuk melaksanakan tugas-tugas yang menjadi urusan masingmasing. Keempat, hubungan pengawasan merupakan konsekuensi yang muncul dari pemberian kewenangan, agar terjaga keutuhan negara Kesatuan. Kesemuanya itu, selain diatur dalam UU No. 32 Tahun 2004 tersebut, juga tersebar pengaturannya dalam berbagai UU sektoral yang

10

Pasal 13 ayat (1) dan (2) dan Pasal 14 ayat (1) dan (2) UU Nomor 32 Tahun 2004. Pasal 13 ayat (1) dan (2) UU Nomor 32 Tahun 2004. 12 Pasal 10 ayat 3 UU Nomor 32 Tahun 2004. 13 Pasal 18 ayat (5) Perubahan Kedua Undang-Undang Dasar 1945; 11

3

pada

kenyataannya

masing-masing

tidak

sama

dalam

pembagian

kewenangannya.14 Pengaturan yang demikian menunjukkan bahwa tarik menarik hubungan tersebut kemudian memunculkan apa yang oleh Bagir Manan disebut dengan spanning15 antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Dewan Perwakilan Daerah juga mengidentifikasi adanya kewenangan yang tumpah tindih antar instansi pemerintahan dan aturan yang berlaku, baik aturan di tingkat pusat dan/atau peraturan di tingkat daerah.16 Hal tersebut terutama berhubungan dengan a) otoritas terkait tanggungjawab pemerintah pusat dan daerah; b) kewenangan yang didelegasikan dan fungsi-fungsi yang disediakan oleh Departemen kepada daerah; dan c) kewenangan yang dalam menyusun standar operasional prosedur bagi daerah dalam menterjemahkan setiap peraturan perundang-undangan yang ada.

17

Berdasarkan latar belakang tersebut perlu dilakukan suatu kajian

sebagai penelitian payung yang melandasi hubungan antara Pemerintah Pusat dengan daerah.

B. Rumusan Masalah Rumusan masalah dalam penelitian ini dibagi berdasarkan empat dimensi hubungan pemerintahan pusat dan daerah, sebagai berikut: 1. Apa dasar-dasar pemikiran yang melandasi terbangunnya pola hubungan antara pusat dan daerah? 2. Bagaimana pola hubungan pusat dan daerah dari dimensi-dimensi kewenangan, kelembagaan, keuangan, dan pengawasan?

C. Tujuan Penelitian

14

Kerangka Acuan Penelitian Studi Hubungan Pusat Dan Daerah Kerjasama DPD Ri Dengan Perguruan Tinggi Di Daerah, Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia, Jakarta 2009, hlm. 6. 15 Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1994, hlm. 22-23 16 Ibid., hlm. 8. 17 Ibid.

4

Tujuan yang hendak dicapai dalam penelitian ini sebagai berikut: 1. Mengetahui dasar-dasar pemikiran yang melandasi terbangunnya pola hubungan antara pusat dan daerah? 2. Mengetahui bagaimana pola hubungan pusat dan daerah dari dimensidimensi kewenangan, kelembagaan, keuangan, dan pengawasan?

D. Kerangka Pemikiran Perubahan ketiga Undang-Undang Dasar 1945 menegaskan bahwa Indonesia adalah negara kesatuan yang berlandaskan hukum atas dasar kedaulatan rakyat.

Teori negara kesatuan digunakan untuk membedakan pembagian kekuasaan secara vetikal dengan negara berbentuk federasi. Dalam hal ini dikemukakan pemikiran dari CF Strong mengenai negara kesatuan.18 Dikatakan bahwa negara kesatuan adalah negara yang diorganisasi di bawah satu pemerintahan pusat. Artinya, kekuasaan apapun yang dimiliki berbagai distrik di dalam wilayah yang dikelola sebagai suatu keseluruhan oleh pemerintah pusat harus diselenggarakan menurut kebijakan pemerintah itu. Kekuasaan pusat adalah kekuasaan tertinggi di atas seluruh negara tanpa ada batasan yang ditetapkan hukum yang memberikan kekuasaan khusus pada bagian-bagiannya. “Unitarisme” dalam pengertian politik didefinisikan oleh Dicey sebagai “pelaksanaan kebiasaan otoritas legislatif tertinggi oleh satu kekuasaan pusat”. Sementara itu menurut Apeldoorn, yang dikutip oleh Tim Penyusun buku “Otonomi atau Federalisme”, suatu negara disebut negara kesatuan apabila kekuasaan hanya dipegang oleh pemerintah pusat, sementara provinsi-provinsi menerima kekuasaan dari pemerintah pusat, dan provinsi-provinsi tersebut tidak mempunyai hak mandiri.19 Dalam negara-negara dengan bentuk negara kesatuan (unitary state),

18

ditinjau

dari

sudut

pembagian

kewenangan,

terdapat

dua

C.F. Strong, Konstitusi-Konstitusi Politik Modern: Studi Perbandingan tentang Sejarah dan Bentuk-Bentuk Konstitusi di Dunia, Nusamedia, Bandung, Cetakan Kedua, 2008, hlm. 87. 19 Tim Penyusun, Otonomi atau Federalisme, Dampaknya Terhadap Perekonomian, Pustaka Sinar Harapan, Harian Suara Pembaharuan, Jakarta, 2000, hlm. 14.

5

kewenangan/urusan

pemerintah

yakni

yang

tersentralisasi

dan

kewenangan/urusan pemerintah yang didesentralisasikan. 20 Ni’matul Huda mengatakan bahwa desentralisasi adalah strategi mendemokratisasi

sistem

politik

dan

menyelaraskan

pencapaian

pembangunan berkelanjutan yang merupakan isu yang selalu ada dalam praktik administrasi publik.21Demokrasi yang lazim pula disebut dengan kedaulatan rakyat memandang bahwa kekuasaan itu berasal dari rakyat, sehingga dalam pelaksanaan tugasnya pemerintah harus berpegang pada kehendak rakyat.22 Sejalan dengan perputaran waktu, konsep demokrasi juga mencari bentuk yang sesuai dengan situasi dan kondisi dari masyarakat modern.23 C.F. Strong mengartikan demokrasi secara beragam24 termasuk untuk menyebut suatu bentuk pemerintahan atau kondisi suatu masyarakat. Namun di dunia kontemporer, ketika nasionalisme menjadi dasar bagi demokrasi politik maka pemerintahan politik yang demokratis menjadi instrumen kemajuan sosial. Di sinilah letak keterkaitannya dengan demokrasi politik yang mengisyaratkan pemerintah harus bergantung pada persetujuan pihak yang diperintah; artinya, ekspresi persetujuan maupun ketidaksetujuan rakyat sudah harus memiliki sarana penyaluran yang nyata dalam pemilihan umum, program politik partai, media massa, dan lain-lain. Faktor luas wilayah dari suatu negara dan besaran jumlah penduduk serta pertambahan kerumitan masalah kenegaraan merupakan argumen bahwa demokrasi langsung

(direct

Berdasarkan demokrasi

democracy)

kenyataan tidak

tidak

demikian,

langsung

(indirect

mungkin muncullah

untuk yang

democracy),

dilaksanakan.25 dikenal

yang

sebagai

pelaksanaan

kedaulatan rakyatnya tidak dilaksanakan oleh rakyat secara langsung

20

Nicole Niessen, Municipal Government In Indonesia Policy, law and Practice of Decentralization and Urban Planning, Research School CNWS School of Asian, African, and Amerindian Studies, Universitiet Leiden, The Netheralands, 1999, hlm. 21. 21 Ni’matul Huda, Hukum Pemerintahan Daerah, Nusamedia, Bandung, 2009, hlm. 66. 22 Eddy Purnama, Kedaulatan Rakyat, Nusamedia, Bandung, 2007, hlm. 10. 23 Ibid. 24 C.F.Strong, Konstitusi-Konstitusi …, op.cit, hlm. 17. 25 Ibid.

6

melainkan melalui lembaga perwakilan rakyat.26 Dalam rangka mewujudkan prinsip kedaulatan rakyat, akomodasi seluruh aspirasi rakyat jauh lebih berguna dari unsur di dalam masyarakat harus terwakili di dalam sistem perwakilan.27 Rousseau memberi catatan bahwa jika kita menempatkan istilah ini dalam pemahaman yang kaku, tidak pernah ada demokrasi yang nyata dan tidak akan pernah ada demokrasi.28 Dalam pemikiran mengenai bagaimana demokrasi bagi Indonesia, Muhammad Hatta mengingatkan bahwa masyarakat asli Indonesia mempunyai sifat dasar dalam segala hal mengenai kepentingan hidup bersama.29 Sifat pertama, yaitu mengambil keputusan secara mufakat dengan musyawarah, adalah dasar dari demokrasi politik. Sifat kedua yaitu tolong menolong dan gotong royong adalah sendi yang bagus untuk menegakkan demokrasi ekonomi.30 Selanjutnya pilar yang lain yang secara konsitusional diakui oleh Indonesia adalah negara hukum. Neumann yang dikutip oleh Satjipto Rahardjo mengatakan bahwa perkembangan negara hukum di Inggris berbeda daripada Eropa daratan, yang tidak netral terhadap politik.31 Di Inggris, sejak semula doktrin Rule of Law tidak dipisahkan dari doktrin supremasi parlemen.32 Parlemen berhak untuk melakukan apa saja, termasuk pada waktu melakukan realisasi rule of law. Menurut Dicey, “… that the souvereignity of Parliament furthers the rule of the land… prevent those inroads upon the law of the land which a despotic monarch … might effects by ordinance or decrees… “33 Selanjutnya dikatakan, “The monopoly of legislation by Parliament, with the balance between the House of Commons, the House of Lords, and the king, also strengthens the power of the judges

26

Eddy Purnama, Kedaulatan Rakyat, ..., op.cit. hlm. 11. Ibid., hlm. 284. 28 Jean Jacques Rousseau, Du Contract Social (Perjanjian Sosial), terjemahan Tim Visimedia, Visimedia, Jakarta, 2007, hlm. 113. 29 Mohammad Hatta, Demokrasi Kita, Pikiran-Pikiran tentang Demokrasi dan Kedaulatan Rakyat, Segaarsy, Bandung, cetakan kedua, 2009, hlm. 69. 30 Ibid. hlm. 70. 31 Satjipto Rahardjo, Negara Hukum yang Membahagiakan Rakyat, Genta Publishing, cetakan II, Yogyakarta, Mei 2009, hlm. 8 32 Ibid., hlm. 8-9. 33 Ibid., hlm. 9. 27

7

… and finally, explains the absence od adiministrative law.” Jadi dalam mengartikan “the rule of law” di Inggris, maka parlemen atau rakyatlah merupakan instansi tertinggi. Menurut Julius Stahl yang dikutip oleh Jimly Asshidiqie34, konsep Negara Hukum yang disebutnya dengan istilah ‘rechtsstaat’ itu mencakup empat elemen penting, yaitu: 1) perlindungan hak asasi manusia; 2) pembagian kekuasaan; 3) pemerintahan berdasarkan undang-undang; dan 4) Peradilan tata usaha Negara. Sementara itu A.V. Dicey menguraikan adanya tiga ciri penting dalam setiap Negara Hukum yang disebutnya dengan istilah “The Rule of Law”, yaitu: 1) Supremacy of Law; 2) Equality before the law, dan 3) Due Process of Law. Keempat prinsip ‘rechtsstaat’ yang dikembangkan oleh Julius Stahl tersebut di atas pada pokoknya dapat digabungkan dengan ketiga prinsip ‘Rule of Law’ yang dikembangkan oleh A.V. Dicey untuk menandai ciri-ciri Negara Hukum modern di zaman sekarang. Bahkan, oleh “The International Commission of Jurist”, prinsipprinsip Negara Hukum itu ditambah lagi dengan prinsip peradilan bebas dan tidak memihak (independence and impartiality of judiciary) yang di zaman sekarang

makin

dirasakan

mutlak

diperlukan

dalam

setiap

negara

demokrasi.35 Negara hukum yang muncul di abad ke-sembilan belas adalah tipe negara hukum sebagai “penjaga malam” (nachtwakersstaat). Disebut sebagai penjaga malam, karena dalam tipe tersebut, tindakannya dibatasi hanya sampaiu kepada penjaga ketertiban dan keamanan.36 Pada perkembangannya negara tidak dapat lagi bersikap netral dan membiarkan

34

Di zaman modern, konsep Negara Hukum di Eropah Kontinental dikembangkan antara lain oleh Immanuel Kant, Paul Laband, Julius Stahl, Fichte, dan lain-lain dengan menggunakan istilah Jerman, yaitu “rechtsstaat’. Sedangkan dalam tradisi Anglo Amerika, konsep Negara hukum dikembangkan atas kepeloporan A.V. Dicey dengan sebutan “The Rule of Law”, lihat Jimly Asshidiqie, Cita Negara Hukum Indonesia Kontemporer, makalah disampaikan dalam acara Orasi ilmiah Pada Wisuda Sarjana HukumFakultas Hukum Universitas Sriwijaya Palembang, 23 Maret 2004,hlm. 1-2, diunduh dari http://www.fh.unsri.ac.id/old_version/CITANEGARAHUKUMINDONESIA.Doc., pada 8/24/2009 9:38:03 AM. 35 Ibid. 36 Satjipto Rahardjo, Negara Hukum …, op.cit., hlm. 26.

8

individu-individu atau masyarakat menyelesaikan sendiri-sendiri problemproblem tersebut. Satjipto kemudian mengutip dari de Haan et al bahwa menyerahkan

penyelesaian

kepada

mekanisme

pasar

sosial

akan

menempatkan golongan lapisan bawah (the have not) dalam masyarakat sebagai pihak yang sangat menderita (“De staat mocht niet langer, door als neutral toeschouwer op te stellen, de door het industriele kapitalisme veranderde

samenleving

ongemoeid

laten,

maar

behoorde

zich

daadwerkelijk de belangen van de achtergestelde groepen in die samenleving aan te trekken. Naast de traditionele overheidstaken vroegen nieuwe terreinen om ordening en verzorging van staatswege”). Ini menimbulkan konsep “negara kesejahteraan” (welfare state). Perubahan tersebut, yaitu campur tangan negara ke dalam masyarakat, sangat mengubah pekerjaan-pekerjaan yang biasa dilakukan oleh hukum administrasi tradisional. Dalam hukum administrasi tradisional, negara hanya bertindak sesekali dan sebagai pelengkap (incidenteel en aanvullend). Tetapi sekarang negara harus memasuki aktivitas yang lebih luas, seperti pembuatan undang-undang dan pembuatan undang-undang semu (pseudo), perencanaan, perjanjian, dan kepemilikan (eigendom) negara, keterbukaan dan penggugatan.

Menurut William A. Robson, kelahiran konsep negara

kesejahteraan didahului oleh rentetan ide-ide panjang, di antaranya adalah ”liberty, equality, dan fraternity” (revolusi Perancis) dan “The greates happiness for the greatest number” (Bentham).37 Penyelenggaraan pemerintahan negara yang baik adalah yang dapat menampung aspirasi dan kebutuhan masyarakat sampai ke pelosok wilayah negara, mempertimbangkan pertama, tujuan penyelenggaraan negara, yaitu kesejahteraan rakyat di satu sisi, dan kedua, jarak yang jauh antara pusat pemerintahan dengan bagian-bagian daerah yang harus diperintah di sisi lain. Oleh karena itu menurut Ateng Syafrudin perlu diadakan pembagian

37

Ibid., hlm. 27.

9

kerja secara teritorial di samping pembagian kerja secara fungsional.38 Pembagian-pembagian

kerja

urusan

penyelenggaraan

pemerintahan

tersebut yang kemudian mengarah kepada proses desentralisasi. Bagir

Manan

menjelaskan 39

pendapat Van Der Pot.

desentralisasi

dengan

menggunakan

Menurut pakar Hukum Tata Negara Belanda ini,

desentralisasi dibagi menjadi dua macam, yaitu desentralisasi teritorial dan desentralisasi fungsional. Desentralisasi teritorial menjelma dalam bentuk badan yang didasarkan pada wilayah (gebeidscorporatis), sedangkan desentralisasi fungsional menjelma dalam bentuk badan-badan yang didasarkan pada pada tujuan-tujuan tertentu (doelcorporaties). Desentralisasi teretorial berbentuk otonomi dan tugas pembantuan. Bagan 1: Pembagian desentralisasi menurut Van der Pot

Pendapat dari Van der Pot ini diikuti antara lain oleh FAM Stroink, Steenbeek, JM de Meij, dan Belifante. Dengan penggolongan yang sedikit berbeda, Irawan Soejito membedakan desentralisasi menjadi desentralisasi teretorial,

desentralisasi

fungsional,

desentralisasi

administratif

(dekonsentrasi). Desentralisasi administratif atau dekonsentrasi (ambtelijk decentralisatie)

terjadi

apabila

“Pemerintah

melimpahkan

sebagian

kewenangannya kepada alat perlengkapan atau organ Pemerintah sendiri di daerah, yakni pejabat-pejabat Pemerintah yang ada di daerah, untuk dilaksanakan.40

38

Ateng Syafrudin, Kapita Selekta Hakikat Otonomi dan Desentralisasi dalam Pembangunan Daerah. Citra Media Hukum. Yogyakarta. 2006, hlm. 72. 39 Bagir Manan, Hubungan ..., op.cit. hlm. 20-21 40 Ibid, hlm 21

10

Bagan 2. Pembagian desentralisasi menurut Irawan Soejito

Irawan Soejito mengatakan bahwa dekonsentrasi merupakan bagian dari

desentralisasi,

dan

merupakan

pelunakan

sentralisasi

menuju

desentralisasi. Pakar hukum lainnya, Amrah Muslimin, membedakan desentralisasi menjadi desentralisasi politik41, desentralisasi fungsional desentralisasi kebudayaan.42 Pembahasan tentang pemerintahan di daerah tidak akan lepas dari asas kedaerahan dalam pemerintahan. Menurutnya asas kedaerahan mengandung dua macam prinsip pemerintahan, yaitu :43 1. Dekonsentrasi,

merupakan

pelimpahan

sebahagian

kewenangan

pemerintah pusat pada alat-alat pemerintah pusat yang ada di daerah, 2. Desentralisasi, merupakan pelimpahan wewenang kepada badan-badan dan golongan-golongan dalam masyarakat dalam daerah tertentu untuk mengurus rumah tangganya sendiri.

41

Desentralisasi politik adalah “pelimpahan kewenangan dari Pemerintah Pusat yang menimbulkan hak mengurus rumah tangga sendiri bagi badan-badan politik yang ada di daerah-daerah yang dipilih oleh rakyat dalam daerah-daerah tertentu, lihat Amrah Muslimin, Aspek-Aspek Hukum Otonomi Daerah, Alumni, Bandung, 1986, hlm 5 42 Ibid. 43 Ibid.

11

Bagan 3. Pembagian desentralisasi menurut Amrah Muslimin

Sebagai Logemann,

tambahan Colloge

mengenai

pembagian

aantekemingen,

desentralisasi,

44

1947 ,

Ateng

dari

Syafrudin

mengemukakan bahwa desentralisasi dalam arti luas terdiri dari: a. Staatkundige atau Politieke decentralisatie. Isinya adalah kewenangan membuat peraturan (regelende bevoegheid) dan kewenangan membuat keputusan atau mengurus (bestuurende bevoegheid). b. Ambtelijke decentralisatie atau deconsentratie. Lingkup staatkundige decentralisatie dibagi dua, yaitu: 1) territoriale decentralisatie; 2) fungctionele decentralisatie. Bentuk dari territoriale decentralisatie adalah autonomie dan medebewind yang kadang-kadang disebut juga sebagai medebestur, selfgovernment, zelfbestuur. Pengertian otonomi di sini sama dengan isi dari staatkundige atau politiche decentralisatie. tkan bahwa desentralisasi terbagi dalam arti luas dan arti sempit. Penelitian ini menggunakan pengertian desentralisasi dalam arti sempit. Pemilihan tersebut diambil sebagaimana yang digunakan oleh Bagir Manan dalam menggali gagasan-gagasan dasar pola hubungan antara Pusat dan Daerah dalam Undang-Undang Dasar 1945.45

44

Ateng Syafrudin, Handsout dan Course Material Hukum Pemerintahan Daerah, Program Pascasarjana Universitas Padjadjaran, Program Studi Hukum Tata negara, hlm. 1. 45 Bagir Manan, Hubungan…., op.cit., hlm. …

12

Dalam

kaitan

ini

Bagir

Manan

menguraikan

mengenai

kaitan

desentralisasi, kerakyatan, dan Negara hukum, hubungan Pusat dan Daerah akan dipengaruhi oleh:46 1) Sampai sejauh manakah desentralisasi diterima sebagai cara terbaik untuk mewujudkan suatu pemerintahan yang berkedaulatan rakyat dengan partisipasi luas dari anggota masyarakat? 2) Sampai sejauh mana desentralisasi dipandang sebagai cara untuk menjamin dan mewujudkan Negara hukum? 3) Sampai sejauh mana desentralisasi dipandang sebagai cara untuk mewujudkan kesejahteraan dan keadilan sosial bagi seluruh rakyat? Lebih dari hal tersebut, yang tidak kalah penting untuk dicermati adalah bahwa pola hubungan antara Pusat dan Daerah tidak dapat terlepas dalam bingkai Negara Kesatuan. Dengan demikian perlu dicari titik temu antara keutuhan Negara Kesatuan di satu sisi, dan demokratisasi di sisi lain sebagai upaya mencapai tujuan bernegara yaitu kesejahteraan rakyat.

E. Kegunaan Penelitian Penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat bagi para Anggota Dewan Perwakilan Daerah sebagai tambahan pengetahuan mengenai hubungan pusat dan daerah.

F. Metode Penelitian Penelitian

ini

menggunakan

langkah-langkah

penelitian

untuk

memperoleh data atau bahan dan analisis sebagai berikut: 1. Jenis/ Spesifikasi Penelitian Penelitian ini merupakan penelitian deskriptif analisis. Penelitian ini menjelaskan

dan

menganalisa

pengaturan

beserta

asas-asas

yang

berkenaan dengan hubungan antara Pemerintah Pusat dengan Daerah yang berlaku di Indonesia. 2. Metode Pendekatan

46

Bagir Manan, Hubungan Pusat….., op.cit., hlm. 39.

13

Penelitian ini menggunakan

metode pendekatan yuridis normatif.

Pendekatan yuridis normatif47 adalah pendekatan dengan melakukan penelitian secara mendalam terhadap hukum yang berlaku. Di antara cakupan dari penelitian hukum normatif tersebut, penelitian ini akan dilakukan terhadap asas-asas hukum, sistematika hukum, dan taraf sinkronisasi vertikal dan horisontal.48 3. Teknik Pengumpulan data Teknik pengumpulan data yang digunakan dalam penelitian ini sebagai berikut: a. Studi Pustaka Penelitian ini dilakukan dengan penelusuran terhadap bahan-bahan hukum,49 meliputi: 1) Bahan hukum primer, yaitu bahan-bahan hukum yang mengikat.50 Bahan hukum ini meliputi antara lain Undang-Undang Dasar 1945 dan UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 beserta peraturan pelaksana, perubahanperubahan, dan peraturan yang secara tidak langsung terkait, seperti peraturan terdahulu; 2) Bahan hukum sekunder, yaitu bahan yang memberikan penjelasan mengenai bahan hukum primer,51 seperti rancangan undang-undang, hasil-hasil penelitian, atau pendapat para pakar hukum; 3) Bahan hukum tersier, yaitu bahan yang memberikan petunjuk maupun penjelasan terhadap bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder seperti kamus, dan ensiklopedia.52

b. Penelitian Lapangan

47

Lili Rasjidi dan Liza Sonia Rasjidi, Menggunakan Teori dan Konsep Dalam Analisis di Bidang Ilmu Hukum, Monograf, penerbit, kota, dan tahun penerbitan tidak tercantum, hlm. 6. 48 Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif, PT RajaGrafindo Persada, Jakarta, 2006, hlm. 14 49 Pedoman Penyelenggaraan Program Pendidikan Sarjana (S1), Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran Tahun 2007, hlm. 72. 50 Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum, UI-Press, Jakarta, hlm. 52. 51 Ibid. 52 Amiruddin dan Zainal Asikin, Pengantar Metode Penelitian Hukum, PT RajaGrafindo, Jakarta, 2006, hlm. 31-32.

14

Penelitian

lapangan

dilakukan

untuk

mendukung

penelitian

kepustakaan dengan cara menyelenggarakan diskusi terfokus (focused group discussion-FGD).

4. Pengolahan dan Analisis Data Bahan penelitian yang telah diperoleh, selanjutnya dianalisis dengan menggunakan analisis kualitatif, yakni dengan menggunakan penafsiran hukum53 dan selanjutnya dituangkan secara deskriptif yaitu bersifat menggambarkan masalah.

G. Alur Penelitian

53

Penelitian hukum normatif tidak dapat terlepas dari berbagai penafsiran yang dikenal dalam ilmu hukum, dalam Sudikno Mertokusumo dan Pitlo, Bab-Bab Tentang Penemuan Hukum, Citra Aditya Bakti, Yogyakarta, 1993, hlm. 37. Lihat juga Sunaryati Hartono, Penelitian Hukum di Indonesia Pada Akhir Abad Ke-20, Alumni, Bandung, 2006, hlm. 152.

15

Bagan 5. Alur Penelitian

Negara Kesatuan Hubungan Pusat Daerah

Demokrasi

Negara Hukum

D e s e n t r a l i s a s i

Otonomi

U U D

UU No.32/2004 dan pelaksanaann ya UU No. 33/2004

Tugas Pembantuan

1 9 4 5

Hubungan Kewenangan Hubungan Kelembagaan Hubungan Keuangan

UU Sektoral

Hubungan Pengawasan

Pembagian Urusan Pemerintahan • Pembentukan Daerah • Organisasi Perangkat Daerah Dana Perimbangan Dana Tugas Pembantuan • Pengawasan Pembentukan Perda • Pengawasan Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan

16

H. Personalia Penelitian

Ketua

:

DR. Indra Perwira, S.H., M.H.

Wakil

:

Susi Dwi Harijanti, S.H., LL.M.

Sekretaris

:

Inna Junaenah, S.H.

Anggota

Prof. I Gde Pantja Astawa, S.H., M.H., DR. H. Kuntana Magnar, S.H., M.H., DR. Agus Kusnadi,S.H., M.H., Miranda Risang Ayu, S.H., LL.M., Ph.D., H. Rosjidi Ranggawidjaja, S.H., M.H. Ali Abdurahman, S.H., M.H.

Tenaga Pendukung

:

Hernadi Affandi, S.H., LL.M. Rahayu Prasetianingsih, S.H. Bilal Dewansyah, S.H.

I. Sistematika Penulisan

Bab I Pendahuluan Dalam Bab ini akan dikemukakan mengenai latar belakang, rumusan masalah, tujuan penelitian, tujuan penelitian, kerangka pemikiran, kegunaan penelitian, dan metode penelitian. Bab II Prinsip-Prinsip Umum Pola Hubungan Pusat Dan Daerah Dalam Bab ini akan dikemukakan mengenai teori-teori umum yang mendasari penyelenggaraan pemerintahan daerah yang meliputi prinsipprinsip

negara

Kesatuan,

Negara

Hukum,

demokrasi,

dan

teori

desentralisasi. Bab III Deskripsi Hubungan Antara Pusat dan Daerah Dalam Bab ini akan dikemukakan mengenai pengaturan mengenai hubungan antara

Pusat

dan

Daerah

dalam

empat

dimensi,

yaitu

hubungan

17

kewenangan,

kelembagaan,

keuangan,

dan

pengawasan,

disertai

permasalahan hubungan antara Pusat dan Daerah pada empat dimensi tersebut. Bab IV Tinjauan Dimensi-Dimensi Hubungan Antara Pusat dan Daerah Bab ini berisi analisa terhadap pengaturan dan problematika empat dimensi pola hubungan antara Pusat dan Daerah dalam perpektif prinsip-prinsip pemikiran yang mendasarinya. Bab V Kesimpulan dan Rekomendasi Dalam Bab ini akan digarisbawahi berbagai telaah terhadap hubungan Pusat dan daerah melalui kesimpulan, yang akan disertai dengan rekomendasi sebagai gagasan-gagasan reformasi pola hubungan antara Pusat dan Daerah di masa yang akan datang.

18

BAB II PRINSIP-PRINSIP UMUM POLA HUBUNGAN PUSAT DAN DAERAH

Pilar-pilar

yang perlu diketengahkan dalam membangun pola

hubungan pusat dan daerah sedikitnya dibentuk dari prinsip negara kesatuan, kedaulatan rakyat, dan negara hukum. Dengan demikian perlu dipahami terlebih dahulu mengenai prinsip-prinsip yang terkandung dalam masing-masing dasar pemikiran tersebut untuk menghantarkan kemunculan hubungan antara pemerintah pusat dengan satuan pemerintahan yang lebih rendah. A. Negara Kesatuan Uraian mengenai konsep negara kesatuan perlu diketengahkan untuk membedakan

pembagian

kekuasaan

secara

vetikal

dengan

negara

berbentuk federasi. Dalam hal ini dapat dikemukakan pemikiran dari CF Strong mengenai deskripsi suatu negara kesatuan.54 Dikatakan bahwa negara kesatuan adalah negara yang diorganisasi di bawah satu pemerintahan pusat. Artinya, kekuasaan apapun yang dimiliki berbagai distrik di dalam wilayah yang dikelola sebagai suatu keseluruhan oleh pemerintah pusat harus diselenggarakan menurut kebijakan pemerintah itu. Kekuasaan pusat adalah kekuasaan tertinggi di atas seluruh negara tanpa ada batasan yang ditetapkan hukum yang memberikan kekuasaan khusus pada bagian-bagiannya. “Unitarisme” dalam pengertian politik didefinisikan dengan baik oleh Dicey sebagai “pelaksanaan kebiasaan otoritas legislatif tertinggi oleh satu kekuasaan pusat”. Sementara itu menurut Apeldoorn, yang dikutip oleh Tim Penyusun buku “Otonomi atau Federalisme”, suatu negara disebut negara kesatuan apabila kekuasaan hanya dipegang oleh pemerintah pusat, sementara provinsi-provinsi menerima kekuasaan dari pemerintah pusat, dan provinsi-provinsi tersebut tidak mempunyai hak

54

C.F. Strong, Konstitusi-Konstitusi Politik Modern: Studi Perbandingan tentang Sejarah dan Bentuk-Bentuk Konstitusi di Dunia, Nusamedia, Bandung, Cetakan Kedua, 2008, hlm. 87.

19

mandiri.55 Dalam negara-negara dengan bentuk negara kesatuan (unitary state),

ditinjau

dari

kewenangan/urusan

sudut

pembagian

pemerintah

yakni

kewenangan, yang

terdapat

tersentralisasi

dua dan

kewenangan/urusan pemerintah yang didesentralisasikan.56 Dalam negaranegara dengan bentuk negara kesatuan (unitary state), ditinjau dari sudut pembagian kewenangan, terdapat dua kewenangan/urusan pemerintah yakni yang dipusatkan dan atau dipencarkan.57 Sementara

itu

setelah

negara-negara

di

dunia

mengalami

perkembangan yang sedemikian pesat, wilayah negara menjadi semakin luas, urusan pemerintahannya menjadi semakin kompleks. Serta warga negaranya semakin banyak dan heterogen, maka penyelenggaraan pemerintahan di daerah, yaitu pelimpahan wewenang dari pemerintah pusat kepada pejabat-pejabatnya di daerah, untuk melaksanakan urusan-urusan pemerintahan pusat yang ada di daerah.

B. Negara Hukum Selanjutnya pilar yang lain yang secara konsitusional diakui oleh Indonesia adalah negara hukum. Neumann (1986) yang dikutip oleh Satjipto Rahardjo mengatakan bahwa perkembangan negara hukum di Inggris berbeda daripada Eropa daratan, yang tidak netral terhadap politik.58 Di Inggris, sejak semula doktrin Rule of Law tidak dipisahkan dari doktrin supremasi parlemen.59 Parlemen berhak untuk melakukan apa saja, termasuk pada waktu melakukan realisasi rule of law. Menurut Dicey, “… that the souvereignity of Parliament furthers the rule of the land… prevent those inroads upon the law of the land which a despotic monarch … might effects

55

Tim Penyusun, Otonomi atau Federalisme, dampaknya terhadap Perekonomian, Pustaka Sinar Harapan, Harian Suara Pembaharuan, Jakarta, 2000, hlm. 14. 56 Nicole Niessen, Municipal Government In Indonesia Policy, law and Practice of Decentralization and Urban Planning, Research School CNWS School of Asian, African, and Amerindian Studies, Universitiet Leiden, The Netheralands, 1999, hlm. 21. 57 Ibid., lihat pula The Liang Gie, Pertumbuhan Pemerintahan Daerah di Negara Republik Indonesia, Jilid III, Edisi Kedua. Liberty, Yogyakarta, 1995, hlm. 109. 58 Satjipto Rahardjo, Negara Hukum yang Membahagiakan Rakyat, Genta Publishing, cetakan II, Yogyakarta, Mei 2009, hlm. 8. 59 Ibid., hlm. 8-9.

20

by ordinance or decrees… “60 Selanjutnya dikatakan, “The monopoly of legislation by Parliament, with the balance between the House of Commons, the House of Lords, and the king, also strengthens the power of the judges … and finally, explains the absence od adiministrative law.” Jadi dalam mengartikan “the rule of law” di Inggris, maka parlemen atau rakyatlah merupakan instansi tertinggi. Menurut Julius Stahl yang dikutip oleh Jimly Asshidiqie61, konsep Negara Hukum yang disebutnya dengan istilah ‘rechtsstaat’ itu mencakup empat elemen penting, yaitu: 1) perlindungan hak asasi manusia; 2) pembagian kekuasaan; 3) pemerintahan berdasarkan undang-undang; dan 4) Peradilan tata usaha Negara. Sementara itu

A.V. Dicey menguraikan

adanya tiga ciri penting dalam setiap Negara Hukum yang disebutnya dengan istilah “The Rule of Law”, yaitu: 1) Supremacy of Law; 2) Equality before the law, dan 3) Due Process of Law. Keempat prinsip ‘rechtsstaat’ yang dikembangkan oleh Julius Stahl tersebut di atas pada pokoknya dapat digabungkan dengan ketiga prinsip ‘Rule of Law’ yang dikembangkan oleh A.V. Dicey untuk menandai ciri-ciri Negara Hukum modern di zaman sekarang. Bahkan, oleh “The International Commission of Jurist”, prinsipprinsip Negara Hukum itu ditambah lagi dengan prinsip peradilan bebas dan tidak memihak (independence and impartiality of judiciary) yang di zaman sekarang demokrasi.

makin

dirasakan

mutlak

diperlukan

dalam

setiap

negara

62

Negara hukum yang muncul di abad ke-sembilan belas adalah tipe negara hukum sebagai “penjaga malam” (nachtwakersstaat). Disebut sebagai penjaga malam, karena dalam tipe tersebut, tindakannya dibatasi hanya

60

sampai

kepada

penjaga

ketertiban

dan

keamanan.63

Pada

Ibid., hlm. 9. Jimly Asshidiqie, Cita Negara Hukum Indonesia Kontemporer, makalah disampaikan dalam acara Orasi ilmiah Pada Wisuda Sarjana Hukum Fakultas Hukum Universitas Sriwijaya Palembang, 23 Maret 2004, hlm. 1-2, diunduh dari http://www.fh.unsri.ac.id/old_version/CITANEGARAHUKUMINDONESIA.Doc. pada 8/24/2009 9:38:03 AM. 62 Ibid. 63 Satjipto Rahardjo, Negara Hukum …, op.cit., hlm. 26. 61

21

perkembangannya negara tidak dapat lagi bersikap netral dan membiarkan individu-individu atau masyarakat menyelesaikan sendiri-sendiri problemproblem tersebut. Satjipto kemudian mengutip dari de Haan et al (1978) bahwa menyerahkan penyelesaian kepada mekanisme pasar sosial akan menempatkan golongan lapisan bawah (the have not) dalam masyarakat sebagai pihak yang sangat menderita (“De staat mocht niet langer, door als neutral toeschouwer op te stellen, de door het industriele kapitalisme veranderde

samenleving

ongemoeid

laten,

maar

behoorde

zich

daadwerkelijk de belangen van de achtergestelde groepen in die samenleving aan te trekken. Naast de traditionele overheidstaken vroegen nieuwe terreinen om ordening en verzorging van staatswege”). Ini menimbulkan konsep “negara kesejahteraan” (welfare state). Perubahan tersebut, yaitu campur tangan negara ke dalam masyarakat, sangat mengubah pekerjaan-pekerjaan yang biasa dilakukan oleh hukum administrasi tradisional. Dalam hukum administrasi tradisional. Dalam hukum administrasi tradisional, negara hanya bertindak sesekali dan sebagai pelengkap (incidenteel en aanvullend). Tetapi sekarang negara harus memasuki aktivitas yang lebih luas, seperti pembuatan undang-undang dan pembuatan undang-undang semu (pseudo), perencanaan, perjanjian, dan kepemilikan (eigendom) negara, keterbukaan dan penggugatan (de Haan, 1978). Menurut William A. Robson, kelahiran konsep negara kesejahteraan didahului oleh rentetan ide-ide panjang, di antaranya adalah ”liberty, equality, dan fraternity” (revolusi Perancis) dan “The greates happiness for the greatest number” (Bentham).64 Kembali kepada pembicaraan mengenai rule of law, Wade yang dikutip oleh Munir Fuadi65 berpendapat bahwa implikasi dari penerapan konsep tersebut dalam suatu negara akan mengarahkan para penyelenggara negara ke dalam prinsip-prinsip dan otoritas sebagaai berikut:

64

Ibid., hlm. 27. Munir Fuady, Teori Negara Hukum Modern (Rechtsstaat), Refika Aditama, Bandung, 2009, hlm. 9

65

22

1. Pelaksanaan konsep rule of law lebih menghendaki adanya suasana penghormatan kepada “hukum dan ketertiban” (law and order); 2. Penyelenggaraan kewenangan oleh penyelenggaran negara haruslah selalu sesuai dengan hukum yang berlaku. Jika ada dispute, badan yudikatiflah yang yang harus memutuskannya. Mengenai peran badan peradilan ini, dalam rangka untuk menjaga tertib hukum dengan melihat konsistensinya terhadap konsitusi, muncul pranata hukum yang disebut judicial review. Munir Fuady menjelaskan lebih jauh pranata ini sebagai lembaga khusus untuk melakukan penunjauan ulang, dengan jalan menerapkan atau menafsirkan ketentuan dan semangat dari konstitusi, sehingga hasilnya dapat menguatkan atau menyatakan batal, menambah atau mengurangi terhadap suatu tindakan berbuat atau tidak berbuat dari aparat pemerintah (eksekutif) atau dari pihak-pihak lainnya (termasuk parlemen).66 3. Badan-badan politik (terutama parlemen) menentukan rincian mekanisme rule of law, baik yang bersifat substantif, maupun secara prosedural. Lebih

lanjut

mengenai

pelaksanaan

rule

of

law

dalam

penyelenggaraan pemerintahan, dapat ditambahkan bahwa konsep ini tidak dapat dipisahkan dengan konsep good governance. Fuady menunjukkan hal tersebut melalui beberapa faktor utama yang berpengaruh satu sama lain dalam

menerapkan

pemerintahan. terkait

67

warga

prinsip

good

governance

ke

dalam

suatu

Pertama, aturan hukum yang baik, yakni seperangkat aturan masyarakat,

pemerintah,

parlemen,

pengadilan,

pers,

lingkungan hidup, serta para stakeholders lainnya. Kedua, law enforcement yang baik, yakni seperangkat mekanisme yang secara langsung mendukung upaya penegakan aturann hukum. Ketiga, sistem pemerintahan yang efektif, efisien, jujur, transparan, accountable, dan berwawasan hak asasi manusia. Keempat, sistem pemerintahan yang dapat menciptakan masyarakat yang cerdas dan egaliter. Kelima, sistem pemerintahan yang kondusif terhadap

66 67

Ibid., hlm. 81. Ibid., hlm. 79.

23

pertumbuhan ekonomi dan pemerataan. Dengan gambaran tersebut Fuady hendak menegaskan bahwa pelaksanaan tata kelola pemerintahan

yang

baik harus mengindahkan prinsip-prinsip negara hukum. Demikian juga sebaliknya bahwa pelaksanaan prinsip negara hukum yang baik harus selalu memperhatikan dan melaksanakan prinsip good governance.68

C. Demokrasi Istilah demokrasi menurut C.F. Strong diartikan secara beragam.69 Terkadang digunakan untuk menyebut suatu bentuk pemerintahan dan terkadang dikonotasikan dengan kondisi suatu masyarakat. Namun di dunia kontemporer, ketika nasionalisme menjadi dasar bagi demokrasi politik maka pemerintahan politik yang demokratis menjadi instrumen kemajuan sosial. Di sinilah letak keterkaitannya dengan demokrasi politik yang mengisyaratkan pemerintah harus bergantung pada persetujuan pihak yang diperintah; artinya, ekspresi persetujuan maupun ketidaksetujuan rakyat sudah harus memiliki sarana penyaluran yang nyata dalam pemilihan umum, program politik partai, media massa, dan lain-lain. Dari penelusuran sementara yang berkaitan dengan demokrasi, sedikitnya dapat dikemukakan bahwa demokrasi diterapkan dalam dimensidimensi instrumen mekanisme pemerintahan, mekanisme pengambilan keputusan serta demokrasi ekonomi. 1. Instrumen mekanisme pemerintahan Demokrasi sebagai bentuk penyelenggaraan negara telah dipraktekan hampir di setiap negara. Melalui penelitian yang dilakukan oleh Amos J. Peaslee

pada

tahun

1950,

dari

83

UUD

negara-negara

yang

diperbandingkannya terdapat 74 negara yang konstitusinya secara resmi menganut prinsip kedaulatan rakyat (90%).70 Istilah demokrasi71 telah

68

Ibid., hlm. 80. C.F.Strong, Konstitusi-Konstitusi …, op.cit, hlm. 17. 70 Jimly Asshiddiqie, Konstitusi Dan Konstitusionalisme Indonesia, Konstitusi Press, Jakarta, 2005, hlm. 140. 71 Demokrasi berasal dari kata “demokratia”, “demos” berarti rakyat dan “kratia” berarti pemerintahan. 69

24

menjadi

bahasa

umum

yang

digunakan

oleh

negara-negara

untuk

menunjukan suatu bentuk penyelenggaraan negara yang dianggap ideal. Paham kedaulatan rakyat sebagai embrio demokrasi, mengantarkan pengertian demokrasi yaitu, pemerintahan dari rakyat, oleh rakyat dan untuk rakyat. “Pemerintahan dari rakyat yaitu mereka yang duduk sebagai penyelenggara negara atau pemerintahan harus terdiri dari seluruh rakyat itu sendiri atau yang disetujui dan didukung oleh rakyat. Oleh rakyat maksudnya bahwa penyelenggara negara atau pemerintahan dilakukan sendiri oleh rakyat atau atas nama rakyat yang mewakili sedangkan untuk rakyat maksudnya pemerintahan dijalankan atau berjalan sesuai dengan kehendak rakyat.”72 Dalam perkembangan istilah demokrasi kemudian ada yang disebut “participatory democracy”. “Participatory democracy” menambahkan kata “bersama” sehingga dari rakyat, untuk rakyat, oleh rakyat dan bersama rakyat.73 Dari pengertian tersebut dapat menunjukan demokrasi sebagai instrumen mekanisme pemerintahan. Dalam hubungannya dengan cita-cita, demokrasi hanyalah sarana, -bukan tujuan- untuk mencapai persamaan (equality) secara politik yang mencakup tiga tujuan utama : kebebasan manusia (secara individu dan kolektif), perkembangan diri manusia dan perlindungan terhadap nilai (harkat dan martabat) kemanusiaan.74 Demokrasi sebagai instrumen mekanisme pemerintahan, dalam perkembangannya sulit dilaksanakan jika secara langsung. Faktor luas wilayah dari suatu negara dan besaran jumlah penduduk serta pertambahan kerumitan masalah kenegaraan merupakan argumen bahwa demokrasi langsung

(direct

democracy)

tidak

mungkin

untuk

dilaksanakan.75

Berdasarkan kenyataan demikian, dalam penjelasan Eddy Purnama,

72

I Gde Pantja Astawa,Hak Angket Dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia Menurut UUD 1945, Disertasi, Universitas Padjadjaran Bandung, 1999, hlm 70. 73 Participatory democracy strives to create opportunities for all members of a political group to make meaningful contributions to decision-making, and seeks to broaden the range of people who have access to such opportunities…http://en.wikipedia.org/wiki/Participatory_democracy diunduh tanggal 27 Agustus 2009 74 I Gde Pantja Astawa, Op Cit, hlm. 66. 75 Eddy Purnama, Kedaulatan Rakyat, Nusamedia, Bandung, 2007, hlm. 10.

25

muncullah yang dikenal sebagai demokrasi tidak langsung (indirect democracy), yang pelaksanaan kedaulatan rakyatnya tidak dilaksanakan oleh rakyat secara langsung melainkan melalui lembaga perwakilan rakyat.76 Hal semacam ini lazim dinamakan demokrasi perwakilan (representative democracy).

77

Dalam rangka mewujudkan prinsip kedaulatan rakyat,

akomodasi seluruh aspirasi rakyat jauh lebih berguna dari unsur di dalam masyarakat

harus

terwakili

di

dalam

sistem

perwakilan.78

Menurut

International Commision of Jurist, sistem politik demokratis (demokrasi perwakilan) adalah suatu bentuk pemerintahan di mana hak untuk membuat keputusan-keputusan politik diselenggarakan oleh warga negara melalui wakil-wakil yang dipilih oleh mereka dan yang bertanggungjawab kepada mereka melalui suatu proses pemilihan yang bebas.79 Demokrasi perwakilan menjadi alternatif terbaik demi tercapainya Representative Government.80

2. Mekanisme pengambilan keputusan Ide kedaulatan rakyat yang tercermin dalam demokrasi juga meliputi proses pengambilan keputusan baik di bidang legislatif maupun di bidang eksekutif. Rakyat berdaulat terhadap produk hukum mulai dari perencanaan, penetapan, hingga ke

pengawasan. Hal ini diperjelas dalam pengertian-

pengertian demokrasi yang dikemukakan oleh beberapa ahli berikut :81 Henry B. Majo : ”A democratic political system is one in which public policies are made on majority basis, by representatives subject to effective popular control at

76

Ibid., hlm. 11. Miriam Budiarjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik. PT. Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, Cetakan kelima belas, 1993, hlm 61. 78 Eddy Purnama, Kedaulatan ..., op.cit. hlm. 284. 79 Miriam Budiarjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik. PT. Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, Cetakan kelima belas, 1993, hlm 61. 80 In Modern democracy, both ideals individual rights and equality pen find their highest fulfillment and justification in the citizen’s right to participation in government, the Government of the People. This, in modern states, means representative government through elected deputies” Wolfgang Friedmann, Legal Theory, Steven Sons, London, 1967, hlm, 419. 81 I Gde Pantja Astawa, Op Cit, hlm. 75. 77

26

periodic election which are conducted on the pinciple of politcal equality and under condition of political freedom.” Arthur Lewis “all who are affected by a decision should have the chanc to participate in making that decision, either directly or through chosen representative,” CF Strong : “a system of government in which the majority of the rule grown members of political community participate through a method of representation which secures that the government is ultimately responsible for its actions to that majority.”82 Dalam paham kedaulatan rakyat yang berdaulat dari segi politik bukanlah person rakyat itu sendiri, melainkan proses kehidupan kenegaraan sebagai keseluruhan.83 Proses kehidupan kenegaraan ini termasuk di dalamnya adalah proses pengambilan keputusan. Di Indonesia sendiri, instrumen pengambilan keputusan yang khas diberlakukan adalah melalui musyawarah mufakat. Yamin berpandangan bahwa permusyawaratan untuk mencapai mufakat, merupakan perpaduan antara dua konsepsi yaitu paham permusyawaratan yang bersumber dari ajaran Islam, sedangkan mufakat bersumber dari tatanan asli Indonesia.84 Musyawarah dilakukan untuk menampung dan memperhatikan semua ide atau pandangan yang ada dan permufakatan menjadi output dari apa yang telah dimusyawarahkan. Proses pengambilan keputusan yang demokratis model Indonesia ini disebutkan dengan jelas dalam sila ke – 4 Pancasila. Oleh karena itu, demokrasi dapat juga dikatakan sebagai instrumen pengambilan keputusan.

3. Demokrasi ekonomi

82

CF Strong, Modern Political Constitution, Sidgwick & Jackson Limited, London, 1960, hlm.13 83 Jimly Asshiddiqie, Konstitusi ..., op.cit. hlm. 148. 84 I Gde Pantja Astawa, Op Cit, hlm.86.

27

Demokrasi

sebagai

instrumen

mekanisme

pemerintahan

dan

instrumen pengambilan keputusan merupakan penjabaran dari demokrasi yang bersifat politik. Kekuasaan bidang politik dan ekonomi dapat dibedakan satu sama lain namun sesungguhnya mempunyai hubungan fungsional yang erat satu sama lain.85 Demokrasi politik harus menjamin setiap individu agar memperoleh akses sama dalam setiap kegiatan ekonomi. Demikian yang pengertian demokrasi dari Bung Karno yang tidak sepakat dengan demorkrasi ala barat yang liberal dan didasarkan pada kapitalisme.86 Kedaulatan rakyat tidak hanya di bidang politik namun juga di bidang ekonomi,

sehingga

negara

memegang

peranan

penting

dalam

menyejahterakan rakyatnya. Demokrasi yang demikian ini menurut Bung Karno adalah Demokrasi sosial yang terdiri dari Demokrasi politik ditambah dengan Demokrasi ekonomi. Lebih jelas lagi Hatta berpendapat bahwa kekurangan demokrasi liberal di Barat adalah karena terlalu dominannya prinsip individualisme, sehingga politik hanya berlaku secara politik saja.87 Demokrasi asli yang ada di desa-desa di Indonesia mempunyai tiga sifat yang utama, yang harus dipakai sebagai sendi Perumahan Indonesia Merdeka”.88 Selengkapnya Hatta mengatakan bahwa tiga sifat utama tersebut adalah: Pertama: cita-cita rapat yang hidup dalam sanubari rakyat Indonesia dari zaman dahulu sampai sekarang. Rapat ialah tempat rakyat atau utusan rakyat bermusyawarah dan mufakat tentang segala urusan yang bersangkutan dengan persekutuan hidup dan keperluan bersama. Di sini tampak dasar demokrasi, pemerintahan rakyat.

85

Jimly Asshiddiqie, Konstitusi ..., op.cit. hlm. 147. “Disemua negeri modern itu adalah “demokrasi”. Tetapi,.disemua negeri modern itu kapitalisme subur dan meradjalela! Disemua negeri itu kaum proletar ditindas hidupnja.Disemua negeri modern itu kini hidup miljunan kaum penganggur, upah dan nasib kaum buruh adalah upah dan nasib kokoro,-disemua negeri modern itu rakjat tidak selamat, bahkan sengsara sesengsara-sengsara nja. Inikah hasilnja “demokrasi” jang dikeramatkan orang?...” Tabloid Fikiran Ra’jat, No. 18 dan 19 (edisi 4 November), tahun 1932. http://www.opensubscriber.com/message/[email protected]/9511217.html diunduh tanggal 27 Agustus 2009. 87 I Gde Pantja Astawa, Op Cit, hlm. 80. 88 Mohammad Hatta, Ke Arah Indonesia Merdeka, dalam Miriam Budiardjo (ed), Masalah Kenegaraan, Gramedia, Jakarta, 1980, hlm 42. 86

28

Kedua: cita-cita massa-protest, yaitu hak rakyat untuk membantah dengan cara umum segala peraturan negeri yang dipandang tidak adil. Hak ini besar artinya terhadap kepada pemerintahan despotisme atau autokrasi yang tersusun di atas pundak desa-demokrasi. Dan demokrasi tidak dapat berlaku, kalau tidak ada hak rakyat untuk mengadakan protes bersama. Dalam hak ini tercantum hak rakyat untuk merdeka bergerak dan merdeka berkumpul. Ketiga: cita-cita tolong menolong. Sanubari rakyat Indonesia penuh dengan rasa-bersama, kolektiviteit. Di atas sendi yang pertama dan kedua dapat didirikan tiang-tiang politik daripada demokrasi yang sebenarnya: satu pemerintahan negeri yang dilakukan oleh rakyat dengan perantaraan wakil-wakilnya atau Badan-badan Perwakilan. Di atas sendi yang ketiga dapat didirikan tonggak demokrasi ekonomi.89 Walaupun menolak individualisme pada Demokrasi Barat, namun menurut

Hatta

asas

kolektivisme

yang

dimaksudkannya

bukanlah

kolektivisme yang berdasar sentralisasi (satu pimpinan dari atas), melainkan desentralisasi yaitu tiap-tiap bagian berhak menentukan nasibnya sendiri, sepeti sifat hak ulayat atas tanah bukan negeri seumumnya yang berhak melainkan desa.90 Dalam pemikiran mengenai bagaimana demokrasi bagi Indonesia, Muhammad

Hatta

mengingatkan

bahwa

masyarakat

asli

Indonesia

mempunyai sifat dasar dalam segala hal mengenai kepentingan hidup bersama.91 Sifat pertama, yaitu mengambil keputusan secara mufakat dengan musyawarah, adalah dasar dari demokrasi politik. Sifat kedua yaitu tolong menolong dan gotong royong adalah sendi yang bagus untuk menegakkan demokrasi ekonomi.92 Dihubungkan dengan desentralisasi, Ni’matul Huda mengatakannya sebagai mendemokratisasi sistem politik dan menyelaraskan pencapaian pembangunan berkelanjutan yang merupakan isu yang selalu ada dalam praktik administrasi publik.93Demokrasi yang lazim pula disebut dengan

89

Ibid, hlm 42-43. I Gde Pantja Astawa, Op Cit. hlm. 84. 91 Mohammad Hatta, Demokrasi Kita, Pikiran-Pikiran tentang Demokrasi dan Kedaulatan Rakyat, Segaarsy, Bandung, cetakan kedua, 2009, hlm. 69. 92 Ibid. hlm. 70. 93 Ni’matul Huda, Hukum Pemerintahan Daerah, Nusamedia, Bandung, 2009, hlm. 66. 90

29

kedaulatan rakyat memandang bahwa kekuasaan itu berasal dari rakyat, sehingga dalam pelaksanaan tugasnya pemerintah harus berpegang pada kehendak rakyat.94 Sejalan dengan perputaran waktu, konsep demokrasi juga mencari bentuk yang sesuai dengan situasi dan kondisi dari masyarakat modern.95 Dengan demikian menjadi sejalan dengan apa yang dicatat oleh Rousseau bahwa jika kita menempatkan istilah ini dalam pemahaman yang kaku, tidak pernah ada demokrasi yang nyata dan tidak akan pernah ada demokrasi.96

D. Kajian Teori Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Dalam upaya memahami hubungan kewenangan antara pusat dan daerah akan digunakan dua teori yakni, desentralisasi dan sistem rumah tangga daerah. 1. Desentralisasi Bagir Manan menjelaskan bahwa secara umum desentralisasi merupakan ‘bentuk atau tindakan memencarkan kekuasaan atau wewenang dari suatu organisasi, jabatan, atau pejabat’.97 Lebih lanjut Bagir Manan berpendapat bahwa desentralisasi bukan merupakan asas penyelenggaraan pemerintahan daerah, melainkan suatu proses.98 Dalam kaitan dengan pemerintahan

otonom,

desentralisasi

hanya

mencakup

pemencaran

kekuasaan di bidang otonomi.99 Koesoemahatmadja menguraikan bahwa desentralisasi terbagi dua, yaitu

ambtelijke

decentralisati/deconsentratie

(dekonsentrasi)

dan

staatkundige decentralisatie (desentralisasi ketatanegaraan).100 Sementara desentralisasi ketatanegaraan yang merupakan penyerahan kekuasaaan

94

Eddy Purnama, Kedaulatan ..., op.cit. hlm. 10 Ibid. 96 Jean Jacques Rousseau, Du Contract Social (Perjanjian Sosial), Visimedia, Jakarta, 2007, hlm. 113. 97 Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Pusat Studi Hukum Fakultas Hukum UII, Yogyakarta, 2001, hlm 10. 98 Ibid., hlm 11. 99 Ibid., hlm 10. 100 RDH Koesoemahatmadja, Pengantar Ke Arah Sistim Pemerintahan Daerah Di Indonesia, Binacipta, Bandung, 1979, hlm.15 95

30

perundang-undangan

dan

pemerintahan

(regelende

en

besturende

bevoegheid) kepada daerah otonom, juga terbagi dua yakni, desentralisasi teritorial

(territoriale

decentralisatie)

dan

desentralisasi

fungsional

(functionele decentralisatie). Desentralisasi teritorial mencakup autonomie (otonomi) dan medebewind atau zelfbestuur (tugas pembantuan). Dengan perkataan lain, baik otonomi maupun tugas pembantuan, keduanya masuk dalam lingkup desentralisasi. Van Der Pot, sebagaimana dikutip oleh Bagir Manan, membagi desentralisasi menjadi desentralisasi teritorial yang menjelma dalam bentuk badan yang didasarkan pada wilayah, sedangkan desentralisasi fungsional menjelma dalam bentuk badan-badan yang didasarkan pada tujuan-tujuan tertentu.101 Mengenai desentralisasi, Van der Pot mengemukakan, tidak semua peraturan dan penyelenggaraaan pemerintahan dilakukan dari pusat (central).102 Pelaksanaan pemerintahan dilakukan baik oleh pusat maupun berbagai badan otonom. Badan-badan otonom ini dibedakan antara desentralisasi

berdasarkan

desentralisasi

fungsional

teritorial

(territoriale

(functionaeele

decentralisatie)

decentralisatie).

dan

Bentuk

desentralisasi itu dibedakan antara otonomi dan tugas pembantuan. Pemikiran di atas memberi pengertian bahwa tugas pembantuan merupakan salah satu bentuk dari desentralisasi. Menempatkan kedudukan yang sejajar antar desentralisasi dan tugas pembantuan sebagai asas-asas yang terpisah merupakan suatu yang keliru. Demikian pula, bahwa desentralisasi adalah otonomi, tetapi otonomi tidak sama dengan desentralisasi. Otonomi merupakan salah satu bentuk desentralisasi. Irawan Soejito, sebagaimana dikutip oleh Bagir Manan, menjelaskan penggolongan desentralisasi yang agak berbeda, yang terdiri atas desentralisasi

teritorial,

desentralisasi

administratif (dekonsentrasi).

101

103

fungsional

dan

desentralisasi

Selanjutnya dikatakan bahwa terdapat dua

Bagir Manan, Hubungan ..., op.cit. hlm 21. Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Pusat Studi Hukum Fakultas Hukum UII, Yogyakarta, 2001, hlm 10. 103 Bagir Manan, Hubungan ..., op.cit. 102

31

pandangan mengenai hubungan antara desentralisasi dan dekonsentrasi. Pandangan pertama mengatakan bahwa dekonsentrasi sebagai salah satu bentuk desentralisasi sedangkan pandangan kedua beranggapan bahwa dekonsentrasi desentralisasi.

merupakan

pelunakan

sentralisasi

menuju

ke

arah

104

Ahli lain yang melakukan penggolongan desentralisasi adalah Amrah Muslimin. Menurutnya desentralisasi terbagi ke dalam tiga golongan, yaitu desentralisasi

politik,

desentralisasi

fungsional

dan

desentralisasi

kebudayaan.105 Desentralisasi politik adalah “pelimpahan kewenangan dari Pemerintah Pusat, yang menimbulkan hak mengurus kepentingan rumah tangga sendiri bagi badan-badan politik di daerah-daerah, yang dipilih oleh rakyat dalam daerah-daerah tertentu”.106 Menurut Bagir Manan pengertian desentralisasi politik tersebut sama dengan desentralisasi teritorial karena faktor ‘daerah’ menjadi salah satu unsurnya.107 Mengenai desentralisasi kebudayaan, Amrah Muslimin mengartikan: “memberikan hak pada golongan-golongan kecil dalam masyarakat (minoritas) menyelenggarakan kebudayaannya sendiri (mengatur pendidikan, agama, dan lain-lain). Dalam kebanyakan Negara kewenangan ini diberikan pada kedutaan-kedutaan asing demi pendidikan warga negara masing-masing negara dari keduataan yang bersangkutan”.108

Terhadap

pendapat

Amrah

Muslimin

mengenai

desentralisasi

kebudayaan di atas, Bagir Manan berpendapat bahwa desentralisasi pada prinsipnya merupakan bentuk dari susunan organisasi negara dan pemberian atau pengakuan hak minoritas untuk mengatur dan mengurus soal agama dan pendidikan di kalangan mereka sendiri lebih tampak sebagai perwujudan dan perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia daripada 104

Ibid., hlm 21-22. Amrah Muslimin, Aspek-aspek Hukum Otonomi Daerah, Alumni, Bandung, 1986, hlm 5. 106 Ibid. 107 Bagir Manan, Hubungan ..., op.cit., hlm 22. 108 Amrah Muslimin, Aspek..., op.cit., hlm 5-6. 105

32

sebagai bagian susunan organisasi negara.109 Lebih lanjut dikatakan bahwa pemberian hak kepada kedutaan juga tidak dapat dikategorikan sebagai desentralisasi karena kedutaan bukan bagian dari susunan organisasi di mana kedutaan itu berada.110 Desentralisasi teritorial, khususnya otonomi, berkonsekuensi terhadap pembiayaan

penyelenggaraan

urusan

pemerintahan

daerah

oleh

pemerintahan daerah. Seperti dikatakan oleh B.C. Smith bahwa it is obvious that the exercise of governmental powers at the subnational level entails expenditure by subnational governments.111 Hal yang sama juga dikatakan oleh Bagir Manan bahwa hak mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri menyiratkan pula makna membelanjai diri sendiri.112 Begitu pula dengan Pheni

Chalid

yang

berpendapat

bahwa

desentralisasi

kewenangan

pengelolaan pemerintahan berarti beban pembiayaan harus ditanggung sepenuhnya oleh pemerintahan daerah.113 Artinya, pemerintahan daerah harus memiliki sumber keuangan sendiri untuk dapat menyelenggarakan rumah tangganya secara mandiri. Konsekuensi desentralisasi pada pembiayaan urusan pemerintahan daerah pada hakikatnya adalah desentralisasi di bidang keuangan atau desentralisasi fiskal. Bahcrul Elmi mengatakan bahwa desentralisasi fiskal dapat diartikan sebagai pelimpahan kewenangan di bidang penerimaan yang sebelumnya tersentralisasi, baik secara administrasi dan pemanfaatannya diatur atau dilakukan oleh pemerintah pusat114. Namun demikian, ada yang mengartikan desentralisasi fiskal lebih luas dari sekedar pelimpahan kewenangan di bidang penerimaan. Dalam perspektif ilmu ekonomi, desentralisasi fiskal diartikan dalam ukuran –

109

Bagir Manan, Hubungan ..., op.cit.. Ibid. 111 B.C. Smith, Decentralization The Territorial Dimension of The State, Gerge Allen Unwin, London, 1985, hlm. 99. 112 Bagir Manan, Hubungan Antara….,op.cit., hlm. 204. 113 Pheni Chalid, Keuangan Daerah, Investasi, dan Desentralisasi, Kemitraan, Jakarta, 2005, hlm vii 114 Bachrul Elmi, Keuangan Pemerintah Daerah Otonom di Indonesia, UI-Press, Jakarta,2002, hlm 26. 110

33

ukuran keuangan seperti expenditure (pengeluaran/belanja) atau revenue (penerimaan/pendapatan). Pengertian desentralisasi fiskal yang tidak hanya pada aspek penerimaan, namun juga pada aspek pengeluaran, berhubungan dengan adanya kewenangan daerah atas sumber-sumber penerimaan daerah digunakan untuk membiayai pengeluaran/ belanja sesuai dengan kewenangan daerah. Persoalan desentralisasi fiskal terutama dari aspek ekonomi selalu dikaitkan dengan persoalan efisiensi, misalnya Oates (1993) mengatakan bahwa peningkatan efisiensi ekonomi merupakan dasar ekonomis dari desentralisasi.115 Teori keuangan negara melekatkan desentralisasi dalam rangka mencapai efisiensi pada dua pelaku: konsumen dan produsen.116 Efisiensi dari aspek konsumen didefinisikan sebagai keuntungan yang didapatkan oleh konsumen dari kebijakan pengeluaran/belanja (negara) yang sesuai dengan preferensi pembayar pajak. Sementara itu, efisiensi dari aspek produsen didefinisikan sebagai keuntungan ekstra yang didapatkan ketika sejumlah pengeluaran yang sama dapat menghasilkan barang dan jasa dengan kuantitas yang besar atau kualitas yang lebih baik, atau ketika sejumlah barang dan jasa dapat dihasikan dengan biaya yang lebih rendah.117 Persoalannya, jika tujuan desentralisasi fiskal adalah hanya efisiensi, maka hal tersebut dapat dilakukan dengan skema hubungan pusat daerah yang sentralistik.118 Padahal, sepeti dikatakan oleh Bagir Manan bahwa

115

Francisco Javier Arze del Granado, A Study of The Relationship Between Fiscal Decentralization and The Composition of Public Expenditures, Disertasi, Departement of Economic Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University, Atlanta, 2003, hlm. 13. 116 Ibid. 117 Ibid.,hlm. 14. 118 Misalnya, untuk kasus Indonesia dalam fase awal desentralisasi fiskal (2001-masa efektif pemberlakuan UU No. 22 Tahun 1999 dan UU No. 25 Tahun 1999), dikatakan oleh Joko mengutip pendapat Benyamin Hoesein bahwa “Pola pengaturan hubungan antara Pusat dan Daerah yang semula bersifat sentralistik di masa Orde Baru yang diterjemahkan melalui Undang – Undang No 5 tahun 1974, telah dirubah dalam suatu pola hubungan yang lebih bersifat desentralisasi, dimanifestasikan melalui dasar hukum Undang - Undang No 22 tahun 1999 serta Undang – Undang No 25 tahun 1999. Besaran perubahan yang dikehendaki dalam reformasi tersebut dapat disimak dari pergeseran sejumlah model dan paradigma pemerintahan daerah, dari “structural efficiency model“ yang menekankan efisiensi dan

34

hakikat dari otonomi yang merupakan wujud desentralisasi adalah kemandirian walaupun bukan suatu bentuk kebebasan sebuah satuan yang merdeka.119 Otonomi juga berkaitan dengan gagasan demokrasi di mana masyarakat daerah berhak untuk berpartisipasi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerahnya. Seperti dikatakan oleh Moh. Hatta, bahwa: ”Menurut dasar kedaulatan rakyat, hak rakyat untuk menentukan nasibnya tidak hanya ada pada pucuk pemerintahan negeri, melainkan juga pada tiap tempat, di kota, di desa, di daerah...jadi, bukan saja persekutuan yang besar, rakyat semuanya, mempunyai hak untuk menentukan nasib sendiri melainkan juga tiap-tiap bagian dari negeri atau bagian dari rakyat yang banyak. Keadaan yang seperti itu penting sekali, karena keperluan tiap-tiao tempat dalam satu negeri tidak sama, melainkan berlainan”.120 Dalam konteks desentralisasi fiskal, pendapat di atas sejalan dengan pendapat Roy Bahl yang mengatakan, bahwa ”as a working definition, fiscal decentralization as ”the empowerment of people by fiscal empowerment of their local govenment” (pemberdayaan masyarakat melalui pemberdayaan fiskal dari pemerintah daerahnya).121 Artinya, efisiensi dalam rangka peningkatan kesejahteraan rakyat dalam sistem desentralisasi, hanya memungkinkan jika terdapat kebebasan berotonomi, karena otonomilah ujung tombak usaha mewujudkan kesejahteraan tersebut.122 Hal ini sejalan dengan pendapat Bahcrul Elmi, bahwa : ”...salah satu makna dari desentralisasi fiskal dalam bentuk otonomi, penerimaan otonomi di bidang keuangan (sebagian sumber penerimaan)

keseragaman pemerintahan lokal dirubah menjadi “local democracy model“ dengan penekanan pada nilai-nilai demokrasi dan keberagaman di dalam penyelenggaraan pemerintahan lokal”. (cetak tebal oleh Tim Peneliti). Joko Tri Haryanto, “ Potret PAD Dan Relevansinya Terhadap Kemandirian Daerah”, makalah, Jakarta, tanpa tahun, hlm. 1. http://www.fiskal.depkeu.go.id/webbkf/kajian%5CPAD.pdf. Diunduh pada tanggal 20 Agustus 2009. 119 Bagir Manan, Menyongsong Fajar…., op.cit, hlm. 26. 120 Bagir Manan, Hubungan Antara…., op.cit, hlm. 33. 121 Roy Bahl dalam Jameson Boex, Renata R Simatupang, “Fiscal Decentralisation and Empowerment: Evolving Concepts and Alternative Measures” Journal Compilation Institute of Fiscal Studies Vol. 29, No. 4, Blackwell Publishing Ltd, UK-USA, 2008, hlm. 442. 122 Ibid.

35

kepada daerah-daerah merupakan suatu proses mengintensifkan peranan dan sekaligus pemberdayaan daerah dalam pembangunan.123

Desentralisasi fiskal dapat menjadi salah satu ukuran keberhasilan otonomi. Pola dan ukuran dalam desentralisasi fiskal akan mencerminkan derajat otonomi yang dimiliki daerah. Hal ini sejalan dengan pendapat Bird (1986), bahwa: ”...a decentralization measure is the autonomy or power of decision making of regional government. In this context, a fiscal decentralization measure should be able to quantify the amount of independent decesion - making power (or discretion) in the provision of public services at different level of government”.124 Dari berbagai pendapat para ahli di atas mengenai desentralisasi, dapat disimpulkan beberapa hal. Pertama, pengertian desentralisasi yang agak sempit sebagaimana dikemukakan oleh Van Der Pot yang hanya mengklasifikasikan desentralisasi menjadi dua jenis yakni desentralisasi teritorial dan desentralisasi fungsional. Koesoemahatmadja juga termasuk dalam

kategori

yang

membagi

desentralisasi

agak

sempit

karena

menurutnya desentralisasi terbagi atas dekonsentrasi dan desentralisasi ketatanegaraan. Kedua, pengertian desentralisasi yang lebih luas dari kategorisasi yang disampaikan oleh Van Der Pot dan Koesoemahatmadja. Dalam

kategori

kedua

ini

dijumpai

pembagian

desentralisasi

yang

disampaikan oleh Amrah Muslimin dan Irawan Soejito. Selain desentralisasi teritorial dan fungsional, juga terdapat desentralisasi administratif atau dekonsentrasi. Amrah Muslimin selain membagi kedalam desentralisasi teritorial dan fungsional juga memasukkan desentralisasi kebudayaan. Berbeda dengan kedua ahli lainnya, Amrah Muslimin tidak memasukkan

123

Ibid.

124

Francisco Javier Arze del Granado, A Study of The Relationship Between Fiscal Decentralization and The Composition of Public Expenditures, Disertasi, Departement of Economic Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University, Atlanta, 2003, hlm.`12.

36

dekonsentrasi sebagai salah satu bentuk desentralisasi. Ketiga, pengertian desentralisasi yang lebih sempit dari yang dijelaskan oleh para ahli di atas yakni pengertian desentralisasi menurut UU No. 32 Tahun 2004. Pasal 1 angka 7 menyatakan bahwa desentralisasi adalah “penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia”. Dengan demikian, terlepas dari perdebatan mengenai apakah suatu jenis desentralisasi termasuk pengertian desentralisasi atau bukan, berbagai penggolongan desentralisasi yang disebut-sebut oleh sejumlah ahli tersebut dapat muncul 1) desentralisasi teritorial, 2) desentralisasi fungsional, 3) desentralisasi

kebudayaan,

dan

4)

desentralisasi

fiskal.

Pertama,

desentralisasi teritorial menjelma dalam bentuk badan yang didasarkan pada wilayah. Kedua, desentralisasi Fungsional125 adalah pemberian hak dan kewenangan pada golongan-golongan mengurus suatu macam atau golongan kepentingan dalam masyarakat, baik terikat maupun tidak pada suatu daerah tertentu,seperti mengurus kepentinganirigasi bagi golongan tani dalam suatu atau beberapa daerah tertentu (waterschap; Subak Bali). Ketiga,

desentralisasi

kebudayaan

memberikan

hak

pada

(minoritas)

menyelenggarakan

pendidikan,

agama,

dll).

(culturele

golongan-golongan

kecil

kebudayaannya

Keempat,

decentralisatie),

yaitu

dalam

masyarakat

sendiri

(mengatur

desentralisasi

fiskal

berwujud

perimbangan keuangan antara pusat dan daerah.

2. Sistem Rumah Tangga Daerah Sistem rumah tangga merupakan tatanan yang berkaitan dengan cara-cara membagi wewenang, tugas dan tanggung jawab mengatur dan mengurus urusan pemerintahan antara pusat dan daerah.126 Atas dasar tersebut, daerah akan mempunyai urusan pemerintahan yang didasarkan

125 126

Amrah Muslimin, Pokok-Pokok…, hlm. 119-120 Bagir Manan, Hubungan ..., op.cit., hlm 26.

37

atas penyerahan, pengakuan ataupun yang dibiarkan sebagai urusan rumah tangga daerah. Secara teori, terdapat tiga sistem rumah tangga daerah, yaitu sistem-sistem rumah tangga formal, material, dan nyata (riil).127 a. Sistem rumah tangga formal Berdasarkan sistem ini, urusan pemerintahan pusat dan daerah tidak dibagi secara rinci karena sistem ini berpangkal tolak dari asumsi bahwa secara prinsip tidak terdapat perbedaan antara urusan pusat dan daerah. Apabila terdapat pembagian wewenang, tugas dan tanggung jawab hanyalah didasarkan atas pertimbangan daya guna dan hasil guna.128 Secara teoritik, sistem ini memberikan kebebasan seluas-luasnya kepada daerah untuk mengatur dan mengurus urusan rumah tangganya dan satu-satunya pembatasannya adalah daerah tidak dapat mengatur dan mengurus suatu urusan yang telah diatur dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, misalnya dengan undang-undang atau peraturan daerah yang lebih tinggi. Sepintas nampak bahwa otonomi formal akan memungkinkan pemerintah daerah bertindak lebih leluasa mengatur, mengurus, dan membela kepentingan daerahnya. Tetapi pelaksanaan otonomi formal menimbulkan kesulitan-kesulitan, antara lain : (1) Tidak adanya ketegasan mengenai urusan pemerintahan yang menjadi urusan

rumah

tangga

daerah,

menimbulkan

keraguan

atau

ketidakpastian untuk mengurus sesuatu urusan pemerintahan. Ada kekhawatiran bahwa urusan tersebut termasuk atau telah diatur dan diurus oleh satuan pemerintahan yang lebih tinggi. Begitu banyaknya peraturan perundang-undangan dari satuan pemerintahan yang lebih tinggi, dengan kemungkinan telah mengatur sesuatu hal yang bertahuntahun yang lang lalu, sehingga tidak diketahui atau dikenal secara pasti. (2) Suatu urusan pemerintahan yang telah diatur, diurus, dan dijalankan sebagai urusan rumah tangga daerah tertentu, kemungkinan kemudian

127 128

Ibid., hlm 26-33. Bagir Manan, ..., op.cit, hlm 26.

38

diatur dan diurus oleh satuan pemerintahan yang lebih tinggi. Keadaan seperti ini dapat menimbulkan kesulitan bagi daerah yang bersangkutan. Dengan perubahan itu daerah yang bersangkutran akan kehilangan berbagai keuntungan yang diperoleh dari urusan tersebut. Juga rakyat dapat merasakan dirugikan apabila dengan perubahan itu pelayanan terhadap rakyat menjadi kurang lancar atau terganggu. (3) Sesuatu urusan pemerintahan oleh daerah tertentu diatur dan diurus sebagai urusan rumah tangga, tetapi daerah lain tidak berani karena beranggapan bahwa hal itu termasuk urusan satuan pemerintahan yang lebih tinggi. Hal ini dapat menimbulkan kesulitan dalam melayani anggota masyarakat yang mempunyai kegiatan atau kepentingan lintas daerah. (4) Setiap urusan rumah tangga itu terutama yang membebankan kewajiban harus disertai dengan daya dukung tertentu terutama (sumber) keuangan. Sumber keuangan itu berada pada pemerintah pusat. Kalau suatu urusan oleh daerah diurus dan diatur, tidak selalu ada jaminan akan ada sumber keuangan untuk menjalankan urusan tersebut dengan sebaik-baiknya. Secara praktik, terdapat beberapa hambatan untuk mencapai daya guna dan hasil guna, antara lain hambatan kreativitas daerah, keuangan daerah serta teknis.129 Kreativitas daerah sangat menentukan karena daerahlah yang dapat menetapkan ukuran kewajaran untuk mengatur dan mengurus

suatu

urusan

tertentu.

Kecilnya

kreativitas

daerah

akan

menyebabkan daerah hanya menunggu ‘arahan atau petunjuk’ dari satuan pemerintahan atasnya untuk mengatur dan mengurus urusan-urusan pemerintahan. Hambatan lain ditemukan dalam kaitan dengan keuangan daerah. Meskipun daerah memiliki peluang menyelenggarakan urusan seluas-luasnya namun tanpa dukungan keuangan yang memadai akan menyebabkan urusan-urusan tersebut tidak dapat terselenggara dengan baik. Akhirnya, keberhasilan sistem rumah tangga formal ditentukan sampai

129

Ibid., hlm 27.

39

sejauhmana daerah dapat mengatasi hambatan teknis yang menunjuk pada tidak mudahnya mengetahui urusan yang belum diselenggarakan oleh pusat atau pemerintahan daerah tingkat lebih atas.

b. Sistem rumah tangga material Berbeda dengan sistem rumah tangga formal, sistem material ini bertolak dari asumsi bahwa terdapat perbedaan secara mendasar antara urusan pusat dan daerah dan dengan demikian urusan pemerintahan dapat dipilah-pilah dan dapat ditetapkan secara pasti.130 Atau dengan kata lain, pemilahan urusan pemerintahan didasarkan pada perbedaan kepentingan.131 Di Belanda, sistem ini dikenal juga sebagai ajaran tiga lingkungan atau de driekriengenleer

karena

sesuai

dengan

susunan

satuan

organisasi

pemerintahan Belanda yang terdiri dari Pemerintah Pusat, Provinsi dan Gemeente.132 Dalam sistem otonomi material atau rumah tangga material, urusan rumah tangga daerah itu ditentukan dengan pasti. Di luar urusanurusan itu, daerah tidak berwenang mengurus dan mengaturnya. Untuk memungkinkan

pelaksanaan

otonomi

material

harus

ada

prosedur

penyerahan urusan kepada daerah. Penyerahan ini dapat terjadi dengan beberapa cara : (1) Urusan-urusan rumah tangga daerah telah diperinci dalam peraturan perundang-undangan

tentang

pokok-pokok

pemerintahan

daerah.

Daerah otonom secara otomatis berhak mengatur dan mengurus urusan-urusan tersebut; (2) Urusan-urusan rumah tangga daerah tidak diatur dalam peraturan perundang-undangan

tentang

pokok-pokok

pmerintahan

daerah,

melainkan dalam peraturan perundang-undangan tentang pembentukan masing-masing daerah otonom. Setiap daerah otonom terbentuk disertai dengan perincian urusan rumah tangganya;

130

Ibid., hlm 28. Ibid. 132 Ibid. 131

40

(3) Urusan-urusan rumah tangga daerah ditentukan dalam peraturan perundang-undangan tentang pokok-pokok pemerintahan daerah, tetapi penyerahannya kepada suatu daerah otonom tertentu diatur tersendiri. Selama suatu urusan belum diserahkan secara nyata, maka urusan itu belum menjadi urusan rumah tangga yang bersangkutan. Kepastian urusan-urusan rumah tangga dalam rumah tangga material lebih memudahkan pemerintah daerah dalam menjalankan tugas dan kewajibannya. Biasanya penyerahan urusan itu sekaligus disertai dengan sumber keuangan dan alat-alat kelengkapan yang diperlukan. Sistem otonomi material ini juga tidak lepas dari kesulitan-kesulitan antara lain : (1) Sangat tidak mudah menentukan dan merinci urusan-urusan yang akan dijadikan urusan rumah tangga daerah. Lebih-lebih dalam zaman modern ini. Negara menurut konsep negara kesejahteraan memasuki hampir pada semua sektor kehidupan. Sukar sekali pada saat ini untuk menemukan urusan yang berada di luar kompetensi negara atau pemerintah. Urusan itu begitu luas sehingga tidak mudah untuk menentukan urusan-urusan diperuntukkan rumah tangga daerah dan yang tidak. Ciri umum yang lazim dipergunakan adalah urusan-urusan rumah tangga daerah adalah urusan-urusan yang bersifat lokal yang membutuhkan penanganan yang mungkin berbeda antara daerah yang satu dengan yang lain. Penanganan secara seragam urusan semacam itu tidak efisien dan tidak efektif bahkan mungkin menimbulkan ketidakadilan. Akan tetapi untuk menentukan ukuran lokal dan tidak lokal suatu urusan tidaklah mudah. (2) Sistem otonomi material bersifat rigid, antara lain, tidak mudah menampung perubahan sifat suatu urusan dari lokal menjadi tidak lokal atau sebaliknya. Setiap perubahan harus menempuh tatacara tertentu yaitu menyerahkan atau menarik urusan harus melalui peraturan perundang-undangan tertentu dan dilakukan dalam suatu peninjauan kembali secara nasional urusan rumah tangga daerah. Berbeda dengan otonomi formal, daerah berhak mengatur dan mengurus setiap urusan

41

kecuali hal yang sudah diatur dan diurus atau yang kemudian diatur dan diurusa oleh satuan pemerintahan yang lebih tinggi. (3) Kemungkinan urusan-urusan rumah tangga dalam sistem otonomi material sedemikian sempit atau sedemikian luas yang menimbulkan kesulitan dalam pelaksanaannya. Urusan-urusan rumah tangga dalam sistem otonomi material bersifat seragam, kurang memperhatikan karakteristik, potensi, dan kemampuan daerah yang mungkin berbeda-beda. Mengenai sistem rumah tangga material ini, Bagir Manan berpendapat bahwa sistem ini tidak dapat dijadikan patokan obyektif untuk menciptakan hubungan yang serasi antara pusat dan daerah.133 Hal ini dasarkan pada beberapa argumen yang meliputi: (1) Sistem ini berpangkal tolak dari asumsi yang keliru yaitu anggapan dasar bahwa urusan pemerintahan dapat dipilah-pilah.134 Memang urusanurusan tertentu, misalnya pertahanan keamanan, moneter, luar negeri menampakkan sifat atau karakter sebagai urusan tertentu yang dilaksanakan oleh pusat. Namun, urusan-urusan lain banyak juga yang menampakkan sifat ganda, misalnya urusan pertanian. Bagian urusan perrtanian dapat saja dilakukan oleh satuan pemrintahan yang berbeda. Dengan demikian dalam praktek terdapat kesulitan untuk menentukan secara rinci urusan masing-masing satuan pemerintahan. (2) Sistem ini tidak memberikan peluang untuk secara cepat menyesuaikan dengan

perubahan-perubahan

pemerintahan

yang

semula

yang

terjadi.135

adalah

urusan

Suatu

urusan

daerah,

karena

perkembangan, dapat beralih menjadi urusan pusat. Misalnya, urusan persampahan. Karena perkembangan teknologi, sampah tidak lagi diartikan secara tradisional, melainkan meliputi sampah industri, sampah nuklir, dan lain-lain. Akibatnya sampah-sampah semacam ini berdampak pada lingkungan hidup yang berskala lebih luas dimana penangannya membutuhkan teknologi serta keahlian yang lebih, yang mungkin saja 133

Ibid., hlm 30. Ibid., hlm 29. 135 Ibid. 134

42

tidak dimiliki oleh daerah. Dalam hal demikian, urusan sampah tersebut dapat saja beralih menjadi urusan pusat. (3) Sistem ini terasa lebih mengekang karena terikat pada urusan yang secara rinci ditetapkan sebagai urusan rumah tangga.136 (4) Sistem ini akan lebih banyak menimbulkan spanning hubungan antara pusat dan daerah.137

c. Sistem rumah tangga nyata (riil) Disebut ‘nyata’ karena isi rumah tangga daerah didasarkan pada keadaan dan faktor-faktor yang nyata.138 Bagir Manan mengutip pendapat Tresna menyatakan bahwa sistem ini merupakan jalan tengah antara sistem formal dan material dengan pengutamaan pada sistem formal.139 Fungsi sistem rumah tangga material pada sistem ini ditunjukkan pada adanya urusan pangkal sehingga sejak awal pendirian suatu daerah telah mempunyai kepastian urusan rumah tangga daerahnya.140 Sebagai sistem tengah antara sistem formal dan material, sistem rumah tangga nyata memiliki beberapa ciri, yakni:141 (1) Adanya urusan pangkal yang ditetapkan pada saat pembentukan daerah otonom yang memberikan kepastian kepada daerah berkenaan dengan urusan rumah tangganya. (2) Selain memiliki urusan-urusan awal yang ditetapkan secara material, daerh juga dapat mengatur dan mengurus urusan-urusan lain yang dianggap penting bagi daerah tersebut, sepanjang urusan-urusan itu belum diatur dan diurus oleh pusat dan daerah tingkat lebih atas. (3) Otonomi dalam sistem rumah tangga nyata didasarkan pada faktorfaktor nyata suatu daerah. Dengan demikian, dapat terjadi perbedaan isi rumah tangga daerah sesuai dengan keadaan masing-masing.

136

Ibid., hlm 31. Ibid. 138 Ibid. hlm 30. 139 Ibid. 140 Ibid. 141 Ibid., hlm 32. 137

43

Telah dikatakan sebelumnya bahwa sistem rumah tangga merupakan tatanan yang berkaitan dengan cara-cara membagi wewenang, tugas dan tanggung jawab mengatur dan mengurus urusan pemerintahan antara pusat dan daerah. Dari penjelasan tersebut nampaklah bahwa ajaran ini memberikan landasan bagi kemunculan dimensi hubungan kewenangan antara Pusat dan Daerah. Proses

penyelenggaraan

pemerintahan

dengan

desentralisasi

teritorial memunculkan bentuk otonomi dan tugas pembantuan. Tujuan dari otonomi adalah untuk memunculkan kemandirian daerah dan bukan kedaulatan.142 Tujuan pemberian otonomi kepada daerah adalah untuk memungkinkan daerah yang bersangkutan mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, untuk meningkatkan daya guna dan hasil guna penyelenggaraan

pemerintahan

dalam

rangka

pelayanan

terhadap

masyarakat dan pelaksanaan pembangunan. Untuk melaksanakan tujuan tersebut maka kepada daerah diberikan kewenangan-kewenangan untuk melaksanakan berbagai urusan pemerintahan sebagai urusan rumah tangganya.143 Sementara itu, tugas pembantuan dapat menjadi jembatan menuju otonomi.144 Otonomi bukan sekedar pemencaran penyelenggaraan pemerintahan untuk mencapai efisiensi dan efektivitas pemerintahan. otonomi adalah tatanan ketatanegaraan (staatsrechtelijk), bukan hanya tatanan administrasi Negara (administratiefrechtelijk). Sebagai tatanan ketaanegaraan, otonomi berkaitan dengan dasar-dasar bernegara dan susunan organisasi Negara.145 Dengan demikian kemudian muncullah dimensi hubungan kelembagaan antara Pusat dan Daerah.

3. Kelembagaan

142

Tim Penyusun, Otonomi atau ..., op.cit. hlm. 14. Ateng Syafrudin, Titik Berat Otonomi Daerah Pada Daerah Tingkat II, Penerbit Mandar Maju, Bandung, 1990, hlm. 9 144 Ibid. 145 Bagir Manan, Menyongsong ..., op.cit. hlm. 24 143

44

Sebelum membahas hubungan kelembagaan antara pemerintah pusat dan daerah terlebih dahulu akan dibahas mengenai apa yang dimaksud dengan kelembagaan, dan hubungan kelembagaan. Dengan diperoleh pengertian dan istilah yang tepat diharapkan dapat lebih mempertegas kajian mengenai hubungan kelembagaan antara pemerintah pusat dan daerah ini. a. Makna Kelembagaan Istilah “kelembagaan” merupakan padanan kata “Institution” dalam bahasa Inggris, yang juga sering dipersamakan dengan istilah organisasi (organization). Dalam kajian sosiologi, kata kelembagaan lebih memberi kesan sosial, lebih menghargai budaya lokal dan lebih humanistis, sedangkan kata organisasi menunjuk kepada suatu social form yang bersifat formal, sehingga saat ini orang lebih suka menggunakan istilah kelembagaan dalam kajian sosial daripada istilah organisasi, namun secara umum istilah kelembagaan

dipergunakan

kelembagaan itu sendiri.

dalam

kedua

istilah

organisasi

maupun

146

Sebagaimana dikutip Syahyuti, Sumner memasukkan aspek struktur ke dalam pengertian kelembagaan:147 “An institution consist s of a concept (idea, notion, doctrine, interest) and structure. The structure is a framework, or apparatus, or perhaps only a number of functionaries set to-operate in prescribed ways at a certain conjuncture. The structure holds the concepts and furnishes instrumentalis for bringing it into the world of facts and action in a way to serve the interest of men in society”. Ditinjau dari tujuannya, menurut Hadari Nawawi, organisasi dapat dirumuska sebagai, “… a system of actions” atau sebagai “sistem kerjasama sekelompok orang untuk mencapai tujuan bersama.” Dari segi prosesnya organisasi dapat dirumuskan oleh Herleigh Tecker sebagai, “a process of combining the work which individual or group have to performs with the

146

Syahyuti, Tinjauan Sosiologis Terhadap Konsep Kelembagaan dan Upaya Membangun Rumusan yang Lebih Operasional, hlm. 1 www.geocities.com/syahyuti/Rumusan_konsep_kelembagaan.pdf 147 Ibid., hlm. 3.

45

faculties necessary for its execution, so that the duties so performed provide the best channels for the efficient, systematic, positive, and coordinated application of effort”. Atau dapat disebut juga sebagai, “… the act or process of bringing together or arranging the related groups of agency into a working whole”. 148 Sementara itu ditinjau dari segi strukturnya, menurut Kamus Administrasi Negara (The Liang Gie), organisasi dapat dirumuskan sebagai susunan yang terdiri dari satuan-satuan organisasi beserta segenap pejabat, kekuasaan, tugas, dan hubungan-hubungan satu sama lain dalam rangka pencapaian tujuan tertentu.149 Dalam kajian ini penulis menggunakan istilah kelembagaan yang menunjuk kepada susunan kelembagaan yang ada dalam sistem pemerintahan daerah di Indonesia. Asas –asas organisasi paling tidak mencakup enam asas, masingmasing: perumusan tujuan yang jelas; pembagian pekerjaan; pelimpahan wewenang; koordinasi; rentang kontrol dan kesatuan komando.150 Asas pembagian pekerjaan merupakan asas yang harus diterapkan dalam organisasi, termasuk dalam organisasi pemerintahan daerah. Pembagian kerja penting karena akan memperjelas batas-batas kewenangan, kewajiban, hak dan tanggung jawab setiap orang dalam suatu organisasi. Dengan demikian kekacauan,

konflik kewenangan/kekuasaan, tumpang tindih

ataupun kecenderungan menghindari tanggung jawab dapat dielakkan. Pembagian kerja harus diikuti oleh adanya pendelegasian wewenang, sehingga tanggung jawab pelaksanaan bidang tugas dapat dilakukan sepenuhnya oleh seseorang. Pelimpahan wewenang berarti penyerahan sebagian hak yang seharusnya dilakuan oleh seorang pejabat atasan kepada pejabat bawahan.151 Asas lain yang harus diterapkan dalam setiap organisasi, adalah koordinasi, 148

koordinasi

ini

secara

prinsip

merupakan

usaha

untuk

Josef Riwu Kaho, Prospek Otonomi Daerah, di Negara Republik Indonesia, PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2001, hlm. 232 149 Ibid. 150 Ibid, hlm. 289 151 Ibid

46

menyelaraskan aktivitas antara satuan-satuan organisasi, tugas dan pejabat dalam organisasi. Adanya koordinasi dimaksudkan untuk kesatuan tindakan dan guna meramalkan dan mencegah terjadinya krisis. Di samping itu koordinasi diperlukan guna mencegah terjadinya konflik; dapat memaksa pejabat untuk bertindak dan berfikir sesuai dengan sasaran dan tujuan organisasi;

mencegah

kesimpangsiuran

dan

duplikasi;

serta

dapat

mengembangkan prakarsa improvisasi. Koordinasi ini dapat dilakukan misalnya melalui pertemuan-pertemuan informal antara para pejabat, pertemuan formal, surat edaran berantai, buku pedoman dan sebagainya.152

b. Hubungan Kelembagaan Sebagaimana telah diuraikan sebelumnya bahwa kelembagaan dimaksud adalah susunan atau struktur organisasi pemerintahan, menurut Bagir Manan153, Struktur organisasi pemerintahan daerah menyatakan bahwa struktur organisasi pemerintahan daerah mengandung dua segi, yaitu susunan luar (external structure) dan susunan dalam (internal structure). Susunan luar menunjuk kepada badan-badan pemerintahan (publieklichaam) tingkat daerah seperti daerah tingkat I dan daerah tingkat II, sedangkan susunan dalan menunjuk kepada alat kelengkapan (organ) pemerintahan daerah seperti DPRD dan Kepala Daerah. Susunan organisasi pemerintahan daerah merupakan salah satu aspek yang dapat mempengaruhi hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah, karena dengan dibentuknya satuan pemerintahan di tingkat daerah tentunya disertai juga dengan penyerahan kewenangan dari pusat kepada daerah dalam bentuk urusan-urusan pemerintahan untuk dijalankan oleh pemerintah daerah. Urusan-urusan pemerintahan yang akan diserahkan kepada pemerintah daerah sebagai konsekuensi pelaksanaan

152 153

Ibid, hlm. 290-291 Bagir Manan, Hubungan ..., op.cit. hlm.191

47

desentralisasi, titik berat pelaksanaannya akan diletakan pada daerah yang mana?154 Susunan organisasi pemerintahan di daerah akan berpengaruh terhadap hubungan antara pusat dan daerah. Hal ini dapat dilihat dari peran dan fungsi masing-masing susunan atau tingkatan dalam penyelenggaraan otonomi. Artinya peran dan fungsi tersebut dapat ditentukan oleh pelaksanaan titik berat otonomi sangat dipengaruhi oleh beberapa faktor yaitu : (a) faktor sistem rumah tangga daerah; (b) faktor ruang lingkup urusan pemerintahan; dan (c) faktor sifat dan kualitas urusan.155 Ateng Syafrudin menjelaskan yang dimaksud dengan “titik berat” otonomi mengandung arti jumlah atau besarnya tugas, kewajiban, hak dan wewenang serta tnggung jawab urusan-urusan pemerintahan yang diserahkan oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah otonomi untuk menjadi isi rumah tangga daerah.156 Titik berat otonomi daerah ini perlu diletakan pada satuan pemerintahan yang lebih dekat kepada dan berhubungan langsung dengan masyarakat, sehingga diharapkan dapat lebih mengerti dan memenuhi aspirasi-aspirasi masyarakat setempat.157 Tetapi dekatnya jarak antara satuan pelayanan bukanlah satu-satunya ukuran untuk menentukan penekanan atau pengutamaan fungsi pada tingkat daerah tertentu. Ada faktor-faktor lain, seperti kemampuan keuangan, dan manajemen.158 Hubungan pusat dan daerah atas dasar otonomi teritorial merupakan konsep dalam Negara kesatuan. Satuan otonomi teritorial merupakan suatu satuan mandiri dalam lingkungan Negara kesatuan yang berhak melakukan tindakan hukum sebagai subjek hukum untuk mengatur dan mengurus fungsi pemerintahan (administrasi Negara) yang menjadi urusan rumah tangganya. Jadi hubungan pusat dan daerah atas dasar otonomi territorial memiliki kesamaan dengan hubungan pusat dan daerah atas dasar federal yaitu hubungan antara dua subjek hukum yang masing-masing berdiri sendiri. 154

Ni’matul Huda, Hukum Pemerintahan ..., op.cit., hlm. 24 Bagir Manan, Hubungan ..., op.cit., hlm. 194-195 156 Ateng Syafrudin, Titik Berat ..., op.cit., hlm. 52 157 Ibid. 158 Bagir Manan, Hubungan …, op.cit. hlm. 197 155

48

Perbedaannya, dalam otonomi territorial, pada dasarnya seluruh fungsi kenegaraan dan pemerintahan ada dalam lingkungan pemerintahan pusat yang kemudian dipencarkan kepada satuan-satuan otonomi.159 Oleh karena Negara (Pemerintah Pusat) dan daerah itu masing-masing merupakan badan hukum publik, hubungan antara kedua badan hukum publik itu tidaklah seperti hubungan hierarkis yang ada, misalnya antara Menteri Dalam Negeri dengan Gubernur.160

4. Ruang Lingkup dan Prinsip-Prinsip Desentralisasi Fiskal Anwar Shah mengatakan bahwa kebijakan desentralisasi fiskal mencakup (1) the assignment of services responsibilities (penetapan tanggung jawab penyelenggaraan pelayanan), (2) assignment of local government revenue raising authority (penetapan kewenangan pemerintah daerah

untuk

meningkatkan

pendapatan),

dan

(3)

design

of

intergovernmental transfer system (desain sistem transfer antar susunan pemerintahan).161 Penetapan tanggung jawab penyelenggaraan pelayanan dibutuhkan agar tidak terjadi hasil yang tidak efektif ketika ada satu susunan pemerintahan atau lebih menyediakan pelayanan yang sama atau ketika satu susunan pemerintahan gagal menyediakan pelayanan dengan harapan, akan disediakan oleh susunan pemerintahan lainnya.162 Sementara itu, kewenangan untuk meningkatkan pendapatan daerah untuk membiayai belanja daerah, biasanya diperoleh dengan dua cara, yaitu pendapatan yang diperoleh oleh daerah sendiri (pendapatan asli- pen) dan transfer dana dari pemerintahan tingkat yang lain (pinjaman daerah juga

159

Bagir manan, Menyongsong..., op.cit., hlm. 35-36 Irawan Soejito, Hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, Penerbit Bina Aksara, 1984, hlm. 178 161 Anwar Shah, “The Reform of Intergovenmental Fiscal Relation in Developing and Emerging Market Economy”, World Bank Policy and Research Series No.23, The World Bank, Washington DC, 1994, sebagimana dikutip dalam Larry Schroeder, “Fiscal Decentralization in South East Asia”, Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management, Vol. 15 No. 3, PrAcademic Press, 2003, hlm. 388. 162 Ibid. 160

49

merupakan sumber pendapatan daerah lainnya yang harus dibayar kemudian dengan pendapatan asli atau transfer dana).163 Masalah yang umumnya dihadapi adalah kewenangan daerah yang sangat terbatas untuk dapat meningkatkan pendapatan asli (own revenue), misalnya melalui pajak daerah atau retribusi.164 Bahkan dengan kewenangan atas jenis-jenis pajak terbatas, daerah hanya memiliki otonomi dalam menentukan tarif pajak dan batas yang telah ditentukan (to rate setting within the limit).165 Dalam hal ini, adanya intergovernental fiscal transfer menjadi mekanisme yang diharapkan dapat menciptakan horizontal equity (kesamaan horizontal) antara susunan pemerintahan daerah.166 Hal tersebut (bersama keterbatasan pendapatan asli daerah), harus menjadi bagian dari desain transfer dana antara tingkatan pemerintahan. Desentralisasi fiskal bagaimana pun kebijakannya harus dikaitkan dengan upaya membangun kemandirian daerah untuk membiayai urusan pemerintahannya baik dalam hal pendapatan daerah (termasuk alternatif lainnya) maupun kewenangan untuk membelanjakan pendapatan tersebut. Dalam hal ini, Shah menegaskan komponen desentralisasi fiskal yang menjadi ukuran keberhasilan desentralisasi fiskal, yaitu (a) revenue autonomy and adequacy (otonomi dan kecukupan pendapatan); (b) expenditure autonomy (otonomi dalam pengeluaran/ belanja) dan; (c) borrowing privileges (keleluasaan untuk melakukan pinjaman).167 Hal yang hampir sama juga diungkapkan oleh Era Dabla-Norris mengenai the measure of autonomy168 (ukuran otonomi) dalam desentralisasi fiskal, yang mencakup

163

revenue

autonomy,

expenditure

autonomy,

transfer

dan

Ibid. Anwar Shah, “Fiscal Decentralization in Developing and Transition Economies: Progress, Problems, and the Promise” World Bank Policy Research Working Paper 3282, World Bank, Washington, DC USA, April 2004, hlm. 18. 165 Ibid., hlm. 18 – 19. 166 Larry Schroeder, op.cit., hlm. 389. 167 Anwar Shah, Theresa Thompson, “Implementing Decentralized Local Governance: A Treacherous Road with Potholes, Detours and Road Closures”, World Bank Policy Research Working Paper 3353, The World Bank, Washington DC, USA, June 2004, hlm. 8. 168 Era Dabla-Norris, “ The Challenge of Fiscal Decentralisation in Transition Countries”, Comparative Economic Studies, Vol.48, 2006, hlm. 107. 164

50

subnational borrowing.169 Dalam pendapat Shah, transfer (intergovernmental fiscal transfer), juga termasuk dalam komponen otonomi dan kecukupan pendapatan,

sementara

Norris

menekankan

transfer

dana

tersebut

merupakan komponen tersendiri, karena revenue autonomy ditekankan pada pada pendapatan asli daerah. Ukuran-ukuran tersebut merupakan prinsip desentralisasi fiskal, karena hal tersebut merupakan kunci keberhasilan dari desentralisasi fiskal. Prinsip otonomi dalam pendapatan artinya sejauh mana daerah memiliki sumber-sumber pendapatan

yang merupakan pendapatan asli

daerah. Dalam literatur, otonomi pendapatan secara dominan diukur dari kewenangan daerah memungut pajak.170 Artinya, ukuran suatu daerah memiliki otonomi dalam pendapatan adalah seberapa besar kewenangan untuk memungut pajak daerah atau pungutan lain, termasuk dalam menentukan tarifnya. Seperti dikatakan oleh Norris bahwa: On the revenue side, this requires that subnational governments have the authority to own-finance locally provided services at the margin. More complete revenue autonomy requires a minimum of authority to set tax rates and an assignment of at least one significant tax source.171 Sementara itu, prinsip otonomi dalam pengeluaran artinya daerah memiliki keleluasaan untuk membelanjakan, termasuk menentukan prioritasprioritas belanja daerah atas pendapatan daerah yang dimiliki. Dalam hal ini, prinsip otonomi pengeluaran berkaitan dengan alokasi penerimaan daerah dalam anggaran belanja daerah. Seperti dikatakan oleh Norris bahwa: ”this requires subnational budget flexibility to decide – within limits – expenditure priorities and the choice of both the output mix and techniques of production”.172

169

Ibid., hlm. 117 – 123. Lihat, Norris, Loc.cit., hlm. 107.; Bagir Manan, Hubungan Antara…,op.cit., hlm. 204.; Bahl dalam Shinichi Ichimura, Roy Bahl (eds), Decentralization: Policies in Asian Development, World Scientific Publishing Co. Pte. Ltd., Singapore, 2009, hlm. 3.; Jaime Bonet, “Fiscal decentralization and regional income disparities: evidence from the Colombian experience”, Springer-Verlag Published online: 12 April 2006, hlm. 663. 171 Norris, loc.cit. 172 Ibid. 170

51

Prinsip transfer dana antar tingkatan pemerintahan (khususnya dari pusat ke daerah), tercermin dalam dalam dua dimensi.173 Pertama, dimensi vertical fiscal balance (keseimbangan fiskal secara veritikal/ pusat-daerah), di mana transfer tersebut untuk mengurangi ketidakseimbangan keuangan antara pusat dan daerah (vertical fiscal imbalance). Kedua, dimensi horrizontal fiscal balance (keseimbangan fiskal horizontal/antar daerah), di mana transfer tersebut dimaksudkan

untuk menyelesaikan masalah

ketidakseimbangan

daerah.

keuangan

antar

Kedua-duanya

harus

diperhitungankan dalam desain kebijakan transfer dana dari pusat ke daerah.174 Pemberian sejumlah dana pusat kepada daerah melalui mekanisme transfer dana, juga disebabkan logika bahwa mahalnya pelayanan (publik) yang disediakan oleh pemerintahan daerah adalah untuk memenuhi tujuan (otonomi – pen) yang telah ditetapkan oleh pemerintah pusat, bukan hanya untuk kepentingan daerah, namun juga kepentingan nasional yang lebih baik.175 Sebagai agen, mau tidak mau (namun sering kali mau) untuk memenuhi kepentingan nasional, pemerintahan daerah tidak akan dapat mengharapkan (pendapatan) dari sumber dayanya sendiri.176 Sumbersumber pendapatan sendiri (asli) sangat terbatas, karena bergantung pada pusat.177 Terkait dengan hal di atas, Bagir Manan mengatakan bahwa sesuai dengan pembawaannya (karakteristiknya), urusan keuangan di mana pun senantiasa dikategorikan sebagian urusan pusat.178 Daerah hanya boleh mengatur dan mengurus sepanjang ada penyerahan dari pusat yang diatur

173

Roy Bahl, “Promise and Reality of Fiscal Decentralization”, dalam Shinichi Ichimura, Roy Bahl (eds), Decentralization: Policies in Asian Development, World Scientific Publishing Co. Pte. Ltd., Singapore, 2009, hlm. 10. 174 Ibid., hlm. 11. 175 Alan Norton, International Hand Book of Local and Regional Government A Comparatve Analysis of Advanced Democracies, Edward Elgar Limited – Edaward Elgar Publishing Company, England, USA, 1993, hlm. 80. 176 Ibid. 177 Bagir Manan, Hubungan Antara….,op.cit., hlm. 205. 178 Ibid.

52

dalam peraturan perundang-undangan.179 Adanya transfer dana atau bantuan dari pusat, bermaksud untuk menutupi kemampuan keuangan daerah untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan. Prinsip keleluasaan untuk melakukan pinjaman berkaitan dengan hard budget

constraint

(pembatasan

anggaran

secara

ketat)

di

mana

pemerintahan daerah harus menyeimbangkan anggarannya tanpa bantuan dari pusat pada akhir tahun anggaran.180 Artinya, jika pendapatan daerah (termasuk transfer/bantuan keuangan dari pusat) yang dialokasikan untuk pengeluaran/ belanja daerah tidak mencakupi, pemerintahan daerah harus mendapatkan sumber penerimaan lainnya untuk menutupi kekurangan anggaran (defisit), tanpa bantuan pemerintah pusat, terutama dengan melakukan pinjaman. Prinsip-prinsip tersebut akan terlihat dalam pengaturan sumbersumber penerimaan pemerintahan daerah untuk memenuhi belanja daerah.

5. Sumber-Sumber Penerimaan/ Pendapatan Daerah Secara umum, sumber penerimaan/ pendapatan daerah (revenue sources of local governments) secara umum terdiri dari pendapatan asli daerah (local own revenue), transfer dana dari pemerintah pusat ke daerah (intergovernmental fiscal transfers) dan pinjaman daerah (local borrowing).181 a. Pendapatan Asli Daerah Seperti telah dikemukakan sebelumnya bahwa pendapatan asli daerah selalu dihubungkan dengan kewenangan daerah untuk memungut pajak (daerah) atau pungutan lainnya seperti retribusi, padahal pendapatan asli daerah juga dapat berasal dari sumber lain, seperti hasil pengelolaan perusahaan daerah, namun dengan hasil yang relatif kecil.182

179

Ibid. Roy Bahl, dalam dalam Shinichi Ichimura, Roy Bahl (eds), op.cit., hlm. 15. 181 Motohiro Sato, “Summary Report of Seminar B: Local Public Finance, Asian Development Conference 2003: Development and Decentralization in Asia”, dalam Shinichi Ichimura, Roy Bahl (eds), Decentralization: Policies in Asian Development, World Scientific Publishing Co. Pte. Ltd., Singapore, 2009, hlm. 396. 182 Lihat Bagir Manan, Hubungan Antara…, op.cit., hlm. 208. 180

53

Persoalan

kewenangan

pemungutan

pajak,

terkait

dengan

pembagian kewenangan di sektor pajak antara pemerintah pusat dengan pemerintahan daerah. Dalam hal ini, Anwar Shah mengintroduksi 4 prinsip yang harus diperhatikan dalam pembagian kewenangan pemungutan pajak di semua tingkatan pemerintahan.183 Pertama, pajak dengan objek bergerak dan barang-barang dagang yang memiliki tingkat efisiensi yang tinggi terhadap pasar domestik harus menjadi kewenangan pemerintah pusat.184 Kedua, pajak-pajak yang karena pertimbangan keseragaman secara nasonal dilakukan dengan sistem redistribusi

progresif 185

pemerintah pusat.

(pajak

progresif),

harus

menjadi

kewenangan

Ketiga, pajak harus dipungut pada wilayah yang yang

dapat dilakukan pemantauan dan penilaian yang relevan.186 Hal ini untuk meminimalisasi biaya administrasi pemungutan, misalnya pajak property (tanah dan bangunan) lebih baik menjadi kewenangan daerah untuk meningkatkan nilai jual objek tersebut di pasaran.187 Keempat, untuk memastikan adanya akuntabilitas, penerimaan dari pajak harus disesuaikan dengan kebutuhan pengeluaran belanja (daerah).188 Dalam praktek, pengaturan pajak daerah dan pungutan daerah lainnya sangat beragam. Pemerintahan daerah di negara-negara maju lebih banyak memberikan kewenangan kepada daerah untuk memungut pajak.189 Sementara itu, di negara – negara berkembang dan negara-negara dalam fase transisi, pemerintah pusat lebih sedikit menyerahkan kewenangan untuk memungut pajak kepada daerah.190 Hal tersebut menyebabkan perbedaan pendapatan daerah dari sektor pajak daerah.191

183

Anwar Shah, “Fiscal Decentralization…,loc.cit., hlm.17. Ibid. 185 Ibid. 186 Ibid. 187 Ibid. 188 Ibid., hlm.17-18. 189 Roy Bahl, “Promise and…..”, op.cit., hlm. 9. 190 Ibid., hlm.10. 191 Bahl mengatakan bahwa kontribusi pajak lokal terhadap total pendapatan sektor pajak secara nasional di negara-negara berkembang dan negara-negara dalam transisi hanya mencapai 10%, sementara di negara-negaa maju mencapai 20%. Ibid. 184

54

Di Asia, misalnya, Bahl mengatakan bahwa rendahnya pendapatan daerah dari pajak daerah disebabkan pemerintah pusat tidak rela melepaskan kewenangan terhadap pajak-pajak yang produktif.192 Di negaranegara berkembang dan negara dalam masa transisi, pemerintah pusat memiliki kewenangan pada jenis-jenis pajak tidak langsung, sementara pemerintahan daerah hanya memiliki sedikit kewenangan terhadap pajakpajak yang secara langsung bersumber pada potensi lokal.193 Dalam hal ini, walaupun kewenangan untuk menggunakan pendapatan dana diberikan kepada daerah, namun tanpa kewenangan daerah cukup dalam memungut pajak, menyebabkan daerah tidak dapat membiayai pengeluaran dengan pendapatan sendiri.194 Hal tersebut menyebabkan pemerintahan daerah sangat bergantung pada transfer dana dari pusat.195

b. Transfer Dana dari Pusat ke Daerah (Intergovernmental Fiscal Transfers) Adanya kecenderungan ketergantungan daerah pada transfer dana dari

pemerintah

pusat

di

negara-negara

berkembang

menimbulkan

pertanyaan apakah pemerintahan daerah masih memiliki otonomi dalam kebijakan desentralisasi fiskal? Namun demikian, pola transfer dana dari pusat ke daerah juga dialami di negara-negara maju. Seperti dikatakan oleh Anwar Shah, pengalaman negara-negara maju menunjukkan bahwa keberhasilan desentralisasi fiskal tidak bisa tercapai tanpa adanya sebuah program transfer dana yang didesain dengan baik (well – designed fiscal transfer program).196 Artinya, baik di negara-negara maju maupun negaranegara berkembang, sistem transfer atau bantuan keuangan antar tingkatan

192

Dalam hal ini Bahl member pengecualian terhadap Filipina di mana konstribusi sektor pajak daerahnya mencapai 1/3 dari total pendapatan sektor pajak secara nasional. Ibid. 193 Anwar Shah, “Fiscal Decentralization…., loc.cit., hlm. 18. 194 K. Brueckner, “Partial Fiscal Decentralization”, Cesifo Working Paper No. 2137, Category 1: Public Finance, November 2007. Diunduh dari http://www.ssrn.com/abstract=1029581, hlm. 1 195 Ibid. 196 Jaime Bonet, “Fiscal decentralization and regional income disparities: evidence from the Colombian experience”, Springer-Verlag Published online: 12 April 2006, hlm.663.

55

pemerintahan (khususnya dari pusat ke daerah), menjadi salah mekanisme yang mendukung keberhasilan desentralisasi. Dari paparan di

atas, tercermin bahwa transfer dana/ bantuan

keuangan dari pusat ke daerah akan selalu ada. Menurut Bagir Manan, usaha-usaha untuk menghapuskan bantuan keuangan bukan cara terbaik untuk memecahkan masalah keuangan daerah.197 Bagir Manan sendiri lebih menyetujui agar pemecahan masalah keuangan daerah hendaknya ditujukan pada upaya agar bantuan –bantuan pusat tidak akan begitu banyak mengurangi kemandirian daerah untuk mengatur dan mengurus urusan rumah tangga daerahnya sendiri.198 Adanya bantuan dana (subsidi) dari pusat ke daerah merupakan bagian dari mekanisme perimbangan keuangan antara pusat daerah yang merupakan inti dari hubungan keuangan pusat – daerah.199 Seperti dikatakan oleh Bagir Manan, bahwa: ”perimbangan keuangan tidak sekedar diartikan memperbesar sumber lumbung keuangan daerah, namun tidak kalah penting mengatur sistem keuangan daerah seperti subsidi yang tetap menjamin kemandirian, keleluasaan dan kekuasaan daerah mengatur dan mengurus rumah tangganya.”200

Dilihat dari derajat otonomi peruntukan dan pemanfaatannya, Bagir Manan yang mengatakan bahwa bantuan keuangan dari pusat ke daerah, dapat digolongkan ke dalam tiga kategori utama, yaitu bantuan bebas, bantuan:201 1. Bantuan bebas Bantuan yang hanya ditentukan jumlahnya. Peruntukan dan tata cara penggunaannya diserahkan sepenuhnya kepada masing-masing daerah.

197

Bagir Manan, Hubungn Antara…, op.cit., hlm. 210. Ibid. 199 Ibid. 200 Ibid., hlm. 42. 201 Ibid. 198

56

Daerah mempunyai kebebasan untuk menentukan sendiri peruntukan dan tata cara penggunaannya. 2. Bantuan dengan pembatasan tertentu. Bantuan

yang

ditentukan

peruntukannya

secara

umum.

Peruntukannya secara khusus dan cara-cara pemanfaatannya diserahkan sepenuhnya kepada daerah. Bantuan jenis kedua ini lebih mengikat atau lebih membatasi kemandirian daerah dibandingkan dengan yang pertama. 3. Bantuan terikat Bantuan yang ditentukan secara rinci peruntukan dan tata cara pemanfaatannya. Daerah tidak ada kesempatan untuk menentukan sendiri peruntukan maupun tata cara pemanfaatannya. Bantuan ini sangat mengikat daerah. Sementara itu, Roy Bahl mengatakan, jenis transfer dana yang diberikan, terdiri dari transfer dana yang sifatnya unconditional (tidak bersyarat), conditional (bersyarat), dan Ad-hoc (tidak tetap).202 Pendapat Bahl tersebut hampir sama dengan pendapat Bagir Manan. Perbedaannya, Bagir Manan tidak memasukkan jenis transfer dana (bantuan keuangan) yang sifatnya Ad-hoc, sementara Bahl tidak membagi varian lain dari conditional transfer, sebagaimana dilakukan oleh Bagir Manan yang membaginya menjadi dua kategori, yaitu bantuan dengan pembatasan tertentu dan bantuan terikat. Namun demikian, kedua pendapat tersebut saling melengkapi. Dengan demikian, terdapat 4 jenis tranfer dana (bantuan keuangan) dari pusat ke daerah, yaitu bantuan bebas (unconditional grants), bantuan dengan pembatasan tertentu, bantuan terikat, dan bantuan yang sifatnya Ad-Hoc. Manurut Bahl, unconditional grants (bantuan bebas) dianggap “more consistent with local autonomy goals of decentralization” (lebih konsisten dengan tujuan otonomi daerah dalam kerangka desentralisasi).203 Jika bantuan tersebut berdasarkan pembagian pajak pusat, maka pemerintah pusat memberikan akses kepada pemerintahan daerah

202

Roy Bahl, op.cit., hlm. 11 Ibid.

203

dengan dasar

57

perhitungan pajak yang elastis (elastic tax base) yang relative memberikan kepastian jumlah yang akan diterima.204 Sementara itu, conditional grant adalah bantuan yang membolehkan pemerintah pusat untuk mengawasi penggunaan dana tersebut dengan asumi agar daerah menjalankan fungsi yang memiliki eksternalitas positif dan/ atau distribusi keuntungan.205 Distribusi conditional grant, menurut Bahl dilakukan dengan beberapa cara, namun yang paling umum digunakan adalah sistem pembayaran yang didasarkan

pada

beberapa

standar

pengeluaran.206

Biasanya

pola

conditional grant berhasil mencapai target yang diinginkan. Namun persoalannya, conditional grant diterapkan dengan pola yang seragam di seluruh daerah dan tidak memberikan pertimbangan yang cukup terhadap kondisi daerah.207 Hal tersebut menyebabkan pola pengeluaran (keuangan) pemerintahan daerah menyimpang dari kecenderungan lokal.208 Sementara itu, transfer dana/ bantuan keuangan yang sifatnya AdHoc didasarkan pada pertimbangan politis. Hal tersebut menyebabkan pola bantuan tersebut tidak transparan dan jauh dari ukuran-ukuran objektif. Bahkan Cina dan Thailand, yang mengalokasikan sebagian bantuan dalam bentuk ad-hoc, menghadapi persoalan ketidakpastian anggaran di tingkat daerah.209

c. Pinjaman Daerah Seperti telah dikemukakan sebelumnya, bahwa pinjaman daerah sangat berkatan dengan penerapan hard budget constraint (pembatasan anggaran secara ketat) di mana tidak ada bantuan dari pusat pada saat

204

Ibid. Ibid., hlm. 14. 206 Ibid 207 Ibid. 208 Ibid. 209 Ibid. 205

58

terjadi akhir tahun anggaran. Menurut Davey (1983) ada beberapa alasan pemerintah daerah melakukan pinjaman dana seperti:210 a. untuk menutup defisit keuangan jangka pendek; b. untuk membiayai kekurangan belanja rutin dan penghasilan retribusi dalam anggaran tahunan (annual budget); c. membiayai pembelian perlengkapan dan mesin-mesin; d. membiayai investasi yang akan menghasilkan pendapatan; e. membiayai pembentukan modal jangka panjang (long term capital development).

Menurut J. Glasson, tujuan utama pemanfaatan dana pinjaman daerah adalah untuk meningkatkan taraf hidup masyarakat dan melakukan pembangunan yang menerus (sustainable development).211 Hal tersebut sangat wajar karena dengan penerapan hard budget constraint terbatasnya kemampuan keuangan daerah, maka terselenggaranya progam-program daerah tidak hanya bergantung pada pendapatan daerah dan bantuan dari pusat, namun sangat bergantung pada pinjaman daerah. Oleh karena itu, seperti dikemukakan sebelumnya, bahwa keleluasaan bagi daerah untuk melakukan pinjaman merupakan salah prinsip dari desentralisasi fiskal. Pengaturan mengenai pinjaman daerah di setiap menunjukkan pola yang berbeda-beda. Menurut Shah, di negara-negara berkembang di mana pasar (keuangan) belum terbangun dengan baik untuk kredit jangka panjang dan kemampuan daerah untuk membayar pinjaman, menyebabkan akses daerah untuk melakukan pinjaman sangat terbatas.212 Hal tersebut menyebabkan pengaturan pinjaman daerah lebih menekankan pada pengawasan pemerintah pusat, sementara bantuan pusat untuk mendorong daerah melakukan pinjaman sangat jarang menjadi perhatian. Biasanya yang menjadi ukuran pola pengawasan pusat dalam hal pinjaman daerah adalah 210

Lihat Bachrul Elmi dan Syahrir Ika, “Hutang Sebagai Salah Satu Sumber Pembiayaan Pembangunan Daerah Otonom”, Jurnal Kajian Ekonomi Dan Keuangan, Vol. 6 No. 1, Maret, 2002, hlm. 64. 211 Ibid., hlm. 62. 212 Anwar Shah, “Fiscal Decentralization…., op.cit., hlm. 29

59

apakah daerah berwenang melakukan pinjaman? Jika dibolehkan, apakah daerah dapat melakukan pinjaman ke luar negeri?

6. Hakikat Pengawasan Pemerintah Pusat terhadap Daerah a. Pengertian dan Tujuan Pengawasan Istilah “pengawasan” sering dipadankan (equivalent) dengan istilah “toezicht” (Belanda), “supervision” (Inggris), dan “control” (Belanda dan Inggris). Pengawasan atau kontrol dapat dilakukan sebelum, sepanjang, dan sesudah suatu kegiatan dilaksanakan. James H. Donnelly, James L. Gobson, dan John M. Ivancevich dalam Fundamentals of Management (1981) menyebut hal itu Preliminary control, concurrent control dan feedback control. James A. F. Stoner dan Charles Wankel dalam Management (1986) menyebut ketiga macam kontrol itu Pre-action cotrol, steering control dan post-action control.213 Pengawasan (toezicht, supervision) merupakan unsur yang tidak dapat dipisahkan dari kebebasan berotonomi. Antara kebebasan dan kemandirian berotonomi di satu pihak dan pengawasan di

pihak lain,

merupakan dua sisi dari satu mata uang dalam negara kesatuan dengan sistem otonomi (desentralisasi). Kebebasan dan kemandirian berotonomi dapat dipandang sebagai pengawasan atau kendali terhadap kecenderungan sentralisasi yang berlebihan. Sebaliknya pengawasan (toezicht) merupakan kendali terhadap desentralisasi berlebihan. Tidak ada otonomi tanpa sistem pengawasan.214 Namun demikian, perlu diketahui, pengertian pengawasan (toezicht, supervision) adalah suatu bentuk hubungan dengan legal entity yang mandiri, bukan hubungan internal dari entitas yang sama. Bentuk dan isi pengawasan dilakukan semata-mata menurut atau berdasarkan ketentuan

213

Taliziduhu Ndraha, Kybernology (Ilmu Pemerintahan Baru), Jilid I, Rineka Cipta, Jakarta 2003, hlm. 197. 214 Bagir Manan, Menyongsong ..., op.cit. hlm.153.

60

undang-undang. Pengawasan tidak berlaku atau tidak diterapkan terhadap hal yang tidak ditentukan atau berdasarkan undang-undang.215 Dengan demikian, dalam kaitan dengan Undang-Undang tentang pemerintahan daerah khususnya desentralisasi istilah pengawasan lebih tepat dipadankan dengan “toezicht” atau “supervision” dan tidak dengan “control”.

Istilah

control

selain

mengandung

arti

pengawasan,

juga

mengandung arti pengendalian, mengarahkan, mengurus atau mengatur. Pengawasan (toezicht) pada desentralisasi, secara asasi tidak mengandung makna ikut mengarahkan, apalagi ikut mengurus atau ikut mengatur. Pengawasan pada desentralisasi dibatasi untuk “menguji” apakah suatu keputusan suatu satuan pemerintahan otonom (yang lebih rendah) bertentangan atau tidak bertentangan dengan peraturan perundangundangan yang lebih tinggi atau kepentingan umum. Memang perlu disadari bahwa dalam perkembangan, pengawasan dalam arti toezicht atau supervision,

mengalami

perkembangan

seperti

adanya

“petunjuk”,

“pedoman”, “bimbingan”, “penentuan syarat-syarat yang harus diikuti”. Perkembangan ini menyebabkan pengawasan tidak lagi sekedar “checking” atau dalam rangka “menjaga keseimbangan”. Pengawasan dalam kualitas tertentu menjadi semacam “mencampuri” wewenang daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Apabila hal semacam ini jika dibiarkan berjalan tanpa batas, akan besar pengaruhnya pada sifat “kemandirian” (zelf standigheid) daerah otonom. Berdasarkan uraian tersebut di atas, maka pengertian umum dari beberapa aspek pengawasan kiranya dapat dirumuskan sebagai berikut : 1) Pengawasan sebagai sarana (instrumen) pemeritahan yang lebih atas tingkatannya untuk memaksakan kehendaknya pada pemerintahan yang lebih rendah tingkatannya. 2) Pengawasan menunjukkan adanya pengarahan atau pengendalian (aturan) terhadap tindakan pemerintahan yang lebih rendah tingkatannya dari pemerintahan yang lebih atas tingkatannya.

215

Taliziduhu Ndraha, Kybernology ..., op.cit., hlm. 197.

61

3) Pengawasan

berbeda

dengan

sarana

Pengawasan hanya terbatas pada segi

pengendalian

lainnya.

pemerintahan yang dilakukan

oleh satuan pemerintahan yang diawasi. 4) Pengawasan menunjukkan bahwa pelaksanaan tugas dan wewenang satuan pemerintahan yang diawasi tidak boleh bertentangan dengan hukum dan kepentingan umum. Mengenai kepentingan umum, Black Law Dictionary, mendefinisikan Public Interest, yaitu: a. The general welfare of public that warrants recognation and protection; b. Something in which the public as a whole has a stake espesially an interest that justifies governmental

regulation216.(Terj. bebas dari

pengertian di atas adalah bahwa kepentingan umum merupakan kepentingan bagi kesejahteraan umum yang menjamin perlindungan dan merupakan sesuatu di mana publik secara

keseluruhan mempunyai

suatu pancang/landasan terutama suatu yang membenarkan peraturan yang dibentuk oleh pemerintah). Adapun menurut Bagir Manan, terdapat beberapa ukuran yang dapat dipergunakan untuk menentukan kepentingan umum, yakni: Pertama; dibutuhkan orang banyak. Kedua; setiap orang dapat menikmati dan memperoleh manfaat, tanpa ada pembatasan karena kondisi invidual seseorang. Ketiga; harus dalam rangka kesejahteraan umum, baik dalam arti materiil maupun spiritual217.

b. Penggolongan Pengawasan Pengawasan dapat dibedakan ke dalam berbagai macam, misalnya pengawasan menurut sifat/bentuk dan tujuannya, pengawasan menurut

216 217

Bryan A. Garner, Black Law Dictionary, 1999, hlm.1244. Bagir Manan, Menyongsong Fajar….,Op.Cit., hlm.141.

62

ruang lingkupnya dan pengawasan menurut metodenya. Berikut ini diidentifikasikan berbagai macam pengertian pengawasan tersebut.218 1) Pengawasan Menurut Sifat/Bentuk dan Tujuannya Secara

konsepsional,

pengawasan

menurut

sifat/bentuk

dan

tujuannya dapat dikelompokan menjadi 2 (dua), yaitu: (1) pengawasan preventif dan; (2) pengawasan represif atau pengawasan detektif. a) Pengawasan Preventif Secara umum pengertian pengawasan preventif pada dasarnya dilakukan untuk mencegah terjadinya penyimpangan-penyimpangan dalam pelaksanaan kegiatan. Dalam konteks penyelenggaraan pemerintahan daerah,

maka

pengawasan

preventif

bertujuan

untuk

mencegah

penyimpangan-penyimpangan yang terjadi di lapangan pemerintahan daerah. Relevan dengan pembentukan produk hukum di daerah dan tindakan

tertentu organ pemerintahan daerah, menurut Bagir Manan,

pengawasan preventif ini berkaitan dengan (goedkeuring).

219

wewenang mengesahkan

Pengawasan preventif ini memiliki tujuan yang menurut

Revrisond Baswir diidentifikasikan sebagai berikut: a) mencegah terjadinya tindakan-tindakan yang menyimpang dari dasar yang telah ditentukan. b) memberi pedoman bagi terselenggaranya pelaksanaan kegiatan secara efesien dan efektif; c)

menentukan sasaran dan tujuan yang akan dicapai; dan

d) menentukan kewenangan dan tanggung jawab sebagai instansi sehubungan dengan tugas yang harus dilaksanakan.

b) Pengawasan Represif atau Pengawasan Detektif Sebagian ahli mempergunakan istilah pengawasan ini dengan istilah pengawasan represif, sebagian lainnya mempergunakannya dengan istilah

218

Lihat Elektison Somi, Pengawasan Pengelolaan Keuangan Daerah dalam Sistem Pemerintahan Daerah di Indonesia (Disertasi), Program Pascasarjana Universitas Padjadjaran, Bandung, 2006, hlm. 91-95. 219 Bagir Manan, Menyongsong Fajar .…Op.Cit, hlm. 154

63

pengawasan detektif. Namun demikian, kedua istilah ini pada prinsipnya dilaksanakan setelah dilakukannya tindakan yaitu dengan membandingkan antara hal yang telah terjadi dengan hal yang seharusnya terjadi. Berkaitan dengan pembentukan produk hukum daerah dan tindakan tertentu organ pemerintah daerah, pengawasan ini menurut Bagir Manan berkaitan dengan wewenang pembatalan (Verneitiging) atau penangguhan (schorsing).220 Berkaitan dengan berbagai macam bentuk pengawasan, Paulus Effendie Lotulung mengatakan bahwa salah satu permasalahan pokok dalam studi tentang dasar-dasar hukum Administrasi adalah pelajaran tentang adanya atau dikenalnya berbagai macam kontrol atau pengawasan yang dapat dilakukan terhadap Pemerintah. Sebab di dalam melaksanakan tugasnya atau “mission”nya untuk menyelenggarakan kesejahteraan umum dan pelayanan kepentingan umum atau lazim disebut “public service”, maka terhadap Pemerintah selaku organ administarasi Negara dapat dikenakan bermacam-macam bentuk kontrol atau pengawasan. Tujuan pokok dari kontrol ini adalah untuk menghindari terjadinya kekeliruan-kekeliruan, baik yang disengaja maupun tidak disengaja, sebagai suatu usaha preventif, atau juga untuk memperbaikinya apabila sudah terjadi kekeliruan itu, sebagai suatu usaha represif. Dalam praktek, adanya kontrol itu sering dilihat sebagai sarana unutuk mencegah timbulnya segala bentuk penyimpangan tugas pemerintahan dari apa yang telah digariskan. Memang di sinilah letak inti atau hakekat dari suatu pengawasan.221 Apabila

dibandingkan berbagai macam bentuk kontrol yang ada,

maka dapat dibedakannya dari beberapa segi. Ditinjau dari segi kedudukan dari badan/organ yang melaksanakan kontrol itu terhadap badan/organ yang dikontrol, dapatlah dibedakan antara jenis kontrol yang disebut Kontrol Intern dan Kontrol Ekstern. Suatu Kontrol Intern berarti bahwa pengawasan itu dilakukan oleh suatu badan yang secara oraganisatoris/ struktural masih termasuk dalam lingkungan Pemerintah sendiri, misalnya: pengawasan yang 220

Bagir Manan, op.Cit Paulus Effendie Lotulung, Beberapa Sistem tentang Kontrol Segi Hukum terhadap Pemerintah, PT. Bhuana Ilmu Populer, Jakarta, 1986, hlm.xv.

221

64

dilakukan oleh pejabat atasan terhadap bawahannya secara hierarkis, ataupun pengawasan yang dilakukan oleh tim/ panitia verifikasi yang dibentuk secara insidentil dan biasanya terdiri dari beberapa orang ahli dalam bidang-bidang tertentu. Bentuk kontrol-kontrol semacam itu dapat digolongkan dalan jenis kontrol teknis-administratif atau lazim pula disebut sebagai suatu bentuk “built-in control”. Sebaliknya, suatu Kontrol Ekstern adalah pengawasan yang dilakukan oleh organ atau lembaga-lembaga yang secara organisatoris/struktural berada di luar Pemerintah dalam arti eksekutif, misalnya: kontrol keuangan yang dilakukan oleh Badan Pengawas Keuangan (BPK), kontrol sosial yang dilakukan oleh masyarakat melalui pers/masmedia, kontrol politis yang pada umumnya dilakukan oleh lembagalembaga perwakilan rakyat dalam bentuk “hearing” ataupun hak bertanya para anggotanya. Termasuk pula kontrol ekstern ini adalah kontrol yang dilakukan secara tidak langsung melalui badan-badan peradilan (judicial control) dalam hal timbul persengketaan atau perkara dengan pihak Pemerintah.222 Ditinjau dari segi saat/waktu dilaksanakannya suatu kontrol atau pengawasan, dapat pula dibedakan dalam 2 jenis kontrol, yaitu apa yang disebut sebagai Kontrol a-priori

ada yang disebut Kontrol a-posteriori.

Dikatakan sebagai Kontrol a-priori adalah bila pengawasan itu

dilakukan

sebelum dikeluarkannya suatu keputusan atau ketetapan Pemerintah ataupun

peraturan

lainnya

yang

pengeluarannya

memang

menjadi

wewenang Pemerintah. Dalam hal ini tampak jelas unsur preventif dari maksud kontrol itu, sebab tujuan utamanya adalah untuk mencegah atau menghindari terjadinya kekeliruan. Misalnya: pengeluaran suatu yang untuk berlaku

sah

dan

dilaksanakan,

harus

terlebih

persetujuan dan pengesahan dari instansi

dahulu

memperoleh

atasan, atau peraturan

pemerintah daerah-daerah tingkat II harus mendapat pengesahan terlebih dahulu dari pemerintah daerah tingkat I, demikian seterusnya. Sedangkan sebaliknya, Kontrol a-posteriori

222

Ibid, hlm. xvi

adalah jika pengawasan itu baru terjadi

65

sesudah terjadinya

dikeluarkan

keputusan/ketetapan

tindakan/perbuatan

Pemerintah

Pemerintah.

Dengan

atau kata

sesudah lain,

arti

pengawasan di sini adalah dititikberatkan kepada tujuan yang bersifat korektif dan memulihkan suatu tindakan yang keliru. Peranan badan peradilan melalui suatu judicial control adalah selalu bersifat Kontrol aposteriori, karena selalu dilakukan sesudah terjadinya sustu perbuatan atau tindakan. Di samping kedua macam kriteria pembedaan tersebut di atas, dikenal pula pembedaan yang ditinjau dari segi sifat kontrol itu terhadap objek yang diawasi. Dengan kata lain, apakah kontrol itu hanya dimaksudkan untuk menilai segi-segi atau pertimbangan yang bersifat hukum-nya (segi legalitas), yaitu segi “rechtmatigheid” dari perbuatan Pemerintah ataukah juga di samping segi “rechtmatigheid” ini dinilai pula benar-tidak benarnya perbuatan itu ditinjau dari segi/pertimbangan kemanfaatannya (opportunitas), yaitu segi “doelmatigheid”. Jadi dibedakanlah antara Kontrol segi hukum (rechtmatigheidstoetsing)

dan

Kontrol

segi

kemanfaatan

(doelmatigheidstoetsing). Misalnya: Kontrol yang dilakukan oleh badan peradilan (judicial control) pada prinsipnya hanya menitikberatkan pada segi legalitas, yaitu Kontrol segi hukum, sedangkan suatu kontrol teknis administratif intern dalam lingkungan Pemerintah sendiri (built-in control) bersifat selain penilaian legalitas (rechtsmatigsheidtoetsing) juga dan bahkan lebih menitikberatkan pada segi penilaian kemanfaatan.223 Di lapangan pemerintahan daerah, instrumen pengawasan, baik yang bersifat preventif maupun yang bersifat represif seringkali digunakan.

2) Ruang Lingkup, Waktu Pelaksanaan, Wujud, dan Jangka Waktu Pelaksanaan Pengawasan Preventif berasal dari kata preventie yang berarti pencegahan, sedangkan represif dari kata repressie yang berarti penekanan atau pengekangan. Antara keduanya terdapat perbedaan baik dalam ruang

223

Ibid, hlm. xvi-xvii

66

lingkup/lingkungan

berlakunya,

perwujudan

maupun

jangka

waktu

pelaksanaanya.224 Perbedaan-perbedaan itu adalah sebagai berikut:225 a. Ruang lingkup berlakunya Pengawasan preventif hanya dilaksanakan terhadap beberapa Peraturan Daerah atau Keputusan Kepala Daerah tertentu saja yang menyangkut

kepentingaan-kepentingan

menimbulkan

keresahan-keresahan,

besar

atau

yang

mungkin

kegelisahan-kegelisahan

dan

gangguan-gangguan dalam pelaksanaan atau penyelenggaraan kepentingan umum, apabila tidak ditetapkan dengan sebaik-baiknya oleh Pemerintah Daerah. Pengawasan represif dijalankan terhadap semua Peraturan Daerah dan keputusan Kepala Daerah tanpa kecuali. Jadi pengawasan ini mempunyai ruang lingkup (scope) yang lebih luas dari pengawasan preventif. Peraturan-peraturan dan Keputusan-keputusan Kepala Daerah tertentu yang diawasi

secara preventif adalah ketentuan-ketentuan yang

memberikan beban kepada rakyat, yang mengandung perintah, larangan, keharusan, ancaman pidana, dan yang menyangkut kepentingan rakyat banyak. Jika digambarkan dalam suatu bagan, ruang lingkup pengawasan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah dapat dilihat sebagai berikut: Tabel 1: RUANG LINGKUP PENGAWASAN ATAS PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DAERAH Pengawasan atas pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah (baik yang menyangkutan urusan otonomi maupun tugas pembantuan). Pengawasan terhadap produk-produk hukum yang ditetapkan oleh pemerintahan daerah ( pengawasan terhadap peraturan daerah dan peraturan kepala daerah).

224

Dilakukan oleh aparat pengawas intern, baik Pemerintah Pusat, Provinsi, dan Pemerintah Daerah itu sendiri. (Inspektorat) a. Melalui pranata pengujian (material dan formal) ke badan peradilan (MA); b. Melalui pranata pembatalan (vernietiging) atau berupa penangguhan pemberlakuan

Riwu Kaho, Analisa Hubungan Pemerintah Pusat Dan Daerah Di Indonesia, Rineka Cipta, Jakarta, 1990. hlm. 149. 225 Ibid, hlm.149-153

67

(schorsing), oleh Pemerintah Pusat.226 c. Melalui proses/prosedur tertentu, misalnya dalam bentuk “evaluasi” terhadap Raperda dan Rancangan Peraturan Kepala Daerah tentang APBD, Perubahan APBD dan Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBD, untuk provinsi oleh Mendagri dan untuk kabupaten/kota oleh Gubernur; penetapan pedoman, kriteria, monitoring, dsb.

b. Mengenai waktu pelaksanaanya. Pengawasan preventif dilaksanakan sebelum Peraturan-peraturan dan Keputusan-keputusan Kepala Daerah tersebut mulai berlaku; jadi sebelum peraturan-peraturan/keputusan-keputusan tersebut dijalankan. Pengawasan represif dilakukan sesudah Peraturan-peraturan Daerah dan Keputusankeputusan Kepala Daerah berlaku dan dijalankan. c. Wujud dari masing-masing pengawasan. Pengawasan preventif berujud kewajiban atau keharusan untuk memperoleh pengesahan lebih dahulu dari pihak pengawas yaitu Menteri Dalam Negeri bagi

Peraturan Daerah /Keputusan-keputusan Gubernur

Kepala Daerah Tingkat I, dan

Gubernur Kepala Daerah Tingkat I bagi

Peraturan-peraturan Daerah dan

Keputusan-keputusan Kepala Daerah

Tingkat II, sebelum peratuan-peraturan itu mulai berlaku dan dijalankan. Jadi pengawasan ini di satu pihak merupakan hak pengawasan dari pihak pengawas dan di lain pihak merupakan kewajiban untuk meminta

226

UU No. 32 Tahun 2004 Pasal 145 (3) dengan secara eksplisit menetapkan bahwa pembatalan Perda ditetapkan dengan Peraturan Presiden, sementara dalam praktek pembatalan terhadap perda ditetapakn oleh Menteri Dalam Negeri (dalam bentuk Peraturan Menteri?).

68

pengesahan dari pihak yang diawasi. Apabila pihak pengawas beranggapan bahwa

peraturan-peraturan

bertentangan

dengan

yang

peraturan

dimintakan yang

lebih

pengesahan tinggi

tersebut

tingkatnya

atau

bertentangan dengan kepentingan umum, maka pengawas menolak untuk memberikan pengesahan. Penolakan tersebut dengan disertai alasanalasannya disampaikan kepada Pemerintah Daerah yang bersangkutan. Dengan penolakan tersebut, maka peraturan yang dimintakan pengesahan tersebut tidak dapat berlaku. Keputusan-keputusan/peraturan-peraturan lain di luar hal-hal yang tersebut di atas (di luar ketentuan-ketentuan yang memberikan beban kepada rakyat, perintah, larangan, keharusan, ancaman pidana dan yang menyangkut kepentingan rakyat banyak), dikenakan pengawasan represif. Pengawasan represif berupa penundaan/penangguhan atau pembatalan oleh pihak pengawas terhadap Peraturan-Peraturan Daerah/Keputusankeputusan Kepala Daerah yang telah berjalan tersebut. Penundaan atau pembatalan

dilakukan

apabila

peraturan-peraturan

atau

keputusan-

keputusan Daerah yang telah dijalankan itu bertentanagan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatnya atau dengan kepentingan umum Apabila sesuatu Peraturan Daerah atau Keputusan Kepala Daerah yang telah berlaku dengan tanpa pengesahan, diduga atau dianggap mungkin bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatnya atau dengan kepentingan umum, maka instansi/pejabat yang

berwenang

dalam

pengawasan

represif

dapat

menunda

keputusan/peraturan tersebut. Penundaan bermaksud untuk menahan buat sementara waktu berjalannya Keputusan Kepala Daerah/Peraturan Daerah yang telah berlaku selama masih dalam pertimbangan untuk dibatalkan. Jadi penundaan adalah langkah awal dari pembatalan. Setelah Keputusan Kepala Daerah/Peraturan Daerah itu ditunda/ditangguhkan berlakunya, maka pihak pengawas akan mengadakan peninjauan atau

penyelidikan lebih lanjut

apakah memang keputusan tersebut memang perlu dibatalkan ataukah tidak.

69

Keputusan untuk menunda harus disampaikan kepada Daerah beserta alasan-alasannya.

d. Mengenai jangka waktu pelaksanaan Pengawasan

preventif

dijalankan

dalam

jangka

waktu

terbatas/tertentu, misalnya 3 bulan. Jadi dalam waktu 3 bulan itu pejabat yang berwenang untuk memberikan pengesahan harus memberikan pengesahan yang dimintakan atau menolaknya. Bilamana sesudah jangka waktu 3 bulan tersebut belum ada pengesahan atau penolakan , maka menurut ketentuan, Peraturan Daerah atau Keputusan Kepala Daerah itu dapat diberlakukan. Kalau ditolak maka alasan-alasan penolakan itu disampaikan

kepada

Daerah

yang

bersangkutan.

Bilamana

Daerah

berkeberatan atas penolakan tersebut, maka Daerah dapat mengajukan keberatan. Pengawasan represif dilakukan untuk jangka waktu yang tidak terbatas, yaitu selama sesuatu Peraturan Daerah/Keputusan Kepala Daerah masih berlaku, sewaktu-waktu dapat ditangguhkan atau dibatalkan. Pengawasan (toezicht, supervision) merupakan unsur yang tidak dapat dipisahkan dari kebebasan berotonomi. Antara kebebasan dan kemandirian berotonomi di satu pihak dan pengawasan di pihak lain, merupakan dua sisi dari satu mata uang dalam negara kesatuan dengan sistem otonomi (desentralisasi). Kebebasan dan kemandirian berotonomi dapat dipandang sebagai pengawasan atau kendali terhadap kecenderungan sentralisasi yang berlebihan. Sebaliknya pengawasan (toezicht) merupakan kendali terhadap desentralisasi berlebihan. Tidak ada otonomi tanpa sistem pengawasan.227 Namun demikian, pengertian pengawasan (toezicht, supervision) adalah suatu bentuk hubungan dengan sebuah legal entity yang mandiri, bukan hubungan internal dari entitas yang sama. Bentuk dan isi pengawasan dilakukan semata-mata menurut atau berdasarkan ketentuan undangundang. Hubungan pengawasan hanya dilakukan terhadap hal yang secara

227

Bagir Manan, Menyongsong Fajar...., Op.Cit., hlm.153.

70

tegas ditentukan dalam undang-undang. Pengawasan tidak berlaku atau tidak diterapkan terhadap hal yang tidak ditentukan atau berdasarkan undang-undang.228 Ada dua jenis pengawasan baku terhadap satuan pemerintahan otonom yaitu pengawasan preventif (preventief toezicht) dan pengawasan represif (repressief toezicht). Pengawasan ini berkaitan dengan produk hukum

daerah

Pengawasan (goedkeuring),

dan

tindakan

preventif

tertentu

dikatkan

Pengawasan

organ

dengan

represif

wewenang

adalah

(vernietiging) atau penangguhan(schorsing).

pemerintahan

daerah.

mengesahkan

wewenang

pembatalan

229

c. Objek-Objek Pengawasan Untuk mengetahui objek-objek pengawasan dalam konteks hubungan pusat dan daerah, dapat didekati melalui perbandingan pengawasan yang berlaku di Inggris, Perancis, dan Belanda.

Tabel 2: Perbandingan Pengawasan Pusat Terhadap Daerah di Inggris, Perancis dan Belanda230 NO 1

KATEGORI 2

1.

Jenis/Bentuk Pengawasan b. Pengawasan Administratif c. Pengawasan Yudisial

228

INGGRIS 3 a. Pengawasan Legislatif

PERANCIS 4 a. Pengawasan Administratif b. Pengawasan Yudisial

BELANDA 5 a. Pengawasan Preventif b. Pengawasan Represif

Loc.Cit. Ibid., hlm. 154 230 Sumber : Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, hlm.43-114, dibuat Tabel oleh Agus Kusnadi, Bentuk dan Ruang Lingkup Pengawasan Pusat Terhadap Daerah Dalam Mewujudkan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Yang Demokratis Menurut UUD 1945, Desertasi, Program Pascasarjana Universitas Padjadjaran, Bandung, 2009. 229

71

a. Parlemen

2.

3.

Subjek Pengawasan

Objek Pengawasan

a. Prefect dan Counseil d’Etat

b. Pemerintah b. Counseil d’Etat, Pusat Tribuneux Administratif, Cour des c. Pengadilan Comptes (Court of Accounts)

a. Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah berdasarkan undangundang Parlemen b. Peraturan, Keputusan dan Kebijakan Daerah c. Peraturan dan Keputusan Daerah

a. Peraturan/ Kebijakan Commune, Peraturan/ Kebijakan Ekonomi Pemerintah Daerah b. Keputusan atau tindakan administrasi negara

a. Kroon (Mahkota), dan Gedeputeerde Staten b. Kroon (Mahkota), Pembentuk UndangUndang, Commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten a. KeputusanKeputusan yang harus mendapat pengesahan pemerintahan tingkat atasnya b. Keputusan yang mempunyai akibat hukum, baik di bidang otonomi maupun tugas perbantuan.

Dari bagan yang ditunjukkan di atas dapat ditarik suatu kelaziman bahwa objek pengawasan pemerintah pusat terhadap satuan pemerintahan di bawahnya (atau pengawasan pusat terhadap daerah) adalah terhadap: a) Penyelenggaraan pemerintahan daerah sebagai pelaksanaan undangundang nasional; b) Peraturan daerah (bersifat regeling); c) Tindakan administrasi negara pada pemerintahan daerah (bersifat beschikking dan

72

beleidsregel); dan d) Keputusan yang harus mendapatkan pengesahan dari satuan pemerintahan di atasnya.

f. Tujuan Pengawasan Relevan

dengan

pengawasan

pemerintahan di daerah, Raul P.

terhadap

penyelenggaraan

De Guzman dan Artno Pascho231

mengisyaratkan setidaknya ada 5 (lima) alasan mengapa pengawasan itu menjadi instrumen penting dalam rangka penyelenggaraan tugas-tugas pemerintahan di daerah, yakni; 1. To maintain minimun standards in the performance of services by local authorities; (Terj.untuk memelihara standar-standar minimum dalam melaksanakan pelayanan-pelayanan oleh pemerintah daerah); 2. To maintain standards of administration as well as coordinate administrations between and among various levels of government; (Terj. Untuk memelihara standar-standar administrasi sebaik koordinasi administrasi

antara

dan

diantara

berbagai

macam

tingkatan

pemerintahan); 3. To control local expenditures as part of the management and planning of the national economy; (Terj. Untuk mengawasi pengeluaran atau belanja daerah sebagai bagian manajemen dan perencanaan dari perekonomian nasional); 4. To protect the citizens against the abuse of power by local authorities; (Terj. Untuk melindungi para warga negara dari tindakan sewenang-wenang dari (pejabat) pemerintah daerah); 5. To Wield and integrated the diverse people into a nation. (memegang teguh dan menyatukan beraneka ragam rakyat menjadi suatu bangsa).

231

Ateng Syafrudin, Masalah Hukum dalam Pemerintahan di Daerah, Makalah untuk pendidikan non-gelar anggota DPRD tingkat II se-Jawa Barat di Fakultas ISIP Unpad, 28 Desember 1992, hlm. 7.

73

Ateng Syafrudin232 menyebutkan 3 (tiga) tujuan dari pelaksanaan pengawasan,

berkenaan

dengan

penyelenggaraan

tugas-tugas

pemerintahan daerah, yakni; 1. untuk menjaga kewibawaan pemerintah daerah dan kepentingannya; 2. untuk menghindari atau mencegah penyalahgunaan wewenang; 3. untuk mencegah kelalaian dalam administrasi yang dapat merugikan negara atau daerah. Menurut M.N. Azmy Akhir, agar pelaksanaan pengawasan dapat dijadikan sebagai suatu alat (instrumen) yang efektif dalam rangka penyelenggaraan

tugas-tugas

pemerintahan

daerah,

maka

harus

diperhatikan beberapa kriteria sebagai berikut : a. Apa yang diawasi (obyek yang perlu diawasi) b. Mengapa perlu diadakan pengawasan. c. Dimana dan kapan diadakan pengawasan dan oleh siapa pengawasan tersebut harus dilakukan. d. Bagaimana pengawasan tersebut dapat dilakukan; e. Pengawasan tersebut harus bersifat rasional, fleksibel, terus menerus, dan fragmatis.233 Kriteria-kriteria di atas penting untuk menjadi pertimbangan dalam melakukan pengawasan, sehingga tujuan dari kegiatan pengawasan tersebut dapat tercapai. Menurut H. Bohari, untuk mencapai hal-hal sebagai berikut : a. Menjaga agar rencana itu dalam realisasinya tetap terarah pada tujuan yang telah ditentukan; 3) Menjaga agar pelaksanaannya itu dijalankan sesuai dengan peraturanperaturan yang telah ditetapkan (peraturan yang berlaku). 4) Menjaga agar tugas itu dijalankan berdaya guna (termasuk pengurusan, pemeliharaan) sesuai dengan tujuan; 5) Melakukan usaha-usaha untuk mengatasi hambatan, mengendalikan penyimpangan-penyimpangan, serta akibat-akibatnya.234 232

Ibid. M.N. Azmy Akhir. Masalah Pengurusan Keuangan Negara : Suatu Pengantar Teknis. CV. Dinna. Jakarta. 1986, hlm. 71 233

74

Paling tidak tujuan pengawasan itu adalah untuk mencegah sedini mungkin terjadinya penyimpangan, pemborosan, penyelewengan, hambatan, kesalahan dan kegagalan dalam pencapaian tujuan dan sasaran serta pelaksanaan tugas-tugas organisasi.235

234 235

H. Bohari, Hukum Anggaran Negara. Rajawali Pers. Jakarta. 1995, hlm. 117-118 Lembaga Administrasi Negara RI. Op.Cit, hlm. 159

75

BAB III PENGATURAN HUBUNGAN ANTARA PUSAT DAN DAERAH

A. Hubungan Kewenangan Perubahan Kedua UUD 1945 yang terjadi pada tahun 2000 mengubah secara

mendasar

pengaturan

pemerintahan

daerah

di

Indonesia.

Berdasarkan dasar hukum konstitusional pengaturan pemerintahan daerah dijumpai dalam Pasal-pasal 18, 18A dan 18B. pemerintahan daerah diselenggarakan berdasarkan prinsip-prinsip sebagai berikut: pertama, Prinsip daerah mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (2) UUD 1945.236 Kedua, Prinsip menjalankan otonomi seluasluasnya yang diatur dalam Pasal 18 ayat (5) UUD 1945.237 Ketiga, Prinsip kekhususan dan keragaman daerah sebagai diatur dalam Pasal 18 ayat (1) UUD 1945.238 Keempat, prinsip mengakui dan menghormati kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sebagaimana diatur dalam Pasal 18B ayat (2) UUD 1945.239 Kelima, prinsip mengakui dan menghormati pemerintahan daerah yang bersifat khusus dan istimewa sebagaimana diatur dalam Pasal 18B ayat (1) UUD 1945.240

Keenam,

Prinsip badan perwakilan dipilih langsung dalam suatu pemilihan umum sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (3) UUD 1945.241 Ketujuh, prinsip hubungan pusat dan daerah harus dilaksanakan secara selaras dan adil sebagaimana terdapat dalam Pasal 18A ayat (2) UUD 1945.242 Saat ini undang-undang penyelenggaraan pemerintahan daerah sebagai pelaksanaan Pasal 18 ayat (7) didasarkan pada UU No. 32/2004 jo UU No.

236

Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Pusat Studi Hukum Fakultas Hukum UII, Yogyakarta, 2001, hlm. 8-9. 237 Bagir Manan, Perjalanan Historis Pasal 18, UNSIKA, Karawang, 1993, hlm 21, dan Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Pusat Studi Hukum Fakultas Hukum UII, Yogyakarta, 2001, hlm 12. 238 Bagir Manan, Menyongsong Fajar ..., op.cit., hlm. 12-13. 239 Ibid., hlm. 13. 240 Ibid., hlm 15-16. 241 Ibid. 242 Ibid., hlm 17.

76

12/2008, UU No. 33/2004 serta berbagai peraturan lain yang relevan. Peraturan pelaksana yang mengatur hubungan kewenangan antara lain PP No. 38/2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota. Ketentuan Pasal 10 UU No. 32/2004 itu mengandung pengertian bahwa urusan pemerintahan dapat dibagi dalam dua kelompok, yaitu urusan pemerintahan yang secara mutlak menjadi urusan pusat dan urusan pemerintahan yang dapat dilaksanakan baik oleh pemerintah, provinsi, maupun kabupaten/kota (concurrent power). Bagan 6 Pembagian Urusan Pemerintahan URUSAN PEMERINTAHAN MUTLAK URUSAN MMPUSAT - Politik Luar Negeri; - Pertahanan; - Keamanan; - Moneter dan Fiskal Nasional; - Yustisi; dan - Agama.

URUSAN ‘BERSAMA’ (concurrent power) Pusat, Provinsi,

Kabupaten/Kota Urusan Wajib Antara lain : - kesehatan; - pendidikan; - lingkungan hidup; - perhubunga n

Urusan Pilihan Antara lain : - pertanian - kelautan - industri - pariwisata

B. Hubungan Kelembagaan Hakekat Negara adalah organisasi dan dalam organisasi Negara, dapat di identifikasi dua macam kelompok organ, yang memiliki perbedaan yang signifikan. Pertama, adalah organ-organ Negara (staatsorganen); kedua, adalah organ-organ pemerintahan (regeringsorganen).243 Dalam Negara kesatuan, organ Negara termaksud hanya dijumpai di ibu kota Negara (di tingkat pemerintahan nasional). Kedudukan organisasi Negara ini tidak hierarkis sementara organ pemerintahan terdapat baik di tingkat

243

Bhenyamin Hoessein, Hubungan Kewenangan Pusat dan Daerah, dalam Kumpulan Tulisan pasang surut otonomi Daerah, Yayasan Tifa, Jakarta, 2005. hlm. 197.

77

nasional maupun di subnasional. Kedudukan organ-organ pemerintahan bersifat hierarkis di bawah Presiden (Pemerintah).244 Dengan

desentralisasi,

terjadi

pembentukan

dan

implementasi

kebijakan yang tersebar diberbagai jenjang pemerintahan subnasional. Asas ini berfungsi untuk menciptakan keanekaragaman dalam penyelenggaraan pemerintahan, sesuai dengan kondisi dan potensi masyarakat. Dengan perkataan

lain,

desentralisasi

berfungsi

untuk

mengakomodasi

keanekaragaman masyarakat, sehingga terwujud variasi struktur dan politik untuk menyalurkan aspirasi masyarakat setempat.245 Dalam penjelasan umum UU No. 32 Tahun 2004 dijelaskan bahwa Prinsip otonomi daerah menggunakan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam arti daerah diberikan kewenangan mengurus dan mengatur semua urusan pemerintahan diluar yang menjadi urusan Pemerintah. Daerah memiliki kewenangan membuat kebijakan daerah untuk memberi pelayanan, peningkatan peran serta, prakarsa, dan pemberdayaan masyarakat yang bertujuan pada peningkatan kesejahteraan rakyat. Sejalan dengan prinsip tersebut

dilaksanakan

pula

prinsip

otonomi

yang

nyata

dan

bertanggungjawab. Prinsip otonomi nyata adalah suatu prinsip bahwa untuk menangani

urusan

pemerintahan

dilaksanakan

berdasarkan

tugas,

wewenang, dan kewajiban yang senyatanya telah ada dan berpotensi untuk tumbuh, hidup dan berkembang sesuai dengan potensi dan kekhasan daerah. Dengan demikian isi dan jenis otonomi bagi setiap daerah tidak selalu sama dengan daerah lainnya. Adapun yang dimaksud dengan otonomi yang bertanggungjawab adalah otonomi yang dalam penyelenggaraannya harus benar-benar sejalan dengan tujuan dan maksud pemberian otonomi, yang pada dasarnya untuk memberdayakan daerah termasuk meningkatkan kesejahteraan rakyat yang merupakan bagian utama dari tujuan nasional.246 UUD

1945

menghendaki

susunan

pemerintahan,

khususnya

pemerintahan tingkat daerah tersusun dalam satu kesatuan struktural dan 244

Ibid., hlm. 197 Ibid.,, hlm. 198 246 Penjelasan Umum UU No. 32 Tahun 2004 245

78

fungsional yang utuh, meskipun tidak dalam susunan hirarkis satu sama lain.247 Negara (pemerintah Pusat) dan daerah kedua-duanya merupakan badan

hukum

publik

yang

masing-masing

mempunyai

badan

pemerintahannya sendiri-sendiri dengan hak, kewenangan dan kewajiban sendiri-sendiri.248 Hubungan antara Pemerintah Pusat dengan daerah otonom diatur dengan cara-cara tertentu yang diatur dengan undang-undang. Dalam hal ini adalah UU No. 32 Tahun 2004 Tentang pemerintahan Daerah beserta peraturan pelaksanaannya.

1. Hubungan dalam pengaturan organisasi perangkat daerah Sebagaimana diketahui bentuk Negara Indonesia tercantum di dalam Pasal 1 Ayat (1) UUD 1945, yang penyelenggaraannya melalui ketentuan Pasal 18 ayat (1). Atas dasar ketentuan tersebut dapat diketahui bahwa penyelenggaraan pemerintahan dilakukan dengan menggunakan sistem desentralisasi, dengan demikian terdapat pemencaran kekuasaan dari pusat kedaerah baik menurut asas otonomi, tugas pembantuan dan dekonsentrasi. Berdasarkan kenyataan itu, antara pusat dan daerah akan terjadi hubungan antara lain hubungan kelembagaan, hubungan tersebut dalam praktek terlihat misalnya pada pengaturan organisasi perangkat daerah dan pemekaran daerah.249 Menurut UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah beserta perubahannya, susunan kelembagaan pemerintahan daerah terdiri dari: 1. Susunan luar dibawah Pemerintah Pusat terdapat Pemerintahan Daerah Provinsi dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota.250

247

Bagir Manan, Hubungan… hlm. 197 Irawan Soejito, Hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, Penerbit Bina Aksara, 1984, hlm. 182 249 Kuntana Magnar, Bahan diskusi pada Diskusi Terbatas Pusat Studi Hukum Tata Negara, Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, Bandung, 4 Agustus 2009 250 Pasal 3 Ayat (1) UU No. 32 Tahun 2004 248

79

2. Susunan dalam terdiri dari DPRD dan kepala Daerah beserta perangkat daerah251 a. Perangkat daerah provinsi adalah unsur pembantu kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah yang terdiri dari sekretariat daerah, sekretariat DPRD, dinas daerah dan lembaga teknis daerah252 b. Perangkat daerah kabupaten/kota adalah unsur pembantu kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah yang terdiri dari sekretariat daerah, sekretariat DPRD, dinas daerah, lembaga teknis daerah, kecamatan, dan kelurahan.253

2. Kepala daerah Pasal 24 UU No. 32 Tahun 2004 menyebutkan pada Setiap daerah dipimpin oleh kepala pemerintah daerah yang disebut kepala daerah, Kepala daerah untuk provinsi disebut Gubernur, untuk kabupaten disebut bupati, dan untuk kota disebut walikota. Kepala daerah dibantu oleh satu orang wakil kepala daerah, untuk provinsi disebut wakil Gubernur, untuk kabupaten disebut wakil bupati dan untuk kota disebut wakil walikota. Dalam hal pelantikan terdapat hubungan antara pemerintah dan pemerintah daerah sebagaimana diatur dalam Pasal 111 ayat (1) Gubernur dan wakil Gubernur dilantik oleh Menteri Dalam Negeri atas nama Presiden. (2) Bupati dan wakil bupati atau walikota dan wakil walikota dilantik oleh Gubernur atas nama Presiden. (4) Tata cara pelantikan dan pengaturan selanjutnya diatur dalam Peraturan Pemerintah Kedudukan dan peranan kepala daerah dengan beragam penyebutan seperti Gubernur, Bupati/Walikota, telah menunjukan eksistensinya, baik sebagai pemimpin organisasi pemerintahan yang mengayomi, melindungi dan melayani masyarakat maupun dalam memimpin organisasi administrasi pemerintahan. Dalam memutar roda organisasi pemerintahan, pembangunan 251

Pasal 3 Ayat (2)jo. Pasal 19 Ayat (2)UU No. 32 Tahun 2004 Pasal 1 angka 7 PP No. 41 Tahun 2007 253 Pasal 1 angka 8 PP No. 41 252

80

dan pembinaan kemasyarakatan, serta dalam menghadapi konflik, gejolak dan permasalahan pemerintahan di daerah, kepala daerah secara terus menerus dihadapkan pada pelbagai tuntutan dan tantangan baik secara internal maupun eksternal yang harus di respon dan diantisipasi sekaligus merupakan ujian terhadap kapabilitias dan kompetensi Kepala Daerah.254

3. Hubungan Kepala Daerah dengan Pemerintah Menurut UU No. 32 Tahun 2004 Hubungan organisasi perangkat daerah antara pemerintah dengan pemerintah daerah terdapat dalam hal melaksanakan tugas dan wewenang kepala daerah dan wakil kepala daerah mempunyai kewajiban menjalin hubungan kerja dengan seluruh instansi vertikal di daerah dan semua perangkat daerah (Pasal 27 Ayat (1)). Kepala Daerah juga mempunyai kewajiban untuk memberikan laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada Pemerintah Pasal 27 Ayat (2), pada Ayat (3) dikatakan Laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada Pemerintah dimaksud disampaikan kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri untuk Gubernur, dan kepada Menteri Dalam Negeri melalui Gubernur untuk Bupati/Walikota 1 (satu) kali dalam 1 (satu) tahun. Laporan tersebut digunakan Pemerintah sebagai dasar melakukan evaluasi penyelenggaraan pemerintahan daerah dan sebagai bahan pembinaan lebih lanjut sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Selain itu, kepala daerah mempunyai kewajiban juga untuk memberikan laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada Pemerintah, dan memberikan laporan keterangan pertanggungjawaban kepada DPRD, serta menginformasikan laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada masyarakat. Laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada Pemerintah disampaikan kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri untuk Gubernur, dan kepada Menteri Dalam Negeri melalui Gubernur untuk Bupati/Walikota 1 (satu) kali dalam 1 (satu) tahun.

254

J. Kaloh, Kepala Daerah, Penerbit Gramedia Pustaka, Jakarta, 2003. Hlm. 3

81

Laporan sebagaimana dimaksud digunakan Pemerintah sebagai dasar melakukan evaluasi penyelenggaraan pemerintahan daerah dan sebagai bahan pembinaan lebih lanjut sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Pasal 30 ayat (1) Kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara oleh Presiden tanpa melalui usulan DPRD apabila dinyatakan melakukan tindak pidana kejahatan yang diancam dengan pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun atau lebih berdasarkan putusan pengadilan. Tindak pidana itu antara lain menurut Pasal 31 ayat (1) tindak pidana korupsi, tindak pidana terorisme, makar, dan/atau tindak pidana terhadap keamanan Negara. Pada Ayat (2) Kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan oleh Presiden tanpa melalui usulan DPRD apabila terbukti melakukan tindak pidana berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap. Pasal 34 ayat (3) menyebutkan apabila kepala daerah dan wakil kepala daerah diberhentikan sementara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 30 ayat (1), Pasal 31 ayat (1), dan Pasal 32 ayat (5), Presiden menetapkan penjabat Gubernur atas usul Menteri Dalam Negeri atau penjabat Bupati/Walikota atas usul Gubernur dengan pertimbangan DPRD sampai dengan adanya putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap.

4. Gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat Gubernur yang karena jabatannya berkedudukan juga sebagai wakil Pemerintah di wilayah provinsi yang bersangkutan.255 Dalam kedudukannya tersebut Gubernur bertanggung jawab kepada Presiden.256 Gubernur dalam kedudukannya sebagai wakil pusat di daerah, memiliki tugas dan wewenang257 dalam hal a) pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah kabupaten/kota; b) koordinasi penyelenggaraan urusan Pemerintah di daerah provinsi dan kabupaten/kota; c) koordinasi pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan tugas pembantuan di daerah provinsi dan kabupaten/kota.

255

Pasal 37 UU No. 32 Tahun 2004 ayat (1) Pasal 37 UU No. 32 Tahun 2004 ayat (2) 257 Pasal 38 Ayat (1) 256

82

5. DPRD Konsep perwakilan politik lokal terkait dengan sistem pemerintahan yang dipraktikkan suatu Negara. Konsep perwakilan politik lokal merupakan bagian yang tak terpisahkan dari sistem demokrasi, artinya, keterlibatan masyarakat secara langsung dan tidak langsung ikut menentukan urusan urusan rumah tangga daerahnya.258 Sebagaimana telah disinggung sebelumnya bahwa DPRD merupakan unsur pemerintahan daerah bersama kepala daerah (Pasal 40 UU No. 32 Tahun 2004) dan DPRD sebagai lembaga perwakilan rakyat daerah dipilih melalui pemilihan umum bersamaan dengan pemilihan anggota DPR dan DPD. Dengan kedudukannya seperti tersebut DPRD memiliki fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan (Pasal 41). Adapun mengenai tugas dan wewenang DPRD sebagaimana diatur dalam Pasal 42 UU 32 Tahun 2004 adalah: a. membentuk Perda yang dibahas dengan kepala daerah untuk mendapat persetujuan bersama;

b. membahas dan menyetujui rancangan Perda tentang APBD bersama dengan kepala daerah; c. melaksanakan pengawasan terhadap pelaksanaan Perda dan peraturan perundang-undangan lainnya, peraturan kepala daerah, APBD, kebijakan pemerintah daerah dalam melaksanakan program pembangunan daerah, dan kerja sama internasional di daerah; d. mengusulkan pengangkatan dan pemberhentian kepala daerah/wakil kepala daerah kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri bagi DPRD provinsi dan kepada Menteri Dalam Negeri melalui Gubernur bagi DPRD kabupaten/kota; e. memilih wakil kepala daerah dalam hal terjadi kekosongan jabatan wakil kepala daerah.

258

BN. Marbun, Perwakilan Politik Lokal dan Eksistensi DPRD dalam Konteks Otonomi Daerah, dalam Kumpulan Tulisan “Pasang Surut Otonomi Daerah”, Institute for Local Development Yayasan TIFA, editor Anhar Gonggong, Jakarta 2005, hlm. 327

83

f. memberikan pendapat dan pertimbangan kepada pemerintah daerah terhadap rencana perjanjian internasional di daerah; g. memberikan persetujuan terhadap rencana kerja sama internasional yang dilakukan oleh pemerintah daerah; h. meminta laporan keterangan pertanggungjawaban kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah; i. membentuk panitia pengawas pemilihan kepala daerah; j.

melakukan

pengawasan

dan

meminta

laporan

KPUD

dalam

penyelenggaraan pemilihan kepala daerah. k. memberikan persetujuan terhadap rencana kerja sama antardaerah dan dengan pihak ketiga yang membebani masyarakat dan daerah.

Pengaturan mengenai DPRD ini selain diatur dalam UU No. 32 Tahun 2004 juga diatur dalam UU yang mengatur tentang Susunan Kedudukan MPR, DPR, DPD dan DPRD, yaitu UU No. 23 Tahun 2002 sebagaimana disebutkan dalam Pasal 39 UU No. 32 Tahun 2004. Meskipun pengaturan tentang susunan, kedudukan serta fungsi DPRD ini berada dalam satu undang-undang yang sama dengan pengaturan mengenai susunan, kedudukan dan fungsi DPR RI, bahkan dalam cara pengisiannyapun sama-sama dipilih secara langsung oleh rakyat melalui pemilu, namun DPRD tidak mempunyai hubungan secara langsung dengan DPR, atau dengan perkataan lain DPRD bukan merupakan subordinasi dari DPR RI. Disamping itu DPRD juga sebenarnya merupakan bagian atau unsur kekuasaan eksekutif pada level pusat karena merupakan bagian dari penyelenggara pemerintahan daerah. Bahkan dalam hal pembentukan perda, kekuasaan DPRD baik tingkat provinsi maupun Kabupaten/Kota akan melalui sebuah upaya evaluasi peraturan pelaksanaannya.

6. Perangkat Daerah Keberadaan perangkat daerah dijumpai pada Pasal 1 Angka 3 dan Pasal 120 UU No. 32 Tahun 2004 yang pelaksanaannya melalui PP No. 41 Tahun 2007. Dengan adanya PP tersebut menunjukan adanya hubungan

84

kelembagaan antara pusat dan daerah dalam pengaturan organisasi perangkat daerah. Perangkat daerah provinsi terdiri atas sekretariat daerah, sekretariat DPRD, dinas daerah, dan lembaga teknis daerah. Sedang untuk Kabupaten/Kota ditambah dengan kecamatan dan keluarahan (Pasal 120 UU No. 32 Tahun 2004). Pembentukan organisasi perangkat daerah ditetapkan dengan Peraturan Daerah dengan berpedoman pada PP mengenai Susunan, Kedudukan, Tugas Pokok dan Fungsi Perangkat Daerah.

Setiap perda dilarang bertentangan dengan kepentingan umum,

dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi (Pasal 136 Ayat( 4)). Suatu raperda ditetapkan oleh Gubernur atau Bupati/Walikota paling lama 30 hari sejak disetujui bersama (Pasal 144 Ayat (3)). Dalam hal tidak ditetapkan Gubernur, Bupati/Walikota dalam jangka waktu tersebut, raperda itu sah menjadi perda (Ayat 4). Perda yang bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundang-undangan

lebih tinggi,

dapat dibatalkan oleh pemerintah yang ditetapkan dengan Peraturan Presiden paling lama 60 hari sejak diterimanya perda oleh Pemerintah (Pasal 145 ayat (2), (3)). Paling lama 30 hari setelah pembatalan, Kepala Daerah harus memberhentikan pelaksanaan perda. Selanjutnya DPRD dengan Kepala Daerah mencabut perda dimaksud (Ayat (4)). Apabila Provinsi, Kabupaten/Kota tidak menerima pembatalan tersebut dengan alasan yang dapat dibenarkan oleh peraturan perundang-undangan, Kepala Daerah dapat mengajukan keberatan pada Mahkamah Agung (Ayat (5)). Apabila keberatan itu dikabulkan sebagian atau seluruhnya putusan Mahkamah Agung tersebut menyatakan Peraturan Presiden menjadi batal dan tidak mempunyai kekuatan hukum. Pada penjelasan umum PP No. 41 Tahun 2007 dijelaskan bahwa Pembinaan dan pengendalian organisasi dalam Peraturan Pemerintah ini dimaksudkan dalam rangka penerapan koordinasi, integrasi, sinkronisasi dan simplifikasi

antardaerah

dan

antarsektor,

sehingga

masing-masing

pemerintah daerah taat asas dan taat norma dalam penataan kelembagaan perangkat daerah. Dalam ketentuan ini pemerintah dapat membatalkan

85

peraturan daerah tentang perangkat daerah yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan dengan konsekuensi pembatalan hak-hak keuangan dan kepegawaian serta tindakan administratif lainnya. Dalam pelaksanaan pembinaan dan pengendalian organisasi perangkat daerah, pemerintah senantiasa melakukan fasilitasi melalui asistensi, pemberian arahan, pedoman, bimbingan, supervisi, pelatihan, serta kerja sama, sehingga sinkronisasi dan simplifikasi dapat tercapai secara optimal dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.259

7. Hubungan dalam pembentukan daerah (pemekaran dan pembubaran daerah)260 Hubungan kelembagaan lainnya terdapat dalam pembentukan daerah (pemekaran dan pembubaran daerah). Pasal 18 ayat 1 UUD 1945 menganut desentralisasi teritorial sehingga akan dibentuk daerah-daerah baik Provinsi, Kabupaten dan Kota dengan UU. Menurut UU No. 32 Tahun 2004 antara lain diatur didalam Pasal 4 Ayat (3) dan (4), Pasal 5, Pasal 7 Ayat (1) dan (2) serta Pasal 8. Pada Pasal 5 Ayat (2) dan (3) jelas nampak adanya hubungan kelembagaan antara pusat dan daerah dalam pembentukan daerah, yaitu dalam hal syarat administratif terkait DRPD Kabupaten dan Kota, Bupati dan Walikota, DPRD Provinsi dan Gubernur dengan Menteri Dalam Negeri. Demikian pula pada Pasal 7 dan Pasal 8. Sementara pada kelembagaan pusat, Selain akan terkait dengan DPR dan Presiden (dalam hal ini diwakili Mendagri), juga terdapat celah bagi peran DPD meskipun sangat terbatas terlihat pada Pasal 22 D ayat 1,2 dan 3 UUD 1945. Dalam sepuluh tahun terakhir, yaitu sejak dikeluarkannya UndangUndang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah, telah terjadi banyak sekali pemekaran daerah provinsi, kabupaten, maupun kota di Indonesia. Hal itu disebabkan diberikannya peluang yang sangat besar (untuk terjadinya pemekaran) oleh undang-undang tersebut yang kemudian

259 260

Penjelasan Umum PP No. 41 Tahun 2007 Tentang SOTK Kuntana Magnar, Bahan Diskusi Terbatas, Pusat Studi HTN

86

dimanfaatkan oleh para politisi atau elit lokal (daerah). Dalam hal ini, banyak elit daerah yang mengajukan pemekaran daerah dengan dalih sudah memenuhi syarat yang ditentukan oleh undang-undang.

Pembentukan

daerah baru juga dilakukan atas nama kepentingan masyarakat, yaitu untuk meningkatkan kesejahtraan masyarakat, pelayanan masyarakat (publik), dan daya saing daerah. Sebagai akibatnya, pembentukan daerah baru pun banyak terjadi seperti cendawan tumbuh di musim hujan. Adanya fakta banyak daerah baru yang dibentuk, baik provinsi, kabupaten, maupun kota, adalah salah satu implikasi negatif berlakunya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999. Sekalipun saat ini undang-undang tersebut sudah tidak berlaku, kecenderungan untuk melakukan pemekaran daerah atau pembentukan daerah baru masih saja berlanjut. Di satu sisi, kecenderungan tersebut dapat diterima dan dipahami sebagai wujud adanya kedewasaan dan harapan untuk mengurus dan mengembangkan potensi daerah dan masyarakatnya. Namun di sisi lain, mengundang kecemasan mengenai keberlanjutan dan kemampuan suatu daerah otonom baru untuk dapat bertahan mengurus rumah tangganya sendiri.261 Dengan demikian, pemekaran daerah belum menjadi jaminan atau obat yang mujarab dalam upaya meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pelayanan publik (umum), dan daya saing daerah sebagaimana yang diharapkan ketika pembentukan daerah baru. Bahkan sangat mungkin terjadi sebaliknya di mana pemekaran daerah dapat menjadi penyebab persoalan bagi kehidupan masyarakat di daerah yang baru dibentuk tersebut. Namun demikian, kecenderungan membentuk daerah otonom baru tidak serta-merta berakhir dengan digantinya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Bahkan, tampaknya paradigma berpikir masyarakat pun tidak berubah dengan perubahan dasar hukum pemerintahan daerah tersebut. Para politisi lokal pun tetap beramai-ramai membentuk daerah baru dengan mengedepankan 261

Pusat Pengkajian dan Pengembangan Wilayah Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Padjadjaran, Pengkajian Penataan Daerah Otonom Kabupaten/Kota di Jawa Barat, Laporan Penelitian, Bandung, 2002, hlm. 4.

87

alasan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pelayanan publik, maupun daya saing daerah. Alasan tersebut menjadi senjata yang sangat ampuh untuk membentuk daerah baru tanpa mempertimbangkan aspek lain, seperti keadaan sosial-budaya masyarakat, keharmonisan hubungan pemerintahan, maupun kemampuan daerah, baik dari segi sumberdaya manusia, sumberdaya keuangan, maupun sumberdaya alamnya.

8. Pengaturan

Pemekaran

Daerah

dalam

Peraturan

Perundang-

undangan Berbicara tentang pengaturan pemekaran daerah, sebenarnya tidak ada peraturan perundang-undangan yang secara khusus mengatur hal tersebut. Pembentukan daerah (baru) dapat ditafsirkan dari bunyi Pasal 18 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945) hasil perubahan kedua pada tanggal 18 Agustus 2000262 yang menyatakan bahwa “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang”.

Dari bunyi pasal tersebut dapat diasumsikan

bahwa wilayah Indonesia dibagi baik ke dalam provinsi yang sudah ada atau dapat dibagi lagi ke dalam provinsi yang baru melalui pemekaran. Demikian pula untuk provinsi dapat dibagi ke dalam kabupaten dan kota yang sudah ada maupun dibagi lagi ke dalam kabupaten dan kota yang baru. Berkaitan dengan hal itu, penjabarannya (akan) diatur lebih lanjut dengan undangundang. Namun demikian, secara faktual pada saat itu sudah terdapat undang-undang yang mengatur tentang hal tersebut, yaitu Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah. Dengan demikian, sekalipun ketentuan UUD 1945 menyebutkan “akan” diatur lebih lanjut dengan undang-undang, pada kenyataannya masalah tersebut “sudah”

262

Sekretariat Jenderal Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, UndangUndang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Jakarta, 2009, hlm. 31.

88

diatur dengan undang-undang yang ada. Bahkan sebenarnya, rumusan Pasal 18 ayat (1) UUD 1945 adalah hasil adopsi rumusan Pasal 2 ayat (1) Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999. Pasal tersebut berbunyi “Wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi dalam Daerah Propinsi, Daerah Kabupaten, dan Daerah Kota yang bersifat otonom”. Apabila dilihat rumusannya, sebenarnya rumusan Pasal 2 ayat (1) Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 lebih baik daripada rumusan Pasal 18 ayat (1) UUD 1945. Berkaitan dengan pemekaran daerah, hal itu diatur dalam Pasal 6 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang berbunyi: (1) Daerah yang tidak mampu menyelenggarakan Otonomi Daerah dapat

dihapus dan atau digabung dengan Daerah lain. (2) Daerah dapat dimekarkan menjadi lebih dari satu Daerah. (3) Kriteria

tentang penghapusan, penggabungan, dan pemekaran

Daerah, sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2), ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah. (4) Penghapusan, penggabungan dan pemekaran Daerah, sebagaimana

dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2), ditetapkan dengan Undangundang. Dari bunyi pasal di atas, pemekaran daerah sangat dimungkinkan bahkan ketentuannya terkesan sangat longgar, sehingga tidak ada pembatasan sampai berapa tahap pemekaran itu dapat dilakukan dan sampai berapa jumlah provinsi, kabupaten, dan kota yang harus ada di Indonesia. Kenyataan itu juga turut dipermudah dengan proses dan mekanisme pemekaran yang sangat mudah seperti yang dapat dilihat dalam penjelasan Pasal 115 ayat (1) yang berkaitan dengan tugas Dewan Pertimbangan

Otonomi

Daerah.

Adapun

mekanisme

pembentukan,

penghapusan, penggabungan, dan/atau pemekaran daerah dijelaskan sebagai berikut: a. Daerah yang akan dibentuk, dihapus, digabung, dan/atau dimekarkan

diusulkan oleh Kepala Daerah dengan persetujuan DPRD kepada Pemerintah; b. Pemerintah menugaskan Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah

89

untuk melakukan penelitian dengan memperhatikan kemampuan ekonomi,

potensi

daerah,

sosial-budaya,

sosial-politik,

jumlah

penduduk, luas daerah, dan pertimbangan lain; c. Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah menyampaikan pertimbangan

untuk penyusunan rancangan undang-undang yang mengatur pembentukan, penghapusan, penggabungan, dan/atau pemekaran Daerah Otonom. Sebagai pelaksanaan lebih lanjut perintah Pasal 6 ayat (3) Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, Pemerintah mengeluarkan Peraturan Pemerintah Nomor 129 Tahun 2000 tentang Persyaratan, Pembentukan,

dan

Kriteria

Pemekaran,

Penghapusan,

dan

Penggabungan Daerah. Dalam BAB IV tentang Kriteria Pemekaran, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah, terutama dalam Pasal 13 ayat (1) disebutkan bahwa pemekaran daerah dapat dilakukan berdasarkan kriteria sebagai berikut: a. kemampuan ekonomi; b. potensi daerah; c. sosial budaya; d. sosial politik; e. jumlah penduduk; f. luas daerah; g. pertimbangan lain yang memungkinkan terselenggaranya Otonomi Daerah. Selanjutnya, berkaitan dengan prosedur pemekaran daerah dianggap sama dengan prosedur pembentukan daerah, yaitu: a. ada kemauan politik dari Pemerintah Daerah dan masyarakat yang bersangkutan; b. pembentukan Daerah harus didukung oleh penelitian awal yang dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah; c. usul pembentukan Propinsi disampaikan kepada Pemerintah cq Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah dengan dilampirkan hasil penelitian Daerah dan persetujuan DPRD Propinsi dan DPRD Kabupaten/Kota yang berada dalam wilayah Propinsi dimaksud, yang dituangkan dalam Keputusan DPRD;

90

d. usul pembentukan Kabupaten/Kota disampaikan kepada Pemerintah cq Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah melalui Gubernur dengan dilampirkan hasil penelitian Daerah dan persetujuan DPRD Kabupaten/Kota serta persetujuan DPRD Propinsi, yang dituangkan dalam Keputusan DPRD; e. dengan memperhatikan usulan Gubernur, Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah memproses lebih lanjut dan dapat menugaskan Tim untuk melakukan observasi ke Daerah yang hasilnya menjadi bahan rekomendasi kepada Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah; f. berdasarkan rekomendasi pada huruf e, Ketua Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah meminta tanggapan para anggota Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah dan dapat menugaskan Tim Teknis Sekretariat Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah ke Daerah untuk melakukan penelitian lebih lanjut; g. para anggota Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah memberikan saran dan pendapat secara tertulis kepada Ketua Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah; h. berdasarkan saran dan pendapat Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah, usul pembentukan suatu daerah diputuskan dalam rapat anggota Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah; i. apabila berdasarkan hasil keputusan rapat anggota Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah menyetujui usul pembentukan Daerah, Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah selaku Ketua Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah mengajukan usul pembentukan Daerah tersebut beserta Rancangan Undang-undang Pembentukan Daerah kepada Presiden; j. apabila Presiden menyetujui usul dimaksud, Rancangan Undangundang pembentukan Daerah disampaikan kepada DPR-RI untuk mendapat persetujuan. Selanjutnya,

peraturan

pemerintah

yang

berkaitan

dengan

persyaratan, pembentukan, dan kriteria pemekaran, penghapusan, dan penggabungan daerah diganti seiring dengan digantinya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah. Sama halnya dengan undang-undang sebelumnya, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 juga masih membuka peluang terjadinya pemekaran daerah. Hal itu dapat dilihat dari bunyi Pasal 2 ayat (1) yang berbunyi ”Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota yang masing-masing mempunyai pemerintahan daerah”. Oleh karena itu, tidak mengherankan sampai saat ini proses pemekaran daerah masih

91

dilakukan dan terus berlangsung karena memang undang-undangnya membuka peluang untuk itu. Pengaturan tentang pembentukan daerah dan pemekaran daerah diatur dalam Pasal 4, Pasal 6, dan Pasal 7 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 yang berbunyi sebagai berikut: Pasal 4 (1) (2)

(3)

(4)

Pembentukan daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (1) ditetapkan dengan undang-undang, Undang-undang pembentukan daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) antara lain mencakup nama, cakupan wilayah, batas, ibukota, kewenangan menyelenggarakan urusan pemerintahan, penunjukan penjabat kepala daerah, pengisian keanggotaan DPRD, pengalihan kepegawaian, pendanaan, peralatan, dan dokumen, serta perangkat daerah. Pembentukan daerah dapat berupa penggabungan beberapa daerah atau bagian daerah yang bersandingan atau pemekaran dari satu daerah menjadi dua daerah atau lebih. Pemekaran dari satu daerah menjadi 2 (dua) daerah atau lebih sebagaimana dimaksud pada ayat (3) dapat dilakukan setelah mencapai batas minimal usia penyelenggaraan pemerintahan.

Pasal 5 (1) Pembentukan daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4 harus memenuhi syarat administratif, teknis, dan fisik kewilayahan. (2) Syarat administratif sebagaimana dimaksud pada ayat (1) untuk provinsi, meliputi adanya persetujuan DPRD kabupaten/kota dan Bupati/Walikota yang akan menjadi cakupan wilayah provinsi, persetujuan DPRD provinsi induk dan Gubernur, serta rekomendasi Menteri Dalam Negeri. (3) Syarat administratif sebagaimana dimaksud pada ayat (1) untuk kabupaten/kota meliputi adanya persetujuan DPRD kabupaten/kota dan Bupati/Walikota yang bersangkutan, persetujuan DPRD provinsi dan Gubernur serta rekomendasi Menteri Dalam Negeri. (4) Syarat teknis sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi faktor yang menjadi dasar pembentukan daerah yang mencakup faktor kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, sosial politik, kependudukan, luas daerah, pertahanan, keamanan, dan faktor lain yang memungkinkan terselenggaranya otonomi daerah. (5) Syarat fisik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi paling sedikit 5 (lima) kabupaten/kota untuk pembentukan provinsi dan paling sedikit 5 (lima) kecamatan untuk pembentukan kabupaten, dan 4 (empat) kecamatan untuk pembentukan kota, lokasi calon ibukota, sarana, dan prasarana pemerintahan.

92

Pasal 6 (1) Daerah dapat dihapus dan digabung dengan daerah lain apabila daerah yang bersangkutan tidak mampu menyelenggarakan otonomi daerah. (2) Penghapusan dan penggabungan daerah otonom dilakukan setelah melalui proses evaluasi terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah. (3) Pedoman evaluasi sebagaimana dimaksud pada ayat (2) diatur dalam Peraturan Pemerintah.

Pasal 6 U No. 32 Tahun 2004 menentukan bahwa penghapusan dan penggabungan daerah otonom, dilakukan setelah melalui proses evaluasi, terhadap

penyelenggaraan

pemerintahan

daerah.

Kepala

Daerah

berkewajiban untuk memberikan laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada Pemerintah (pusat). Laporan tersebut disampaikan kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri untuk Gubernur, dan kepada Menteri Dalam Negari melalui Gubernur untuk Bupati/Walikota dalam satu tahun. Selanjutnya laporan dimaksud digunakan pemerintah sebagai dasar melakukan evaluasi penyelenggaraan pemerintahan daerah (Pasal 27 Ayat (2) dan (3) UU 32 Tahun 2004). Sementara itu dalam Pasal 7 Ayat (1) ditentukan bahwa penghapusan dan penggabungan daerah beserta akibatnya ditetapkan dengan undangundang. Sehubungan dengan itu, dalam pembentukan dan pememkaran serta penggabungan daerah terkait juga peran dari Dewan Perwakilan Daerah (DPD) meskipun sangat terbatas, yaitu DPD dapat menngajukan kepada DPR rancangan undang-undang (RUU) tentang hal dimaksud, sedangkan mengenai perubahan batas suatu daerah, perubahan nama daerah, pemberian nama, serta perubahannya atau pemindahan ibu kota ditetapkan dengan PP, atas usul dan persetujuan daerah yang bersangkutan (Ayat (2) dan (3)). Tata cara pembentukan penghapusan dan penggabungan daerah, diatur dengan PP (Pasal 8). Dalam ketentuan Pasal 8 tidak ditegaskan

93

bagaimana dengan pemekaran dan perluasan daerah, sebab apabila merujuk pada Pasal 4 Ayat (3) dikatakan pembentukan daerah dapat berupa: a. Penggabungan beberapa daerah atau bagian daerah yang bersandingan; b. Pemekaran dari satu daerah menjadi dua daerah atau lebih; c. Pada ketentuan ini tidak ditegaskan bagaimana dengan perluasan daerah. Selanjutnya,

ketentuan

tentang

tata

cara

pembentukan,

penghapusan, dan penggabungan daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4, Pasal 5, dan Pasal 6 diatur dengan Peraturan Pemerintah. Adapun

peraturan

pemerintah

yang

dimaksud

adalah

Peraturan

Pemerintah Nomor 78 Tahun 2007 Tentang Tata Cara Pembentukan, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah. Berkaitan dengan pemekaran daerah menurut Peraturan Pemerintah tersebut sebenarnya hampir sama sebagaimana diatur dalam Pasal 2, yaitu: (1)

Pembentukan daerah dapat berupa penggabungan beberapa daerah atau bagian daerah yang bersandingan atau pemekaran dari satu daerah menjadi dua daerah atau lebih.

(2)

Pembentukan daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1), dapat berupa pembentukan daerah provinsi atau daerah kabupaten/kota.

(3)

Pembentukan daerah provinsi sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dapat berupa: a. Pemekaran dari 1 (satu) provinsi menjadi 2 (dua) provinsi atau lebih; b. Penggabungan beberapa kabupaten/kota yang bersanding pada wilayah provinsi yang berbeda; c. Penggabungan beberapa provinsi menjadi 1 (satu) provinsi.

(4) Pembentukan daerah kabupaten/kota sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dapat berupa: a. Pemekaran dari 1 (satu) kabupaten/kota menjadi 2 (dua) kabupaten/kota atau lebih; b. Penggabungan beberapa kecamatan yang bersanding pada wilayah kabupaten/kota yang berbeda;

94

c. Penggabungan beberapa kabupaten/kota menjadi 1 (satu) kabupaten/kota.

Salah satu perbedaan penting antara kedua peraturan pemerintah tersebut adalah dalam Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun 2007 diatur tentang batas waktu minimal suatu daerah dapat dimekarkan (lagi) setelah dimekarkan. Hal ini sangat penting agar suatu daerah dapat menjalankan roda pemerintahan sebagai daerah yang baru dibentuk. Selengkapnya Pasal 3 berbunyi “Daerah yang dibentuk sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (3) huruf a dan ayat (4) huruf a dapat dimekarkan setelah mencapai batas minimal usia penyelenggaraan pemerintahan 10 (sepuluh) tahun bagi provinsi dan 7 (tujuh) tahun bagi kabupaten/kota. Hal ini adalah suatu kemajuan dibandingkan dengan peraturan pemerintah sebelumnya. Namun demikian, kedua peraturan perundang-undangan di atas memiliki kesamaan di mana keduanya sangat membuka peluang terjadinya pemekaran daerah baru. Sebagai akibat dari mudahnya prosedur pemekaran daerah seperti yang dijelaskan di atas, sampai dengan sekarang (2009) telah terjadi banyak sekali pemekaran daerah menjadi daerah otonom baru baik provinsi, kabupaten, maupun kota. Berdasarkan data yang diajukan oleh Presiden Susilo Bambang Yudhoyono dalam pidato pengantar Rancangan Undang-Undang tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) 2010 dan Nota Keuangan di depan anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) tanggal 3 Agustus 2009 diketahui bahwa sejak tahun 1999 sampai dengan 2009 telah terbentuk 205 daerah baru yang terdiri dari 7 provinsi, 164 kabupaten, dan 34 kota. Dengan demikian, sampai sekarang (2009), jumlah daerah otonom di Indonesia menjadi 33 provinsi, 389 kabupaten, dan 96 kota. Apabila ketentuan Pasal 4 Ayat (3) UU No. 32 Tahun 2004 diteliti, maka terhadap pengertian pemekaran sebenarnya bukan pemecahan, tetapi mengandung arti bahwa suatu daerah seharusnya dibesarkan bukan

95

dipacah. Melalui PP No. 129 Tahun 2000 (semasa UU No. 22 Tahun 1999) dapat diketahui bahwa: 1. Pembentukan daerah adalah pemberian status pada wilayah tertentu sebagai Daerah Provinsi, Kabupaten dan Kota; 2. Pemekaran daerah adalah pemekaran wewenang dari Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pwemerintah dan/atau perangkat pusat di daerah; 3. Penggabungan daerah adalah pengaturan daerah yang dihapus kepada daerah lain. Pembentukan daerah itu sendiri harus memenuhi syarat administratif dan fisik kewilayahan (Pasal 5 Ayat (1)). Syarat administrasi untuk Provinsi meliputi adanya persetujuan DPRD Kabupaten/Kota dan Bupati/ Walikota yang akan menjadi cakupan wilayah provinsi. Persetujuan DPRD Provinsi induk dan Gubernur serta rekomendasi Menteri Dalam Negeri (Pasal 5 Ayat (2)) adapun untuk Kabupaten/Kota meliputi adanya persetujuan DPRD Kabupaten/Kota dan Bupati/Walikota yang bersangkutan. Persetujuan DPRD Provinsi dan Gubernur serta rekomendasi Menteri Dalam Negeri (Ayat 3). Syarat teknis meliputi faktor yang menjadi dasar pembentukan daerah yang mencakup faktor kemampuan ekonomi, potensi daerah social budaya, social politik, kependudukan, luas daerah, pertahanan keamanan, dan faktor lain yang memungkinkan terselenggaranya otonomi daerah. Sementara syarat fisik meliputi paling sedikit 5 Kabupaten/Kota untuk pembentukan Provinsi dan paling sedikit 5 Kecamatan untuk pembentukan Kabupaten, 4 kecamatan untuk Kota, lokasi calon ibukota, sarana dan prasarana pemerintahan. Sebenarnya yang perlu diperhatikan dalam pembentukan pemekaran penhapusan dan penggabungan daerah yaitu tujuannya untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat dengan melalui: a. Peningkatan pelayanan kepada masyarakat; b. Percepatan pertumbuhan kehidupan demokrasi; c. Percepatan pelaksanaan pembangunan perekonomian daerah; d. Percepatan pengelolaan potensi daerah; e. peningkatan keamanan dan ketertiban; dan

96

f. Peningkatan hubungan yang serasi antara pusat dan daerah. Untuk itu terlebih dahulu harus dipenuhi syarat-syarat sebagai berikut: a. kemampuan ekonomi; b. potensi daerah; c. sosial budaya d. sosial politik; e. jumlah penduduk; f. luas daerah; g. Pertimbangan lain yang memungkinkan terselenggaranya ekonomi daerah.

Di bawah ini disajikan data perkembangan jumlah daerah provinsi di Indonesia melalui pemekaran daerah sejak 1945-2009.263

Daftar Nama dan Jumlah Provinsi di Indonesia Sejak 1945-2009 1.

2.

3.

263

Pada tahun 1945, pemerintah menetapkan Indonesia dibagi menjadi delapan provinsi, yaitu Sumatera, Jawa Barat, Jawa Tengah, Jawa Timur, Borneo, Sulawesi, Sunda Kecil, dan Maluku. Jumlah provinsi: 8. Antara tahun 1946-1949, terdapat berbagai perubahan wilayah Indonesia karena munculnya negara-negara baru dalam wilayah Indonesia. Pada akhir tahun 1949, ketika Belanda mengakui kemerdekaan Republik Indonesia Serikat (RIS) 27 Desember 1949, RIS terdiri atas 16 negara bagian dan 1 Wilayah Federal Batavia. Keenam belas negara bagian itu adalah: Republik Indonesia, Negara Sumatera Timur, Riau, Negara Sumatera Selatan, Bangka, Belitung, Negara Pasundan, Jawa Tengah, Negara Jawa Timur, Negara Madura, Daerah Istimewa Borneo Barat, Dayak Besar, Federasi Borneo Timur, Daerah Banjar, Borneo Tenggara, dan Negara Indonesia Timur. Jumlah provinsi: 16. Pada awal tahun 1950, muncul gerakan untuk kembali ke negara kesatuan. Akibatnya tiap-tiap negara bagian mulai menyatukan diri satu per satu dengan Republik Indonesia.

Data diolah dari http://www.lautanindonesia.com/forum/index.php/topic,5619.0.html

97

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

Awal Agustus 1950, RIS hanya terdiri atas 4 negara bagian, yaitu Republik Indonesia, Negara Sumatera Timur, Daerah Istimewa Borneo Barat, dan Negara Indonesia Timur. Pada tanggal 17 Agustus 1950, RIS dinyatakan bubar dan diganti dengan NKRI, dan ketiga negara bagian selain RI dinyatakan bubar dan dimasukkan ke dalam wilayah NKRI. Pada tahun 1950, Yogyakarta dikeluarkan dari Jawa Tengah menjadi provinsi tersendiri dan diberi status Daerah Istimewa, dengan nama Daerah Istimewa Yogyakarta. Pada tahun yang sama, Provinsi Sumatera dipecah menjadi tiga provinsi, yaitu Sumatera Utara, Sumatera Tengah, dan Sumatera Selatan. Jumlah provinsi: 11. Pada tahun 1953, Provinsi Borneo diganti namanya menjadi Kalimantan. Pada tahun 1956, Provinsi Aceh terbentuk, hasil pemekaran dari Sumatera Utara. Pada akhir tahun 1956, Kalimantan dipecah menjadi tiga provinsi, yaitu Kalimantan Barat, Kalimantan Selatan, dan Kalimantan Timur. Jumlah provinsi: 14. Pada tahun 1958, Provinsi Sumatera Tengah dipecah menjadi tiga provinsi, yaitu Sumatera Barat, Riau, dan Jambi. Kemudian Provinsi Sunda Kecil juga dipecah menjadi tiga provinsi, yaitu Bali, Nusa Tenggara Barat, dan Nusa Tenggara Timur.Jumlah provinsi: 18. Pada tahun 1959, Provinsi Kalimantan Tengah terbentuk, hasil pemekaran dari Kalimantan Selatan. Pada akhir tahun 1959, Provinsi Aceh diberi status Daerah Istimewa, dengan nama Daerah Istimewa Aceh. Jumlah provinsi: 19. Pada tahun 1960, Provinsi Sulawesi dipecah menjadi dua provinsi, yaitu Sulawesi Utara dan Sulawesi Selatan. Jumlah provinsi: 20. Pada tahun 1961, Kota Jakarta resmi dikeluarkan dari Jawa Barat dan menjadi provinsi tersendiri dan diberi status Daerah Khusus Ibukota, dengan nama Daerah Khusus Ibukota Jakarta Raya. Jumlah provinsi: 21. Pada tahun 1963, Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) menyerahkan administrasi wilayah Irian Barat kepada Indonesia. Pada tahun 1964, tiga provinsi baru terbentuk, yaitu Lampung (dari Sumatera Selatan), Sulawesi Tengah (dari Sulawesi Utara), dan Sulawesi Tenggara (dari Sulawesi Selatan). Kemudian, Daerah Khusus Ibukota Jakarta Raya secara resmi ditetapkan sebagai ibukota Republik Indonesia. Jumlah provinsi: 24. Pada tahun 1968, Provinsi Bengkulu terbentuk, hasil pemekaran dari Sumatera Selatan. Jumlah provinsi: 25.

98

11.

Pada tahun 1969, setelah diadakan Penentuan Pendapat Rakyat(Pepera), Irian Barat secara resmi menjadi bagian dari NKRI dan menjadi salah satu provinsi di Indonesia. Pada tahun 1973, Provinsi Irian Barat diubah namanya menjadi Irian Jaya. Jumlah provinsi: 26. 12. Pada akhir tahun 1975, Indonesia menguasai wilayah Timor Timur dan pada tahun 1976, Timor Timur dimasukkan ke dalam wilayah NKRI dan menjadi salah satu provinsi di Indonesia. Jumlah provinsi: 27. 13. Pada tahun 1999, diadakan jajak pendapat (referendum) di Timor Timur dan Timor Timur secara resmi keluar dari NKRI. Tetapi, pada akhir tahun 1999, Provinsi Maluku Utara terbentuk, hasil pemekaran dari Provinsi Maluku. Jumlah provinsi: 27. 14. Pada awal tahun 2000, Provinsi Irian Jaya diganti namanya menjadi Papua. Kemudian pada akhir tahun 2000, Provinsi Banten resmi berdiri, dimekarkan dari Jawa Barat. Jumlah provinsi: 28. 15. Pada tahun 2001, dua provinsi baru resmi berdiri, yaitu Kepulauan Bangka Belitung (dari Sumatera Selatan) dan Gorontalo (dari Sulawesi Utara). Pada tahun yang sama, Daerah Istimewa Aceh diganti namanya menjadi Nanggroe Aceh Darussalam, dan diberi status Otonomi Khusus. Sama halnya dengan NAD, Provinsi Papua juga diberi status Otonomi Khusus. Jumlah provinsi: 30. 16. Pada tahun 2003, Provinsi Irian Jaya Barat resmi berdiri, hasil pemekaran dari Provinsi Papua. Pada tahun 2007, Provinsi Irian Jaya Barat diubah namanya menjadi Papua Barat. Jumlah provinsi: 31. 17. Pada tahun 2004, dua provinsi baru resmi berdiri, yaitu Kepulauan Riau (dari Provinsi Riau) dan Sulawesi Barat (dari Sulawesi Selatan). Jumlah provinsi: 33. Apabila dibandingkan dengan masa awal kemerdekaan, jumlah provinsi dalam sepuluh tahun terakhir meningkat menjadi lebih dari 400%. Jumlah tersebut mungkin akan bertambah banyak seiring dengan keinginan banyak pihak yang masih menginginkan pemekaran daerahnya. Jumlah tersebut

juga

belum

termasuk

kabupaten/kota,

kecamatan,

atau

kelurahan/desa yang juga mengalami pemekaran. Dengan semakin bertambahnya jumlah daerah baru tersebut tentu akan membebani anggaran negara dan semakin mengurangi alokasi untuk mewujudkan kesejahteraan rakyat karena APBN/APBD akan lebih banyak dialokasikan

99

dan tersedot untuk daerah-daerah baru tersebut. Anggaran tersebut misalnya untuk alokasi pembangunan infrastruktur baru, gedung baru, gaji pejabat baru, tunjangan jabatan pejabat baru, pakaian dinas baru, kendaraan baru, dan sebagainya. Dengan demikian, tujuan utama untuk membentuk daerah baru dalam upaya meningkatkan kesejahteraan masyarakat dan pelayanan publik juga menjadi persoalan yang tidak mudah untuk diwujudkan. Pada kenyataannya, masyarakat tetap saja merasakan tidak adanya peningkatan kesejahteraan maupun pelayanan yang diberikan oleh pemerintah daerah barunya. Bahkan keadaan yang lebih parah dapat terjadi di daerah baru tersebut dibandingkan dengan pada waktu masih menginduk kepada daerah induknya. Hal itu terjadi karena penyelenggaraan pemerintahan daerah yang baru belum memiliki pengalaman yang memadai dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat maupun menjalankan roda pemerintahan. Selain itu, keterbatasan sarana dan prasarana atau infrastruktur juga dapat menjadi penyebab terbatasnya pelayanan publik sebagaimana mestinya. Di lain pihak, untuk mengerem terjadinya pemekaran daerah, secara konseptual dan yuridis formal pemerintah sudah mencoba melakukan upaya tersebut dengan mengeluarkan Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2008 Tentang Pedoman Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Peraturan Pemerintah tersebut sebagai pelaksanaan perintah Pasal 6 ayat (3) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 untuk mengevaluasi keberadaan daerah, termasuk daerah baru hasil pemekaran, apakah mampu atau tidak menyelenggarakan otonomi daerah. Dalam hal ini, untuk daerah tertentu yang dianggap tidak mampu dimungkinkan untuk dihapuskan atau digabungkan

dengan

daerah

lain.

Akan

tetapi,

penghapusan

dan

penggabungan daerah otonom dilakukan setelah melalui proses evaluasi terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah sebagaimana yang diatur dalam peraturan perundang-undangan. Di dalam Penjelasan Umum Peraturan Pemerintah tersebut dijelaskan alasan pentingnya dilakukan evaluasi terhadap suatu daerah sebagai berikut:

100

”... Pemerintah berkewajiban mengevaluasi kinerja pemerintahan daerah ... untuk mengetahui keberhasilan penyelenggaraan pemerintahan daerah dalam memanfaatkan hak yang diperoleh daerah dengan capaian keluaran dan hasil yang telah direncanakan. Tujuan utama dilaksanakannya evaluasi, adalah untuk menilai kinerja penyelenggaraan pemerintahan daerah dalam upaya peningkatan kinerja untuk mendukung pencapaian tujuan penyelenggaraan otonomi daerah berdasarkan prinsip tata kepemerintahan yang baik...”. Namun tampaknya peraturan pemerintah tersebut belum optimal dijalankan mengingat sampai saat ini tidak diperoleh data yang terbuka untuk umum tentang hasil evaluasi yang dilakukan oleh Tim Nasional Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah dalam mengevaluasi daerah-daerah baru hasil pemekaran. Selain itu, sampai saat ini juga belum ada data yang menunjukkan bahwa ada daerah tertentu yang sudah dihapuskan atau digabungkan dengan daerah lainnya karena dianggap tidak mampu menjalankan otonomi daerah. Padahal, secara faktual banyak sekali daerah,

terutama

daerah

baru,

yang

tidak

mampu

menjalankan

pemerintahannya sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan ataupun tujuan awal pembentukannya yaitu meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pelayanan umum, maupun daya saing daerah.

C. Hubungan Keuangan

UU No. 33 Tahun 2004 menitikberatkan pada pengaturan perimbangan keuangan pusat-daerah. Namun demikian, pengaturan tersebut tidak terlepas dari pendapatan daerah untuk membiayai urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya. Dalam bagian ini yang akan dibahas adalah pendapatan daerah, khususnya PAD

dan dana perimbangan (tidak

termasuk mengenai dana otonomi khusus yang diberikan kepada Provinsi Papua dan Aceh), serta pembiayaan berupa pinjaman daerah, UU No. 33 Tahun 2004, memperbaiki sistem perimbangan keuangan pusat – daerah yang diatur sebelumnya dalam UU No. 25 Tahun 1999. Dalam hal jenis dana perimbangan terdapat istilah baru untuk menyebut

101

dana perimbangan yang berasal dari pembagian pajak dan sumber daya alam. Dalam UU No. 22 Tahun 1999, dana tersebut disebut sebagai Bagian Daerah dari penerimaan Pajak Bumi dan Bangunan, Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan264. Sementara itu dalam UU No. 33 Tahun 2004, istilah dana tersebut diubah menjadi dana bagi hasil (DBH). Perubahan tersebut, tidak hanya sekedar penggantian istilah, namun juga ditambah dengan perubahan asal dana yang dibagi, yaitu dalam hal jenis pajak265. Khusus mengenai dana perimbangan lainnya, istilah dan substansinya tetap dipertahankan dalam UU No. 33 Tahun 2004, yaitu dana alokasi umum (DAU), dan dana alokasi khusus (DAK), namun berbeda dari segi formulanya. Mengenai DBH, DAU dan DAK akan dibahas selanjutnya. Walaupun inti dari hubungan keuangan pusat daerah adalah perimbangan keuangan, namun hubungan keuangan pusat-daerah juga berkaitan dengan pembiayaan urusan pusat yang diselenggarakan oleh pemerintahan daerah dan oleh aparat pusat yang juga unsur pemerintah daerah. Hal ini disebabkan UU No. 33 Tahun 2004, tidak hanya mengatur dana perimbangan dalam rangka desentralisasi, melainkan juga dana tugas pembantuan dan dana dekonsentrasi. Namun demikian, dalam penelitian ini tidak dibahas mengenai dana tugas pembantuan dan dekonsentrasi karena memerlukan penelitian tersendiri yang lebih mendetail. 1. Pendapatan Asli Daerah Pendapatan Asli Daerah (PAD) bersumber dari pajak daerah, retribusi daerah; hasil pengelolaan kekayaan Daerah yang dipisahkan; dan lain-lain PAD yang sah.266

Walaupun daerah diberikan kewenangan untuk

meningkatkan PAD, namun daerah dilarang menetapkan peraturan daerah (Perda) tentang pendapatan yang menyebabkan ekonomi biaya tinggi, dan menetapkan Perda tentang pendapatan yang menghambat mobilitas

264

Lihat Pasal 6 ayat (1) huruf a UU No.22 Tahun 1999. Dalam UU No. 33 Tahun 2004, PPh tertentu juga menjadi DBH, sementara dalam UU No. 25 Tahun 2002, PPh tidak dijadikan pajak yang dibagi ke daerah. 266 Pasal 6 ayat (1) UU No. 33 Tahun 2004. 265

102

penduduk, lalu lintas barang dan jasa antardaerah, dan kegiatan impor/ekspor.267 Dalam UU No. 18 Tahun 1997 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah merupakan UU yang penting di bidang ini, karena menggantikan UU sebelumnya yang telah berlaku dalam waktu yang cukup lama (UndangUndang Nomor 11 Drt. Tahun 1957 tentang Peraturan umum Pajak Daerah dan Undang-Undang Nomor 12 Drt. Tahun 1957 tentang Peraturan Umum Retribusi Daerah). UU No. 18 Tahun 1997 mengatur kewenangan daerah untuk memungut 3 pajak daerah untuk provinsi, 7 pajak daerah untuk kabupaten/ kota, dan 3 golongan retribusi daerah.268 Dalam PP No. 20 Tahun 1997, ditentukan 11 jenis dari golongan retribusi jasa umum, 12 jenis untuk golongan retribusi jasa usaha, dan 6 jenis golongan retribusi perizinan tertentu. Setelah berlakunya UU No. 22 Tahun 1999, UU N0.18 Tahun 1997 diubah untuk disesuikan, dan lahirlah perubahan pertama dari UU tersebut (UU No. 34 Tahun 2000). UU No. 34 Tahun 2000 menambahkan 1 jenis pajak daerah untuk provinsi dan 1 jenis untuk pajak daerah kabupaten/ kota. Sementara itu, pengaturan mengenai retribusi daerah diatur dalam PP No.66 Tahun 2001 (menggantikan PP No. 20 Tahun 1997) dan ditentukan 10 jenis dari golongan jasa retribusi umum, 13 jenis untuk golongan retribusi jasa usaha, dan 4 jenis golongan retribusi perizinan tertentu yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah. UU No. 18 Tahun 1997 dan UU No. 34 Tahun 2000 sama-sama mengatur bahwa selain jenis pajak daerah yang telah ditentukan dapat ditambahkan jenis pajak daerah lain berdasarkan kriteria yang ditentukan UU tersebut (sistem terbuka). Perbedaannya, UU No 18 Tahun 1997 mengatur

267

Pasal 7 UU No. 33 Tahun 2004. UU No.18 Tahun 1997 tidak mengatur jenis-jenis retribusi daerah seperti halnya pajak daerah. Jenis-jenis retribusi daerah ditentukan dalam Peraturan Pemerintah, yaitu Peraturan Pemerintah No. 20 Tahun 1997.

268

103

bahwa penambahan jenis pajak daerah tersebut ditetapkan dalam PP269, sementara dalam UU No. 34 Tahun 2000, penambahan tersebut ditetapkan dengan peraturan daerah.270 Dalam hal retribusi daerah, PP No. 20 Tahun 1997 tidak memberikan kewenangan kepada daerah untuk menetapkan jenis retribusi lain selain yang ditetapkan dalam PP tersebut (sistem tertutup). Sementara itu, PP No.66 Tahun 2001 menentukan bahwa daerah dapat mengatur jenis retribusi daerah selain yang ditentukan dalam kedua PP tersebut dengan kriteria yang ditentukan dalam UU No. 34 Tahun 2000 (sistem terbuka). Penambahan jenis retribusi daerah ditetapkan dalam bentuk Perda. Perbedaan pengaturan di atas mencerminkan bahwa UU No. 18 Tahun 1997 dan PP No. 20 Tahun 1997 memberikan kewenangan untuk menambahkan jenis-jenis pajak daerah dan retribusi daerah kepada pemerintah pusat, sementara UU No. 34 Tahun 2000 dan PP No. 66 Tahun 2001, memberikan kewenangan tersebut kepada pemerintahan daerah. Dengan demikian, ketentuan dalam UU No. 34 Tahun 2000 dan PP No. 66 Tahun 2001, memberikan otonomi yang lebih luas dibandingkan UU No. 18 Tahun 1997 dan PP No. 20 Tahun 1997 dalam menentukan jenis-jenis pajak daerah dan retribusi daerah. Menggantikan UU sebelumnya, UU No. 28 Tahun 2009 mulai diberlakukan pada tanggal 1 Januari 2010.271 Berbeda dengan dengan UU No. 18 Tahun 1997 dan perubahan pertamanya (UU No. 34 Tahun 2000), UU No. 28 Tahun 2009, mengatur jenis pajak daerah sistem daftar tertutup272. Artinya, daerah tidak dapat memungut pajak daerah selain yang ditentukan dalam UU tersebut.

269

Lihat Pasal 2 ayat (3) UU No. 18 Tahun 1997. Lihat Pasal 2 ayat (4) UU No. 34 Tahun 2000. 271 Lihat Pasal 185 UU No. 28 Tahun 2009. 272 Menteri Keuangan sekaligus Pelaksana Jabatan Menko Perekonomian Sri Mulyani Indrawati di Jakarta, Selasa (4/8) mengatakan: ”Sistem yang ditetapkan bersifat daftar tertutup, artinya daerah hanya diperbolehkan memungut pajak dan retribusi sesuai undangundang ini sehingga tidak ada lagi daerah yang perlu mengubah, mencari, atau berkreasi yang tidak baik dalam arti mencari-cari penghasilan asli daerah,” “Pajak Daerah Dibatasi, 270

104

UU No. 28 Tahun 2009 juga menambahkan jenis pajak daerah baru, masing –masing 1 untuk provinsi (pajak rokok) dan 3 untuk kabupaten/ kota (pajak sarang burung wallet, PBB pedesan dan perkotaan serta BPHTB).273 Sebelumnya, semua PBB, termasuk PBB pedesaan dan perkotaan menjadi kewenangan pusat, BPHTB. Walaupun tidak semua jenis PBB diberikan kewenangan kepada daerah, namun hal ini merupakan satu kemajuan dalam hal kewenangan daerah memungut pajak. Padahal jika dibandingkan dengan negara-negara asia tenggara lainnya, seperti Filipina, Thailand, Malaysia PBB atau secara umum dikenal sebagai property tax sudah diberikan kewenangannya kepada daerah sejak lama.274 Pungutan atas usaha rokok sebelumnya, hanya dikenal pungutan cukai rokok, sementara dalam UU No. 28 Tahun 2009, selain cukai rokok yang menjadi kewenangan provinsi, cukai rokok pun tetap diberlakukan dan tetap menjadi kewenangan pemerintah pusat. Pajak rokok sebagai pajak daerah baru ditentukan untuk dipungut instansi pemerintah yang berwenang memungut cukai bersamaan pungutan cukai rokok.275 Pajak rokok ini baru berlaku 1 Januari 2014.276 Dasar pengenaan pajak rokok adalah cukai rokok yang ditetapkan pemetintah terhadap rokok dan tarif pajak rokok ditentukan sebesar 10% dari cukai rokok.277 Hasil penerimaan pajak tersebut juga merupakan objek pembagian antara kabupaten/ kota dan provinsi. Hasil penerimaan pajak tersebut sebesar 70% dialokasikan untuk kabupaten/kota278, sehingga provinsi menerima sisanya (30%). Sementara itu, pajak sarang burung walet Pelayanan kepada Masyarakat Wajib Ditingkatkan”, Kompas, Rabu, 5 Agustus 2009, diakses dari http://koran.kompas.com/read/xml/2009/08/05/04112298/pajak.daerah.dibatasi. 273 Ibid. 274 Filipina memberikan kewenangan kepada daerah untuk memungut the real property tax sejak diundangkannya Local Government Act 1959, sementara Thailand memberikan kewenangan kepada daerah untuk memungut a single property based tax (1999). Malaysia juga memberikan kewenangan yang sama kepada daerah (berupa property tax) sejak diundangkannya Local Government Act 1976 (Act No. 171). Lihat, Larry Schroeder, “Fiscal Decentralization in South East Asia”, Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management, Vol. 15 No. 3, Academic Press, 2003, hlm. 392, 393, 402, 405. 275 Pasal 27 ayat (3) UU No. 28 Tahun 2009. 276 Pasal 181 UU No. 28 Tahun 2009. 277 Lihat Pasal 28 dan Pasal 29 UU No. 28 Tahun 2009. 278 Pasal 94 ayat (1) huruf c UU No. 28 Tahun 2009.

105

merupakan pajak daerah yang dipungut bagi daerah-daerah yang memiliki sumber daya tersebut dengan tarif maksimal 10 %.279 Selain penambahan jenis pajak baru, UU No. 28 Tahun 2009 juga mengubah beberapa pengaturan pajak daerah yang sebelumnya telah ada dalam UU sebelumnya. Pertama, pajak kendaraan bermotor menggunakan tarif pajak progresif untuk kepemilikan kendaraan kedua dan seterusnya dengan tarif 2% sampai maksimal 10% di mana ketentuan progresivitasnya ditentukan oleh Perda provinsi, kepemilikan pertama ditetapkan tariff minimal 1% dan maksimal 2%.280

Kedua, tarif pajak bahan bakar kendaraan

bermotor ditetapkan maksimal 10%281, namun tarif pajak untuk kendaraan umum dapat ditentukan 50% lebih rendah dari tarif kendaraan pribadi.282 Bila terjadi kenaikan harga tinggi atas BBM, pemerintah pusat dapat mengubah besaran tarif Perda melalui Perpres.283 Ketiga, Pajak Pengambilan dan Pemanfaatan Air Bawah Tanah dan Air Permukaan yang semula merupakan kewenangan Provinsi, digantikan istilahnya dengan pajak pengambilan dan pemanfatan air tanah dan air permukaan. Tidak sekedar menggantikan nomenklatur, UU tersebut juga menentukan bahwa pajak air tanah menjadi pajak daerah kabupaten/kota, sementara pajak air permukaan menjadi pajak daerah provinsi,284 dan air permukaan yang hanya di satu kabupaten/kota berlaku aturan khusus.285 Keempat, ada beberapa jenis pajak daerah yang sudah ada, basis pajaknya (tax base) diperluas, yaitu, Pajak Kendaraan Bermotor dan Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor diperluas hingga mencakup

279

kendaraan

Pemerintah,286

Pajak

Hotel

diperluas

hingga

Pasal 75 ayat (1) UU No. 28 Tahun 2009. Pasal 6 ayat (1) UU No. 28 Tahun 2009. 281 Pasal19 ayat(1) UU No. 28 Tahun 2009. 282 Pasal19 ayat(2) UU No. 28 Tahun 2009. 283 Pasal19 ayat(3) UU No. 28 Tahun 2009. 284 Lihat Pasal 2 ayat(1) huruf d, dan Pasal 2 ayat (2) huruf h UU No. 28 Tahun 2009. 285 Hasil penerimaan Pajak Air Permukaan diserahkan kepada kabupaten/kota yang bersangkutan sebesar 80% (delapan puluh persen). Lihat Pasal 94 ayat (2) UU No. 28 Tahun 2009. 286 Tarif pajak Kendaraan pemerintah (termasuk TNI/POLRI, dan Pemerintah Daerah) bersama Kendaraan Bermotor angkutan umum, ambulans, pemadam kebakaran, sosial keagamaan, lembaga sosial dan keagamaan, dan kendaraan lain yang ditetapkan dengan 280

106

mencakup seluruh persewaan di hotel,287 Pajak Restoran diperluas hingga mencakup pelayanan katering,288 tarif Pajak Hiburan untuk hiburan – hiburan tertentu dinaikkan hingga mencapai tariff maksimal 75%.289 Kelima, ada beberapa jenis pajak yang hasil penerimaan ditentukan penggunaannya, yaitu Pajak Kendaraan Bermotor (minimal 10% dari hasi penerimaan pajak ini untuk belanja infrastruktur jalan (pembangunan dan/atau pemeliharaan jalan)

serta

daerahnya)290;

peningkatan Pajak

moda

Rokok,

dan

baik

sarana

bagian

transportasi

provinsi

umum

maupun

di

bagian

kabupaten/kota, dialokasikan paling sedikit 50% (lima puluh persen) untuk mendanai pelayanan kesehatan masyarakat dan penegakan hukum oleh aparat yang berwenang291; dan Pajak Penerangan Jalan juga sebagian dialokasikan untuk penyediaan penerangan jalan.292

2. Dana Perimbangan a. Dana Bagi Hasil Komponen DBH dalam UU No. 33 Tahun 2004 terdiri pembagian beberapa jenis pajak (pusat) dan hasil pengelolaan sumber daya alam. Pajak pusat yang menjadi sumber DBH dari pajak adalah dari pajak bumi dan bangunan (PBB), Bea Perolehan Hak Atas Tanah dan Bangunan (BPHTB), Pajak Penghasilan (PPh) Pasal 25 dan Pasal 29 Wajib Pajak Orang Pribadi Dalam Negeri dan PPh Pasal 21.293 Hal tersebut berbeda dengan Bagian

Perda, ditetapkan paling rendah sebesar 0,5% dan paling tinggi sebesar 1%. Lihat Pasal 6 ayat(3) UU No. 28 Tahun 2009. 287 Pengertian hotel menjadi diperluas menjadi: fasilitas penyedia jasa penginapan/peristirahatan termasuk jasa terkait lainnya dengan dipungut bayaran, yang mencakup juga motel, losmen, gubuk pariwisata, wisma pariwisata,pesanggrahan, rumah penginapan dan sejenisnya, serta rumah kos dengan jumlah kamar lebih dari 10 (sepuluh). Lihat Pasal 1 angka 21 UU No. 28 Tahun 2009. 288 Pengertian restoran dalam Pasal 1 angka 23 UU No. 28 Tahun 2009 juga mencakup jasa boga/katering. 289 Jenis hiburan yang dimaksud yaitu: pagelaran busana, kontes kecantikan, diskotik, karaoke, klab malam, permainan ketangkasan, panti pijat, dan mandi uap/spa . Lihat Pasal 45 ayat (2) UU No. 28 Tahun 2009. 290 Lihat Pasal 8 ayat (5) UU No. 28 Tahun 2009. 291 Pasal 31 UU No. 28 Tahun 2009. 292 Pasal 56 ayat (3) UU No. 28 Tahun 2009. 293 Pasal 11 ayat (2) UU No.33 Tahun 2004.

107

Daerah atas pajak dalam UU No. 22 Tahun 1999, yang tidak mencantumkan PPh sebagai salah satu sumber bagian daerah atas pajak. DBH dari penerimaan sumber daya alam (DBH-SDA) berasal dari 6 bidang sumber daya alam yang menjadi sumber yaitu: kehutanan, pertambangan

umum,

perikanan,

pertambangan

minyak

bumi,

pertambangan gas bumi, dan pertambangan panas bumi.294 Hal ini juga berbeda dengan bidang –bidang sumber daya alam yang menjadi sumber Bagian Daerah atas sumber daya alam dalam UU No.22 Tahun 1999 yang tidak mencantumkan bidang pertambangan panas bumi. Dengan demikian, jika dibandingkan dengan UU No. 22 Tahun 1999, maka UU No. 33 Tahun 2004 menambah penerimaan pusat atas bidang sumber daya alam yang dibagi ke daerah. Dalam DBH pajak ada dua hal yang penting, yaitu: mengenai prosentase alokasi DBH dari sektor pajak, serta persentase pembagian DBH antara satuan pemerintahan daerah. Pengaturan persentase perimbangan alokasi DBH PBB dan BPHTB antara pusat dan daerah adalah 10 % : 90 % untuk DBH PBB dan 20% : 80 % untuk DBH BPHTB. Sementara itu, 10% (sepuluh persen) bagian Pemerintah dari penerimaan PBB dibagikan kepada seluruh daerah kabupaten dan kota yang didasarkan atas realisasi penerimaan PBB tahun anggaran berjalan. Dari persentase 10 % bagian pusat dengan imbangan di atas maka persentase riil yang dibagi adalah 6,5% untuk seluruh kabupaten/kota yang dibagikan secara merata,

dan

3,5% yang dibagikan sebagai insentif kepada kabupaten dan/kota. Penerimaan insentif tersebut diberikan kepada kabupaten/ kota yang realisasi penerimaan PBB sektor Pedesaan dan Perkotaan pada tahun anggaran sebelumnya, mencapai/melampaui rencana penerimaan yang ditetapkan. 295

294 295

Pasal 11 ayat (3) UU No. 33 Tahun 2004. Lihat Pasal 6 ayat (2) PP No. 55 Tahun 2005.

108

Sementara itu, DBH dari penerimaan BPHTB adalah sebesar 80% (delapan puluh persen)296, sementara 20% (dua puluh persen) bagian Pemerintah dari penerimaan BPHTB dibagikan dengan porsi yang sama besar untuk seluruh kabupaten dan kota.297 Dari

pengaturan

di

atas,

walauapun

pada

awalnya

terdapat

perimbangan alokasi DBH antara pusat dan daerah, namun berujung pada pengalokasian DBH dari penerimaan PBB dan BPHTB 100 % pada daerah. Dengan demikian, pendapatan negara dari penerimaan PBB dan BPHTB dibagi habis kepada daerah dengan persentase di atas. Berbeda dengan DBH dari PBB dan BPHTB yang dibagi habis pada daerah, alokasi DBH dari penerimaan PPh Pasal 25 dan Pasal 29 Wajib Pajak Orang Pribadi Dalam Negeri dan PPh Pasal 21 hanya 20 % yang menjadi bagian daerah.298 Dengan demikian, 80 % penerimaan PPh di atas menjadi bagian pusat. Dari 20 % bagian daerah di atas, dibagi dengan imbangan 60% (enam puluh persen) untuk kabupaten/kota dan 40% (empat puluh persen) untuk provinsi. Dengan demikian, provinsi mendapatkan bagian sebesar 8 % dan kabupaten/ kota di provinsi bersangkutan mendapatkan 12 % dari bagian daerah.299 Sementara itu, penerimaan 6 bidang SDA yang dibagi dengan daerah dilakukan dengan memberikan persentase tertentu yang sifatnya tetap. Untuk penerimaan kehutanan, terdapat dua macam sub bidang penerimaan yang dibagi yaitu penerimaan Iuran Hak Pengusahaan Hutan (IHPH), Provisi Sumber Daya Hutan (PSDH), dan Dana Reboisasi. Persentase pembagian IHPH dan PSDH yang dihasilkan dari wilayah daerah yang bersangkutan adalah 20 % untuk pusat dan 80 % untuk daerah.300 Sementara itu, penerimaan kehutanan yang berasal dari Dana Reboisasi dibagi dengan

296

Lihat Pasal 13 ayat (4) UU No.33 Tahun 2004. Pasal 12 ayat (5) UU No. 33 Tahun 2004. 298 Lihat Pasal 13 ayat (1) UU No, 33 Tahun 2004. 299 Lihat Pasal 8 ayat (2) PP No. 55 Tahun 2005. 300 Lihat Pasal 14 huruf a UU No. 33 Tahun 2004. 297

109

imbangan sebesar 60% untuk pusat dan 40% untuk daerah,301 untuk mendanai kegiatan rehabilitasi hutan dan lahan.302 Penerimaan pertambangan umum yang dihasilkan dari wilayah daerah yang bersangkutan, dibagi dengan imbangan 20% (dua puluh persen) untuk pusat dan 80% (delapan puluh persen) untuk daerah.303 Sementara itu, persentase pembagian Penerimaan Perikanan yang diterima secara nasional juga sama (20% : 80%), namun 80 % bagian daerah hanya diperuntukkan bagi seluruh kabupaten/kota, tidak kepada provinsi.304 Penerimaan

Perikanan

tersebut

terdiri

atas

Penerimaan

Pungutan

Pengusahaan Perikanan; dan Penerimaan Pungutan Hasil Perikanan305 dan dibagikan dengan porsi yang sama besar kepada kabupaten/kota di seluruh Indonesia.306 Penerimaan Pertambangan minyak bumi yang dihasilkan dari wilayah daerah yang bersangkutan setelah dikurangi komponen pajak dan pungutan lainnya sesuai dengan peraturan perundang-undangan, dibagi dengan imbangan:307 84,5% (delapan puluh empat setengah persen) untuk Pemerintah; dan 15,5% (lima belas setengah persen) untuk Daerah. Sementara itu, penerimaan dari pertambangan gas bumi dibagi dengan imbangan:308 69,5% (enam puluh sembilan setengah persen) untuk pemerintah; dan 30,5% (tiga puluh setengah persen) untuk daerah. Bagi DBH yang berasal dari penerimaan pertambangan minyak bumi dan gas bumi, UU No. 33 Tahun 2004 mengatur bahwa sebesar 0,5% dialokasikan untuk menambah anggaran pendidikan dasar.309

301

Lihat Pasal14 huruf b UU No.33 Tahun 2004. Lihat Pasal 16 huruf b UU No. 33 Tahun 2004. 303 Lihat Pasal 14 huruf c UU No.33 Tahun 2004. 304 Lihat Pasal14 huruf d UU No.33 Tahun 2004. 305 Lihat Pasal 18 ayat (1) UU No.33 Tahun 2004. 306 Lihat Pasal 18 ayat (2) UU No.33 Tahun 2004. 307 Lihat Pasal14 huruf e UU No.33 Tahun 2004. 308 Lihat Pasal14 huruf f UU No.33 Tahun 2004. 309 Lihat Pasal 20 ayat (1) 302

110

Jika ketentuan peruntukkan untuk alokasi pendidikan dasar tersebut dilanggar, UU No. 33 Tahun 2004 mengatur sanksi administrasi berupa pemotongan atas penyaluran DBH minyak bumi dan gas bumi.310 Pertambangan panas bumi yang dihasilkan dari wilayah daerah yang bersangkutan yang merupakan Penerimaan Negara

Bukan Pajak yang

terdiri atas:311 Setoran Bagian Pemerintah; dan, Iuran tetap dan iuran produksi. Penerimaan tersebut dibagi dengan imbangan 20% untuk pusat dan 80% untuk daerah.312 20% DBH tersebut dibagi dengan rincian:313 16% (enam belas persen) untuk provinsi yang bersangkutan; 32% (tiga puluh dua persen) untuk kabupaten/kota penghasil; dan 32% (tiga puluh dua persen) untuk kabupaten/kota lainnya dalam provinsi yang bersangkutan.314

b. Dana Alokasi Umum DAU adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan dengan tujuan pemerataan kemampuan keuangan antar-daerah duntuk

mendanai

desentralisasi.315

kebutuhan Presentase

daerah

dalam

keseluruhan

dana

rangka

pelaksanaan

tersebut

sekurang-

kurangnya 26% dari Pendapatan Dalam Negeri Neto316 yang ditetapkan dalam

APBN.317

Istilah

“sekurang-kurangnya”,

berkaitan

dengan

kemungkinan bertambahnya presentase DAU jika terdapat kelebihan penerimaan negara dari minyak bumi dan gas bumi yang ditetapkan dalam APBN Perubahanyang dialokasikan sebagai DAU tambahan318 berdasarkan formula DAU atas dasar celah fiskal.319 Jika dibandingkan dengan UU No.

310

Lihat Pasal 25 UU No. 33 Tahun 2004. Lihat Pasal 21 ayat (1) UU No.33 Tahun 2004. 312 Lihat Pasal14 huruf g UU No.33 Tahun 2004. 313 Lihat Pasal 21 ayat (2) UU No.33 Tahun 2004. 314 dibagikan dengan porsi yang sama besar untuk semua kabupaten/kota dalam provinsi yang bersangkutan. Lihat Pasal 21 ayat (3) UU No.33 Tahun 2004. 315 Pasal 1 angka 21 UU No.33 Tahun 2004. 316 Pendapatan Dalam Negeri Neto adalah Penerimaan Negara yang berasal dari pajak dan bukan pajak setelah dikurangi dengan Penerimaan Negara yang dibagihasilkan kepada Daerah. Lihat Penjelasan Pasal 27 ayat (1) UU No. 33 Tahun 2004. 317 Pasal 27 ayat (1) UU No. 33 Tahun 2004. 318 Lihat Pasal 47 ayat (1) PP No. 55 Tahun 2005. 319 Lihat Pasal 47 ayat (2) PP No. 55 Tahun 2005. 311

111

25 Tahun 1999 yang hanya mengatur jumlah DAU sebesar 25 % dengan formula yang hampir sama, presentase DAU berdasarkan UU No. 33 Tahun 2004 lebih besar.320 DAU

pada

dasarnya

yang

dialokasikan

untuk

dialokasikan atas dasar celah fiskal dan alokasi dasar.

321

suatu

daerah

UU No. 33 Tahun

2004 menentukan bahwa formula menentukan celah fiskal adalah kebutuhan fiskal dikurangi dengan kapasitas fiskal Daerah.322 Sementara itu, alokasi dasar dihitung berdasarkan jumlah gaji Pegawai Negeri Sipil Daerah (PNSD).323 Dengan demikian, jumlah DAU yang diterima setiap daerah adalah celah fiskal ditambah alokasi dasar. Sebagaimana disinggung di atas bahwa, celah fiskal merupakan kebutuhan fiskal

dikurangi kapasitas fiskal. Kebutuhan fiskal yang

merupakan kebutuhan kebutuhan pendanaan daerah untuk melaksanakan fungsi layanan dasar umum324, diukur secara berturut-turut dengan jumlah penduduk, luas wilayah, Indeks Kemahalan Konstruksi (IKK), Produk Domestik Regional Bruto (PDB) per kapita, dan Indeks Pembangunan Manusia (IPM).325 Sementara itu, Kapasitas fiskal Daerah merupakan sumber pendanaan Daerah yang berasal dari PAD dan Dana Bagi Hasil.326 Dari pengaturan tersebut, terlihat bahwa formula penentuan celah fiskal, khususnya

formula

penghitungan

kebutuhan

fiskal

lebih

rumit,

jika

dibandingkan dengan penghitungan alokasi dasar yang hanya didasarkan pada gaji PNSD. Apalagi ditentukan juga bahwa proporsi DAU antara daerah provinsi dan kabupaten/kota ditetapkan berdasarkan imbangan kewenangan antara provinsi dan kabupaten/kota.327

320

Dalam Pasal 7 ayat (1) UU No. 25 Tahun 1999 diatur bahwa “Dana Alokasi Umum ditetapkan sekurang-kurangnya 25% (dua puluh lima persen) dari Penerimaan Dalam Negeri yang ditetapkan dalam APBN”. 321 Pasal 27 ayat (2) UU No. 33 Tahun 2004. 322 Pasal 27 ayat (3) UU No. 33 Tahun 2004. 323 Pasal 27 ayat (4) UU No. 33 Tahun 2004. 324 Pasal 28 ayat (1) UU No. 33 Tahun 2004. 325 Pasal 28 ayat (2) UU No. 33 Tahun 2004. 326 Pasal 28 ayat (3) UU No. 33 Tahun 2004. 327 Pasal 29 UU No. 33 Tahun 2004.

112

Besarnya jumlah celah fiskal akan mempengaruhi jumlah alokasi DAU yang diperoleh suatu daerah. Daerah yang memiliki nilai celah fiskal sama dengan nol menerima DAU sebesar alokasi dasar.328 Sementara itu, daerah yang memiliki nilai celah fiskal negatif dan nilai negatif tersebut lebih kecil dari alokasi dasar menerima DAU sebesar alokasi dasar setelah dikurangi nilai celah fiskal.329 Daerah yang memiliki nilai celah fiskal negatif dan nilai negatif tersebut sama atau lebih besar dari alokasi dasar tidak menerima DAU.330

c. Dana Alokasi Khusus Dana Alokasi Khusus (DAK) adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah tertentu dengan tujuan untuk membantu mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan daerah dan sesuai dengan prioritas nasional.331 Berbeda dengan dana perimbangan lainnya, DAK tidak ditentukan berdasarkan presentase tertentu. Besaran DAK ditetapkan setiap tahun dalam APBN.332 Hal ini disebabkan DAK dialokasikan kepada daerah tertentu untuk mendanai kegiatan khusus sesuai dengan fungsi yang telah ditetapkan dalam APBN333 yang merupakan urusan daerah.334 Daerah penerima DAK juga ditentukan wajib menyediakan Dana Pendamping sekurang-kurangnya 10% dari alokasi DAK335. Hal ini dapat dimengerti karena pada dasarnya urusan pemerintahan yang dibiayai DAK merupakan

kewenangan

daerah.

Namun

demikian,

daerah

dengan

kemampuan fiskal tertentu tidak diwajibkan menyediakan Dana Pendamping.

3. Pinjaman Daerah

328

Pasal 32 ayat (1) UU No. 33 Tahun 2004. Pasal 32 ayat (2) UU No. 33 Tahun 2004. 330 Pasal 32 ayat (3) UU No. 33 Tahun 2004. 331 Lihat Pasal 1 angka 23 UU No. 33 Tahun 2004. 332 Pasal 38 UU No. 33 Tahun 2004. 333 Pasal 39 ayat (2) UU No. 33 Tahun 2004. 334 Pasal 39 ayat (1) UU No. 33 Tahun 2004. 335 Pasal 41 ayat (1) UU No. 33 Tahun 2004. 329

113

Salah satu sumber pembiayaan daerah (untuk menutupi defisit anggaran) yang diandalkan adalah melalui pinjaman daerah. UU No. 33 Tahun

2004

mengatur

sejumlah

ketentuan

mengenai

kewenangan

pemerintahan daerah untuk melakukan pinjaman (daerah), termasuk kewenangan yang tetap dimiliki oleh pusat, dalam 6 batas pinjaman, prosedur pinjaman, sumber pinjaman, jenis dan jangka waktu pinjaman, penggunaan pinjaman, persyaratan pinjaman. Mengenai batas pinjaman, pemerintah pusat menetapkan batas maksimal kumulatif pinjaman pemerintah pusat dan pemerintah daerah dengan

memperhatikan

perekonomian nasional. 60%

(enam

puluh

336

keadaan

dan

prakiraan

perkembangan

Batas maksimal kumulatif pinjaman tidak melebihi

persen)

dari

Produk

Domestik

Bruto

tahun

bersangkutan.337 Menteri Keuangan menetapkan batas maksimal kumulatif pinjaman Pemerintah Daerah secara keseluruhan selambat-lambatnya bulan Agustus untuk tahun anggaran berikutnya.338 Namun demikian, yang paling penting dalam hal ini, bahwa daerah tidak dapat melakukan pinjaman langsung kepada pihak luar negeri.339 Jika daerah melakuan pelanggaran terhadap ketentuan, maka akan dikenakan sanksi

administratif

berupa

penundaan

dan/atau

pemotongan

atas

penyaluran dana perimbangan oleh Menteri Keuangan.340 Hal ini berkaitan dengan pengaturan mengenai prosedur pinjaman daerah, di mana pemerintah dapat memberikan pinjaman kepada pemerintah daerah yang dananya berasal dari luar negeri.341 Pinjaman kepada pemerintah daerah dilakukan melalui perjanjian penerusan pinjaman kepada pemerintah daerah.342

Perjanjian

penerusan

pinjaman

dilakukan

antara

Menteri

Keuangan dan Kepala Daerah dan dapat dinyatakan dalam mata uang

336

Pasal 49 ayat (1) UU No. 33 Tahun 2004. Pasal 49 ayat (2) UU No. 33 Tahun 2004. 338 Pasal 49 ayat (3) UU No. 33 Tahun 2004. 339 Pasal 50 ayat (1) UU No. 33 Tahun 2004. 340 Pasal 50 ayat (2) UU No. 33 Tahun 2004. 341 Pasal 56 ayat (1) UU No. 33 Tahun 2004. 342 Pasal 56 ayat (2) UU No. 33 Tahun 2004. 337

114

Rupiah atau mata uang asing.343 Daerah memang tidak diberikan kewenangan untuk melakukan pinjaman luar negeri, namun daerah secara tidak langsung juga dapat melakukan pinjaman luar negeri melalui penerusan pinjaman oleh pemerintah pusat.

C. Hubungan Pengawasan Pengawasan oleh Pusat terhadap Daerah ternyata secara yuridishistoris telah dilakukan sejak bangsa Indonesia memulai kehidupan bernegaranya sebagai bangsa yang merdeka. Undang-Undang Dasar 1945 sebagai konstitusi negara sejak awal telah meletakkan dasar-dasar berpikir tentang keberadaan pengawasan Pusat terhadap Daerah. Memang, ketentuan tentang pengawasan Pusat terhadap Daerah menurut UUD 1945 secara normatif-eksplisit tidak diatur di dalam UUD 1945. Akan tetapi landasan berpikirnya dapat ditelusuri paling dari 2 (dua) hal, yaitu: 1. Pembukaan UUD 1945 (Alinea Keempat); dan Batang Tubuh UUD 1945 Di

dalam

Pembukaan

UUD

1945,

landasan

berpikir

tentang

pengawasan Pusat terhadap Daerah dapat ditelusuri di dalam Alinea Keempat UUD 1945. Rumusan alinea keempat itu adalah: ”Kemudian daripada itu, untuk membentuk suatu Pemerintah Negara Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah

Indonesia,

dan

untuk

memajukan

kesejahteraan

umum,

mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian yang abadi dan keadilan sosial, maka disusunlah kebangsaan Indonesia itu dalam suatu UndangUndang Dasar Negara Indonesia, yang terbentuk dalam suatu susunan Negara

Republik

Indonesia

yang

ber-Ketuhanan

Yang

Maha

Esa,

Kemanusiaan yang adil dan beradab, persatuan Indonesia dan Kerakyatan yang

343

dipimpin

oleh

hikmat

kebijaksanaan

Pasal 56 ayat (3) dan (4) UU No. 33 Tahun 2004.

dalam

permusyawaratan

115

/perwakilan, serta dengan mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.” Untuk mengkaji dasar pemikiran pengawasan Pusat terhadap Daerah menurut batang tubuh Undang-Undang Dasar 1945, terlebih dahulu dipilah materi hukum Undang-Undang Dasar 1945 sebelum perubahan dilakukan (Naskah Asli), dan materi hukum Undang-Undang Dasar 1945 setelah perubahan dilakukan. Ini disebabkan, pasal-pasal yang mengatur tentang pemerintahan daerah di dalam Undang-Undang Dasar 1945 dalam beberapa ketentuan sudah mengalami perubahan. Untuk itu, kajian tentang dasar pengawasan Pusat terhadap Daerah dibedakan menjadi 2 (dua) kategori. Pertama, menurut Batang Tubuh UUD 1945 Sebelum Perubahan. Terdapat ada 1 (satu) pasal yang memungkinkan untuk dikaji, yaitu Pasal 18. Pasal 18 UUD 1945 ini dirumuskan sebagai berikut : “Pembagian Daerah Indonesia atas Daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan Undang-undang dengan memandang dan mengingat dasar permusyawaratan dalam sistem Pemerintahan Negara dan hak-hak asal-usul dalam daerah yang bersifat Istimewa”. Kedua, menurut Batang Tubuh UUD 1945 Setelah Perubahan. Dasar pemikiran tentang pengawasan Pusat terhadap Daerah menurut batang tubuh UUD 1945 setelah perubahan, dapat dikaji dari beberapa pasal dan ayat. Dikatakan bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah yang diatur dengan undang-undang.344 Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota yang dimaksud tersebut mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.345 Berdasarkan ketentuan Pasal 18 ini, kiranya dapat dikemukakan pertama, bahwa penggunaan istilah “dibagi atas” menurut Jimly Asshiddiqie, dimaksudkan untuk menegaskan bahwa hubungan antara

344 345

Pasal 18 ayat (1) Perubahan kedua UUD 1945 Pasal 18 ayat (2) Perubahan kedua UUD 1945

116

pemerintah pusat dan daerah bersifat hirarkis dan vertikal. Hal ini dianggap perlu ditegaskan karena adanya penafsiran yang timbul akibat penerapan kebijakan otonomi daerah berdasarkan UU No. 22 Tahun 1999 yang mengembangkan pola hubungan antara pusat dan daerah serta hubungan antara daerah yang dipahami bersifat horizontal.346 Kedua, bahwa tiap-tiap satuan pemerintahan daerah itu oleh UUD 1945 diberi kewenangan untuk mengatur dan mengurusi sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan

tugas

pembantuan.

Ada

beberapa

ayat

yang

penting

untuk

diidentifikasikan sehubungan dengan dasar pengawasan Pusat terhadap Daerah. Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat.347 Untuk menjalankan urusan yang diberikan itu, Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturanperaturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan,348 yang susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam undang-undang.349 Berdasarkan ketentuan-ketentuan tersebut maka dapat ditarik beberapa pengertian bahwa pertama, pemerintahan daerah memiliki hak untuk menjalankan otonomi seluas-luasnya dan tugas pembantuan; kedua, tetapi pelaksanaan otonomi itu dibatasi oleh 2 (dua) hal, yaitu karena bukan urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerahnya diatur oleh undang-undang. Ketiga, peraturan daerah merupakan merupakan instrumen hukum yang dibentuk oleh pemerintahan daerah dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan. Keempat, dengan memahami logika hukum pernyataan pertama dan kedua,dapat dikemukakan bahwa ternyata secara konstitusional terdapat pembatasan-pembatasan dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah berdasarkan prinsip otonomi yang seluas-luasnya dan tugas 346

Lihat, Jimly Ashiddiqie, Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat, Pusat Studi Hukum Tata Negara FH. UI, Jakarta, 2002, hlm. 21 347 Pasal 18 ayat (5) Perubahan kedua UUD 1945 348 Pasal 18 ayat (6) Perubahan kedua UUD 1945 349 Pasal 18 ayat (7) Perubahan kedua UUD 1945

117

pembantuan. Pembatasan-pembatasan tersebut dimaksudkan agar Daerah tidak mengatur urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat. Untuk kepentingan itulah, maka dalam rangka penegakan ketentuan hukum ini, lembaga ’pengawasan’ Pusat terhadap Daerah dipandang perlu keberadaannya. Tujuannya tidak adalah

dalam

rangka

mencegah

atau

menanggulangi

lain

terjadinya

penyimpangan-penyimpangan wewenang oleh Daerah berkenaan dengan implementasi

kebijakannya

untuk

mengatur

urusan

rumah

tangga

Daerahnya. Selain beberapa ketentuan di atas, yang dapat dicermati adalah dalam Pasal 18A adalah bahwa tidak tercantum secara eksplisit ketentuan yang mengatur tentang pengawasan Pusat terhadap Daerah. Akan tetapi, dengan memahami materi hubungan wewenang antara Pusat dan Daerah, maka akan dapat diperoleh petunjuk bahwa lembaga ’pengawasan’ ternyata juga memperoleh dasar pemikiran dalam pasal ini. Hubungan wewenang antara Pusat dan Daerah dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman

masing-masing

daerah

diatur

dengan

Undang-undang.

Kekhususan dan keragaman dimaksudkan yang ada pada masing-masing daerah.350

Hubungan

keuangan,

pelayanan

umum,

pemanfaatan

sumberdaya alam dan sumberdaya lainnya antara Pusat dengan Daerah juga diatur dengan Undang-Undang.351 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 sebagai Undang-Undang organik Pasal 18A UUD 1945, ternyata telah mengatur hubungan wewenang antara Pusat dan Daerah, termasuk wewenang pembinaan dan pengawasan Pusat terhadap Daerah dalam menyelenggarakan tugas-tugas pemerintahan daerah.

2. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah

350 351

Pasal 18 A ayat (1) Perubahan kedua UUD 1945. Pasal 18 A ayat (2) Perubahan kedua UUD 1945.

118

Pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan di daerah pada dasarnya merupakan kewenangan pemerintah pusat yakni mencakup beberapa hal. Pertama, pengawasan atas pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah. Pasal 222 ayat (1) UU No. 32 Tahun 2004 mengatur bahwa pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah secara nasional dikoordinasikan oleh Menteri Dalam Negeri. Pembinaan dan pengawasan

penyelenggaraan

kabupaten/kota

dikoordinasikan

pemerintahan oleh

daerah

Gubernur.352

tersebut Pembinaan

untuk dan

pengawasan penyelenggaraan desa dikoordinasikan oleh bupati/walikota.353 Bupati dan walikota dalam pembinaan dan pengawasan tersebutdapat melimpahkan pada camat.354 Kedua, pengawasan terhadap peraturan daerah dan peraturan kepala daerah. Ketentuan pengawasan oleh Gubernur juga tersirat dalam ketentuan mengenai penyusunan APBD kabupaten dan kota.355 Dikatakan bahwa Rancangan Perda kabupaten/kota tentang APBD yang telah disetujui bersama dan rancangan Peraturan Bupati/Walikota tentang Penjabaran APBD sebelum ditetapkan oleh Bupati/Walikota paling lama 3 (tiga) hari disampaikan kepada Gubernur untuk dievaluasi. Hasil evaluasi disampaikan oleh Gubernur kepada Bupati/Walikota paling lama 15 (lima belas) hari terhitung sejak diterimanya rancangan Perda kabupaten/kota dan rancangan Peraturan Bupati/Walikota tentang Penjabaran APBD tersebut. Apabila Gubernur menyatakan hasil evaluasi rancangan Perda tentang APBD dan rancangan Peraturan Bupati/Walikota tentang Penjabaran APBD sudah sesuai dengan kepentingan umum dan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, Bupati/Walikota menetapkan rancangan dimaksud menjadi Perda dan Peraturan Bupati/Walikota. Apabila Gubernur menyatakan hasil evaluasi rancangan Perda tentang APBD dan rancangan Peraturan

352

Pasal 222 ayat (2) UU No. 32 Tahun 2004 Pasal 222 ayat (3) UU No. 32 Tahun 2004 354 Pasal 222 ayat (4) UU No. 32 Tahun 2004 355 Pasal 186 UU No. 32 Tahun 2004 353

119

Bupati/Walikota tentang Penjabaran APBD tidak sesuai dengan kepentingan umum dan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, Bupati/Walikota bersama DPRD melakukan penyempurnaan paling lama 7 (tujuh) hari sejak diterimanya hasil evaluasi. Apabila hasil evaluasi tidak ditindaklanjuti oleh Bupati/Walikota

dan

DPRD,

dan

Bupati/Walikota

tetap

menetapkan

rancangan Perda tentang APBD dan rancangan Peraturan Bupati/Walikota tentang Penjabaran APBD menjadi Perda dan Peraturan Bupati/Walikota, Gubernur membatalkan Perda dan Peraturan Bupati/Walikota dimaksud sekaligus menyatakan berlakunya pagu APBD tahun sebelumnya. Gubernur menyampaikan hasil evaluasi rancangan Perda kabupaten/kota tentang APBD dan rancangan Peraturan Bupati/Walikota tentang APBD dan rancangan Peraturan Bupati/Walikota tentang Penjabaran APBD kepada Menteri Dalam Negeri. Berdasarkan Pasal 186 ini, Gubernur memiliki wewenang untuk melakukan pengawasan terhadap rancangan APBD maupun setelah APBD tersebut disahkan oleh kabupaten dan kota. Jika pasal dihubungkan dengan Pasal 222, ternyata Gubernur tidak hanya melakukan koordinasi tapi juga memiliki wewenang untuk melakukan tindakan hukum terhadap rancangan Perda APBD dan Perda APBD. Jadi dapat dikatakan, puncaknya adalah pemberitahuan oleh Gubernur kepada Menteri Dalam Negeri mengenai tindak lanjut hasil pengawasan. Lebih lanjut dapat dikemukakan mengenai model-model pengawasan dan pengendalian terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah menurut UU No. 32 Tahun 2004. Tabel 3 Model-Model Pengawasan dan Pengendalian Terhadap Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Menurut UU No. 32 Tahun 2004 NO 1

2

UMUM Penetapan urusan pemerintahan yang menjadi wewenang Pemerintah Pusat dan Daerah (Pasalpasal 10, 11, 12, 13 dan 14). Penentuan adanya

PREVENTIF

REPRESIF

KETERANGAN Ditetapkan UU

oleh

Ditetapkan

oleh

120

3

4

5

6

7

8

9

tugas, wewenang, kewajiban dan larangan bagi Kepala Daerah/Wakil Kepala Daerah, dan DPRD. Pedoman tentang susunan organisasi perangkat daerah dan formasi serta persyaratan jabatan perangkat daerah yang ditetapkan oleh Pemerintah Pusat dalam PP dan berbagai peraturan perundang-undangan Pengangkatan, pemindahan, dan pemberhentian dari dan dalam jabatan eselon II pada kabupaten/kota perlu berkonsultasi dengan Gubernur Perpindahan PNS antar kabupaten/kota dalam, antar provinsi, dan dari provinsi/kabupaten/ko ta perlu memperoleh pertimbangan dari Kepala Badan Kepegawaian Negara Penetapan formasi PNS dilaksanakan oleh Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Pembinaan dan pengawasan manajemen PNS dikoordinasikan pada tingkat daerah oleh Gubernur

UU

Pasal 128

Pasal 130

Pasal 131

Pasal 132

Pasal 135

Larangan Perda bertentangan dengan kepentingan umum dan peraturan perundangundangan yang lebih tinggi Tata cara mempersiapkan Raperda diatur

Pasal 136

Pasal 140

121

dengan Perpres Perda yang memuat ancaman pidana dan denda, harus sesuai dengan peraturan perundangundangan

10

11

Perda disampaikan kepada Pemerintah paling lama 7 hari setelah ditetapkan

12

13

14

15

16

Pasal 143

Pasal 145 ayat (1)

Pembatalan Perda yang bertentangan dengan kepentingan umum dan peraturan perundangundangan yang lebih tinggi, dilakukan oleh Presiden (ditetapkan dengan Perpres) Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJPD) dan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD), berpedoman pada PP dan perencanaan pembangunan nasiona. Penetapan Perda tentang Pajak dan Retribusi Daerah berpedoman pada undang-undang dan peraturan perundangundangan lain. Pedoman penggunaan, supervisi, monitoring dan evaluasi atas dana bagi hasil pajak, dana bagi hasil SDA, DAU dan DAK diatur dalam Permendagri Belanja daerah harus

Pasal 145 ayat (2) s/d ayat (7)

Pasal 150

Pasal 158

Pasal 163

Pasal 167

122

mempertimbangkan analisis standar belanja, standar harga, tolok ukur kinerja, dan standar pelayanan minimal yang ditetapkan dengan peraturan perundangundangan. 17

18

19

20

21

22

Pengendalian defisit anggaran

Belanja kepala daerah dan wakil kepala daerah dan belanja pimpinan dan anggota DPRD diatur dalam Perda dengan berpedoman pad PP Pertimbangan Mendagri dalam melakukan pinjaman yang berasal dari penrusan pinjaman hutang luar negeri dari Menkeu. Ketentuan mengenai pinjaman daerah dan obligasi daerah diaatur dengan PP

Pasal 168

Pengaturan tentang persyaratan pembentukan dana cadangan daerah, pengelolaan dan pertanggungjawab annya ditetapkan dengan PP Penyertaan modal daerah pada suatu BUMN/swasta, dilaksanakan sesuai dengan peraturan perundangundangan

Pasal 172

Pasal 170

Pasal 171

Pasal 173

Pasal 174-175

123

oleh Mendagri 23

Pengelolaan Barang Daerah sesuai dengan ketentuan peraturan perundangundangan

24

25

26

27

Pasal 185 s/d 190

Evaluasi Raperda dan Peraturan Kepala Daerah tentang APBD, Perubahan APBD dan Pertanggungjaw aban Pelaksanaan APBD, untuk provinsi oleh Mendagri dan untuk kabupaten/kota oleh Gubernur. Pedoman penyusunan, pelaksanaan, penatausahaan, pelaporan, pengawasan dan pertanggungjawaban keuangan daerah diatur dalam PP. Tata cara pelaksanaan kerja sama antar daerah diatur dalam PP Pedoman pembinaan dan pengawasan yang meliputi standar, norma, prosedur, penghargaan, dan sanksi ditetapkan dalam PP.

28

29

Pasal 178

Pasal 194

Pasal 195 s/d 197

Pasal 217 s/d 223.

Pemeriksaan oleh BPK terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah Pembentukan dewan yang bertugas memberikan saran dan pertimbangan terhadap kebijakan otonomi daerah diatur dalam Perpres.

Pasal 221 dan UU tentang BPK

Pasal 224

124

3. Peraturan Pemerintah Nomor 79 Tahun 2005 Tentang Pedoman Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Untuk melaksanakan ketentuan Pasal 223 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah Peraturan Pemerintah diterbitkan sebagai

pedoman

pembinaan

dan

pengawasan

penyelenggaraan

pemerintahan daerah.356 PP ini memisahkan antara pembinaan dan pengawasan dalam Bab yang berbeda, yaitu Bab II dan Bab III. Mengenai pembinaan

dikatakan

bahwa

Pembinaan

atas

penyelenggaraan

Pemerintahan Daerah dilaksanakan oleh Pemerintah yang meliputi:357 a) koordinasi pemerintahan antar susunan Pemerintahan; b) pemberian pedoman dan standar pelaksanaan urusan Pemerintahan; c) pemberian bimbingan, supervisi dan konsultasi pelaksanaan urusan pemerintahan; d) pendidikan dan pelatihan; dan e) perencanaan, penelitian, pengembangan, pemantauan dan evaluasi pelaksanaan urusan Pemerintahan. Pembinaan sebagaimana tersebut dilakukan terhadap kepala daerah atau wakil kepala daerah, anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, perangkat daerah, pegawai negeri sipil daerah, dan kepala desa, perangkat desa, dan anggota badan permusyawaratan desa.358 Pada

pengaturan

mengenai

pengawasan,

disebutkan

bahwa

pengawasan pelaksanaan urusan Pemerintahan di daerah meliputi:359 a) pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah provinsi; b) pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah kabupaten/kota; dan c) pelaksanaan urusan pemerintahan desa. Pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah provinsi tersebut terdiri dari:360 a) pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah yang bersifat wajib; b) pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah yang bersifat pilihan; dan c) pelaksanaan urusan pemerintahan menurut dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Pengawasan terhadap urusan pemerintahan di

356

Konsiderans PP No. 79 Tahun 2008 Tentang Tentang Pedoman Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. 357 Pasal 2 ayat (1). 358 Pasal 2 ayat (2). 359 Pasal 20 360 Pasal 21.

125

daerah dilaksanakan oleh Aparat Pengawas Intern Pemerintah sesuai dengan fungsi dan kewenangannya,361 yang dilakukan oleh Inspektorat Jenderal Departemen, Unit Pengawasan Lembaga Pemerintah Non Departemen, Inspektorat Provinsi, dan Inspektorat Kabupaten/Kota.362 Pelaksanan pengawasan tersebut dilakukan oleh pejabat pengawas pemerintah

yang

ditetapkan

sesuai

dengan

peraturan

perundang-

undangan.363 Untuk mengetahui perkembangan sistem pengawasan Pusat terhadap Daerah dalam pengaturan pemerintahan daerah di Indonesia dan di beberapa negara lain, dapat dilihat pada tabel-tabel di bawah ini:

361

Pasal 24 ayat (1). Pasal 24 ayat (2). 363 Pasal 24 ayat (3) dan (4). 362

126

Tabel 4 Perkembangan Pengaturan Pengawasan No. Periode 1. 2.

UU No. 1 Tahun 1945 UU No. 22 Tahun 1948

3.

UU No. 1 Tahun 1957

4. 5.

Penetapan Presiden No. 6 Tahun 1959 UU No. 18 Tahun 1965

6.

UU No. 5 Tahun 1974

7. 8.

UU No. 22 Tahun 1999 UU No. 32 Tahun 2004

Sifat/Bentuk Pengawasan Non-Yudisial 1. Non-yudisial 2. Represif 3. Preventif 1. Preventif 2. Represif Represif 1. Preventif 2. Represif 3. Umum 1. Preventif 2. Represif 3. Umum Represif 1. Preventif 2. Represif

127

BAB IV TINJAUAN DIMENSI-DIMENSI HUBUNGAN ANTARA PUSAT DAN DAERAH

A. Pilar-Pilar Penyelenggaraan Pemerintahan Pengakuan bahwa Indonesia berkomitmen terhadap pilar-pilar negara kesatuan, kedaulatan rakyat, dan negara hukum telah dituangkan dalam perubahan ketiga Undang-Undang Dasar (UUD) 1945.364 Pertama, pilar negara kesatuan dinyatakan dalam UUD 1945 terdapat dalam Pasal 1 ayat (1). Disebutkan bahwa bahwa Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan, yang berbentuk Republik. Kedua, pilar kedaulatan rakyat dinyatakan dalam ayat (2), yaitu bahwa Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar. Ketiga, pilar negara hukum dinyatakan oleh UUD 1945 dalam Pasal 1 ayat (3), yaitu bahwa Negara Indonesia adalah negara hukum. Lebih

dari

kedaulatan-kedaulatan

tersebut,

Jimly

Asshiddiqie

menjelaskan bahwa Indonesia pun menganut kedaulatan Tuhan dalam konstitusi. Dari segi internal atau kedaulatan internal, Jimly

berpendapat

bahwa UUD 1945 menganut paham kedaulatan yang unik.365 UUD 1945 menggabungkan konsep kedaulatan rakyat, kedaulatan hukum, dan kedaulatan Tuhan secara sekaligus. … (pasal 1 ayat (2)): kedulatan rakyat, ayat (3) kedaulatan hukum, pada pokoknya menganut supremasi hukum. Gagasan kedaulatan Tuhan dianut juga dalam: 1. alinea pertama pembukaan, yang mengatakan “Atas berkat Rahmat Alloh Yang Maha Kuasa…” 2. Juga, “ kemerdekaan… Negara

… berkedaulatan rakyat berdasarkan

Ketuhanan Yang Maha Esa, …”

364

Pasal 1 ayat (1), (2), dan (3) UUD 1945 Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, PT. Bhuana Ilmu Komputer, Kelompok Gramedia, Jakarta, 2007, hlm. 149, 150.

365

128

3. Pasal 9 ayat (1) dan (2) menentukan sumpah jabatan presiden … dengan menyatakan “Demi Alloh”. 4. Pasal 28J ayat (2): Hanya saja paham kedaulatan Tuhan itu tidak terjelma atau terwujudkan dalam diri Raja atau Ratu seperti dalam paham teokrasi (theocracy) yang pernah dipraktikkan dalam sejarah negara-negara Eropa Masa lalu. Ide kedaulatan Tuhan itu diwujudkan dalam prinsip kebebasan setiap individu dalam sistem demokrasi dan dicerminkan pula dalam sistem hukum berdasarkan Undang-Undang Dasar.

B. Dimensi Hubungan Kewenangan Pusat dan Daerah UUD 1945 telah memberikan dasar-dasar pola hubungan antara Pusat dan Daerah, meliputi desentralisasi teritorial, dengan asas otonomi dan tugas pembantuan, dan memberikan otonomi seluas-luasnya. Dengan pemberian

otonomi

seluas-luasnya

seperti

itu,

seharusnya

sudah

memungkinkan bagi daerah-daerah untuk beragam memiliki urusan. Walaupun demikian melalui berbagai peraturan pelaksana, dapat terlihat berbagai ketidakkonsistenan dengan landasan konstitusional ini, pada dimensi-dimensi hubungan pusat dan daerah. Titinjau dari pola hubungan kewenangan, dari ketentuan Pasal 18 ayat (5) UUD 1945 dan Pasal 2 ayat (3) UU No. 32/2004 dapat diambil beberapa hal. Pertama, kedua ketentuan di atas menggunakan kata ‘kecuali’ (exception) dalam hal pembagian kewenangan. Kata kecuali dapat diartikan membatasi. Dalam hal ini membatasi urusan pemerintahan yang menjadi urusan pemerintah pusat. Jika ketentuan ini diidentifikasi sebagai rumusan limitatif, maka urusan pemerintah pusat itu terbatas pada enam urusan ini. Di luar enam urusan ini merupakan urusan pemerintahan daerah. Pemahaman seperti ini dikenal dengan pendekatan residual. Residual powernya ada pada pemerintahan daerah sehingga pemerintahan daerah memiliki otonomi yang luas. Kedua, pelaksanaan pemerintahan daerah yang berdasarkan otonomi seluas-luasnya bertujuan meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pelayanan umum dan daya saing daerah. Tujuan-tujuan tersebut sejalan dengan fungsi negara dan pemerintah pada masa modern yang secara umum dikatakan sebagai negara pelayan (the service state). Apa isi pelayanan itu?

129

Kalau digolongkan terdapat tiga fungsi negara atau pemerintah terhadap rakyat, yaitu politik, keamanan dan ketertiban (hukum), kemasyarakatan (ekonomi, sosial, dan lain-lain). Sebagai ujung tombak mewujudkan negara kesejahteraan, tugas utama pemerintahan daerah di bidang kemasyarakatan adalah yang berkaitan dengan penyediaan prasarana dan sarana publik (public utilities), pelayanan umum (public services), dan ketertiban umum yang berkaitan dengan kenyamanan dan ketenteraman warga.366 Berkaitan dengan daerah istimewa dan otonomi khusus, perkataan ‘khusus’ dalam Pasal 18B UUD 1945 akan memiliki cakupan yang lebih luas karena dimungkinkan membentuk pemerintahan daerah dengan otonomi khusus (Aceh dan Papua).367 Untuk Aceh, otonomi khusus berkaitan dengan pelaksanaan syariat Islam sehingga tidak berbeda dengan status Aceh sebagai daerah istimewa.368 Dengan demikian tidak dapat lagi dijumpai perbedaan mendasar antara ‘khusus’ dan ‘istimewa’ atau dengan kata lain tidak terdapat ‘kriteria baku’ yang dapat digunakan untuk membedakan kedua istilah tersebut.369 Ketiadaan kriteria baku ini mengandung resiko-resiko tertentu karena suatu daerah dapat saja menuntut suatu kekhususan semata-mata didasarkan pada faktor-faktor tertentu.370 Dari persoalan tersebut, jika otonomi dimaknai sebagai sebuah pengakuan atas keberagaman, maka tidak perlu penyeragaman terlalu banyak baik melalui rincian pembagian urusan maupun pedoman dan standard. Demikian pula penjabaran RPJP saat ini cenderung mengubah kepentingan sektor menjadi kepentingan wilayah. Jika otonomi dijalankan sebagaimana yang dimaksud dalam Perubahan UUD 1945, maka akan ditemukan bahwa pada setiap daerah memiliki karakter khusus. Sementara itu pemberian otonomi khusus seperti yang diberlakukan dalam berbagai UU saat ini lebih merupakan anomali. Berimplikasi kepada kelembagaan, perangkat di pusat tidak perlu gemuk, kalau urusan-urusan pemerintahan didesentralisasikan.

366

Bagir Manan, Tugas Sosial Pemerintahan Daerah, Makalah, 2008, hlm. 4. Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Pusat Studi Hukum Fakultas Hukum UII, Yogyakarta, 2001, hlm 15-16. 368 Ibid., hlm. 16. 369 Ibid. 370 Ibid. 367

130

Ketidakkonsistenan otonomi kemudian muncul melalui pembagian kewenangan yang dirinci melalui PP No. 38 tahun 2007, yang mengurangi keberagaman daerah sebagai bagian dari hakikat otonomi. “penyelundupan” desentralisasi pun terjadi pula melalui UU sektoral yang menarik urusan yang sudah didesentralisasikan, menjadi kewenangan pusat, misalnya pada UU Kehutanan. Inkonsistensi terjadi pula dalam UU Olah raga dan penyuluhan pertanian yang menghendaki pembentukan semacam lembaga pelaksana di daerah. Kekhususan urusan kemudian terjadi dalam pengaturan Pasal 18B UUD 1945. Perkataan ‘khusus’ tersebut akan memiliki cakupan yang lebih luas karena dimungkinkan membentuk pemerintahan daerah dengan otonomi khusus (Aceh dan Papua).371 Untuk Aceh, otonomi khusus berkaitan dengan pelaksanaan syariat Islam sehingga tidak berbeda dengan status Aceh sebagai daerah istimewa.372

C. Dimensi Hubungan Kelembagaan Pusat dan Daerah Pemerintahan daerah merupakan subsistem dari pemerintahan nasional atau Negara. Efekivitas pemerintahan Negara bergantung kepada efektivitas

penyelenggaraan

pemerintahan

di

daerah.

Keberhasilan

kepemimpinan di daerah menentukan kesuksesan kepemimpinan nasional. Ketidakmampuan Kepala Daerah dalam menyukseskan pembangunan daerah berimplikasi pada rendah atau berkurangnya kinerja dan efektivitas penyelenggaraan pembangunan nasional.373 Paradigma baru Otonomi Daerah harus diterjemahkan oleh Kepala Daerah sebagai upaya untuk mengatur kewenangan pemerintahan sehingga serasi dan fokus pada tuntutan kebutuhan masyarakat, karena menurut James W Fesler, otonomi daerah bukanlah tujuan melainkan suatu instrument untuk mencapai tujuan. Instrument tersebut haruslah digunakan secara arif oleh kepala daerah tanpa harus menimbulkan konflik antara pusat 371

Ibid., 15-16. Ibid., 16. 373 J. Kaloh, Kepala Daerah, Penerbit Gramedia Pustaka, Jakarta, 2003, hlm. 4. 372

131

dan daerah, atau antar provinsi dan kabupaten/Kota karena jika demikian, makna otonomi daerah menjadi kabur. Dalam kondisi demikian, kepala daerah harus waspada terhadap munculnya hubungan antar tingkat pemerintahan yang bergerang dalam saling ketidakpercayaan, atau suasana kurang harmonis seperti munculnya egoism masing-masing tanpa menyadari bahwa fungsi pemerintahan hanya meliputi tiga hal, yaitu pelayanan kepada masyarakat (public services); membuatkan pedoman/arah atau ketentuan kepada masyarakat (regulation); dan pemberdayaan (empowerment).374 Pemilihan

langsung

kepala

daerah

yang

diharapkan

dapat

meningkatkan partisipasi masyarakat, dalam prakteknya tidak terjadi. Proses penjaringan calon kepala daerah menjadi domain ekslusif partai politik. Klaim partai politik bahwa jika pencalonan dilakukan hanya melalui partai politik akan memperkuat kelembagaan partai politik dalam prakteknya juga tidak menjadi kenyataan. Yang terjadi adalah praktek jual beli “perahu partai politik” dalam proses pencalonan kepala daerah. Sedangkan masyarakat dipaksa untuk memilih calon yang telah dipilih oleh parpol tanpa proses penjaringan yang partisipatif.375 Tuntutan reformasi kelembagaan dicirikan oleh asumsi sebagai berikut:376 1. Reformasi kelembagaan yang aspiratif dan akseleratif mensyaratkan adanya kemauan, keberanian, dan komitment politik yang kuat dari pemerintah daerah; 2. Reformasi objektivitas

kelembagaan guna

mensyaratkan

menghindari

adanya

perbuatan

transparansi

KKN

dengan

dan cara

mengutamakan orang-orang yang “dekat” dengan pejabat pengambil

374

Ibid, hlm. 16 Eko Prasojo, Pidato Pengukuhan Guru Besar Fisip UI, http://ekoprasojo.com/2008/04/08/konstruksi-ulang-hubungan-pemerintah-pusat-danpemerintah-daerah-di-indonesia-antara-sentripetalisme-dan-sentrifugalisme/ 376 Asep Warlan Yusuf, Hubungan Kelembagaan antara Pusat dan Daerah, makalah pada Diskusi Terbatas tentang Hubungan Pusat dan daerah, Pusat Studi Hukum Kenegaraan Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, Bandung, 4 Agustus 2009 375

132

keputusan, terutama dalam rangka penataan kepegawaian dalam kelembagaan yang baru; 3. Reformasi

kelembagaan

mensyaratkan

adanya

kepastian

dan

perlindungan terhadap upaya pemberdayaan daerah, artinya tidak dilakukan dengan setengah hati sehingga terjadi tarik ulur antara kewenangan Pemerintah, Provinsi dan Kabupaten/Kota; 4. Reformasi kelembagaan mensyaratkan adanya penguatan Civil Society (masyarakat madani) agar sukses, partisipasi serta kontribusi dari dan oleh mnasyarakat dapat terakomodasi secara maksimal; 5. Reformasi kelembagaan mensyaratkan adanya pengembangan dan pemberdayaan dalam membangun berbagai aliansi strategis dengan pihak manapun.

Mekanisme hubungan pemerintah Pusat dan Pemerintah daerah dalam kelembagaan (susunan organisasi) menurut Bagir Manan:377 1. Susunan luar; semua satuan pemerintahan tingkat daerah harus tersusun dalam satu kesatuan susunan integral. 2. Susunan dalam harus mencerminkan dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan Negara. 3. Dalam rangka lebih memperkokoh asas desentralisasi sebagai salah satu sendi system ketatanegaraan RI, disarankan agar Pemerintah Pusat mengurangi badan-badan penyelenggara urusan pemerintahan pusat di daerah. Agar diusahakan sebanyak mungkin pelaksanaan urusan pemerintahan pusat di daerah dilakukan melalui atau kerjasama dengan Pemerintah Daerah.378

Konstruksi hubungan tersebut paling tidak memuat pemikiran ulang mengenai tingkatan pemerintahan, status dan kedudukannya; pembagian wewenang 377

(atau

urusan)

antar

berbagai

tingkatan

pemerintahan;

Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1994, hlm. 256 378 Ibid., hlm. 257

133

perimbangan keuangan antar tingkatan pemerintahan; partisipasi daerah dalam pembuatan keputusan di tingkat nasional; dan intervensi pusat terhadap daerah.379 Persoalan hubungan pusat dan daerah dalam Negara Kesatuan dengan sistem desentralisasi lebih luas dari sekedar bertalian dengan caracara penentuan Rumah Tangga daerah, tetapi bersumber pula antara lain pada cara menyusun dan menyelenggarakan organisasi pemerintahan di daerah

ditinjau

dari

macam-macam

peraturan

perundang-undangan

mengenai pemerintahan daerah yang pernah berlaku. Terlihat perbedaan perwujudan politik otonomi disatu pihak condong kearah desentralisasi, dipihak lain ke arah sentraliasi. Di samping ada pula yang mengarah pada gabungan

keduanya.

Meskipun

demikian,

segala

ditempatkan dalam hubungan yang serasi. Hubungan

sesuatunya

perlu

pusat dan daerah

dalam sistem otonomi yang bagaimanapun luasnya bukanlah ketentuan statis tetapi harus merupakan ketentuan yang dinamis pola hubungan itu harus selalu bergerak seimbang antara ke pusat dan ke daerah yang mampu menampung kebutuhan masyarakat dan pemerintahan. Dalam hal ini, harus diperhatikan bergeraknya pola hubungan tersebut tidak sampai menimbulkan masalah besar khususnya bagi daerah. Dengan diterapkannya otonomi luas (terutama

di

Kabupaten

dan

Kota),

akan

memperbesar

organisasi

pemerintahan daerah, kemungkinan demikian harus diantisipasi dengan cermat sehingga tidak terjadi susunan organiasi “yang kegemukan” atau sebaliknya. Begitu pula kemampuan daerah yang satu belum tentu sama dengan daerah yang lainnya, sehingga harus dimungkinkan adanya perbedaan susunan organisasi setiap daerah. Bertambah luasnya urusan Rumah Tangga daerah belum tentu selalu membawa keuntungan bagi daerah, bahkan sebaliknya dapat menambah beban terlebih-lebih masalah yang dihadapi bukanlah hanya terletak dalam hubungan antara pusat dan daerah, tetapi juga hubungan antar daerah itu sendiri.

379

http://ekoprasojo.com/2008/04/08/konstruksi-ulang-hubungan-pemerintah-pusat-danpemerintah-daerah-di-indonesia-antara-sentripetalisme-dan-sentrifugalisme/

134

Mengenai kedudukan gubernur, karena ada dua kedudukan sebagai alat pemerintah pusat, yaitu dalam arti sebagai kepala pemerintahan daripada pemerintah lokal administratif umum pusat dan sebagai alat Pemerintah Daerah, yaitu dalam arti sebagai Kepala Pemerintahan dari pada pemerintah lokal yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri, dengan sendirinya ia mempunyai dua macam tugas yang berbeda satu dengan yang lainnya. Perbedaan antara dua macam tugas tersebut tidak hanya

terletak

pada

macam

tugasnya,

tapi

juga

pada

cara

penyelenggaraannya dan pertanggungjawabannya.380 Penyelenggaraan dan pertanggungjawaban tugas oleh Gubernur dalam kedudukannya sebagai alat pemerintah Pusat, tunduk pada prinsipprinsip dekonsentrasi, sedangkan dalam kedudukannya sebagai alat pemerintah daerah tunduk kepada prinsip-prinsip desentralisasi.381 masingmasing sesuai dengan peraturan yang berlaku saat ini yaitu UU No. 32 Tahun 2004. Begitu

pula

berkaitan

dengan

kelembagaan

DPRD.

Konsep

perwakilan politik lokal terkait dengan sistem pemerintahan yang dipraktikkan suatu Negara. Konsep perwakilan politik lokal merupakan bagian yang tak terpisahkan dari sistem demokrasi, artinya, keterlibatan masyarakat secara langsung dan tidak langsung ikut menentukan urusan urusan rumah tangga daerahnya.382 Meskipun pengaturan tentang susunan, kedudukan serta fungsi DPRD ini berada dalam satu undang-undang yang sama dengan pengaturan mengenai susunan, kedudukan dan fungsi DPR RI, bahkan dalam cara pengisiannyapun sama-sama dipilih secara langsung oleh rakyat melalui pemilu, namun DPRD tidak mempunyai hubungan secara langsung dengan DPR, atau dengan perkataan lain DPRD bukan merupakan subordinasi dari

380

R. Joeniarto, Perkembangan Pemerintahan Lokal, Penerbit Alumni, Bandung, 1982, hlm. 215. 381 Ibid. 382 BN. Marbun, Perwakilan Politik Lokal dan Eksistensi DPRD dalam Konteks Otonomi Daerah, dalam Kumpulan Tulisan, Pasang Surut Otonomi Daerah, Institute for Local Development dan Yayasan TIFA, editor Anhar Gonggong, Jakarta 2005, hlm. 327

135

DPR RI. Di samping itu DPRD juga sebenarnya merupakan bagian atau unsur kekuasaan eksekutif pada level pusat karena merupakan bagian dari penyelenggara pemerintahan daerah. Bahkan dalam hal pembentukan perda, kekuasaan DPRD baik tingkat provinsi maupun Kabupaten/Kota akan melalui sebuah upaya evaluasi peraturan pelaksanaannya. Di atas sudah dijelaskan bahwa dalam sepuluh tahun terakhir sudah banyak dibentuk atau dimekarkan suatu daerah, baik provinsi, kabupaten, atau kota. Terjadinya pemekaran daerah yang meluas hampir di seluruh wilayah Indonesia sebenarnya diawali dengan peluang yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan. Dalam Pasal 18 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 disebutkan bahwa “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang”. (Kursif dari Tim Peneliti). Di lain pihak, kecenderungan masyarakat untuk membentuk daerah baru juga didukung oleh lembaga formal baik pada tingkat daerah maupun pusat.

Dalam

hal

ini,

pemerintah

daerah

induknya,

baik

provinsi/kabupaten/kota dan DPRD-nya masing-masing juga menjadi faktor pendukung terjadinya pemekaran daerah dengan mudahnya memberikan persetujuan pemekaran daerah yang bersangkutan. Bahkan tidak sedikit di antara daerah yang memekarkan diri itu diketuai oleh kepala daerah atau para anggota DPRD-nya. Sebagai balasannnya, banyak di antara mereka yang kemudian mencalonkan diri sebagai kepala daerah yang baru tersebut. Dengan demikian, alasan utama untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pelayanan publik, maupun daya saing daerah pun menjadi tersamar dan yang muncul justru adalah kepentingan elit politik lokal tersebut. Demikian pula halnya keterlibatan pemerintah pusat maupun lembaga negara yang diharapkan akan menjadi penyaring dalam pemekaran daerah juga tidak berjalan dengan baik. Hal itu dapat dilihat dari mudahnya pemerintah pusat, melalui Menteri Dalam Negeri, memberikan rekomendasi

136

dalam pembentukan daerah baru. Demikian pula halnya, keterlibatan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dalam mengajukan rancangan undang-undang tentang pemekaran daerah sangat memungkinkan dan mendorong terjadinya pemekaran daerah. Hal itu ternyata menjadi penyebab pemekaran daerah tidak dapat dikendalikan. Oleh karena itu, peran lembaga formal sangat penting dalam menyaring dan mengendalikan pemekaran daerah agar pemekaran daerah itu dapat dikurangi atau dihentikan. Alasan Majelis Permusyawaratan Rakyat menggunakan istilah “dibagi” bukan “terdiri atas” adalah untuk menjelaskan bahwa Indonesia adalah negara kesatuan yang kedaulatan negara berada di tangan Pusat. Selain

itu,

hal

itu

konsisten

dengan

kesepakatan

untuk

tetap

mempertahankan bentuk negara kesatuan, di mana jika menggunakan istilah “terdiri atas” akan lebih menunjukkan susbtansi federalisme karena istilah itu menunjukkan letak kedaulatan berada di tangan negara-negara bagian.

383

Secara konseptual dan teoretis, hal itu dapat diterima karena

sangat masuk akal dan berdasar. Akan

tetapi,

ternyata

dari

kata

“dibagi”

tersebut

kemudian

menimbulkan penafsiran yang berbeda dalam praktik di mana hal itu diartikan Indonesia akan selalu dibagi ke dalam provinsi, dan provinsi akan selalu dibagi ke dalam kabupaten atau kota. Penafsiran itu mungkin terlalu naïf, tetapi faktanya memang seperti itu di mana kemudian pembagian wilayah atau daerah di Indonesia menjadi sangat dipermudah dalam undang-undang pelaksanaannya. Hal itu sangat dimungkinkan karena undang-undang yang berkaitan memang membuka peluang seperti dijelaskan di atas. Sebagai bukti, hal itu diatur dalam Pasal 6 ayat (2) Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang menyatakan “Daerah dapat dimekarkan menjadi lebih dari satu Daerah”. Dari bunyi pasal tersebut tampak bahwa memang sangat dimungkinkan suatu daerah untuk dimekarkan bahkan dapat menjadi lebih dari satu daerah (baru).

383

31.

Sekretariat Jenderal Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, op.cit, hlm.

137

Namun, di sisi lain Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tidak membatasi secara tegas sampai berapa banyak jumlah provinsi, kabupaten, dan kota yang dapat dibentuk di Indonesia. Apabila undang-undang itu dibaca dalam waktu yang berbeda, maka tampak seperti tidak ada pembatasan sampai berapa tahap suatu daerah dapat dibagi ke dalam daerah yang lebih kecil. Artinya, wilayah Indonesia dapat dibagi terus ke dalam provinsi-provinsi, provinsi dapat dibagi terus ke dalam kabupaten atau kota, kabupaten atau kota juga dapat dimekarkan terus ke dalam kecamatan-kecamatan, dan kecamatan pun dapat dipecah lagi ke dalam kelurahan-kelurahan dan desa-desa. Pasal tersebut sangat memungkinkan terjadinya pemekaran daerah seperti

halnya

pemecahan

sel

yang

berlangsung terus-menerus tanpa ada pembatasan. Secara formal, kriteria dan prosedur pemekaran daerah yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tersebut sudah cukup baik selama dijalankan secara ketat dan teruji melalui penelitian dan pengkajian yang komprehensif. Namun, di sisi lain kriteria dan prosedur tersebut dapat dianggap terlalu mudah dan terkesan formalistik, sehingga pemenuhannya lebih banyak ditekankan kepada aspek formalnya semata-mata. Dengan kata lain, ketentuan tersebut sangat membuka peluang kepada semua daerah untuk memekarkan diri tanpa melihat kondisi objektif daerah. Oleh karena itu, tidak mengherankan apabila banyak daerah yang mencoba mengajukan usulan pemekaran diri sekalipun secara faktual daerahnya tidak memenuhi persyaratan atau persyaratan formalnya terpenuhi tetapi faktualnya tidak. Pemenuhan persyaratan yang diajukan dalam pemekaran daerah itu lebih banyak hanya ditekankan dari segi formal dan prosedur, sementara dari segi faktual-material banyak yang tidak sesuai dengan situasi dan kondisi nyata di daerah yang bersangkutan. Bahkan tidak sedikit pula dalam pemekaran daerah itu dilakukan dengan memaksakan diri padahal situasi dan kondisi daerah itu sebenarnya belum atau tidak layak dimekarkan. Dengan kata lain, dalam pemekaran daerah banyak memunculkan data dan fakta yang berbeda dengan situasi, kondisi, maupun kemampuan daerah yang bersangkutan. Keadaan itu dimungkinkan terjadi karena adanya

138

kemudahan yang diberikan oleh ketentuan peraturan perundang-undangan dan dimanfaatkan oleh pihak tertentu untuk mencapai tujuannya. Hal itu itu menunjukkan sangat longgarnya persyaratan dan prosedur pemekaran daerah dalam undang-undang, terutama Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan peraturan pelaksananya. Sebagai akibatnya, undangundang tersebut yang pada awal kehadirannya disambut dengan harapan yang sangat tinggi agar pelaksanaan otonomi daerah yang sebelumnya dilaksanakan secara sentralistik berubah menjadi lebih desentralistik justru dianggap menimbulkan banyak masalah. Hal itu sebagai akibat negatif di mana daerah diberi kewenangan dan keleluasaan yang sangat luas untuk mengurus dan mengatur urusan rumah tangganya sendiri. Pada gilirannya, pelaksanaan otonomi daerah yang sangat luas tersebut tidak mampu membawa kesejahteraan bagi masyarakat di daerah. Dengan demikian, sejarah menunjukkan bahwa pelaksanaan undangundang tersebut ternyata tidak berhasil dengan baik, sehingga tujuan pemberian otonomi daerah seluas-luasnya tidak berjalan sesuai dengan harapan. Padahal, dengan diberikannya otonomi yang seluas-luasnya kepada daerah menyebabkan daerah memiliki kekuasaan yang luar biasa besar dalam menentukan dan mengambil kebijakan menyangkut daerahnya. Semestinya, hal itu dijadikan peluang untuk mewujudkan kesejahteraan masyarakat, pelayanan publik, maupun daya saing daerah. Namun yang terjadi justru sebaliknya di mana dengan otonomi yang sangat luas tersebut menimbulkan banyak ekses negatif, termasuk kebebasan daerah dalam memekarkan daerahnya menjadi daerah otonom baru. Sebagai akibatnya, banyak daerah provinsi, kabupaten, atau kota yang sibuk melakukan pemekaran daerah baru dengan melupakan keberadaannya sebagai penyelenggara

pemerintahan

daerah

yang

memiliki

tugas

untuk

meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pelayanan masyarakat, maupun daya saing daerah. Akibat lain dari berlakunya undang-undang tersebut, selain banyak munculnya daerah baru, adalah timbulnya berbagai persoalan yang dihadapi oleh daerah, seperti adanya kerusakan lingkungan, korupsi, konflik

139

masyarakat, dan sebagainya. Hal itu disebabkan demikian besarnya kewenangan daerah kabupaten dan kota untuk mengambil kebijakan, sehingga tidak dapat dikontrol oleh provinsi maupun pusat. Pada akhirnya, tujuan semula dikeluarkannya undang-undang tersebut tidak berhasil diwujudkan sesuai dengan harapan pembentuk undang-undang sendiri maupun masyarakat. Dengan demikian, era otonomi daerah yang sudah mulai dinikmati oleh daerah kemudian menjadi kehilangan momentum karena daerah tidak mampu memelihara dan menjaganya. Selanjutnya, Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tersebut digantikan oleh Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Penggantian tersebut dilakukan untuk mengubah paradigma yang dianut oleh undangundang sebelumnya yang terlalu memberikan keleluasan sepenuhnya kepada daerah tanpa adanya mekanisme kontrol yang proporsional, termasuk dalam hal pemekaran daerah. Namun demikian, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 juga ternyata masih membuka peluang yang cukup besar bagi daerah untuk melakukan pemekaran daerah. Hal itu dapat dilihat dari bunyi Pasal 2 ayat (1) yang berbunyi ”Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota yang masing-masing mempunyai pemerintahan daerah”. Dengan demikian, semangat undang-undang tersebut masih sama dengan semangat undang-undang sebelumnya yang ”akan selalu membagi” wilayah atau daerah Indonesia ke dalam bagian yang lebih kecil. Oleh karena itu, tidak mengherankan dalam kurun waktu 2004 sampai dengan sekarang (2009) pemekaran daerah juga masih berlangsung. Hal itu dimungkinkan terjadi dan terus berlangsung karena memang undangundangnya membuka peluang untuk itu. Sekalipun banyak pihak yang sudah menganjurkan

upaya

pemekaran

tersebut

dihentikan,

hal

itu

tidak

dilaksanakan oleh banyak daerah. Dengan demikian, ada di antaranya dalam proses pemekaran tersebut menimbulkan konflik horizontal di antara masyarakat sendiri atau dengan pemerintah induk (provinsi/kabupaten/ kota) bahkan dengan pemerintah pusat. Hal itu terjadi karena adanya pihak

140

tertentu

yang

menginginkan

pemekaran

dan

di

lain

pihak

justru

menentangnya dengan masing-masing alasannya. Apabila dibandingkan antara kedua ketentuan peraturan perundangundangan tersebut, tampaknya tidak terlalu berbeda di mana keduanya sangat membuka peluang dilakukannya pemekaran daerah. Hal itu disebabkan persyaratan yang harus dipenuhi tidak ketat, termasuk posedurnya juga cukup sederhana. Sebagai contoh, tidak adanya syarat yang mewajibkan persetujuan dari daerah lain dalam pembentukan daerah baru. Misalnya, apabila akan dibentuk provinsi baru, semua provinsi di Indonesia harus menyetujui pembentukan provinsi baru tersebut. Hal itu sangat penting, di samping akan mempengaruhi alokasi anggaran masingmasing provinsi yang sudah ada, pembentukan daerah baru juga akan menjadi penyebab berubahnya administrasi kependudukan, kepegawaian, penghasilan daerah, potensi daerah, dan sebagainya. Demikian pula halnya dalam pembentukan kabupaten/kota baru harus mendapatkan persetujuan dari semua kabupaten/kota yang ada dalam provinsi yang sama. Selain fakto-faktor yang sama dalam pembentukan provinsi, hal lain yang tidak kalah pentingnya adalah terjadinya “gangguan” terhadap peningkatan kesejahteraan masyarakatnya. Misalnya, akan terjadi pemungutan retribusi baru oleh kabupaten/kota baru bagi warganya yang akan melintasi daerah baru tersebut, padahal sebelumnya tidak dipungut retribusi karena masih merupakan bagian daerah kabupaten/kota yang bersangkutan. Apabila sudah berdiri sendiri sebagai kabupaten/kota, daerah tersebut akan menerapkan ketentuan yang menguntungkan daerahnya sendiri, tidak peduli apakah “korbannya” adalah tetangganya yang sebelumnya adalah sesama warga kabupaten/kota sebelum pemekaran (daerah induk). Sekalipun dalam peraturan perundang-undangan tersebut sudah diatur tentang pembatasan waktu berapa lama suatu daerah yang sudah dimekarkan dapat dimekarkan lagi, baik untuk daerah lama yang sudah pernah dimekarkan maupun daerah baru yang kemudian akan dimekarkan lagi, praktiknya hal itu sangat riskan. Alasannya, waktu 10 tahun untuk

141

provinsi dan 7 tahun untuk kabupaten/kota dirasakan kurang karena dalam waktu sesingkat itu pemerintahannya belum stabil seperti halnya suatu provinsi atau kabupaten/kota yang sudah lama berdiri. Sebagai contoh, provinsi Jawa Barat sudah pernah dimekarkan dengan dibentuknya provinsi Banten pada tahun 2001. Berapa lama sebenarnya kemudian provinsi Jawa Barat dapat dimekarkan lagi ke dalam provinsi baru? Hal ini sangat penting untuk

memperoleh

kejelasan

karena

sekarang

ini

sudah

muncul

pembentukan provinsi Cirebon dan provinsi Pantai Utara (Pantura). Demikian pula halnya untuk pembentukan kabupaten/kota baru harus ada penegasan hal yang sama.

D. Dimensi Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah a. Telaah Terhadap Mekanisme Perimbangan Keuangan Dilihat dari substansi pengaturannya, UU No. 33 Tahun 2004 memperbaiki ketentuan UU sebelumnya (UU No. 25. Tahun 2000) terkait dengan jenis –jenis dana perimbangan, persentase yang lebih besar, adanya dana perimbangan yang peruntukannya di atur (0, 5% DBH sektor Migas untuk alokasi pendidikan dasar)384 dan sanksinya jika ketentuan tersebut dilanggar385, serta dalam mekanisme dana perimbangan sebagai instrumen pengendali pengelolaan keuangan daerah.386 Namun demikian, ada beberapa hal yang masih menjadi masalah dalam UU tersebut atau jika dikaitkan dengan UU lainnya. UU No. 33 Tahun 2004 lebih menekan pada pembagian pendapatan pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Dalam konteks tersebut, penyempurnaan jenis-jenis dana perimbangan, termasuk asal dananya, serta persentase dana perimbangan menjadi perhatian utama dalam UU tersebut.

384

Lihat Pasal 20 ayat (1) dan ayat (2) UU No. 33 Tahun 2004. Berupa pemotongan DBH sektor Migas. Pasal 25 UU No. 33 Tahun 2004. 386 Hal tersebut berupa ancaman sanksi penundaan atau pemotongan dana perimbangan jika daerah melanggar larangan melakukan pinjaman luar negeri, kriteria dan batas defisit APBD, kewajiban menyampaikan informasi keuangan daerah sesuai dengan standard akuntansi pemerintah. Lihat Pasal 50 ayat(2), Pasal 83 ayat(4), Pasal 102 ayat (3) UU No. 33 Tahun 2004. 385

142

Dalam konteks tersebut, UU No. 33 Tahun 2004 lebih menekankan konsep desentralisasi fiskal pada transfer dana pusat ke daerah. Padahal desentralisasi fiskal tidak hanya mencakup hal tersebut, tetapi juga menjamin daerah untuk lebih mandiri mendapatkan sumber-sumber penerimaan daerah sesuai dengan potensinya. Transfer dana pusat ke daerah seharusnya ditempatkan sebagai mekanisme penyeimbang dalam hal mengatasi masalah ketidakseimbangan kemampuan keuangan secara vertikal dan horizontal (vertical and horizontal fiscal imbalance).

387

Padahal

jika dikaitkan dengan konsep desentralisasi fiskal, maka sangat besarnya transfer dana dari pusat ke daerah akan menyebabkan ketergantungan daerah yang tinggi terhadap pusat.388 DAU yang didasarkan pada perhitungan celah fiskal dapat mengatasi persoalan vertical imbalance antara pusat dengan daerah. Daerah-daerah miskin dan terpencil mendapatkan keuntungan yang besar dari pola DAU dalam UU No. 3 Tahun 2004 terutama sejak tahun 2006, yang disebut oleh Fengler dan Hofman sebagai the second big bang.389 Sementara itu, daerahdaerah yang memiliki DBH baik dari sektor pajak, dan terutama DBH sumber daya alam, pasti memiliki DAU lebih kecil sehingga antara daerah-daerah yang kaya dengan daerah-daerah miskin dan terpencil dapat tercipta keseimbangan kemampuan keuangan secara horizontal. Namun demikian, walaupun secara normatif dan perhitungan “di atas kertas” tercipta keseimbangan baik vertikal maupun horizontal, namun kenyataannya danadana tersebut sebagian besar tidak terserap, seperti di Aceh dan daerah Indonesia timur, dana-dana perimbangan tersebut lebih banyak berada di rekening bank,390 atau dalam bentuk Sertifikat Bank Indonesia (SBI),391

387

Roh Bahl, dalam Shinichi Ichimura, Roy Bahl (eds), loc.cit., hlm. 10 – 11. Lihat pendapat K. Brueckner, loc.cit., hlm. 1. 389 Istilah big bang (decentralization) mengacu pada fenomena desentralisasi berdasarkan UU No. 22 Tahun 1999 (efektif pada tahun 2001) yang mengubah Indonesia dari negara sentralistis menjadi negara terdesentralisasi secara drastis. Lihat Wolfgang Fengler, Bert Hofman, “Managing Indonesia’s Rapid Decentralization: Achievements And Challenges”, dalam Shinichi Ichimura, Roy Bahl (eds), op.cit., hlm. 245 – 246. 390 Ibid., hlm. 254. 391 Ibid., hlm. 246. 388

143

sementara secara kontras, penyerapan PAD lebih mudah dilakukan. Meminjam istilah Fengler dan Hofman, daerah lebih mudah menyerap “dana rakyat yang lain”392 (PAD).

Fengler dan Hofman sendiri menegaskan

persoalan ke depan yang menjadi tantangan bukanlah bagaimana menambah transfer dana dari pusat ke daerah – daerah miskin dan terpencil, tetapi bagaimana mengelola dana-dana transfer tersebut secara efektif.393 Selain menumpuknya dana-dana transfer dari pusat, belanja daerah pun lebih banyak dikeluarkan untuk membiayai gaji pegawai, dibandingkan belanja lain yang terkait dengan penyelenggaraan urusan pemerintah, seperti belanja modal atau infrastruktur.394 Hal-hal di atas menunjukkan bahwa desentralisasi fiskal Indonesia lebih banyak ditekankan pada otonomi pengeluaran, walauapun hasilnya tidak efektif. Dengan kata lain, tantangan desentralisasi Indonesia di kemudian hari tidak hanya ditekankan pada efektifitas penggunaan sumber-sumber keuangan daerah secara efektif. Persoalan yang juga signifikan adalah tingkat otonomi dan kecukupan pendapatan (revenue autonomy and adequacy) untuk mendapatkan PAD. Walaupun daerah diberikan kewenangan untuk memungut pajak daerah dan retribusi daerah, namun hal tersebut tidak efektif. Pajak daerah dan retribusi daerah yang diberikan kewenangannya kepada daerah dalam UU No.18 Tahun 1997 jo UU No. 34 Tahun 2000 sangat terbatas. Pajak daerah dalam UU No. 18 Tahun 1997 jo UU No. 34 Tahun 2000 lebih menekankan pada keseragaman antar daerah, dalam bentuk kewenangan memungut pajak tertentu (positive list) yang basis pajaknya/ objeknya telah ditetapkan dalam undang-undang.395 Walaupun daerah dapat menetapkan jenis pajak daerah lain berdasarkan kriteria yang ditetapkan UU tersebut, namun sangat sulit

392

Ibid., hlm. 255. Loc.it., hlm. 246. 394 Misalnya pada tahun 2006 APBD Kabupaten/ Kota untuk belanja pegawai termasuk gedung-gedung pemerintah daerah mencapai 32% dari seluruh pengeluaran, yang juga disebabkan karena meningkatnya daerah-daerah baru hasil pemekaran. Sementara itu, belanja infrastruktur yang terkait langsung dengan pelayanan publik hanya mencapai 15%. Lihat World Bank 2007, Spending for Development — Making the Most of Indonesia’s New Opportunities (Public Expenditure Review 2007), Jakarta 2007. www.worldbank.org/id. 395 Tjip Ismail, Pengaturan Pajak Daerah di Indonesia, Yellow Printing, Jakarta, cetakan kedua, 2007, hlm. 264. 393

144

ditemukan jenis pajak daerah baru, karena ketatnya kriteria-kriteria tersebut.396 Praktiknya, hasil pajak daerah dan retribusi daerah tidak berkontribusi signifikan terhadap PAD, terutama kepada kabupaten/ kota.397 Bahkan hasil yang diperoleh dari pajak dearah dan retribusi daerah lebih kecil dari pada biaya pemungutannya398

dan sebagian besar akibat dari

pajak daerah dan retribusi daerah tersebut menyebabkan ekonomi berbiaya tinggi sehingga merusak iklim investasi.399 Hal – hal di atas mencerminkan masih rendahnya tingkat otonomi pendapatan dari daerah. Dengan diundangkannya UU No 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah menggantikan UU sebelumnya, terdapat beberapa perubahan signifikan, salah satunya adalah penambahan pajak daerah dan retribusi daerah baru. Namun demikian, dengan diterapkannya sistem penetapan jenis pajak daerah secara tertutup, menimbulkan pertanyaan, apakah otonomi pendapatan dari daerah semakin menguat atau semakin melemah? Salah satu alasan diundangkannya UU No. 28 Tahun 2009 karena selama ini penyerahan kewenangan di bidang perpajakan dan retribusi (daerah) kurang mendukung pelaksanaan otonomi daerah.400 Pemberian kewenangan yang semakin besar kepada Daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan kepada masyarakat seharusnya diikuti dengan pemberian kewenangan yang besar pula dalam perpajakan.401 Dengan argumentasi demikian, UU No. 28 Tahun 2009 mengatur perluasan basis pajak dengan menambah pajak daerah dan retribusi daerah yang baru. Namun demikian, apakah pajak-pajak daerah yang baru dapat menjamin hasil pungutan pajak daerah yang besar pula dan apakah tersebut dapat

396

Ibid., hlm. 266. Di tingkat kabupaten/ kota kontribusi PAD hanya menyumbang kurang dari 10% terhadap APBD. Tjip Ismail, op.cit.,hlm. 263. 398 Biaya penyelenggaraaan pajak daerah dan retribusi daerah mencapai lebih dari 50% dari hasil yang diterima. Wolfgang Fengler, Bert Hofman, op.cit.,hlm. 255. 399 Ibid., hlm. 256. 400 Penjelasan Umum paragraf 8 UU No. 28 Tahun 2009. 401 Ibid. 397

145

meningkatkan kemandirian daerah dalam upaya peningkatan PAD secara tepat? Dari jenis pajak daerah baru tersebut, hanya pajak rokok yang secara signifikan memberikan kontribusi terhadap PAD dengan tarif 10% dari cukai nasional dan sebagian lagi dari pajak hiburan yang dapat mencapai tariff maksimum 75 % untuk hiburan-hiburan tertentu.402 Namun demikian, khusus mengenai pajak rokok, terdapat kejanggalan dalam konteks pemungutan. Walaupun pajak rokok adalah pajak daerah provinsi, namun yang melakukan pemungutan pajak adalah instansi pemerintah berwenang memungut cukai bersamaan dengan pemungutan cukai rokok403, yang artinya pemerintah pusat. Hal ini merupakan mekanisme yang tidak menciptakan kemandirian daerah untuk melakukan pemungutan pajak daerah. Pajak rokok lebih tampak seperti dana perimbangan dari konsumsi rokok, karena dipungut oleh pemerintah pusat lalu disalurkan ke rekening kas umum daerah provinsi secara proporsional berdasarkan jumlah penduduk.404 Sementara itu, Pajak Bumi dan Bangunan (PBB) Pedesaan dan Perkotaan serta Bea Perolehan Hak Atas Tanah dan Bangunan(BPHTB) sebenarnya bukan pajak baru, karena hal tersebut merupakan pajak pusat yang seluruh hasilnya dikembalikan kepada daerah sebagai dana bagi hasil(DBH) dari sektor pajak.405 Sementara itu, Pajak Sarang Burung Walet dipungut bagi daerah-daerah yang memiliki potensi ini. Artinya, tidak semua daerah dapat memungut pajak daerah tersebut, karena tidak setiap daerah memiliki potensi sarang burung walet. Perluasan objek pajak daerah, misalnya untuk pajak hotel dan restoran sebenarnya juga bukan hal baru. Beberapa daerah juga telah

402

Hiburan tertentu yang dimaksud adalah Khusus untuk Hiburan berupa pagelaran busana, kontes kecantikan, diskotik, karaoke, klab malam, permainan ketangkasan, panti pijat, dan mandi uap/spa. Lihat Pasal 45 ayat (2) UU No. 28 Tahun 2009. 403 Pasal 27 ayat (3) UU No.28 Tahun 2009. 404 Pasal 27 ayat (4) UU No.28 Tahun 2009. 405 Pengaturan persentase perimbangan alokasi DBH PBB dan BPHTB antara pusat dan daerah adalah 10 % : 90 % untuk DBH PBB dan 20% : 80 % untuk DBH BPHTB. 10 % bagian pusat dari PBB dan 20 % bagian pusat dari BPHTB dibagikan seluruhnya kepada daerah dengan formula tertentu. Lihat Pasal 12 ayat (2) dan ayat(5) UU No. 33 Tahun 2004.

146

menetapkan jenis pajak daerah di luar UU No. 34 Tahun 2000, yang menyerupai perluasan objek pajak tersebut, misalnya pajak rumah kos di Kabupaten Sumedang. Dengan demikian, perluasan objek pajak tersebut sebenarnya hanya mengambil dan mengukuhkan secara nasional pajakpajak daerah yang sebelum telah dipungut di beberapa daerah. Pajak Kendaraan Bermotor (PKB) yang tarifnya ditentukan secara progresif pun di mulai dari prosentase tariff 1% untuk kepemilikan kendaraan pribadi yang pertama, walaupun untuk kendaraan kedua dan seterusnya dapat naikkan secara progresif hingga 10%. Secara sepintas, pajak tersebut dapat menghasilkan dana yang besar mengingat tingginya pembelian kendaraan bermotor. Namun demikian, jika mekanisme pengawasan tentang kepemilikan kendaraan bermotor tidak ditetapkan dengan baik, maka kemungkinan terjadinya penyelundupan hukum dapat mengakibatkan hasil pemungutan pajak tersebut tidak signifikan. Begitu pula dengan pemecahan Pajak Air Bawah Tanah dan Air Permukaan menjadi Pajak Air Tanah (kabupaten/ kota) dan Pajak Air Permukaan (untuk provinsi), pada dasarnya memiliki objek pajak yang tidak berubah, dengan tarif yang sama dengan UU sebelumnya untuk Pajak Air Tanah (maksimal 20%406), namun lebih rendah untuk Pajak Air Permukaan (maksimal 10%).407 Hal – hal di atas menunjukkan bahwa pemberian pajak baru, penyesuaian tarif pajak daerah tidak dapat dipastikan dapat meningkatkan PAD. Apalagi jika dikaitkan dengan kemungkinan masalah yang muncul dalam praktik, misalnya mekanisme pengawasan kepemilikan kendaraan bermotor pribadi dengan tariff pajak progresif. Jika mekanisme tersebut tidak dibentuk, maka pelaksanaan pemungutan pajak tersebut, berpotensi menimbulkan ketidakadilan.408 Berdasarkan hal-hal tersebut, maka otonomi

406

Pasal 70 ayat (1) UU No. 28 Tahun 2009. Pasal 24 ayat (1) UU No. 28 Tahun 2009. 408 UU No. 28 Tahun 2009 tidak mewajibkan mekanisme balik nama jika terjadi peralihan hak atas kepemilikan kendaraan pribadi. Artinya, jika seseorang telah menjual kendaraannya kepada orang lain tanpa melakukan balik nama, maka orang tersebut akan 407

147

pendapatan yang diharapkan dapat meningkat dengan adanya UU ini, belum tentu dapat terwujud. Jika asumsi PAD dari sektor pajak daerah belum dapat ditingkatkan dengan adanya UU No. 28 Tahun 2009, maka dengan sistem penetapan jenis pajak yang tertutup, daerah kurang dapat memanfaatkan potensi pajak daerah lain, selain yang telah ditetapkan secara limitatif dalam UU tersebut. Pembentuk UU No. 28 Tahun 2009 berargumen bahwa sistem tertutup tersebut dilakukan untuk memberikan kepastian hukum bagi masyarakat.409 Namun demikian, pembentukan UU tersebut tidak melihat bahwa otonomi daerah yang diterapkan di Indonesia adalah otonomi seluasluasnya di mana urusan pemerintahan daerah sangat luas, mencakup seluruh urusan pemerintahan kecuali urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah pusat.410 Artinya, dibutuhkan biaya yang sangat besar untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan daerah, sehingga hal tersebut harus didukung dengan sumber pendapatan yang juga sangat besar. Pembentuk UU No. 28 Tahun 2009 berargumen bahwa dengan sistem pajak daerah selama ini, banyak daerah yang melanggar kriteria yang telah ditetapkan untuk menetapkan pajak daerah baru, ditambah dengan lemahnya pengawasan penetapan Perda Pajak Daerah dan perilaku banyak daerah yang tidak menyampaikan Perda Pajak Daerah untuk dievaluasi.411 Namun demikian, UU No. 28 Tahun 2009 tetap menerapkan sistem yang semi terbuka untuk retribusi daerah. Artinya, selain retribusi daerah yang ditetapkan dalam UU No. 28 Tahun 2009, daerah dapat menetapkan jenis retribusi daerah lain, berdasarkan kriteria yang ditetapkan.412 Padahal pembentuk UU No. 28 Tahun 2009 juga mengakui bahwa penetapan

dikenakan tariff progresif jika akan membeli kendaraan bermotor lagi untuk jenis yang sama, padahal orang tersebut secara de facto hanya memiliki 1 kendaraan pribadi. 409 Penjelasan Umum UU No. 28 Tahun 2009. 410 Pasal 18 ayat (5) Perubahan Kedua UUD 1945, menyatakan: “Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undangundang ditentukan sebagai urusan Pemerintah Pusat”. 411 Penjelasan Umum UU No. 28 Tahun 2009. 412 Pasal 150 UU No. 28 Tahun 2009.

148

retribusi daerah yang banyak melanggar kriteria yang telah ditetapkan disebabkan, hasil penerimaan dari jenis pajak daerah yang ditetapkan, tidak dapat memenuhi kebutuhan daerah.413 Padahal dengan sistem pajak daerah yang sifatnya tertutup maka, pelangggaran terhadap kriteria jenis retribusi daerah lain kemungkinan akan terulang kembali. Hal tersebut menunjukkan ambiguitas pemikiran para pembentuk UU No. 28 Tahun 2009 dalam mendudukkan pajak daerah dan retribusi daerah. Hal-hal di atas menunjukkan, waluaupun terdapat upaya untuk menambahkan kewenangan pajak daerah dan retribusi daerah dalam UU No. 28 Tahun 2009, namun hal tersebut tidak menjamin terciptanya otonomi dan kecukupan pendapatan bagi daerah. Artinya, jika tujuan meningkatkan otonomi pendapatan dalam UU ini tidak tercapai, maka daerah akan tetap bergantung pada dana perimbangan yang diberikan oleh pusat.

b. Telah Terhadap Pinjaman Daerah Pengaturan pinjaman daerah dalam UU No. 33 Tahun 20004 dalam beberapa hal lebih baik jika dibandingkan dalam UU No. 25 Tahun 1999, misalnya dalam hal batas kumulatif pinjaman yang lebih ketat, dan sanksi bagi daerah yang melanggar ketentuan tersebut. Dengan pengaturan yang lebih ketat, tidak berarti daerah tidak memiliki borrowing previllage yang terbatas. Batas-batas objektif dalam melakukan pinjaman daerah diperlukan agar hal tersebut sesuai dengan maksud pinjaman daerah, khususnya untuk meningkatkan taraf hidup masyarakat dan melakukan pembangunan yang menerus (sustainable development).414 Adanya kategorisasi pinjaman daerah sesuai peruntukkannya dalam UU No. 33 Tahun 2004 merupakan salah satu cara untuk menempatkan pinjaman daerah sesuai dengan kebutuhan pinjaman tersebut dilakukan. Namun demikian, Menurut Shah, di negara-negara berkembang (termasuk Indonesia) di mana pasar (keuangan) belum terbangun dengan

413 414

Penjelasan Umum UU No. 28 Tahun 2009. Glasson dalam Bachrul Elmi dan Syahrir Ika, loc.cit., hlm. 62.

149

baik untuk kredit jangka panjang dan kemampuan daerah untuk membayar pinjaman, menyebabkan akses daerah untuk melakukan pinjaman sangat terbatas.415 Dalam konteks tersebut, maka yang paling mungkin dilakukan di Indonesia adalah pinjaman jangka pendek dan menengah yang tidak ditujukan untuk menghasilkan penerimaan. Artinya, pinjaman daerah di Indonesia hanya berperan untuk mempertahankan struktur APBD agar tetap berimbang seiring dengan diterapkannya hard budget constraints dalam hal APBD. Pinjaman daerah di Indonesia belum dapat diberdayakan untuk dapat menghasilkan penerimaan, walaupun jenis pinjaman tersebut disediakan (pinjaman jangka panjang untuk pembiayaan investasi). Belum

berkembangnya

pasar

keuangan

di

negara-negara

berkembang, seperti lembaga keuangan bank dan non-bank, termasuk di Indonesia, maka sumber pinjaman daerah sangat terbatas. Otomatis, sumber pinjaman daerah yang secara signifikan diharapkan oleh daerah berasal dari pemerintah, karena pinjaman dari masyarakat (obligasi daerah) dan pinjaman dari pemerintah daerah lain belum banyak diberdayakan. Namun demikian, pemerintah pusat pun tidak selamanya dapat memberikan pinjaman kepada daerah, khususnya selain untuk tujuan menutupi defisit, karena transfer dana pusat ke daerah sudah begitu besar, khususnya dari DAU. Apalagi dalam UU No. 33 Tahun 2004, daerah dilarang melakukan pinjaman luar negeri, kecuali berasal dari penerusan pinjaman dari pusat yang dananya dari pinjaman luar negeri. Artinya sumber dana pinjaman daerah semakin terbatas. Dalam kewenangan melakukan pinjaman, daerah tidak dapat memanfaatkan sumber pinjaman luar negeri secara langsung, namun harus melalui penerusan pinjaman dari pemerintah pusat.416 Dalam hal pinjaman dari luar negeri, UU No. 22 Tahun 1999 memberikan mekanisme yang lebih realistis. Dalam UU No. 22 Tahun 1999, pemerintah daerah dapat melakukan peminjaman dari sumber dalam negeri dan/atau dari sumber luar negeri

415 416

Anwar Shah, “Fiscal Decentralization…., loc.cit., hlm. 29 Lihat Pasal 50 ayat (1) dan Pasal 56 ayat (2) UU No. 33 Tahun 2004.

150

untuk membiayai kegiatan pemerintahan dengan persetujuan DPRD.417 Pinjaman dari dalam negeri diberitahukan kepada Pemerintah dan dilaksanakan sesuai dengan pedoman yang ditetapkan oleh Pemerintah.418 Peminjaman dan sumber dana pinjaman yang berasal dari luar negeri, harus mendapatkan persetujuan pemerintah pusat.419 Walaupun UU No. 22 Tahun 1999 membolehkan daerah melakukan pinjaman luar negeri, namun pada prinsipnya hal tersebut tidak sepenuhnya menjadi kewenangan daerah, karena harus mendapatkan persetujuan pusat. Artinya, prinsip bahwa urusan luar negeri adalah urusan pemerintah pusat sebagaimana diatur dalam UU No. 32 Tahun 2004, masih tetap dipertahankan. Namun demikian, walaupun keputusan akhir ada di tangan pemerintah pusat, dalam mekanisme UU No. 22 Tahun 1999, daerah tetap dapat melakukan penjajakan potensi pinjaman luar negeri. Artinya, kebebasan untuk melakukan pinjaman lebih terjamin. Walaupun demikian, dalam konteks penjajakan pinjaman luar negeri, tidak diatur bagaimana mekanisme keterlibatan pemerintah pusat, sehingga hal ini menjadi salah satu kelemahan UU No. 22 Tahun 1999. Kelemahan lainnya, UU No. 22 Tahun 1999 (dan UU No. 25 Tahun 1999), tidak mengatur kriteria pinjaman yang dananya berasal dari luar negeri. Padahal hal tersebut sangat penting. Jenis-jenis pinjaman yang diperuntukan untuk menutupi arus kas atau penyediaan pelayanan publik seharusnya tidak berasal dari pinjaman luar negeri. Pinjaman luar negeri seharusnya ditentukan hanya berupa pinjaman jangka panjang yang diperuntukkan untuk membiayai proyek investasi yang menghasilkan penerimaan. Dalam UU No. 33 Tahun 2004, daerah tidak memiliki inisiatif untuk menjajaki pinjaman, padahal unsur esensial dalam melakukan pinjaman adalah unsur persetujuan dari pemerintah pusat. Artinya, seharusnya daerah tetap diberikan kewenangan untuk menjajaki potensi pinjaman dari sumber dana luar negeri. Walaupun demikian, proses penjajakan tersebut sebaiknya 417

Pasal 81 ayat (1) UU No.22 Tahun 1999. Pasal 81 ayat (2) UU No.22 Tahun 1999. 419 Lihat Pasal 81 ayat (3) UU No.22 Tahun 1999 418

151

juga harus melibatkan pemerintah pusat, karena terkait dengan urusan luar negeri. Dengan pengaturan saat ini, adanya keterbatasan pemerintah untuk memberikan pinjaman kepada daerah, maka pinjaman yang dapat diterima oleh daerah dari pusat terbatas pada tujuan untuk menutupi kekurangan arus kas (defisit APBD) atau untuk melakukan penyediaan pelayanan publik yang tidak menghasilkan penerimaan. Artinya, kemampuan pemerintah pusat untuk memberikan pinjaman kepada daerah tidak dapat diharapkan untuk dapat membiayai proyek-proyek investasi besar yang dapat menghasilkan penerimaan, melainkan hanya untuk menutupi defisit, dan penyediaan pelayanan publik yang tidak menghasilkan penerimaan. Pengaturan pinjaman daerah dalam UU No. 33 Tahun 2004, tidak terlepas dari transfer dana pusat ke daerah yang sangat besar. Artinya, dengan dana perimbangan yang besar, maka tingkat defisit APBD yang rendah, walaupun dengan PAD yang kecil. Dengan demikian, maka diharapkan pinjaman yang dilakukan oleh menjadi tidak besar. Padahal, dengan besarnya dana perimbangan, khususnya DAU dan DBH, fungsi pinjaman daerah di kemudian hari tidak ditekankan untuk menutupi defisit APBD, tetapi adalah untuk melakukan investasi produktif yang dapat dapat menghasilkan penerimaan.

E. Dimensi Hubungan Pengawasan Pusat dan Daerah Perubahan UUD 1945 secara eksplisit tidak menyebutkan mengenai pengawasan. Namun pranata ini dapat dilihat sebagai konsekuensi dari pembagian Negara yang “dibagi atas” daerah-daerah provinsi, dan kabupaten/kota. Menurut Jimly Asshiddiqie, hal tersebut dimaksudkan untuk menegaskan bahwa hubungan antara pemerintah pusat dan daerah bersifat hirarkis dan vertikal. Sebagai pelaksanaan dari Pasal 18, dalam UU No. 32 Tahun 2004 disebutkan berbagai mekanisme pengawasan, di antaranya

152

terhadap peraturan daerah.420 Pasal 222 ayat (1) UU No. 32 Tahun 2004 mengatur

bahwa

pembinaan

dan

pengawasan

penyelenggaraan

pemerintahan daerah secara nasional dikoordinasikan oleh Menteri Dalam Negeri. Selanjutnya untuk melaksanakan ketentuan Pasal 223 UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah Peraturan Pemerintah diterbitkan sebagai pedoman pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah.421 Objek

pengawasan lainnya

adalah pengawasan terhadap peraturan daerah dan peraturan kepala daerah, yang salah satunya disiratkan melalui ketentuan pengawasan oleh Gubernur mengenai penyusunan APBD kabupaten dan kota.422 Selain itu dalam rangka pengawasan pula, disebutkan bahwa perda yang bertentangan dengan kepentingan umum dan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, dapat dibatalkan oleh Presiden (ditetapkan dengan Perpres).423 Persoalan kemudian muncul di antaranya berkaitan dengan apakah pengaturan pengawasan preventif dan represif terhadap perda ditambah pengawasan yudisial sudah tepat? Selain itu adalah bahwa pada kenyataannya setiap perda yang dibatalkan dilaksanakan melalui keputusan Menteri Dalam Negeri, memunculkan pernyataan legitimasi bentuk instrumen hukum tersebut.

1. Instrumen Pengawasan Sebagai Fenomena Tarik Ulur Hubungan Pusat-Daerah Untuk mengetahui bahwa dalam praktik pelaksanaan pengawasan dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia pada umumnya dan di Jawa Barat pada khususnya, di bawah ini diuraikan data sebagai berikut:

Tabel 5

420

Lihat, Jimly Ashiddiqie, Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat, Pusat Studi Hukum Tata Negara FH. UI, Jakarta, 2002, hlm. 21. 421 Konsiderans PP No. 79 Tahun 2008 Tentang Tentang Pedoman Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. 422 Pasal 186 UU No. 32 Tahun 2004. 423 Pasal 145 ayat (2) s/d ayat (7) UU No. 32 Tahun 2004.

153

Rekap Pembatalan Perda Tentang Pajak Daerah Dan Retribusi Daerah Dari Tahun 2002 s.d. 2006 Sektor Energi Dan Sumber Daya Mineral (Energy And Mineral Resource) No Wilayah

Jumlah

1

Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam 0

2

Provinsi Sumatera Utara

7

3

Provinsi Bengkulu

2

4

Provinsi Jambi

3

5

Provinsi Riau

1

6

Provinsi Sumatera Barat

0

7

Provinsi Sumatera Selatan

3

8

Provinsi Lampung

3

9

Provinsi Kepulauan Bangka-Belitung 0

10

Provinsi Kepulauan Riau

1

11

Provinsi Banten

0

12

Provinsi Jawa Barat

3

13

Provinsi DKI Jakarta

0

14

Provinsi Jawa Tengah

1

15

Provinsi Jawa Timur

0

16

Provinsi D.I.Yogyakarta

0

17

Provinsi Bali

1 Tabel 6

Rekap Pembatalan Perda Tentang Pajak Daerah Dan Retribusi Daerah Dari Tahun 2002 s.d. 2006 Sektor Industri Dan Perdagangan (Industry And Trade) No

Wilayah

Jumlah

1

Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam 0

2

Provinsi Sumatera Utara

7

3

Provinsi Bengkulu

2

4

Provinsi Jambi

0

5

Provinsi Riau

3

154

6

Provinsi Sumatera Barat

3

7

Provinsi Sumatera Selatan

3

8

Provinsi Lampung

3

9

Provinsi Kepulauan Bangka-Belitung 0

10

Provinsi Kepulauan Riau

1

11

Provinsi Banten

0

12

Provinsi Jawa Barat

2

13

Provinsi DKI Jakarta

0

14

Provinsi Jawa Tengah

5

15

Provinsi Jawa Timur

2

16

Provinsi D.I.Yogyakarta

1

17

Provinsi Bali

0

Tabel 7 Rekap Pembatalan Perda Tentang Pajak Daerah Dan Retribusi Daerah Dari Tahun 2002 s.d. 2006 Sektor Kehutanan (Forestry) No Wilayah

Jumlah

1

Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam 0

2

Provinsi Sumatera Utara

3

3

Provinsi Bengkulu

1

4

Provinsi Jambi

4

5

Provinsi Riau

1

6

Provinsi Sumatera Barat

4

7

Provinsi Sumatera Selatan

2

8

Provinsi Lampung

0

9

Provinsi Kepulauan Bangka-Belitung 0

10

Provinsi Kepulauan Riau

0

11

Provinsi Banten

1

12

Provinsi Jawa Barat

3

13

Provinsi DKI Jakarta

0

155

14

Provinsi Jawa Tengah

4

15

Provinsi Jawa Timur

4

16

Provinsi D.I.Yogyakarta

0

17

Provinsi Bali

1 Tabel 8

Rekap Pembatalan Perda Tentang Pajak Daerah Dan Retribusi Daerah Dari Tahun 2002 s.d. 2006 Sektor Perhubungan No Wilayah

Jumlah

1

Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam 1

2

Provinsi Sumatera Utara

4

3

Provinsi Bengkulu

0

4

Provinsi Jambi

5

5

Provinsi Riau

9

6

Provinsi Sumatera Barat

2

7

Provinsi Sumatera Selatan

2

8

Provinsi Lampung

6

9

Provinsi Kepulauan Bangka-Belitung 1

10

Provinsi Kepulauan Riau

0

11

Provinsi Banten

3

12

Provinsi Jawa Barat

9

13

Provinsi DKI Jakarta

0

14

Provinsi Jawa Tengah

6

15

Provinsi Jawa Timur

10

16

Provinsi D.I.Yogyakarta

0

17

Provinsi Bali

0 Tabel 9

Rekap Pembatalan Perda Tentang Pajak Daerah Dan Retribusi Daerah Dari Tahun 2002 s.d. 2006 Sektor Kelautan dan Perikanan No 1

Wilayah Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam

Jumlah 0

156

2

Provinsi Sumatera Utara

4

3

Provinsi Bengkulu

0

4

Provinsi Jambi

3

5

Provinsi Riau

1

6

Provinsi Sumatera Barat

0

7

Provinsi Sumatera Selatan

0

8

Provinsi Lampung

1

9

Provinsi Kepulauan Bangka-Belitung 2

10

Provinsi Kepulauan Riau

0

11

Provinsi Banten

1

12

Provinsi Jawa Barat

0

13

Provinsi DKI Jakarta

0

14

Provinsi Jawa Tengah

0

15

Provinsi Jawa Timur

0

16

Provinsi D.I.Yogyakarta

0

17

Provinsi Bali

1

Tabel 10 Peraturan Daerah Tentang Pajak Daerah, Retribusi Daerah dan Pungutan Lainnya Yang Dibatalkan Oleh Menteri Dalam Negeri Pada Tahun 2007 Surat SK Mendagri Teguran NO Mendagri 1 Provinsi Sumatera Utara S-093/MK.10/2006 Kepmendagri NO.1 NO 5 TAHUN 2003 Tgl. 23-06-2005 TAHUN 2007 tentang Retribusi Pengawasan Tgl. 29-01-2007 Dan Sertifikasi Benih Tanaman Pangan Dan Holtikultura 2 Kab.Muko-muko S-093/MK.10/2006 Kepmendagri NO.10 NO 34 Tahun 2004 Tgl. 23-06-2005 TAHUN 2007 tentang Retribusi Surat Izin Usaha Tgl. 29-01-2007 Perdagangan (siup) Dan Retribusi Tanda Daftar Perusahaan (tdp) 3 Kab.Muko-muko S-093/MK.10/2006 Kepmendagri NO.11 NO 11 Tahun 2005 Tgl. 23-06-2005 TAHUN 2007 tentang Retribusi Izin Tempat Tgl. 29-01-2007 Usaha Dalam Kabupaten Mukomuko 4 Kab.Muaraenim S-093/MK.10/2006 Kepmendagri NO.12 NO 7 Tahun 2005 Tgl. 23-06-2005 TAHUN 2007 tentang Surat Izin Usaha Tgl. 29-01-2007 Peraturan Daerah

Rekomendasi

157

Perdagangan (siup) 5

6

7

8

9

Kab.Sintang NO 7 TAHUN 2002 tentang Retribusi Pendirian Dan Pengelolaan Badan Hukum Koperasi Kab.Nunukan NO 6 Tahun 2005 tentang Retribusi Izin Tempat Usaha Kab.Nunukan NO 8 Tahun 2005 tentang Retribusi Pelayanan Penerbitan Surat-surat, Surat Keterangan Kecakapan (skk) Dan Surat Izin Berlayar (sib) Kab.Hulu Sungai Selatan NO 11 Tahun 2001 tentang Retribusi Dana Pembangunan Daerah Kerja Bagian Sisa Hasil Usaha Koperasi

S-093/MK.10/2006 Tgl. 23-06-2005

Kepmendagri NO.13 TAHUN 2007 Tgl. 29-01-2007

S-093/MK.10/2006 Tgl. 23-06-2005

Kepmendagri NO.14 TAHUN 2007 Tgl. 29-01-2007

S-093/MK.10/2006 Tgl. 23-06-2005

Kepmendagri NO.15 TAHUN 2007 Tgl. 29-01-2007

S-093/MK.10/2006 Tgl. 23-06-2005

Kepmendagri NO.16 TAHUN 2007 Tgl. 29-01-2007

Kota Tangerang S-093/MK.10/2006 NO 12 Tahun 2000 Tgl. 23-06-2005 tentang Retribusi Ijin Undangundang Gangguan (ho)

Kepmendagri NO.17 TAHUN 2007 Tgl. 29-01-2007

10 kab.Bandung NO 24 Tahun 2001 tentang Retribusi Pelayanan Perizinan Penyelenggaraan Koperasi 11 Kab.Tasikmalaya NO 4 Tahun 2003 tentang Retribusi Pelayanan Bidang Koperasi Dan Usaha Kecil Dan Menengah 12 Kab.Deliserdang NO 25 TAHUN 1998 tentang Retribusi Izin Peruntukan Penggunaan Tanah 13 Kab.Karawang NO 23 TAHUN 2001 tentang Retribusi Pelayanan Bidang Koperasi, Pengusaha Kecil Dan Menengah 14 Kab.Sukabumi NO 12 TAHUN 2002 tentang Tanda Daftar Industri Dan Izin Usaha Industri 15 Kab.Magelang NO 11 Tahun 2005 tentang Retribusi Izin Usaha

S-093/MK.10/2006 Tgl. 23-06-2005

Kepmendagri NO.18 TAHUN 2007 Tgl. 29-01-2007

S-093/MK.10/2006 Tgl. 23-06-2005

Kepmendagri NO.19 TAHUN 2007 Tgl. 29-01-2007

S-093/MK.10/2006 Tgl. 23-06-2005

Kepmendagri NO.2 TAHUN 2007 Tgl. 29-01-2007

S-093/MK.10/2006 Tgl. 23-06-2005

Kepmendagri NO.20 TAHUN 2007 Tgl. 29-01-2007

S-093/MK.10/2006 Tgl. 23-06-2005

Kepmendagri NO.21 TAHUN 2007 Tgl. 29-01-2007

S-093/MK.10/2006 Tgl. 23-06-2005

Kepmendagri NO.22 TAHUN 2007 Tgl. 29-01-2007

158

Pariwisata 16 Kab.Magelang NO 15 Tahun 2005 tentang Retribusi Perizinan Ketenagakerjaan 17 Kab.Bantul NO 10 Tahun 2002 tentang Pengesahan Akta Pendirian, Pengesahan Perubahan Anggaran Dasar Dan Pembubaran Koperasi Di Kabupaten Bantul 18 Kab.Bantul NO 13 Tahun 2005 tentang Retribusi Izin Usaha Bengkel Perawatan Kendaraan Bermotor 19 Kab.Banyuwangi NO 46 Tahun 2002 tentang Retribusi Izin Perkoperasian

S-093/MK.10/2006 Tgl. 23-06-2005

Kepmendagri NO.23 TAHUN 2007 Tgl. 29-01-2007

S-093/MK.10/2006 Tgl. 23-06-2005

Kepmendagri NO.24 TAHUN 2007 Tgl. 29-01-2007

S-093/MK.10/2006 Tgl. 23-06-2005

Kepmendagri NO.25 TAHUN 2007 Tgl. 29-01-2007

S-093/MK.10/2006 Tgl. 23-06-2005

Kepmendagri NO.26 TAHUN 2007 Tgl. 29-01-2007

20 Kab.Madiun S-093/MK.10/2006 NO 12 Tahun 2005 Tgl. 23-06-2005 tentang Perubahan Atas Perda Kabupaten Madiun Nomor 16 Tahun 2002 Tentang Retribusi Penggunaan Jalan Kabupaten

Kepmendagri NO.27 TAHUN 2007 Tgl. 29-01-2007

21 Kab.Jembrana NO 10 TAHUN 2002 tentang Retribusi Izin Usaha Industri Dan Perdagangan 22 Kab.Sumbawa Barat NO 8 Tahun 2005 tentang Retribusi Izin Usaha Perdagangan Dan Industri 23 Kab.Dairi NO 14 Tahun 2000 tentang Pengesahan Akta Pendirian Dan Perubahan Anggaran Dasar Koperasi 24 Kab.Sumbawa Barat NO 10 Tahun 2005 tentang Retribusi Tanda Daftar Gudang 25 Kab.Pangkajene Kepulauan NO 11 TAHUN 2001 tentang Retribusi Izin Peruntukan Penggunaan Tanah 26 Provinsi Sulawesi Tenggara

S-093/MK.10/2006 Tgl. 23-06-2005

Kepmendagri NO.28 TAHUN 2007 Tgl. 29-01-2007

S-093/MK.10/2006 Tgl. 23-06-2005

Kepmendagri NO.29 TAHUN 2007 Tgl. 29-01-2007

S-093/MK.10/2006 Tgl. 23-06-2005

Kepmendagri NO.3 TAHUN 2007 Tgl. 29-01-2007

S-093/MK.10/2006 Tgl. 23-06-2005

Kepmendagri NO.30 TAHUN 2007 Tgl. 29-01-2007

S-093/MK.10/2006 Tgl. 23-06-2005

Kepmendagri NO.31 TAHUN 2007 Tgl. 29-01-2007

S-093/MK.10/2006 -

Kepmendagri NO.32

159

NO 6 Tahun 2002 Tgl. 23-06-2005 tentang Pengesahan Akta Pendirian, Perubahan Anggaran Dasar Dan Pembubaran Koperasi 27 Kota Jayapura S-093/MK.10/2006 NO 5 Tahun 2005 Tgl. 23-06-2005 tentang Retribusi Penumpang Kapal Laut Dan Pesawat Udara

TAHUN 2007 Tgl. 29-01-2007

Kepmendagri NO.33 TAHUN 2007 Tgl. 29-01-2007

Tabel 11 Hasil Evaluasi Peraturan Daerah di Departemen Dalam Negeri Sampai dengan November 2007 Diterima Daerah Provinsi Kab Kota Total

Perda 495 6.836 2.303 9.634

Raperda 32 883 181 1.096

Hasil Evaluasi Revisi Perda Raperda 2 17 101 361 45 90 148 468

Batal Perda Raperda 121 3 651 93 191 11 963 107

Dalam Proses Layak Perda Raperda 298 12 3.503 324 1.275 55 5.076 391

Perda 74 2.581 792 3.447

Raperda 0 105 25 130

Sumber: Situs Kementerian Departemen Dalam Negeri Republik Indonesia, Januari 2008

Tabel 12 Rekap Pembatalan Perda Tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Berdasarkan SK Menteri Dalam Negeri No

Dari Tahun 2002 s.d. 2006424

Sektor

Jumlah

1

Energi Dan Sumber Daya Mineral (Energy And Mineral 32 Resource)

2

Industri Dan Perdagangan (Industry And Trade)

77

3

Kehutanan (Forestry)

50

4

Perhubungan

83

5

Kelautan dan Perikanan

37

6

Perkebunan (Plantation)

13

7

Pertanian

19

8

Sumbangan Pihak Ketiga (Donation From Third Party)

21

9

Ketenagakerjaan (Labor Force)

54

10 Kimpraswil dan Pekerjaan Umum (Public Work And Housing)

9

11 Lain-Lain

189

424

Sumber: bakd.depdagri.go.id/www.google.com, tanggal 20 Pebruari 2008

160

12 Pendidikan

1

13 Kesehatan

0

14 Pariwisata

3

15 Lingkungan Hidup

14

16 Koperasi

4

17 Peternakan

52

18 Pertanian dan Perikanan

1

Tabel 13 Rekap Pembatalan Perda Tentang Pajak Daerah Dan Retribusi Daerah Wilayah Provinsi Jawa Barat Dari Tahun 2002 s.d. 2006 Sektor Energi Dan Sumber Daya Mineral (Energy And Mineral Resource) No. Kabupaten Jumlah 1

kab.Bandung

0

2

Kab.Bekasi

0

3

Kab.Bogor

0

4

Kab.Ciamis

0

5

Kab.Cianjur

0

6

Kab.Cirebon

0

7

Kab.Garut

0

8

Kab.Indramayu

2

9

Kab.Karawang

0

10

Kab.Kuningan

0

11

Kab.Majalengka

0

12

Kab.Purwakarta

0

13

Kab.Subang

0

14

Kab.Sukabumi

0

15

Kab.Sumedang

0

16

Kab.Tasikmalaya

1

17

Kota Bandung

0

18

Kota Banjar

0

19

Kota Bekasi

0

20

Kota Bogor

0

161

21

Kota Cimahi

0

22

Kota Cirebon

0

23

Kota Depok

0

24

Kota Sukabumi

0

25

Kota Tasikmalaya

0

Tabel 14 Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Kab.Indramayu Wilayah Provinsi Jawa Barat Yang Dibatalkan (Sektor Energi Dan Sumber Daya Mineral (Energy And Mineral Resource)) No Status Nomor Tanggal Tentang Jenis 00-00- PERDA 1 Batal 25 KAB.INDRAMAYU Pajak TAHUN 2002 NOMOR 25 TAHUN 2002 2002 TENTANG PAJAK PENGELOLAAN MINYAK DAN GAS BUMI 2 Batal 05 00-00- KETENAGALISTRIKAN Retribusi TAHUN 2002 Jasa 2002 Umum

Tabel 15 Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Kab.Tasikmalaya Wilayah Provinsi Jawa Barat Yang Dibatalkan (Sektor Energi Dan Sumber Daya Mineral (Energy And Mineral Resource)) No Status Nomor Tanggal Tentang Jenis 1 Batal 13 TAHUN 00-00PERDA KAB. TASIKMALAYA Retribusi 2004 2004 NOMOR 13 TAHUN 2004 Jasa TENTANG IZIN USAHA Usaha PERTAMBANGAN Tabel 16 Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Wilayah Provinsi Jawa Barat Yang Dibatalkan (Sektor Industri Dan Perdagangan (Industry And Trade) Wilayah Provinsi Jawa Barat) No Kabupaten Jumlah 1

Kab.Bandung

0

2

Kab.Bekasi

0

3

Kab.Bogor

0

162

4

Kab.Ciamis

0

5

Kab.Cianjur

0

6

Kab.Cirebon

0

7

Kab.Garut

0

8

Kab.Indramayu

0

9

Kab.Karawang

1

10

Kab.Kuningan

0

11

Kab.Majalengka

0

12

Kab.Purwakarta

0

13

Kab.Subang

0

14

Kab.Sukabumi

0

15

Kab.Sumedang

0

16

Kab.Tasikmalaya 0

17

Kota Bandung

0

18

Kota Banjar

0

19

Kota Bekasi

0

20

Kota Bogor

0

21

Kota Cimahi

1

22

Kota Cirebon

0

23

Kota Depok

0

24

Kota Sukabumi

0

25

Kota Tasikmalaya 0

Tabel 17 Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Kab.Karawang Wilayah Provinsi Jawa Barat Yang Dibatalkan (Sektor Industri Dan Perdagangan (Industry And Trade) ) No Status Nomor Tanggal Tentang Jenis 1 Batal 11 TAHUN 00-00- RETRIBUSI TERA DAN Retribusi 2001 2001 Jasa TERA ALAT UKUR Umum Tabel 18 Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Kota Cimahi Wilayah Provinsi Jawa Barat Yang Dibatalkan (Sektor Industri Dan Perdagangan (Industry And Trade))

163

No

Status Nomor

Tanggal Tentang

Jenis

1

00-00- PERDA KOTA CIMAHI NOMOR 26 Retribusi Batal 26 TAHUN 2003 TAHUN 2003 TENTANG Jasa 2003 KETENTUAN DAN TATA CARA Umum PELAYANAN PEMBERIAN IJIN USAHA INDUSTRI

Tabel 19 Pajak Daerah dan Retribusi Daerah di Wilayah Provinsi Jawa Barat Yang Dibatalkan (Sektor Kehutanan (Forestry)) No Kabupaten

Jumlah

1

kab.Bandung

0

2

Kab.Bekasi

0

3

Kab.Bogor

0

4

Kab.Ciamis

1

5

Kab.Cianjur

0

6

Kab.Cirebon

0

7

Kab.Garut

1

8

Kab.Indramayu

0

9

Kab.Karawang

0

10

Kab.Kuningan

1

11

Kab.Majalengka

0

12

Kab.Purwakarta

0

13

Kab.Subang

0

14

Kab.Sukabumi

0

15

Kab.Sumedang

0

16

Kab.Tasikmalaya 0

17

Kota Bandung

0

18

Kota Banjar

0

19

Kota Bekasi

0

20

Kota Bogor

0

21

Kota Cimahi

0

22

Kota Cirebon

0

23

Kota Depok

0

164

24

Kota Sukabumi

0

25

Kota Tasikmalaya 0

Tabel 20 Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Kab.Ciamis Provinsi Jawa Barat Yang Dibatalkan (Sektor Kehutanan (Forestry)) No Status Nomor

1

Tanggal Tentang

00-00Batal 10 TAHUN 2001 2001

Jenis

RETRIBUSI PELAYANAN Retribusi TATA USAHA HASIL HUTAN Jasa Usaha MILIK

Tabel 21 Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Kab.Garut Provinsi Jawa Barat Yang Dibatalkan (Sektor Kehutanan (Forestry)) No Status Nomor

1

Tanggal Tentang

RETRIBUSI PELAYANAN Retribusi IZIN PENGELOLA KAYU Jasa Usaha MILIK

Batal 09 TAHUN 00-002001 2001

Dari data

yang

Jenis

diuraikan

sebagaimana

tersebut

di muka

dapat dikemukakan hal-hal sebagai berikut: Pertama; bahwa bentuk pengawasan yang berjalan dalam praktik adalah bentuk pengawasan preventif (pengesahan) dan bentuk pengawasan represif (pembatalan atau penangguhan), serta tidak ada pelaksanaan bentuk pengawasan umum. Kedua; pengawasan Pusat terhadap daerah telah berlangsung efektif dan bermanfaat menyimpang

bagi dari

pemerintahan tujuan

daerah

penyelenggaran

agar

pemerintahannya

otonomi

daerah,

tidak

terutama

kebijaksaan yang telah ditetapkan Daerah tidak bertentangan dengan kebijaksanaan nasional (Pusat) dan/atau bertentangan dengan kepentingan umum. Lebih dari itu persoalan muncul terkait dengan instrumen penetapan pembatalan suatu Perda. Sejumlah tabel di atas menunjukkan bahwa dalam praktik, pembatalan perda selalu ditetapkan dengan keputusan Menteri

165

dalam negeri (kepmendagri). Sementara itu di lain pihak, telah ada pengaturan bahwa Perda yang bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dapat dibatalkan oleh Pemerintah425 dan Keputusan pembatalan Perda tersebut ditetapkan dengan Peraturan Presiden paling lama 60 (enam puluh) hari sejak diterimanya Perda.426 Terhadap persoalan ini, perlu pembahasan di bagian lain, terkait dengan legitimasi Kepmendagri sebagai instrumen penetapan suatu perda. Persoalan lain muncul menyangkut fenomena pemekaran daerah. Perjalanan pemekaran daerah yang dapat terlihat pada tahun 2007 dan 2008 dapat dipetakan sebagai berikut:

Tabel 22 Jumlah Undang-Undang Pembentukan Daerah (Pemekaran Daerah) 2007 – 2008 No

Tahun Pembentukan UndangUndang

UU Pembentukan UU Non Jumlah Daerah/Pemekaran Pemekaran

1.

2007

2.

2008

21 UU, dikecualikan 24 terhadap Undang-Undang Tentang Pemerintahan Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta Sebagai Ibukota Negara Kesatuan Republik Indonesia 30 26

50

56

Dari tabel di atas dapat terlihat bahwa dalam dua tahun (2007-dan 2008) pembentukan daerah-daerah baru mengalami kenaikan yang pesat. Artinya bahwa terutama dalam dua tahun tersebut, hampir setengah dari produk legislasi DPR merupakan undang-undang pemekaran daerah.

425 426

Pasal 145 ayat (2). Pasal 145 ayat (3).

166

Pada tahun 2007 keluar persyaratan baru terhadap pemekaran yang dipandang lebih ketat.427 Di dalamnya diatur bahwa pemberian status daerah baru

didahului

dengan

evaluasi

terhadap

kinerja

penyelenggaraan

pemerintahan daerah dan evaluasi kemampuan penyelenggaraan otonomi daerah, sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.428 PP tersebut mengatur pula mengenai kemungkinan pencabutan status daerah jika dinilai tidak mampu.429 Pertanyaan pun muncul dari sebagian kalangan mengenai

dapatkah

aturan

baru

itu

memperlambat

atau

bahkan

menghentikan lajunya usulan pemekaran yang semakin marak.430 Satu sisi dinilai bahwa PP tersebut menetapkan syarat yang lebih ketat, di sisi lain, ternyata pada tahun 2008, pembentukan daerah-daerah baru terjadi bahkan melebihi 50 persen jumlah produk undang-undang. Persoalan-persoalan di atas sedikitnya memunculkan tantangan mengenai bagaimana pembinaan dan pengawasan dapat menyeimbangkan tarik ulur antara hubungan pusat dan daerah. Pengaturan yang berlaku sebagai rangkaian pelaksanaan penyelenggaraan pemerintahan daerah tidak

final

unuk

diarahkan

menengahi

spanning

yang

senantiasa

memungkinkan muncul dalam hubungan pusat dan daerah.

2. Telaah terhadap Pengawasan Peraturan Daerah Berbicara negara kesatuan, dikatakan oleh CF strong, the supreme legislative power by one central power. Hanya satu kekuasaan legislatif, yaitu di tangan pemerintah pusat. Oleh sebab itu di dalam negara kesatuan kedudukan pemerintah pusat lebih tinggi daripada pemerintah daerah. Dengan kata lain, ada satu sistem hukum yang harus diikuti sampai ke

427

SB, Memperlambat Laju Pemekaran Daerah, Harian KOMPAS, Rabu, 16 Januari 2008, dalam Publikasi Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD), http://kppod.org/ind/index.php?option=com_content&task=view&id=329&Itemid=2 , pada 8/12/2009 2:01:32 PM 428

Pasal `22 ayat (2) Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun 2007 Tentang Tata Cara Pembentukan, Penghapusan, Dan Penggabungan Daerah 429 Bab IV dan Bab V Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun 2007. 430 SB, Memperlambat …, Op.cit..

167

daerah-daerah otonom. Hanya satu sistem hukum, yaitu yang dibuat oleh kekuasaan legislatif tertinggi. Inilah yang mendasari harus ada pengawasan pusat terhadap daerah. Pada intinya adalah apakah daerah tidak menyimpang

terhadap

sistem

perundang-undangan.

Agar

tidak

menyimpang dari peraturan perundang-undangan secara nasional. Maka harus ada pengawasan pusat terhadap

daerah. Ini mempertegas bahwa

yang diawasi adalah peraturan perundang-undangan. Yang lebih jelas lagi adalah dalam perundang-undangan adalah perda dan peraturan kepala daerah. Ini kaitannya dengan teori negara hukum, kegara kesatuan, dan demokratisasi. Untuk mensejahterakan rakyat, pemerintah menyerahkan sebagian urusan kepada daerah dalam rangka mencapai tujuan itu. Bentuk dan lingkup pengawasan oleh Pemerintah Pusat terhadap Daerah berdasarkan berbagai peraturan perundang-undangan tentang pemerintahan daerah, ternyata berbeda-beda, baik bentuk maupun lingkup pengawasannya. Dengan demikian, berdasarkan sejarah perkembangan pengawasan

Pusat

implementasinya

terhadap

Daerah

diatur dan dijabarkan

menurut

UUD

1945,

dalam

berbeda-beda oleh berbagai

undang-undang. Bentuk maupun ruang lingkupnya terus berkembang dinamis mengikuti perkembangan kehidupan sosial politik yang ada pada kurun waktu yang berbeda. Berdasarkan perkembangan pengawasan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah yang pernah diatur dalam peraturan perundangundangan sampai sekarang terdapat 3 (tiga) bentuk yakni pengawasan preventif, pengawasan represif dan pengawasan umum. Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 mengatur 2 (dua) bentuk pengawasan yakni pengawasan preventif dan pengawasan represif. Sedangkan undang-undang sebelumnya, yaitu Undang-Undang No.5 Tahun 1974 mengatur 3 (tiga) bentuk pengawasan yakni pengawasan umum, pengawasan preventif, dan pengawasan represif dan Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 hanya mengatur pengawasan represif saja. Menurut Undang-Undang No. 32 Tahun 2004, pengawasan preventif dilaksanakan melalui tindakan pengesahan terhadap peraturan daerah

168

bidang tertentu yakni Rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, Pajak Daerah, Retribusi Daerah dan Rencana Umum Tata Ruang Daerah. Jadi, sebuah peraturan daerah yang telah disetujui bersama oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan Kepala Daerah terlebih dahulu harus dilakukan evaluasi oleh Menteri Dalam Negeri untuk Peraturan Daerah Provinsi dan oleh Gubernur terhadap Peraturan Daerah Kabupaten dan Kota. Apabila hasil evaluasi tersebut, ternyata rancangan Peraturan Daerah yang telah disetujui bertentangan dengan peraturan perundang-undangan dan/atau kepentingan umum, maka daerah yang bersangkutan harus melakukan revisi agar tidak bertentangan dengan perundangan yang lebih tinggi dan/atau kepentingan umum. Setelah melalui proses tersebut, maka Peraturan Daerah dapat diberlakukan oleh Daerah.

Dengan adanya

pengawasan preventif, peraturan daerah tidak serta merta berlaku, namun terlebih dahulu dilakukan evaluasi oleh pemerintah pusat dan/atau pemerintah provinsi. Pada masa berlaku Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, ternyata pengawasan preventif ditiadakan. Hal tersebut sebagaimana dikatakan oleh Bagir Manan, UU No. 22 Tahun 1999 mengambil jalan politik baru yaitu meniadakan pengawasan preventif dalam pembentukan peraturan daerah. Peraturan daerah akan serta merta berlaku karena tidak memerlukan pengesahan. Yang ada adalah pengawasan represif yaitu wewenang membatalkan atau penundaan.431

Terhadap

pengawasan preventif ini, menurut Bagir Manan,432 terdapat segi positif dan negatifnya. Positifnya, pengawasan preventif dapat menjadi daya kendali atau belenggu terhadap inisiatif daerah. Melalui pengawasan preventif, daerah “dipaksa” selalu tunduk pada kemauan pihak yang berwenang memberi pengesahan. Segi negatifnya, tidak ada unsur pencegahan terhadap kekeliruan, kecerobohan, atau kesalahan suatu peraturan daerah.

431 432

Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah,…, Op., Cit., hlm. 154. Ibid.

169

Pengawasan represif, sebagaimana

dikemukakan di atas adalah

wewenang untuk membatalkan atau penundaan

berlakunya peraturan

daerah. Jadi pengawasan represif dilakukan setelah suatu peraturan daerah mempunyai akibat hukum, baik dalam rangka desentralisasi maupun tugas pembantuan. Pelaksanaan pengawasan preventif berada pada posisi “lebih awal” dari pengawasan represif. Daya campur tangan terhadap daerah juga menjadi lebih besar. Pengawasan preventif mengandung “prasyarat” agar peraturan daerah atau yang mengandung sifat tertentu dapat dijalankan. Pembatasan

terhadap

pengawasan

preventif

lebih

ketat

dibanding

pengawasan represif. Salah satu pembatasan adalah dengan cara mengatur atau menentukan secara pasti jenis atau macam peraturan daerah yang memerlukan pengesahan. Memahami pengaturan dan praktik pengawasan dalam rangka penyelenggaran pemerintahan daerah yang berjalan selama ini, bentuk pengawasan yang seyogyanya dikembangkan atau diterapkan dalam Undang-undang yang mengatur pemerintahan ke depan

adalah bentuk

pengawasan preventif dan pengawasan represif. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dapat dikatakan sudah sangat tepat mengatur pengawasan preventif dan pengawasan represif ini, karena telah diatur dengan jelas dan rinci ruang lingkup dari kedua bentuk pengawasan tersebut serta ditentukan dengan tegas batas-batas ruang lingkupnya sehingga diharapkan dapat dicegah tindakan Pemerintah atau Gubernur sebagai wakil Pemerintah di daerah untuk bertindak sewenang-wenang atau melampaui kewenangan. Selain itu, sejalan dengan pelaksanaan pengawasan represif, yang berupa pembatalan terhadap produk-produk hukum daerah, ternyata UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 demi terwujudnya pemerintahan daerah yang demokratis telah memberi saluran hukum ‘judicial review’ kepada Daerah yang keberatan produk-produk hukumnya telah dibatalkan, yakni dengan cara mengajukan perkara pembatalan ini ke lembaga yudisial, dalam hal ini Mahkamah Agung. Dengan pengaturan atau peran lembaga Yudisial (Mahkamah Agung) dalam rangka pengawasan (represif) Pusat terhadap Daerah, terlihat bahwa

170

lingkup pengawasan Pemerintah terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah

hanya

sebatas

pengawasan

dalam

bidang

administrasi

pemerintahan atau administrasi negara. Selain itu peran tersebut tidak dalam kerangka memberikan keputusan-keputusan yang bersifat hukum (yudisial). Dalam hal pengawasan oleh Pemerintah Pusat terhadap Daerah, apabila adanya kejanggalan-kejanggalan atau dugaan penyimpangan dalam materi hukum produk-produk hukum Daerah, maka Pemerintah Pusat dapat memberikan evaluasi serta rekomendasi-rekomendasi yang diperlukan untuk pembenahan. Selanjutnya, apabila pembatalan oleh Pemerintah Pusat tidak dapat diterima, Daerah dapat mengajukan keberatan ke Mahkamah Agung, kemudian

atas dasar putusan yudisial dari Mahkamah Agung tersebut,

Pemerintah Pusat apabila memenangkan sengketa melalui Mendagri sesuai dengan

wewenangnya

dapat

mengintruksikan

kepada

Daerah

yang

bersangkutan untuk segera mencabut dan mengubahnya. Atas dasar wewenang pengawasan yang diberikan kepadanya, Pemerintah Pusat juga dapat menerapkan sanksi administratif kepada Daerah yang sengaja atau lalai melaksanakan perintah untuk mencabut dan mengubah peraturan daerah yang telah dibatalkan oleh Mahkamah Agung itu. Berdasarkan gagasan sebagaimana tersebut di atas, maka paling tidak dalam praktik penyelenggaran daerah, keberadaan pengawasan dilihat dari mekanisme yang diatur di dalam UU Nomor 32 Tahun 2004 itu dapat menghindari 2 (dua) hal yang kontra produktif. Pertama, terhindar adanya intervensi pengadilan.

lembaga Pemerintah (badan eksekutif) terhadap fungsi yudisial Kedua,

terhindar

timbulnya

dominasi

eksekutif

atas

pemerintahan daerah (Kepala Daerah dan DPRD) yang telah menetapkan produk-produk hukum secara demokratis. Di antara penggolongan pengawasan pemerintah pusat terhadap pemerintah

daerah,

yang

dipandang

tepat

yaitu

preventif,

represif

(administrative), yang dilengkapi dengan pengawasan yudisial. Apabila berkebaratan perdanya dibatalkan, dapat mengajukan ke mahkamah agung. Itu yang tidak

dapat berjalan dalam praktik. Dengan demikian telah

171

terlaksana pengawasan secara demokratis. Pada intinya bahwa pengaturan tentang pengawasan saat ini menuju kepada yang ideal. Apakah control sama dengan review? Dapat dikatakan ya, karena yang dikontrol adalah peraturan perundang-undangan, dalam hal ini perda atau peraturan kepala daerah. Berbeda dengan legislative review, yaitu dilakukan oleh DPR/DPRD. Berbicara pengawasan dari pusat dan daerah hanya dua macam, represif dan preventif. tapi UU No. 32 Tahun 2004 nampaknya sejalan dengan otonomi seluas-luasnya daerah diberikan kesempatan untuk banding. Berdasarkan uraian di atas, maka dapat dikatakan bahwa persoalan mengenai apakah pengaturan pengawasan preventif dan represif terhadap perda, ditambah pengawasan yudisial sudah tepat, terdapat beberapa hal yang dapat dikemukakan. Pertama, Selama ini yang diverifikasi adalah lebih kepada legislative drafting, bukan karena semata-mata bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi dan kepentingan umum. Dengan demikian apakah cocok pengawasan preventif terhadap empat

hal tertentu?

Nampaknya pengawasan secara represif untuk semua bidang cenderung lebih baik. Hal tersebut terkait dengan agenda-agenda pembangunan daerah yang membutuhkan proses yang lebih efisien. Biarkan setiap norma menjadi sah sampai ditentukan lain. Kedua, di sisi lain dapat dipandang bahwa bentuk pengawasan yang diatur dalam UU No. 32 Tahun 2004 ini sudah mendekati bentuk yang ideal. Letak kedaulatan rakyat dalam pola hubungan pengawasan antara pusat-daerah dalam UU ini adalah pemberian ruang bagi pemerintah daerah untuk menyampaikan keberatan kepada Mahkamah Agung atas pembatalan perda.

3. Telaah Terhadap Bentuk-Bentuk/ Lingkup dan Objek Pengawasan Telah diuraikan bahwa dari beberapa jenis objek pengawasan, yang berlaku saat ini dalam UU No. 32 Tahun 2004, pengawasan terhadap peraturan daerah dan peraturan kepala daerah. setelah berbagai sisi positif dan negatif yang timbul dari pemberlakuan UU No. 22 tahun 1999, dalam UU No. 32 Tahun 2004 dimunculkan kembali pengawasan preventif dan represif.

172

Namun, khusus yang berkenaan dengan pranata pengawasan preventif terhadap perda, UU ini hanya membatasi substansinya pada Perda tentang APBD, Pajak Daerah, Retribusi Daerah, dan lingkungan hidup, dengan mekanisme evaluasi dan pengesahannya. Sementara itu pengawasan represif ditujukan terhadap semua perda, tanpa kecuali. Berkaitan dengan hal tersebut I Gde Pantja Astawa memberikan penegasan bahwa baik pengawasan preventif maupun pengawasan represif, mempunyai objek ataupun mengenai hal yang sama.433 Pertama, saat pelaksanaannya. Artinya, pengawasan preventif dilakukan sebelum Perda diberlakukan, sedangkan pengawasan represif harus memperhitungkan akibat hukum yang telah timbul selama Perda tersebut masih berlaku. Kedua, akibat hukumnya. Karena Perda belum berlaku, penolakan pengesahan belum menyentuh akibat hukum yang timbul dari Perda tersebut. Sebaliknya, pengawasan represif harus memperhitungkan akibat hukum yang telah timbul selama Perda tersebut berlaku. Dalam konteks agar pengawasan tidak menjadi terlampau longgar dan tidak pula terlampau ketat, perlu diketahui bahwa pengertian pengawasan adalah suatu bentuk hubungan dengan sebuah legal entity yang mandiri, bukan hubungan internal dari entitas yang sama.434 Maka dari itu bentuk dan isi pengawasan dilakukan semata-mata menurut berdasarkan ketentuan Undang-Undang. Gde Pantja menegaskan kembali bahwa pengawasan tidak berlaku ataupun tidak diterapkan terhadap hal-hal yang tidak ditentukan atau berdasarkan undang-undang.435 Maka dari itu salah satu bentuk pengawasan yang menurut tim peneliti harus dihindari dan tidak diatur dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah adalah bentuk/jenis pengawasan yang disebut pengawasan umum, sebagaimana pada masa lalu diatur dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974. Pengawasan umum sangat luas ruang lingkupnya sehingga betul-betul dapat mematikan atau

433

I Gde Pantja Astawa, Problematika Hukum Otonomi Daerah di Indonesia, Alumni, bandung, 2009, hlm. 322-323. 434 Ibid., hlm. 322. 435 Ibid.

173

membelenggu prakarsa atau inisiatif Daerah dalam mengatur dan mengurus rumah tangga daerah sehingga tidak sejalan dengan upaya mewujudkan pemerintahan daerah yang demokratis. Jadi sudah dapat terlihat bahwa pengaturan pengawasan saat ini lebih mengarah ke demokratis.

4. Telaah Terhadap Instrumen Penetapan Pembatalan Perda Keberadaan pengawasan sebagai konsekuensi dari keberadaan hubungan hirarkis. Dalam Undang-Undang menyatakan bahwa yang diawasi adalah peraturan perundang-undangan yang bernama perda dan perat kepala daerah.436 Maka dari itu, judicial control sama dengan judicial review. Peraturan daerah yang berlaku sebagai undang-undang bagi daerah, proses penyusunan maupun implementasinya perlu dimonitor secara terus menerus untuk memberikan jaminan kepada publik bahwa semua ketentuan yang diatur dalam perda tersebut

sudah mengikuti norma-norma/kaidah-

kaidah yang berlaku yaitu memenuhi persyaratan sebagai peraturan yang baik. Kegiatan monitoring tersebut pada dasarnya adalah merupakan bagian dari kegiatan

pengawasan

yang harus dilakukan

oleh suatu

lembaga/institusi tertentu yang pada lazimnya mempunyai kedudukan lebih tinggi dan mempunyai kewenangan untuk melakukan penilaian untuk memastikan bahwa segala ketentuan yang tercantum di dalam peraturan daerah dimaksud adalah sesuai dengan ketentuan-ketentuan maupun prinsip-prinsip yang harus diikuti

berkaitan dengan pengenaan suatu

pungutan. Sebagai

konsekuensi

bahwa

peraturan

daerah

tidak

boleh

bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi, maka pencabutannya pun hanya dapat dilakukan dengan peraturan yang lebih tinggi atau sederajat. Dalam rangka pengawasan, merupakan konsekuensi logis jika suatu peraturan daerah dapat dibatalkan atau dicabut hanya dengan peraturan yang lebih tinggi. Hal tersebut sesuai dengan urutan peraturan perundang436

Pengawasan lainnya yang dilakukan terhadap penyelenggaraan Pemerintahan daerah adalah pengawasan atas pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah, lihat Pasal 218 ayat (1) huruf a.

174

undangan yang ditetapkan dalam UU No. 10 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.437 Ketentuan

Undang-undang bahwa

perda dapat dibatalkan oleh bentuk peraturan presiden dapat dinilai tepat. Pasal 145 ayat (3) sudah memberikan atribusi kewenangan438 kepada Presiden untuk dapat membatalkan suatu perda. Begitu pula dikuatkan bahwa Dalam rangka pengawasan, Peraturan Daerah di yang mengatur pajak dan retribusi daerah disampaikan kepada Pemerintah paling lama 15 (lima belas) hari setelah ditetapkan.439 Dalam hal Peraturan Daerah tersebut bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundangundangan yang lebih tinggi, Pemerintah dapat membatalkan Peraturan Daerah dimaksud,440 Namun ternyata Presiden pun memberikan delegasi kepada Menteri Dalam Negeri untuk dapat membatalkan Perda, melalui PP No. 79 Tahun 2008. Dalam Pasal 37 ayat (1) dikatakan bahwa Peraturan Daerah dan Peraturan Kepala Daerah disampaikan kepada Pemerintah paling lama 7 (tujuh) hari sejak ditetapkan. Pemerintah melakukan pengawasan terhadap Peraturan Daerah dan Peraturan Kepala Daerah. Pelaksanaan pengawasan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan oleh Menteri. Peraturan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) yang 437

Pasal 7 ayat (1) mengatur bahwa Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan adalah sebagai berikut : a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; b. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; c. Peraturan Pemerintah; d. Peraturan Presiden; e. Peraturan Daerah. Ditambahkan dalam ayat (2) bahwa Peraturan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf e meliputi: a. Peraturan Daerah provinsi dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah provinsi bersama dengan gubernur; b. Peraturan Daerah kabupaten/kota dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah kabupaten/kota bersama bupati/walikota; c. Peraturan Desa/peraturan yang setingkat, dibuat oleh badan perwakilan desa atau nama lainnya bersama dengan kepala desa atau nama lainnya.

438

kompetensi/kewenangan administrasi negara (pejabat TUN) berdasarkan suatu perundang-undangan formal, lihat Diana Halim Koentjoro, Hukum Administrasi Negara, Ghalia Indonesia, Bogor, 2004, hl. 10. 439 Pasal 25A ayat (1) Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2000 Tentang Perubahan Atas Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 18 Tahun 1997 Tentang Pajak dan Retribusi Daerah. 440 Pasal 25A ayat (2) Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2000.

175

bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundangundangan yang lebih tinggi dapat dibatalkan dengan Peraturan Presiden berdasarkan usulan Menteri. Peraturan Kepala Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) yang bertentangan dengan kepentingan umum, Peraturan Daerah dan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dapat dibatalkan dengan Peraturan Menteri. Sementara itu PasaI 38 menambahkan bahwa Peraturan Presiden tentang pembatalan Peraturan Daerah ditetapkan paling lambat 60 (enam puluh) hari sejak Peraturan Daerah diterima oleh Pemerintah. Peraturan Menteri tentang pembatalan Peraturan Kepala Daerah ditetapkan paling lambat 60 (enam puluh) hari setelah Peraturan Kepala Daerah diterima oleh Menteri. Dari ketentuan tersebut dapat dikemukakan bahwa: 1. Kedua Pasal yang memberikan kemungkinan kepada Menteri untuk membatalkan suatu perda, dalam rangka pengawasan, tidak menunjuk secara spesifik menteri apa/bertanggungjawab di bidang apa, untuk menetapkan

pembatalan

perda.

Baru

ditemukan

dalam

rangka

pengawasan terhadap PP yang mengatur pajak dan Retribusi daerah, dibatalkan oleh Menteri Dalam Negeri; 2. Kedua Pasal tersebut tidak memberikan kriteria mengenai kapan suatu pembatalan perda ditetapkan oleh peraturan presiden dan kapan dibatalkan oleh menteri; 3. Kedua Pasal tersebut hanya menyebutkan nama instrumen berupa peraturan

Menteri,

bukan

keputusan

menteri

sebagai

instrument

pembatalan perda yang memungkinkan didelegasikan oleh Presiden. Dengan demikian, antara ketentuan-ketentuan yang berlaku terkait dengan pembatalan perda, terdapat suatu ketidakharmonisan antara peraturan secara vertikal, yaitu antara UU No. 32 Tahun 2004 dan UU No. 10 Tahun 2004, dengan PP No. 79 Tahun 2005. Melihat bahwa pada praktik menunjukkan ketentuan dalam PP No. 79 Tahun 2005 yang terlaksanakan, maka ketetuan dalam kedua UU di atasnya seolah-olah menjadi tidak hidup. Dengan demikian, sepanjang kedua UU tersebut, terutama UU No. 32 Tahun 2004, yang spesifik pertentangannya, belum dicabut, maka ketentuan yang

176

terkait di dalamnya masih harus ditaati. Kecuali jika praktik menghendaki lain, maka perlu dilakukan suatu perubahan terhadap UU No. 10 Tahun 2004, yang diarahkan untuk memberi kemungkinan tempat bagi peraturan setingkat menteri, sebagai representasi pemerintah, ke dalam urutan peraturan perundang-undangan. Dilihat dari paradigma kerangka Negara Kesatuan, demokratisasi dan negara hukum, pengawasan terhadap peraturan daerah dan peraturan kepala daerah yang berlaku saat ini dapat dikemukakan sebagai berikut: Tabel 23 Skema Pola Hubungan Pengawasan Pusat-Daerah NEGARA KESATUAN

Pemberian otonomi daerah bukan untuk mengarahkan kepada pembagian kedaulatan, melainkan hanya satu Kedaulatan, yaitu dalam kerangka negara kesatuan. Pengawasan menjadi instrumen pemerintah pusat untuk menjamin bahwa penyelenggaraan pemerintahan dapat terlaksana sesuai perencanaan.

NEGARA HUKUM Pengawasan baik secara preventif dan represif DAN dilaksanakan untuk menjamin supremasi hukum, agar KESEJAHTERAAN peraturan perundang-undangan di tingkat satuan pemerintahan yang lebih rendah, sesuai dengan peraturan nasional (satuan pemerintahan pusat). Jaminan HAM yang menjadi salah satu ciri negara hukum menjadi bagian dari kewajiban negara hingga oleh satuan pemerintahan yang lebih rendah. Pembagian kekuasaan: tidak saja pembagaian secara horizontal (eksekutif, legislative, dan yudikatif), tetapi juga secara vertikal (satuan pemerintahan pusat dengan pemerintahan daerah). Semua diarahkan bahwa negara menghantarkan kepada pencapaian kesejahteraan rakyat. DEMOKRATISASI

Terdapat pengawasan hukum dengan judicial review, bahwa jika suatu perda dibatalkan dan pemda berkeberatan terhadap pembatalan tersebut, pemda dapat mengajukan judicial review instrumenn

177

pembatalan tersebut ke Mahkamah Agung.

Kedaulatan negara tidak untuk menjadikan negara menentukan segalanya (totaliterisme), melainkan harus dengan keseimbangan legitimasi etis dan sosial (normatif-moral).441 Letak kedaulatan negara dalam hubungan pengawasan adalah pada pengawasan secara preventif dan represif terhadap ranperda dan perda.

Di sinilah mengapa kedaulatan negara

dengan kedaulatan rakyat dapat saling tarik menarik, dapat pula saling menyeimbangkan. Kedaulatan rakyat tidak boleh tidak terbatas, melainkan melalui perwakilan dan keterbukaan (publicity) pemerintah (daerah). 442 Letak kedaulatan rakyat dalam pola hubungan pengawasan antara pusat-daerah adalah pemberian ruang bagi pemerintah daerah untuk menyampaikan keberatan kepada Mahkamah Agung atas pembatalan perda. Persoalan kedua, terdapat suatu ketidakharmonisan antara peraturan secara vertikal, yaitu antara UU No. 32 Tahun 2004 dan UU No. 10 Tahun 2004, dengan PP No. 79 Tahun 2005. Melihat bahwa pada praktik menunjukkan pembatalan perda selalu dengan Kepmendagri, maka ketetuan dalam kedua UU di atasnya seolah-olah menjadi tidak hidup. Dalam PP No. 79 Tahun 2005 tentang Pembinaan dan Pengawasan itu sendiri, pada pasal 37 dan Pasal 38 dapat dikemukakan bahwa: 4. Kedua Pasal yang memberikan kemungkinan kepada Menteri untuk membatalkan suatu perda, dalam rangka pengawasan, tidak menunjuk secara spesifik menteri apa/bertanggungjawab di bidang apa, untuk menetapkan

pembatalan

perda.

Baru

ditemukan

dalam

rangka

pengawasan terhadap PP lain, yaitu mengatur pajak dan Retribusi daerah, dibatalkan oleh Menteri Dalam Negeri;

441

Frans Magnis-Soeseno, Etika Politik, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1999, hlm. 177179. 442 Ibid., hlm. 290-291.

178

5. Kedua Pasal tersebut tidak memberikan kriteria mengenai kapan suatu pembatalan perda ditetapkan oleh peraturan presiden dan kapan dibatalkan oleh menteri; 6. Kedua Pasal tersebut hanya menyebutkan nama instrumen berupa peraturan

Menteri,

bukan

keputusan

menteri

sebagai

instrumen

pembatalan perda yang memungkinkan didelegasikan oleh Presiden. Dengan demikian, sepanjang kedua UU tersebut, terutama UU No. 32 Tahun 2004, yang spesifik pertentangannya, belum dicabut, maka ketentuan yang terkait di dalamnya masih harus ditaati. Masih dalam rangka pengawasan yang tidak dapat dilepaskan dari pembinaan, jika akan dikeluarkan semacam pedoman dan standard dalam rangka pembinaan kepada daerah, hendaknya unsur ini tidak perlu terlalu banyak. Semakin banyak pedoman dan standard cenderung menjadikan semakin mendorong keseragaman. hal inilah yang seharusnya dihindari karena bertentangan dengan otonomi itu sendiri. Yang perlu lebih didorong dari unsur pembinaan ini adalah berupa koordinasi dan fasilitasi. Berdasarkan rumusan alinea keempat Undang-Undang dasar 1945, jelas bahwa konsep bernegara yang diwujudkan dalam penyelenggaraan pemerintahan, baik di Pusat maupun di Daerah memiliki tujuan yang arahnya untuk memajukan kesejahteraan seluruh rakyat Indonesia,443 atau meminjam konsep

Lemaire

negara

menjalankan

fungsi

berstuurszorg.

Konsep

bernegara yang demikian ini secara teoretikal dianut oleh negara-negara hukum modern menjelang akhir abad ke XIX, atau awal abad ke XX. Dasar pemikiran keberadaan pengawasan Pusat terhadap Daerah sangat terkait dengan konsepsi Negara Kesatuan yang dianut di dalam Pasal 1 ayat (1) UUD 1945. Adanya pengawasan Pusat terhadap Daerah adalah sebagai

443

Otje Salman dan Anton F. Susanto menyatakan, apabila dilihat secara bulat atau holistik (satu kesatuan), yaitu dengan melihat dasar pikiran dalam sila Pertama, Ketiga, dan Kelima, maka keseimbangan (balande) merupakan subtansi pokok yang terkandung didalamnya (maksudnya alinea keempat-penulis). Kesimbangan yang dijelaskan dalam silanya adalah, kesimbangan antara kepentingan individu dengan kepentingan masyarakat serta kepentingan penguasa, yang dituntun oleh Sila Ketuhanan. Lihat, Otje Salman dan Anton F. Susanto, Teori Hukum: Mengingat, Mengumpulkan dan Membuka Kembali, Refika Aditama, Bandung, 2005, hlm. 159.

179

konsekuensi Pemerintah NKRI mempunyai tanggung jawab utama untuk tetap menjamin tercapainya tujuan nasional yang tercantum di dalam Alinea Keempat Pembukaan UUD 1945. Di Indonesia pada prinsipnya pengawasan merupakan konsekuensi dari Negara Kesatuan dengan sistem desentralisasi. Adanya pembagian kekuasaan secara vertikal antara Pusat dan Daerah sebagaimana diatur Pasal 18 ayat (1) UUD 1945 menyebabkan adanya pengawasan Pusat terhadap Daerah atau dengan lain perkataan adanya penyerahan urusan pemerintahan dari Pusat kepada Daerah mengakibatkan Pusat mempunyai tugas dan wewenang untuk melakukan pengawasan, dengan tujuan agar Daerah terhindar dari penyimpangan-penyimpangan terhadap peraturan-perundang-undangan yang lebih tinggi dan kepentingan umum sehingga Daerah dalam menjalankan pemerintahannya senantiasa sejalan dengan tujuan penyelenggaraan otonomi daerah.

Dengan demikian pengawasan Pusat terhadap Daerah, apakah itu berupa pengawasan preventif atau represif (berupa pembatalan atau penangguhan) suatu produk hukum Daerah, apabila ditelusuri dari Pembukaan UUD 1945, menemukan dasarnya dari konsep Negara Kesejahteraan sebagaimana telah dirumuskan di dalam alinea keempat UUD 1945. Tindakan atau keputusan pembatalan suatu Perda yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat misalnya, harus dianggap sah menurut hukum (praduga rechtmatig) sampai ada pembuktian sebaliknya secara hukum. Oleh karena itu, sejak berlakunya Undang-Undang Pemerintahan Daerah Nomor 22 Tahun 1999 dan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, terdapat ketentuan yang memberikan kemungkinan untuk menguji tindakan atau keputusan pembatalan suatu Perda melalui apa yang disebut dengan pranata

’keberatan’:

Daerah-Daerah

yang

merasa

keberatan

atas

pembatalan peraturan-peraturan daerahnya dapat mengajukan keberatan kepada Mahkamah Agung. Maka, Mahkamah Agung sebagai institusi yudisial kemudian menguji keputusan pembatalan itu. Bagir Manan, yang dalam desertasinya membahas sampai Undang-Undang No. 5 tahun 1974, namun tidak mengomentari apakah bentuk pengawasan harus seperti apa. Bagaimanapun dalam No. 5 tahun 1974, yang tidak

180

dibahas dalam desertasinya itu, menunjukkan bahwa terdiri dari pengawasan umum, represif, dan preventif. Setelah berlaku UU No. 22 tahun 1999, ada pendapat Bagir Manan, bahwa yang diatur dalam UU 22 Tahun 1999 dengan menghapus pengawasan preventif, Bagir Manan setuju hanya satu. Pengawasan yang bagaimana yang tidak membelenggu kemandirian daerah? Walaupun diawasi tapi daerah masih ada keleluasaaan. Dengan pengawasan yudisial, pengawasan menghindari pembelengguan daerah. Ruang lingkup pengawasan terhadap daerah dibatasi pada peraturan daerah dan peraturan kepala daerah. Hasil penelitian menunjukkan bahwa jenis pengawasan yang dipandang tepat yaitu preventif, represif (administrative), yang dilengkapi dengan pengawasan yudisial. Apabila suatu daerah berkeberatan perdanya dibatalkan, dapat mengajukan ke Mahkamah Agung. Itu yang tidak

dapat berjalan dalam praktik. Dengan demikian telah

terlaksana pengawasan secara demokratis. Itu pendapat kita yang intinya bahwa pengaturan tentang pengawasan saat ini menuju kepada yang ideal. Pengawasan senantiasa diperlukan sebagai pranata bagi pemerintah pusat atau satuan pemerintahan yang lebih tinggi tingkatannya untuk mengendalikan, mempengaruhi, bahkan memaksakan kehendaknya kepada satuan pemerintahan yang lebih rendah. Alasan utama yang dikemukakan Gde Pantja444 adalah supaya desentralisasi dengan pemberian otonomi daerah tidak bergeser menjadi semacam kemerdekaan, walaupun hanya sekadar untuk urusan pemerintahan tertentu. Tanpa mengesampingkan arti penting pengawasan, tidak dikehendaki suatu pengawasan yang tidak punya batasan ruang lingkup.445 Pengawasan demikian tidak sama artinya dengan pengawasan terhadap segala hal. Pengawasan yang disebut terakhir menghendaki dibutuhkan sebagai instrument untuk mencapai hakikat pengawasan, yaitu segala upaya untuk mengetahui bahwa segala hal yang direncanakan terlaksana. Maka dari itu, pengawasan yang baik adalah

444

I Gde Pantja Astawa, Problematika …., op.cit., hlm. 321. Pengawasan seperti ini mirip dengan jenis pengawasan umum yang diatur pada masa UU No. 5 Tahun 1974.

445

181

pengawasan terhadap segala hal dengan pembatasan ruang lingkup dan bentuk, yang ditetapkan dalam undang-undang. Bentuk pengawasan Pusat terhadap Daerah yang seyogyanya dikembangkan dan diterapkan dalam undang-undang yang mengatur pemerintahan daerah adalah bentuk pengawasan preventif dan represif (pengawasan

administratif)

dan

dilengkapi

pengawasan

yudisial.

Kemuncullan kembali pengawasan preventif sebagaimana diatur oleh Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tidak menyebabkan membelenggu kemandirian Daerah karena pengawasan preventif telah ditentukan batasbatas ruang lingkupnya serta di dalam Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004, pengawasan administratif (preventif dan represif) dilengkapi dengan pengawasan yudisial. Ditetapkannya tentang bentuk dan ruang lingkup pengawasan di dalam suatu undang-undang merupakan perwujudan dari pemerintahan daerah yang demokratis. Dengan demikian, walaupun terdapat pengawasan, Daerah tetap mempunyai kewenangan untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri atau tetap mempunyai kemandirian. Melihat dari paradigma yang cukup mendasar, Ateng Syafrudin446 berpendapat bahwa terdapat benang merah yang sampai sekarang menjadi persoalan. Tapi banyak pemikiran-pemikiran di balik pembentukan UU ini, dipengaruhi dari negeri Belanda. Padahal orang Belanda sendiri berpendapat bahwa ternyata cara membagai otonomi itu bersumber dari kedaulatan negara, bukan kedaulatan rakyat. Paradigma ini tidak diketahui umum, sedangkan kita berpijak pada kedaulatan rakyat. Tidak heran pada tahun 1974 ada suatu pandangan bahwa otonomi adalah hak prerogatif. Ateng Stafrudin membantah bahwa itu adalah tugas konstitusional presiden. Itu bersumber dari abad pertengahan, bahwa hak prerogatif dimulai dari ampunan dosa-dosa, hak menentukan nilai mata uang, ketiga, berhak memilih kepercayaan sendiri siapa yang mewakilinya. Ada juga batas-batasnya, melahirkan hak placet: hak penguasa yang lebih tinggi untuk tidak setuju terhadap gagasan dari satuan pemerintahan di bawahnya. Hal tersebut ditujukan dalam rangka membina dan memelihara

446

Ateng Syafrudin, disampaikan dalam acara Focused Group Discussion (Fgd) Tentang “Hubungan Antara Pemerintah Pusat Dan Daerah”, diselenggarakan atas kerja sama antara Dewan Perwakilan Daerah RI dan Fakultas Hukum Unpad, Bandung, 4 Agustus 2009.

182

bawahannya. Pemerintah pusat punya hak placet, tapi hrs dijelaskan supaya tidak menimbulkan konflik. Sekarang pemda baru berindikator pada IPM. Yang lainnya harus ada. Apakah kalau sudah membangun gedung-gedung menjadi sudah berhasil? Sering orang hanya mengukur secara materil. Terhadap kedaulatan negara yang menjadi paradigma dasar penyelenggaraan pemerintahan daerah ini, dapat dikemukakan pendapat Hans Kelsen mengenai kedaulatan.447 Kedaulatan dikatakan sebagai karakteristik definitif dari kekuasaan tertentu: satu negara, satu teritorial, satu rakyat, dan satu kekuasaan.448 Kekuasaan negara mesti berupa validitas dan efektifitas tata hukum, jika kedaulatan dipandang sebagai satu kualitas dari kekuasaan ini.449 Sebab kedaulatan hanya dapat sebagai kualitas dari suatu tata normatif sebagai suatu kekuasaan yang merupakan sumber kewajibankewajiban dan hak-hak.450 Dengan demikian kedaulatan negara dalam hal ini ditempatkan terutama dalam kepentingan untuk menjamin kesatuan hukum dari satuan pemerintahan pusat sampai dengan satuan pemerintahan yang paling rendah. Dalam ketentuan yang berlaku saat ini, kedaulatan negara untuk menjamin kesatuan hukum atau dengan kata lain untuk menjaga harmonisasi peraturan perundang-undangan tersebut salah satunya dilaksanakan melalui mekanisme pengawasan terhadap peraturan daerah. Mengenai praktik bahwa semua pembatalan sebagai salah satu bentuk pengawasan selalu ditetapkan dengan kepmendagri, menurut ilmu perundang-undangan, sudah tepat ketentuan bahwa perda dibatalkan oleh perpres, yaitu mengacu kepada UU No. 10 Tahun 2004. Namun ketentuan ini tidak berjalan. Hal ini menunjukkan bahwa ketentuan itu tidak dapat dilaksanakan (tidak sesuai dengan asas feasible). Walaupun demikian, sepanjang suatu peraturan belum diubah atau dicabut, maka ketentuan yang masih berlaku seharusnya diataati.

Konsep dalam UU yang berlaku saat ini selalu mengaitkan pengawasan dengan pembinaan dan koordinasi. Walaupun begitu masih perlu suatu pengujian konsep itu, betulkah bahwa setiap penyelengggaraan

447

Hans Kelsen (alih Bahasa: Somardi), Teori Hukum Murni, Dasar-Dasar Ilmu Hukum Normatif sebagai Ilmu Hukum Empirik-Deskriptif, Rimdi Press, 1995, hlm. 255. 448 Ibid. 449 Ibid. 450 Ibid.

183

pemerintahan, masalah pengawasan mutlak terkait satu sama lain dengan koordinasi dan pembinaan, dan tidak dapat terpisah sendiri-sendiri. Pembinaan pun dalam rangka pengawasan, bahwa dalam sistem negara hukum harus berjalan.

Pengawasan tidak dapat terpisahkan dari

pembinaan. Penetapan pedoman standard dalam rangka pembinaan tidak boleh terlalu rinci agar keberagaman setiap daerah tetap terjaga. Dengan demikian kreatifitas daerah tidak terkekang dengan upaya penyeragaman sebagai dampak dari penetapan pedoman standard. Bentuk evaluasi dalam rangka pembinaan dan pengawasan perlu dikembangkan, terutama terkait dengan pemekaran daerah. Penetapan pemekaran daerah yang sudah marak dan mendominasi produk legislatif beberapa tahun terakhir perlu ditindaklanjuti dengan mekanisme evaluasi. Tidak hanya cukup sebelum pemberian status daerah baru, evaluasi dibutuhkan juga setelah pemberian status daerah baru. Ke depan dapat dikembangkan bahwa sebagai tahapan menuju pemberian status daerah baru dilakukan terlebih dahulu pemberian semacam status administratif, seperti yang pernah berlaku pada masa UU nomor 5 Tahun 1975. Perbedaan yang harus dikembangkan terletak pada tindak lanjut setelah pemberian status administratif, apakah menjadi kota atau menjadi kabupaten baru. Pada intinya yang menjadi penting adalah bagaimana suatu daerah telah terlatih dan terbina terlebih dahulu untuk menyelenggarakan tugas-tugas pemerintahan sebelum mendapatkan status daerah yang baru dibentuk. Hal tersebut untuk melihat apakah sebetulnya daerah-daerah yang dimekarkan (terutama yang berbentuk provinsi) mampu memenuhi segala syarat kemandirian, dan terutama dapat menjaga keutuhan Negara Kesatuan, demokratisasi, dan negara hukum dan kesejahteraan.**

184

BAB V KESIMPULAN DAN SARAN

A. Kesimpulan Berdasarkan paparan singkat di atas, dapat dikemukakan beberapa hal berkaitan dengan prinsip-prinsip pemikiran dan dimensi-dimensi pola hubungan antara pusat dan daerah. Pertama, Prinsip-Prinsip Pemikiran Pola Hubungan Antara Pusat Dan Daerah Prinsip-prinsip ini dapat didekati dari paradigma negara kesatuan, negara hukum (dengan paradigm negara kesejahteraan), demokratisasi, yang dilaksanakan dengan cara desentralisasi. Dengan paradigma negara kesejahteraan, satuan pemerintahan yang terendah adalah ujung tombak dari upaya menghantarkan kesejahteraan rakyat. Kecenderungan tarik menarik kekuasaan yang didesentralisasikan tersebut dipengaruhi oleh sistem rumah tangga seperti apa yang dianut.

Kedua, dimensi-dimensi pola hubungan antara pusat dan daerah UUD 1945 telah memberikan dasar-dasar pola hubungan antara Pusat dan Daerah, meliputi desentralisasi teritorial, dengan asas otonomi dan tugas pembantuan, dan memberikan otonomi seluas-luasnya. Dengan pemberian

otonomi

seluas-luasnya

seperti

itu,

seharusnya

sudah

memungkinkan bagi daerah-daerah untuk beragam memiliki urusan. Dalam implementasinya, dasar-dasar pola hubungan pusat dijabarkan lebih lanjut melalui berbagai peraturan pelaksana. Melalui PP No. 38 Tahun 2007, yang lebih tampak adalah bahwa yang rumah tangga yang dianut adalah rumah tangga materiil. Dengan konstruksi demikian seperti itu, prinsip otonomi seluas-luasnya menjadi tidak tampak. Hal tersebut menjadikan setiap daerah cenderung menjadi seragam. Padahal fungsi otonomi sendiri adalah keberagaman. Keberadaaan otonomi khusus justru merupakan anomali dari pemberian otonomi seluas-luasnya. Dengan pemberian berbagai urusan pemerintahan

yang

didesentralisasikan,

cenderung

terjadi

185

ketidakkonsistenan dengan begitu gemuknya kelembagaan di Pusat, sehingga menyerupai piramida terbalik. Setiap pembentukan kelembagaan di daerah belum sepenuhnya berdasarkan kebutuhan urusan yang riil dan kemampuan SDM serta keuangan daerah. Ketentuan yang berlaku sekarang untuk mengoptimalkan kemampuan daerah masih bergantung kepada perimbangan keuangan, belum memungkinkan optimalisasi kerja sama daerah,

terutama

untuk

melakukan

pinjaman

luar

negeri.

Upaya

kebergantungan daerah terhadap pusat muncul lagi melalui pranata pengawasan yang tidak berimbang dengan upaya fasilitasi dan koordinasi oleh Pusat. Hal tersebut ditambah pula dengan persoalan instrumen hukum pembatalan perda yang menurut atribusi UU No. 32 Tahun 2004 dilakukan oleh

perpres,

namun

praktiknya

selalu

dengan

kepmendagri

yang

nampaknya lebih memenuhi asas feasible (dapat dilaksanakan) suatu peraturan. Dengan seperti itu menjadikan atribusi kewenangan dalam UU tersebut tidak hidup.

B. Saran Dari berbagai telaah mengenai asas, teori, pengaturan, serta persoalan pola hubungan antara pusat dan daerah, mencerminkan perlunya upaya untuk mengkaji kembali berbagai peraturan perundang-undangan yang belum harmonis dengan UUD 1945. Pengkajian yang lebih mendalam perlu ditindaklanjuti untuk mengembalikan makna otonomi dalam bingkai negara kesatuan, sebagai upaya untuk menegakkan supremasi hukum, menghantarkan kepada kesejahteraan rakyat, dan demokratisasi.**

DAFTAR PUSTAKA

BUKU Amiruddin dan Zainal Asikin, Pengantar Metode Penelitian Hukum, PT Raja Grafindo, Jakarta, 2006. Amrah Muslimin, Aspek-aspek Hukum Otonomi Daerah, Alumni, Bandung, 1986. _______, Aspek-Aspek Hukum Otonomi Daerah, Alumni, Bandung, 1986. Anhar Gonggong (ed), Kumpulan Tulisan Pasang Surut Otonomi Daerah, Institute for Local Development dan Yayasan TIFA, editor Jakarta 2005. Ateng Syafrudin, Titik Berat Otonomi Daerah Pada Daerah Tingkat II, Penerbit Mandar Maju, Bandung, 1990. _______, Kapita Selekta Hakikat Otonomi dan Desentralisasi dalam Pembangunan Daerah. Citra Media Hukum. Yogyakarta. 2006. Bachrul Elmi, Keuangan Pemerintah Daerah Otonom di Indonesia, UI-Press, Jakarta, 2002. Bagir Manan, Perjalanan Historis Pasal 18, UNSIKA, Karawang, 1993. _______, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1994. _______, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Pusat Studi Hukum Fakultas Hukum UII, Yogyakarta, 2001. Bhenyamin Hoessein, Hubungan Kewenangan Pusat dan Daerah, dalam Kumpulan Tulisan pasang surut otonomi Daerah, Yayasan Tifa, Jakarta, 2005. Diana Halim Koentjoro, Hukum Administrasi Negara, Ghalia Indonesia, Bogor, 2004. Eddy Purnama, Kedaulatan Rakyat, Nusamedia, Bandung, 2007. Francisco Javier Arze del Granado, A Study of The Relationship Between Fiscal Decentralization and The Composition of Public Expenditures, Disertasi, Departement of Economic Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University, Atlanta, 2003. Frans Magnis-Soeseno, Etika Politik, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1999. H. Bohari, Hukum Anggaran Negara. Rajawali Pers. Jakarta. 1995.

I Gde Pantja Astawa, Problematika Hukum Otonomi Daerah di Indonesia, Alumni, bandung, 2009. Ichimura, Shinichi; Bahl, Roy (eds), Decentralization: Policies in Asian Development, World Scientific Publishing Co. Pte. Ltd., Singapore, 2009. Irawan Soejito, Hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, Penerbit Bina Aksara, 1984. J. Kaloh, Kepala Daerah, Penerbit Gramedia Pustaka, Jakarta, 2003. Jimly Ashiddiqie, Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat, Pusat Studi Hukum Tata Negara FH. UI, Jakarta, 2002. _______, Konstitusi Dan Konstitusionalisme Indonesia, Konstitusi Press, Jakarta, 2005. _______, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, PT. Bhuana Ilmu Komputer, Kelompok Gramedia, Jakarta, 2007. Josef Riwu Kaho, Prospek Otonomi Daerah, di Negara Republik Indonesia, PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2001. Kelsen, Hans, (alih Bahasa: Somardi), Teori Hukum Murni, Dasar-Dasar Ilmu Hukum Normatif sebagai Ilmu Hukum Empirik-Deskriptif, Rimdi Press, 1995. Lili Rasjidi dan Liza Sonia Rasjidi, Menggunakan Teori dan Konsep Dalam Analisis di Bidang Ilmu Hukum, Monograf, penerbit, kota, dan tahun penerbitan tidak tercantum. M.N. Azmy Akhir. Masalah Pengurusan Keuangan Negara : Suatu Pengantar Teknis. CV. Dinna. Jakarta. 1986. Miriam Budiarjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik. PT. Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, Cetakan kelima belas, 1993. Mohammad Hatta, Ke Arah Indonesia Merdeka, dalam Miriam Budiardjo (ed), Masalah Kenegaraan, Gramedia, Jakarta, 1980. _______, Demokrasi Kita, Pikiran-Pikiran tentang Demokrasi dan Kedaulatan Rakyat, Segaarsy, Bandung, cetakan kedua, 2009. Munir Fuady, Teori Negara Hukum Modern (Rechtsstaat), Refika Aditama, Bandung, 2009. Niessen, Nicole, Municipal Government In Indonesia Policy, law and Practice of Decentralization and Urban Planning, Research School CNWS School of Asian, African, and Amerindian Studies, Universitiet Leiden, The Netheralands, 1999. Ni’matul Huda, Hukum Pemerintahan Daerah, Nusamedia, Bandung, 2009.

Norton, Alan, International Hand Book of Local and Regional Government A Comparatve Analysis of Advanced Democracies, Edward Elgar Limited – Edaward Elgar Publishing Company, England, USA, 1993. Otje Salman dan Anton F. Susanto, Teori Hukum: Mengingat, Mengumpulkan dan Membuka Kembali, Refika Aditama, Bandung, 2005. Paulus Effendie Lotulung, Beberapa Sistem tentang Kontrol Segi Hukum terhadap Pemerintah, PT. Bhuana Ilmu Populer, Jakarta, 1986. Pheni Chalid, Keuangan Daerah, Investasi, dan Desentralisasi, Kemitraan, Jakarta, 2005. R. Joeniarto, Perkembangan Pemerintahan Lokal, Penerbit Alumni, Bandung, 1982. RDH Koesoemahatmadja, Pengantar Ke Arah Sistim Pemerintahan Daerah Di Indonesia, Binacipta, Bandung, 1979. Rousseau, Jean Jacques, Du Contract Social (Perjanjian Sosial), Visimedia, Jakarta, 2007. Satjipto Rahardjo, Negara Hukum yang Membahagiakan Rakyat, Genta Publishing, cetakan II, Yogyakarta. Smith, B.C., Decentralization The Territorial Dimension of The State, Gerge Allen Unwin, London, 1985. Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif, PT RajaGrafindo Persada, Jakarta, 2006. Strong, CF, Modern Political Constitution, Sidgwick & Jackson Limited, London, 1960. Sudikno Mertokusumo dan Pitlo, Bab-Bab Tentang Penemuan Hukum, Citra Aditya Bakti, Yogyakarta, 1993. Sunaryati Hartono, Penelitian Hukum di Indonesia Pada Akhir Abad Ke-20, Alumni, Bandung, 2006. Taliziduhu Ndraha, Kybernology (Ilmu Pemerintahan Baru), Jilid I, Rineka Cipta, Jakarta 2003. Tjip Ismail, Pengaturan Pajak Daerah di Indonesia, Yellow Printing, Jakarta, cetakan kedua, 2007. The Liang Gie, Pertumbuhan Pemerintahan Daerah di Negara Republik Indonesia, Jilid III, Edisi Kedua. Liberty, Yogyakarta, 1995. Wolfgang Friedmann, Legal Theory, Steven Sons, London, 1967.

DESERTASI/TESIS/LAPORAN PENELITIAN/MAKALAH/JURNAL Agus Kusnadi, Bentuk dan Ruang Lingkup Pengawasan Pusat Terhadap Daerah Dalam Mewujudkan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Yang Demokratis Menurut UUD 1945, Desertasi, Program Pascasarjana Universitas Padjadjaran, Bandung, 2009. Anwar Shah, “Fiscal Decentralization in Developing and Transition Economies: Progress, Problems, and the Promise” World Bank Policy Research Working Paper 3282, World Bank, Washington, DC USA, April 2004. _______, Theresa Thompson, “Implementing Decentralized Local Governance: A Treacherous Road with Potholes, Detours and Road Closures”, World Bank Policy Research Working Paper 3353, The World Bank, Washington DC, USA, June 2004. Asep Warlan Yusuf, Hubungan Kelembagaan antara Pusat dan Daerah, makalah pada Diskusi Terbatas tentang Hubungan Pusat dan daerah, Pusat Studi Hukum Kenegaraan Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, Bandung, 4 Agustus 2009 Ateng Syafrudin, Masalah Hukum dalam Pemerintahan di Daerah, Makalah untuk pendidikan non-gelar anggota DPRD tingkat II se-Jawa Barat di Fakultas ISIP Unpad, 28 Desember 1992. _______, disampaikan dalam acara Focused Group Discussion (Fgd) Tentang “Hubungan Antara Pemerintah Pusat Dan Daerah”, diselenggarakan atas kerja sama antara Dewan Perwakilan Daerah RI dan Fakultas Hukum Unpad, Bandung, 4 Agustus 2009. _______, Handsout dan Course Material Hukum Pemerintahan Daerah, Program Pascasarjana Universitas Padjadjaran, Program Studi Hukum Tata negara, 2009. Bachrul Elmi dan Syahrir Ika, “Hutang Sebagai Salah Satu Sumber Pembiayaan Pembangunan Daerah Otonom”, Jurnal Kajian Ekonomi Dan Keuangan, Vol. 6 No. 1, Maret, 2002. Bagir Manan, Tugas Sosial Pemerintahan Daerah, Makalah, 2008. Bahl dalam Shinichi Ichimura, Roy Bahl (eds), Decentralization: Policies in Asian Development, World Scientific Publishing Co. Pte. Ltd., Singapore, 2009, hlm. 3.; Jaime Bonet, “Fiscal decentralization and regional income disparities: evidence from the Colombian experience”, Springer-Verlag Published online: 12 April 2006.

Bonet, Jaime, “Fiscal decentralization and regional income disparities: evidence from the Colombian experience”, Springer-Verlag Published online: 12 April 2006. Elektison Somi, Pengawasan Pengelolaan Keuangan Daerah dalam Sistem Pemerintahan Daerah di Indonesia (Disertasi), Program Pascasarjana Universitas Padjadjaran, Bandung, 2006. Era Dabla-Norris, “The Challenge of Fiscal Decentralisation in Transition Countries”, Comparative Economic Studies, Vol.48, 2006. I Gde Pantja Astawa,Hak Angket Dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia Menurut UUD 1945, Disertasi, Universitas Padjadjaran Bandung, 1999. Jameson Boex, Renata R Simatupang, “Fiscal Decentralisation and Empowerment: Evolving Concepts and Alternative Measures” Journal Compilation Institute of Fiscal Studies Vol. 29, No. 4, Blackwell Publishing Ltd, UK-USA, 2008. Kerangka Acuan Penelitian Studi Hubungan Pusat Dan Daerah Kerjasama DPD RI Dengan Perguruan Tinggi Di Daerah, Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia, Jakarta 2009. Kuntana Magnar, Bahan diskusi pada Diskusi Terbatas Pusat Studi Hukum Tata Negara, Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, Bandung, 4 Agustus 2009 Larry Schroeder, Fiscal Decentralization in South East Asia, Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management, Vol. 15 No. 3, Academic Press, 2003. Pedoman Penyelenggaraan Program Pendidikan Sarjana (S1), Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran Tahun 2007. Pusat Pengkajian dan Pengembangan Wilayah Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Padjadjaran, Pengkajian Penataan Daerah Otonom Kabupaten/Kota di Jawa Barat, Laporan Penelitian, Bandung, 2002. Schroeder, Larry, “Fiscal Decentralization in South East Asia”, Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management, Vol. 15 No. 3, Academic Press, 2003. Tim Penyusun, Otonomi atau Federalisme, dampaknya terhadap Perekonomian, Pustaka Sinar Harapan, Harian Suara Pembaharuan, Jakarta, 2000.

Peraturan Perundang-Undangan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pemerintahan Daerah Undang-Undang Nomor No.18 Tahun 1997 Tentang Pajak dan Retribusi Daerah. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah Undang-Undang Nomor No. 25 Tahun 1999 Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. tentang Pemerintahan Daerah Undang-Undang Nomor No.33 Tahun 2004 Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah Undang-Undang Nomor No. 28 Tahun 2009 tentang Pajak dan Retribusi Daerah Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2000 Tentang Perubahan Atas Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 18 Tahun 1997 Tentang Pajak dan Retribusi Daerah.

Peraturan Pemerintah No. 20 Tahun 1997 Tentang Retribusi Daerah Peraturan Pemerintah Nomor 55 Tahun 2005. Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 2007 tentang Organisasi Perangkat Daerah Peraturan Pemerintah Nomor 7 Tahun 2008 tentang Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan Peraturan Pemerintah Nomor 79 Tahun 2008 Tentang Tentang Pedoman Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah.

Sumber Internet

http://www.fh.unsri.ac.id/old_version/CITANEGARAHUKUMINDONESIA.Doc. http://www.opensubscriber.com/message/[email protected]/9511217.html www.geocities.com/syahyuti/Rumusan_konsep_kelembagaan.pdf http://koran.kompas.com/read/xml/2009/08/05/04112298/pajak.daerah.dibatasi.

http://www.mediaindonesia.com/read/2009/08/08/91036/20/2/RUU-Pajak-dan-RetribusiDaerah-Disahkan-Jadi-UU http://koran.kompas.com/read/xml/2009/08/05/04112298/pajak.daerah.dibatasi. http://www.detikfinance.com/read/2009/08/18/103708/1184734/4/15-poin-uu-pokokpajak-daerah-dan-retribusi-daerah www.worldbank.org/id. http://www.fiskal.depkeu.go.id/webbkf/kajian%5CPAD.pdf. www.bakd.depdagri.go.id/ www.google.com http://kppod.org/ind/index.php?option=com_content&task=view&id=329&Itemid=2 http://www.mediaindonesia.com/read/2009/08/08/91036/20/2/RUU-Pajak-dan-RetribusiDaerah-Disahkan-Jadi-UU http://www.lautanindonesia.com/forum/index.php/topic,5619.0.html http://ekoprasojo.com/2008/04/08/konstruksi-ulang-hubungan-pemerintah-pusat-danpemerintah-daerah-di-indonesia-antara-sentripetalisme-dan-sentrifugalisme/ http://en.wikipedia.org/wiki/Participatory_democracy http://ekoprasojo.com/2008/04/08/konstruksi-ulang-hubungan-pemerintah-pusat-danpemerintah-daerah-di-indonesia-antara-sentripetalisme-dan-sentrifugalisme/ http://www.fh.unsri.ac.id/old_version/CITANEGARAHUKUMINDONESIA.Doc. http://www.ssrn.com/abstract=1029581