Právna analýza návrhu financovania výstavby a prevádzkovania krytej plavárne spoločnosťou IDEA INVEST, spol. s. r.o. so sídlom P.O.Hviezdoslavova 26, 960 01 Zvolen, IČO: 36 657 930
Skutkový stav : Mestu Zvolen bola predložená štúdia uskutočniteľnosti projektu výstavby zimného štadióna s plavárňou s názvom Legends Arena. Projekt zabezpečuje spoločnosť IDEA INVEST, spol. s r.o., so sídlom P.O. Hviezdoslava 26, 960 01 Zvolen, IČO: 36 657 930 / ďalej len ,,spoločnosť IDEA INVEST, spol. s r.o.“ / Za účelom výstavby a prevádzky Legends Arena má spoločnosť IDEA INVEST, spol. s r.o. . záujem vytvoriť svoju 100 % dcérsku spoločnosť ( ďalej len „SPV“). Krytá plaváreň má byť realizovaná formou ,, kvázi PPP Projektu “. Spoločnosť IDEA INVEST, spol. s r.o. navrhuje, aby Mesto Zvolen a SPV uzatvorili zmluvu, na základe ktorej sa SPV zaviaže postaviť popri zimnom štadióne aj krytú plaváreň. Túto plaváreň bude prevádzkovať spoločnosť SPV . Základné pravidlá spolupráce sú nasledovné: -
spoločnosť zabezpečí z vlastných a úverových zdrojov realizáciu vyššie uvedeného projektu, vrátane vybudovania plavárne,
-
spoločnosť bude v budúcnosti sama, resp. v spolupráci s partnerskou spoločnosťou zabezpečovať prevádzku celého objektu, pričom Mesto Zvolen bude určovať podmienky prevádzky objektu plavárne (ceny vstupného, rozdelenie času pre verejnosť, kluby a pod. )
-
mesto Zvolen poskytne spoločnosti dotáciu na prevádzku plavárne v prípade, ak by v dôsledku nadstavenia vyššie uvedených pravidiel tržby z prevádzky nepokryl náklady na prevádzkovanie plavárne
-
Mesto Zvolen uhradí spoločnosti počas prvých 5 rokov prevádzkovania plavárne náklady na vybudovanie plavárne. Prvú časť úhrady nákladov by bolo Mesto Zvolen povinné uhradiť až po odovzdaní uvedeného objektu do užívania – kolaudácie, V prípade uhradenia všetkých nákladov na vybudovanie plavárne je spoločnosť pripravená plaváreň previesť do vlastníctva mesta Zvolen.
Predmetom tejto právnej analýzy je preskúmať zákonnosť financovania výstavby krytej plavárne Mestom Zvolen spôsobom navrhnutým spoločnosťou IDEA INVEST, s.r.o. so sídlom P.O. Hviezdoslava 26, 960 01 Zvolen, IČO: 36 657 930 ako aj s tým súvisiacej navrhovanej spolupráce.
Platné právne predpisy a dokumenty súvisiace s predmetom analýzy : Pri vypracovaní analýzy sme vychádzali z nasledovných platných právnych predpisov a dokumentov: - zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov - zákon č. 138/1991 Zb. o majetku obcí v znení neskorších predpisov - zákon č. 25/2006 Z.z. o verejnom obstarávaní v znení neskorších predpisov - zákon č. 231/1999 Z.z. o štátnej pomoci v znení neskorších predpisov - zákon č. 583/2004 Z.z. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy a o mene a doplnení niektorých zákonov
1
-
zákon č. 523/2004 Z.z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov zákon č. 431/2002 Z.z. o účtovníctve v znení neskorších predpisov zákon č. 513/1991 Zb. Obchodná zákonník v znení neskorších predpisov zákon č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník v znení neskorších predpisov zákon č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku v znení neskorších predpisov Program hospodárskeho a sociálneho rozvoja mesta Zvolen Všeobecne záväzné nariadenie mesta Zvolen č. 118 o poskytovaní dotácii z rozpočtu mesta Zvolen Zásady nakladania s majetkom mesta Zvolen
Právny stav : A) Dotácia na vybudovanie plavárne Podmienky pre poskytovanie dotácii z rozpočtu mesta upravuje § 7 zákona č. 583/2004 Z.z.. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy a o mene a doplnení niektorých zákonov nasledovne: V § 7 zákona č. 583/2004 Z.z. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy a o mene a doplnení niektorých zákonov je poskytovanie dotácii upravené nasledovne: (2) Z rozpočtu obce sa môžu poskytovať dotácie právnickým osobám, ktorých zakladateľom je obec, a to na konkrétne úlohy a akcie vo verejnom záujme alebo v prospech rozvoja územia obce. Obec môže poskytovať dotácie inej obci alebo vyššiemu územnému celku, ak zabezpečuje niektoré úlohy pre obec alebo ak ide o poskytnutie pomoci pri likvidácii následkov živelnej pohromy, havárie alebo inej podobnej udalosti na ich území. (3) Do prijatia prostriedkov štátneho rozpočtu obcou na úhradu nákladov preneseného výkonu štátnej správy môže obec použiť na úhradu týchto nákladov vlastné príjmy. Po prijatí prostriedkov štátneho rozpočtu na úhradu nákladov preneseného výkonu štátnej správy prostriedky štátneho rozpočtu obec zúčtuje v prospech svojho rozpočtu. (4) Právnickej osobe neuvedenej v odseku 2 a fyzickej osobe - podnikateľovi, ktorí majú sídlo alebo trvalý pobyt na území obce alebo ktoré pôsobia, vykonávajú činnosť na území obce, alebo poskytujú služby obyvateľom obce, môže obec poskytovať dotácie za podmienok ustanovených všeobecne záväzným nariadením obce len na podporu všeobecne prospešných služieb, všeobecne prospešných alebo verejnoprospešných účelov, na podporu podnikania a zamestnanosti. Mestské časti Bratislavy a Košíc môžu poskytnúť dotácie na celom území mesta. (5) Ak obec spolupracuje na základe zmluvy o zriadení združenia obcí 8) alebo zakladá právnickú osobu podľa osobitného predpisu, alebo nadobúda majetkové účasti na podnikaní právnickej osoby založenej podľa osobitného predpisu, môže použiť rozpočtové prostriedky na úhradu členského príspevku, na založenie právnickej osoby podľa osobitného predpisu 16) alebo na nadobudnutie majetkových účastí na podnikaní takej právnickej osoby. (6) V rozpočte obce na príslušný rozpočtový rok sa prostriedky podľa odsekov 2 a 4 rozpočtujú na konkrétnu akciu, úlohu alebo účel použitia prostriedkov. Podliehajú ročnému zúčtovaniu s rozpočtom obce a ich poskytnutím nemožno zvýšiť celkový dlh obce. Na porušenie finančnej disciplíny vrátane sankcií sa vzťahujú ustanovenia osobitného predpisu. Podľa § 13 zákona č. 583/2004 Z.z. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy a o mene a doplnení niektorých zákonov
2
(1) Do plnenia rozpočtu obce a rozpočtu vyššieho územného celku sa zahrňujú len tie príjmy, výdavky a finančné operácie, ktoré sa uskutočnili v príslušnom rozpočtovom roku. Na zaradenie príjmu alebo výdavku do plnenia rozpočtu obce a rozpočtu vyššieho územného celku v rozpočtovom roku je rozhodujúci deň pripísania alebo odpísania prostriedkov z príslušného účtu obce alebo účtu vyššieho územného celku. (2) Rozpočtové prostriedky možno použiť len na účely, na ktoré boli v rozpočte obce alebo rozpočte vyššieho územného celku schválené. (3) Obec alebo vyšší územný celok môže na základe odôvodnenej žiadosti povoliť výnimku z časového použitia rozpočtových prostriedkov poskytnutých obcou alebo vyšším územným celkom v príslušnom rozpočtovom roku formou dotácie s výnimkou rozpočtových prostriedkov z dotácií podľa § 3 ods. 1 písm. b) a c). Podľa § 11 zákona č. 583/2004 Z.z. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy a o mene a doplnení niektorých zákonov obec zostavuje viacročný rozpočet. Pravidlá ustanovené v tomto paragrafe pre viacročný rozpočet sú nasledovné : (1) Viacročný rozpočet je strednodobý ekonomický nástroj finančnej politiky obce alebo vyššieho územného celku, v ktorom sú v rámci ich pôsobnosti vyjadrené zámery rozvoja územia a potrieb obyvateľov vrátane programov obce alebo programov vyššieho územného celku najmenej na tri rozpočtové roky. Viacročný rozpočet tvoria: a) rozpočet obce alebo rozpočet vyššieho územného celku na príslušný rozpočtový rok, b) rozpočet obce alebo rozpočet vyššieho územného celku na rok nasledujúci po príslušnom rozpočtovom roku, c) rozpočet obce alebo rozpočet vyššieho územného celku na rok nasledujúci po roku, na ktorý sa zostavuje rozpočet podľa písmena b). (3) Príjmy a výdavky rozpočtov uvedených v odseku 1 písm. b) a c) nie sú záväzné . Podľa článku II Všeobecne záväzného nariadenia č. 118 o poskytovaní dotácii z rozpočtu mesta Zvolen na poskytovanie dotácií Mestské zastupiteľstvo vo Zvolene každoročne vyčlení z rozpočtu mesta na nasledujúci kalendárny rok maximálne 2% finančných zdrojov z celkového rozpočtu mesta na príslušný kalendárny rok. Dotáciu je Mesto oprávnené poskytnúť len na aktivity a za podmienok špecifikovaných v tomto všeobecne záväznom nariadení. Napr. Podľa článku III je dotáciu možné poskytnúť len do výške 70 % z celkových nákladov projektu. Podľa § 6 zákona o verejnom obstarávaní (1) Verejný obstarávateľ na účely tohto zákona je a) Slovenská republika zastúpená svojimi orgánmi, b) obec, c) vyšší územný celok, d) právnická osoba, ktorá spĺňa požiadavky podľa odseku 2, e) združenie právnických osôb, ktorého členom je aspoň jeden z verejných obstarávateľov uvedených v písmenách a) až d), f) právnická osoba, v ktorej verejný obstarávateľ podľa písmena a) až d) vykonáva priamu alebo nepriamu výlučnú kontrolu. 7a) (2) Právnická osoba podľa odseku 1 písm. d) je osoba založená alebo zriadená na osobitný účel plnenia potrieb všeobecného záujmu, ktoré nemajú priemyselný alebo obchodný charakter, a a) je úplne alebo z väčšej časti financovaná verejným obstarávateľom podľa odseku 1 písm. a) až d), b) je kontrolovaná verejným obstarávateľom podľa odseku 1 písm. a) až d) alebo c) verejný obstarávateľ podľa odseku 1 písm. a) až d) vymenúva alebo volí viac ako polovicu členov jej riadiaceho orgánu alebo kontrolného orgánu.
3
Poskytnutie dotácie je potrebné posúdiť aj z rozpočtového hľadiska s ohľadom na povinnosti obce, ktoré jej vyplývajú z § 17 zákona o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy. Upozorňujeme, že obce podľa tohto zákona nesmú prevziať záväzok z úveru, pôžičky alebo iného dlhu fyzickej a právnickej osoby ani záruku za úver, pôžičku alebo iný dlh fyzickej osoby. Poskytnutie dotácie na takto definovaný účel by vlastne znamenal nepriamy ručiteľský záväzok zo strany mesta. Podľa môjho názoru by sa takáto dotácia považovala v zmysle zákona č. 231/1999 Z.z. o štátnej pomoci v znení neskorších predpisov za štátnu pomoc. Poskytovanie štátnej pomoci obcou bližšie ustanovuje tento zákon. Podľa nariadenia Komisie (ES) č. 1998/2006 z 15.decembra 2006 o uplatňovaní článkov 87 a 88 Zmluvy o založení ES na pomoc de minimis (Ú.v. EÚ L 379, 28.12.2006), (ďalej len „nariadenie“) minimálna pomoc (pomoc de minimis) predstavuje pomoc, ktorá v priebehu akéhokoľvek obdobia troch fiškálnych rokov neprekročí v prepočte súhrnne 200 000 EUR pre jedného podnikateľa. Trojročné obdobie v súvislosti s poskytovaním minimálnej pomoci sa určuje na základe účtovného obdobia príjemcu. Podľa zákona č. 431/2002 Z. z. o účtovníctve v znení neskorších predpisov je to kalendárny rok alebo hospodársky rok podľa rozhodnutia podnikateľa (fiškálny rok). Uvedené stropy sa uplatňujú bez ohľadu na formu pomoci alebo sledovaný účel pomoci, ako aj nezávisle od toho, či pomoc poskytnutá poskytovateľom je financovaná úplne alebo čiastočne zo zdrojov Spoločenstva. Príjemcovia minimálnej pomoci sú podľa § 22 zákona č. 231/1999 Z. z. o štátnej pomoci v znení neskorších predpisov povinní štvrťročne oznamovať Ministerstvu financií SR prijatie tejto pomoci, a to do 30 dní po uplynutí kalendárneho štvrťroku, v ktorom minimálnu pomoc prijali. Vzhľadom na požadovanú výšku dotácie by v súlade s § 22 zákona č. 231/1999 Z. z. o štátnej pomoci v znení neskorších predpisov táto mohla poskytnúť len ak je schválená Komisiou, s výnimkou prípadov podľa osobitného predpisu.
Záver Ad) A Z uvedeného vyplýva, že poskytnutie dotácie je viazané na jeden kalendárny rok. Na poskytnutie dotácie v ostatných kalendárnych rokoch nie je právny nárok, resp. takáto dohoda nemôže byť právne záväzná, v zmluve by bolo nutné dohodnúť odkladaciu podmienky na schválenie dotácie v príslušnom kalendárnom roku. Realizácia projektu takéhoto rozsahu by si vyžiadala aj zmenu tohto všeobecne záväzného nariadenia. Navrhnutý spôsob refinancovania projektu by bolo možné posudzovať ako obchádzanie zákona o verejnom obstarávaní ( je možné že investor bude spĺňať status verejného obstarávateľa ) ako aj ustanovení zákona o majetku obcí . V prípade, ak by po poskytnutí takejto dotácie mesto nenadobudlo objekt plavárne do majetku, mohlo by o ísť z hľadiska zákona o majetku obcí o nehospodárne nakladanie s majetkom mesta. Poskytnutie dotácie na výstavbu plavárne vopred vybranému subjektu bez predchádzajúceho zverejnenia takéto zámeru by mohlo evokovať netransparentné postupy zo strany mesta. Podpísanie takejto zmluvy by bolo rizikom aj zo strany nášho zmluvného partnera, ktorý by nemal garanciu, že mu každoročne táto dotácia v rozpočtu mesta Zvolen bude schválená. Dôležitým faktorom pre rozhodovanie o tejto forme spolupráce by malo byť aj časové hľadisko, v súlade s § 22 zákona č. 231/1999 Z. z. o štátnej pomoci v znení neskorších predpisov táto mohla poskytnúť len ak je schválená Komisiou, s výnimkou prípadov podľa osobitného predpisu.
4
B) Posúdenie prípadného prevodu plavárne do majetku mesta Zvolen V prípade, ak má byť časť stavby prevedená do vlastníctva mesta Zvolen, je potrebné, aby plaváreň tvorila právne oddelenú samostatnú stavbu. V súčasnosti spracovaný projekt pre územné rozhodnutie neumožňuje v budúcnosti stavbu rozdeliť na dve súpisné čísla – prípojky, technológia a samostatné vstupy. Predpokladáme, že investor nemá záujem na tom, aby Mesto malo na stavbe ideálny spoluvlastnícky podiel. Z tohto dôvodu, by bolo potrebné, aby už samotný projekt vytvoril podmienky pre realizáciu tohto zámeru.
C) Výstavba plavárne ako PPP projekt Podľa § 9 ods. 2 písm. g) zákona č. 138/1991 Zb. o majetku obcí v znení neskorších predpisov koncesné zmluvy na uskutočnenie stavebných prác alebo koncesné zmluvy na poskytnutie služby uzatvorené podľa osobitného predpisu (ďalej len "koncesná zmluva"), a to trojpätinovou väčšinou všetkých poslancov. Podľa § 9c zákona o majetku obcí koncesný majetok je majetok obce, ktorý užíva koncesionár v rozsahu, za podmienok a v lehote dohodnutej v koncesnej zmluve na uskutočnenie stavebných prác alebo v koncesnej zmluve na poskytnutie služby uzatvorenej podľa osobitného zákona. Obec nesmie koncesný majetok previesť do vlastníctva iných osôb. Obsahom užívania koncesného majetku podľa odseku 1 môže byť a) vstup na nehnuteľný majetok obce, b) zriadenie stavby na pozemku vo vlastníctve obce, ak podľa koncesnej zmluvy sa vlastníkom stavby stane obec najneskôr v lehote podľa koncesnej zmluvy, c) prekládka a odstránenie stavby vo vlastníctve obce, d) rekonštrukcia, prevádzka, údržba a oprava majetku obce, e) poskytovanie služieb alebo iné komerčné využitie, f) prenechanie majetku obce do nájmu, výpožičky alebo zriadenie zmluvného vecného bremena na majetok obce v prospech tretej osoby, g) nakladanie s majetkom obce, ktorý pre svoje úplné opotrebenie alebo poškodenie, zrejmú zastaranosť alebo nehospodárnosť v prevádzke, alebo z iných závažných dôvodov už nemôže slúžiť svojmu účelu alebo určeniu, h) nakladanie s materiálom vyťaženým na pozemkoch vo vlastníctve obce za podmienok ustanovených v osobitnom predpise. Koncesionár pri užívaní koncesného majetku koná vo vlastnom mene a nemá postavenie správcu majetku obce podľa tohto zákona. Koncesionár je povinný koncesný majetok udržiavať v riadnom stave, dodržiavať účel, na ktorý je určený, zabezpečovať jeho údržbu a prevádzku a uhrádzať náklady s tým spojené, zabezpečovať jeho ochranu, informovať obec o koncesnom majetku v rozsahu povinností dohodnutých v koncesnej zmluve a plniť ďalšie povinnosti dohodnuté v koncesnej zmluve. Koncesionár nesmie koncesný majetok použiť na zabezpečenie svojich záväzkov alebo záväzkov tretej osoby, ani previesť do vlastníctva iných osôb, ak tento zákon neustanovuje inak. Záver ad C) Pri obstaraní takéto projektu – výstavby plavárne pre Mesto Zvolen, ktorú by prevádzkoval investor by bolo potrebné postupovať podľa zákona o verejnom obstarávaní v znení neskorších predpisov. Koncesná zmluva by mať náležitosti podľa platných právnych predpisov. Tento postup je z hľadiska platných právnych predpisov štandardný, má vytvorený zákonný rámec. Negatívom však v tomto prípade je skutočnosť, že finančné záväzky sa zarátavajú do celkovej sumy dlhu obce.
5
D) Prevádzkovanie plavárne Mestom bez zmeny vlastníckych vzťahov Na str.12 ods. 4.1 v 2. riadku sa uvádza, že „ .... aj keď časť plavárne bude prevádzkovaná mestom ....“ bližšie okolnosti v štúdii definované nie sú, preto takúto možnosť nie je možné posúdiť.
E) Dotácia na prevádzkovanie plavárne Je potrebné rešpektovať zákon č. 583/2004 Z.z. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy a o platné všeobecne záväzné nariadenie č. 118 o poskytovaní dotácii z rozpočtu mesta Zvolen mene a doplnení niektorých zákonov Vzhľadom k tomu, že v predloženej štúdii, je navrhnutých viacero alternatív, ktoré však nepredstavujú jednotný celok, je náročné pri právnom posudzovaní predpokladať riziká budúceho projektu z hľadiska jeho možného súladu či nesúladu s platnými právnymi predpismi. Aj z tohto dôvodu je potrebné predložiť taký návrh, v ktorom budú jednoznačnejšie a presnejšie zadefinovaná participácia Mesta Zvolen na projekte. Samozrejme, že aj takáto dotácia by sa považovala v zmysle zákona č. 231/1999 Z.z. o štátnej pomoci v znení neskorších predpisov za štátnu pomoc, v prípade, ak by sa poskytovala na podnikateľský účel.
Vypracovala 19.12.2013 : JUDr. Andrea Čečetková, právne oddelenie MsÚ Zvolen
6
