PBLQ Whitepaper i-ondersteuning decentralisaties
Pagina 1/8
15 november 2012
PBLQ – i-Decentralisaties
PBLQ whitepaper i-ondersteuning decentralisaties “Eén gezin, één plan, één regisseur” is het uitgangspunt bij de decentralisaties in het sociale domein: de wet werken naar vermogen, de algemene wet bijzondere ziektekosten, de wet maatschappelijke ondersteuning en de jeugdhulpverlening [Regeerakkoord]. Waarbij de Wet werken naar vermogen vervangen gaat worden door de nieuwe Participatiewet. Deze leuze gaat uit van een geïntegreerde aanpak bij de verschillende decentralisaties. Voor gemeenten betekent dit een transformatieproces waarin een aantal innovaties tegelijk moet plaatsvinden. Zowel bij het opstellen van gemeentelijk beleid als in de uitvoering vereist dit een sectoroverschrijdende aanpak die uitgaande van een maatschappelijk vraagstuk naar oplossingsrichtingen zoekt in plaats van regelgeving sec te vertalen naar lokale verordeningen per kolom. Voor de informatievoorziening betekent dit dat het in bepaalde gevallen nodig kan zijn meer gegevens te delen voor het effectief ondersteunen van burgers bij het oplossen van hun hulpvraag. Gegevens moeten op de juiste plaats en juiste tijd ter beschikking zijn. Ook VNG en KING kiezen bij een pilot onder een tiental gemeenten als invalshoek het probleem van de burger en de informatievoorziening die nodig is om dat probleem te helpen oplossen [Opdrachtbrief]. Dit betekent dat naast de individuele ICT ontwikkelingen in de sectoren ook gewerkt moet worden aan de ICT-ondersteuning voor de domeinen in samenhang. Dit is niet alleen een zaak voor gemeenten waar de decentralisaties bij elkaar komen, maar ook voor de betrokken departementen en landelijke uitvoeringsorganisaties. PBLQ en daarbinnen de onderdelen HEC, Zenc en ROI hebben zich gebogen over de consequenties en stand van zaken rond de diverse decentralisaties. Dit heeft geleid tot een aantal inzichten die wij graag breder willen delen middels deze “white paper”. Daarbij ligt onze focus met name op de I aspecten aangaande de decentralisaties en de daarvoor geldende randvoorwaarden. We zullen niet nader ingaan op andere zaken die gemeenten naast informatievoorziening moeten regelen, zoals: -
De governance en besturingsstijl: de sturing, het scenario, de rol van de overheid, de kennisbron en de mate van burgerparticipatie [zie ook Governance Wmo]. De interne ontschotting om domeinoverstijgende aanpak mogelijk te maken. De keten/netwerksamenwerking met partners, De schaalgrootte van de uitvoering dan wel de benodigde bestuurskracht, Bestuurlijke en juridische (waaronder privacy) randvoorwaarden, etc.
Hieronder geven wij steeds eerst onze overwegingen weer en vertalen dit vervolgens naar een aanbeveling voor de inrichting en realisatie van de ICT ondersteuning voor de decentralisaties. Hierbij hanteren wij een vijftal kernprincipes als leidmotief en tevens indeling voor deze white paper: 1. 2. 3. 4. 5.
Pagina 2/8
Multidimensionale aanpak Omgevingsgerichtheid Integrale informatievoorziening Programmatische sturing Procesmatig innoveren door multidisciplinaire samenwerking
15 november 2012
PBLQ – i-Decentralisaties
Multidimensionale aanpak De decentralisaties zijn ingegeven door de notie dat maatschappelijke problemen het beste kunnen worden aangepakt op het niveau waar ze zich voordoen: bij de burger, zijn sociale omgeving, het gezin, de buurt, de wijk. Gemeenten moeten ervoor zorgen dat de burger sneller en beter wordt geholpen bij het oplossen van zijn hulpvraag, sociale problematiek effectiever wordt aangepakt en er op uitvoeringskosten kan worden bespaard. Effectiviteit en efficiency zijn hoofddoelen van de decentralisaties. Kijken wij naar de uitvoeringsprocessen die dit mogelijk moeten maken, dan zien we naast de maatwerkprocessen om vragen van individuele burgers op te lossen ook bulkprocessen die nodig zijn om (op een standaardwijze) bepaalde administratieve handelingen op een efficiënte manier uit te voeren. Daarbij is in de maatwerkprocessen nog onderscheid te maken in ‘reguliere/enkelvoudige’ processen en processen die betrekking hebben op burgers met meervoudige vragen en/of een complexe situatie, die per definitie organisatie/kolom/sectoroverschrijdend zijn. Deze werkprocessen moeten allemaal worden geoptimaliseerd maar de aanpak verschilt. Het streven naar geïntegreerde dienstverlening is een belangrijk element bij de decentralisaties. De vraag is echter of hier de meeste en snelste winst te behalen valt. Bij hoeveel van de klanten is nu echt samenloop van meerdere decentralisaties? Valt er niet al veel te winnen binnen elke kolom bij de bulk van de processen die niet meervoudig zijn? Zowel in de Wmo sec als in de jeugdzorg, valt nog veel te verbeteren aan de huidige gegevensuitwisseling. Ons inziens zou je moeten streven naar een tweestromenbeleid: parallel werken aan het optimaliseren van de samenwerking en gegevensuitwisseling bínnen de kolommen alsook aan de samenwerking en gegevensuitwisseling tússen de kolommen. Onze eerste aanbeveling luidt dan ook: Verbeter de informatievoorziening binnen de kolommen, daar vindt de bulk van de processen plaats. Werk daarnaast (in eerste instantie via experimenten) aan de informatievoorziening tussen de kolommen. Wij constateren dat met de drie decentralisaties het Kabinet in feite drie bewegingen tegelijk inzet: • De decentralisatie van een drietal werkgebieden van rijk en provincie naar gemeenten • Geïntegreerde dienstverlening over een drietal domeinen in twee verschillende kolommen (zorg en werk & inkomen) • Te realiseren taakstelling op de te organiseren processen welke efficiënter moeten zijn dan nu. In onze ervaring is veranderen op één dimensie al bijzonder lastig en wordt dit niet eenvoudiger als je op meerdere dimensies tegelijk probeert te veranderen. De complexiteit neemt exponentieel toe met elke dimensie die wordt toegevoegd. Ook is het lastig om de (bijv. in pilots) waargenomen effecten toe te schrijven aan de verschillende veranderingen. Wees bewust van het feit dat een meerdimensionale verandering in gang wordt gezet en neem dit mee bij het opzetten, uitvoeren en evalueren van projecten en pilots. Bedenk van te voren hoe om te gaan met mogelijk optredende project- en pilotresultaten.
Pagina 3/8
15 november 2012
PBLQ – i-Decentralisaties
Omgevingsgerichtheid (focus op stakeholders) Binnen elke kolom is reeds sprake van een aantal ketenpartijen. Het is bepaald niet eenvoudig gebleken de samenwerking tussen deze partijen te faciliteren met gegevensuitwisseling. De ketenpartijen zijn ook niet steeds dezelfde in elk van de decentralisaties. Het regeerakkoord wil een einde maken aan de praktijk waarbij vele hulpverleners langs elkaar heen werken bij de ondersteuning van één gezin. Maar dan moet je wel weten wie dit zijn. Bij ons weten ontbreekt thans een goede analyse van de stakeholders per domein. In 2007 heeft ICTU in kaart gebracht welke partijen allemaal betrokken kunnen zijn bij de verschillende levensgebeurtenissen van een kind [Het Kind Centraal]. Dit bleken er zoveel dat dit alleen kon worden weergegeven op een poster van dubbel A0 formaat. Dit gaf een goed beeld van hoe complex we in Nederland de jeugdzorg hebben georganiseerd. Maar de zorg voor ouderen en chronisch zieken ziet er heel anders uit. Onze tweede set van aanbevelingen richt daarom op de multidisciplinaire omgeving van de decentralisaties, waarbij de eerste luidt: Breng voor elk te decentraliseren domein de stakeholders in kaart en analyseer de overeenkomsten en verschillen tussen de kolommen. Onze ervaring is dat partijen met veel invloed zoals de departementen en de koepelorganisaties wel actief meedoen in samenwerking- c.q. IT projecten op dit terrein, maar dit geldt niet per se voor de partijen waar het domein van de decentralisatie het meest effect op heeft, zoals de maatschappelijke partijen en hun professionals alsook de cliënten. De OGC (Office of Government Commerce, UK) als bedenker van bewezen methodieken als Prince ® en MSP ® heeft een eenvoudige manier ontwikkeld voor het classificeren van de vereiste betrokkenheid van stakeholders. Breng de stakeholders in kaart die invloed hebben op, dan wel door elk of meerdere van de decentralisaties beïnvloed worden en betrek ze overeenkomstig bij de decentralisatieprojecten. Gemeenten moeten nadenken welke rol zij voor zichzelf zien bij de drie decentralisaties: zijn ze integrale dienstverlener of regisseur / poort / verbinder / verwijzer naar lokale dienstverleners? Moet de 1e lijnshulp bij de gemeente zitten of juist in het maatschappelijke middenveld waarna deze 1e lijn de coördinatievraag neerlegt bij de gemeente? Gemeenten kunnen verschillende rollen vervullen, bijv. die van regisseur, inkoper, subsidiegever maar ook uitvoerder. Deze rol bepaalt immers de met ICT te ondersteunen werkprocessen en communicatie met ketenpartijen. Ook hier de vraag: worden de juiste stakeholders wel betrokken, namelijk de partijen uit het middenveld en de cliënten zelf? Tenslotte is het nog de vraag hoe uniform gemeenten hierin moeten zijn of dat er verschillende best practices mogelijk zijn. De rol die gemeenten pakken en de samenwerking met andere overheden en private partijen stelt immers eisen aan de wenselijkheden en mogelijkheden voor de informatievoorziening. Denk na over de gewenste rol van gemeenten en betrek hier de juiste stakeholders bij.
Pagina 4/8
15 november 2012
PBLQ – i-Decentralisaties
Integrale informatievoorziening Geïntegreerde dienstverlening is vooral van betekenis voor de gemeenten die de decentralisaties immers moeten uitvoeren. Immers, daar komen de verschillende processen voor eenzelfde persoon of gezin bij elkaar. Dat wil niet zeggen dat integratie alleen een zaak voor gemeenten (en VNG en KING) is. De kaders worden immers geschapen door de beleidsmakers bij de verantwoordelijke departementen. Een groot deel van de verkokering zoals geconstateerd in bijv. Het Kind Centraal komt door het ontstaan van losse en naast elkaar bedachte wetgeving. Een wet leidt veelal tot eigen processen en daarmee ook tot separate overheidregistraties. Laat geïntegreerde dienstverlening niet alleen een zaak voor de uitvoerende gemeenten zijn, maar ook voor de beleidsmakers. Het motto “één gezin, één plan, één regisseur” geeft het belang aan dat wordt gehecht aan geïntegreerde dienstverlening. Een gezin is echter geen stabiele eenheid. Samengestelde gezinnen, uit-huis-plaatsing, op zichzelf gaan wonen of juist bij weer bij ouders of kinderen intrekken; een individu beweegt en het gezin beweegt. Informatiekundig gezien betekent dit: Leg dossiers per individu én per gezinsituatie aan en zorg ervoor dat deze aan elkaar gelinkt kunnen worden. Integrale informatievoorziening is niet hetzelfde als één groot nieuw informatiesysteem. De omvang is een van de algemeen erkende faalfactoren van grote ICT projecten (zie o.a. [ARK grote projecten]). Waarbij falen kan zijn in termen van kosten, doorlooptijd of (onvolledige/verkeerde) functionaliteit. Voorkomen moet worden dat het proces van decentralisaties vastloopt door vertraging in de ICT voorzieningen. Integrale informatievoorziening betekent ook niet alles tegelijk oppakken. Ga voor de ICT ondersteuning van de decentralisaties zoveel mogelijk uit van bestaande informatiesystemen en laat aanpassingen hierop zo min mogelijk op het kritieke pad van de decentralisaties liggen. Ga op zoek naar quick wins en de drie meest cruciale aanpassingen. Het stelsel van basisregistraties leert ons dat gegevensuitwisseling alleen mogelijk is bij voldoende interoperabiliteit en gemeenschappelijke standaarden. De samenhang tussen de verschillende bouwstenen moet duidelijk zijn, willen gemeenten en uitvoeringsorganisaties deze slim kunnen toepassen. De domeinen waarop de decentralisaties betrekking hebben en/of relaties mee hebben (zoals de AWBZ) zijn echter geen green field situaties. Er bestaat een veelvoud aan standaarden die deels op dezelfde en deels op andere niveaus bewegen, zoals Stuf, Digikoppeling, AZR (AWBZ zorgregistratie), Wmo-berichtdefinities, HL7 berichten etc. Breng de verschillende van toepassing zijnde standaarden in kaart en relateer deze aan elkaar. De praktijk wijst uit dat een deel van de ketenpartijen geen overheden maar private organisaties zijn. e-Overheid voorzieningen zoals BSN en Digikoppeling mogen niet zonder meer door private organisaties gebruikt worden, ook niet als deze een publieke taak hebben. Een keten is zo sterk als de zwakste schakel. Dit geldt ook voor de toepassing van ICT. Negeren lost dit probleem niet op. Bedenk een strategie voor de keteninformatievoorziening binnen en tussen de kolommen waarin ook private organisaties voorkomen.
Pagina 5/8
15 november 2012
PBLQ – i-Decentralisaties
Programmatische sturing Wij zien dat zich thans een veelvoud aan projecten, activiteiten en pilots ontplooit rond een of meerdere decentralisaties. Er gebeurt veel moois en er is veel enthousiasme en energie. Het is belangrijk dat de verschillende activiteiten niet divergeren maar juist convergeren. Op dit moment zit het overzicht en inzicht in dit veelvoud aan activiteiten in de hoofden van een aantal sleutelpersonen. Dit is kwetsbaar en weinig toegankelijk voor andere stakeholders. Wij constateren dat de decentralisaties gezamenlijk alle kenmerken hebben van een “Programme” zoals MSP dat definieert. Een meer programmatische aanpak kan dan helpen bij het versterken en stroomlijnen van de verschillende activiteiten in samenhang. Hierbij wordt veel aandacht besteed aan het opdrachtgeverschap (de SRO, strategic responsible owner) en de inrichting van een projectorganisatie (project office) met taken als project portfolio management en het realiseren van faseovergangen. Voor de sturing valt te denken aan een bestuurlijk akkoord tussen de drie departementen (BZK, VWS, SZW) en koepelorganisaties (VNG, cliëntenraden, professionals). Hanteer een meer programmatische sturing en structurering bij de invoering van de decentralisaties c.q. ICT ondersteuning en maak afspraken over het opdrachtgeverschap. Uit het verleden (bijv. Wmo) weten we dat de financieringvraag forse invloed heeft op het tempo waarmee een verandering kan worden ingezet. Ook hier kan MSP helpen door de focus die deze methodiek legt op de te realiseren baten (benefits realisation): Stakeholders moeten zicht hebben op de te behalen doelen (business change), bijv. het delen van reeds beschikbare informatie, en het moet klip en klaar zijn (elevator pitch) wat dit hen oplevert (business case). Zeker in het huidige politieke klimaat vereist elke investering inzicht in de financiële noodzaak. Het besparingspotentieel moet helder zijn op zowel macro, meso als microniveau, bij voorkeur aan de hand van casuïstiek (á la Henk en Ingrid). Tenslotte verdient het aanbeveling om prikkels in te bouwen (bonus) bijv. dat gemeenten besparingen mogen houden. Faciliteer de financieringsdiscussie door inzichtelijk te maken wat de te realiseren baten zijn voor elke van de stakeholders. Het startpunt hiervoor wordt gevormd door de visie (vision) op de te bereiken situatie (outcome). Op basis daarvan worden de te behalen doelen in kaart gebracht (benefit map), de relevante partijen (stakeholders) en de wijze waarop deze betrokken moeten worden (stakeholder engagement). Wij constateren dat er nog veel verschillende beelden zijn bij deze visie. Kern zou moeten zijn dat de vraag van de burger leidend is en dat professionals en de burger gezamenlijk de meest logische bron van kennis vormen voor de oplossingen. Doe vraagonderzoek bij de hulpverleners en cliënten naar de gewenste situatie en de hierbij gevoelde informatiebehoeften. Praat mét de burger/cliënt, in plaats van over de burger/cliënt, en met de professional in plaats van óver de professionals. Laat dit de basis zijn voor de beoogde outcome. Belangrijk is te beseffen dat de visie niet op voorhand een vastomlijnd beeld is, maar eerder een contourenschets die in de loop van de tijd meer detail en scherpte krijgt (ook dit is conform MSP). En waarbij voor de uitwerking wel een aantal ontwerpprincipes meegegeven kan worden, zoals: maak zoveel mogelijk gebruik van bestaande standaarden, denk vanuit het primaire proces/betrek professionals, ga via kleine stapjes naar een groter doel, houd rekening met een fluïde definitie van gezin, laat bestaande systemen samenwerken in plaats van een alomvattend systeem te bouwen, etc. Ga voor het eindbeeld uit van een groeimodel, op basis van tevoren vastgelegde ontwerpprincipes.
Pagina 6/8
15 november 2012
PBLQ – i-Decentralisaties
Procesmatig innoveren door multidisciplinaire samenwerking Een gestructureerde methodiek als MSP kan dus helpen bij de sturing van complexe programma’s. Maar ook dan blijft het een uitdaging om mensen vanuit hun verschillende achtergronden en verantwoordelijkheden mee te krijgen op de weg naar een business change waarvan aard en de route ernaar toe nog onduidelijk zijn. Het innovatieproces van de decentralisaties omvat bestuurlijke, juridische, organisatorische en technische vragen, welke multidisciplinair moeten worden opgelost. In onze ervaring werkt niets zo goed voor een innovatieproces als het daadwerkelijk samenwerken. Dan pas vallen kolommen weg, zie je in de praktijk welke route het beste is en wie daar het beste bij past. Samenwerken is de sleutel tot ontschotting, cultuurverandering en het ontstaan van vertrouwen in elkaar bij de ketenpartijen. Daarbij zal het door de complexiteit vanwege het multidimensionale karakter en het veelvoud aan stakeholders, niet te voorkomen zijn dat er ook activiteiten plaatsvinden waar we vooral van leren dat iets níet is zoals we het willen. Innovatieve projecten die falen hebben wel degelijk een leereffect. Het is dan ook belangrijk om ruimte te houden voor experimenten en initiatieven “van onder af” (emerging projects). Kies voor een procesmatige aanpak waarin multidisciplinair ontwikkelen en leren centraal staat. Begin met kleine stappen en experimenten en accepteer dat niet elke activiteit een succes zal zijn. Een visie op de langere termijn is belangrijk, maar voor de beheersbaarheid is het verstandig om de weg ernaartoe op te splitsen in kleinere stappen. Hierbij valt veel te leren van de ervaringen die met MSP zijn opgedaan bij bijv. het Landelijk Register Kinderopvang (LRKO) zoals uitgevoerd door ICTU met medewerking van PBLQ HEC [Lustrumbundel]. Een andere succesfactor hierbij was o.a. de toepassing van de SCRUM methodiek. SCRUM is een raamwerk voor het flexibel (agile) managen van softwareontwikkeling waarbij wordt gewerkt in multidisciplinaire teams die in korte sprints (iteraties van vaste lengte van 1-4 weken) werkende software opleveren. Belangrijk hierin de samenwerking tussen ontwikkelaars, gebruikers en in het geval van LRKO ook wetgeving. Met als voordelen dat gebruikers zich mede verantwoordelijk voelen voor het ontwikkelde product en dat het product groeit op basis van de ervaringen die in de vorige sprints worden opgedaan. Doordat de product eigenaar nauw betrokken is bij de opzet van elke sprint, krijgt deze grip op de planning en daarmee ook de kosten van de IT ontwikkeling. Hanteer agile technieken voor het multidisciplinair ontwerpen en realiseren van de benodigde ICT voorzieningen voor de decentralisaties.
Tot slot.. … verwijzen wij naar de bevinding van de Algemene Rekenkamer [ARK IT overheid] dat ICT projecten bij de overheid te ambitieus en te complex zijn door een combinatie van politieke, organisatorische en technisch factoren zodat onze laatste aanbeveling is aan politici, beleidsmakers, uitvoerders en ICT leveranciers om de lessen uit dit rapport ter harte te nemen bij de ontwikkeling en invoering van de ICT ondersteuning van de verschillende decentralisaties in het sociale domein.
Patty Heemskerk, november 2012
Pagina 7/8
15 november 2012
PBLQ – i-Decentralisaties
Bronnen [Regeerakkoord]: Regeerakkoord “Bruggen slaan”, Rutte en Samson, 29 oktober 2012 [Opdrachtbrief]: Uitgebreide opdrachtbrief Verkenning Informatievoorziening Sociaal Domein, VNG, 16 oktober 2012 [Lustrumbundel]: Lessen van de iOverheid, ICTU, april 2010 [Governance Wmo]: Governance in de Wmo, Verweij-Jonker instituut, augustus 2009 [ARK grote projecten]: Lessen uit ICT-projecten bij de overheid, deel A, Algemene Rekenkamer, november 2007 [Het Kind Centraal]: Voortgangsrapportage praktische studie informatieaspecten Het Kind Centraal, ICTU, juli 2007 Dit document is door PBLQ op eigen notie geschreven en kwam tot stand mede op basis van inputs uit een rondetafelsessie met onderstaande deelnemers en navolgende gesprekken met enkelen van hen: • Elke Buis (VWS) • Kees Duijvelaar (VNG/BZK) • Aty de Groot (BZK) • Wim Hoddenbagh (VNG) • Peter Jansz (Inlichtingenbureau) • Jasper van Lieshout (ICTU) • Geert Strolenberg (BKWI) en • Hans Versteeg (VNG). Namens PBLQ deden mee: Yvet Bommeljé, Ko Mies, Ton Monasso, Dirk Schravendeel, Arre Zuurmond en Patty Heemskerk. Voor meer informatie over de dienstverlening van PBLQ op het terrein van decentralisaties, kunt u contact opnemen met:
Drs. P.R.B. Heemskerk – van Holtz | sectormanager M: 06 51 22 91 88 PBLQ | Voor een sterke publieke sector Van de Spiegelstraat 12 2518 ET Den Haag Postbus 18607 2502 EP Den Haag T: 070 351 49 97 F: 070 351 52 82 E:
[email protected] I: www.pblq.nl
Pagina 8/8
15 november 2012
PBLQ – i-Decentralisaties
