PEMBERDAYAANMASYT\RAKAI: SEB{JAHTINJAUAN ADNflMSTRASI Oleh: Ginandjar Kartasasmita
Yangterhormat Saudara Rektor / Ketua Senat Univer sit as Br awiiaya SaudaraKetuadanpara ansSotaDewanPenyantun ParaAnggotaSenat,PembantuRektor,DekanFakultasdan PimpinanLembaga, sertaseluruhCivitasAkademikaUniversitasBrawiiaya para undanganyangsayamultakan. Ibu-ibu, Bapak-bapak,
I.
Pendahuluan
Alhamdulillah wassyukrulillah,tahun ini tahun yang istimewa bagi bangsaIndonesia. Tidak lama lagi kita akan merayakan dan memperingati 50 tahun kemerdekaanbangsakita. Kita patut bersyukur bahwa meskipundenganmelalui berbagai ujian dan cobaan kita telah tumbuh makin kukuh sebagaibangsa. Kita telah menata kehidupan kita di atas landasanamanat rakyat, yaitu landasan konstitusi. Pembangunantelah menciptakantingkat kemajuan dan taraf kesejahteraanyang dapat menjadi landasanyang kuat untuk membangun lebih cepat lagi di masadepan. Bahkan oleh dunia, pembangunankita dianggapsebagaimukjizat (miracle). Kita sadar, bahwa mukjizat serupaitu tidak ada. Dengan bersandar kepada iman dan takwa, kita tahu bahwa apayang telah berhasil berkat kerja keras bangsaIndonesia,yang kita capai itu adalahsemata-mata tidak jarangdisertai denganpengorbanan.
Sayadapatterusberbicaramengenaiapasajayangtelahberhasilkita Iakukan,tetapisayaharusberhentidi sini. Karenatuntutanpadakita masadepan. adalahmembangun Dalam melihat ke depandan memawasmasadepan,kita harus betulbetul mengenalitantangandan masalahyang kita hadapi. Dalam melakukan itu acapkali kita harus mengetengahkanhal-hal yang tidak selalu menyenangkanuntuk didengar,yang justru karena itu menjadi masalah. Tanpamelakukanhal itu, kita tidak tahu persoalanapa yang ada di hadapan kita, dan kita tidak dapatmerancangmasadepandenganbaik. Terlebih lagi buat kita, atau kami, yang terlibat dalam apa yang disebut administrasinegara,tantanganini sangatnyata. Kalau saya mengatakan yang terlibat dalam administrasinegaramaksudnyaadalah mereka negaradan merekayang mempelajari yang ada dalam alur penyelenggaraan administrasinegarasebagaibidang studi. Hal ini amat penting, oleh karena Undang-UndangDasar sendiri mengingatkankita bahwa: "yang sangatpenting dalam pemerintahandan dalam hal hidupnya negara ialah para pemimpin semangat,Semangatpara penyelenggaranegara,Semangat pemerintahan". Apabila perananpenyelenggarcnegara (untuk sementarakita kaitkan dengan administrasi negara) demikian pentingnya, dengan sendirinya pemahaman mengenai administrasi negaramenjadi penting pula Oleh karena itu, merupakansuatukebanggaanbagi saya bahwa saya telah mendapat kehormatan dan kepercayaanuntuk turut membina perkembanganilmu administrasi,bukan hanya melalui praktek, tetapi juga di dunia akademik. Administrasi negara adalah species dan genus administrasi, dan administrasiitu sendiri beradadalam genusyang lebih besar yaitu kegiatan
kerja sama manusia. Yang membedakanadministrasi dengan kegiatan kerja sama manusia lainnya adalah adanyaderajat rasionalitas yang tinggi. Derajat rasionalitas yang tinggi ini ditunjukkan oleh adanya tujuan yang ingin dicapai pada waktu kegiatanyang disebutadministrasiitu dilakukan. Administrasi negaraberkenaandenganadministrasidalam lingkup negara,seringkali pula diartikan sebagaiPemerintah. Sepertihalnya dalam genus-nya, administrasi,adanyatujuan yang ingin dicapai merupakan konsepi'yangmendasarpula dalam administrasinegara. Tujuan itu sendiri, tidak perlu hanya satu; padawaktu, tempat, bidang, atau tingkatan, bahkan kegiatan tertentu ada tujuan-tujuan tertentu. Tetapi sebagainegara terltu harus ada asas,pedomandan tujuan, yang menjadi landasanbekerjanya administrasi negara. Padaumumnya (meskipuntidak semuanya)gagasangagasandasar itu ada dalam konstitusinya. Demikian juga administrasi negaradi Indonesia,dasarnyaharuslahUUD L945. Di dalam UUD 1945 itu ditunjukkan apa tujuan kita bernegaradan bagaimanamewujudkannya. Uraian sayapada pagi hari ini ingin mencobamelihat, meskipun secararingkas, kesemuanyaitu dalam konteksdisiplin ilmu administrasi. S e b a g a i s e b u a hi l m u d a n j u g a s e b a g a ii l m u t e r a p a n , a d m i n i s t r a s i berkembang sesuai dengan perkembangan zaman. Paradigmanya bertautanerat denganperkembangan berkembang,dan perkembangannya masyarakatyang menjadi sasarankajiannyasebagaisebuahilmu sosial. Uraian selanjutnyaakan membahasbagaimanaperkembangan tersebutyang akhirnya bermuarapadatantanganadministrasinegaradi Indonesia,khususnyadalam upayamewujudkantujuan nasional. Salah satu aspek penting dalam upaya itu adalah memberdayakanmasyarakat, yang ingin kita angkatsebagaiparadigmapenting dalam pembangunan nasionalkita.
tr.
AdminisffasiNegaraDalamPerspektifSejarah
Saya yakin, kita semuasepakatbahwa sejarahadalah guru yang paling bijaksana. OIeh karena itu, untuk memahamiadministrasidalam kerangkapembangunannasionalkita, perlu kita pelajari sedikit bagaimana sejarahnya.l) Waldo (1992) menyatakanbahwa ada keterkaitan erat antara peradabandan administrasi. Padasaatsuatumasyarakatterbentukdalam ikatan formal yang disebut negara, tentu dapat dikatakan telah ada suatu bentuk administrasi. Sejak zamanPharaodi Mesir, Babilonia, Yunani, dan Roma kuno, administrasitelah ada. Demikian pula di Cina, India, dan seterusnya. Di Indonesiapun demikian. Namun, administrasinegaradalam pengertiankita sekarang,pada Woodrow umumnya disepakati bersumber pada pandangan-pandangan Wilson. Esai-nyayang berjudul "The Studyof Administation" (1887), adalahcikal bakalnyailmu administrasi. Wilson (yang kemudianmenjadi Presiden Amerika Serikat) sebenarnyaingin lebih menajamkan fokus bidang studi politik, dan dalam prosesitu mengadakanpemisahanantara politik dan administrasi. Pandanganini merupakanbagian dari gerakan pembaharuanuntuk membersihkan administrasi dari pengaruh-pengaruh politik. Pandanganini kemudian diperdalam dan diikuti oleh Frank J. Goodnow yang makin mempertajamdikotomi politik - administrasidalam 1)
sebagai Uraiansingkatmengenaisejarahadministrasinegaraini diintisarikandari sumber-sumber berikut: a) JosephA. Uveges,Jr. (ed), Public Administration:History and Theoryin Contemporary New York: Marcel Dekker,Inc., 1982. Perspective, b) Dwight Waldo, TheEnterpriseof Public Administration:A SummaryView; Novato, California: lnc.,1992 Chandler& SharpPublishers, c) Jay M. Shafritz,dan Albert C. Hyde, Classicsof Public Administration,Belmont, California: Wadsworth, Lnc.,1992. d) David H. Rosenbloom,DeborahD. Goldman,Esq., danPatrieiaW.Ingraham(eds),ContemNew York:McGraw-Hill,Inc., 1994. porary PublicAdministration;
bukunya " Politics and Administration" (1900), yang kemudianjuga menjadi sumber pentingbagi perkembanganilmu administrasi. Sementaraitu, denganperkembanganadministrasi,berkembangpula konsep manajemenmodern. Taylor (1911) mengembangkan apa yang disebut " scientiftcmanagement". Padawaktu yang hampir bersamaandi Perancisseorangindustrialis,Henry Fayol (1916), untuk pertamakalinya mengklasifikasikanstudi manajemendalam bidang-bidangfungsionalnya, yaitu planning, organizing, comrnanding, coordinating, controlling, yang sampaisekarangpun prinsip-prinsipnyamasih digunakan. Perangdunia pertamamembawaperubahanbesarpada administrasi negara. Pada zamanantara dua perang dunia administrasi berkembang maju sebagaiilmu yang berdiri sendiri. Masa ini mungkin dapat disebut zamafi keemasannyailmu administrasi negara. Pada saat itu pula berkembangapa yang kemudian dinamakan"ideologi ortodoks" dari administrasi. Pada masa itu masalah dan pengendalianorganisasi mendapatbanyaktelaahan. SeorangsosiologJerman,Max Weber (yang disebut sebagaibapak sosiologi modern), melahirkansebuahkarya besarmengenaiorganisasi dalam administr asi (administrative organization) yang disebut birokrasi. Analisis dan pandangannyamengenaibirokrasi, khususnyamengenaitipe ideal birokrasi, yang pertamakali diterbitkan tahun t922, mempengaruhi seluruh pemikiran yang datangkemudian,dan sampaisaatini masih senantiasa dijadikan acuandalam setiappembahasanmengenaisubjek ini. Meskipun telah berkembangsebagaiilmu tersendiri, namun administrasi tetap masih dipandangsebagaibagian dari ilmu politik. Pendidikan mengenaiilmu administrasimendapatdoronganlebih kuat setelahLeonard
White menulis "Intoduction to the Studyof Public Administration"(1926),,
yang selama hampir setengahabad menjadi buku pelajaran (text book) utama bagi disiplin ilmu ini. White, mencobamenghindardari dikotomi pada periode politik-administrasiyang menandaipandangan-pandangan sebelumnyadan memberi perhatianlebih besarpada sisi manajemendari administrasi. Studi manajemenorganisasidalam administrasidiperdalam oleh Luther Gulick. BersamaLyndall Urwick, Gulick (1937) menganalisis prinsip-prinsip manajemenyang berlaku padasetiapjenis administrasi, yang sampai sekarangkita kenal dengansingkatanPOSDCORB, yaitu planning, organizing, staffing, directing, coordinating, reporting dan budgeting
"scientific"yangdirintis oleh Thylor dan itu, pendekatan Sementara diperkuat antaralain oleh Fayol, Gulick, telah mulai ada tandingan,yaitu dari para teoritisi yang mulai menerapkanpendekatanhubunganmanusia dan ilmu-ilmu perilaku (behavioral sciences)ke dalam teori-teori administrasi dan organisasi.''TerutamapandanganChesterI. Barnard (1938) mengenai adanyaorganisasiinformal di samping organisasi formal, merupakankarya yang monumental,dan sampaisekarangmenjadi bahan rujukan yang penting. Abraham H. Maslow (1943) seorangpsikolog, mengetengahkanfaktor motivasi dalam organisasi,yang tidak semata-mata ekonomi, tetapijuga ada sisi-sisisosialdan kemanusiaanlainnya, yang sampai sekarangjuga masih dijadikan acuan. MembesarnyaperananPemerintah(birokrasi) telah tumbuh menjadi sasaranperhatian(concern). Keterkaitanantaraketiga cabangPemerintah, yaitu eksekutif, legislatif, dan yudikatif, demikian pula antaraPemerintah denganmasyarakat,telah menjadi bahankajian yang intensif dalam disiplin mengenaiperanan ilmu administrasipada masa itu. Pandangan-pandangan dan pengendalianterhadapbirokrasi banyaktampil. Kritik-kritik konsepbirokrasinya Weberjuga makin banyakbermunculan.
terhadap
Kecenderunganmembesarnyabirokrasi, makin deras lagi setelah perangdunia kedua. Program-programsosial yang besar dan pengendalian mesin perang padaperangdunia keduatelah menampilkanadministrasi negarapada tataranyang makin menonjol.z) Pandanganyang lahir segerasetelahperangdunia selesai,yang besar sekali dampaknyapada perkembanganilmu administrasi adalah dari Herbert Simon (Administrative Behavior, 1947). Ia mengetengahkan pandanganyang terus melekatdalam perkembanganilmu ini selanjutnya, b a h w a i n t i n y a a d m i n i s t r a s ia d a l a hp e n g a m b i l a nk e p u t u s a n .( S i r n o n kemudian memperolehhadiah Nobel di bidang ekonomi, pertama kali untuk seorangbukan ekonom). Simon juga mempertanyakankeabsahanadministrasi sebagaiilmu yang berdiri sendiri. Pertanyaanini memangmencerminkankrisis identitas dalam ilmu administrasi,di tengah-tengahmakin majunya ilmu-ilmu sosial lain, denganditunjang oleh peralatananalisis yang makin canggih y angmenggunakanpendekataneksakta,khususnyamatematikadan statistik. Kompleksitaskehidupanmanusiasertainstitusi kemasyarakatandan kenegaraanmenyebabkanuniversalitasdan prediktabilitas(dasar-dasar untuk sebuahdisiplin ilmu) ilmu administrasimenjadi pertanyaan. Robert A. Dahl (1947)berusahamencarijalan keluar. Selainharus mengenalikompleksitasperilaku manusia,untuk dapat syah menjadi ilmu, administrasi negaraharus dapat mengatasipersoalannilai-nilai normatif
z)
pada pesatdi AmerikaSerikat. Selaindidorongoleh perkembangan memangberkembang Ilmu administrasi juga karena sebagai oleh abadke-20di negaraitu dalamberbagaicabangilmu termasukilmu-ilmusosial, yangmendesak adakebutuhan sehingga besar.Selainbesarjugaberlapis-lapis, negarabesar,birokrasinyajuga bahwadi pemerintah itu. Bukan berarti di negara untuk pendekatanilmiah dan sistematikdalammanajemen seperti di negara maju administrasi negaraberkembang sebaliknya negaralain tidak adaperkembangan, pemikiran negara sebagai perkembangan administrasi kepada Inggris,Perancis,Jerman,namunpengaruhnya perkembangan di Amerika. ilmu tidaklahsebesar
dan berbagai situasiadministrasi,dan memperhitungkanhubunganantara administrasinegaradenganlingkungansosialnya. Ia menegaskansebagai s e b u a h i l m u p e r l u d i k e m b a n g k a ns t u d i - s t u d ip e r b a n d i n g a nd a l a m administrasinegara,yang memangpada waktu itu langka sekali. Upaya untuk mengembangkanperbandinganadministrasinegara dilakukan dengan sungguh-sungguhantara lain dengan dibentuknya Comparative Administration Group (CAG) oleh para pakar administrasi seperti'JohnD. Montgomerry, William J. Siffin, Dwight Waldo, dan Fred W. Higgs.3) Kritik terhadapprinsip-prinsip administrasiyang berkembangpada masa sebelumnya(masakaum reformis dan ortodoks)juga datang dari Dwight Waldo. Waldo, yang seperti banyakpakar administrasilain, s e m u l a a d a l a h i l m u w a n p o l i t i k , k e m u d i a nd i k e n a l s e b a g a is e o r a n g begawannyailmu administrasi. Waldo menjadi sangatterkenal, karena peranannya untuk merevitalitas ilmu administrasi. Ia memprakarsai pertemuansejumlahpakar muda ilmu administrasi,untuk mempelajari konseptualyang dihadapiilmu administrasi,dan berusaha masalah-masalah memecahkannya.Pertemuanitu dikenal denganMinnowbrook Conference yang diselenggarakandi UniversitasSyracusetahun 1968. Apabili kita ikuti uraian di atas, tampakbahwa administrasinegara dalam perkembangannyaselamasatu abad sangatdisibukkandenganupaya 3)
(development administration),sebagaisebuahbidang Dari CAG ini lahir konsepadministrasipembangunan berkembang,yang ternyatasalah pembangunan di negara oleh kegiatan didorong kajian baru. Kebutuhannya denganekonomipembangunan ini erat keterkaitannya Kajian administrasi. adalahdari segi satukendalanya yanghancur negara-negara rehabilitasi dengan upaya perang juga kedua, dunia sesudah yang berkembang maju negara-negara dengan bantuan yang membangun mulai baru, karenaperangdan lahirnyanegara-negara kuat alur tumbuh setelah dan bahkan berkembang, ini kemudian Konsep internasional. dan lembaga-lembaga salah seorang adalah yaitu Higgs administrasi. ilmu induknya, diri dari pikirnyaadausahauntukmelepaskan pembangunan ini. Di Indonesia,administrasi pembangunan pelopordan tokohutamadari ilmu administrasi juga berkembang,pelopornyaantaralain adalahProf. Bintoro liokroamidjojo, yangjuga adalahGuru Besar dari UniversitasBrawijaya
untuk memperolehidentitas. Persoalanyang dibahasbanyak menyangkut di mana dan apa iw (Iocusdanfocus) kegiatanadministrasi. Sentral dalam pengertianadministrasibahwa ada tujuan yang telah ditetapkanlebih dulu, dan dalil ini dipandangsebagaipetunjuk bahwapenetapantujuan itu berada di luar kegiatanatauprosesadministrasi. Jadi, ada tuan ("masters") dari administrasi yang memiliki kewenangandan hak untuk menetapkantujuan atau kebijaksanaan,dan tugasadministrasihanyalah melaksanakannya. Inilah yang menjadipokok persoalandan melahirkan "pemberonadministakan" dari para pemikir administrasiterhadapgagasan-gagasan trasi lama, pada dua dasawarsaterakhir. Mereka melihat bahwa dunia sudahberubah, masyarakatsudahberubah,dan sifat birokrasi juga berubah. Birokrasi tidak bisa lagi "steril" dari prosespenetapankebijaksanaan, bahkan ia merupakanbagianpenting dari prosesitu. Birokrasi bahkanjuga turut menetapkankebijaksanaan. Juga makin santersuara-suarayang ingin mengkaitkanadministrasi dengandemokrasi, bahkandemokrasi sudahberkembangmenjadi paradigma tersendiri dalam ilmu administrasi.a)Hal ini didorong oleh perasaan dan kekuasaanbirokrasi yang dianggap terlalu "kesewenang-wenangan" mengembalikan besar dan tumbuh makin besar. Kita simak seruan-seruan kekuasaankepadarakyat (power to the people) dan penghormatanterhadap hak-hak rakyat dan hak-hakasasimanusia. Perkembanganitu juga melahirkan doronganuntuk lebih mengadakandesentralisasidan makin mendekatkan pelayanankepadamasyarakat. Kesemuanyaitu, menandakanbergulirnyagerakanapa yang disebut administrasinegarabaru (newpublic administration)yang sebetulnyalahir di Minnowbrook Conferencedan momentumnyamasih terus bergerak hingga kini.
4)
Penganjurnyaantaralain adalahVincentOstrom.CVincentOstrom,The IntelectualCrisis in AmericanPublic Alabama:Universityof AlabamaPress'1973). Adrninistration;
Pada dasarnyaadministrasinegarabaru itu ingin mengetengahkan bahwa administrasitidak boleh bebasnilai dan harus menghayati,mempersosialyang mencerminkannilaihatikan dan mengatasimasalah-masalah nilai yang berkembangdalam masyarakat. H. GeorgeFrederickson,seorangpelopor gerakanini lebih tegas lagi menyatakanbahwa administrasinegara harus memasukkanaspek pemerataandan keadilansosial(social equity) ke dalam konsepadministrasi. Ia bahkan menegaskanbahwa administrasi tidak bisa netral.5) Dengan itu, ia ingin menegaskanbahwa administrasinegarabaru harus mengubahpola pikir yang selamaini menghambatterciptanyakeadilan administrasinegarabaru sosial.6) Meskipun terhadapgagasan-gagasan tumbuh reaksi yang tidak semuapositif, bahkan ada yang menuduhsebagai kembali kepadapemikiran-pemikiranklasik, namunjelas kehadirannya menggambarkanlahirnya paradigma baru dalam ilmu administrasi. Sementaraitu, duniajuga mengalamiperubahanbesar. Runtuhnya komunisme dan proses globalisasitelah menimbulkan kebutuhanakan baru dalam ilmu-ilmu sosial. Memasuki abad pendekatan-pendekatan ke-21, terutama ilmu-ilmu sosial ditantang untuk mengikuti kemajuan teknologi yang pesatyang dihasilkan ilmu-ilmu eksakta,dan merumuskan apa dampaknyapada kehidupanmanusiadalam berbagai sisinya, dan bagaimana mengarahkanagar perkembanganitu menuju ke arah yang menguntungkanbagi umat manusia. Fredericksonmenyatakan:"Administratarsare not neutral TheyshouWbe committedto both good management and social equiryas values,thingsto be achieved,or rationales". (IL GeorgeFrederickson,Tbwarda dalamJay.M.Shafriz danAlbertC. Hyde,op cit. hal.369). NewPublicAdministration, 6)
inhibit "simplypat, new PublicAdministrationseeksto changethosepoliciesand structuresthat systematically social equity". (Frederickson,ibid)
L0
Dalam suasanaglobal ini persaingandan kerja sama merupakan tarikan-tarikanbesardalam tata hubunganbaru antaramanusiadan antarbangsa. Kualitas hidup manusiasecaraperoranganmaupun sebagaimasyarakat mendapatperhatianyang lebih besar,terutamakarena keterbatasan sumber alam. Lingkunganhidup, sudahmenjadi faktor yang harus diperhitungkan dalam setiapdisiplin ilmu. Perananmasyarakat,yang dalam perekonomian disebut usaha swastadituntut makin besar, dan oleh karena itu privatisasi, deregulasi, dan debirokratisasimenjadi pola pemikiran dan pembahasanyang amatberkembang,termasukdalam ilmu administrasi. Kesemuanyaitu, menuntut reorientasi kembali peranan Pemerintah (baca: birokrasi). Peter F. Drucker (1989) menegaskanbahwa apa yang dapatdilakukan lebih baik atausamabaiknyaoleh masyarakat,hendaknya jangan dilakukan oleh Pemerintah. Tidak berarti bahwa Pemerintahharus besar atau kecil, tetapi pekerjaannyaharus efisien selain efektif. Seperti j u g a d i k e m u k a k a n o l e h J a m e sQ . W i l s o n ( 1 9 8 9 ) b i r o k r a s i t e t a p diperlukan, tetapi harus tidak birokratis. Pemikiran dalam administrasiyang sedangberkembangadalah administrasiyang partisipatif, yang menempatkanadministrasidi tengahtengah masyarakatnyadan tidak di atas atau terisolasi daripadanya. mendasardalam Dewasaini memangsedangterjadi perubahan-perubahan pendekatanmengenaiadministrasi negara,yang menurut pandangansaya belum selesaiproseskristalisasinya.T)David Osbornedan Ted Gaebler
7)
masihdapatterusdilanjutkan.Misalnya, pemikirandalamilmu administrasi perkembangan Uraianmengenai publik sebagai kebijaksanaan munculnya yang terjadi dengan telah cukupmendasar sebuahperkembangan analisiskebiteknik politik perumusan kebijaksanaan, tercakup datamnya paradigmaadministrasi negara. Di memasukidasawarsa Selanjutnya kebijaksanaan. jaksanaan,sertaperencanaan, pelaksanaan, danpengawasan negara. Manajepubliksebagaibidangstudiyangmakinpentingdalamadministrasi 80-antampilmanajemen personiltelah dan perhatian pada anggaran masalah memberi menpublikyang di masalalu Iebihbanyak juga Selanjutnya informasi. manajemen mencakup sehingga bersamateknologiinformasi, berkembang juga dalam sistem manajemen ia mencakup kini cakupannya, luas lagi publikberkembang lebih manajemen lainaspek pengawasan, berbagai dan pengendalian, dan perencanaan, sistem pengambilan keputusan, sistem pesat sekali berkembang peralatannya, memang dan metode, denganberbagaiteknik, nya. Ilmu manajemen untuk bisnis,yangjuga tidakselalutertutupkelnungkinannya akhir-akhirini, terutamadalammanajemen publik. diterapkanpadamanajemen
1_1
(1993), mencoba "menemukankembali Pemerintah". Meskipun ia mengetengahkan konsep " entrepreneurial Government" tetapi ia tidak sependapat denganpandanganbahwa Pemerintahharus dikelola seperti bisnis. Ia juga tidak menganggappentingbesarkecilnyapemerintah,tetapi bagaimana berfungsinya. Ia mengemukakansepuluhpendekatan,dan salah satu di antaranya adalahpemberdayaenatau empowering. Dengan uraian ini kiranya jelas bagaimanaperkembanganadministrasi negaramodern, sebagaiilmu maupundalam praktek, yang menuju ke arah makin ditempatkannyamanusia dalam posisi yang sentral dalam prosesadministrasi.
m.
SebuahKonsep Masyarakat:Pengembangan Pemberdayaan
yang berkembangdalam teori-teori Pandangan-pandangan pembangunan,baik di bidang ekonomi, dan sepertiditunjukkan di atas, di bidang administrasimemangmengalir makin deraske arah manusia (dan dalam konteks plural masyarakatataurakyat) sebagaipusatperhatiandan sasaransekaliguspelaku utamapembangunan(subjekdan objek). Sejarahpembangunanekonomi, terutamadi negara-negaraberkembang, yang berarti sangatkontemporer sifatnya, menunjukkankepadakita bahwa strategipembangunanserupaitu relatif baru berkembang,setidaktidaknya secarakonsistentidak terlalu lama mulai diterapkan. Di masa lalu konsep peinbangunansangat dipengaruhi oleh paradigma pertumberkembangdicoba buhan, di mana strategipembangunandi negara-negara untuk mengikuti tahap-tahapkemajuan dalam proses panjang perkembangannegara-negaramaju. Karena kesejahteraanadalahtujuan dari ekonomi, maka teori pertumbuhanmemangtidak mengabaikanaspekpemerataan.Berkait dengan teori pertumbuhan itu adalah teori perembesan(trickle-down) dari manfaat
t2
ekonomi yang diperoleh melalui pertumbuhan. Namun, fakta dan pengamatan empiris menunjukkanbahwadi banyak negaraberkembang,teori itu tidak berjalan. Yang terjadi adalah kesenjanganyang diciptakan oleh kekuasaankolonial dan tercermin dalam ekonomi dualistik, bukan makin menyempit, tetapi malah makin melebar. Menanggapi keadaanitu, maka timbul kebutuhanuntuk mengembangkanparadigmabaru, yang dapatmengatasimasalahkesenjanganini. Berbagaiteori bermunculan,sepertiteori ketergantunganyang berkembang pertama-tamadi Amerika Latin, teori "people centereddevelopment" dan sebagainya. Pada dasarnyayang ingin dicari dan dikembangkanadalah pemerataan dan keadilansebagaiparadigmapokok pembangunan. Sekarangkita semuamemahamibahwa pertumbuhansaja tidak cukup, tanpa upaya pemerataan. Sebaliknyapertumbuhantetap diperlukan, karena tanpa pertumbuhanakan terjadi kemandekanatau kemunduran. Oleh karena itu, pandanganyang dewasaini sedangberkembangadalah konsep " redistribution with grotuth" . Sebenarnyamasalahini telah kita sadari sejak awal pembangunan. Oleh karenaitu, sejak Garis-garisBesarHaluan Negara (GBHN) pertama dalam PembangunanJangkaPanjangPertama(PJP I), kita telah merumuskan bahwa hakikat pembangunannasional adalah pembangunanmanusia seutuhnyadan masyarakatseluruhnya. SejakRepelitaIII, kita menegaskan strategi pembangunanyang bertumpu pada Trilogi Pembangunan,yang memadukanpertumbuhan, pemerataandan stabilitas sebagaikunci-kunci keberhasilanpembangunan. Program pemerataandalam rangka Trilogi ini kita jabarkan dalam delapanjalur pemerataan. Hasilnya telah kita rasakansekarang,dan gamblangterlihat dalam berbagai statistikhasil pembangunan,yang mencerminkankesejahteraan yang bukan saja makin meningkat, tetapijuga telah dirasakanmakin merata. l-3
Namun kenyataanmenunjukkanpula bahwa masalahkesenjangan secaramendasarbelum dapatkita pecahkan. Satudari setiaptujuh orang Indonesiamiskin sekali.s) Sekitar 3,2% angkatankerja menganggurdan 36,6% setengahmenganggur.e)Sekitar 97% kegiatanusahaadalahberskala sangatkecil dan sangatrentan.10)Sebagianbesar (77,3%) pekerjakita berpendidikan sekolah dasar (SD) atau di bawah SD.11)51,6% rumah tangga petani adalahpetani gurem, yang menguasailahan pertanian kurang dari setengahhektar. Jumlahpetani gurem ini bukan berkurang, tetapi bahkan bertambah.l2)Rakyat di daerahperdesaandan di kawasan-kawasan tertinggal seperti di banyak bagian kawasantimur Indonesiadan juga di beberapabagian kawasanbarat, hidup di dunia lain, yang sangatterbelakang dan sangatjauh dari kehidupanmodern Padahal,kita sudahakan memasukizamandunia baru, yang berbeda dengan yang kita kenal selamaini. Zaman baru ini akan ditandai oleh keterbukaandan persaingan,yang peluangnyabelum tentu dapat dimanfaatkan denganbaik oleh yang ekonominya lemah. Dalam keadaandemikian, besar sekali potensi makin melebarnyakesenjangan. Padahaldi pundak kita, kita memikul tanggungjawab untuk mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh rakyat sebagaisalah satu tujuan kita membuatnegara yang merdeka. Inilah tantanganyang kita hadapisekarang. Menyadari keadaanyang demikian, kita memangharus berupaya untuk mencari jalan agar kesenjangandapat diperkecil, sambil sekaligus memeliharamoinentumkemajuan. 8)
BPS, PendudukMiskin dan Desa Tbrtinggal1993:Metodologidan Analisis; lakatta, 1994.
e)
BPS.PendudukIndonesia,Hasil SensusPenduduk1990,Seri 52; Jakatta,1992.
10) BPS,InformasiPengusahaKecil di Indonesia1992,SeriLaporanNo.1: Jakarta,1994' 1 1 ) BPS, PendudukIndonesia,Hasil SensusPenduduk1990, Seti 52; Jakarta,1992. 12) BPS,LporanHasil SensusPertanian1993,SeriA2:Jakarta,1994.
t4
Saya melihat bahwa strategipembangunanharus ditujukan ke dua araho yakni dengan menyadari bahwa ada masalah struktural dalam perekonomiandan juga dalam tatanansosial yang memisahkanlapisan masyarakatyangmaju yang beradadi sektormodern, dan yang tertinggal yang berada di sektor tradisional. Strategipembangunanuntuk kedua sektor itu tidak bisa disamakanbegitu saja. Strategi pertama, adalah memberi peluang agar sektor dan masyarakat modern dapat tetapmaju, oleh karena kemajuannyadibutuhkan untuk pembangunanbangsasecarakeseluruhan.Di sini termasuk peningkatan efisiensi, produktivitas, dan pengembanganserta penguasaanteknologi, yang amat diperlukan untuk memperkuatdaya saing. Di bidang ekonomi dan administrasi, misalnya, upaya itu adalahdenganmemberi sektor ini keleluasaanuntuk bergerak tanpa terlalu banyak campur tangan (baca: hambatan)Pemerintah. Bahkan dalam sektor ini jika masyarakattelah mampu, Pemerintah harus mundur dari menanganikegiatan yang dapat dilakukan lebih baik atau sama baiknya oleh masyarakat. Yang dibutuhkan sektor ini lebih banyak kebebasanuntuk bergerakdan iklim usahayang merangsang,dan bukan semata-matasuntikan sumber daya yang dimiliki oleh Pemerintah. Tugas Pemerintahjustru adalah menjaga bahwa keleluasaandalam bergerak yang menjadi tujuan deregulasitidak mematikan yang lemah dan bahkan ikut mengangkatnyamelalui kemitraan usaha. Juga Pemerintah harus menjaga agar keleluasaanitu tidak mengakibatkaneksploitasi sumber daya alam yang melampaui batasdaya dukungnya, sehinggamengancam keberlanjutanpembangunan.Bahkanharus dijaga bahwa sektor modern itu tidak menghisapsumber daya ini secaraberlebihan, sehinggasektor tradisional menjadi terdesakdan kehabisanatau berkurang kesempatan untuk memanfaatkansumber daya alam yang masih amat dibutuhkan untuk pengembangannya.
15
Strategi kedua, adalahmemberdayakansektor ekonomi dan lapisan rakyat yang masih tertinggal dan hidup di luar atau di pinggiran jalur kehidupanmodern. Strategi ini yang ingin kita kembangkan. Intinya adalahbagaimana rakyat dibantu agar lebih berdaya,sehinggadapatmeningkatkankapasitas dan kemampuannyadenganmemanfaatkanpotensiyang dimilikinya. Marilah kita dalami sedikit apa yang dimaksuddengankeberdayaan dan pemberdayaanmasyarakatitu. Keberdayaandalam konteks masyarakatadalahkeberdayaanmasyar a k a t d i m a n a k e b e r d a y a a ni n d i v i d u b e r s e n y a w ad a l a m m a s y a r a k a t membangunkeberday aanmasyarakatyang bersangkutan.Suatumasyarakat yang sebagianbesaranggotamasyarakatnyasehatfisik dan mental, terdidik dan kuat tentunyamemiliki keberdayaanyang tinggi. Namun, selain nilai fisik sepertidi atas ada pula nilai-nilai intrisik dalam masyarakat,yang juga menjadi sumberkeberdayaan,sepertikekeluargaan, kegotongroyongan,dan bagi masyarakatkita kebhinekaan. Keberdayaan masyarakat adalah unsur-unsur yang memungkinkan suatumasyarakat bertahan(survive), dandalampengertianyang dinamis mengembangkandiri dan mencapaikemajuan. Keberdayaanmasyarakat ini menjadi sumber daripada ap^ yang di dalam wawasanpolitik kita sebut ketahanannasional. Memberdayakan masyarakat, adalahupaya untuk meningkatkan harkat dan martabatlapisanmasyarakatkita yang dalam kondisi sekarang tidak mampu untuk melepaskandiri dari perangkapkemiskinandan keterbelakangan. Dengankata lain memberdayakanadalahmemampukandan memandirikan masyarakat. Upaya memberdayakanmasyarakatdengan
15
demikian merupakanstrategiyang pokok untuk membangunbangsayang maju, mandiri, dan sejahterasecaralebih merata. Dalam kerangkapikiran itu, upaya memberdayakanmasyarakat, menurut pandangansayaharus dilakukanmelalui tiga jurusan. Pertama, menciptakan suasanaatau iklim yang memungkinkan potensi masyarakatberkembang(enabling). Di sini titik tolaknya adalah pengenalanbahwa setiapmanusia,setiapmasyarakat,memiliki potensi yang dapatdikembangkan. Artinya tidak ada masyarakatyang sama sekali tanpa daya, karena kalau demikian sudahakan punah. Pemberdayaan adalahupayauntuk membangundaya itu, denganmendorong(encouragement), memotivasidan mernbangkitkankesadaran(awareness),akan potensi yang dimiliki dan berupayamengembangkannya. Kedua, memperkuat (empowering)potensi atau daya yang dimiliki oleh masyarakat. Dalam rangkaini langkah-langkahlebih positif diperlukan, selaindari hanyamenciptakaniklim dan suasana. Perkuatanini meliputi langkah-langkahproaktif, dan menyangkut penyediaanberbagarinput, sertapembukaanakseskepadaberbagaipeluang (opportunisties)yang akan membuatmasyarakatmenjadi makin berdaya. Dalam rangka pemberdayaanini, upaya yang amat pokok adalah peningkatantaraf pendidikan, dan derajat kesehatan,serta akseskepada sumber-sumberkemajuan ekonomi seperti modal, teknologi, informasi, lapangankerja, dan pasar. Input pemberdayaanmenyangkutpembangunan prasaranadan saranadasarbaik fisik, sepertiirigasi, jalan, listrik, maupun sosial seperti sekolahdan rumah sakit, yang dapatdiaksesoleh masyarakat pendanaan, pada lapisanpaling bawah, sertaketersediaanlembaga-lembaga pelatihan, dan pemasarandi perdesaan,di mana terkonsentrasipenduduk yang keberdayaannyaamat kurang.
l7
yang Untuk itu, perlu adaprogramyangkhususbagi masyarakat yangumumtidak selaludapat kurangberdaya,karenaprogram-program ini. mencapailapisanmasyarakat Pemberdayaanbukan hanya meliputi penguatanindividu anggota masyarakat,tetapi juga pranatadan institusi-institusinya. Menanamkan nilai-nilai budayamodern -- sepertikerja keras, hemat, keterbukaan, -- adalahbagian pokok dari upaya pemberdayaan kebertanggungiawaban ini. Demikian pula pembaharuaninstitusi-institusi sosial dan pengintegrasiannyake dalam kegiatanpembangunanserta perananmasyarakatdi dalamnya. Teramatpenting di sini adalahpeningkatanpartisipasirakyat dalam prosespengambilankeputusanyang menyangkutdiri dan masyarakatnya. Oleh karena itu, pemberdayaanmasyarakatamat erat kaitannyadengan pemantapan,pembudayaandan pengamalandemokrasi. Ketiga, memberdayakanmengandungarti pula melindungi. Dalam proses pemberdayaan,harus dicegah yang lemah menjadi bertambah lemah, oleh karena kekurangberdayaandalam menghadapi yang kuat. Oleh karena itu, perlindungan dan pemihakankepada yang lemah amat mendasarsifatnyadalam konseppemberdayaanmasyarakat. Dalam rangka ini adanyaperaturanperundangannyayang jelas dan tegas melindungi golonganyang lemah sangatdiperlukan. Melindungi tidak berarti menutupi dari interaksi, karena hal itu justru akan mengkerdilkan yang kecil dan melunglaikan yang lemah. Melindungi harus dilihat sebagaiupayauntuk mencegahterjadinyapersaingan yang tidak seimbang,sertaeksploitasiyang kuat atasyang lemah. Pemberdayaanmasyarakat bukan membuat masyarakat menjadi makin tergantungterhadapberbagaiprogrampemberian (charity). Karena
L8
p a d a d a s a r n y as e t i a p a p a y a n g d i n i k m a t i , h a r u s d i h a s i l k a n s e n d i r i . Pemberdayaanadalah dukungan untuk memperkuat kemampuan untuk menghasilkansendiri itu.
tV.
Administrasi PemberdayaanMasyarakatdalam
Seperti telah dikemukakandi atasorientasiadministrasinegara sekara.ngmakin mengarahkepadamanusiadan mengenalibahwa pemerataan dan keadilan sosial (social equity), adalahpersoalanyang harus menjadi perhatianilmu administrasi. Dalam konteksitu, kita meletakkan upayapemberdayaanmasyarakatdalam administrasi. Sepertikita ketahui, kalau kita cerminkanadministrasiuntuk mencari wujudnya, kita akan menemukandua sosokyaitu manajemendan organisasi. Organisasidapatdiibaratkansebagaianatomidari tubuh administrasi, sedangkanmanajemensebagaifisiologinya. Organisasibiasanyadigambarkan sebagaiwujud statis dan mengikuti pola, sedangkanmanajemen adalahdinamik, dan menunjukkangerakanatauproses.12)Kedua-duanya dapatdigunakanuntuk analisisadministrasi. Dalam meninjaubagaimanapemberdayaanmasyarakatdilakukandi dalam administrasisayamemilih pendekatanyang dinamis. Sayaakan bertitik tolak dari teori pokok manajemenyang meskipun harus sudahbanyak mengalamiperubahan, namun, sekurang-kurangnya ada tiga kelompok kegiatanbesar,yaitu perencanaan,pelaksanaan,dan pengawasan. Selain itu sayajuga akan sedikit menyinggungmasalah
12) Untuk jelasnyasepertidikatakanoleh Waldo:.... organizationmay be definedas the structureof authoritative manaSement,we may define it as and habitual personal interrelations in an adntinistrativesystem action intenled to achieverational cooperationin an administrativesystem,,.... Action is to be construedvery broadly; any changeintendedto achieverational cooperation".(Dwight Waldo, Wat is Public Administraet all., op cit hal.7) tion, dalamDavidH. Rosenbloom,
19
k o o r d i n a s iy a n g m e n u r u tK o o n t zd a n O . D o n n e l( 1 9 5 9 )r n e r u p a k a n sayaakanberupayauntuk melihat esensinyamanajemen.Selanjutnya Pemerintahmembertersebutmanajemen bagaimanadalamfungsi-fungsi dayakanmasyarakatdalam prosespembangunan. Perencanaan Segalasesuatuharus dimulai denganperencanaan. Perencanaan pembangunanyang berorientasikepadapemberdayaanmasyarakatharus meliputi pokok-pokok sebagaiberikut: Pertama,mengenalimasalahmendasaryang menyebabkanterjadinya kesenjangan. Kedua, mempelajarialternatif untuk memecahkanmasalahtersebut. Ketiga, menetapkanalternatif atau beberapaalternatif yang dipilih, dengan memperhatikanasasefisiensi dan efektivitas, denganmemperhitungkan sumber daya yang tersedia dan dapat dimanfaatkan dan potensi yang dapat dikembangkan. Alternatif-alternatif tersebut harus meliputi : alternatif-alternatifkebijaksanaanmakro, yang bersifatumum dan berlaku secaranasional, yang harus dijamin tidak merugikan dan bahkan menguntungkanmasyarakatyang lemah, baik kedudukan ekonomi, (1)
maupun kedudukansosialnya; alternatif-alternatif kebijaksanaansektoral, yang berkenaan dengandan beradadi dalam lingkup sektor-sektortertentu, yang juga harus dijamin tidak merugikan bahkan menguntungkanmasyarakatyang (2)
lemah:
20
alternatif-alternatifkebijaksanaanregional,yang berkenaan dengan atau diselenggarakandalam suatu wilayah atau kawasantertentu yang harus dijamin mendahulukankepentinganmasyarakatyang terbelakang atau tertinggal di wilayah atau kawasantersebut; (3)
(4) alternatif-alternatif kebijaksanaankhusus, !ang ditujukan terutamauntuk (targeted)golonganmasyarakatyang lemah, terbelakang dan tertinggal; Kunci dari perencanaanadalahpenetapanpilihan atas alternatifalternatif yang tepat(the right alternative choices), yang satu sama lain merupakan suatu rangkaiankebijaksanaanyang saling menunjangdan saling memperkuat sehingga memaksimalkanhasil yang dicapai. Untuk dapat menjaminkepentinganmasyarakatlemah dan bahwa maka aspirakegiatanpembangunanakan menghasilkanpemberdayaannya, si masyarakatharus tercermin dalam perencanaan. Oleh karena itu perencanaanharus meliputi dua proses timbal balik, yaitu dari bawah yang mencerminkanapa yang dikehendakioleh masyarakatdan keadaanyang nyata di lapangan,selain dari atas, yang memperhitungkankepentinganmakro dan sumber daya kepentingannasional,kebijaksanaan-kebijaksanaan pembangunanyang tersediadan potensi yang dapatdikembangkansecara dalam perencanaan nasional. Intinya adalahpartisipasiyang seluas-luasnya Qtarticip atory p lanning). Pelaksanaan Setelahperencanaanmenetapkanapa yang akan dilakukan dan tersebutharuslah bagaimanamelakukannya,kebijaksanan-kebijaksanan dilaksanakansecarakonsisten. Pelaksanaanpembangunanyang ditujukan untuk memberdayakan masyarakatharus memenuhibeberapapersyaratanpokok, yaitu:
2L
1) sepertidikemukakandi atas,kegiatanyang dilaksanakanharus terarah bagi atau menguntungkanmasyarakatyang lemah, terbelakangdan tertinggal; pelaksanaannya dilakukan oleh masyarakatitu sendiri, dimulai 2) dari identifikasi apa yang ingin dilakukan; masyarakatyang lemah sulit untuk bekerja sendiri-sendiri 3) karena kekurangankeberdayaannya;oleh karenaitu upayapemberdayaan masyai'akatmenyangkutpula pengembangankegiatanbersama(kooperatif) dalam kelompok yang dapat di bentuk atas dasar wilayah tempat tinggal (kelompok arisan, RT, RW, dusun, desa),jenis usaha(pertanian,industri, perdagangan),atau kesamanlatar belakang(pemuda,wanita); menggerakkanpartisipasi yang luas dari masyarakatuntuk 4) turut serta membantudalam rangka kesetiakawanansosial; di sini termasuk keikutsertaan otang-orangsetempatyang telah maju, anggotamasyarakat kemasyarakatantermasuk LSM, mampu lainnya, organisasi-organisasi perguruan tinggi dan sebagainya.
itu menyangkutpekerjaanbesar,dan dalambanyakhal Kesemuanya harusmerombakpolapikir danpraktekyangdijalankanselamaini. Justru utamakita. disinilahterletakpersoalan pembangunan selamaini, makinjelas bahwa Dari pengalaman pembangunan dandapatmenggagalkan banyakpersoalanyangmenghambat Karenaitu dalamilmu administasiberkemadalahdalampelaksanaannya. yang khususmendalamimasalahpelaksabangpula penelitian-penelitian tidak naan ini (implementation).Sebab,betapapunbaiknyaperencanaan akanlebih baik dari hasilpelaksanaannya. ini tercakupbeberapaaspek.Ia menyangkut Dalam pelaksanaan pembangunan. danbirokrasisebagaipelaksana ftrasyarakat
22
Masyarakat sendiri. Masalahbesaryang kita hadapidalam upaya memberdayakanmasyarakatadalah ketidaktahuan(i g nor ance) darip ada masyarakatitu sendiri. Hambatanini yang pertama-tamaharus diterobos, agar masyarakat dibangkitkan kesadarannyabahwa ada kehidupan yang lebih baik dari yang sekarang,dan bahwa ada harapansertapeluang untuk memperbaikikehidupan,tetapi untuk itu harus adausahadari diri sendiri. Ini adalahpekerjaanyang tidak mudah tetapi mendasarsifatnyabagi aparat pemerintahsebagaimanajerpembangunan. Aparat Pemerintah. Hambatanyang paling besar dalam pembangunanyang berhasiladalahdari aparatpemerintahsendiri. Seluruh bidang sfudi administrasipembangunanditujukan untuk mengatasimasalah ini. Ia menyangkutmasalahmental, pengetahuan,kecakapan,tetapi juga kesejahteraansumber daya manusianya. Ia juga menyangkutmasalah termasuktatanan,fungsi, prosedurdan sebasistemdan pengorganisasian gainya, dari aparatpemerintahsebagaiaparatpembangunan. Kesemuanya itu harus diperbaiki dalam rangka pembaharuanatau pembangunan administrasinegara. Langkah-langkahke arah itu meliputi antara lain hal-hal sebagai berikut. Pertama, mengubahsikap birokrasi mengenaihakikat keberdayaan dan sifat hubungannyadenganmasyarakat. Hal ini teramatpenting, karena sifat birokrasi yang tradisionil adalah paternalistik bahkan feodalistik. Dalam pandanganbirokrasi yang demikian, birokrasi beradadi atas rakyat dan bukan di tengah-tengahrakyat. Rakyat adalah "urusan", dan diperlakukan sebagaiobjek. Untuk menyelesaikanurusan rakyat itu, diperlukan proyek. Oleh karena itu, pendekatanproyek sudahmenjadi kebiasaan dalam cara pandangbirokrasi. Inilah yang harus kita ubah. Pandangan birokrasi baru harus dilandasipemikiran bahwa rakyat mampu memperbaiki kehidupannya,asal diberi peluangdan kesempatan. Kata kuncinya adalahmembantumemperkuatpotensiyang dimiliki rakyat itu.
Kedua, sehubungandengan itu, maka pelayananbirokrasi harus makin didekatkankepadarakyat yang dilayani. Dalam rangka ini, kita menempatkanprinsip desentralisasidan otonomi. Persoalannyatidak sederhana. Untuk itu, diperlukan sumber dayamanusia birokrasi yang bukan hanya berdedikasi tetapi juga kompeten di lapangan. Ini tidak yang baik beradadi pusat atau di mudah, karena umumnyatenaga-tenaga staf. Oleh karena itu mungkin diperlukan sistem kepangkatan,penjenjangan karier, dan tatananorganisasiyang memberi perangsangkepada orang-orang yang terbaik dalam birokrasi untuk berada di daerah dan bekerja di lapangan. Hal ini berarti memperbaharuipendekatankita mengenaistruktur dan fungsi organisasiPemerintah. lebih banyak Ketiga, berkaitandenganitu pula, perlu pendelegasian kewenanganpenggunaandana-danapembangunanke daerah, terutama yang ditujukan untuk pemberdayaanmasyrakat. Hal ini menyangkutbukan hanya anggaranPemerintahtetapi juga danayang berasaldari sumber lain seperti perbankan. Misalnya pagu kredit di daerahdan alokasinyauntuk keperluanusahakecil perlu ditingkatkan. Pembaharuandalam sistemanggaranpembangunan,memangperlu terus diupayakan untuk lebih menjamin bahwa dana Pemerintah tersalur secara lebih terarah kepada penduduk yang lemah dan wilayah yang tertinggal. Dalam upaya ini mekanismeInpres, merupakanwahanayang efektif dan sampai sekarangbelum ada subtitusinya. Dalam rangka ini menambah dana Inpres berarti menambahdana yang penggunaannya diarahkan untuk kepentingandaerah. Menambah jumlah dana "block grant" berarti menambahbesar dana yang penggunaannyadiatur dan ditetapkansendiri oleh daerah. Melalui Inpres itu pula kita menyerahkan penggunaandana dan pengaturannyake daerah untuk tujuan-tujuan yang spesifik, seperti pendidikan, kesehatan,penghijauan,dan pembangunan p r a s a r a n aQ a l a n ) . M e l a l u i I n p r e s i t u p u l a , k i t a m e n g g u n a k a nd a n a 24
tertentu, anggaranuntuk kelompokmasyarakattertentudi daerah-daerah yaitu masyarakatmiskin di desa-desa tertinggal. Inpresitu yaitu Inpres spesifikdanterarah(targetted) DesaTertinggaladalahcontohpendekatan masyarakat. yang amatmendasar dalamkonseppemberdayaan Inpresini sejauhmungkinharusdiupayakanpula dalam Pendekatan lainnya. programsektoraldansemuaprogramkegiatanpembangunan Apabila kita dalami upaya pemberdayaanmasyarakatseperti yang diuraikan di atas, maka akan tampakbahwa persoalannyabukan hanya menyangkutteknik administrasidan manajemen,tetapi lebih mendasarlagi menyangkutbudayaatau sistemnilai yang mempengaruhisikap kita. Pembaharuannilai-nilai, dengandemikian amat penting dan harus mendapat perhatian, terutamadalam sistempendidikankita sejak dari tahap yang paling dini. Dalam administrasi,pembaharuannilai-nilai ini menyangkut apa yang dinamakanetika administrasiyang dirasakanoleh masyarakat sangatkurang dalam amalanbirokrasi kita. Pengowasandan Umpan Balik Pengawasanselalu ditempatkanpaling belakang dalam proses manajemen,sehinggamenimbulkankesansepertiyang kurang penting. Padahalyang benar adalahsebaliknya. Pengawasansungguhpenting dan sangatmenentukankeberhasilan administasi dalam mewujudkan tujuannya. Oleh karena makin kompleksnya administrasi,senantiasaterbatasnyasumber daya yang tersedia negatif dibanding kebutuhannya,dan ada kecenderungan-kecenderungan dalam perilaku manusiayangjuga dikenali dalamilmu administrasi,maka pengawasanmerupakanbagian yang tidak bisa diabaikan sebagaifungsi manajemen. 25
Pengawasanjuga akan menghasilkanumpan balik sebagaibahan masukkanbagi perencanaanpadatahapberikutnya dan bagi kegiatanpelaksanaanyang lebih baik. Dalam upaya pemberdayaanmasyarakat,pengawasandan umpan balik ini sangatbesar peranannya,karena sebagaikonsep ia relatif baru dan masih belum dipahami secaraluas, bahkanmudah untuk diselewengkan. Dapat saja yang terjadi malah sebaliknya,birokrasi bukan memberdayakan,tetapi memperdayakan masyarakat. Misalnya, para camatatau kepala desa yang menyalurkandana IDT ke kantongnyasendiri. Oleh karena itu, aparatpengawasanterutamadi daerahperlu diperkuat, dan diberi motivasi akanbetapapentingnyafugasyang diembannya. Koordinasi Koordinasi adalahpekerjaansehari-haridan setiaphari dari manajemen. Koordinasi selalu diperlukan dalam organisasiyang besar dan kompleks, sertadalam kehidupanmodern. Karena pada umumnya untuk suatutujuan ada berbagaikegiatanyang dilakukan, atauberbagaikegiatan meskipunberlainantujuan, didalamnyasenantiasaada hal-hal yang saling berkaitan.
juga sebagaisalahsatumasalahlain yang Koordinasikita ketemukan secara dalamupayakita mencapaisasaranpembangunan mengganggu optimal. Dalam upaya pemerataandan pengentasankemiskinan banyak program yang dilakukan oleh berbagai instansi Pemerintah,di pusat maupun di daerah,dan di berbagaisektor,yang sering kali satu samalain tidak berkaitan. Bahkan di satu daerahyang sama ada kegiatanuntuk tujuan yang samatetapi dilakukanoleh instansiyang berbedadan satu sama lain tidak salingberhubungan. Lemahnyakoordinasijelas sangatmerugi-
26
kan karena akan mengakibatkanpemborosansumber daya, bahkan kalau berbagaikegiatanitu bertabrakan,akan menyebabkankegagalan. Masalah koordinasi seringkali sumbernyabukan pada instansi atau di lapangan,tetapijustrudi pusatnyasendiri- Ketiapelaksana-pelaksana daan koordinasi ini seringkaliditimbulkan oleh karena sulitnya atau adanya keenggananantarapejabatuntuk berkomunikasidan salingberkonsultasi. Hal ini juga seringkali disebabkanoleh kuatnya rasa hegemoni sektoral. juga Ini bukan hanya masalahkita dalam administrasidi Indonesia,tetapi dalam sistemadministrasidi negaralain, oleh karena ifu, koordinasi senantiasa merupakanbahantelaahanyang pentingdalam administrasi. Demikian pula bagi kita di Indonesia,koordinasi harus berjalan sehinggadapat menjamin keserasiandan sinergi dari berbagaikegiatan pembangunanyang kita lakukan. Terlebihlagi karena sumber daya yang kita miliki amat terbatas,berlangsungnyakoordinasi secaraefektif menjadi terlebih penting lagi. Koordinasi meliputi seluruh kegiatanmanajemen, dan mulai dari tahapperencanaan,pelaksanaan'sampaipadapengawasan dilakukan di setiaPtingkatan.
V.
TirntanganBagi PendidikanIhnu Administrasi di Indonesia
Dari berbagaiuraiandi atas,sulit untukkita menghindardari kesimpulan bahwa banyakyangharuskita lakukanuntuk memperkuatadministrasi negaradi Indonesia,padakhususnyadalamupayabesarkita untuk yang menjadicita-citabangsa' mewujudkankemakmuranyangberkeadilan bukan hanya Ia merupakanmisi yang haruskita pertanggungjawabkan juga kepadagenerasipendahulukita dan generasikita sendiri,tetapi ini kepadagenerasiyangakandatang. oleh karenaitu, makadalammisi ilmu (pendidikan terkandungduaaspekyangpokok,yaknipengembangan (praktek)' danpenelitian)danpengamalan 27
Pendidikan(danpenelitian)sertapengamalanilmu merupakanproses yang berkaitan dan tidak dapat dipisahkan. Yang satu merupakan sumber bagi yang lain, dan keduanyasaling memperkayadan memperkuat, dan proses interaksinyaakan menghasilkanilmu yang makin tinggi dan derajat sertakualitas kehidupanyang makin baik. Oleh karena itu, di samping terus menerus memperbaiki sistem administrasikita, dan mengamalkannyasejauhmungkin secarataat asas, teramat penting pula untuk terus meneruskita meningkatkanpengetahuan kita mengenaiilmunya. Dalam hubunganitu, kita memangperlu bertanya, sudah seberapa jauh pengetahuanmengenaiilmu administrasiyang telah berkembangdi dari sisi teoritiknya. dunia telah kita pahami di sini, sekurang-kurangnya Selanjutnyaseberapajauh pendidikanilmu administrasidi Indonesiatelah mengikuti perkembangandan kemajuanpendidikan ilmu administrasi di dunia. Hat ini teramat penting, oleh karenapendidikan ilmu administrasi besar pengaruhnyake dalam pemikiran, pengembangandan pelaksanaan administrasinegaradalam prakreknya. Kalau saya mengatakanpendidikan ilmu administrasi,dengansendirinyapertama-tamaadalahdisiplin ilmu itu sendiri yang diajarkan di sekolah-sekolah,termasuk dalam jurusan ilmu administrsi dan ilmu pemerintahanyang menghasilkansarjana-sarjanayang profesinya adalah di bidang administrasidan pemerintahan. Namun, dampakpendidikanilmu administrasilebih luas daripadaitu, karena ilmu ini, setidak-tidaknyabagian-bagiannyayang relevan diajarkan bahkan diwaj ibkan padapendidikan-pendidikanpenjej anganyang berl api s-1api s yang dilakukan bagi para birokrat, misalnyaSepala,Sepadya,Sespa(dan ekuivalennyadi ABRI) sampaiLemhannas. Pengetahuanmengenaiadministrasiini amat penting, karena kita memiliki birokrasi yang besar. Oleh karena memang negara kita besar,
28
banyak,wajar kalaubirokrasiyang wilayahnyaluasdan penduduknya melayaninyaterpaksaharusbesar. Sesuatuyang besarbiasanyatidak kualitas. mudahdikendalikan,dankuantitasacapkalimengalahkan haruskita pandang Oleh karenaitu, pendidikanilmu administrasi yang tidak hanyadari kepentinganilmu ini saja,namundari kepentingan lebihluas. Ia dituntut untuk menjawab banyak tantanganpembangunan. Pendidikan ilmu administrasiharus diperkuatdenganpendidikanbidang-bidang lain, seperti ekonomi, politik, sosial, hukum, komunikasi, matematikadan statistik, yang harus diberikan bukan hanya sekedarbasa-basiuntuk memenuhipersyaratankurikulum, tetapi sebagaibagianyang integral dan mendasardalam pengetahuanadministrasi. Kadar pemahamannyapada administrasiharus cukup tinggi, karena tanpa mahasiswa-mahasiswa penguasaanyang memadaimengenaiberbagaibidang ilmu itu, pengetahuan mengenaiadministrasijuga akan sangatterbatas. administrasisepertitelah kita lihat di atasadalah Persoalan-persoalan persoalankemasyarakatandengansegalaaspeknya. Dia tidak lagi hanya menyangkutstudi mengenaidirinya, mengenaistruktur, fungsi, hirariki, tetapi sudahjauh lebih luas dan sangatdinamik. Bahkan ilmu administrasitidak lagi hanyacukup mengkaji secara deskriptif , tetapi telah dituntut untuk makin preskeptif. Ilmu administrasi harus makin proaktif. Dengan pendekatanitu kita ingin mengembangkanilmu administrasi yang dapat diterapkandi bumi kita sendiri, denganmengangkatmasalahmasalahyang kita hadapi sendiri. Karena di sampingada masalah-masalah umum yang menjadi tantanganbagi ilmu administrasidi mana pun, kita memiliki persoalanadministrasiyang khas kita sendiri (sepertibangsalain
29
juga memilikinya) yang harus kita pecahkandenganpendekatankita sendiri. Dalam rangka itu, kita harus memperbanyakpenelitianmengenai administrasidi Indonesia,denganmengkajimasalahdan kasus-kasusyang aktual. Selain itu, kita juga harus mengembangkanstudi-studiperbankita sendiri (antarsektoratauantardaerah), dingan, baik antarsubsistem tetapi juga antarnegara,terutama perbandingandengan adrninistrasi di negara-negaraberkembanglain. Yang sekarangini senantiasakita jadikan administrasi di rujukair adalah sistem, pendekatandan masalah-masalah negara-negaramaju, khususnyadi Amerika Serikat. Sayajuga merasakanbetapakurangnyaliteratur mengenaiadministrasi di Indonesia,baik terjemahan,apalagiyang orisinil Indonesia.Para sarjana administrasi, terutamapara pendidik dan penelitinya perlu lebih banyak menulis. Bahkandibandingbidang-bidangilmu lainnya, terutama ilmu-ilmu sosial, saya merasakandiskusi-diskusiilmiah di bidang administrasi sangatsedikit sekali dilakukan di Indonesia. Tampaknyaada semacam hambatanintelekiual dalam perkembanganilmu administrasi di Indonesia. Hal yang samabarangkalijuga dapat dikatakanmengenaicabang ilmu administrasi niaga. Meskipun denganbermunculannyasekolahsekolahbisnis yang menghasilkan misalnya MBA (termasukyang partikelir), bidang ini, terutamabidang manajemenniaga, tampak mulai berkembang. Pendidikanadministrasihendaknyamenghasilkansarjana-sarjana yang sadar akan masalahyang dihadapimasyarakatnyadan menggunakan ilmu yang dimilikinya sebagaialat untuk turut mengatasimasalahitu. Administrasi yang memberdayakanmasyarakat,adalahpendekatan yang relatif baru. Ia menyangkutpendekatanadministrasiyang berbeda
30
dari cara lama, yang di atas telah dicoba untuk ditunjukkan. Ia juga menuntut semangatatau sikap administratoryang berbeda. oleh karena itu, budaya administrasibaru ini perlu pula ditanamkanpagi-pagi dalam sistempendidikanadministrasikita. Saya mengemukakanhal-hal tersebut, adalah untuk menggugah pemikiran (thoughtprovoking), termasukdiri saya sendiri dalam upaya ilmu ini di Indonesia. Mungkin memberi kontribusi kepadapengembangan ada baiknya para ilmuwan dan pakar pendidikanadministrasiberkumpul untuk bersama-samamemikirkan pola pengembanganpendidikan ilmu administrasidi Indonesia,semacamMinnowbrook Conference-nyaIndonesia.
VI.
Penutup
Saya tiba pada bagian akhir uraian ini, yang ingin saya manfaatan untuk pertama-tamamenyampaikanrasaterima kasih sayakepadaPemerintah, dalam hal ini Menteri Pendidikandan Kebudayaanyang telah memberi kepercayaankepadasayauntuk turut membinapendidikanilmu administrasi di Indonesia,denganmengangkatsayamenjadi seorangguru besarnya. kepada Sayajuga mengucapkanterima kasih yang sedalam-dalamnya Rektor Universitas Brawijaya, dan SenatUniversitasBrawijaya, yang telah m e n g u s u l k a n n y ad a n d e n g a n d e m i k i a n m e m b e r i k e h o r m a t a n d a n kepercayaankepadasayauntuk bergabungdi dalamjajaran guru besar Universitas Brawijaya. Khususnyasayamengucapkanterima kasih kepada Prof. Dr. Moch. Ichsan, Dekan FakultasIlmu Administrasi Universitas Brawijaya, serta para dosen dan staf pengajar Fakultas ini yang telah memprakarsaidan bekerja keras ke arah terwujudnya kesemuanyaitu. Bagi saya kebahagiaanini lebih besarlagi artinya, oleh karenadi Universitas Brawijaya berbedadengandi banyakperguruantinggi lainnya, ilmu
31
administrasiberdiri sebagaifakultassendiri. Sayamenyadarisedalamd a l a m n y a b a h w a g u r u b e s a r a d a l a hj a b a t a n y a n g m u l i a , t e t a p i j u g a merupakantugas dan tanggungjawab yang berat. Saya hanya bisa berusaha untuk tidak mengecewakanyang memberi kepercayaanini, dan untuk itu saya memanjatkan doa memohonlimpahan rahmat dan kemurahanAllah Swt. Kepada para mahasiswa,terutamapada Fakultas Ilmu Administrasi, kedatangansaya mudah-mudahanada manfaatnyabagi Saudara-saudara. saya akan belajar, tetapi dari Saudara-saudara Dari saya Saudara-saudara juga akan belajar. Yang ingin saya pesankankepadaSaudarasejak pagimasih mahasiswaadalahbahwa ilmu adalah pagi selagi Saudara-saudara untuk diamalkan, bukan untuk disimpan bagi diri sendiri dan bukan pula untuk dipamerkan.Kepadapara pejabat,staf dan karyawan Universitas Brawijaya, saya sangatmengharapkandukungandan bantuanSaudarasaudara,dalam sayamelaksanakantugassayaselanjutnyadi sini. Tidak lengkap kalau sayatidak mengucapkanrasa terima kasih pada mereka yang telah mendidik saya,khususnyadalam bidang ilmu administrasi, dan untuk itu kepada STIA-LAN dan guru-guru saya di sana, mungkin ada yang hadir sekarangdi sini, mungkin juga tidak, sayamenundukkan kepala dan menyampaikanrasa hormat melalui forum ini. Saya juga ingin mengungkapkanrasa terima kasih yang setulustulusnya kepadaseorangguru saya,yaitu Bapak Soeharto,yang bagi kita s e m u a a d a l a h P r e s i d e nd a n B a p a k P e m b a n g u n a n . B e l i a u l a h y a n g membimbing saya dan denganmemberikankesempatandan pengalaman kepada saya telah menjadikansaya seperti sekarangini. Lebih dari separuhhidup saya adalahmengabdikepadanegara, sebagaipembantu beliau baik langsungmaupun tidak langsung. Pak Harto telah memberi kepercayaankepadasayasebagaipembantulangsungbeliau di dalam tiga
32
kabinet. Dengankepercayaanitu, bukan hanya sayadiberi kesempatan yang lebih luas dan besaruntuk berbuatyang sebaik-baiknyadan sebanyakbanyaknya bagi rakyat, tetapi juga sayadiberi kesempatanuntuk memperluas wawasandan mengembangkanpemikiran-pemikiran. Beliau memberi teladankepemimpinanyang sangatcinta dan peduli kepadayang dipimpin terutama kepadarakyat, dan terlebih lagi kepadarakyat kecil. Beliau menunjukkan betapakearifan, bersikap adil, mencari kebenaran,berani mengambil tindakan dan konsistensi merupakan faktor-faktor utama dalam kepemimpinan. Beliau membukamata dan hati saya mengenaibetapa dalamnya falsafahhidup bangsaIndonesia.Dari sikap dan keteladanan beliau, saya makin yakin bahwa kehormatandan kesetiaanadalah sifat yang paling mendasarbagi manusiayang bermartabat(sikap kesatria). Sayajuga ingin menyampaikanrasaterima kasih, kepadaseseorang
kepribadiansaya,yaitu Bapak kepadapembentukan yangjuga berpengaruh Sudharmono. Pak Dhar, lama menjadi atasansaya,tetapi beliau memperlakukan saya tidak sebagaibawahantetapi lebih sebagaikawan. Beliaulah yang banyak menunjukkancara dan etika bekerja yang baik dan benar; kalau separuh saja keteladananbeliau bisa saya hayati dan amalkan, sungguhbahagiasaya. Dan banyak tagi betiau-beliauyang tidak dapatdisebutsatupersatu. Apabila saya menyampaikandi muka forum ini penghormatandan penghargaan saya kepada beliau-beliau itu, bukan untuk mengkultuskan atau ''ABS" (asal bapak senang),karena dalam umur dan perkembangan kehidupan saya sekarang,saya tidak perlu melakukan perbuatan atau mengatakan sesuatusemata-matauntuk menyenangkanSeseorangguna memperoleh imbalan. Lagi pula perbuatan serupa itu sejak dahulu saya upayakan untuk menjauhinya sesuai ajaran kedua orang tua saya. Mengatakanapa adanyaadalahyang terbaik, meskipunbukan selaluyang termudah.
33
Saya mengatakanhal-hal itu terutama adalahuntuk memberi contoh kepadagenerasimuda, betapakita harus menghormatiorang tua-tuakita, terutama mereka yang telah berbuat baik dan berjasa buat kita, dan menempatkanmereka pada kedudukan yang sepatutnyadalam kehidupan kita. Dengan sendirinyaorang tua kita sendiri harus dimuliakan. Apapun kita sekarangini adalahkarena kedua orang tua kita. Bagi saya tentu adalah.ayah saya, yang sudahalmarhum, dan ibu saya yang saya sangat bersyukur dapathadir dalam kesempatanberbahagia. Terima kasih yang tiada taranyaingin saya sampaikankepadakedua beliau. Beliau-beliau mengajarkankepadasayasejakkecil rasa cinta kepadatanah air, dan selalu menganjurkanagar mengikuti petunjuk agamadan hati nurani. Juga kepada istri dan anak-anaksayayang setiadan penuhpengertian. Dan terakhir, kepadaIbu dan Bapak-bapak,yang telah meluangkan waktu, menyempatkanuntuk menyaksikanpengukuhanini saya haturkan Juga atas rasa terima kasih dan penghargaanyang sebesar-besarnya. kesabarannyamengkuti uraian ini. SemogaTuhan Yang Maha Pengasih tagi Maha Penyayangmembalasbudi baik Ibu dan Bapak-bapak. Terima kasih.
Malang,27 Mei L995
34
DAFTARPUSTAKA
dan Pengamalan Dasar, PedomanPenghayatan Anonim, Undang-undang Pancasila,Garis-garisBesar Haluan Negara; Jakarta:BP-7 Pusat,1993. Baker, Randall(editor), ComparativePublic Management:Putting U.S. .. Public Policyand Implementationin Contexf;Westport:Praeger 1994. Publishers, Chapman,RichardA. danA. Dunsire,Stylein Administration:Reading-in British PublicAdministration;London:The Royal Instituteof PubticAdministration,197L. Chenery,Hollis, dan MontekS. Ahluw alia,et.al., RedistributionWith Growth;London:Oxford UniversityPress,1974' Conyers,Diana,An Introductionto SocialPlanningin The Third World; JohnWileY& Sons,L982. Chichester: Drucker, PeterF., Management:Tasks,Responsibilties,Practices; New 1985. York:Harper& Row Publishers, TheNew Realities:In Governmentand Polttics/InEconomicsand Business/InSocietyand WorldView;New York: Harper & Row 1989. Publishers, , TheAge of Discontinuiry:Guidelinesto Our ChangingSociety; Publishers,1992. New Brunswiek:Transaction Frederickson,H. George,The New Public Administration;Alabama: UniversitYof AlabamaPress,1980. , dan CharlesR. Wise, Eds. PubltcAdministrationand Public Policy;Lexington:LexingtonBooks, 1977'
Gant, George F., DevelopmentA&ninistration: Concepts,Goals, Methods; Winconsin:The Universityof WisconsinPress,L979.
Golembiewski,RobertT., PublicAdministrationas DevelopingDiscipline on Pastand Presenf;New York: Marcel Part l: Perspectives Dekker.1977. PubticAdministrationas DevelopingDisciplinePart 2: Organization Developmentas One of a Future Family of Miniparadigms;New York: Marcel Dekker,1977. Henry, Nicholas,PublicAdministrationAnd PublicAffairs; New Jersey: Inc., 1995. Prentice-Hall, Jaap, Tom, Enabling Leadership:AchievingResultsWitlt People; Hampshire:GowerHouse,1986. Kartasasmita,Ginandjar, PerencanaanPembangunanNasi onal: Berbagai Tantangandan PennasalahannyaMemasukiPJP //; Makalah padakuliah umum Civitas AcademicaUniversita disampaikan Brawijaya;Malang,2 DesemberL994. , Strategi PengembanganEkonomi Ralqtat: Menghadapi Thntangan Globalisasi; Makalah pada Seminar Dies Natalis ke-45 UniversitasGadjahMada; Yogyakarta,20 Desembet 1994. TantanganAdministrasi Negara: Peningkatan Pelayanan Masyarakat'pada Era Globalisasi; Orasi pada wisuda STIA-LAN AngkatanXXIX; Jakarta,2l Januari1995. PembangunanMenuju Bangsa YangMaiu dan Mandiri: Sebuah Tinjauan Mengenai Berbagai Paradigma, Problematika, dan Peran Birokrasi Dalam Pembangunan;Pidato Penerimaan Penganugerahan Gelar Doctor Honoris Causa Dalam Ilmu Administrasi Pembangunandari Universitas Gadjah Mada; Yogyakarta,15 April L995.
An Koontz, Harold dan Cyril O'Donnell,Principlesof Management: Analysis of Managerial Functions;New York: McGraw-Hill Inc., 1959. BookCompany, , Cyril O'Donnell,dan Heinz Weihrich,EssentialsOf ManaInc., 1986. gement;New York:McGraw-HillBookCompany, Development; Kortens,David C, dan Rudi Klaus, Eds, People-Centered WestHartford:KumarianPress,1984. to Development: Montgomery,JohnD. danWitliam J. Siffin, Approaches Politics,Administrationand Change;New York: McGraw-Hill Inc., 1966. BookCompany, , Bureaucratsand People:GrassrootsParticipationin Third WorldDevelopment;Baltimore:The JohnHopkins University Press,1988. Nigro, Felix A, dan Lloyd G. Nigro, ModernPublicAdministration,5th Ed.; New York:HarperandRow 1980. Osborne,David dan Ted Gaebler,ReinventingGovernrnent:How the EntrepreneurialSpirit is Transformingthe Public Sector: New York: Penguin,1993. Ostrom, Vincent, The Intellectual Crisis in American Public Administration; 'Alabama:University of AlabamaPress, 1973.
Otubusin, Paul O., Exploitation, UnequalExchangeand Dependency: A DialecticalDevelopment;New York: PeterLang, 1'992. David H., DeborahD. Goldman,Esq., dan PatriciaW. Rosenbloom, Ingraham, ContemporaryPublic Administration;New York: McGraw-Hill,Inc., L994.
Rostow,W.W., The Stagesof EconomicGrowth: A Non-Communist Manifesto;Cambridge:CambridgeUniversityPress,1960. Shafritz,Jay M. dan Albert C. Hyde, Classicsof PubticAdministration; Belmont,California:WadsworthPublishingCompany,1992. Uveges,JosephA., PublicAdministration:History and Theoryin ContemNew York: MarcelDekker,Inc., 1982. porary Perspective; The Enterpriseof Public Administration:A Summary Waldo, ' Dwight, View: Novato, California:Chandler& SharpPublishers,Inc., 1992. AgenciesDo andWhy Wilson, JamesQ., Bureaucracy:WhatGovernment ThevDo It: New York:BasicBook, 1989.
