Rechtsbescherming in het omgevingsrecht

Rechtsbescherming in het omgevingsrecht

Preadviezen voor de Vereniging voor Bouwrecht Nr. 37

095708_Deel_0_Voorwerk.indd 1

09-10-2009 11:50:53


09-10-2009 11:50:53

Rechtsbescherming in het omgevingsrecht Prof. mr. B.J. Schueler Prof. mr. B.J. van Ettekoven Mr. J. Hoekstra


09-10-2009 11:50:53

ISBN: 978-90-78066-32-3 NUR 823 © 2009, B.J. van Ettekoven, J. Hoekstra en B.J. Schueler Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgeverij. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van art. 16h tot en met 16m Auteurswet 1912 jo. het Besluit van 27 november 2002, Stb. 2002, 575, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken dient men zich tot de Stichting Instituut voor Bouwrecht te wenden. No part of this book may be reproduced in any form, by print, photo print, microfilm or any other means without written permission from the publisher.


09-10-2009 11:50:54

Inhoudsopgave Tussen te veel en te weinig. Subjectivering en finaliteit in de bestuursrechtspraak. Prof. mr. B.J. (Ben) Schueler Hoogleraar bestuursrecht, in het bijzonder het omgevingsrecht Universiteit Utrecht, Centrum voor Omgevingsrecht/NILOS, Afdeling Staats- en bestuursrecht

1.

Inleiding

3

1.1 De aanleiding tot deze preadviezen De probleemstelling van dit preadvies 1.1.1 De plaats van de bestuursrechter in de samenleving 1.1.2 Verenigbaarheid met het Verdrag van Aarhus, het EG-recht en het EVRM

3 4 5

2.

7

Subjectivering en finaliteit

5

2.1 Functies van de bestuursrechtspraak 2.2 Subjectivering 2.2.1 Wat is subjectivering? 2.2.2 Subjectieve elementen in het procesrecht van de Awb 2.2.3 Begrenzing van de kring van beroepsgerechtigden 2.2.4 Verder gaande subjectivering: relativiteit en passeren van gebreken 2.3 Finaliteit 2.3.1 Wat is finaliteit? 2.3.2 Finaliteit in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak 2.3.3 Verdergaande finaliteit: de bestuurlijke lus 2.3.4 Overige elementen van het bestuursprocesrecht die aan finaliteit kunnen bijdragen 2.3.5 Voorbij de finaliteit?

7 7 7 9 10 10 12 13 14 15 17 18

3. Plaats van de bestuursrechter in de samenleving

19

3.1 Het maatschappelijk draagvlak voor de bestuursrechtspraak 3.1.1 Inleiding 3.1.2 Juridisering 3.1.3 Snelheid 3.1.4 Gezag in de maatschappij 3.1.5 Tussen recht en maatschappij 3.1.6 Een tussenconclusie: waar moet de rechter op inzetten? 3.2 De werkomgeving van de bestuursrechter

19 19 19 21 21 23 25 25

v


09-10-2009 11:50:54


4.

Het Verdrag van Aarhus

27

4.1 Inleiding 27 4.2 De kernbegrippen in het Verdrag van Aarhus 28 4.2.1 Het begrip ‘publiek’ 28 4.2.2 Het begrip ‘betrokken publiek’ 28 4.3 Toegang tot milieu-informatie 31 4.4 Inspraak in besluiten over specifieke activiteiten (artikel 6) 31 4.5 Inspraak betreffende plannen, programma’s, beleid en algemene wettelijk bindende regels (artikelen 7 en 8). 33 4.6 Toegang tot de rechter (artikel 9) - een kort overzicht 33 4.7 Toegang tot de rechter in zaken over milieu-informatie (artikel 9 lid 1)34 4.8 Toegang tot de rechter in gevallen waarin het Verdrag de inspraak garandeert (artikel 9 lid 2) 34 4.8.1 Rechtsbescherming waartegen? 34 4.8.2 Rechtsbescherming voor wie? 35 4.8.2.1 De kringen van beroepsgerechtigden onder artikel 9 lid 2 35 4.8.2.2 Het beroepsrecht van ‘gewone’ personen onder artikel 9 lid 2 36 4.8.2.3 Het beroepsrecht van milieu-ngo’s onder artikel 9 lid 2 39 4.8.2.4 Zijn procedurele ‘trechters’ verenigbaar met het Verdrag van Aarhus? 44 4.8.2.5 Niet iedereen die inspraakgerechtigd is, is automatisch ook beroepsgerechtigd 45 4.9 Toegang tot de rechter en bepalingen van nationaal milieurecht (artikel 9 lid 3) 46 4.10 Conclusie 47 4.11 Rechtsbescherming onder Aarhus in EG-verband 48

5.

Het EG-recht

49

5.1 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.3 5.4

Inleiding Relativiteit onder het EG-recht Het beginsel van effectieve rechtsbescherming Het vereiste van volledige doorwerking van gemeenschapsrecht Ad 1- Wie hebben toegang tot de rechter Ad 2- Hoe omvangrijk is het beroepsrecht? Conclusie Omvang van het geschil Conclusie

49 49 49 50 51 53 55 55 56

6.

Het EVRM

57

6.1 Inleiding 6.2 Toegang tot de rechter bij het vaststellen van burgerlijke rechten en verplichtingen (artikel 6 EVRM) 6.3 Redelijke termijn 6.4 Procederen over materiële aanspraken uit het EVRM

57 57 60 61

vi


09-10-2009 11:50:54

Inhoudsopgrave

7.

Conclusie

63

Bijlage A

65

Bepalingen uit het Verdrag van Aarhus Artikel 1 Doel Artikel 2 Begripsomschrijvingen Artikel 3 Algemene bepalingen Artikel 6 Inspraak in besluiten over specifieke activiteiten Artikel 9 Toegang tot de rechter

65 65 65 66 67 69

Bestuursrechtspraak voor Jan & Alleman? Op weg naar een stelsel van subjectieve rechtsbescherming Prof. mr. B.J. van Ettekoven Deeltijd hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de UvA en vice-president inhoudelijk adviseur bij de rechtbank Utrecht

1.

Inleiding

73

2.

Naar een gewijzigde invulling van het belanghebbende-begrip

79

2.1

Artikel 1:2, eerste lid, Awb, de derde-belanghebbende (w.o. omwonenden) 2.2 Artikel 1:2, eerste lid, Awb en het ‘afgeleid belang’ 2.3 Artikel 1:2, eerste lid Awb en de concurrent 2.4 Artikel 1:2, tweede lid, Awb; het bestuursorgaan als belanghebbende 2.5 Artikel 1:2, derde lid, Awb; het beroepsrecht voor rechtspersonen. 2.5.1 Collectieve belangen 2.5.2 Algemene belangen 2.5.2.1 Het openbaar ministerie voor natuur en milieu 2.5.2.2 Representativiteit 2.5.2.3 De betekenis van de ‘feitelijke werkzaamheden’ 2.5.2.4 Congruentie 2.6 Uniform belanghebbende-begrip? 2.7 De Wabo en het belanghebbende-begrip

79 82 84 85 90 90 92 94 95 96 97 98 99

3.

Invoeren van een relativiteitseis?

103

4.

De toepassing van artikel 6:13 Awb

109

4.1 4.2 4.3

De pro forma zienswijze en het pro forma beroepschrift De besluitonderdelentrechter Besluitonderdelen en de Wabo

109 111 113 vii


09-10-2009 11:50:54


5. Het moment Z; tot wanneer mogen beroepsgronden worden aangevoerd?

117

6. De Wabo: over belanghebbenden, trechters en relativiteit

121

6.1 6.2 6.3

De kring van belanghebbenden Besluitonderdelen Naar een relativiteitseis.

121 121 123

7.

Conclusie en suggesties

125

Lijst van suggesties bij het preadvies van B.J. van Ettekoven

127

Enige varia, de rechtsbescherming in het ruimtelijk bestuursrecht betreffende Mr. J. Hoekstra Advocaat te Amsterdam en verbonden aan Houthoff Buruma, advocaten, notarissen en belastingadviseurs

1.

Voorwoord

2. Deel 1: Inspraak met betrekking tot een voorgenomen voorbereiding van een bestemmingsplan, project(afwijkings)besluit en structuurvisie? 2.1 De tot 1 juli 2008 geldende wettelijke regeling 2.2 De regeling van inspraak als opgenomen in de (nieuwe) Wro 2.3 Geen wettelijke inspraakverplichting; de letterlijke tekst van het Bro volgend 2.4 Wél een wettelijke verplichting tot inspraak: de bedoeling van de wetgever 2.5 De vormgeving van de te bieden inspraak 2.6 Het geen gevolg geven aan de wettelijke inspraakverplichting 2.7 Inspraak en de (projectafwijkings)omgevingsvergunning als bedoeld in de Wabo 2.8 De Crisis- en herstelwet 2.9 Conclusie

131

133 133 134 135 136 140 141 143 144 145

viii


09-10-2009 11:50:55

Inhoudsopgrave

3. Deel 2: Coördinatieregelingen in het bijzonder die ter verwezenlijking van ruimtelijk beleid 3.1 Inleiding 3.2 Samenhangende besluiten; afdeling 3.5 van de Awb 3.2.1 Inleiding 3.2.2 Inkennisstelling van (ook) (andere) benodigde publiekrechtelijke medewerking 3.2.3 Coördinatieregeling: inleiding 3.2.4 Toepasselijkheid coördinatieregeling: aanwijzing van coördinerend bestuursorgaan; ook door andere bestuursorganen te verlenen medewerking 3.2.5 Zoveel mogelijk gelijktijdig indienen van aanvragen 3.2.6 Toepasselijkheid van uovp van afdeling 3.4 van de Awb of voorbereiding met toepassing van paragraaf 4.1.2 van de Awb met enige modificaties; taken van coördinerend bestuursorgaan 3.2.7 Gelijktijdige bekendmaking en terinzagelegging 3.2.8 Bezwaarprocedure 3.2.9 Beroep en hoger beroep bij de bestuursrechter 3.2.10 Geen óók ‘gecoördineerde’ beroepen, behandelingen ervan en uitspraken erop 3.2.11 Aanhoudingsregelingen 3.2.12 Voorlopige conclusie met betrekking tot de regeling samenhangende besluiten 3.3 De Wabo 3.3.1 Inleiding 3.3.2 Vervallen van de aanhoudingsregelingen van de artikelen 50 e.v. Woningwet 3.3.3 Coördinatie met een vergunning ingevolge de Waterwet onder de vigeur van de Wabo 3.3.4 Coördinatie bij verwezenlijking van ruimtelijk beleid als opgenomen in afdeling 3.6 van de Wro komt bij inwerkingtreding van de Wabo niet te vervallen 3.3.5 Ook een coördinatie ingevolge paragraaf 3.5.3 van de Awb en artikel 6 van hoofdstuk 2 van de Crissis en herstelwet blijft mogelijk 3.4 De coördinatieregeling bij verwezenlijking van ruimtelijk beleid als opgenomen in afdeling 3.6 van de Wro 3.4.1 Inleiding 3.4.2 Het door de gemeenteraad te nemen coördinatiebesluit 3.4.3 Type van gevallen (projecten), waarop coördinatieregeling betrekking kan hebben 3.4.4 Geen delegatie van coördinatiebesluitbevoegdheid mogelijk 3.4.5 Coördinatie tussen uitvoeringsbesluit en planologische maatregel 3.4.6 Nadere aanduiding van de te coördineren besluiten 3.4.7 Coördinatie is geen verplichting; meerdere coördinaties mogelijk

149 149 150 150 151 151 152 153 153 154 154 154 155 156 156 157 157 158 159 160 160 161 161 161 162 162 162 163 163 ix


09-10-2009 11:50:55


3.4.8 Voorbereiding van coördinatie: coördinatie van gefaseerde vergunningen 164 3.4.9 Toepasselijkheid van uovp en opzij zetten van bepaalde aanhoudingsverplichtingen 165 3.4.10 Het verlenen van medewerking aan de uitvoering van een coördinatie 166 3.4.11 Consequentie van invoering van Wabo 167 3.4.12 Modificaties op de voorbereiding ingevolge de uovp van afdeling 3.4 Awb 167 3.4.13 Gelijktijdige bekendmaking van gecoördineerd voorbereide besluiten167 3.4.14 Nog steeds geen voorziening voor bepaalde aanhoudingsverplichtingen 168 3.4.15 Gelden ‘fatale’beslistermijnen? 169 3.4.16 Geen bezwaar mogelijk 170 3.4.17 In beginsel beroep in twee instanties; belang onherroepelijkheid 171 3.4.18 De Crisis- en herstelwet biedt uitkomst: toch beroep in eerste en enige instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak 174 3.4.19 Een gecoördineerd voorbereide bestemmingsplanwijziging of projectbesluit en een reactieve aanwijzing 175 3.4.20 Gecoördineerde besluiten gelden voor wat betreft het daartegen in te stellen beroep als één besluit 175 3.4.21 De bestuursrechter op ‘uitspraak-termijn’ gesteld 176 3.4.22 De uitspraaktermijnen van de Crisis- en herstelwet 176 3.4.23 Nogmaals: de Wabo 178 3.4.24 Procedurele aspecten: vernietiging en te nemen nieuwe besluiten 179 3.4.25 Wetsvoorstel bestuurlijke lus Awb 180 3.4.26 Coordinatieregeling van afdeling 3.6 van de Wro blijft relevant, ook ná de inwerkingtreding van de Wabo 182 3.4.27 Goede voorbereiding van een coördinatie 183 3.4.28 Prudent omgaan met complexe besluiten/plannen voor realisering van ‘aangewezen’ projecten 183 3.5 De Crisis- en herstelwet 183 3.5.1 Inleiding 183 3.5.2 De woningbouwprojecten c.a. die onder afdeling 6 van hoofdstuk 2 van de Crisis- en herstelwet vallen 184 3.5.3 Het projectuitvoeringsbesluit 185 3.5.4 Alleen de gemeenteraad is bevoegd gezag 187 3.5.5 Gelden geen aanhoudingsverplichtingen en ‘fatale’ beslistermijnen? 187 3.5.6 De activiteiten waarop een projectuitvoeringsbesluit ziet 188 3.5.7 Een projectuitvoeringsbesluit heeft te gelden als een projectbesluit als bedoeld in de Wro 189 3.5.8 Planschadetegemoetkoming en afdeling grondexploitatie van de Wro 190 3.5.9 De voorbereiding van een projectuitvoeringsbesluit 190 3.5.10 Beroep tegen het projectuitvoeringsbesluit 190 3.5.11 Toepasselijkheid van afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de Crisis- en herstelwet? 191 x


09-10-2009 11:50:55

Inhoudsopgrave

3.6 Contouren voor een standaard-coordinatieregeling voor de realisering van projecten ter verwezenlijking van ruimtelijk beleid

193

4. Deel 3: Belanghebbenden bij (onderdelen van) een exploitatieplan

199

4.1 Inleiding 4.2 Geen verplichting om een exploitatieplan voor te stellen 4.3 Ondanks (een) tot stand gebrachte contractuele regeling(en) toch ook een exploitatieplan vaststellen 4.4 Voorbeeld-exploitatieplan 4.5 Voorbereiding van en beroep tegen (herziening van) een exploitatieplan 4.6 Belanghebbenden krachtens wetsaanduiding 4.7 Verschillende aspecten, die in een exploitatieplan een regeling kunnen vinden 4.8 De wetsgeschiedenis en het zijn van belanghebbenden 4.9 De eerste Voorzitteruitspraak omtrent het zijn van belanghebbende bij een exploitatieplan: de regeling van artikel 50a Woningwet 4.10 Exploitatieplan is een ‘uitvoeringsvorm’ van het bestemmingsplan; terzake moet tegen het bestemmingsplan worden geageerd? 4.11 Belanghebbende bij de ‘regeling’ van de inrichting van de openbare ruimte in een bestemmingsplan 4.12 Ook opkomen tegen bestemmingsplan: de regeling van artikel 8.3 lid 3 Wro 4.13 ‘Concretisering’ van een exploitatieplan: voor bezwaar en (hoger) beroep vatbare (concretiserings)besluiten? 4.14 Andere onderdelen van een exploitatieplan en wie daarbij belanghebbenden kunnen zijn 4.15 Belanghebbendheid en raming van de kosten inzake de inrichting van de openbare ruimte, als opgenomen in de exploitatie-opzet van een exploitatieplan 4.16 Intermezzo: de tweewegenleer 4.17 Belanghebbendheid en woningdifferentiatie als geregeld in een exploitatieplan 4.18 Belanghebbendheid en een aanbestedingsregeling als opgenomen in een exploitatieplan 4.19 Belanghebbendheid en faseringen en bepalingen, deel uitmakende van een exploitatieplan 4.20 Conclusie

199 199 200 201 201 201 202 204 204 208 211 212 212 213 213 214 215 216 216 217

xi


09-10-2009 11:50:55


09-10-2009 11:50:55

Rechtsbescherming in het omgevingsrecht

Recommend Documents