Naar een stelselherziening in het omgevingsrecht: het wetsvoorstel Omgevingswet

902 Ars Aequi december 2014

verdieping

arsaequi.nl/maandblad  AA20140902

Naar een stelselherziening in het omgevingsrecht: het wetsvoorstel Omgevingswet De hoofdlijnen en de belangrijkste doelstellingen op een rij Tonny Nijmeijer*

Het omgevingsrecht is veel te complex geworden, volgens de regering. De wet- en regelgeving binnen dit rechtsgebied moeten ‘eenvoudig beter’. Daartoe is medio 2014 een wetsvoorstel Omgevingswet bij de Tweede Kamer ingediend. Dat wetsvoorstel belooft grote veranderingen in het omgevingsrecht teweeg te brengen. Tijd voor een eerste kennismaking met dit majeure en ambitieuze wetsvoorstel. 1 Inleiding Het omgevingsrecht is een breed rechts gebied. Dat komt in de eerste plaats omdat onze leefomgeving bestaat uit verschillende componenten, zoals water, natuur, lucht en bodem. Daarnaast zijn de gevolgen die activiteiten voor die leefomgeving kunnen hebben, uiteenlopend. Te denken valt aan geluid, stof, waterverontreiniging, trilling, geur, et cetera. Voor de bescherming van de verschillende componenten van onze leefomgeving zijn in het verleden specifieke wetten gemaakt (o.a. Waterwet, Ontgrondingenwet, Wet bodembescherming, Wet natuurbescherming 1998, Flora- en faunawet). Ook voor de gevolgen die een activiteit op onze leefomgeving heeft, zijn specifieke wetten tot stand gebracht. Te denken valt aan de Wet geluidhinder en de Wet geurhinder en veehouderij. Op basis van de vele wetten in formele zin, zijn nog veel méér algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s) en ministeriële regelingen van kracht (hierna kortweg ‘uitvoeringsregelgeving’ genoemd), waarin nadere regels met betrekking tot onze leefomgeving zijn vastgelegd. Ik noem als willekeurig voorbeeld het Activiteiten-

besluit milieubeheer (vastgesteld op grond van art. 8.40 van de Wet milieubeheer) en de Regeling Bouwbesluit 2012 (vastgesteld op grond van art. 2 van de Woningwet).

De regering heeft een stelselherziening van het omgevingsrecht in gang gezet die moet leiden tot overzichtelijke, samenhangende en efficiënte regels voor een duurzame ontwikkeling van de leefomgeving Het brede scala van wetten en bijbehorende uitvoeringsregelgeving is, zeker voor de beginnende beoefenaar van het omgevingsrecht, lastig te doorgronden. Wet- en regelgeving blinken door uiteenlopende definities, terminologie, besluitvormingsprocedures en dergelijke niet uit in transparantie. Dat kan volgens de regering beter. ‘Eenvoudig beter’, om precies te zijn.1 De regering heeft een

* Prof.mr. A.G.A. Nijmeijer is hoogleraar bestuursrecht, in het bijzonder omgevingsrecht, aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Hij is tevens verbonden aan Hekkelman Advocaten te Nijmegen. De tekst van deze bijdrage sloot op 15 november 2014. 1 Kabinetsbrieven van 23 maart 2011, kenmerk 2011041481 en 28 juni 2011, kenmerk 2011047517.


Ars Aequi december 2014 903

verdieping

Foto: Marten Hoogstraat (www.whiteframe.nl)

2 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 1-2. 3 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 25.

stelselherziening van het omgevingsrecht in gang gezet die moet leiden tot overzichtelijke, samenhangende en efficiënte regels voor een duurzame ontwikkeling van de leefomgeving. Daartoe is op 16 juni 2014 een wetsvoorstel voor een Omgevingswet (Ow) ingediend bij de Tweede Kamer.2 In deze bijdrage bespreek ik – bij wijze van eerste kennismaking – de hoofdlijnen en de belangrijkste doelstellingen van het wetsvoorstel. De bedoeling is dat het wetsvoorstel Omgevingswet in 2018 kracht van wet krijgt. Voordien worden er ongetwijfeld in dit blad nog interessante bijdragen aan dit omvangrijke en ambitieuze wetgevings project gewijd. In paragraaf 2 worden de doelstellingen die aan het wetsvoorstel ten grondslag liggen belicht en wordt een tweetal randvoorwaarden besproken die maatgevend zijn voor het ontwerp van de Ow. Paragraaf 3 is gewijd aan de reikwijdte van de Ow: wat moet worden verstaan onder de ‘fysieke leefomgeving’? In paragraaf 4 staat het juridische instrumen tarium centraal waarmee de doelstellingen van de Ow in de praktijk moeten worden bereikt. Welke ‘omgevingsrechtelijke gereed-

schapskist’ heeft de regering in petto? Paragraaf 5 bevat enkele afsluitende opmerkingen en een vooruitblik op de verdere fasen in het wetgevingstraject.

De eerste doelstelling die in de memorie van toelichting wordt genoemd betreft – samengevat – het vereenvoudigen van de wet- en regelgeving 2 Doelstellingen en randvoorwaarden 2.1 Doelstellingen 2.1.1 Vergroten inzichtelijkheid, voorspel baarheid en gebruiksgemak De eerste doelstelling die in de memorie van toelichting wordt genoemd betreft – samengevat – het vereenvoudigen van de wet- en regelgeving.3 Daardoor moet het gebruiks gemak voor de beoefenaar van het omgevingsrecht (en de rechtssubjecten) worden vergroot.


Dit moet onder meer worden bereikt door het bundelen en het harmoniseren van regels en het op grotere schaal inzetten van landelijke digitale voorzieningen zoals die momenteel al bestaan in het kader van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Omgevingsloket. nl) en in het kader van de Wro (www. ruimtelijkeplannen.nl).4

Het is ten aanzien van de vereenvoudigingsdoelstelling verstandig om de verwachtingen te temperen omdat harmonisatie van normen slechts ten dele mogelijk is Een vereenvoudiging van wet- en regelgeving waardoor de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak worden vergroot, valt natuurlijk toe te juichen. Daar kan niemand tegen zijn. Zeker in het omgevingsrecht is op dat vlak de nodige winst te behalen, bijvoorbeeld door het zoveel mogelijk gelijktrekken van terminologie en begrippenkaders binnen de verschillende wetten. Als de wetgever in verschillende wetten hetzelfde bedoelt, dan is het ook handig dat gelijkluidende termen worden gehanteerd. Daar staat tegenover dat de mogelijkheid tot vereenvoudiging en harmonisatie niet moet worden overschat. Zeker niet in het omgevingsrecht. In de inleiding werd al opgemerkt dat activiteiten die in de fysieke leefomgeving plaatsvinden, verschillende gevolgen voor die omgeving kunnen hebben. Die gevolgen worden in de desbetreffende wetten dikwijls in kwantitatieve normen uitgedrukt met bijbehorende meetkundige eenheden. Denk bijvoorbeeld aan de eenheid ‘decibel’ als het gaat om geluidbelasting, de eenheid ‘mol’ als het gaat om bepaalde chemische stoffen die kunnen zijn opgelost in water of lucht of aan ‘odeurunits’ als het de geurbelasting betreft.5 Deze meetkundige eenheden kunnen niet worden vervangen door één allesomvattende eenheid of norm. Vanuit dat gezichtspunt bezien en gegeven het feit dat kwantitatieve normen juist in het omgevingsrecht op grote schaal voor komen, is het ten aanzien van de vereenvoudigingsdoelstelling verstandig om de verwachtingen te temperen omdat harmonisatie van normen slechts ten dele mogelijk is.6 Wat wel kan is het bijeenbrengen van de verschillende kwantitatieve normen in één

verdieping


wet. In dat geval zijn de verschillende kwantitatieve normen weliswaar bijeengebracht – gebundeld – maar van een daadwerkelijke vereenvoudiging van de regels is dan niet noodzakelijkerwijs sprake.7 Aannemelijk lijkt mij dat in een dergelijk wettelijk systeem de regelgeving toch op enigerlei wijze wordt geclusterd, bijvoorbeeld in een hoofdstuk ‘geluid’, ‘geur’, et cetera. In het wetsvoorstel is een dergelijke clustering niet te vinden. Dat is echter begrijpelijk omdat het overgrote deel van de inhoudelijke (kwantitatieve) normstelling niet in de Ow zelf wordt opgenomen, maar in een op die wet gebaseerde AMvB.8 Een concept van die AMvB is ten tijde van het schrijven van deze bijdrage nog niet beschikbaar (zie daarover ook par. 5), zodat nog moet worden afgewacht of mijn verwachting ten aanzien van voornoemde clustering juist is.

Een tweede doelstelling is het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de leefomgeving 2.1.2 Samenhangende benadering leefomgeving Een tweede doelstelling is het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de leefomgeving. Deze doelstelling wordt weerspiegeld in het tweede lid van artikel 2.1 Ow. Ook bij deze doelstelling moet in gedachten worden gehouden hetgeen in de vorige paragraaf is gezegd over verschillende kwantitatieve normen. De aard van dergelijke normen impliceert een zekere beperking voor het samenhangend kunnen benaderen van de leefomgeving. Bovendien is het in het omgevingsrecht noodzakelijk om de normstelling te kunnen differentiëren naargelang de locatie waar een bepaalde activiteit plaatsvindt. Als het gaat om de bescherming van monumentale waarden van gebouwen (als bedoeld in art. 2.15 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)), dan luiden de regels die met het oog op die bescherming nodig zijn in de historische binnenstad van Delft waarschijnlijk anders dan in het buitengebied van Den Helder. Hetzelfde geldt voor de geluid belasting op de gevel van een woning. Daaraan worden in de bebouwde kom andere eisen gesteld dan op een bedrijventerrein en aan de bescherming van de kwaliteit van grondwater in een drinkwaterwingebied worden weer andere eisen gesteld dan in een agrarisch

4 Art. 7.6 Wabo resp. art. 1.2.1 lid 2 Bro. 5 Zie bijv. ABRvS 2 november 2011, ECLI: NL: RVS: 2011: BU3150, met name r.o. 2.24.3. 6 A.G.A. Nijmeijer & M.A.A. Soppe, ‘Alles draait om de eenvoud. De Omgevingswet tussen Haagse bluf en fata morgana’, in: Toon de Gier e.a. (red.), Goed verdedigbaar, Deventer: Kluwer 2011, p. 427-440, i.h.b. p. 428. 7 Vgl. F.C.M.A. Michiels, ‘Het schijnvoordeel van integrale wetgeving’, Stcrt. 16 december 2004, nr. 243, Bijlage, p. VIII. 8 Zie Kamerstukken II 2014/15, 33962, 3, par. 1.6.


9 De welstandsnota bevat ingevolge art. 12a van de Woningwet beleidsregels met betrekking tot het uiterlijk en de plaatsing van bouwwerken, mede met het oog op een passende situering in de omgeving. Zie o.a. ABRvS 12 november 2014, ECLI: NL: RVS: 2014: 4081 (Goes). 10 Voor het oprichten van een inrichting als bedoeld in art. 2.1 lid 1 onder e van de Wabo geldt bijvoorbeeld als uitgangspunt dat normering geschiedt door algemene regels (met name het Activiteitenbesluit milieubeheer) en niet door een omgevingsvergunning; zie art. 1.1 lid 3 van de Wabo jo. art. 2.1 van het Besluit omgevingsrecht. 11 Aldus Kamerstukken II 2006/07, 30844, 3, p. 111. 12 Een ruimere mogelijkheid tot belangenafweging bij omgevingsrechtelijke besluitvorming is in de literatuur door verschillende auteurs bepleit. Zie o.a. H.C. Borgers, ‘Fundamentele herziening omgevingsrecht noodzakelijk? Flexibiliteit, beleidsintegratie en duurzame belangenafweging in het omgevingsrecht’, TBR 2011/117, i.h.b. par. 5 en H.D. Tolsma, ‘De toekomst van de Wabo: een omgevingsvergunning met integrale belangenafweging’, M en R 2010, afl. 2, p. 146. 13 Uitvoeriger over het gelijkwaardigheidsbeginsel A.G.A. Nijmeijer, ‘Het gelijkwaardigheidsbeginsel in de Omgevingswet’, M en R 2013/135; K.J. de Graaf en H.D. Tolsma, ‘Flexibiliteit in de Omgevingswet: maatwerk, gelijkwaardigheid en experimenten’, M en R 2014/126. 14 Stb. 2010, 135.

verdieping

gebied. Met andere woorden: de mate waarin een omgevingsrechtelijke regel de kwaliteit van de fysieke leefomgeving beoogt te beschermen en dientengevolge eisen stelt aan activiteiten die in die omgeving plaatsvinden, is afhankelijk van de kwaliteit en de feitelijke toestand van die omgeving op de desbetreffende locatie. Een samenhangende benadering van de leefomgeving kan dus uit de aard der zaak niet betekenen dat in het omgevingsrecht geen gebiedsgerichte benadering meer mogelijk is. De bedoeling van de regering is vooral dat de regels die ten aanzien van verschillende componenten van de leefomgeving worden gesteld en/of ten aanzien van verschillende gevolgen voor die omgeving, zoveel mogelijk inhoudelijk op elkaar worden afgestemd. Aldus moet bijvoorbeeld worden voorkomen dat een ondernemer wordt geconfronteerd met regels die hem vanuit het oogpunt van het minimaliseren van stankhinder verplichten om een bepaald type schoorsteen op zijn fabriek te bouwen, terwijl op basis van de gemeentelijke welstandsnota een dergelijke schoorsteen niet is toegestaan.9 Opmerking verdient dat met de inwerkingtreding van de Wabo op 1 oktober 2010, de wetgever een eerste stap heeft gezet om conflicterende regels die betrekking hebben op dezelfde activiteit, te voorkomen. In het tweede lid van artikel 2.22 Wabo is bepaald dat de aan een omgevingsvergunning verbonden voorschriften op elkaar zijn afgestemd. Echter, lang niet alle activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving, zijn omgevingsvergunningplichtig.10 De reikwijdte van het bepaalde in artikel 2.22 lid 2 Wabo is om die reden beperkt.

De door de regering beoogde samenhangende benadering van de leefomgeving zal niet in alle denkbare gevallen kunnen verhinderen dat conflicterende regels voor een bepaalde activiteit gelden. Dat blijft soms onontkoombaar Wat daarvan ook zij, de door de regering beoogde samenhangende benadering van de leefomgeving zal niet in alle denkbare gevallen kunnen verhinderen dat conflicterende regels voor een bepaalde activiteit gelden. Dat blijft soms onontkoombaar. Het alternatief is


dan – net als bij toepassing van artikel 2.22 lid 2 Wabo11 – dat de desbetreffende activiteit geen doorgang vindt. Tenzij de wetgever de mogelijkheid biedt om van bepaalde regels af te wijken. In die mogelijkheid is in beperkte mate in het wetsvoorstel voorzien. 2.1.3 Vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte Een derde doelstelling van de regering is namelijk dat bestuursorganen meer mogelijkheden krijgen om bijvoorbeeld in het kader van een aanvraag om omgevingsvergunning voor de bouw van een intensieve veehouderij, de in concreto aan de orde zijnde belangen van de agrarische ondernemer en de omwonenden, af te wegen.12 Ik kom daarop in par. 2.2.1 nog terug. Op deze plaats zij wat betreft het streven naar flexibiliteit ook gewezen op artikel 4.7 van het wetsvoorstel, waarin het zogenoemde gelijkwaardigheidsprincipe is neergelegd. Die bepaling biedt onder omstandigheden de mogelijkheid dat van bepaalde regels wordt afgeweken, met name waar het in de desbetreffende regel voorgeschreven maatregelen betreft om een bepaald doel te bereiken (bijvoorbeeld het gebruik van een nieuw type gevelisolatie om de maximaal toelaatbare geluidbelasting in een woning te borgen). Het is echter niet de bedoeling dat op grond van artikel 4.7 Ow wordt afgeweken van het beschermingsniveau dat met een bepaalde regel ten aanzien van de leefomgeving wordt beoogd.13 Anders gezegd: als een regel een maximale geluidbelasting van 60 dB(A) voorschrijft, dan kan op basis van het gelijkwaardigheidsprincipe niet worden gekozen voor een maximale geluidbelasting van 100 dB(A). De toegevoegde waarde van artikel 4.7 Ow moet dan ook worden gezocht in het vergroten van de flexibiliteit voor de initiatiefnemer van een activiteit ten aanzien van de wijze waarop hij de omgevingsrechtelijke doelstelling haalt. Aldus beoogt de regering ook het gebruik van innovatieve technieken te bevorderen. 2.1.4 Versnellen en verbeteren van besluitvorming Als laatste doelstelling noemt de regering het versnellen en het verbeteren van de besluitvorming over projecten in de fysieke leef omgeving. Deze doelstelling is niet nieuw in het omgevingsrecht. Op 31 maart 2010 trad de Crisis- en herstelwet (Chw) in werking.14 Die wet heeft evenzeer tot doel om de besluitvorming omtrent (infrastructurele) projecten te versnellen, maar dan alleen ten aanzien


van projecten die krachtens de Chw zijn aangewezen.15 Ook de Spoedwet wegverbreding, een lex specialis met als doel om het fileprobleem in Nederland te verminderen, is bedacht met het oog op het versnellen van procedures.16 Geconstateerd kan worden dat het streven om besluitvorming te versnellen een blijvend aandachtspunt en daarmee een terugkerend fenomeen in (onderdelen van) het omgevingsrecht is.

Als laatste doelstelling noemt de regering het versnellen en het verbeteren van de besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving. Deze doelstelling is niet nieuw in het omgevingsrecht Dat besluitvorming in het omgevingsrecht relatief lang kan duren, zeker als het een gecompliceerd (infrastructureel) project betreft, valt niet te ontkennen. Maar daar is vaak een goede verklaring voor te geven. Zo komen nogal wat besluiten in het omgevingsrecht tot stand via wettelijk voorgeschreven procedures die voorzien in uitgebreide mogelijkheden voor derden(-belanghebbenden) om zich in de besluitvorming te mengen. Als het gaat om situaties waarin een bepaalde activiteit in potentie verstrekkende gevolgen kan hebben voor bijvoorbeeld het woon- en leefklimaat van omwonenden, dan is daar mijns inziens niets mis mee. Niet iedere omgevingsvergunning en niet ieder bestemmingsplan heeft echter betrekking op grootschalige industrie, de aanleg van een groot windturbinepark of de bouw van een grote woonwijk, om maar eens wat te zeggen. Dat het in sommige gevallen wellicht een tandje minder kan qua besluitvormingsprocedure, is op zijn minst de moeite van het onderzoeken waard.17 Zo is op zichzelf denkbaar dat in minder situaties dan momenteel op basis van artikel 3.10 lid 1 van de Wabo het geval is, de uitgebreide Wabo-voorbereidingsprocedure wordt toegepast (en in plaats daarvan de reguliere procedure van par. 3.2 van de Wabo).

Dat het in sommige gevallen wellicht een tandje minder kan qua besluitvormingsprocedure, is op zijn minst de moeite van het onderzoeken waard

verdieping


Versnelling van besluitvorming valt of staat in mijn optiek echter met het in een zo vroeg mogelijk stadium nemen van een deugdelijk en rechtmatig besluit. Anders gezegd: kwalitatieve verbetering van besluitvorming is een voorwaarde voor het kunnen versnellen van die besluitvorming. Op het punt van de deugdelijkheid van besluiten valt naar mijn overtuiging nog substantiële winst te behalen. Die winst moet niet primair worden verwacht van een Omgevingswet (of welke wet- en regelgeving dan ook), maar moet vooral gezocht worden in een verbeterslag op het punt van de kennis en de capaciteit ‘op de werkvloer’.18 Het betreft dan met name de uitvoerende ambtenaren bij gemeenten, provincies en Rijk. De vakkennis en de beschikbare capaciteit laten nogal eens – op zijn zachtst gezegd – te wensen over.19 In dat geval kan de wetgever nog zo slim zijn in het uitkienen van vlotte besluitvormingsprocedures, maar het object van die procedure – het genomen besluit – zal dan veelal de juridische eindstreep niet halen. Het gevolg van een bestuursrechtelijke vernietiging is niet zelden dat de procedure (deels) opnieuw moet worden gedaan. De met de wetgeving bereikte procedurele versnelling gaat dan door het gebrek aan kennis en/of capaciteit gedeeltelijk of zelfs geheel teniet.

Op het punt van de deugdelijkheid van besluiten valt naar mijn overtuiging nog substantiële winst te behalen. Die moet vooral gezocht worden in een verbeterslag op het punt van de kennis en de capaciteit ‘op de werkvloer’ 2.2 Randvoorwaarden Naast de verbeterdoelen noemt de memorie van toelichting ook een aantal randvoorwaarden die bij de stelselherziening door de regering worden gehanteerd.20 De in het kader van het wetgevingstraject te maken politieke en beleidsmatige keuzes, zullen zich – tegen de achtergrond van de hiervoor genoemde doelstellingen – steeds binnen deze randvoorwaarden moeten bewegen. Ik belicht twee – voor de vormgeving van de stelselherziening – belangrijke randvoorwaarden nader.

15 Daarover o.a. M.C. Brans, F. Spijker, M. Lurks, A.G. Bregman, Hoofdstuk 2 Crisis- en herstelwet, de experimenteerfase voorbij? (Preadviezen voor de Vereniging voor Bouwrecht nr. 39), Den Haag: IBR 2011. 16 Daarover uitgebreider mijn bijdrage ‘Weg met spoed’, TO 2003, afl. 6, p. 195-199. 17 Met dien verstande dat het snijden in besluitvormingsen rechtsbeschermingsprocedures de minimale (rechts)waarborgen die in het internationale recht zijn neergelegd – zoals het EVRM en het Verdrag van Aarhus – niet illusoir mogen maken. 18 Vgl. o.a. T.H.H.A. van der Schoot, ‘Fundamentele herziening omgevingsrecht noodzakelijk? – Over investeren in kwaliteit en draagvlak’, TBR 2011/151, p. 820-826. 19 In dit verband is het rapport van de toenmalige Adviescommissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten – beter bekend als de Commissie Elverding – nog steeds lezenswaardig. Het rapport (2008) is getiteld Sneller en beter en is te downloaden via www.rijksoverheid.nl/ bestanden/documentenen-publicaties/ rapporten/2008/04/21/ het-advies-van-decommissie-versnellingbesluitvorming-infra structurele-projecten/ advies-commissie-vbip2. pdf. 20 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 30-49.


21 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, par. 2.4. 22 O.a. ABRvS, 28 mei 2014, ECLI: NL: RVS: 2014: 1910 (Leudal). 23 Regels voor externe veiligheid zijn te vinden in het Besluit externe veiligheid inrichtingen en de bijbehorende ministeriële regeling. Zie voor een toepassing bijv. ABRvS 23 juli 2014, ECLI: NL: RVS: 2014: 2732 (Uden). 24 Een ruimere mogelijkheid tot belangenafweging bij omgevingsrechtelijke besluitvorming is in de literatuur door verschillende auteurs bepleit. Zie o.a. Borgers 2011, i.h.b. par. 5; J.H.G. van den Broek, ‘De kroonjuwelen van VROM. Herijking, omgevingsvergunning en omgevingswetboek’, NJB 2005, p. 578-584; J.H.G. van den Broek, Bundeling van omgevingsrecht (diss. Maastricht), Deventer: Kluwer 2012, p. 130 e.v.; Tolsma 2010, p. 146. 25 Kritisch over de positieve evenredigheid was B.J. Schueler, ‘Of heeft u liever negatieve evenredigheid?’, M en R 2012/47. 26 Een overzicht van de relevante Europese richtlijnen is te vinden in Kamerstuk ken II 2013/14, 33962, 3, hoofdstuk 8. 27 Bijv. ABRvS 12 november 2014, ECLI: NL: RVS: 2014: 4074 (Inpassingsplan Hertogin Hedwigepolder). 28 Aldus de definitie die is te vinden in de bijlage bij de Ow.

verdieping

2.2.1 Gelijkwaardig beschermingsniveau Ten eerste gaat de stelselherziening uit van een gelijkwaardig beschermingsniveau.21 Het bestaande beschermingsniveau van de fysieke leefomgeving staat niet ter discussie. Dat betekent bijvoorbeeld dat de hoeveelheid geur die een veehouderij volgens de Wet geurhinder en veehouderij op de omgeving mag veroorzaken, niet wijzigt.22 Hetzelfde geldt voor de mate van externe veiligheid die moet zijn geborgd rond bedrijven waar wordt gewerkt met gevaarlijke stoffen (bijvoorbeeld LPG-installaties).23 Dit is een wezenlijke randvoorwaarde voor de verdere invulling van de Omgevingswet. Temeer omdat in een eerder stadium van het wetgevingstraject is gediscussieerd over de vraag of bestuurs organen meer mogelijkheden zouden moeten hebben om binnen het toetsingskader van de ‘kwaliteit van de leefomgeving’ het beschermingsniveau per geval te bepalen en waar nodig belangen ‘uit te ruilen’.24 Daardoor zou het bijvoorbeeld mogelijk worden om op locatie X wat meer geluidbelasting toe te staan, als daardoor minder trillingshinder ontstaat zodat per saldo kan worden verdedigd dat de kwaliteit van de leefomgeving ter plaatse verbetert. Die benadering is wel ‘positieve evenredigheid’ genoemd, maar dit idee heeft het wetsvoorstel uiteindelijk niet gehaald.25

De stelselherziening gaat uit van een gelijkwaardig beschermingsniveau. Het bestaande beschermingsniveau van de fysieke leefomgeving staat niet ter discussie 2.2.2 Europese randvoorwaarden Het gelijk blijven van het beschermings niveau kan niet los worden gezien van het feit dat een aanzienlijk deel van de bestaande regels in het omgevingsrecht een oorsprong heeft in Europese richtlijnen. Deze moeten worden geïmplementeerd in ons nationale omgevingsrecht. Te denken valt onder meer aan de Kaderrichtlijn water, de Habitatrichtlijn, de Richtlijn industriële emissies, de Richtlijn omgevingslawaai en de Vogelrichtlijn.26 De bepalingen die in een Europese richtlijn zijn opgenomen werken niet allemaal in dezelfde mate dwingend door naar de lidstaten. Sommige richtlijnbepalingen laten de lidstaten de nodige beleidsruimte om de implementatie naar eigen inzicht vorm te geven en in het nationale rechtsstelsel in te passen. Er zijn


echter ook richtlijnbepalingen die de lidstaten betrekkelijk weinig ruimte laten om van het bepaalde in de Europese richtlijn af te wijken. Dat geldt voor procedurele verplichtingen alsook voor materiële aspecten. Zo vereist artikel 6 van de Habitatrichtlijn dat lidstaten beoordelen of voorgenomen activiteiten schadelijke gevolgen hebben voor krachtens de richtlijn aangewezen natuurgebieden (Natura 2000-gebieden). Die verplichting is (onder meer) geïmplementeerd in artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998. Volgens dat artikel moet de vaststelling van een bestemmingsplan worden voorafgegaan door een ‘passende beoordeling’.27 De Kaderrichtlijn water stelt eisen aan de kwaliteit van water en de monitoring daarvan; hetzelfde doet de Zwemwaterrichtlijn voor de kwaliteit van zwemwater. Het feit dat in Nederland een stelselherziening van het omgevingsrecht plaatsvindt, laat de verplichtingen die voor ons land uit het Europese recht voortvloeien onverlet. In één of andere vorm zullen die verplichtingen in de Ow (of de op die wet te baseren uitvoeringsregelgeving) moeten terugkeren. De wijze waarop het stelsel wordt ingericht en de inhoud van onze omgevingsrechtelijke normen, wordt voor een deel gedicteerd door het Europese recht. Dat is een gegeven waardoor de beleidsruimte voor de opstellers van de Omgevingswet wordt ingekaderd.

Het feit dat in Nederland een stelselherziening van het omgevingsrecht plaatsvindt, laat de verplichtingen die voor ons land uit het Europese recht voortvloeien onverlet. In één of andere vorm zullen die verplichtingen in de Ow moeten terugkeren 3 Reikwijdte van de Omgevingswet: de fysieke leefomgeving De considerans van het wetsvoorstel geeft aan dat de Ow betrekking heeft op het ‘beschermen en benutten’ van de ‘fysieke leefomgeving’ met het oog op een duurzame ontwikkeling. Onder ‘beschermen’ moet worden verstaan: het behouden of verbeteren van de staat of kwaliteit van een onderdeel van de fysieke leefomgeving.28 ‘Benutten’ betekent in dit verband het beheren, gebruiken en ont-


wikkelen van de leefomgeving door de mens.29 Dat is een veelomvattende omschrijving waar in wezen alle door de mens verrichte activiteiten die op enigerlei wijze van invloed zijn op de fysieke leefomgeving, onder kunnen worden gebracht. Om de reikwijdte van de Ow (verder) te kunnen bepalen, is uiteraard van belang wat onder de fysieke leefomgeving moet worden verstaan. In artikel 1.2 Ow is een opsomming gegeven van elementen die in ieder geval onder de fysieke leefomgeving moeten worden begrepen. Genoemd worden onder meer bodem, water, lucht, cultureel erfgoed en natuur. Uit de woorden ‘in ieder geval’ blijkt dat de opsomming niet limitatief is bedoeld. Maar de opsomming als zodanig maakt al duidelijk dat ook het begrip fysieke leef omgeving veelomvattend is zodat de conclusie gerechtvaardigd is dat de Ow wat betreft het ‘object van regeling’ een zeer ruime reikwijdte zal hebben.30

De ruime reikwijdte impliceert dat een flink aantal wetten die momenteel binnen het omgevingsrecht bestaan, gedeeltelijk of geheel kunnen worden ingetrokken zodra de Ow in werking treedt Die ruime reikwijdte impliceert dat een flink aantal wetten die momenteel binnen het omgevingsrecht bestaan, gedeeltelijk of geheel kunnen worden ingetrokken zodra de Ow in werking treedt. In par. 7.2 van de memorie van toelichting wordt een overzicht gegeven van de wetten die het betreft; het gaat in totaal om bijna dertig wetten (in formele zin) en de op die wetten gebaseerde uitvoeringsregelgeving (talloze AMvB’s en ministeriële regelingen).31 Onder meer de Wabo, de Wet ruimtelijke ordening, de Tracéwet, de Woning wet, de Waterwet en de Wet milieubeheer zullen verdwijnen. Niettemin zullen er naast de Ow andere wetten binnen het omgevingsrecht blijven bestaan, bijvoorbeeld voor zeer specifieke onderwerpen die zich niet goed lenen voor regeling in een generieke wet (zoals de huidige Kernenergiewet). Op die situatie heeft artikel 1.4 Ow betrekking: een bijzondere (omgevingsrechtelijke) wet heeft voorrang op de bepalingen in de Ow. Aldus wordt verduidelijkt dat de Ow als omgevingsrechtelijke lex generalis heeft te gelden.

verdieping


4 Instrumenten 4.1 Algemeen Het wetsvoorstel bevat een aantal instrumenten die door bestuursorganen kunnen worden ingezet om de doelen van de wet te bereiken. Daarbij moet onderscheid worden gemaakt tussen instrumenten die betrekking hebben op het vaststellen van omgevings beleid enerzijds en instrumenten ten behoeve van (burgers bindende) normstelling anderzijds. 4.2 Omgevingsvisie Voor het vastleggen van de uitgangspunten van het beleid introduceert het wetsvoorstel de omgevingsvisie.32 De bedoeling is dat in de omgevingsvisie de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling en de hoofdzaken van het te voeren ‘integrale’ beleid met betrekking tot de fysieke leefomgeving door het Rijk, provincies en gemeenten worden uiteengezet.33 De werking van een omgevingsvisie kan worden vergeleken met de huidige structuurvisies die moeten worden vastgesteld op basis van hoofdstuk 2 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro).34 De inhoud van een omgevingsvisie is niet bindend voor de burger. Ook bestuurs organen zijn niet gebonden aan de inhoud van een omgevingsvisie. Afwijken van hetgeen in de omgevingsvisie is vastgelegd is mogelijk, mits die afwijking deugdelijk wordt gemotiveerd.35 Zo bezien doet een omgevingsvisie denken aan een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3 lid 4 van de Awb, maar het is niet helemaal hetzelfde.36

Voor het vastleggen van de uitgangspunten van het beleid introduceert het wetsvoorstel de omgevingsvisie 4.3 Omgevingswaarden, instructieregels en instructies 4.3.1 Omgevingswaarde Het vaststellen van een zogenoemde om gevingswaarde37 kan een schakel zijn in de doorwerking van beleid (opgenomen in de omgevingsvisie) naar normstelling. Een omgevingswaarde bepaalt wat de gewenste staat of de kwaliteit is van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan op een bepaald tijdstip (bijvoorbeeld de kwaliteit van de lucht of het water). Omgevingswaarden hebben geen bindende werking jegens burgers en

29 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 63. 30 In die zin ook J.H.G. van den Broek, ‘Codex milieuhygiënicus plus’, BR 2014/107. 31 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3. 32 Afdeling 3.1 Ow. 33 Art. 3.2 Ow. 34 Zie o.a. P.J.J. van Buuren e.a., Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht (9e druk), Deventer: Kluwer 2014, p. 17-21. 35 O.a. ABRvS 13 februari 2013, ECLI: NL: RVS: 2013: BZ1254. 36 De directe relatie die ingevolge art. 4:81 Awb bij een beleidsregel bestaat tussen die regel en een bestuursbevoegdheid, ontbreekt bij een structuurvisie. 37 Afdeling 2.3 Ow.


verdieping

bedrijven. Omgevingswaarden zijn gericht tot bestuursorganen die primair verantwoordelijk zijn voor het bereiken van de desbetreffende omgevingswaarde. 4.3.2 Instructieregel Een andere mogelijkheid om het omgevingsbeleid om te (laten) zetten in normstelling is het vaststellen van instructieregels. Dit zijn bindende regels over de uitvoering van taken en bevoegdheden door bestuursorganen.38 Het kan dan bijvoorbeeld gaan om regels van het Rijk waarin wordt vastgelegd op welke plaatsen in Nederland kerncentrales mogen worden opgericht of welke gebieden zijn bedoeld om hoogspanningsverbindingszones te realiseren of windturbineparken te bouwen.39 Instructieregels kunnen ook functioneren als toetsingskader voor de beoordeling van vergunningaanvragen.

38 Afdeling 2.5 Ow. Uitgebreidere beschouwingen zijn te vinden bij W.J. Bosma, ‘Omgevingswaarde en instructieregels – een combinatie van flexibiliteit en interbestuurlijke spanningen’, M en R 2014/119; D. Korsse, ‘De instructieregelbevoegdheid in de Omgevingswet’, TBR 2014/165. 39 Vgl. de desbetreffende regelingen in het huidige Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro). 40 Paragraaf 2.5.2 van het wetsvoorstel. 41 Art. 2.4 Ow jo art. 2.8 Ow. 42 In die zin A.E. Kneepkens, K. Krijt & B. Rademaker, ‘Het omgevingsplan’, TBR 2014/164. 43 Het omgevingsplan lijkt in sterke mate op het bestemmingsplan zoals de Wro dat kent (art. 3.1 lid 1 Wro), maar anders dan een bestemmingsplan, hoeft de inhoud van een omgevingsplan zich niet te beperken tot een ‘goede ruimtelijke ordening’. 44 Hoofdstuk 5 Ow. Voor nadere beschouwingen zie R. Uylenburg, ‘De omgevingsvergunning in het wetsvoorstel Omgevingswet. Voorlopig beoordeeld’, M en R 2014/123; T.E.P.A. Lam, ‘De omgevingsvergunning en het projectbesluit’, TBR 2014/167.

Om omgevingsbeleid te kunnen laten doorwerken in concrete gevallen, bevat het wetsvoorstel de instructie. Anders dan de instructieregel is dit geen algemeen verbindend voorschrift maar een concreet besluit 4.3.3 Instructie Om omgevingsbeleid te kunnen laten doorwerken in concrete gevallen, bevat het wetsvoorstel de instructie. Anders dan de instructieregel is dit geen algemeen verbindend voorschrift maar een concreet besluit.40 Met de instructieregel heeft de instructie echter gemeen dat een ‘hoger’ bestuursorgaan het eigen omgevingsbeleid door een lager bestuursorgaan kan laten omzetten in normstelling. Vandaar dat in dit verband over ‘doorwerking’ wordt gesproken. Zo kan het Rijk bijvoorbeeld bewerkstelligen dat gemeenten binnen wier grondgebied een windturbinepark is voorzien, juridisch faciliteren dat voor de realisatie van een dergelijk project een omgevingsvergunning kan worden verleend. 4.4 Algemene regels met betrekking tot de fysieke leefomgeving Het kenmerk van instructieregels is dat het ‘interbestuurlijke’ regels zijn: gegeven door het ene overheidsorgaan gericht tot een ander overheidsorgaan. Het wetsvoorstel bevat echter ook de mogelijkheid om regels te stellen


die zich rechtstreeks tot eenieder richten. Ten eerste bevat de wet een basis voor algemene rijksregels. Voorbeelden van algemene rijks regels in de huidige wetgeving zijn het Activiteitenbesluit milieubeheer en het Bouwbesluit 2012. Daarnaast zullen op decentraal niveau regels worden gesteld. Provincies doen dat in de omgevingsverordening, waterschappen in de waterschapsverordening en gemeenten in het omgevingsplan.

Het kenmerk van instructieregels is dat het ‘interbestuurlijke’ regels zijn. Het wetsvoorstel bevat echter ook de mogelijkheid om regels te stellen die zich rechtstreeks tot eenieder richten Het omgevingsplan wordt vastgesteld door de gemeenteraad, waarbij de mogelijkheid tot delegatie aan het college van B&W bestaat.41 Alle regels die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving, moeten in het omgevings plan worden opgenomen.42 Omdat het begrip ‘fysieke leefomgeving’ erg ruim is en de doelstellingen van de Ow zoals neergelegd in artikel 1.3 Ow eveneens ruim zijn, is ook de reikwijdte van het omgevingsplan veelomvattend.43 Dat draagt het risico in zich dat een omgevingsplan een soort juridisch waterhoofd wordt. Ook hier geldt echter dat een gebiedsgerichte benadering is toegestaan, om die reden biedt het tweede lid van artikel 2.4 de mogelijkheid om per gemeente meerdere omgevingsplannen vast te stellen.

Omdat het begrip ‘fysieke leefomgeving’ erg ruim is en de doelstellingen van de Ow eveneens ruim zijn, is ook de reikwijdte van het omgevingsplan veelomvattend. Dat draagt het risico in zich dat een omgevingsplan een soort juridisch waterhoofd wordt 4.5 Omgevingsvergunning en projectbesluit Met betrekking tot bepaalde individuele activiteiten en projecten bevat het voorstel de omgevingsvergunning en het projectbesluit.44


Het wetsvoorstel bevat (in par. 5.1.1) een verbod behoudens omgevingsvergunning voor een flink aantal activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving.45 Dit betreft verschillende activiteiten zoals het bouwen van een woning, het aanleggen van een weg of waterstaatswerk, maar ook de ontwikkeling (of het beheer) van een natuurgebied. In het wetsvoorstel is bepaald wat in ieder geval als gevolgen voor de fysieke leefomgeving wordt aangemerkt.46 De omgevingsvergunning bouwt voort op de omgevingsvergunning zoals we die in de Wabo kennen. De reikwijdte is echter (aanzienlijk) uitgebreid. Zo is bijvoorbeeld de ontgrondings vergunning die thans zijn basis vindt in de Ontgrondingenwet, straks in het omgevingsvergunningstelsel van de Omgevingswet geïntegreerd. Dat geldt ook voor de huidige watervergunning (Waterwet), met dien verstande dat voor wateractiviteiten de waterbeheerder (in de regel het dagelijks bestuur van een waterschap) altijd het bevoegd gezag is (in plaats van het college van B&W dat in de regel het bevoegd gezag is voor de omgevingsvergunning). Het projectbesluit is bedoeld voor projecten van (groot) publiek belang, zoals de aanleg, verlegging of versterking van primaire waterkeringen, de aanleg van wegen en energieinfrastructuur. Een projectbesluit wordt in alle gevallen genomen door bestuurs organen die niet tot de gemeentelijke overheid behoren, om precies te zijn betreft het het dagelijks bestuur van een waterschap, gedeputeerde staten van een provincie of een minister.47 De noodzaak om een project besluit te nemen zal doorgaans zijn gelegen in het feit dat de voorgenomen activiteit niet past in het ter plaatse geldende omgevingsplan dat door de gemeenteraad (of B&W) is vastgesteld. De aanleg van een hoogspanningsverbindingszone past bijvoorbeeld niet in een omgevingsplan dat enkel agrarisch gebruik van gronden toestaat. In zo’n geval kan de verbindingszone worden aangelegd op basis van het projectbesluit, terwijl het projectbesluit niet hoeft te worden gevolgd door een aanpassing van het omgevingsplan: het projectbesluit wijzigt het omgevingsplan rechtstreeks.48 4.6 Overige instrumenten Naast de voornoemde kerninstrumenten, bevat het wetsvoorstel voor de uitvoering van taken en bevoegdheden diverse ‘ondersteunende’ instrumenten.49 Te denken valt aan maatwerkregels en maatwerkvoorschriften,

verdieping


gedoogplichten, een experimenteerbepaling, de mogelijkheid om zogenoemde grond exploitatiekosten te verhalen en bevoegdheden in de sfeer van de handhaving. Het voorstel bevat zodoende een rijk gevulde gereedschapskist. Dat is ook niet vreemd als wordt bedacht dat de juridische instrumenten uit de vele bestaande wetten die in de Omgevingswet worden geïntegreerd, wat betreft hun functie voor een belangrijk deel in de nieuwe wet worden overgenomen, maar dan voorzien van een ander ‘etiket’. De inhoud van de gereedschapskist dijt verder uit zodra specifieke instrumenten die momenteel in het omgevingsrecht bestaan, onder meer met betrekking tot bodem, natuur en weg beheer, via afzonderlijke wetgevingstrajecten op een later moment in de Omgevingswet worden opgenomen. Het wetsvoorstel zoals dat thans bij de Tweede Kamer aanhangig is, kan in zoverre als een ‘aanbouwwet’ worden gezien.50

Naast de voornoemde kerninstrumenten, bevat het wetsvoorstel voor de uitvoering van taken en bevoegdheden diverse ‘ondersteunende’ instrumenten. Het voorstel bevat zodoende een rijk gevulde gereedschapskist 5 Tot besluit Meer in algemene zin moet het wetsvoorstel worden gezien als een eerste stap op weg naar de door de regering beoogde stelsel herziening in het omgevingsrecht. Voordat die herziening een feit is, moeten nog vele stappen worden gezet. Zo moeten een Invoeringswet Omgevingswet, een Invoeringsbesluit Omgevingswet en een Invoeringsregeling Omgevingswet worden ontworpen. De invoeringswet- en regelgeving is onder meer nodig om bestaande wet- en regelgeving in te kunnen trekken.51

In algemene zin moet het wetsvoorstel worden gezien als een eerste stap op weg naar de door de regering beoogde stelselherziening in het omgevingsrecht

45 Art. 1.2, eerste lid, onder b, Ow. 46 Art. 1.2, derde en vierde lid, Ow. 47 Art. 5.42 lid 1 Ow. 48 Art. 5.50 Ow 49 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, par. 3.4. 50 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, par. 7.4. 51 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, par. 1.6.


52 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, par. 1.6.

verdieping

Een ander essentieel deel van de wandelroute zal gaan over het pad van de uitvoerings regelgeving. In het voorgaande is al gewezen op de belangrijke rol van de AMvB in het stelsel van de Ow. Het is de bedoeling dat op basis van de Ow een viertal AMvB’s wordt vastgesteld. Het betreft in de eerste plaats het Omgevingsbesluit dat algemene en procedurele bepalingen bevat ter uitwerking van de instrumenten in het wetsvoorstel. Een tweede AMvB is het Besluit kwaliteit leefomgeving waarin onder meer de bij de omgevingsvergunning te hanteren toetsingskaders zullen worden uitgewerkt. In de derde en vierde AMvB (‘Activiteiten in de fysieke leefomgeving’) worden regels opgenomen die momenteel zijn te vinden in het Activiteitenbesluit milieubeheer en het Bouwbesluit 2012.52 Buiten discussie staat wat mij betreft dat in dit viertal AMvB’s het zwaartepunt is gelegen van het nieuwe omgevingsrechtelijke stelsel (zowel inhoudelijk als procedureel). Het is de


bedoeling dat een concept van deze uitvoeringsregelgeving in de loop van 2015 beschikbaar komt. Op dat moment kan met meer kracht van argumenten worden beoordeeld of met de voorgestelde regelingen de doelen die de regering met de stelselherziening in het omgevingsrecht heeft, zullen worden gehaald. Wat betreft de doelstellingen die aan het wetsvoorstel ten grondslag liggen, verdient de regering mijns inziens vooral lof. Ik gaf hiervoor tegelijkertijd aan dat de verwachtingen omtrent de vereenvoudiging van het omgevingsrecht ook weer niet té hooggespannen moeten zijn, in het bijzonder gelet op de aard van de in het omgevingsrecht voorkomende normen en de noodzaak om die normen te differentiëren naargelang de locatie waar een bepaalde activiteit plaatsvindt. In hoeverre mijn terughoudendheid op dat punt terecht is, zal naar aanleiding van de nog vast te stellen uitvoeringsregelgeving verder moeten blijken. Wordt vervolgd!

Naar een stelselherziening in het omgevingsrecht: het wetsvoorstel Omgevingswet

Recommend Documents