PBLQompas. Koersen op de digitale overheid. White Paper

White Paper

PBLQompas Koersen op de digitale overheid

Erik Dolle Patty Heemskerk Piet Hein Minnecré Udo Pijpker Dirk Schravendeel m.m.v. vele PBLQ collega's

Den Haag, december 2014

PBLQompas: Koersen op de digitale overheid

Een adequate informatievoorziening is voor veel belangrijke vraagstukken waar de overheid zich mee bezig houdt een conditio sine qua non geworden. Of het nu gaat om de grote decentralisatie operaties, de problematiek rond arbeidsmigranten of de fraude met toeslagen, zonder het delen van informatie en daarvoor benodigde samenwerking tussen overheidsorganisaties, zijn deze vraagstukken niet effectief aan te pakken.

hanteren dat veel van de bestaande vraagstukken eenvoudiger oplosbaar maakt. PBLQ was nauw betrokken bij de ontwikkeling van deze visie en heeft mogen meewerken aan de voorbereiding van een nieuwe aanpak. We voelen ons verantwoordelijk om eraan bij te dragen dat deze voorbereidingen een adequaat vervolg krijgen. Dat past bij de missie van PBLQ om een verbindende rol te spelen en verworven inzichten beschikbaar te stellen aan onze opdrachtgevers in de overheid.

Kruispunt van wegen

PBLQompas

In de ontwikkeling van de informatievoorziening staat de Nederlandse overheid op dit moment op een kruispunt van wegen. Er is het afgelopen decennium veel geïnvesteerd in het stelsel van basisregistraties. Het SG-beraad heeft eerder dit jaar gerapporteerd aan minister Blok over de ambitie om met behulp van basisregistraties meer dan een miljard te besparen. Er is ook veel bereikt: de basisregistraties zijn grosso modo ingevoerd en uitvoeringsorganisaties, gemeenten, waterschappen en provincies zijn druk bezig aan te sluiten. Op veel plaatsen wordt samengewerkt door uitvoeringsorganisaties en worden gegevens uitgewisseld. Inmiddels gaat de discussie meer en meer over het gebruik van basisgegevens en de kwaliteit van het stelsel. Tegelijk worden de grenzen van de huidige aanpak zichtbaar. Het stelsel dreigt te complex te worden en lijkt soms een doel op zichzelf in plaats van een middel.

In dit document schetsen we de actuele ontwikkelingen en de belangrijkste vraagstukken en brengen die in verband met elkaar. Duidelijk wordt dat een nieuwe aanpak veel mogelijkheden biedt om te oogsten na het voorbereidende werk uit de afgelopen jaren, maar dat daar wel een flinke koerswijziging voor nodig is. Aan de hand van een kompas bieden we handvatten voor de reis onderweg naar het Stelsel van de toekomst. Het kompas geeft daarbij de richting voor de doorontwikkeling van het stelsel en het oogsten van de baten. We pretenderen hiermee niet een overall programmaplan te presenteren, noch een doorwrochte analyse. "Elke reis begint met de eerste stap", was de titel van een boekje uit het eerste programma Stroomlijning Basisgegevens. Aan de hand van een reisanalogie hopen we bij te dragen aan een stelsel dat vruchten af werpt voor de samenleving. We lanceren het zogenaamde PBLQompas (lees: Publiek Kompas) voor publieke organisaties om van het huidige vertrekpunt en ondanks het dreigende weer onderweg, een behouden reis te maken naar de bestemming: een wendbare publieke sector met een betere digitale dienstverlening aan burgers en bedrijven. Reist u mee?

Nieuwe aanpak Er ontstaan ook contouren van een nieuwe aanpak. De Programmaraad Stelsel van Basisregistraties (PSB) heeft een ?Visie op het stelsel van overheidsgegevens? uitgebracht. Hierin verschuift de focus van het ontwikkelen van voorzieningen naar het beter gebruiken van gegevens. Het SGO-3 programma is met een voorstel gekomen om een rotondemodel te

2

Vertrekpunt, onderweg, de bestemming

Het vertrekpunt ? de belofte

en bedrijven en daarmee voor de positie van Nederland op het wereldtoneel.

Het programma Stroomlijning Basisgegevens zette begin deze eeuw de stip op de horizon. Het definieerde een moderne, vraaggerichte overheid en basisregistraties die zorgen voor de benodigde samenhang in de gegevenshuishouding. Naderhand volgden verschillende grote programma?s, zoals NUP, Stelsel van basisregistraties, iNUP en op sectoren of doelgroepen gerichte projecten, zoals BAG, modernisering GBA, PDOK, OLO en Suwinet. De doelstellingen van die programma?s waren soms verschillend, maar in de kern vaak te herleiden tot de vijf basisprincipes die het programma Stroomlijning Basisgegevens ooit als leidraad vaststelde. We zochten toen naar een moderne, vraaggestuurde en betrouwbare overheid die:

Dreigend weer onderweg De afgelopen jaren is een verschuiving opgetreden van het stroomlijnen van basisgegevens naar het inrichten van basisregistraties. Terecht heeft de overheid zich de laatste jaren gericht op het realiseren, afnemen en koppelen van basisregistraties. Dit heeft geleid tot een stelsel van 13 basisregistraties met veel onderlinge relaties, nieuwe gegevensdefinities en voorzieningen om de gegevens uit te wisselen. Tegelijkertijd raakt de oorspronkelijke belofte van het stelsel steeds verder uit het oog en wordt het steeds moeilijker de baten van het stelsel te realiseren. We constateren dat de beoogde besparingen uitblijven en het stelsel onvoldoende snel kan inspelen op hedendaagse maatschappelijke problemen zoals de decentralisaties, fraude en te hoge regeldruk. Hiervoor bestaan verschillende oorzaken:

- niet naar de bekende weg vraagt; - klantgericht is; - zich niet voor de gek laat houden; - weet waarover ze het heeft; - haar zaken op orde heeft en niet meer kost dan nodig is.

- Het stelsel is zo complex geworden dat de uitvoering zich er soms geen raad mee weet. Dit is weer het gevolg van de toenemende complexiteit van de overheid zelf. Organisaties raken steeds meer verweven met elkaar door netwerken, ketens of samenwerkingsverbanden. Als we op die manier ook de basisregistraties met elkaar moeten gaan verbinden ontstaat een onbeheersbaar stelsel met veel relaties. - Er is een gebrek aan sturing op het realiseren van de beoogde baten. De basisregistraties en Digi-voorzieningen lijken verworden tot het doel en de focus ligt te vaak op deelproblemen in plaats van het groter geheel. - Kosten en baten landen vaak op verschillende plekken, waardoor het lastig blijkt de financiering voor nieuwe initiatieven rond te krijgen. Daarbij zijn veel baten vaak lastig kwantificeerbaar.

De oplossing werd gezocht in een samenhangend stelsel van basisregistraties met als uitgangspunt: eenmalige vastlegging en meervoudig gebruik van gegevens, alsmede verplicht gebruik bij de uitvoering van publiekrechtelijke taken. Inmiddels liggen de belangrijkste bouwstenen klaar en werken rijksoverheid, gemeenten, provincies en waterschappen aan de implementatie. Het stelsel vormt het fundament onder de digitale overheid en overheden, burgers en bedrijven plukken steeds meer de vruchten van het stelsel. Nederland bevindt zich in de top 5 van landen die hun digitale dienstverlening door overheden op orde hebben. Die positie willen we graag zo houden. Dit is niet alleen belangrijk voor het reilen en zeilen van onze publieke sector zelf, maar ook voor onze burgers

3

- Tenslotte groeit de kritiek op het organisch en ongestructureerd uitdijen van de informatieuitwisseling door de overheid en de manier waarop de overheid omgaat met de belangen van de burger. Deze zit niet altijd te wachten op (nog) meer digitale dienstverlening en maakt zich in toenemende mate zorg om zijn privacy.

vaak vele organisaties actief. De overheid streeft naar een integrale aanpak om te voorkomen dat mensen tussen wal en schip vallen. Dat vergt enige vorm van informatiedeling. Wil bijv. een gezinscoach van bureau Jeugdzorg adequaat het gezin helpen, dan moet hij kunnen beschikken over relevante gegevens. Hulpverleners kunnen er zelfs op aangesproken worden als ze geen gebruik maken van voor hen relevante maar elders beschikbare gegevens. Tegelijk heeft de burger recht op privacy, ook waar het gaat om de informatie die over hem of zijn gezin wordt uitgewisseld. Dus mag niet elke hulpverlener bij alle gegevens over het gezin. Nog afgezien van het feit dat verschillende hulpverleners eenzelfde gegeven verschillend kunnen interpreteren.

Hierdoor verlopen de doorontwikkeling en implementatie van het hergebruik van basisgegevens minder vlot dan gehoopt. Het NUP heeft een groot aantal voorzieningen voortgebracht maar door de trage ingebruikname blijft een daadwerkelijke verbetering van de dienstverlening uit. In MSP termen: de capabilities zijn opgeleverd, de business change blijft uit. Terwijl maatschappelijke ontwikkelingen zoals vergrijzing en de voortdurende financiële crisis waardoor steeds meer mensen een beroep doen op steeds minder middelen, juist nopen tot een publieke sector die werkt aan een betere dienstverlening, betere handhaving en lagere kosten.

2. De fraudebestrijding vereist niet alleen samenwerking tussen verschillende overheden, maar ook tussen overheid en private sector. Dit vergt weer het kunnen delen van gegevens en een gedeeld beeld over de kwaliteit van de gegevens. Recente voorbeelden als de "aspergestekers" geven aan hoe lastig het is om inzicht te hebben in de hoeveelheid misgelopen premieafdrachten en het misbruik van buitenlandse werknemers zolang we niet weten welke mensen het hier betreft.

De bestemming Als bestemming zien wij een "lean en mean" opgezet stelsel van (overheid)gegevens dat flexibel en vraaggericht kan bijdragen aan belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen zoals de decentralisaties in het sociaal domein, Digitaal 2017, fraudebestrijding en de invoering van de nieuwe Omgevingswet. Een complicatie hierbij is nog dat veel maatschappelijke problemen zich niet sec afspelen binnen de publieke sector zelf, maar vaak ook informatiekundige relaties hebben met private partijen. Er is tegenwoordig bijna geen keten meer te vinden waar niet private en publieke partijen op de ene of andere wijze in samenwerken.

Met het voorzien in informatie is het maatschappelijke probleem in zichzelf nog niet opgelost, maar tijdige, correcte en toegankelijke informatie is wel een noodzakelijke voorwaarde om het probleem op te lossen. Kortom, ons reisdoel is niet het stelsel van basisregistraties. Dat is slechts een middel om onze werkelijke bestemming te bereiken: een beter functionerende publieke sector die flexibel en adequaat omgaat met telkens nieuwe maat- schappelijke uitdagingen en in staat is de hiervoor gevraagde digitale dienstverlening op een efficiënte en effectieve manier te bieden. Goed hergebruik van beschikbare gegevens draagt hier direct aan bij.

Twee voorbeelden: 1. De drie decentralisaties in het sociale domein gaan uit van één gezin en één plan, maar rond één gezin zijn

4

Een PBLQompas voor de verdere reis

Met het PBLQompas willen we richting geven aan de discussie over een nieuwe aanpak voor het stimuleren van hergebruik van gegevens. Daarmee willen we een antwoord geven op de belangrijkste kritieken op het huidige stelsel en alternatieven voorstellen zonder daarbij het goede dat al gerealiseerd is uit het oog te verliezen. We kiezen nadrukkelijk voor de metafoor van een kompas omdat de reiziger hiermee zelf de route en reistempo kan bepalen om zijn bestemming te bereiken. Een kompas is niet normatief maar kan wel helpen koers te houden. Wij zijn van mening dat de kern van de oplossing ligt in het reduceren van de complexiteit van het stelsel. Dat kan bereikt worden door twee fundamentele koerswijzigingen: Scheiding van infrastructuur en gebruik Nu de weg met de basisregistraties en voorzieningen aangelegd is, kan de aandacht verlegd worden naar het rijden: het gezamenlijk gebruik van gegevens. Pas het subsidiariteitsprincipe toe Verantwoordelijkheden dienen zo laag mogelijk (decentraal of sectoraal) belegd te worden. Onder het motto ?Decentraal wat decentraal kan, en centraal wat centraal moet?. Of, met een mooie Europese term, het subsidiariteitsbeginsel. Een hulpmiddel daarbij is het rotondemodel. Dit is een bestuurlijk concept dat op basis van subsidiariteit de mogelijkheid creëert om de

5

behoefte aan nationale afspraken terug te brengen naar de kern en deze niet te richten op wat binnen de ?lanen? (veelal gebaseerd op sectorale wetgeving) aan afspraken nodig is. Ons PBLQompas kenmerkt zich daarom door een "roos" in het midden en vier "windstreken". De "roos" wordt gevormd door de generieke digitale infrastructuur. Dit is de kern die grotendeels reeds beschikbaar is en waarvan niet ter discussie staat of deze gebruikt moet worden. De "windstreken" betreffen de richtingen die de reiziger kan hanteren op diens weg naar de bestemming: de aanpak van maatschappelijke problemen. Wij hebben een viertal aandachtsgebieden gedefinieerd waarvan we denken dat ze van cruciaal belang zijn om voortgang te bereiken en het draagvlak voor het stelsel van (overheid) gegevens te verbreden in zowel de publieke sector als de maatschappij. Deze aandachtsgebieden worden aangeduid met vier "windstreken": - Noord: Uitvoering aan zet - Oost: Samenwerken als kerncompetentie - Zuid: Focus op het incasseren van baten - West: Burger aan het roer. In het vervolg definiëren wij voor elk onderdeel van het PBLQompas de leidende principes en doen we een aantal aanbevelingen.

De Kompasroos: Generieke digitale infrastructuur als basis

Als basis zien wij de infrastructuur zoals deze nu wordt ontwikkeld en in meerdere of alle sectoren toepasbaar is. Met infrastructuur bedoelen we wat in het rapport Kuipers (2013) de 'generieke digitale infrastructuur (GDI)' wordt genoemd. Concreet betreft het o.a de identificerende gegevens uit de basisregistraties, netwerken, standaarden, de Digi-voorzieningen en het eID stelsel. Deze GDI mag niet ter discussie staan, maar dient simpelweg gebruikt te worden voor de gegevensuitwisseling zoals benodigd voor het oplossen van maatschappelijke problemen.

problemen komen en gaan, infrastructuur blijft bestaan. De infrastructuur moet hiervoor voldoende robuust zijn. Op basis van deze uitgangspunten komen wij tot een drietal aanbevelingen: 1. Terug naar de kern: identificerende gegevens Centraal (op het middenveld van de rotonde) moet men zich het beste beperken tot de kern. In onze optiek zijn dat de identificerende gegevens van de vijf belangrijkste basisregistraties (BRP, NHR, BAG, BRK en BGT) zoals BSN, adres, KvK-nummer (RSIN) of de coördinaten. Deze identificerende gegevens vormen de verbinding over verschillende sectoren en maken breed hergebruik mogelijk.

Leidende principes daarbij zijn: Infrastructuur is niet ?sexy? De GDI is nog niet af, er is nog wel een en ander te doen. Tegelijk doen we soms alsof dit een van de spannendste onderwerpen binnen de overheid is, hoewel dat natuurlijk niet zo is. Er is behoefte aan een nieuwe zakelijkheid. Infrastructuur is niet sexy! Dat betekent dat de doorontwikkeling in relatieve stilte kan plaatsvinden. De GDI hoeft zich niet te laten leiden door de politieke waan van de dag maar dient een stabiele factor te zijn.

2. Maak zichtbaar: waar zitten welke gegevens? Zorg dat duidelijk is welke gegevens binnen de overheid beschikbaar zijn zodat partijen elkaar kunnen vinden. Dit gaat verder dan de gegevens in de basisregistraties, deze vormen slechts een deel van de gehele gegevensdeling. De Stelselcatalogus zoals die nu is ontwikkeld is daarvan een goede aanzet, die bredere toepassing verdient. Ondersteun partijen die op zoek zijn naar gegevens door deze van metadata te voorzien. Alleen dan is te controleren of je de waarde krijgt die je nodig hebt, de informatie actueel is, in welke context die informatie verzameld is, de data openbaar is, etc. Ook kan worden gesignaleerd of er onterecht gebruik van gegevens plaats vindt.

Hergebruik van generieke infrastructuur Het gebruik van de infrastructuur is niet vrijblijvend. Daarbij kan het nodig zijn om sectoraal aanvullende infrastructurele voorzieningen te realiseren. Dat wil nog niet zeggen dat deze sectorale aanpassingen allemaal onderdeel moeten vormen van de generieke voorzieningen. Deze zijn in onze optiek geen onderdeel van de generieke infrastructuur.

3. Discussieer bij de infrastructuur niet over de baten Het woord infrastructuur zegt het al: het is een basisvoorziening die er moet zijn. Die is niet sexy, maar dat zijn de rijkswegen ook niet. De maatschappelijke noodzaak rechtvaardigt de investeringen in de voorzieningen, de waarde ontstaat in het gebruik. Zet daarom de lopende acties door om betalen voor het gebruik af te schaffen en te kiezen voor centrale financiering.

Maatschappelijke issues richtinggevend Infrastructuur is geen doel op zich, maar dient publieke organisaties te ontzorgen bij het aanpakken van huidige en toekomstige maatschappelijke problemen. Zij vormen de voedingsbodem voor de eisen aan de infrastructuur. Maatschappelijke

6

Noord: Uitvoering aan zet

De ontwikkeling van het stelsel van basisregistraties werd tot op heden vooral vanuit de rijksoverheid geleid. Daar is in beginsel niets mis mee, zeker zolang er nog veel generieke voorzieningen gerealiseerd moesten worden. Maar voor de toepassing van de mogelijkheden zullen de uitvoeringsorganisaties zelf de reis moeten maken. Leidende principes daarbij zijn:

Een stelsel is meer dan losse domeinen Maatschappelijke vraagstukken trekken zich weinig van domeingrenzen aan en partijen hebben elkaar nodig om ze aan te kunnen pakken. In een stelsel kunnen partijen op elkaar rekenen en zijn er spelregels om de behoefte te agenderen, er besluiten over te nemen en die te effectueren. Hiermee is ook de aard van het stelsel van overheidsgegevens getypeerd: het zal een grote variatie aan technische vormen en organisatorische en juridische arrangementen kennen, maar partijen vertrouwen elkaar en hebben een kader om gezamenlijk in op te treden.

Geen Grand Design Het verleden heeft ons geleerd dat denken in toekomstvisies, blauwdrukken of grand designs de toekomst niet dichter bij brengt, maar eerder verder weg omdat het vaak ontzettend lang duurt voordat iedereen zijn mening heeft gegeven en er een ?gedragen visie? ligt. Stop daarmee! Bij het complexe netwerk van overheidsorganisaties die in wisselende verbanden met elkaar samen moeten kunnen werken past geen centraal uitgedragen ?grand design?. Diversiteit no-one

Om bovenstaande principes in de praktijk vorm te geven moet gestuurd worden op een aantal zaken: 1. Meer afspraken en minder voorzieningen Door het creëren van afsprakenstelsels waaraan gebruikers zich moeten houden, hebben zij meer vrijheid om de voorzieningen aan te passen op hun eigen organisatie en werkwijzen. Hiermee worden de voorzieningen van de infrastructuur flexibeler en dwingen geen onnodige standaardisatie van sectorale of lokale werkwijzen af.

mag: one size fits

We zullen moeten accepteren dat iedere organisatie binnen de Nederlandse overheid anders is. En dat dat niet erg is: diversiteit mag. Forceren dat iedereen op dezelfde manier en met de dezelfde hulpmiddelen gaat werken, is al eens geprobeerd en mislukt. Als het wel lukt, is dat mooi, maar dat is niet noodzakelijk.

2. Stimuleer intermediairs Binnen het rotondemodel is een stevige rol weggelegd voor zogenaamde intermediaire functies. Zij moeten de verbindingen op de knooppunten realiseren. Momenteel is al een groot aantal intermediairs actief. Hun taken zijn vaak nog beperkt, en soms ook stringent afgebakend. Stimuleer bestaande intermediaire functies door te kijken hoe ze breder inzetbaar zijn. Daag ze uit dit ook zelf te doen.

Het tempo waarmee je reist bepaal je zelf Dit leidende principe sluit aan bij ?diversiteit mag?. Iedere organisatie is uniek, dus ook haar tempo om met veranderingen om te gaan. Dat moeten we respecteren en mogelijk maken. Realistische doelen stellen die binnen realistische termijnen met ruimte voor uitloop en eventuele omzwervingen kunnen worden behaald.

7

Doordat intermediairs op afstand staan van de overheidsprocessen hebben ze de vrijheid om hun gegevensdiensten te ontwikkelen en te verbeteren met oog voor de afnemers. 3. Zorg voor ondersteuning bij het verwijderen van belemmeringen Zorg dat er op elk niveau van het rotondemodel ondersteuning is bij het wegnemen van belemmeringen die op een hoger niveau of binnen een andere sector spelen. Los die belemmeringen op door een slimme manier te organiseren om er besluiten over te nemen: alleen als het een probleem van meerderen is, komt het op het centraal niveau, als het probleem dan niet in twee - drie maanden is opgelost, gaat het terug naar beneden voor een lokale oplossing.

8

Oost: Samenwerken als kerncompetentie

Steeds meer vraagstukken vergen actieve samenwerking tussen verschillende partijen. Het gaat dan om het bundelen van aanbod zodat nieuwe producten ontstaan, het bundelen van de vraag om investeringen in aanbod zinnig te maken, of juist om het matchen van vraag en aanbod. Samenwerken blijkt in de praktijk vaak lastig. Overheidsorganisaties (en private partijen) zijn vaak slecht op de hoogte van elkaars belangen en mogelijkheden. Er wordt ook weinig gestuurd op gezamenlijke verantwoordelijkheden. Hergebruik van basisgegevens en het nut daarvan is sterk afhankelijk van succesvolle samenwerking. Als leidende principes voor het versterken van de samenwerking zien wij de volgende: Beter goed bedacht

gejat

dan

verdeling van de kosten (free for all, fight for all). Uit voorbeelden uit Denemarken blijkt dat het verstandig is deze onderhandeling periodiek met de betrokken partijen te voeren. De business case is immers aan verandering onderhevig, kosten en baten (en waar ze landen) zullen tijdens een traject wijzigen. Daarnaast dwingt een verplichting om periodiek te heronderhandelen partijen om de lange termijn in hun overwegingen mee te nemen, men moet immers ook weer met elkaar rond de tafel in een volgende ronde. 2. Jaag samenwerkingsverbanden aan Deze ontstaan niet vanzelf maar zijn steeds vaker noodzakelijk. Er is dus een rol weggelegd voor partijen die een verbindende functie kunnen vervullen. Partijen die samenwerking aanjagen door organisaties een aantal keer bijeen te brengen in de gezamenlijke zoektocht naar oplossingen voor organisatieoverstijgende vraagstukken en knelpunten. In het i-NUP programma wordt zo?n rol bijvoorbeeld vervuld door de projecten STOUT en Maatschappelijke Baten. Zij organiseren partijen rondom vraagstukken en knelpunten in de hoop tot afspraken te komen rondom meer structurele samenwerking aan een oplossing.

slecht

Concurreren op infrastructuur doen we binnen de overheid steeds minder, maar gebruik maken van wat er al is, blijft moeilijk. Na de ontwikkeling is de exploitatiefase vaak minder spannend, dus gaan we liever verder met iets nieuws. Daardoor blijven er kansen liggen en leren we te weinig van het echt gebruiken van onze nieuwe voorzieningen. Doorontwikkelen wordt dan vaak zinloos of moeilijk. De keten stopt niet bij de overheid

3. Stimuleer overheden

Steeds vaker is samenwerking met private partijen vereist om de hedendaagse problemen aan te pakken, immers bijna alle ketens omvatten tegenwoordig zowel publieke als private partijen. Hergebruik van elkaars gegevens is daarbij essentieel, dus maak privaat gebruik van publieke gegevens mogelijk (en vice versa).

samenwerking

door

decentrale

Decentrale overheden als gemeenten moeten om de dienstverlening met burgers en bedrijven digitaal mogelijk te maken veel ontwikkelen en veranderen in hun ICT-systemen. Dit zijn complexe systemen, waarin ook bijvoorbeeld beleid- en projectdossiers worden opgeslagen. Een aantal gemeenten heeft dergelijke systemen inmiddels ingevoerd of bereidt invoering voor. De kosten van aanschaf, aanpassing en inrichting zijn erg groot, voor een G10 gemeente meer dan 5 miljoen euro. Daarnaast is het implementeren in de processen van de organisaties ingrijpend en kostbaar.

Dit leidt ons tot de volgende aanbevolen maatregelen: 1. Realiseer een governance die samenwerking stimuleert Maak spelregels voor de onderhandeling over de

9

Er is veel winst te behalen als overheden kiezen voor gemeenschappelijke constructies (Shared Service Centra, of samenwerkingsverbanden, zoals voor gemeenten Dimpact en Govunited). Het Rijk heeft hier een goed voorbeeld gegeven met de consolidatie van het aantal rekencentra. Een initiatief dat navolging verdient in andere sectoren.

op basis van individuele arrangementen die de publieke en private partijen noch de burgers de gewenste zekerheid kunnen bieden. Ga er daarnaast niet van uit dat alle activiteiten rond doorontwikkeling van de digitale infrastructuur tot de publieke taak behoren. Ook hier kan het bedrijfsleven een rol spelen.

4. Werk samen met burgers en bedrijven

5. Standaardiseer

Geef burgers en bedrijven toegang tot de infrastructuur: in een participatiesamenleving werkt immers iedereen mee om maatschappelijke doelen te realiseren. Zo verzenden transporteurs miljoenen berichten over containers en andere lading via Digipoort; de douane heeft daar belang bij maar ook particuliere ondernemers. Eenzelfde hybride situatie zien we in de gezondheidssector, de sociale zekerheid, het onderwijs, de bancaire sector etc. Het breed openstellen van de infrastructuur levert de meeste welvaart op. Uiteraard moet dit op een veilige manier, ook wanneer berichten via open internet verstuurd worden. Dit betekent niet zozeer dat we de transportkanalen moeten beveiligen als wel de data zelf. Zoals de Esten in 2007 tegen ons zeiden: Beveilig de koning, niet de weg die de koning aflegt. Ga dan ook waar mogelijk de samenwerking met semipublieke en private partijen aan. Daarbij gaat het niet alleen om het gebruik van gegevens, maar ook het kunnen terugmelden door bijv. banken en energiebedrijven. Daarvoor moeten wel heldere spelregels ontwikkeld worden. Spelregels die niet te restrictief zijn, maar wel het belang van de burger borgen. Nu gaat het te vaak

Samenwerking en gegevensuitwisseling vereisen standaardisatie. Op technisch gebied moeten formats, opslagmedia en transportkanalen verder op elkaar afgestemd worden. Standaard koppelvlakken maken het immers ook mogelijk om snel nieuwe verbindingen tussen organisaties te leggen. Ze zijn echter ook noodzakelijk om eenvoudig digitale dienstverlening (denk aan webbased werken) aan burgers en bedrijven te kunnen leveren zonder dat er gelijk speciale eisen aan de systemen van burgers en bedrijven worden gesteld. Standaardisatie is niet alleen van toepassing op de techniek. Juist het standaardiseren van wet- en regelgeving, overige juridische afspraken, processen, gezamenlijk gehanteerde begrippen is zeer belangrijk. Goed standaardiseren gaat dus over het maken van afspraken over de samenwerking in ketens en netwerken op al deze vlakken.

10

Zuid: Focus op het incasseren van baten

De baten van infrastructuur zijn vaak lastig kwantificeerbaar. Dat maakt vaak de discussie over de investeringsnoodzaak ook lastig. Dat geldt zeker voor een stelsel van (overheids-)gegevens. Daarom is het van belang helder voor ogen te hebben wat beoogd wordt (de bestemming). De focus moet liggen op het maatschappelijke effect en het strenger toezien op het boeken van resultaten. Leidende principes zijn:

en baten op verschillende plaatsen landen en niet duidelijk waar welk deel van de kosten en van de baten landen. Businesscases worden momenteel vooral ingezet om te bepalen of een project voldoende aantrekkelijk is om aan te vangen. Businesscases kunnen ook ingezet worden om inzichtelijk te maken hoe de kosten en baten verdeeld zijn. Dat is een prima basis voor het gesprek over de verdeling van de kosten

Follow the money (oftewel: zoek een "coalition of the willing").

2. Focus op het oplossen van maatschappelijke vraagstukken

In de Nederlandse overheidscultuur is geld niet langer een vies woord. Na jarenlange bezuinigingen, inkrimpingen en taakstellingen, zijn we inmiddels gewend geraakt aan de kracht van de business case om ons te helpen bij de besluitvorming. Ook is het zoeken naar die partij die het meeste (financiële) belang heeft bij een bepaalde verandering en haar vragen om een ontwikkeling te trekken een best practice geworden (de gerede partij) .

Zonder goed werkende infrastructuur kan de overheid haar taak niet meer goed uitvoeren en maatschappelijke vraagstukken onvoldoende aanpakken. Omgekeerd zitten daar ook de baten die de rechtvaardiging vormen voor de investeringen die in de infrastructuur worden gedaan. Help de zorg efficiënter te worden, de financiële sector fraudebestendiger en de maatschappelijke ondersteuning burgergericht. Daar zit de meeste financiële winst: in de grote geldstroom de grote baten, in de kleine geldstroom de kleine baten.

Vraaggestuurd Al een tijd prediken we dat de overheid vraaggestuurd in plaats van aanbodgericht moet werken. En dat lukt maar mondjesmaat omdat veel overheidsorganisaties hun bestaansrecht ontlenen aan de informatie die ze in de aanbieding hebben. Dat moet veranderen willen we echt naar vraagsturing gaan. Eén van de twaalf eisen aan een basisregistratie zei het al: zorg voor niet-vrijblijvende inspraak van je afnemers. Dan pas ben je vraag-gestuurd en kun je je richten op het helpen verwezenlijken van maatschappelijke baten.

3. Kijk naar meer dan alleen de basisgegevens Natuurlijk zijn het niet alleen (basis-)gegevens die voor een doorbraak zullen zorgen bij maatschappelijke problematiek. Voor het realiseren van baten moet breder gekeken worden. Slim omgaan met gegevens kan wel een onderdeel van die oplossing zijn. Om die inzet van gegevens goed mogelijk te maken is noodzakelijk je te verdiepen in de problematiek. In veel gevallen zal het betekenen dat er meer geregeld moet worden dan het leveren van gegevens. Het zal vaak gaan om grotere projecten die in samenwerkingsverband uitgevoerd moeten worden en waarin organisatie, processen en

Op basis van deze leidende principes komen wij tot de volgende aanbevelingen: 1. Gebruik de business case om kosten en baten te verdelen Maar al te vaak wordt samenwerking rondom hergebruik van gegevens bemoeilijkt doordat kosten

11

informatiestromen op elkaar afgestemd moeten worden. Wanneer de kostenbatenanalyse zich beperkt tot de basisregistraties sec, zal dit veelal leiden tot een negatieve businesscase. Vele studies hebben al uitgewezen: de winst zit in de processen! 4. Gebruik concrete projecten met heldere baten als aanjager De eerder genoemde projecten gericht op het oplossen van maatschappelijke problemen, kunnen een prima aanjager van doorontwikkeling zijn. Ze bieden een concrete invulling van de vraag en dragen direct bij aan de realisatie van maatschappelijke baten. Voor zover ze vragen om de doorontwikkeling van infrastructuur kunnen ze daaraan ook richting geven. Maak daarbij zoveel mogelijk hergebruik van wat al beschikbaar is en zorg dat nieuwe voorzieningen generiek inzetbaar zijn door nu al rekening te houden met bijvoorbeeld de toetreding van toekomstige gebruikers tot de governance structuur. Richt een "aanjaagpot" voor projecten in: niet voor het realiseren van infrastructurele voorzieningen of voor de bemensing van het bureau van de NCDO, maar echt voor de uitvoering van projecten.

12

West: Burger aan het roer

De Rekenkamer constateerde recent dat burgers buiten hun schuld in de knel kunnen komen door fouten in de basisregistraties die kunnen leiden tot verkeerde beslissingen door overheden. Hierdoor worden bijvoorbeeld uitkeringen stopgezet of krijgen mensen onterecht boetes opgelegd. Burgers moeten zich hiertegen kunnen verweren. Dan moeten zij dat wel ergens kunnen doen en moeten zij wel weten welke gegevensuitwisseling er allemaal plaatsvindt. De WRR concludeerde in 2011 al met het iOverheid rapport dat er binnen de overheid veel over de burger wordt gecommuniceerd zonder dat die burger er in praktische zin veel zicht op heeft. Wij voorzien dat dit alleen maar erger wordt: de digitale overheid in verbinding met de private wereld afneemt. De burger zit qua beheersing over de uitwisseling van diens eigen gegevens nu nog in een betrekkelijk kansloze positie die alleen maar zwakker wordt. Dat zal leiden tot verzet door burgers die in een sterkere positie willen komen door meer grip, eigen beheer, zelf beslissen, kenbaarheid etc. Nu laten de burgers thema?s als identiteit en vertrouwen over aan overheden en de Googles van deze wereld. Er moeten voorzieningen komen waarmee burger meer zelf in control kunnen komen. Wij delen de oproep van de WRR uit 2011 dat het gebruik van de gegevens die we binnen de overheid hebben, hand in hand moet gaan met de discussie over privacy. Nu, vele incidenten later, is die roep sterker dan ooit. En het kan ook. Wettelijk gezien is het geregeld dat de burger meer "in control" kan zijn over diens eigen gegevens. Maar de praktische invulling loopt hierop achter.

de ontwerpplaatjes is een mooie stap, maar is niet hetzelfde als de belangen van burgers als daadwerkelijk uitgangspunt nemen bij het ontwerpen van nieuwe gebruikstoepassingen. Je kunt een keten ook inrichten door de burger echt centraal te stellen en de dienstverlening er omheen te organiseren. En dat geldt overigens ook voor bedrijven. Privacy by design Door in de ontwerpen van de Infrastructuur privacybescherming en beveiliging als standaard mee te nemen, bouw je privacy gewoon in. Daarmee voorkom je dat je de burger later in bescherming moet nemen, privacy met lastige regels moet afdwingen en fors moet investeren om dat te handhaven. 1. 'Slim bevragen' (en slim beantwoorden) als preferente methode van gegevensuitwisseling ?Slim bevragen? maakt het mogelijk dat niet meer grote hoeveelheden gegevens worden gekopieerd naar afnemers, maar dat vanuit brongegevens gericht antwoord gegeven wordt op heel gerichte vragen die een afnemer heeft. Het betreft hier zogenaamde DAT-vragen in plaats van WAT-vragen. Als voorbeeld: In het algemeen wordt de vraag naar iemands geboortedatum vaak als privacygevoelig beschouwd. Dat geldt niet zozeer voor de vraag of iemand ouder is dan 18 jaar, zeker als bepaalde diensten van de overheid (uitkering) of een bedrijf (leveren van alcohol via internet) alleen geldig zijn voor boven de 18-jarigen.

De burger écht centraal

Een ander voorbeeld is dat het voor een wijkcoach voldoende kan zijn om te weten óf iemand in aanmerking komt voor schuldhulpverlening, zonder dat de wijkcoach de exacte hoogte van de schulden en het

Tot nu toe wordt de burger vaak nog niet centraal gesteld, maar fungeert hij als eindstation van de keten die we inrichten. Dat hij tegenwoordig aanwezig is in

inkomen hoeft te weten. Of dat de jeugdhulpverlener wel weet dát de ouder van een kind in de gevangenis zit, zonder dat deze hoeft te weten voor welke delict.

Deze dient gebaseerd te zijn op een tweetal leidende principes:

13

2. Maak veel meer gebruik van Privacy Impact Assessments Door in een vroegtijdig stadium de gevolgen van wetgeving, systemen en nieuwe processen te bepalen voor de privacy van personen, worden risico?s eerder bepaald en kunnen maatregelen worden getroffen. Een PIA is geen afvinklijstje, maar het resultaat van een tijdige risicoanalyse, waarbij de belangen van de overheid zijn afgewogen tegen die van de burger. 3. Kom tot een vertrouwensmodel Beschrijf de voorwaarden waaronder de vertrouwelijke omgang met gegevens over burgers en bedrijven wordt vormgegeven. Dit betreft de uitwisseling van gegevens tussen publieke organisaties onderling, de uitwisseling van gegevens tussen burgers en overheid en de uitwisseling tussen publieke en private organisaties. 4. Realiseer voorzieningen voor identiteit en vertrouwen

burgers rond

Burgers hebben behoefte aan eenvoudig toegankelijke en begrijpelijke inzage en uitleg van het gegevensgebruik van de overheid. Een dergelijk overzicht kunnen partijen alleen gezamenlijk maken. Van een werkelijk toegankelijk overzicht mag verwacht worden dat het kwaliteit verhogend werkt op de overheidsgegevens, omdat burgers onjuistheden vroeg kunnen signaleren. Door de inzet van slimme middelen als verificatiediensten en digitale kluis-achtige oplossingen wordt zowel het overheidsbelang als het burgerbelang gediend. Tenslotte voorzien wij de functie van Ombudsman voor het stelsel (die verder gaat dan sec een meldpunt) en nog belegd moet worden.

14

De bestemming (revisited): Waar brengt dit ons?

Zonder goed werkende infrastructuur kan de overheid haar taak niet meer goed uitvoeren en maatschappelijke vraagstukken onvoldoende aanpakken. Iets concreter: vraagt de overheid minder naar de bekende weg, is ze klantgerichter, beter gewapend tegen fraude en efficiënter? We zijn ervan overtuigd van wel, waarbij iedere sector eigen accenten zal hebben: de zorg efficiënter, de financiële sector fraudebestendiger, de dienstverlening klantgerichter. Dat zijn de baten die de rechtvaardiging vormen voor de investeringen die in de infrastructuur worden gedaan. Samenwerken is gemakkelijker geworden, er is veel nieuwe ervaring opgedaan bij het realiseren van baten. De baten zitten in de processen, maar er zijn ook mogelijkheden om te besparen op de kosten van infrastructuur zelf. Zo kunnen voorzieningen hergebruikt worden in andere gegevensdomeinen en/ of kan men leren van de ervaringen elders. Daarnaast bieden concepten als Slim bevragen en Verificatiediensten door intermediaire knooppunten op de Stelselrotonde nieuwe mogelijkheden voor gegevensuitwisselingen die tot voor kort niet mogelijk waren of alleen via (vaak slecht georganiseerde) inkijkfuncties. De besparingen waar dit toe kan leiden, zullen variëren per sector of keten, afhankelijk van wat er al aanwezig is. Zo voorzien wij specifiek voor gemeenten veel besparingen op de infrastructuur wanneer gekozen wordt voor een strategie die gebaseerd is op:

miljoenen. Daarbij wordt de kans van slagen van de implementaties vele malen groter. Digitaal 2017 Door het innovatief aansluiten van processen bij gemeenten op de Basisregistraties kunnen bij gemeenten eenmalig aansluitkosten in de orde van tientallen miljoenen euro?s worden vermeden. Ook de structurele beheerkosten zullen vele miljoenen lager kunnen uitvallen, omdat geen systeemkoppelingen, maar slechts digitale formulieren beheerd hoeven te worden. Een voorbeeld: De geschatte kosten voor aansluiting van de processen van een grote gemeente op een basisregistratie als het Handelsregister belopen al snel meer dan één miljoen euro, afhankelijk van de geavanceerdheid van de systemen waarover de gemeente beschikt. Bij een G10 gemeente kan dit een veelvoud daarvan zijn. Digitale formulieren moeten voor Digitaal 2017 toch al per type aanvraag ontwikkeld worden, en dat maakt dat de kosten van het centraal direct toevoegen van gegevens uit Basisregistraties klein zullen zijn. Kortom: Voor het (op)nieuw inrichten van de informatie infrastructuur voor gegevensdomeinen is in de komende jaren door slim hergebruik een eenmalige besparing mogelijk van vele miljoenen voor gemeenten en rijksoverheid. Wij geloven niet zozeer in een grote allesomvattende businesscase die alle inrichtingsvarianten voor alle sectoren en alle ketens in kaart brengt. Liever kiezen wij voor een stapsgewijze benadering: begin met een eerste project waarvan de baten duidelijk positief vallen, en ga van daaruit steeds op zoek naar een volgend project.

Gezamenlijke voorzieningen Het generiek invoeren en onderbrengen van gemeentelijke voorzieningen als zakenmagazijnen, midoffices, portalen en archieven in regionale SSC?s leidt tot eenmalige vermeden investeringen door gemeenten van honderden miljoenen en structureel lagere beheerkosten voor gemeenten van tientallen

15

Tot slot

Het Stelsel van Basisregistraties is in een rap tempo aan het veranderen in een Stelsel van Overheidsgegevens. Vanuit de afronding van het iNUP-programma, de versnelling die SGO3 probeert aan te brengen en de lessen die we in landen als Denemarken hebben opgehaald, is de bestuurlijke urgentie zo ver opgelopen dat er nu een Nationaal Commissaris Digitale Overheid is gekomen. Dat is een kristallisatiepunt dat benut kan worden om de bakens te verzetten en met nieuw elan aan de slag te gaan. Met een rotondemodel als ontwerpuitgangspunt, met minder voorzieningen en met meer afspraken gaan we verder op de schouders van de pioniers die ons op onze weg voor gingen. Wij wensen u een goede reis op weg naar de toekomst!

Van de Spiegelstraat 12 Postbus 18607 2502 EP Den Haag www.pblq.nl [email protected] 070 376 36 36 16