Overzicht aandachtspunten maatschappelijke organisaties wetsvoorstel Omgevingswet (33 962) 1

Overzicht aandachtspunten maatschappelijke organisaties wetsvoorstel Omgevingswet (33 962) 17 september 2014

Inleiding In juni is het wetsvoorstel Omgevingswet bij uw Kamer ingediend. De betrokken maatschappelijke organisaties hebben tijdens de totstandkoming van het wetsvoorstel Omgevingswet op diverse manieren inbreng geleverd. Er is onder meer een ‘Consultatie Groen NL’ uitgevoerd1 en een checklist aan het ministerie aangeboden in 2012. In april 2013 is een reactie op de toetsversie van het wetsontwerp met voorstellen tot verbetering aan de Minister gezonden (zie bijlage). In onderstaand overzicht is aangegeven wat de maatschappelijke organisaties vinden van het wetsvoorstel (kolom 2), op basis van onze eerder ingebrachte aandachtspunten en voorstellen (kolom 1). In kolom 3 staat een selectie van wat de Raad van State op deze punten heeft geadviseerd en of en hoe het ministerie van I & M daarop heeft gereageerd. Summier is ook genoemd wat in de toetsversie van de wet (van februari 2013) was opgenomen (kolom 4). Het betreft de volgende hoofdpunten, inhoudelijk gekoppeld aan de notitie die is ingebracht tijdens de Ronde Tafel van 10 september 2014: 1. Het primaire doel van de wet moet zijn bescherming en verbetering van de omgevingskwaliteit. 2. Krimpende gebruiksruimte moet de hoeksteen zijn van de wet. 3. Een onafhankelijke gegevensautoriteit is gewenst met bevoegdheden op het gebied van normering. 4. Garandeer rechtsbescherming en naleving bij programmatische aanpak. 5. Stel de Elverding aanpak verplicht bij mer-plichtige initiatieven en gebiedsvisies. 6. Kleed onderzoek voorafgaande aan besluitvorming niet uit (o.a. m.e.r. procedure). 7. Schrap niet de onlosmakelijke samenhang van onderdelen van de omgevingsvergunning. 8. Kader het projectbesluit verder in. 9. Stel de oplevertoets bij het projectbesluit verplicht, waar nodig. 10. Laat toezicht en handhaving niet aan private partijen over. 11. Stel voldoende middelen en capaciteit beschikbaar voor toezicht en handhaving door de overheid. 12. Bewaak de rechtsbescherming en de rechtszekerheid van gebruikers. 13. Zorg voor een goede integratie met de nieuwe Wet natuurbescherming. Deze genummerde aandachtspunten zijn uitgewerkt in details, die met letters zijn onderscheiden. Het schema is het gemakkelijkst te lezen als u wat inzoomt. Het kleine letterformaat is gekozen om het schema zo overzichtelijk mogelijk te maken. Om te voorkomen dat uit het advies van de Raad van State steeds dezelfde formules moeten worden herhaald, is de samenvatting uit het advies in de bijlage bij het overzicht opgenomen. De (wat ons betreft nog steeds) belangrijkste punten zijn daarin gemarkeerd. 1

Kwaliteit door de Omgevingswet, Resultaten consultatie Groen.nl, november 2012, Natuur & Milieu

1

Overzicht aandachtspunten maatschappelijke organisaties wetsvoorstel Omgevingswet (33 962)

Aandachtspunten uit Consultatie Groen.nl

Wetsvoorstel akkoord?

1. Primaire doel is bescherming en verbetering omgevingskwaliteit a. De OW heeft een heldere doelstelling,

Advies Raad van State en Reactie Minister (nader rapport)

2

Concept-wetstekst 2013

NB: Onderstreping in citaten door auteurs

Knelpunt. Doelstelling niet duidelijk

Doelstelling niet duidelijk

Art. 1:3 “Deze wet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, gericht op het in onderlinge samenhang:

Afdeling pleit voor uitwerken doelstelling (= opnemen van materiële normen) in de wet zelf, i.v.m. betrokkenheid parlement, sturende functie en impact van de wet. Nu geen heldere doelstelling. Dit maakt ook een integrale afweging van belangen onmogelijk.

a. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en b. doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies.” Zie ook art. 2.1. en zorgplichten 1.6 en 1.7. Het bereiken van deze doelen is sterk afhankelijk van hoe deze worden ingevuld, in de vorm van materiële normen. Daaruit blijkt pas wat onder “gezonde en veilige fysieke leefomgeving en goede omgevingskwaliteit” (art. 1:3) e.d. wordt verstaan. Materiële normen moeten dan ook in de wet zelf worden opgenomen. Voorbeeld over omgevingsvergunning (voor bouwen, milieu, afwijken van omgevingsplan etc, art. 5.17): "1. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 5.1." In huidige stelsel staan criteria veelal in de wet zelf, b.v. voor bouwvergunning.

Adviseert om wet met uitvoeringsregelgeving tegelijk aan de Raad van State (en Kamer) aan te bieden, want pas dan is goede beoordeling mogelijk. Zie ook Samenvatting (bijlage) Advies p. 10 “2.2.2 De reikwijdte van het voorstel. Het voorstel kent geen definitie of afbakening van het begrip ‘de fysieke leefomgeving’, maar slechts een duiding daarvan. Daardoor is niet duidelijk tot waar de verplichtingen van burgers en bedrijven (kunnen) reiken en waartoe de algemene bevoegdheden van de overheid gehanteerd mogen worden; de rechten en plichten van burgers zijn niet goed kenbaar, wat ten koste gaat van de rechtszekerheid. (..) “ P. 10 ”Het risico van zeer algemeen geformuleerde zorgplichten is dat deze afbreuk kunnen doen aan de rechtszekerheid en de handhaafbaarheid.” P. 21. “De Afdeling wijst erop dat de beleidscyclus op zich geen garantie vormt voor duurzame ontwikkeling. Dat hangt af van de inhoud die de beleidscyclus krijgt. Vooralsnog voorziet het voorstel er niet in dat voor alle onderdelen van de fysieke leefomgeving

Vergelijkbaar met huidige tekst. Art. 1.3a is bijna hetzelfde als in ontwerp. Lid 2 is verdwenen in ontwerp. Is OK. Lid 2 (vervallen). Deze wet is ook gericht op andere doelen, voor zover dat bij of krachtens deze wet is bepaald.

Overzicht aandachtspunten maatschappelijke organisaties wetsvoorstel Omgevingswet (33 962) Aandachtspunten uit Consultatie Groen.nl


Ons voorstel: Neem in de wet de materiële normen op die de kwaliteit van de leefomgeving bepalen, onder meer t.a.v. geluid, luchtkwaliteit, geur, etc. De wet moet niet eerder in werking treden (datum bepaald door de Invoeringswet) dan nadat de invulling van de amvb's vaststaat. Zonodig moet de wet nog worden aangepast voor hij in werking treedt, als tijdens de behandeling van de amvb's blijkt dat dat nodig is. Amvb's moeten door middel van voorhangprocedure worden vastgesteld, i.v.m. democratische controle parlement. Dat ligt nu vast in het ontwerp (art. 23.5), en dat moet ook zo blijven.

b. gericht op bescherming en verbetering van de omgevingskwaliteit,


Raad van State adviseert om materiële normen in de wet zelf op te nemen. Reactie Minister: hier is slechts deels aan tegemoet gekomen. Uitgangspunt: harmonisatie en uniformering, zelfde soort regels op zelfde niveau geregeld. Minister kiest voor kaderwet, maakt mogelijk dat overheden d.m.v. instructies gestuurd kunnen worden bij vaststelling normen. Uitzondering: regelgeving verplicht voor in EU-richtlijnen vereiste normen. Maar deze komen niet in de wet zelf.

Zie ook 1.a.

Nog niet goed te beoordelen

Bereiken van duurzame ontwikkeling niet zeker Dit loopt via beleidscyclus m.b.t. omgevingswaarden. Zie 1.a.

Bovendien is een goede omgevingskwaliteit niet statisch. In het wetsvoorstel dient daarom expliciet het doel van verbetering te worden opgenomen.


omgevingswaarden worden vastgesteld. Het verplicht slechts tot het vaststellen van omgevingswaarden voor luchtkwaliteit, waterkwaliteit en waterveiligheid. Voor andere aspecten geldt geen verplichting. Hierdoor is onzeker in welke mate voor die aspecten de beleidscyclus functioneert en het maatschappelijk doel van de wet wordt gewaarborgd.”

Knelpunt

Het bereiken van een goede omgevingskwaliteit houdt weliswaar in dat verbetering wordt beoogd voor zover de goede kwaliteit nog niet is bereikt, maar ook op dit punt is een goede beoordeling nog niet mogelijk, aangezien de uitwerking pas bij amvb plaatsvindt. Zie ook 1.a, c (beginselen) en d (omgevingswaarden) en 2.a (flexibiliteitsbepalingen).

3

p. 14 “De Afdeling meent dan ook dat bijvoorbeeld de thans in de Wabo opgenomen toetsingskaders voor vergunningverlening in het voorstel zouden moeten worden opgenomen. (..) Reactie Minister: Nee: "Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn de regels over de beoordeling van besluiten over vergunningen en maatwerkvoorschriften meer inhoudelijk genormeerd. Per activiteit wordt in de wet aangegeven met het oog op welk specifiek doel of belang concrete regels worden gegeven over het nemen van besluiten, zoals het verlenen of weigeren

Vergelijkbaar. Gebiedsontwikkelingsplan (4.17-4.19) was nog opgenomen, is in voorstel vervallen.



Ons voorstel: Neem in de maatschappelijke doelstelling van de wet (art. 1.3) ook op ‘verbeteren’ van de omgevingskwaliteit.

Knelpunt Meer vergunningvrij/algemene regels Voorkeur wetgever voor niet reguleren: van vergunningvrij, algemene zorgplicht, via algemene regels naar vergunningplicht. Deze wijze van regulering biedt minder mogelijkheden tot sturing vooraf en leidt tot meer druk op toezicht en handhaving en reparatie achteraf.. Dit vergroot echter de kans op onherstelbare schade. Vooraf regelen met informatie, advisering en begeleiding werkt veel beter dan juridische strijd achteraf. Het begrip vertrouwen wordt in de toelichting veel gebruikt. Je moet echter het vertrouwen hebben dat je het samen goed kunt regelen vooraf, dan kunnen juridische procedures achterwege blijven. Voorbeeld t.a.v. milieuaspect: bij meldingen van oprichting of wijziging van zware industrie (B-Type inrichtingen) kan een acceptatiebesluit worden voorgeschreven, waartegen rechtsbescherming mogelijk is.

Advies Raad van State en Reactie Minister (nader rapport) van een vergunning. Die regels dragen bij aan de rechtszekerheid en voorspelbaarheid voor de aanvrager en derden, en aan de beperking van de bestuurslasten voor het bevoegd gezag. Ook wordt hierdoor uit de wet al helder dat voor relatief eenvoudige beschikkingen geen integraal toetsingskader zal gelden. Om versnippering en gelaagdheid van het stelsel te voorkomen, heeft het kabinet er niet voor gekozen om deze beslisregels in het wetsvoorstel op te nemen. Wel is voor specifieke activiteiten de toepassing van belangrijke beginselen of uitgangspunten, zoals de toepassing van beste beschikbare technieken, in het wetsvoorstel verankerd." Algemene regels Reactie Minister p. 135: “Anders dan de Afdeling ben ik van mening dat het verschuiven van het gebruik van vergunningen naar algemene regels niet meebrengt dat het bevoegd gezag uitsluitend nog een repressieve, handhavende rol overhoudt. Het ondersteunen van burgers en bedrijven en met hen meedenken bij de naleving van algemene regels is en blijft een belangrijke taak van het bevoegd gezag. Burgers en bedrijven kunnen het bevoegd gezag om uitleg en advies vragen over de naleving van algemene regels, zowel voorafgaand – bijvoorbeeld bij het doen van een melding – als tijdens het uitvoeren van activiteiten. Er zal voorts ook contact kunnen zijn tussen een bedrijf of burger en het bevoegd gezag over het stellen van een maatwerkvoorschrift of het toestaan van een gelijkwaardige maatregel. Het bevoegd gezag zal ter bevordering van de naleving burgers en bedrijven vaak proactief voorlichten over nieuwe of gewijzigde regelgeving. Het verstrekken van informatie en het geven van advies is vaak ook de eerste interventie binnen het kader van programmatisch toezicht door het bevoegd gezag.”

4




5



P. 27 advies “Ook een aantal beginselen leent zich ervoor om in het voorstel te worden opgenomen. Dit betreft in het bijzonder de uit het EU-recht afkomstige milieubeginselen die het nationale beleid en de nationale regelgeving richting geven, zoals het voorzorgsbeginsel en het standstillbeginsel. (...)

Vergelijkbaar art. 1.3a, 1.6, 1.7, 4.26, 4.27.

Ons voorstel: Borg preventie, toezicht en handhaving door niet meer activiteiten vergunningvrij te verklaren, en maak rechtsbescherming mogelijk tegen beoordeling van de melding van activiteiten. Goed opgenomen Geen fictieve vergunning bij termijnoverschrijding (art. 16.17). Doorwerking rijks- en provinciaal beleid: blijft mogelijk via instructieregels (par. 2.5.2) en interventiebesluiten (art. 16.20 b.v.). In instructieregels kunnen echter ook weer afwijkingsbevoegdheden worden opgenomen. Zie bij 2.a. Betrokkenheid parlement bij uitvoeringsamvb's beter gewaarborgd. Voorhangprocedures verplicht met consultatierondes. c. codificeert milieubeginselen en

Deels goed opgenomen Advies RvS heeft geleid tot verbetering: standstillbeginsel en BBT opgenomen t.a.v. rijksprogramma's milieu en water (art. 2.26). Belangrijke beginselen als het voorzorgsbeginsel zijn echter niet opgenomen. Dergelijke beginselen bieden echter wel houvast bij een integrale afweging. Ons voorstel: meer beginselen opnemen in de wet, waaronder het voorzorgsbeginsel.

Knelpunt

Zie o.m. advies H. 3, par. 3.2.3 m.b.t. beginselen uit het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) en EU-richtlijnen. p. 41 Wel "doorwerking van het BBT-beginsel via de actualiseringsplicht en het toetsingskader in een amvb. De doorwerking van het, thans wettelijk verankerde, standstillbeginsel is echter niet gegarandeerd in het voorstel. Het argument dat dit beginsel niet van toepassing is op de gehele fysieke leefomgeving overtuigt niet. Niet alleen geldt ditzelfde argument voor het BBT-beginsel, ook kan – evenals bij het BBTbeginsel – aansluiting worden gezocht bij de



Opgenomen beginselen gelden niet t.a.v. andere aspecten dan milieu en water. Terwijl bijvoorbeeld het voorzorgs- en het standstill-beginsel ook ingevoerd kunnen worden voor bescherming van landschap, ruimtelijke ordening, brandveiligheid, etc. Dit vraagt om uitwerking. Ons voorstel: Werk uit welke beginselen voor andere omgevingsaspecten dan milieu en water van toepassing kunnen zijn.

Knelpunt Andere uitgangspunten: In de wet worden uitgangspunten genoemd (1:3, 4.21-22) als streven naar duurzaamheid, zuinig gebruik van grondstoffen en energie. Hier wordt echter geen invulling aan gegeve:n: wat betekent dat concreet? Dat biedt onvoldoende houvast. Zie ook 1. a en c. Ons voorstel: Geef in de wet invulling aan deze belangrijke uitgangspunten.

Advies Raad van State en Reactie Minister (nader rapport) bevoegdheid om rijksregels te stellen voor milieu en watersystemen. Gelet op de consistentie, ligt (her)codificatie van het standstillbeginsel in het voorstel in de rede.” Reactie Minister, p. 67 e.v. : “Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is deze keuze bijgesteld en zijn dergelijke regels op wetsniveau opgenomen.” Het gaat om de volgende bepalingen: ( ....) Het kabinet heeft er niet voor gekozen om beleidsbeginselen die nu langs beleidsmatige weg doorwerken te codificeren als rechtsregel in dit wetsvoorstel (..) “ MvT p. 35 “Voor de Omgevingswet en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving zijn verschillende beleidsbeginselen relevant. Zo berust het milieubeleid van de Europese Unie op het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron moeten worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt. Andere beginselen die worden gebruikt in het EU-milieubeleid zijn het beginsel dat de beste beschikbare technieken worden ingezet, het beginsel van geen achteruitgang (‘standstill’) en het nabijheidsbeginsel (niet-afwentelbeginsel). Naast de milieubeginselen zijn ook andere beginselen relevant voor het wetsvoorstel. Zo kennen internationale verdragen over het behoud van cultureel erfgoed diverse beleidsbeginselen. Dergelijke beginselen werken door in de beleidsvorming en regelgeving op internationaal en Europees niveau en daarmee in de beleidsvorming op nationaal niveau en de inrichting van het wettelijke stelsel. De Omgevingswet en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving zullen dus uitdrukking geven aan deze beginselen zonder dat de beginselen zelf deel uitmaken van de regels“ .

6





Knelpunt. Gelijkwaardigheidsbeginsel

Gelijkwaardigheidsbeginsel

Algemeen: de Omgevingswet zou gericht moeten zijn op behoud van een tenminste gelijke kwaliteit van de leefomgeving, terwijl nu 'gelijkwaardigheid' het uitgangspunt lijkt te zijn. Maar dat is een geheel ander begrip.

Advies p. 17 "Zo ook roept de nieuwe algemene toepassing van de gelijkwaardigheidsbepaling, die tot nu toe wordt gehanteerd in het milieurecht en het bouwrecht, of de algemene toepasbaarheid van de instructieregel - die nu vooral in het ruimtelijk ordeningsrecht voorkomt - vragen op. Is het wel wenselijk dat burgers op elk deelterrein van de fysieke leefomgeving gelijkwaardige maar andere maatregelen kunnen nemen, dan die welke expliciet bij wettelijk voorschrift zijn voorgeschreven? Ontstaat daardoor niet een voortdurende discussie tussen burgers, derden en handhavende instanties of al dan niet aan het doel van het wettelijk voorschrift wordt voldaan?"

Art. 4.7: pas in de ministeriële regeling komen procedurele waarborgen te staan over toepassing van het gelijkwaardigheidsbeginsel. De rol van bevoegd gezag bij beoordeling gelijkwaardigheid is onvoldoende bepaald. Nog niet te beoordelen. OK is dat bewijslast ligt bij initiatiefnemer en vereiste van positieve beschikking door bevoegd gezag. Maar bij ministeriële regeling kan ook worden bepaald dat geen positieve beschikking is vereist voor beoordeling gelijkwaardigheid, of dat zelfs geen melding is vereist. Dat geeft te weinig mogelijkheden tot voorkomen van onjuiste toepassing. Ons voorstel: borg dat de Omgevingswet is gericht op behoud van tenminste de huidige kwaliteit van de leefomgeving, en op verbetering daarvan, niet op behoud van 'gelijkwaardige' kwaliteit. Leg vast dat voor beoordeling van gelijkwaardigheid altijd een positieve beschikking door het bevoegd gezag is vereist, waartegen rechtsbescherming open staat.

Minister p. 8: "Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de toepassing van specifieke flexibiliteitsinstrumenten, zoals gelijkwaardigheid en de experimenteerbepaling, wettelijk ingekaderd. Hierbij blijft de functionaliteit behouden en wordt de kenbaarheid vergroot." Zie MvT par. 4.4 en 4.7 Minister p. 42 " ... Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling over gelijkwaardigheid heb ik besloten om het vereiste van een instemmende beschikking als uitgangspunt te nemen. Bij omgevingsplan, omgevingsverordening, waterschapsverordening of rijksregels kan worden bepaald dat van daarbij aangegeven regels van dit uitgangspunt kan worden afgeweken. .."

7


Overzicht aandachtspunten maatschappelijke organisaties wetsvoorstel Omgevingswet (33 962) Aandachtspunten uit Consultatie Groen.nl d. zorgt voor vaststelling van omgevingswaarden voor alle relevante aspecten op nationaal, provinciaal/regionaal en lokaal schaalniveau. Omgevingswaarden kunnen ook vanwege internationale of mondiale belangen worden gesteld.



Knelpunt Materiële normen komen niet in de wet maar worden - mogelijk - in amvb's en verordeningen opgenomen. Zie onder 1. a.

Instructies voor regelgeving door (de)centrale bestuursorganen zijn deels vrijblijvend ("kan worden bepaald"). Alleen verplicht als dat op grond van EU-richtlijnen moet, o.a. watersystemen, waterveiligheid, kwaliteit buitenlucht (art. 2.13, 2.15). Ook geen inhoudelijke criteria opgenomen voor instemmingsvereisten betrokken organen (art 16.16) Voorbeeld: Het rijk/de provincie kan instructieregels vaststellen die andere overheden binden (afd. 2.5), resp. moet dat doen t.a.v. o.a. waterveiligheid en -kwaliteit, cultureel erfgoed, geluid (art. 2.25-31). Alleen verplicht voor water en lucht (art. 2.15 en 2.25 e.v. over verplichte uitwerking in amvb's door rijk) Ons voorstel: neem duidelijke inhoudelijke instructies op in de wet, die voldoende waarborg bieden om de hoofddoelstellingen te behalen.


Vergelijkbaar. Zie onder 1.a.

Knelpunt Wet bevat geen duidelijke inhoudelijke instructies. Wet bevat wel iets meer kader t.o.v. toetsversie, b.v. art. 2.26 e.v., maar blijft te algemeen.

8

Inhoudelijke instructies MvT p. 256 “In elke delegatiebepaling is een duidelijke, inhoudelijke opdracht opgenomen met het oog waarop de regelstellende bevoegdheid moet worden aangewend en ingevuld. Daarbij is primair een aansluiting gelegd bij de hoofddoelen van het wetsvoorstel. Omdat die hoofddoelen algemeen zijn geformuleerd, is bij de voorbereiding van het wetsvoorstel een systematische concretisering daarvan opgesteld naar subdoelen of facetten.”

Omgevingswaarden: afd. 2.3. Instructieregels: par. 2.2.2 Bevatten te weinig inhoudelijke kaders. In wetsvoorstel iets aangevuld, maar nog te weinig concreet.




Knelpunt Welke omgevingswaarden?

Welke omgevingswaarden?

Afd. 2.3, Art. 2.9: Omg.waarden (moeten) worden vastgesteld.

Advies p. 14. "Tot slot lenen bepaalde omgevingswaarden zich ervoor om in het voorstel te worden opgenomen. Hoofdstuk 4 van het advies gaat hierop nader in. Voor andere materiële normen, zoals grenswaarden, is niet in algemene zin aan te geven op welk niveau die moeten worden vastgesteld. Hiervoor is onder meer van belang hoe gedetailleerd zij zijn en of zij vaak worden gewijzigd. De normen die thans zijn te vinden in bijvoorbeeld de Wet geluidhinder en de Wet geurhinder en veehouderijen lenen zich mogelijk voor regulering in het voorstel.

Door wie deze worden vastgesteld volgt uit taaktoedeling (afd. 2.4), maar in de wet ligt niet vast welke waarden precies vastgesteld moeten worden, noch de inhoud van de waarden. Voorbeeld : maximaal geluidsniveau binnen woningen staat niet in de wet. Idem normen t.a.v. geurhinder veehouderijen, externe veiligheid (veiligheidszones rond bedrijven), bodemkwaliteit. Ten aanzien van omgevingswaarden voor natuur en landschap zouden de mogelijkheden daartoe tenminste verkend moeten worden, ook met het oog op de integratie met de Wet natuurbescherming. De minimale kwaliteit van de natuurwaarden moet nog in beeld gebracht worden. Ons voorstel: bepaal in de wet dat voor alle aspecten van de leefomgeving genoemd in artikel 2.1 lid 3 omgevingswaarden worden vastgesteld.

Voetnoot 28: “absolute, materiële normen als afstandseisen, maximum aantal dB(A)’s en maximum aantal odeurunits, te vinden in bijv. artikelen 1b, 40, 50, 53, 55 e.v. van de Wgh en de artikelen 3, 4 en 5 van de Wgv.” Zie verder par. 2.3.2 Advies! p. 39 Reactie Minister “Het is inderdaad juist dat niet alle doelen voor de fysieke leefomgeving in omgevingswaarden worden vastgelegd. Naar mijn mening is dat ook niet wenselijk en ook niet mogelijk. Niet alle onderwerpen lenen zich voor vastlegging in omgevingswaarden. Omgevingswaarden werken voor meet- of berekenbare doelstellingen. Voor nietmeetbare doelstellingen op terreinen als stedelijke vernieuwing of uitbreiding, het beschermen van het landschap, het behoud van het cultureel erfgoed en het behoeden van infrastructuur kunnen Rijk en provincie bijvoorbeeld instructieregels geven gericht tot andere (decentrale) bestuursorganen of algemene regels op grond van hoofdstuk 4 stellen. De kwaliteit van de fysieke leefomgeving hangt dus niet alleen af van omgevingswaarden en de koppeling aan programma’s en monitoring, maar kan ook door inzet van andere instrumenten worden bereikt. Dit punt is

9





10


verduidelijkt in de memorie van toelichting. (..) In de lijn van het advies van de Afdeling is het wetsvoorstel zo aangepast dat het wetsvoorstel nu duidelijke inhoudelijke opdrachten bevat voor de wijze waarop de regelstellende bevoegdheid wordt aangewend en ingevuld.”

2. Krimpende gebruiksruimte moet hoeksteen zijn van de wet a. De OW regelt dat voor een bedrijf, gebied, land of aspect van de omgevingskwaliteit wordt bepaald wat de maximale gebruiksruimte is, gebaseerd op de omgevingskwaliteitseisen (zie 1)

Knelpunt

Zie 1.d.

Omgevingskwaliteitseisen:

Omgevingskwaliteitseisen:

De wet bepaalt alleen dat per aspect de kwaliteit van de leefomgeving (=gebruiksruimte) bepaald kan of moet worden in uitvoeringsregelgeving. Zie ook 1.d. hierboven. Verplicht voor waterkwaliteit en -veiligheid, lucht. Voor andere waarden ontbreken inhoudelijke criteria en de verplichting om waarden vast te stellen.

Zie 1.d.

Ons voorstel: bepaal in de wet dat voor alle aspecten van de leefomgeving genoemd in artikel 2.1 lid 3 omgevingswaarden worden vastgesteld (zie verder 1 d).

Knelpunt De flexibiliteitsbepalingen voor bestuursorganen (bevoegdheden tot negatieve afwijking van de norm) zijn onvoldoende ingekaderd. Ons voorstel: Borg dat flexibiliteitsbepalingen het belang dienen van de doelstellingen als bepaald in artikel 1.3.

Flexibiliteitsbepalingen Advies p. 33. "Het voorstel bevat een substantieel aantal instrumenten dat afwijking van de algemene regels mogelijk maakt. Het voorstel biedt nauwelijks materiele grenzen of procedurele randvoorwaarden voor de toepassing van deze instrumenten. Als in uitvoeringsregelingen aan deze mogelijkheden tot flexibilisering op grote schaal toepassing wordt



Voorbeelden flexibiliteitsbepalingen a t/m h. a Ontheffing van een instructieregel is mogelijk. Voorbeeld art. 2.32. "Ontheffing wordt alleen verleend als de uitoefening van de taak of bevoegdheid waarvoor ontheffing wordt gevraagd onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot het belang dat wordt gediend met de regel waarvan ontheffing is gevraagd." Het is onduidelijk wat onevenredig belemmerend is, als onderdeel van integrale afweging: moet uit jurisprudentie gaan blijken? Ons voorstel: verduidelijk artikel 2.32 zodat een ontheffing alleen kan worden verleend als dit ten dienste is van behoud dan wel verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving.

b Afwijkende regels mogelijk in omgevingsplan, waterschaps- of provinciale verordening: Voorbeeld, art. 2.25: "5. Onverminderd het derde lid, onder c, kunnen de regels over een omgevingsverordening inhouden dat bij die verordening: a. afwijkende regels kunnen worden gesteld," Er is geen kader gesteld (behalve alg. doelstelling in art. 1:3) Ons voorstel: waarborg dat afwijkende regels in omgevingsplan en -verordening alleen ten dienste kunnen zijn van behoud dan wel verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving.

Advies Raad van State en Reactie Minister (nader rapport) gegeven, heeft dit nadelige gevolgen voor de eenvoud, voorspelbaarheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van het voorstel." p. 92: "In geval van bijzondere omstandigheden wordt als gevolg van bovenstaande wijzigingen de bestuurlijke afwegingsruimte voor bestuursorganen sterk verruimd. Op zich geven bijzondere omstandigheden reeds nu aanleiding voor ruimere bevoegdheden, maar uit de toelichting blijkt niet waarom de bestuurlijke afwegingsruimte bij de toepassing van bestaande bevoegdheden door het samenvoegen in de Omgevingswet groter zou moeten worden. De cumulatie van bovengenoemde wijzigingen leidt tot een verbreding van de bevoegdheden en maakt de inzet daarvan eenvoudiger, hetgeen te zeer ten koste gaat van de rechtszekerheid en de rechtspositie van burgers en bedrijven." Reactie Minister, p. 7: “Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is een groot aantal artikelen met het specifieke doel aangevuld waarvoor die regels kunnen of moeten worden gesteld. Hierdoor wordt direct uit de wet duidelijk waarop die regels zijn gericht en wordt de grondslag begrensd. Er mogen immers geen regels worden gesteld die niet zien op het gemarkeerde specifieke doel. Ook is de algemene grondslag om regels te stellen voor activiteiten in de fysieke leefomgeving vervangen door specifieke grondslagen. Daarnaast zijn enkele artikelen aangevuld met specifieke Europese of internationale beginselen, zoals «geen achteruitgang», waarmee rekening moet worden gehouden bij het opstellen van regels of programma’s.¨ Zie ook p. 8, 46, 50, art. 2.27 e.v. . MvT p. 233: “Overwogen is in het wetsvoorstel een generieke regeling op te nemen waarmee het decentraal bestuur na een belangenafweging zou kunnen afwijken van rijksregels. Een dergelijke regeling zou echter tal van uitzonderingen krijgen als gevolg van EU-verplichtingen, bovenregionale belangen, de keuze voor landelijke uniformiteit of omdat het

11




c Afwijking bij maatwerkvoorschriften en maatwerkregels: Bij maatwerkvoorschriften en -regels kan van de rijksregels worden afgeweken als dat bij die regels is bepaald (art. 4.5, 4.6). Dit is te weinig ingekaderd: er mag zelfs van algemene doelstellingen van de wet worden afgeweken: zie art. 4.5 lid 2 juncto par 4.1.1, art 4.1. Artikel 5.33 lid 1 a is onduidelijk. Ons voorstel: waarborg dat afwijkende maatwerkvoorschriften en -regels alleen ten dienste kunnen zijn van behoud dan wel verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving.

d Instrument programma kan ook worden gebruikt om bestaande of dreigende normoverschrijding maximaal 15 jaar toe te laten, totdat corrigerende maatregelen zijn getroffen. Of tot de norm wordt bijgesteld! (zie art. 3.9 en 10). Zie verder hieronder, bij aandachtspunt 4, inclusief voorstel. Ons voorstel: Voorkom dat door middel van een programma of de programmatische aanpak nieuwe saneringssituaties ontstaan.

Advies Raad van State en Reactie Minister (nader rapport) normenstelsel van de Omgevingswet op veel deelgebieden al bestuurlijke afwegingsruimte zal bieden. Na bestudering van de mogelijkheden bleek dat alleen bepaalde normen voor bodem en geluid in aanmerking zouden komen voor een aanvullende generieke afwijkingsmogelijkheid. Juist voor bodem en geluid wordt op dit moment de regelgeving inhoudelijk vernieuwd voordat deze wordt ingebouwd in de Omgevingswet. Daarbij wordt ingezet op inwerkingtreding van de nieuwe regelgeving op dezelfde datum als de Omgevingswet. Dit kan de vereiste flexibiliteit bieden. Om dezelfde reden is ook een regeling waarbij het decentraal bestuur kan afwijken van normen binnen bij algemene maatregel van bestuur aangewezen ontwikkelingsgebieden, zoals die bekend is uit de Crisis- en herstelwet, niet opgenomen. De huidige regeling biedt gemeenten de mogelijkheid om de beschikbare gebruiksruimte in een ontwikkelingsgebied te herverdelen en daarbij zo nodig voor een periode van maximaal tien jaar af te wijken van milieukwaliteitseisen.” MvT p. 266: "Aan een dergelijke regeling zal niet langer behoefte bestaan nadat de stelselherziening van het omgevingsrecht is afgerond, omdat het reguliere instrumentarium van de Omgevingswet voorziet in de mogelijkheden die deze regeling biedt. Via het overgangsrecht zal zo nodig voor de overgangsperiode worden voorzien in een regeling."

e Afwijking bij projectbesluit Rijk kan bij projectbesluit afwijken van decentrale regels als regelgeving onevenredig belemmerend is, mits zorgvuldig gemotiveerd. Compensatie of overleg is niet geregeld. Zie verder bij rechtsbescherming (punt 13).

Experimenteerregeling P. 116 “De Afdeling merkt hierover op dat niet te snel

12




Ons voorstel: Voeg de volgende voorwaarden aan art. 5.51 lid lid 3 en 4 toe: - onverminderd het bepaalde in art. 5.51 lid 2 - na tijdig overleg met het betreffende bestuursorgaan - schade aan de kwaliteit van de leefomgeving wordt gecompenseerd.

f. Gemeente en provincie krijgen niet zonder meer mogelijkheid om aanvullende of strengere normen vast te stellen, tenzij dat expliciet is bepaald (zie art. 2.11). Die vrijheid is als principe wel gewenst, mits in het belang van de hoofddoelstellingen van de wet. Ons voorstel: Schrap "geen" in art. 2.11 en 2.12, tweede lid, en voeg toe "In het belang van de doelstellingen als bepaald in artikel 1.3."

g. Te ruime experimenteerbepaling “ Artikel 23.3 (experimenten) 1. Bij algemene maatregel van bestuur kan, met inachtneming van internationaalrechtelijke verplichtingen, bij wijze van experiment worden afgeweken van het bepaalde bij of krachtens:....” - Er is geen rechtsbescherming mogelijk tegen aanwijzing bij amvb. - Pas bij amvb wordt het kader van de bepaling geregeld (lid 1). Er staan geen inhoudelijke eisen aan evaluatie en monitoring van experiment in de

Advies Raad van State en Reactie Minister (nader rapport) moet worden overgegaan tot experimentele regelgeving, mede gelet op de mogelijke strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. Om die reden moet experimentele regelgeving aan enkele voorwaarden voldoen. Zo dient het onderwerp waarop een vast te stellen experimentele regeling betrekking kan hebben, zo concreet en nauwkeurig mogelijk te worden begrensd. Daarbij is het van belang dat in de experimenteergrondslag het doel en de functie van eventuele experimenten worden aangeduid en dat - indien noodzakelijk - duidelijk wordt vermeld van welke artikelen of onderdelen van de wet kan worden afgeweken. De voorgestelde experimenteerbepaling voldoet hieraan niet. Het onderwerp waarop de vast te stellen experimentele regeling betrekking kan hebben – het bereiken en de instandhouding van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit - is niet concreet en nauwkeurig begrensd. De voorwaarden waaronder het experiment plaatsvindt worden vrijwel volledig bij amvb bepaald. Het voorstel bepaalt alleen dat wat betreft de afwijking van omgevingswaarden een maximumtermijn van tien jaar in acht dient te worden genomen. Voor afwijkingen van andere soorten voorschriften gelden geen maximumtermijnen. In de toelichting ten slotte wordt onvoldoende expliciet gemaakt hoe experimenten worden geevalueerd en bewaakt. Kortom, het voorstel biedt de regering een ruime bevoegdheid om van diverse wetten af te wijken, mits die afwijking niet in strijd is met internationale verplichtingen. De Afdeling is dan ook van oordeel dat hierdoor nauwelijks van een wettelijke begrenzing van experimenten gesproken kan worden. De Afdeling adviseert de bevoegdheid tot het houden van experimenten nader te begrenzen en artikel 23.3 daartoe aan te passen."

13




wet. Er worden geen maatregelen verplicht gesteld als uit de monitoring blijkt dat er geen verbetering van de omgevingskwaliteit optreedt. - Het tweede lid is strijdig met de doelen van de wet: ”Een experiment wordt alleen aangewezen als dit beoogt bij te dragen aan het nastreven van de doelen, bedoeld in artikel 1.3, aanhef en onder a, waaronder de verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving, de te volgen procedures of de besluitvorming daarover.” De laatste twee doelen dienen de doelstellingen van 1.3 niet en staan daar niet in. - Maximaal 10 jaar afwijken van de norm is mogelijk. NB; Verlenging met 5 jaar is mogelijk als regelgeving moet worden aangepast, n.a.v. evaluatie. Uit de MvT over art. 23.3 blijkt dat permantente afwijking van niet verplicht vast te stellen omgevingswaarden mogelijk wordt hiermee (geluid, geur. externe veiligheid.). Ons voorstel: Schrap in art. 23.3, tweede lid "de te volgen procedures of de besluitvorming daarover." Zorg voor wettelijke waarborgen bij monitoring, evaluatie en te treffen maatregelen, met het oog op bescherming van de kwaliteit van de leefomgeving. Beperk de termijn waarbinnen van omgevingswaarden afgeweken kan worden tot een voor die situatie passende en zo kort mogelijke termijn. Stel beroep open tegen de aanwijzing van een experiment. h. Tijdelijk afwijken van omgevingswaarden d.m.v.


14





15


gebiedsontwikkelingsplan (GOP) op decentraal niveau uit toetsversie is vervallen, maar andere flexibiliteitsbepalingen hebben GOP overbodig gemaakt. Bovendien wordt GOP wordt mogelijk wel in Invoeringswet opgenomen. Ons voorstel: Laat het gebiedsontwikkelingsplan niet terugkomen in het wetsvoorstel of de Invoeringswet.

Goed opgenomen. Experimenten worden via voorhang procedure aangemeld.

b. en de gewenste (soms verplichte) verbetering van die kwaliteiten in de toekomst (krimpende milieugebruiksruimte).

Knelpunt Zie onder 1.

Zie onder 1.

Toetsversie bevatte minder EUbeginselen.

3. Een onafhankelijke gegevensutoriteit is gewenst a. De OW stelt een onafhankelijke autoriteit in, die gegevens over de omgevingskwaliteit vergaart en

Knelpunt. Van een onafhankelijke gegevensautoriteit rept de wet niet. De wet regelt alleen in algemene termen dat informatie door bestuursorganen (niet onafhankelijk!) wordt verzameld uit o.a. monitoring. Instellen register voor publiek is mogelijkheid, geen plicht (behalve mogelijk o.b.v. EU-recht). Uitwerking volgt in amvb/regeling. Zie Hoofdstuk

Raad van State is hier niet op ingegaan, heeft alleen commentaar op regeling van dit onderwerp in uitvoeringsregelgeving. Zie bij 3.b.

Niet geregeld in toetsversie.



16



P. 98 Advies: "b. Monitoringsverplichting Verdrag van Aarhus Richtlijn 2003/4 verplicht lidstaten de nodige maatregelen te nemen om milieu-informatie waaronder risicobeoordelingen - actief en systematisch te verspreiden onder het publiek. Artikel 20.5 van het voorstel bepaalt dat bij omgevingsplan, omgevingsverordening of bij amvb regels worden gesteld voor het actief verstrekken van gegevens die zijn verkregen uit de monitoring over de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving aan het publiek. Bij ministeriële regeling kunnen op grond van het tweede lid voor rijksomgevingswaarden nadere regels worden gesteld. Volgens de toelichting gaat het daarbij voornamelijk om regels van technische aard. De uitzonderingsgronden en beperkingen van deze verplichting zijn opgenomen in de Wet openbaarheid van bestuur.

Toetsversie bevatte nog minder kaders t.a.v. informatieverstrekking dan wetsvoorstel.

20 wet. Om objectieve informatie te verkrijgen is onafhankelijkheid een vereiste. Het onafhankelijke orgaan moet informatie verzamelen over de actuele kwaliteit van de leefomgeving, wetenschappelijk verantwoorde meet- en rekenmethodieken vaststellen en moet tevens toezicht houden op de monitoring van de effecten van ingrepen in de leefomgeving. Ons voorstel: bepaal in de wet dat een gegevensautoriteit zal worden ingesteld met bovengenoemde taken en bevoegdheden.

b. ervoor zorgt dat die gegevens compleet, actueel en toegankelijk zijn en inzicht bieden op de diverse schaalniveaus.

Knelpunt. In de wet staat wel een monitoringsplicht, maar methode, verantwoordelijk orgaan, eisen aan monitoring e.d. komen in amvb, omgevingsplan of -verordening. (art. 20.2-7). Dit is dus nog niet te beoordelen. Toegankelijkheid milieu-informatie wordt bij amvb bepaald (art. 20.8 e.v.). Nog niet te beoordelen. Toegankelijkheid overige gegevens (niet-milieu) is/wordt niet geregeld. Ons voorstel: neem in de wet kwaliteitseisen op t.a.v. regeling bij amvb van de toegankelijkheid, kwaliteit en monitoring van gegevens in het kader van de Omgevingswet.

Gelet op de rechtszekerheid en kenbaarheid voor de burger, is het onwenselijk om de hoofdregel te formuleren bij of krachtens amvb, terwijl de uitzonderingen in een (andere) wet in formele zin zijn opgenomen" Reactie Minister: p. 69 e.v. "In de systematiek van het wetsvoorstel en de voorziene uitvoeringsregelgeving




17


zullen omgevingswaarden, de monitoring daarvan en de informatievoorziening over de monitoringsresultaten in één algemene maatregel van bestuur worden opgenomen. Dit bevordert de kenbaarheid en bruikbaarheid van deze regels. Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is de toelichting (paragraaf 7.4 onder de subtitel Wet milieubeheer) aangevuld. Ook zijn naar aanleiding van dit advies enkele wijzigingen doorgevoerd in hoofdstuk 20 van het wetsvoorstel die de openbaarmaking van gegevens vereenvoudigen en de openbaarmaking van documenten waarborgen. In artikel 20.7 is vermeld dat op grond van artikel 20.6 (over de verstrekking van informatie van gegevens aan het publiek) in ieder geval regels zullen worden gesteld ter implementatie van de richtlijn toegang tot milieuinformatie en het verdrag van Aarhus. (..) Hoofdstuk 19 «Openbaarheid van milieuinformatie» van de Wet milieu-beheer zal van toepassing zijn op de Omgevingswet totdat de inhoud daarvan op een later moment in de Omgevingswet wordt ingebouwd."

c. De OW regelt dat de gegevensautoriteit de ‘nul’kwaliteit vaststelt aan de hand van omgevingskwaliteitsindicatoren en d. vervolgens de ontwikkeling monitort.

Knelpunt Zie ook 3.b. PBL en Min. OCW maken volgens art. 20.18 eens per vier jaar een rapportage. Dat is nu eens per twee jaar, wat wenselijk is. Een jaarlijkse natuurbalans van het PBL is daarnaast gewenst. Ons voorstel: Wijzig de termijnen van vier jaar in artikel 20.18 in twee jaar. Bepaal dat jaarlijks een natuurbalans door het PBL wordt vastgesteld.

In verband met bestuurslasten: P. 90 advies: "De Afdeling adviseert om de monitoringsplicht niet voor alle omgevingswaarden op te leggen en, voor zover hij al dan niet op basis van een verplichting voortvloeiend uit EU-regelgeving wordt opgelegd, alleen op te leggen voor door een bestuursorgaan zelf vastgestelde omgevingswaarden. Voorts adviseert de Afdeling aan het bestuursorgaan dat een monitoringsplicht opgelegd krijgt, zelf over te laten volgens welke methode gemonitord wordt en welke frequentie daarbij gehanteerd wordt. In elk geval, dient op grond van artikel 2 van de Fv-wet, te worden aangegeven wat de financiele gevolgen van de monitoringsplicht zijn voor provincies en gemeenten."

Zie art. 18.3 e.v. Regeling was minder duidelijk. Informatieplicht uit Verdrag van Aarhus was niet goed vertaald.



18



Niet besproken.

Niet geregeld.

Advies Raad van State (hierna : Advies) p. 104. De Afdeling merkt op dat als het programma op de negatieve lijst wordt geplaatst, dit een achteruitgang in rechtsbescherming betekent ten opzichte van de huidige situatie. Er is dan geen sprake van een gelijkwaardig beschermingsniveau. Voorts merkt de Afdeling op dat verduidelijkt zou kunnen worden of beroep open staat tegen een besluit tot afwijzing van het vaststellen dan wel wijzigen van (delen van) een programma."

Geen beroep mogelijk.

Goed opgenomen Art. 20.1. Er geldt een monitoringsplicht van het bevoegde bestuursorgaan voor alle vastgestelde omgevingswaarden.

e. De gegevensautoriteit maakt gebruik van reeds beschikbare kennis bij o.a. natuur- en milieuorganisaties.

Knelpunt. Niet in de wet geregeld. Als van de beschikbare kennis geen gebruik wordt gemaakt, worden onnodig onderzoekskosten gemaakt. Ons voorstel: Bepaal dat bij het verzamelen en monitoren van gegevens gebruik wordt gemaakt van gegevens die reeds bij natuur- en milieuorganisaties beschikbaar zijn.

4. Garandeer rechtsbescherming en naleving bij programmatische aanpak

a. De OW regelt dat belanghebbenden rechtsbescherming hebben tegen vaststelling van een programmatische aanpak.

Deels goed opgenomen Uitgebreide voorbereidingsprocedure par. 3.4 Awb is van toepassing op progr. aanpak (art. 16.26). Beroep tegen besluit tot wijziging of niet-uitvoeren programma is niet mogelijk. Beroep tegen vaststelling programma is niet mogelijk. Belangrijke uitzonderingen (verduidelijkt in MvT): 1. exceptieve toets is wel mogelijk (beroep tegen besluit o.g.v. programma biedt mogelijkheid tot toetsing programma door de rechter, vgl. NSL)

Reactie Minister p. 141: Als hoofdregel geldt dat tegen de vaststelling van programma’s geen beroep openstaat. Onder de Omgevingswet wordt echter wel beroep opengesteld tegen delen van programma’s met




2. delen van programma's met specifieke rechtsgevolgen zijn vatbaar voor beroep (o.m. onderdelen van het beheerplan voor Natura 2000gebieden in de Wet natuurbescherming).

specifieke rechtsgevolgen." e.v.

Ons voorstel: Stel de mogelijkheid van beroep open tegen het besluit om een programma te wijzigen of niet (verder) uit voeren.

b. De OW zorgt ervoor dat bij nietnakoming van afspraken of gebleken onvoldoende effectiviteit daarvan binnen een bepaalde termijn de afgesproken of additionele maatregelen worden genomen, zodat doelen voor het gebied of thema worden bereikt.

Uitgangspunt

Uitgangspunt is niet OK:

Reactie Minister: p. 96 e.v. "De Afdeling vraagt om de toepassing van de programmatische aanpak te begrenzen en te preciseren naar tijd. De Afdeling lijkt er daarbij van uit te gaan dat met de programmatische aanpak van een norm kan worden afgeweken, net zoals dat in de huidige regelgeving met een gebiedsontwikkelingsplan mogelijk is (op grond van de Crisisen herstelwet). De programmatische aanpak zoals opgenomen in het wetsvoorstel is echter uitdrukkelijk niet bedoeld om van de norm af te wijken, maar juist om aan de norm te (gaan) voldoen." e.v..

Er kunnen dus ook nieuwe saneringssituaties worden gecreëerd, terwijl het standstillbeginsel volgens de wet als uitgangspunt moet worden genomen. 15 jaar is bovendien een erg lange termijn, waardoor niet kan worden gegarandeerd dat deze ook worden uitgevoerd, onder andere vanwege wijziging van politieke koers van bestuursorganen, als gevolg van verkiezingen. Ons voorstel:


MvT p. 262: “ Van belang is dat het programma niet de vaststelling, in juridische zin, van maatregelen (en bij programmatische aanpak ook de activiteiten) bevat, maar deze alleen noemt of beschrijft. Deze maatregelen kunnen bestaan uit feitelijke maatregelen. Ook kan een programma maatregelen bevatten waarvoor publiekrechtelijke besluitvorming nodig is: algemeen (in de vorm van aanpassing van wet- en regelgeving) ofwel individueel (bijvoorbeeld in de vorm van het intrekken van vergunningen of het verlenen van subsidies). Voor deze laatste categorie is een besluit in de zin van de Awb nodig, waartegen overigens beroep openstaat bij de bestuursrechter. Voor beide maatregelen is dus een nadere uitwerking nodig voordat de maatregel daadwerkelijk uitgevoerd zal kunnen worden. Het vaststellen van deze programma’s zelf is dan ook niet aan te merken als een beslissing die is gericht op (extern) rechtsgevolg en is daarmee geen besluit in de zin van de Awb.”

Knelpunt.

Instrument programma kan worden gebruikt om bestaande en dreigende nieuwe normoverschrijding maximaal 15 jaar toe te laten, totdat corrigerende maatregelen zijn getroffen of de norm wordt bijgesteld.

19

Zie ook MvT par. 4.3.6, p. 112

Vergelijkbaar art. 3.9, 3.10




20


Regel dat toepassing van het instrument programma niet mag leiden tot nieuwe saneringssituaties en perk de programmatermijn in tot 5 jaar.

Knelpunt Verplichte uitvoering schiet te kort

Verplichte uitvoering schiet te kort

Uitvoeringsplicht bij programmatische aanpak en programma biedt te ruime afwijkingsmogelijkheden, zie hierna art. 3.17 en 3.18.

P. 26 advies "De regeling met betrekking tot de programmatische aanpak geeft bijvoorbeeld de mogelijkheid om instructieregels en het toetsingskader voor omgevingsvergunningen buiten toepassing te laten. Daaraan worden in de wet geen grenzen gesteld, evenmin als aan de duur van de afwijking."

Art. 3.17: “De uitvoeringsplicht geldt alleen: a. voor zover uit het programma blijkt dat die bestuursorganen met het opnemen van de maatregelen hebben ingestemd of b. als deze volgt uit regels en instructies (...)” (NB: voor zover vastgesteld!) NB2: Art. 3.17 geldt alleen bij verplichte programma's.

Art. 3.18 maakt wijziging programma mogelijk, o.a. als uitwerking in o.a. omgevingsplan redelijkerwijs niet meer mogelijk is. De regeling wordt dus bijgesteld qua ambitie. Art, 3.18, lid 3. “Het bestuursorgaan dat een programma heeft vastgesteld, wijzigt dat programma als volgens dat bestuursorgaan uit de monitoring, bedoeld in artikel 20.1, eerste en tweede lid, blijkt dat artikel 3.15, tweede lid, niet langer in redelijkheid op dat programma van toepassing kan zijn.” Uitstel is ook mogelijk (art. 3.10 lid 2), en daarbij is geen maximale termijn gesteld. Hoe kan zo het doel van de wet worden gehaald?

P. 55: " Het voorstel voorziet in diverse soorten programma’s: onverplichte programma’s, verplichte programma’s en programma’s met een programmatische aanpak." 4.2.1.2 Doorwerking Het uitgangspunt is dat programma’s alleen het vaststellend bestuursorgaan binden. Daarop zijn enkele uitzonderingen. Voor de programma’s met een programmatische aanpak is in artikel 3.16 een uitvoeringsplicht opgenomen voor bestuursorganen die met het opnemen van de maatregelen in het programma hebben ingestemd. De instemmingseis geldt op grond van het tweede lid niet voor zover de uitvoeringsplicht volgt uit instructieregels. Voor de verplichte en de onverplichte programma’s is in het voorstel niet opgenomen welke mate van binding geldt. Artikel 3.6 geeft een mogelijkheid om bij amvb nadere regels over de binding in het kader van de uitvoering bij specifieke plannen te geven. Gelet op de plaats van deze bepaling in het voorstel, ziet zij zowel op de onverplichte als de verplichte programma’s. Uit de toelichting blijkt echter dat beoogd is de nadere binding alleen ten aanzien van de verplichte programma’s op te nemen. De Afdeling

Vergelijkbaar art 3.17, 3.18




Art. 3.10 lid 2: “Het programma wordt zo gewijzigd dat binnen een passende termijn aan de omgevingswaarde wordt voldaan." Wat is een passende termijn? Niet bepaald.

adviseert het voorstel aan te passen."

Ons voorstel:

MvT 113 " Ook kan het voor de omgevingswaarde of de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving verantwoordelijke bestuursorgaan op grond van afdeling 2.5 met instructieregels of instructies het desbetreffende bestuursorgaan verplichten om maatregelen uit te voeren. Dat kan bijvoorbeeld aan de orde zijn als een programma met een programmatische aanpak is opgesteld om te voldoen aan internationale verplichtingen. Instemming van het bestuursorgaan dat de maatregelen uitvoert is dan niet nodig."

Schrap art. 3.17 tweede lid onder a. Laat uitvoeringsplicht ook gelden voor onverplichte programma's. Voeg in art. 3.10 lid 2 na " passende" "maar zo kort mogelijke" (termijn) toe. Voeg aan art. 3.18 de voorwaarde toe dat de wijziging er niet toe mag leiden dat de te bereiken omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving niet wordt gehaald.

Minister, p. 95: "Naar aanleiding van deze opmerking is nu bepaald dat een mogelijke uitvoeringsplicht alleen kan gelden voor verplichte programma’s. Het betreffende artikel is verplaatst.. (..)

Zie ook MvT par 4.3.7. Het onderscheid tussen een inspanningsverplichting en een resultaatsverplichting acht ik niet relevant voor de verplichting voor een bestuursorgaan om te werken aan de realisatie van de betreffende waarde. Bij een inspanningsverplichting wordt weliswaar minder hard afgerekend op het al of niet behalen van de waarde, maar dat ontslaat een bestuursorgaan niet van de plicht om te werken aan de realisatie van de omgevingswaarde en de verantwoording ervan. Bij de verantwoording van de mate waarin een waarde wordt gerealiseerd (ook die met een inspanningsverplichting) kan worden verwezen naar al genomen of geplande maatregelen en eventueel lopende programma’s. Het onderscheid tussen omgevingswaarden met een inspannings- of resultaatsverplichting is dus niet relevant voor de programmaplicht bij het niet voldoen aan een omgevingswaarde. Dit is in paragraaf 4.3.5 van de memorie van toelichting toegelicht. " (In de praktijk is dit voor decentrale overheden wel degelijk relevant, b.v. bij prioriteitsstelling vanwege beperkte middelen)

21





Knelpunt Verzoek om uitvoering/wijziging Er kan een verzoek om handhaving worden ingediend door belanghebbenden, voorzover sprake is van een overtreding (art. 5:1, 5:31a Awb). Maar niet naleving van een programma door een bestuursorgaan is geen overtreding. Verzoek om handhaving door belanghebbende moet op andere manier mogelijk worden gemaakt. Er zijn voor bedrijven privaatrechtelijke afdwingmogelijkheden, indien sprake is van (concurrentie)schade. Vraag voor minister: uit de MvT p. 114-115 wordt niet duidelijk of een belanghebbende een bestuursorgaan kan verzoeken om een programma uit te voeren, en of er rechtsbescherming mogelijk is bij een beslissing op dat verzoek.

5. Stel de Elverding aanpak verplicht bij mer-plichtige initiatieven en gebiedsvisies

Verzoek om uitvoering/wijziging MvT par 4.3.7: "Belanghebbenden kunnen in voorkomende gevallen het desbetreffende bestuursorgaan vragen om uitvoering of wijziging van een programma. Ook kunnen zij de kwestie aankaarten bij het vertegenwoordigende orgaan. Ook kan een belanghebbende een civiele procedure starten als hij van mening is dat er sprake is van een onrechtmatige daad."

22


Overzicht aandachtspunten maatschappelijke organisaties wetsvoorstel Omgevingswet (33 962) Aandachtspunten uit Consultatie Groen.nl a. De OW verplicht het bevoegd gezag gebiedskwaliteitsvisies op te stellen en



Deels goed opgenomen. Omgevingsvisie is voor Rijk en provincie verplicht. Bevoegdheid opgenomen om voor bijzondere gebieden (Veluwe b.v.) gezamenlijke omgevingsvisie of programma vast te stellen. Knelpunt. Geen verplichting voor gemeente om omgevingsvisie op te stellen, wel aanbevolen. Gemeente heeft lange termijnvisie nodig.

23


Vergelijkbaar. Reactie Minister p. 122: “De omgevingsvisie is daarmee een integrale visie met de strategische hoofdkeuzen van het beleid voor de fysieke leefomgeving voor de lange termijn.” T.a.v. gemeentelijke omgevingsvisies (en programma's): p. 107 e.v. “De Afdeling adviseert het subsidiariteitsbeginsel ook te verbinden aan de bevoegdheid tot vaststelling van omgevingsvisies en programma’s.”

Ons voorstel: stel de gemeentelijke omgevingsvisie verplicht. b. belanghebbenden vanaf het eerste moment te betrekken bij visies, plannen en (tenminste mer-plichtige) projecten.

Knelpunt - Burgerparticipatie alleen aan de orde bij projectbesluit. Niet bij wijzigingen daarvan, art. 5.48 e.v. Wijziging kan heel omvangrijk zijn, b.v. andere keuze van locatie. Indien wijziging m.e.r.plichtig is, is participatie relevant. - Burgerparticipatie is alleen verplicht als er eerst een voorkeursbeslissing wordt genomen in de verkenningsfase: dat is een keuze van het bestuursorgaan (art. 5.45). Kan bij amvb verplicht worden gesteld (lid 2), maar die is er nog niet. Nog niet te beoordelen. Volgens MvT p. 158, 160-161 is voorkeursbeslissing (alleen) verplicht bij rijksinfrastructuur-projectbesluit (voormalige Tracebesluiten), maar dat moet nog bij amvb worden bepaald (art. 5.45) Bij andere ingrjipende activiteiten als m.e.r.plichtige besluiten (omgevingsvergunningen voor o.m. schaliegasboringen, kernenergie- en kolencentrales, mer-plichtige veehouderijen) moet participatie ook bij amvb verplicht worden gesteld. - Procedure bij burgerparticipatie is geheel vrij

reactie Minister: p. 53, Regeling maatschappelijke participatie is opgenomen n.a.v. motie Dik-Faber en Van Veldhoven

p. 191 MvT

Amvb's zouden bij nahangprocedure worden vastgesteld in toetsversie. Burgerparticipatie in vroeg stadium werd niet genoemd in wet of zelfs toelichting.



gelaten, geen criteria gesteld. Kan geregeld worden bij amvb (art. 16.86, 1.d en 2.d), maar dat is niet verplicht. Wel is er nu een verplichting bij projectbesluiten dat in de eerste fase van de verkenning burgers de gelegenheid krijgen met initiatiefvoorstellen te komen (art. 5.45 lid 3). Of die vervolgens in het nader onderzoek en de besluitvorming worden meegenomen, is aan het bevoegd gezag en een eventueel (niet verplicht) in te stellen commissie van onafhankelijke experts. - Verwijzing naar Code maatschappelijke participatie staat in art.gewijze toelichting art. 5.45 (projectbesluit).en MvT p. 191. Echter niet verplicht toe te passen, eerder als richtlijn aanbevolen. NB Definitieve versie van de Code dateert van 21 mei 2014 en betreft alleen MIRT-projecten. Burgerparticipatie moet gebeuren onder leiding van bestuursorgaan, dat een participatieplan moet opstellen en resultaten moet verantwoorden: niet overlaten aan initiatiefnemer alleen. Ook mensen/org. buiten participatieproces moeten zinvol zienswijzen kunnen indienen en zo nodig in beroep kunnen gaan. Participatie moet overigens niet de zienswijzefase gaan vervangen.

Ons voorstel: Stel bij m.e.r.-plichtige (wijzigingen van ) projectbesluiten toepassing van paragraaf 4.2.2 verplicht. Neem in paragraaf 4.2.2. kwaliteitscriteria op m.b.t. burgerparticipatie, waarbij de Code maatschappelijke participatie (21-5-2014) als uitgangspunt kan dienen. Bepaal dat burgerparticipatie geschiedt onder leiding van het betrokken bestuursorgaan.


24




25



Integrale afweging van belangen vraagt gedetailleerde gebiedsbeschrijving en complexe regelgeving. Is onvermijdelijk gezien milieudruk.

Vergelijkbaar.

Bepaal dat participatie niet de zienswijzefase vervangt.

Goed opgenomen - wet voorziet in publieksparticipatie bij ontwerpregelgeving rijk o.b.v. Omgevingswet (art. 23.4) via internetconsultatie en inspraakorganen. c. Dit leidt tot gezamenlijke oplossingsrichtingen, waarbij de verschillende belangen integraal gewogen worden.

Goed opgenomen Integrale aanpak staat centraal via omgevingsvisie-, -plan, -verordening en -vergunning. Knelpunt. Integrale aanpak is via omgevingsplan bij gemeente gelegd, in eerste instantie. Jammer dat gemeentelijke omgevingsvisie niet verplicht is gesteld, want de lange termijnvisie ontbreekt nu. Zie ook 5.a. Ons voorstel: stel een gemeentelijke omgevingsvisie verplicht.

Knelpunt Hoe worden verschillende belangen (appels en peren) afgewogen ? Via gezondheidsafwegingen? Nog niet te beoordelen, wordt uitgewerkt in Besluit Kwaliteit Leefomgeving. Ons voorstel: voorkom dat als gevolg van integrale besluitvorming en belangenafweging verslechtering van de kwaliteit van een aspect van de leefomgeving optreedt, ten gunste van een ander aspect (geen appels en peren afwegen).

p. 8 “De belangen die het voorstel beoogt te beschermen liggen onder meer op het terrein van de ruimtelijke ordening, de bouwveiligheid, de waterkwaliteit, de monumenten- bescherming, het milieu. (..) Aangezien het gaat om ongelijksoortige belangen en elk belang vanwege de bescherming die het heeft gekregen zelfstandige betekenis heeft, is het moeilijk om tegelijkertijd alle betrokken belangen ten opzichte van elkaar af te wegen. De integrale belangenafweging krijgt hierdoor veeleer het karakter van passen en meten op zodanige wijze dat aan ieder van die belangen recht wordt gedaan. Dit zal al snel uitmonden in een zeer gedetailleerde beschrijving van het gebied waar een bepaalde activiteit mogelijk wordt gemaakt met meer voorwaarden en gebruiksvoorschriften dan uit het oogpunt van vermindering van complexiteit van wetgeving wenselijk wordt gevonden. De Afdeling wijst erop dat dit tot op zekere hoogte onvermijdelijk is in een klein, dichtbevolkt land dat gelijktijdig plaats moet bieden aan een groot aantal en soms met elkaar conflicterende activiteiten en functies. Tegen deze achtergrond valt op dat het voorstel geen houvast biedt voor een integrale afweging van belangen. Volstaan wordt met het aangeven van de bevoegde overheidsorganen en de instrumenten die zij kunnen hanteren om de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet te realiseren. Niet duidelijk is wie

Gesproken is over positief evenredigheidsbeginsel, maar dat is gelukkig niet in de toetsversie opgenomen.




26


welke instrumenten wanneer mag inzetten en onder welke voorwaarden. Duidelijkheid wordt eerst gegeven in de amvb’s en de daarin opgenomen instructieregels. Hierdoor kan de vraag in hoeverre het voorstel bijdraagt aan de verwerkelijking van het maatschappelijke doelen de geformuleerde verbeterdoelstellingen nu niet worden beantwoord.” Reactie Minister p. 35 e.v. en 45 over materiele integratie. Functionele integratie staat voorop, sommige aspecten blijven eigen afweging houden (EUplicht), in Besluit Kwaliteit Leefomgeving wordt afwegingskader verder uitgewerkt. 6. Kleed onderzoek voor besluitvorming niet uit (o.a. m.e.r. procedure)

Knelpunt - Burgers/bedrijven/maatschappelijke organisaties krijgen niet meer de gelegenheid om te reageren op reikwijdte en detailniveau van de m.e.r. : zienswijzemogelijkheid vervallen (art. 16.36 en 16.44). Bestuursorganen/instanties worden wel betrokken. - Bij projectbesluit : Bepaling reikwijdte en detailniveau en verzoek advies commissie m.e.r. vindt alleen op aanvraag plaats van initiatiefnemer (= de minister). Verplichte evaluatie m.e.r. op projectniveau is vervallen. Ons voorstel: Creëer een zienswijzemogelijkheid bij besluiten reikwijdte en detailniveau m.e.r., art. 16.36 en 16.44). Stel bij het projectbesluit een besluit reikwijdte en detailniveau m.e.r. verplicht, naast advies van de commissie m.e.r. en evaluatie van de m.e.r..

Goed opgenomen Houdbaarheid onderzoeksgegevens ligt vast op max. twee jaar, maar uitzondering geldt voor FF- en

p. 51 Advies “Aangezien het aantal wettelijke figuren voor kaderstellende plannen of programma’s door de integratie van meerdere wetten in het voorstel afneemt, acht de wetgever het niet meer nodig om de plannen of programma’s waarvoor een m.e.r.-plicht geldt expliciet aan te wijzen. Doorslaggevend is of het plan voldoet aan de criteria die zijn opgenomen in artikel 16.40 van het voorstel. Daarmee komen de thans geldende limitatieve lijsten van plannen in kolom 3 van de onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit mer te vervallen. Deze wijziging verdient geen aanbeveling, vanwege de rechtsonzekerheid die dit met zich brengt. De voorgestelde systematiek sluit weliswaar aan bij de systematiek van de richtlijn, maar betekent ten opzichte van de geldende systematiek een achteruitgang van de inzichtelijkheid en kenbaarheid voor de burger. In de toelichting wordt aandacht besteed aan de voorgestelde wijziging, maar niet uitputtend ingegaan op de gevolgen ervan voor de burger.” Reactie Minister: EU-richtlijn m.b.t. m.e.r. wordt via amvb van toepassing, art. 16.86. Zie ook par. 3.3.5, art. 16.34 (was 16.40). Toelichting is verduidelijkt. Raad van State Advies p. 126, zie kritiek op regeling alternatieven-onderzoek mer Reactie Minister P. 163. “9.1.6 Op grond van artikel 16.50, derde lid, hoeven voor een project in het

Vaststelling reikwijdte en detailniveau m.e.r. was vervallen, inclusief mogelijkheid tot indienen zienswijzen door een ieder. - geen verplicht advies door commissie MER




NB-wet. (art. 16.5)

project-MER geen alternatieven voor de locatie (waaronder het tracé) van het project te worden onderzocht als die locatie of dat tracé al in het planMER is aangewezen. Het alternatievenonderzoek kan echter alleen achterwege blijven, aldus het tweede lid, voor zover het alternatieven voor die locatie (waaronder een tracé) betreft. Hieruit volgt dat ten aanzien van andere onderwerpen wel naar alternatieven moet worden gekeken. Dit blijkt ook uit de toelichting op artikel 16.50. De opmerkingen van de Afdeling hebben geen aanleiding gegeven om de wettekst of de memorie van toelichting aan te passen.”

Verplicht advies door commissie MER voor nietprojectbesluiten. Smb-richtlijn EU wordt meer rechtstreeks van toepassing.

7. Schrap niet de onlosmakelijke samenhang van onderdelen van de omgevingsvergunning

Knelpunt

Geen opmerkingen.

Ondanks dat doelstelling integrale belangenafweging is, in samenhang dus, wordt de onlosmakelijke samenhang van onderdelen van de omgevingsvergunning (bouw en milieu) losgelaten. Niet in projectbesluit volgens MvT p. 165, maar dat staat niet in de wet.

Wel over koppeling aanvragen milieu en water in omgevingsvergunning: coordinatieregeling. Zie p. 120 Advies.

27


Vergelijkbaar

Bij beroep is wel een regeling getroffen (art. 16.82). Wel coördinatieregeling mogelijk bij samenhangende besluiten, maar dat is niet hetzelfde en niet verplicht. Ons voorstel: neem in de wet de geldende regeling over onlosmakelijke samenhang van aanvraagonderdelen van de omgevingsvergunning over. 8. Kader het projectbesluit verder in

Goed opgenomen Projectbesluit is alleen verplicht als sprake is van nationaal belang m.b.t. rijksinfrastructuur, incl. waterstaat, zie art. 5.44. Hetzelfde toetsingskader geldt als voor omgevingsvergunning.

Advies P. 103 e.v. Reactie Minister. Par. 4.5. MvT 160-161 Toelichting verduidelijkt.

Vergelijkbaar. Regeling/toelichting was nog onduidelijk. Nieuw in ontwerpwet is gemeentelijke project van publiek belang, met participatiemogelijkheid.




Knelpunt Volgens MvT p. 158, 160-161 is voorkeursbeslissing verplicht bij rijksinfrastructuur-projectbesluit (huidige Tracebesluiten), maar dat moet nog bij amvb worden bepaald (art. 5.45). Een voorkeursbesluit is niet appellabel, zie verder bij 12.

Knelpunt Subsidiariteitsbeginsel niet toegepast: Rijk en provincie kunnen regelgeving decentrale organen via projectbesluit in uiterste geval passeren als dat onevenredig belemmerend is, mits zorgvuldig gemotiveerd. Art 5.51, lid 3 en 4. Zie verder bij 12.

9. Stel een oplevertoets bij een projectbesluit verplicht, waar nodig

Knelpunt Bij een projectbesluit vindt niet altijd een oplevertoets plaats. Er is wel een algemene regeling voor monitoring voor luchtkwaliteit, geluidhinder en natuur bij rijksprojecten over infrastructuur, en er kan aan een projectbesluit een monitoringsplicht worden verbonden. Maar dat is niet verplicht. Naast monitoring is een oplevertoets nodig voor alle betrokken aspecten, gekoppeld aan verplichte saneringsmaatregelen als het doel niet wordt gehaald. Ook voor andere aspecten dan lucht, geluid en natuur kan monitoring/een oplevertoets gewenst

MvT 269. "De oplevertoets daarentegen heeft geen generieke regeling gekregen in het wetsvoorstel. Het doel van deze bepaling, inzicht geven in de werkelijk optredende (milieu)gevolgen en eventueel bijsturen, wordt in het wetsvoorstel overgenomen door de bepalingen die zijn gericht op het vastleggen van de beleidscyclus. Het monitoren van de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving en het nemen van maatregelen bij dreigende overschrijdingen wordt op programmaniveau vormgegeven. Daar waar dit niet toereikend is, kunnen aan de vergunning of – als die vergunning in het projectbesluit is meegenomen – aan het projectbesluit voorschriften worden verbonden. Uit de toelichting op artikel 10 van de Tracéwet blijkt dat beoogd is de oplevertoets alleen

28





zijn.

betrekking te laten hebben op de aspecten luchtkwaliteit, geluidhinder en natuur. Deze aspecten worden via de bestaande monitoringsprogramma’s gedekt. Hiermee, en door de mogelijkheid om projectspecifiek voorschriften te stellen over monitoring, is een generieke regeling voor de oplevertoets niet meer noodzakelijk."

Het projectbesluit zal immers niet alleen betrekking hebben op rijksinfrastructuur, maar ook op b.v. energievoorziening, defensie, waterstaatswerken e.d. Daarbij kunnen andere aspecten spelen, zoals kwaliteit van bodem en water.

29


Ons voorstel: bepaal dat een oplevertoets moet worden uitgevoerd m.b.t. alle bij een projectbesluit betrokken omgevingswaarden en garandeer dat maatregelen worden getroffen als de gestelde omgevingsdoelen niet worden gehaald. 10. Laat toezicht en handhaving niet over aan private partijen

Knelpunt. Mogelijk gemaakt via art. 18.6: niet alleen ambtenaren kunnen toezichthouder worden, maar ook andere personen. Worden door bestuursorgaan benoemd. Nog niet te beoordelen of er voldoende sturingsmogelijkheden zullen zijn.

Vergelijkbaar. p. 42 MvT

Ons voorstel: garandeer dat toezichthouders steeds onder controle van het verantwoordelijke bestuursorgaan optreden.

11. Stel voldoende middelen en capaciteit beschikbaar voor toezicht en handhaving door overheid

Knelpunt. Nog niet te beoordelen. Wetsvoorstel gaat uit van meer vertrouwen in burger en bedrijf in naleving wet. Meer nadruk op handhaving achteraf. Verantwoordelijkheid voor toezicht en handhaving ligt bij bestuursorgaan (H. 18). Kaders en kwaliteitscriteria komen in par. 18.3 van de wet (Kwaliteitsbevordering en afstemming). Nog niet te beoordelen. Op dit moment is het wetsvoorstel vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) nog in behandeling in het parlement. Het voorstel van VNG om het voorstel

p. 42 MvT

Vergelijkbaar




30


VTH te beperken tot alleen BRZO-inrichtingen steunen wij niet. Ons voorstel: Kwaliteitscriteria wetsvoorstel VTH van toepassing verklaren of in de Omgevingswet opnemen voor alle activiteiten in de leefomgeving. 12. Bewaak de rechtsbescherming en rechtszekerheid van gebruikers

Knelpunt. Zolang de materiële kaders niet vaststaan, kunnen gebruikers er ook geen rechten aan ontlenen. Rechtszekerheid nog niet te beoordelen, tot dat inhoud amvb's bekend is. Zie ook onder 1.a en b.

Zie nader rapport p. 3, advies RvS: rechtsbescherming gaat achteruit, stelt verbeteringen voor.

Geen beroep mogelijk tegen voorkeursbeslissing bij projectbesluit, blijkt uit MvT p. 162 (stap 3). 264, en art. 5.47.

MvT p. 162: “Bij de voorkeursbeslissing gaat het om het uitspreken van een voorkeur door het bestuur. Om dit proces niet te verstoren, is het van belang dat de voorkeursbeslissing in het politiek-bestuurlijke domein blijft en niet in het juridische komt. De voorkeursbeslissing is daarom niet vatbaar voor beroep en is ook niet rechtstreeks bindend. Het projectbesluit is, als sluitstuk van de projectprocedure, wel een besluit waartegen in rechte kan worden opgekomen.”

Er lijkt hierdoor geen rechterlijke toets mogelijk van de keuze in een voorkeursbeslissing voor o.m. een locatie of uitwerking van een project. Dat is ongunstig voor snelle besluitvorming: ook politieke besluiten kunnen immers strijdig zijn met wetten of EU-recht. Dat moet in een zo vroeg mogelijk stadium worden gesignaleerd. Ons voorstel: Stel de mogelijkheid van beroep open tegen een voorkeursbesluit.

Beroepsmogelijkheden voor decentrale

P. 7, reactie minister: “Om versnippering en gelaagdheid van het stelsel te voorkomen, heeft het kabinet er niet voor gekozen om deze beslisregels in het wetsvoorstel op te nemen. Wel is voor specifieke activiteiten de toepassing van belangrijke beginselen of uitgangspunten, zoals de toepassing van beste beschikbare technieken, in het wetsvoorstel verankerd.”

Zie ook Reactie Minister p. 124

Vergelijkbaar. Regeling was niet zo duidelijk. Tegen gebiedsontwikkelingsregels stond geen beroep open.




bestuursorganen worden niet expliciet uitgesloten zoals in de Chw.

Beroepsmogelijkheden decentrale bestuursorganen

Vraag ter verduidelijking aan minister: Kunnen decentrale organen beroep instellen tegen passeren van decentrale regelgeving door Rijk? Via zorgvuldigheidsbeginsel wordt dit passeren in beroep wel door de rechter getoetst, mits dit punt door belanghebbenden naar voren worden gebracht. Zijn decentrale overheden als belanghebbenden aan te merken?

31


p. 76 Advies. Reactie Minister: p. 103 e.v. Procedure is verduidelijkt. Beroep is mogelijk, direct bij Raad van State. Bestuursorganen worden hier niet expliciet uitgesloten. MvT p. 131 Betrokken organen worden om advies gevraagd.

Ons voorstel: sluit decentrale bestuursorganen niet uit van de mogelijkheid van beroep tegen een projectbesluit.

Goed opgenomen Beroepsmogelijkheid geldt voor hele omgevingsplan, projectbesluit en gemeentelijk project van publiek belang. Tegen delen van programma's met individuele rechtsgevolgen ook. Via exceptieve toets ook beroep mogelijk tegen programma en instructieregels op zich. 13. Zorg voor een goede integratie met Natuurwet

Knelpunt Bevoegdheidstoedeling Ontwerp-wet sluit nu aan bij de ontwerp-Wet natuurbescherming. Er zijn twee artikelen toegevoegd waarin is geregeld dat bij AMVB gevallen kunnen worden aangewezen waarin GS of het Rijk bevoegd is tot vergunningverlening. Ons is nog steeds niet duidelijk om welke gevallen dit nu gaat. Betekent dit dat voor Natura 2000-activiteiten en flora en fauna activiteiten de gemeente niet meer bevoegd is? Dus ook niet als er samenloop is met omgevingsvergunning? Vanwege de

Raad van State wijst op ontbrekende bevoegdheidstoedeling bij samenloop bij omg. vergunningen mb.t. flora en fauna en Natura 2000gebieden. Ook is de vergunningprocedure niet dudelijk. Bij reguliere procedure zou vergunning van rechtswege van toepassing worden: strijdig met EUrichtlijn. Zie ook par. 8.1 over anticipatie op WNb: "De Afdeling adviseert in de toelichting toereikend te motiveren op grond van welke overwegingen sommige gebiedsgerichte regels en instrumenten van het natuurbeschermingsrecht wel en andere niet in de

Zie advies RvS hiernaast. Toetsversie anticipeert op Wet natuurbescherming door begrippen en instrumenten op te nemen, zoals beheerplan, vergunningplicht.




onduidelijkheid is dit nog een knelpunt.

Omgevingswet zullen zijn opgenomen op het moment van inwerking-treding van die wet en het voorstel zo nodig aan te passen."

Ons voorstel: Verduidelijk in de wet welk orgaan bevoegd gezag is t.a.v. vergunningverlening m.b.t. gebieds- en soortenbescherming.

eKnelpuntg: I&M wil nu aan Anticipatie op Wet natuurbescherming De anticipatie op de Wn is nog een knelpunt. Nu heeft het kabinet weliswaar het voornemen om de Wn te integreren bij inwerkingtreding van de wet, maar dat vereist aanpassing van het wetsontwerp Omgevingswet. Niet alleen op de punten die de Afdeling noemt, maar ook op andere punten, zoals de vergunningverlening. Vergunningverlening voor Natura 2000-activiteiten en flora en faunaactiviteiten is nu nl. alleen geregeld voor zover er samenloop is met een omgevingsvergunning. Het wetsontwerp vertoont op andere punten ook nog discrepantie met het ontwerp Wn. Van belang is dat het wetsontwerp, na de aanpassingen, opnieuw voor advies naar de RvS gaat. Dan kan de RvS het samen met de uitvoeringsregelingen en de Invoeringswet beoordelen. Ons voorstel: Stem de Omgevingswet beter af op de Wet natuurbescherming t.a.v. de bovengenoemde punten. Zie daarvoor ook de brief over de voorgestelde Wet natuurbescherming aan de Tweede Kamer van de natuurorganisaties.

Reactie Minister (par. 4.4.5): provincie en Rijk bevoegd gezag. Procedure: fictieve vergunning van rechtswege is vervallen. Reguliere of uitgebreide procedure: valt nader te bezien. " Het kabinet heeft – mede gelet op het advies – het voornemen om de integratie van de Wet natuurbescherming in de Omgevingswet te laten plaatsvinden op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet. Op dat moment ontstaat er één wet voor de fysieke leefomgeving. Dit is conform het advies van de Afdeling."

32




Goed opgenomen Vervallen van vergunning van rechtswege bij uitgebreide voorbereidingsprocedure, die ook van toepassing wordt op natuuraspect in de omgevingsvergunning. Gevolg van doorwerking Vogel- en Habitatrichtlijn.


33



34

BIJLAGE Advies Raad van State (met accentuering JM) “Samenvatting hoofdpunten advies Eerder heeft de Afdeling een voorlichting uitgebracht over de beleidsvoornemens van de regering voor een herziening van het omgevingsrecht2. Daarin is ingegaan op de aanpak van een dergelijk omvangrijk wetgevingsproject en de noodzaak van daaraan voorafgaande probleemanalyse en onderzoek. Kortheidshalve wordt naar de voorlichting verwezen. De regering heeft gekozen voor een volledige en integrale herziening van het omgevingsrecht. De Afdeling onderkent de behoefte aan een samenhangende benadering en de noodzaak van vereenvoudiging van wetgeving. Zij heeft onderzocht hoe de regering het maatschappelijk doel en de verbeterdoelstellingen van het voorstel wil bereiken. Daarbij gaat zij in op de verhouding van de gekozen ontwerpprincipes tot kwaliteitseisen waaraan een wet moet voldoen. In deze samenvatting staan de belangrijkste bevindingen. De regering heeft gekozen voor een zodanig brede aanpak van de herziening dat de voorgestelde bepalingen weinig houvast zullen bieden bij een integrale afweging van belangen in concrete gevallen, zoals dit beoogd wordt. De regeling van het materiële omgevingsrecht zal vrijwel geheel plaats vinden in uitvoeringsregelingen. De regering kiest met het voorliggend voorstel vooral voor het verruimen van bestuurlijke afweging door ruime bevoegdheden toe te kennen aan (decentrale) bestuursorganen. Daarbij krijgen zij ook een groot aantal instrumenten om van algemeen verbindende voorschriften af te wijken. Hoewel de mate van flexibiliteit nog precies uit de uitvoeringsregelingen zal moeten blijken, moet nu al worden vastgesteld dat als op grote schaal van deze afwijkingsmogelijkheden gebruik wordt gemaakt, de uitvoeringspraktijk minder inzichtelijk en minder voorspelbaar wordt. Uit een oogpunt van rechtszekerheid is dit ongewenst; dan gaat flexibiliteit voor rechtszekerheid. Bovendien is het, gelet op de geldende Europese richtlijnen, niet mogelijk om op alle beoogde terreinen flexibiliteit te bieden. De vaststelling bij wet van algemene uitgangspunten, zoals beginselen en toetsingskaders aan de hand waarvan nadere materiële normen worden vastgesteld of waaraan een vergunningaanvraag wordt getoetst, geeft richting aan de uitleg en toepassing van regels door bestuursorganen en rechters. Het leidt tot harmonisering van beleid en uitvoering en draagt bij aan de voorspelbaarheid van het overheidsoptreden. Alleen al om die reden ligt verankering van deze uitgangspunten in de wet in formele zin in de rede. Het voorstel doet onvoldoende recht aan de medewetgevende rol van het parlement. Het vaststellen van ingrijpende algemeen verbindende voorschriften

2

Voorlichting van 25 januari 2012 met betrekking tot de herziening van het omgevingsrecht, W14.11.0341/IV (bijlage bij Kamerstukken II, 33 118, nr. 3).


35

door regering en Staten-Generaal gezamenlijk als wetgever, is een belangrijke verworvenheid van de parlementaire democratie in Nederland. Ook om die reden zouden essentiële normen en een zorgvuldige begrenzing van de aan het bestuur gedelegeerde regelgevende bevoegdheid in de wet in formele zin neergelegd moeten worden. Het omgevingsrecht bevat immers belangrijke, bindende voorschriften die ingrijpen in het dagelijks leven van burgers en de activiteiten van bedrijven. De Afdeling constateert voorts dat het oogmerk dat het voorgestelde wettelijk stelsel een gelijkwaardig niveau van rechtsbescherming zal bieden aan het huidige, niet overal wordt gerealiseerd. Belangrijke voorschriften inzake handhaving zullen pas in uitvoeringsregelingen worden opgenomen. De Afdeling adviseert derhalve om onder meer de EU-beginselen die het nationale beleid en regelgeving richting geven en de toetsingskaders op basis waarvan nadere materiële normen worden gesteld of vergunningaanvragen worden getoetst, in het voorstel op te nemen. Ook zouden waar mogelijk materiële normen en de voorschriften ter zake van handhaving en rechtsbescherming daarin moeten worden vastgelegd. Voorts adviseert de Afdeling om nader te onderzoeken welke andere materiële normen, waaronder omgevingswaarden en grenswaarden, zich ervoor lenen om in het voorstel te worden vastgelegd. De hercodificatie van het omgevingsrecht, die via het voorstel en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelingen plaatsvindt, kan worden benut om bestendige normen te identificeren en deze mede door de Staten-Generaal te laten vaststellen. Ten slotte zou onderzocht moet worden of alle afwijkingsmogelijkheden die thans in het voorstel over de volle breedte van het omgevingsrecht worden toegekend ook werkelijk noodzakelijk zijn. Het voorstel zou materiële en procedurele waarborgen moeten omvatten die de zorgvuldige toepassing van afwijkingsmogelijkheden garandeert. In het voorgestelde wettelijk stelsel worden de bestuursorganen van alle bestuurslagen belast met de zorg voor de fysieke leefomgeving. De daadwerkelijke verdeling van taken en bevoegdheden zal pas blijken uit de uitvoeringsregelingen. Uit de wet zelf zou echter moeten blijken welke overheidsinstantie waartoe en onder welke voorwaarden bevoegd is. Nu lijkt het voorstel op uiteenlopende en - althans zo lijkt het - deels tegengestelde uitgangspunten te zijn gebaseerd voor zover het de taak- en bevoegdheidsverdeling over de verschillende bestuursniveaus betreft. Soms wordt uitgegaan van het adagium: decentraal wat kan, centraal wat moet, op andere onderdelen is er sprake van een specifieke taaktoedeling en op nog weer andere onderdelen lijkt de benadering uit te gaan van normstelling op rijksniveau. Het voorstel biedt vooralsnog onvoldoende houvast voor de beoogde integrale afweging van belangen. Veelal is niet duidelijk wie waartoe bevoegd is en welke instrumenten onder welke voorwaarden wel of niet mogen worden ingezet. Pas in de uitvoeringsregelingen zal die duidelijkheid kunnen worden geboden. De vraag in hoeverre de voorgestelde regeling zal bijdragen aan de verwerkelijking van de maatschappelijke doelstelling en de verbeterdoelstellingen, kan nu dan ook nog niet worden beantwoord. De Afdeling onderkent dat een groot project als de Omgevingswet slechts gefaseerd kan worden gerealiseerd. Toch zal op enig moment moeten kunnen worden beoordeeld of het nieuwe stelsel van het omgevingsrecht beantwoordt aan de doelstellingen van het voorstel. Daarom adviseert de Afdeling om gelijktijdig met het voorstel voor de invoeringswet de ontwerp-amvb’s voor advies aan de Afdeling voor te leggen. Op dat moment kan dan beter worden beoordeeld welke andere elementen dan de reeds hiervoor genoemde, eventueel alsnog in de Omgevingswet zouden moeten worden geregeld. Tegen de achtergrond van deze overwegingen komt de Afdeling tot het oordeel dat het voorstel in verband met de gemaakte opmerkingen nader dient te worden overwogen.”


36

Overzicht aandachtspunten maatschappelijke organisaties wetsvoorstel Omgevingswet (33 962) 1

Recommend Documents