M1 1982
Overheid en u iti nJsvri 'heid
Voorstudies en achtergronden mediabeleid
J . M . de Mei j
VA
L
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
De serie'Voorstudies en achtergronden' omvat werkstukken, die in het kader van de werkzaamheden van de W RR tot stand zijn gekomen en Haar zijn oordeel van zodanige kwaliteit en betekenis zijn, dat publikatie gewenst is . De verantwoordelijkheid voor de inhoud en de ingenomen standpunten berust bij de auteurs . Het materiaal in deze publikatie stond ten dienste van de WRR bij het opstellen van het Rapport aan de Regering over het massamediabeleid .
Mr . J . M . de Meij is wetenschappelijk hoofdmedewerker aan het Instituut voor Staats - en Administratiefrecht van de Rijksuniversiteit Utrecht .
[► 198 2
Overheid en uitin g svri 'heid
Voorstudies en achtergronden mediabeleid
J . M . de Mei j
's-Gravenhage Staatsuitgeverij 1982
•
ISBN 90 12 03920 7
INH O UDSOPG AV E
blz . INL E IDIN G 1 . DE ONTWIKKELINGSGESCHIEDENIS VAN D E UI T IN GS VRI J HEID AL S G RONDRECHT H oof d li j ne n v a n de ontw ik keli n g van d e u i t ingsvrijheid in N ed erl an d 1 .1 . Bi nd s de F ran c e tij d
12
2 . D E UITIN GSVRI J H E ID IN N E D E RLAND VOL GE NS H E T GE LD E NDE R E CHT EN OP BA SIS VAN D E NI E UW E GRONDWE T 2 .1 . D e v rijheid van drukpers 2 .1 .1 . Welke handelingen worden door de drukpersvrijheid beschermd? 2 .1 .2 . Welke uitingen worden door de vrijheid van drukpers beschermd? 2 .1 .3 . Wat zijn de grenzen van de vrijheid van drukpers ? 2 .1 .4 . Aan wie komt de vrijheid van drukpers toe en Belden voor bepaalde categorieen van personen bijzondere rechten of verplichtingen? 2 .2 . U itings vrijhei d v ia an d ere me d ia d an de drukpers 2 .2 .1 . De demonstrati e
16 16 17 24 28
2 .2 .4 . De omroe p
39 47 47 50 52 53
3 . DE BESCHERMING VAN DE BURGERS TEGEN DE MASSAMEDIA 3. 1 . Inleid i n g 3 .2 . B esch e rm i ng v ia h et st ra frecht 3 .3 . Bescherming v ia h et c i v i ele rech t 3 .3 .1 . Wanneer is een publikatie onrechtmatig? 3 .3 .1 .1 . Een zwijgrecht voor de journalist ? 3 .3 .2 . Rechtsvorderingen tegen onrechtmatige publikaties en uitzendingen 3 .3 .2 .1 . Het rechterlijk verbod 3 .3.2 .2 . Rectificatie en w ederwoord 3.3 .2,3 . Schadevergoedin g 3 . 4. Be scherming te gen d e medi a v i a de Read voor de Journalistiek 3 .5 . Conclusie
59 59 59 68 68 72 75 75 76 82 84 89
2 .2 .2 . M eningsuiting via andere feitelijke gedragingen 2 .2 .3 . Film en tonee l
4. DE OVERHEID ALS BESCHERMER EN BEVORDERAAR VAN DE UITINGSVRIJHEI D 4 .1 . Inl e idin g 4 .2 . Ni euwe i nzicht e n ov e r d e b etekenis en de vrijheid v an do g r o ndr echte n en v a n de ui ti ngsv r ijh e id in het b i jzond e r 4.2 . 1 . De institutionele aspecten van de grondrechten 4.2 .2 . De functionele benadering van de grondrechte n 4. 3 .
90 90 90 98 100
G re nzen aan de bevorde rende teak van de overheid met betrekking tot de uit i ngsvr i jhe i d op grond van d e bep e rkingscl a uwle ring bij d i t grondrech t
103
Onde rzoek near de toe l aa tbaa rh e id van concrete maa tr e ge len t e r bevord e ring van de plu ri formitei t 4 . 4 . 1 . Subsidiering van de pens 4 . 4 . 2 . Controle op persconcentratie s 4 . 4 .3 . Een w ettelijk geregeld redactiestatuut 4 . 4 . 4 . De nieuw e media
107 107 111 115 11 7
4. 4 .
3
INLEID I N G Deze voorstudie is als volgt ingericht . Na een historische inleiding over de ontwikkeling van de uitingsvrijheid in het eerste hoofdstuk, volgt een systematisch overzicht van de hoofdlijnen van de uitingsvrijheid op basis van het in Nederland geldende recht (hoofdstuk 2) . Daarbij wordt de vrijheid van drukpers als uitgangspunt genomen, omdat deze vorm van uitingsvrijheid juridisch het sterkst beschermd is . Hierna komen de hoofdpunten van de rechtsregeling met betrekking tot andere media aan de orde, waarbij wordt nagegaan waarom wordt afgeweken van de normen die bij het gebruik van de drukpers Belden . Steeds wordt hierbij ook aandacht geschonken aan de inhoud van het uitingsvrijheidsartikel in de nieuwe Grondwet, dat inmiddels in eerste lezing is aanvaard . In het derde hoofdstuk is de bescherming van de burger tegen de massamedia het onderwerp van de aandacht . De bestaande rechtsmiddelen op grond van het strafrecht en het burgerlijk recht alsmede de opinie-uitspraken van de Raad voor de Journalistiek worden behandeld . Nagegaan wordt Welke wijzigingen op dit terrein zijn of kunnen worden voorgesteld . In het vierde hoofdstuk staat de veranderende rol van de overheid ten aanzien van de u ;tingsvrijheid centraal . Zowel vanuit de algemene grondrechtentheorie als vanuit de ontwikkelingen op het terrein van de massamedia komt de idee Haar voren, dat de overheid niet alleen de plicht heeft de uitingsvrijheid zo veel mogelijk to ontzien, maar ook een positieve taak heeft om het recht op informatie van de burger to effectueren via een duidelijk mediabeleid . Na een verkenning van de algemene uitgangspunten intake de taak van de overheid op dit terrein, wordt vervolgens een aantal concrete problemen besproken, waarbij steeds wordt nagegaan Welke overheidsmaatregelen mogelijk zijn, mede gezien de eisen die het grondrecht van de uitingsvrijheid ten aanzien van een dergelijke regulering stelt . Deze studie is afgesloten per september 1981 .
J .M . de Meij
1 . D E ON TW IKK EL IN GSG E SC HI E D E NI S VAN D E UIT I N GS VRI J H E ID AL S G R O NDR EC HT. Bij een onderzoek Haar de betekenis van de uitingsvrijheid in het hedendaagse recht is het zinvol ook enige aandacht to schenken aan de historische ontwikkelingen op dit terrein . Niet alleen om na to gaan wat in het verleden als de essentie van de uitingsvrijheid is gezien voor wat betreft inhoud en doelstellingen, maar ook om na to gaan wat de betekenis is van het felt dat het hier om een grondrecht gaat. In de discussie over de taak van de overheid met betrekking tot de grondrechten in de huidige samenleving wordt immers vaak teruggegrepen op de betekenis die dergelijke rechten vanouds zouden hebben gehad .
In de Declaration of Rights van 1776, die aan de grondwet van de Amerikaanse staat Virginia voorafging en die in de repel als de oudste grondrechtencatalogus wordt beschouwd, was ook de vrijheid van drukpers opgenomen (a rt . 12) : 'That the freedom of the Press is one of the greatest bulwarks of libe rty, and can never be restrained but by despotic governments' . Uit deze formulering kan men afleiden dat dit grondrecht al een bekend begrip was, omdat immers een nadere omschrijving van de inhoud onthrak . Inderdaad reikt de geschiedenis van de vrijheid van drukpers of persvrijheid - in vele landen de enige vorm van uiti iigsvrijheid die men voor de tweede wereldoorlog kende - verder terug, namelijk tot in de 17e eeuw . Ande rz ijds grijpen ove rz ichten van het ontstaan van de grondrechten vaak nog verder terug, afhankelijk van de definitie die men van dit begrip hanteert . Als men daarbij de bescherming van de mens tegen overheidsmacht als het centrale punt stelt, clan vindt men ook in de klassieke oudheid reeds voorbeelden .' Het is echter zinvoller om een meer beperkte omschrijving to gebruiken en grondrechten to definieren als fundamentele rechten van het individu als mens (mensenrechten)2 en als staatsburger (burgerrechten), die als rechtsnorm in een bepaalde samenleving zgn . hogere rechtskracht bezi tt en . 3 In die zin kan van grondrechten voor het einde van de 18e eeuw niet , gesproken worden . Dit verdient enige nadere toelichting . Historische overzichten van het ontstaan van de grondrechten beginnen vaak met de Engelse Magna Carta (1215) . De rechten en vrijheden in dit staatsstuk vermeld, betro ff en echter slechts bepaalde Standen of andere groepen van personen . Ook het bekende art . 39 hieruit, dat nog steeds van kracht is en waarin bepaalde waarborgen worden genoemd tegen willekeurige gevangenneming, is ten onrechte wel als een grondrecht aangemerkt, omdat dit recht zou toekomen aan 'eve ry free man' . Met deze term werd echter in die tijd een bezi tt er van grond aangeduid, dus ook een beperkte groep uit de samenleving 4 Afgezien van een losstaande bepaling als a rt . 13 van de Unie van Utrecht (1579), waarin een beperkte vorm van godsdienstvrijheid namelijk de vrijheid van godsdienstige overtuiging was neergelegd, vindt men eerst in het 17e eeuwse Engeland regelingen waarin een reeks rechten van alle burgers tegenover de overheid werd vastgelegd, zoals de Petition of Right (1628) en de Bill of Rights (1689) . Men kan echter bestrijden, dat het hier om grondrechten zou gaan, niet zo zeer omdat het hier in de meeste gevallen peen vrijheidsrechten betrof, want dat geldt ook voor de latere Amerikaanse rechtenverklaringen en de Franse Declaration van 1789, maar omdat in de strijd tussen Kroon en parlement, die tot vaststelling van de genoemde Engelse regelingen leidde , ' Voor een dergel i jke benadering z ie bijv . G . Oestre i ch , Die Entw i cklung der Menschen rechteand Grundfreiheiten im Umriss , Berlin 1968 . I Het begrip mensenrechten wordt ook wel gebruikt ter aanduiding van de fundamentele rechten van het i ndividu als rechtsbeginselen (aansp raken) , tegenover de term grondrechten, die den wordt gerese rveerd voor de mensenrechten die in de rechtsorde z ijn gepositi veerd (aldus b ijv . P . J . Boukema , Enkele aspecten van de vrijheid van meningsu i ting in de Duitse Bondsrepubliek en in Nederland , Amsterdam 1966 , p . 15 an M . Kri ele , Einfuhrung in die Staatslehre , Reinbek bei Hamburg 1975 , p . 150) . 3 Aldus bi jv . M . C. Burkens, Werkgelegenheid an grondwet , i n Werkgelegenheid : Recht of beleid?, Geschriften van de verenig i ng voor arbeidsrecht 2 , Alphen aen den Rijn 1979 , p . 32- 35 . J . C . Holt , Magna Ca rt a , Cambr i dge 1965 , p . 4 en p . 185 e .v .
7
tevens de zgn, suprematie van het parlement kwam vast to staan . Deze plechtige regelingen boden geen bescherming tegen tcekomstige beslissingen van het parlement en bezaten dus Been hogere rechtskracht . Teksten als de Bill of Rights waren echter wel . een belangrijk voorbeeld voor de Amerikaanse kolonisten bij de opstelling van de rechtenverklaringen toen zij zich van Engeland losmaakten . Zij wilden de rechten die zij als Engelsman hadden bezeten, op basis van het geschreven recht of op grond van de zgn . common law behouden en kozen daarbij Haar Engels voorbeeld de vorm van een plechtige rechtenverklaring als reactie op geconstateerde machtsoverschrijdingen van de tegenstander : bills of rights are bills of wrongs . Nu men zich evenwel afscheidde van het moederland was een nieuwe rechtsgrondslag nodig en die vond men in het natuurrecht . Ook bij de kwalificatie van de i n de Amerikaanse declaraties opgesomde rechten als onvervreemdbare en aangeboren natuurlijke rechten van de mens werd echter voornamelijk teruggegrepen op Engels cultuurgoed, namelijk de geschri ften van o .a . Locke en Blackstone .5 In de rechtenverklaringen kwamen ook nieuwe rechten en vrijheden voor, bijv . als reactie op als onrechtmatig e rv aren maatregelen van de Engelse overheid in de kolonien, maar de persvrijheid was ontleend aan de Engelse common law . Daar was namelijk in 1695 de censuur evenals het vergunningsvereiste om als drukker/uitgever werkzaam to zijn formeel afgeschaft, doordat toen de werkingsduur van de Regulation of Printing Act door het parlement niet verlengd werd . Olt jaartal wordt in de literatuur vaak als het geboortejaar van de persvrijheid beschouwd, maar opgemerkt dient to worden, dat deze niet-verlenging van de Printing Act niet op grond van ideele motieven maar looter uit praktische overwegingen is geschied . b Uit Engeland zijn overigens ook de eerste principiele pleidooien voor de vrijheid van drukpers afkomstig . In pamfle tt en uit de kringen van de Levellers en Independents, radicale politiek-godsdienstige groeperingen, werd in de periode van de Engelse burgeroorlog (164 0- 1660) herhaaldelijk gepleit voor vrijheid van godsdienst en vrijheid van drukpers .7 Het meest bekend is in dit verband John Miltons geschrift Areopagitica (A speech . . . for the liberty of unlicensed printing to the Parliament of England) uit 1644 . 8 In een hartstochtelijk betoog werd hier als het belangrijkste argument tegen de censuur Haar voren gebracht, dat via een pro ce s van botsende opinies de waarheid automatisch Haar boven komt, een redenering die tot in de 20e eeuw het kernargument voor de vrijheid van drukpers zoo blijven . Milton was op dit punt echter niet consequent : hij Wilde geen uitingsvrijheid voor katholieken en is bovendien zelf enige tijd als censor van 'rewsbooks' (kranten) opgetreden . 9 Miltons betoog tegen de censuur heeft in de 17e eeuw evenmin als in de 18e eeuw veel aandacht gekregen . Eerst aan de vooravond van de Franse revolutie werd de Aeropagitica vertaald en bewerkt door Mirabeau, en dit geschri ft 'Sur la libe rty de la Presse' trok zowel in Frankrijk als daarbuiten veel belangstelling. De afschaffing van de 'previous restraints' ten aanzien van het drukken in Engeland betekende slechts een beperkte vrijheid . Een van de argumenten voor de afschaffing van censuur en vergunningsvereiste was ook geweest dat repressieve maatregelen effectiever waxen . Gedurende de hele 18e eeuw werd streng opgetreden tegen kritische publikaties op het politieke vlak, o .a . met het argument 'the greater the truth the greater the libel' . De periodieke pers, die in Engeland in de 18e eeuw een belangrijke voorvechter voor meer uitings-
s Over de nauwe relatie tussen de Amerikaanse rechtenverklaringen en de Angelsaks i sche voorlopers : M . Kr i ele , Zur Gesch i chte der Grund - an Menschenrechte , i n Festschrift fcir H . U . Scupin , Berlin 1973 , p . 187- 211 . Dit neemt niet weg dat ook in de Amerikaanse kolon i en zelf reeds een zekere traditie bestond v . w . b . het vastleggen van rechten in plech tige verklar i ngen We hierover B . Schwartz , The great r i ghts of mank i nd . A histo ry of the Amer i can B i ll of Rights , New York 1977 , p . 26 e .v. ) . 6 F . S . S i ebert , Freedom of the Press in England 1476 - 1776, Urbana 1965 , p . 260 - 263 . Sie be rt, o .c ., p . 191 -201 . Voor de tekst van Areopag i t ica : The works of John M i lton , gen . ed . F . A . Patterson , New York 1931 - 1938 , vol . IV (ad . W . Haller) . Si e be rt, o .c ., p . 197 .
8
vrijheid is geweest, werd bovendien nog op andere manieren dwars gezeten . In 1712 werd een speciale zegelbelasting op kranten en pamfletten ingevoerd, die herhaalde malen werd verzwaard en eerst in 1855 is afgeschaft . Oogmerk was o .a . om to verhinderen dat ook 'het gewone volk' kranten zou gaan lezen . Een ander probleem vormde het verbod door het parlement om in de periodieke pers to publiceren over wat op de zittingen was voorgevallen . Ook dit verbod werd echter omzeild en in 1771 gaf het parlement zijn verzet op, hoewel het verbod pas in 1968 officieel is opgeheven . Vormde Engeland in de 18e eeuw door de afschaffing van de censuur een voorbeeld voor andere landen, ook onze Republiek vervulde een voorbeeldfunctie op dit terrein door de grote publikatievrijheid die hier in feite gedurende de 17e en 18e eeuw bestond . Preventieve overheidscensuur heeft hier tijdens de Republiek niet bestaan, al is er van kerkelijke zijde herhaaldelijk op invoering daarvan aangedrongen . In de vele 'plakkaten' die het drukken en verspreiden van allerlei soorten geschriften verboden, werd sours de eis van voorafgaande toestemming van 'den Staat ofte haven gedeputeerden' gesteld, maar in de praktijk werd hieraan geen uitvoering gegeven . 10 Wel bestonden naast repressieve ook preventieve beperkingen, zoals het vergunningsvereiste our als drukker werkzaam to zijn, maar op de naleving van de vele verbodsbepalingen werd slechts op zeer onregelmatige wijze toegezien, niet alleen omdat door de sterk gedecentraliseerde gezagsstructuur de effectieve middelen hiervoor ontbraken, maar vooral ook als gevolg van een wat onverschillige tolerantie bij de regenten . In dit klimaat konden hier vele geschriften worden gepubliceerd die elders verboden waren en ontwikkelde de Republiek zich tot hit krantencentrum van Europa . Evenals in andere landen mochten de kranten ook hier uitsluitend buitenlands nieuws brengen, maar op ons grondgebied werden kranten in vreemde talen gedrukt, die bestemd waren our elders binnengesmokkeld to worden, met name in Frankrijk . Door het relatief hoge peil van de nieuwsvoorziening in sommige van de Frans-Hollandse kranten werden deze echter in veel landen gelezen, vooral aan de hoven . Speciaal de Gazette de Leyde, die in 1677 begon to verschijnen, verwierf Internationale faam . B ij de StatenGeneraal kwamen wel regelmatig klachten binnen van belangrijke personages uit diverse landen, maar hierop ward in de regal uiterst gematigd gereageerd . Tijdens de Republiek bleven de Nederlandse kranten evenals elders in de eerste plaats gericht op het verstrekken van buitenlands nieuws en konden Been rol spelen in het politieke proces .1 1 Was de Declaration of Rights van Virginia de eerste grondrechtencatalogus, het was niet tevens de oudste geschreven regaling van de vrijheid van drukpers zoals daarentegen vaak wordt vermeld . In Zweden kwam namelijk in 1766 reeds een Verordening op de vrijheid van drukpers tot stand met de formele status van een grondwet, w aarin de persvrijheid zeer gedetailleerd was geregeld . 1 2 Opvallend was daarbij het recht van iedere burger our documenten van regering, parlement en rechterlijke macht, behoudens uitdrukkelijk uitgezonderde categorieen, to lezen, to kopieren en to drukken . Pas na de tweede wereldoorlog zou dit recht op informatie in enkele andere landen ingang vinden . Daze Zweedse regaling bleef echter buiten Scandinavia onbekend en oefende Been invloed op de discussie over persvrijheid uit buiten dit taalgebied . Dit laatste gold wel voor de Amerikaanse rechtenverklaringen en no g 10 Aldus H . A . Enno van Gelder , Vrijheid en onvrijheid in de Republ i ek I , Haarlem 1947 , p. 101 - 112 e n id e m , G e temperde v r ijheid , Groningen 1972, p . 150- 190 (m . n . p . 167 e. v . ) . Zia ook E . D i emer, Vr ijheid van drukpers , Rotterdam/Utrecht 1937 , p . 37 e .v . " Over de periodieke pars t i jdens de Republiek : M . Schneider en J .M .J .H . Hemels , De Nederlandse kraut . Van ' n ieuwstydinghe ' tot dagbladconcentrat i e , 4e dr ., Baarn 1979 , p . 36 e . v . " Zi e hierover C . R . B ry an , ' Enl i ghtenment of the people w i thout h i ndrance ' : The Swed i sh Press law of 1766, Journalism Quaterly 1961 , p . 431 -434 an H . Eek , Protect i on of news sources by the constitution , Scandinavian Studies in Law 1961 , m . n . p . 11 - 17 . In laatstgenoemde publ i katie i s door een vergi ss i ng van de auteur voor de Declarat i on of rights van Virg i n i a hetzelfde jeer vermeld als voor de Drukpersvr i jhei d regeling, n . l . 1766 (nt . 41 , p . 14) .
9
sterker voor de France Declaration van 1789 . De France mensenrechtenverklaring, zo is rond 1900 door de Duitser Jellinek overtuigend aangetoond, was in hope mate geinspireerd door de Amerikaanse voorbeelden en was in veel mindere mate de vrucht van denkbeelden van de grote France filosofen, zoals ten onrechte in de 19e eeuw de algemene opvatting was . 1 3 Het principiele verschil met de oudere Engelse regelingen, zo is vaak gesteld, zou zijn dat het daarbij nog slechts in beperkte mate om individuele vrijheidsrechten ging en meer om algemene principes inzake de beperking van overheidsmacht (m .n . van de Kroon) . Dit moge juist zijn, maar ook in de Amerikaanse en France rechtenverklaringen komen veel van dergelijke algemene beginselen voor, zoals de volkssoevereiniteit en de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht ; kortom wat men later ging aanduiden als de grondbeginselen van de rechtsstaat. Die grondslagen en uitgangspunten achtte men zo essentieel dat Haar een hechte verankering werd gezocht en deze meende men to vinden in het natuurrecht, maar ondanks het felt dat hier van onvervreemdbare rechten en vrijheden van de mens werd gesproken, betrof het dus geenszins uitsluitend individuele vrijheidsrechten . Eerst in de 19e eeuw is het grondrechtenbegrip toegespitst op de overheidsonthouding, de staatsvrije sfeer. 1 4 Als men in de hedendaagse discussie over de vraag of de overheid een bevorderende taak heeft bij de verwezenlijking van de grondrechten - een punt dat met name bij de uitingsvrijheid van belang is - teruggrijpt op de historische betekenis van de grondrechten als onthoudingsplichten van de overheid, dan is dit historisch minder juist . Men kijkt clan slechts terug Haar de 19e eeuw en miskent de ruimere inhoud en betekenis van de grondrechten in de oorspronkelijke rechtenverklaringen aan het eind van de 18e eeuw . Ondanks het voortbouwen op de Angelsaksiche traditie had de France rechtenverklaring van 1789 (en in nog sterkere mate die van 1 793) ook duidelijk eigen kenmerken, o .a . het benadrukken van het gelijkheidsbeginsel en de meer universele pretentie van de opgesomde rechten . Ging het bij de Amerikaanse rechtenverklaringen in wezen om de rechten van de (blanke) inwoners, in het France geval werd duidelijk gesteld dat het hier om rechten ging van ieder mens, in Welke samenleving clan ook : 'Le but de tout association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de I'homme', aldus art . 2 . Hier geen plechtige herhaling van rechten die men reeds meende to bezitten ter legitimatie van de afscheiding van het moederland, maar een revolutionaire aantasting van de bestaande rechtsorde . Tenslotte client erop gewezen to worden dat in de Verklaring van 1793 (die echter nooit in werking is getreden) ook reeds sociale grondrechten waren opgenomen : het recht op onderwijs, het recht op arbeid en het recht op bestaansmiddelen voor degenen die niet kunnen werken . Mogen er duidelijke overeenkomsten bestaan tussen de Amerikaanse en France rechtenverklaringen, juist bij de persvrijheid is het verschil aanzienlijk . De reeds geciteerde formule uit de Virginia-declaratie doelde met persvrijheid slechts op een verbod van preventieve beletselen m .n . de censuurls, terwijl het France artikel verder reikte : 'la libre communication des pens6es et des opinions est un des droits les plus pr6cieux de I'homme ; tout citoyen peut donc parley, 6crire, imprimer librement, sauf 5 r6pondre de Tabus de cette liberty dans les cas determines par la loi' . Het ging hier dus niet alleen om uitingsvrijheid via alle bestaande middelen, maar ook om een beperking van de repressieve overheidsmaatregelen : alleen via de wet mocht 'misbruik' worden gestraft, terwijl uit de totstandkomingsgeschiedenis blijkt dat een vrije discussie over alle mogelijke onderwerpen beoogd werd . Bij een dergelijke beperking van de repressieve (straf)maatregelen ten aanzien van gepubliceerde geschriften spreekt men wel van persvrijheid in materiele zin, d .w .z . een uitbreiding van de persvrijheid in formele zin, die een verbod van censuur en andere preventieve beperkingen inhoudt . 11 G. J elline k , D ie E r k lanu ng de r M ensc h en-a n d Burge rrechte, 4 . A ufl . M unchen/Lei p zig 1927 . Zie hierover ook het in Hoot 5 genoemde arti k el van M . Kriele . " Aldus bi jv . E . Gra b i tz, Fr ei he it and Verfa s su n gs rec ht , Tubi n ge n 1976 , p . 1 45 e . v . 1 5 L . W . Levy, Legacy of suppression, Cambridge ( M ass .) 1 960, p . 185 e .v .
10
De Franse Declaration van 1789 was tijdens de revolutieperiode maar een kort leven beschoren,16 maar deze tekst heeft een grote invlced uitgeoefend en de idee van de rechten van de mens en van de burger vond in de 19e eeuw in vrijwel alle westerse Staten ingang, zij het in een gewijzigde en afgezwakte vorm ." Nu niet meer als natuurlijke, aangeboren rechten van het individu die aan elke staatsregeling voorafgaan, maar als rechten die binnen een bepaalde samenleving Belden en in een geschreven grondwet worden vastgelegd . Van huger recht was hier sprake in zoverre die rechten beschermd werden tegen aantasting door de wetgever . Het Duitse rijk tot de republiek van Weimar kende slechu 'grondrechten' in de constituties van de afzonderlijke Staten, die bovendien slechts bescherming boden tegenover het bestuur en niet tegen de wetgever .18 Qua inhoud werden de grondrechten in de 19e eeuw vrijwel uitsluitend vrijheidsrechten, die de overheid bepaalde handelingen verboden en de burger een zgn . staatsvrije sfeer toekenden . Tenslotte was er een duidelijke verschuiving van mensenrechten Haar burgerrechten : vele vrijheidsrechten golden uitsluitend voor de eigen staatsburgers . De .vrijheid van drukpers kreeg in de 19e eeuwse grondrechtenregelingen een centrale plaats. Inhoudelijk Bing het voornamelijk om een verbod van censuur, zodat drukpersvrijheid aanvankelijk vaak als synoniem werd gebruikt voor het censuurverbod (Art 100 van de Noorse Grondwet van 1814 : 'Er zal vrijheid van drukpers zijn . . .') . Sommige landen Bingen verder en legden een verbod van alle preventieve beperkingen vast (bijv . art . 91 Deense Grondwet 1849), terwijl in enkele gevallen Haar het voorbeeld van de Franse Declaration ook aan de repressieve beperkingsmogelijkheden grenzen werden gesteld, m .a .w . persvrijheid in materiele zin wend gewaarborgd (bijv . art 86 Zweedse Regeringsform van 1809) . Opvallend is dat met de uitbreiding van de betekenis van de periodieke pers in de 19e eeuw vaak speciale preventieve beperkingen ten aanzien van kranten en tijdschriften werden ingevoerd, zoals speciale belastingen (het dagbladzegel), vergunningenstelsels, de plicht tot borgstelling, de mogelijkheid van een publikatieverbod etc . Na de verwerving van de publikatievrijheid voor boeken en andere eenmalige geschriften moest in vele landen nog tot in de 20e eeuw gestreden worden eer de periodieke pers diezelfde vrijheid werd toegekend . Wezenlijke veranderingen in de opvattingen over de betekenis van de grondrechten in het algemeen hebben zich tot de tweede wereldoorlog niet voorgedaan . In enkele landen werd omstreeks 1920 ook een aantal sociale grondrechten, die de overheid een bepaalde taak ten behoeve van het welzijn van de bevolking opdroegen, in de grondwet opgenomen (Mexico 1917, het Duitse rijk 1919 en de Sovjet-Unie in 1919), maar dit bleven toch min of meer geisoleerde gebeurtenissen waarvan vrijwel Been invloed uitging op de interpretatie van de vrijheidsrechten, die 'de' grondrechten bleven .1 9 Als reactie op de tweede wereldoorlog kwam echter het idee Haar voren de grondrechten via Internationale regelingen voor ieder mens vast to leggen en via klachtenprocedures to waarborgen, zodat de burgers ook tegen hun eigen overheid bescherming zouden kunnen vinden . Opvallend is ook dat tegelijkertijd de idee van de grondrechten als pre-constitutionele rechtsnormen, die van erkenning in de grondwet niet afhankelijk zijn, in de naoorlogse periode weer veel aanhangers vond . 1 6 Over de Declarat i on is het standaardwerk : S . J . Samwer , D i e Franzos i sche Erklarung der Menschen - and Burg e rre chte von 1789 / 91 , Hamburg 1970 . V i a een verwijz i ng i n de preambule van de Franse grondwetten van 1946 an 1958 heeft de Declarat i on van 1789 nog steeds een , zij het beperkte , rechtskracht We b ijv . C .A . Coll i ard , Libert 6 s publ i ques , 5e ed ., Par is 1975 , p . 98 e .v .) . " Voo r een beknopt overz i cht : F . Hartung , Die Entw i cklung der Menschen - and Burger rechte von 1776 b i s zur Gegenwart , 3 Aufl ., Gottingen 1964 , p . 16 e .v . 1° U . Scheuner, D i e rechtliche Tragwe i te der Grundrechte in der deutschen Verfassungs entwicklung des 19. Jahrhunderts , i n Staatstheorie and Staatsrecht , Gesammelte Schriften , Be rlin 1978 , p . 633 e .v . " De opnem i ng van soc i als grondrechten in de We i margrondwet gaf wel aanle i d i ng tot enige d i scussie over e en gewijz i gd karakter van de grondrechten : E . R . Huber , Bedeutungs wandel der Grundrechte, in Archiv des offentl ichen Rechts N . F . 23 BD . 1933 , p . 1 -98 .
11
In de Internationale regelingen werden sociale grondrechten en vrijheidsrechten op 66n lijn geplaatst Van hieruit kwamen de sociale grondrechten ook het nationale recht van de meeste Staten binnen . Dit liet vervolgens weer de vrijheidsrechten niet onberoerd, want er ontstond een levendige discussie over de wenselijkheid en de mogelijkheid van een positieve, bevorderende taak van de overheid met betrekking tot bepaalde vrijheidsrechten, met name de uitingsvrijheid . Deze laatste problematiek komt echter in het vierde hoofdstuk aan de orde .
1 .1 . H oofd lijnen v an d e ontwik keling van d e u itings vri j heid in N e d erlan d s in d s de F ran se tij d Tijdens de Bataafse republiek kenden wij in de Staatsregeling van 1798 een drukpersvrijheidsartikel waarin dit vrijheidsrecht weliswaar 'heilig' werd genoemd, maar dat slechts weinig beperkingen aan overheidsmaatregelen oplegde en dit gold nog in sterker mate voor het desbetreffende artikel in de Staatsregeling van 1801 . De inlijving bij Frankrijk bracht tenslotte de censuur . Deze werd bij de vorming van het Koninkrijk der Verenigde Nederlanden spoedig afgeschaft bij Soeverein Besluit van 24 jan . 1814 (Stbld . 1814, nr 17), maar het beginsel van de vrijheid van drukpers werd in de Grondwet van 1814 niet vermeld . Over de opneming van een aparte afdeling met grondrechten werd bij de opstelling van deze eerste grondwet niet eens gesproken, maar bij de totstandkoming van de nieuwe Grondwet van 1815, nodig i .v .m . de samenvoeging met Belgie, vond een dergelijk voorstel van een der Belgische afgevaardigden weinig bijval . 'Alle die beginselen bestaan facto bij ons . . .', aldus Van Hogendorp,20 maar men besloot tenslotte enkele 'beginselen' op to nemen op die plaatsen waar zij qua inhoud thuishoorden . Dit gebeurde ook met de vrijheid van drukpers, die in art . 227 in het hoofdstuk 'Van het Onderwijs en het Armbestuur' aldus geformuleerd werd : 'Het is aan elk geoorloofd om zijne gedachten en gevoelens door de drukpers, als een doelmatig middel tot uithreiding van kennis en voortgang van verlichting, to openbaren, zonder eenig voorafgaand verlof daartoe noodig to hebben, blijvende nogtans elk voor hetgeen hij schrijft, drukt, uitgeeft of verspreidt, verantwoordelijk aan de maatschappij of bijzondere personen, voor zoo verve deter regten mogten zijn beleedigd' .
Argumenten voor de opneming van dit artikel waren o .a . dat door deze beginselen, die ook vervat waren in het Soeverein Besluit van 1814, kon worden bereikt'dat bij vervolg van tijden Beene wet deze vrijheid aan banden legge ' en dat in het verleden in Belgie w6l censuur had bestaan .11 Op de totstandkomingsgeschiedenis van dit artikel zal hierna nog worden teruggekomen . Hier dient echter to worden opgemerkt dat uit de overwegingen van de grondwetscommissie een duidelijk positieve instelling ten opzichte van de vrijheid van drukpers Haar voren kwam : 'Dat de vrijheid van de drukpers eene der eerste behceften is van een liberaal gouvernement, hetwelk niet schuwt alle deszelfs handelingen aan het publiek oordeel to onderwerpen, maar integendeel wenscht to worden ingeligt omtrent bestaande abuizen en misbruiken, die anders welligt zouden kunnen worden verborgen of verbloemd' .22 Dit is wel een heel andere gezindheid dan het stilzwijgend door-de-vingers-zien dat de overheidshouding tijdens de Republiek had gekenmerkt . Als essentie van de vrijheid van drukpers werd hier kennelijk gezien het vrij kunnen kritiseren van het doen en laten van de overheid . De praktijk was hiermee gedurende de eerstvolgende decennia in flagrante strijd . Via diverse wettelijke regelingen werden allerlei uitingen strafbaar gesteld en door middel van een streng vervolgingsbeleid werden deze repels ook geeffectueerd .23 In een redactioneel artikel in het Weekblad van het Regt uit 184 5 20
H . T . Colenbrander , Ontstaan der Grondwet , tweeds deel (1815), ' s - Gra v enhage 1909, p . 474 . 31 I d em, p . 4 7 6 . 22 Id em, p . 476 . " Z i e h i erover Diemer , o . c ., p . 78 e . v .
12
werd zelfs gesteld, dat de vrijheid van drukpers door deze repressieve maatregelen hier in feite zou hebben opgehouden to bestaan . 24 Bij de belangrijke grondwetsherziening van 1848 kreeg het drukpersartikel zijn huidige vorm : 'Niemand heeft voorafgaand verlof no-dig, om door de drukpers gedachten of gevoelens to openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet' . Uit de parlementaire totstandkomingsgeschiedenis blijkt dat men hiermee geen inhoudelijke wijzigingen beoogde vergeleken met het geciteerde artikel uit de Grondwet van 1815, maar het beginsel slechts zo eenvoudig mogelijk Wilde uitdrukken . Het artikel kreeg nu een plaats vooraan in de Grondwet tezamen met enkele andere grondrechtelijke bepalingen . Dat na 1848 de repressieve maatregelen die de wetgeving bood, veel minder werden toegepast, was een gevolg van een meer liberate gezindheid bij de overheid en niet van de wijziging van het drukpersartikel zelf. Vanaf omstreeks 1830 was er geleidelijk een politieke opiniepers ontstaan . De ontwikkeling hiervan wend echter behalve door de reeds genoemde strafrechtelijke repressie ook geremd door een speciale belasting (het zgn . dagbladzegel), die reeds dateerde uit de 17e eeuw maar na diverse verhogingen in de 19e eeuw de kraut zo duur maakte, dat een abonnement slechts voor een elite mogelijk was . Vergeleken met de omringende landen was de financiele last voor de pers hier beduidend zwaarder, maar het duurde tot 1869 eer deze zegelbelasting, verdween, waarbij zowel liberaal-economische motieven als principiele pleidooien voor de betekenis van de periodieke pers in de samenleving een rot hadden gespeeld .25 Hierna breidde de dagbladpers zich qua aantal titels en oplage suet uit : waren er in 1869 negen verschillende dagbladen, rond 1900 waren het er reeds meer dan zestig . Na de afschaffing van het dagbladzegel zijn er tot de tweede wereldoorlog Been principiele veranderingen in het rechtsregime voor de drukpersvrijheid gekomen . De Hoge Raad heeft artikel 7 Grondwetwel ruim geinterpreteerd en heeft naast de publikatievrijheid die in het artikel is neergelegd, ook de vrijheid om gedrukte stukken to verspreiden gestalte gegeven . De manier waarop dit gebeurde komt hiema nog uitgebreid aan de orde . Een principiele uithreiding van de uitingsvrijheid bracht art . 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (1950), verder afgekort als E .V ., dat niet alleen de uitingsvrijheid via de drukpers maar via alle media vastlegt en de beperkingen aan bepaalde voorwaarden bindt (tekst zie Bijlage) . Dit bouwt voort op de ongeclausuleerde omschrijving van de uitingsvrijheid in art . 19 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (1948), die geen bindende rechtsregeling vormt . Art. 10 E .V . is een zgn . self-executingverdragsbepaling die voor de wet en zelfs de Nederlandse Grondwet gaat, maar de betekenis binnen de nationale rechtsorde is betrekkelijk Bering gebleven, omdat de Hoge Raad het artikel restrictief heeft geinterpreteerd en tot op heden nog in Been enkel geval de stetting dat een regeling/maatregel in strijd zou zijn met artikel 10 heeft gehonoreerd . De laatste jaren zijn wet enkele belangrijke uitspraken over de draagwijdte van art. 10 E .V . tot stand gekomen via de jurisprudentie van de Europese Cornmissie en het Europese Hof voor de rechten van de mens in Straatsburg, naar aanleiding van klachten van individuele personen, die bij de nationale rechter Been gehoor vonden c .q . konden vinden . Een bindende regeling van de mensenrechten op wereldniveau kwam eerst in 1966 tot stand in de vorm van twee verdragen voor resp . de vrijheidsrechten en de sociale grondrechten, door Nederland geratificeerd in 1979 . Art . 19 van het Internationale Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (tekst zie Bijlage) is echter wat de toegelaten overheidsbeperkingen betreft ruimer e n
24
De vrijheid van drukpers , Weekblad van het Regt no . 599 , 1845 look gec i teerd b ij Diemer , o . c ., p . 93-94) . 25 Zie over het dagbladzegel : J . M . H . J . Hemels, Op de tires voor de pers . De str ijd voor de klass i eke persvrijheid , Assen 1969 . Naar m ijn mening Beat Hemels er to veel van u i t dat touter fi nanciele motieven aan deze belasting ten g r ondslag lagen (zie J . M . de Me i j , De vr i jhe i d en de verantwoo rdel i jkheid van de pers, Utrecht 1975 , p . 33-34) .
13
eager clan art . 10 E .V. en de betekenis hiervan voor de Nederlandse rechtsorde lijkt daarom vooralsnog betrekkelijk Bering . Overleg op nationaal niveau over de uithreiding van de grondwettelijke uitingsvrijheid leverde aanvankelijk weinig op . Wilde een staatscommissie in 1954 zelfs nog een beperking aan artikel 7 toevoegen in de vorm van de mogelijkheid van een verschijningsverbod voor periodieken,26 de Proeve van een nieuwe Grondwet (1966) Wilde het bestaande artikel ongewijzigd handhaven . De democratiseringsdiscussie aan het einde van de jaren zestig leidde tot een nieuwe staatscommissie (de Staatscommissie Cals-Donner), die in haar tweeds rapport (1969) een ontwerpartikel presenteerde waarin de drukpersvrijheid qua formulering enigszins was aangepast aan de omschrijvingen in de internationale regelingen en dat daarnaast een bepaling over de omroep bevatte .27 Een verdergaande uithreiding was echter opgenomen in het desbetreffende artikel van het regeringsontwerp voor een nieuw grondrechtenhoofdstuk uit 1970, dat de uitingsvrijheid ongeacht het medium als uitgangspunt nam .28 Er kleefden echter enkele belangrijke technische fouten juist aan dit laatste artikel en dat was de reden waarom de Tweeds Kamer het ontwerp niet snel Wilde afhandelen v66r de verkiezingen van 1971 . Na een grondige herbezinning begun in 1976 het werk aan een nieuwe Grondwet over een breder front . In het eerste hoofdstuk werd naast de klassieke vrijheidsrechten ook een grout aantal socials grondrechten opgenomen . Het uitingsvrijheidsartikel werd zorgvuldiger geformuleerd en was a .h .w . een compromis tussen de beperkte opzet van de Commissie Cals-Donner en het algemene uitingsvrijheidsartikel van het gestrande regeringsontwerp uit 1970 . Het artikel, dat zonder wijzigingen door het parlement in zgn . eerste lezing werd aanvaard, luidt aldus :
Artikel 1 .7 . 1 . Niemand heeft voorafgaand verlof nodig om door de drukpers gedachten of gevoelens to openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de we t 2 . De wet stelt regels omtrent radio en televisie . Er is Been voorafgaand toezicht op de inhoud van een radio- of televisieuitzending . 3 . Voor het openbaren van gedachten of gevoelens door andere dan in de voorafgaande leden genoemde middelen heeft niemand voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet . De wet kan het geven van vertoningen toegankelijk voor personen jonger clan zestien jaar regelen ter bescherming van de goede zeden .
4 . De voorgaande leden zijn niet van toepassing op het maken van handelsreclame .2 9 Zoals men ziet is het eerste lid het thans geldende art 7 Grondwet, het tweeds lid regelt de omroepvrijheid, terwijl het derde lid de uitingsvrijheid via andere media (m .n . dus van betekenis voor 'nieuwe' media) bevat . De uitsluiting van de commerciele reclame in het vierde lid, tot op zekere hoogte slechts een weergave van de jurisprudentie, heeft in het parlement wel enige kritiek opge-
26 E i ndrapport van de Staa t sc o mmiss i e tot herz ien i ng van de Grondwet , ingesteld bi j K . B . 17 april 1950, ' s -Gravenhage 1954 , p . 74 - 75 . 11 Tweeds rapport van de Staatscomm issie van Advi es i nzake de G r ondwet an de Kies wet , ' s - Gravenhage 1969, p . 69 e . v . Het voorgeste ld e art i kel 8 luidde aldus : 1 . N i emand heeft voorafgaand ve r lof nodig o m door geschrift ge dach t en of gevoelens to openbaren , of om i nl i chtingen to garen , to ontvangen an door to geven , onverminderd i eders verantwoordel ijkheid volgens de wet . B i j of krachte ns de wet kan het recht om inlicht i ngen to garen worden beperkt . 2 . Het verle ne n van zendvergunn i ngen voor radio an televisie wordt b ij de wet ger e geld , met i nachtnem i ng van het bel a ng van een geschake e rde omroep . Er i s Been voorafgaand toezicht op d e uitzend i ngen . 25 Tw . K . 197 0- 1971 , 11 051 . A rt. 9 b lu i dde : Niemand heeft voorafgaand verlof nod i g om gedachten of g evoelen s to openbaren , behouden s i eders verantwoordelijkheid volgens de wet . De wet st e p , met i nachtnem i ng van het eerste lid , repels omtrent een vergunningstels el voor radio en telev isie . De wet kan i n het belang van de openbare orde het geven van verton i ngen regelen en bepe r ken . De wet kan voo rts ter bescherm i ng van personen jonger den 18 jeer het geven van vertoningen regelen en beperken . De wet ken , enders den op grond van de i nhoud , het verspreiden van gedachten of gevoelens regelen en beperken . " Tw . K . 19 75- 76 , 13 872 n rs . 1 - 5 .
14
roepen . Het is aannemelijk dat het hoofdstuk over de vrijheidsrechten, waarvan dit artikel een onderdeel vormt, v66r dit rapport verschijnt door het parlement in tweede lezing d .w .z. met 2/3 meerderheid aanvaard zal zijn . Het lijkt daarom verstandig in het hiernavolgende gedeelte de inhoud van het nieuwe uitingsvrijheidsartikel voortdurend in de beschouwingen to betrekken .
15
2 . DE UITIN GS VRIJH EI D IN N E D E R LA ND VO L GE N S H ET GE LD E ND E R EC HT E N OP BAS I S VAN D E NI E UW E G R O NDW E T Hier zal eerst aandacht geschonken worden aan de inhoud van de vrijheid van drukpers op grond van art . 7 Grondwet, art . 10 Europese Conventie en art . 19 V .N . verdrag . Voor uitingen met behulp van het medium van de drukpers is .de bescherming namelijk het grootst . Vervolgens komen dan de belangrijkste kenmerken van de uitingsvrijheid via andere media aan de orde, waarbij speciaal aandacht wordt geschonken aan de vraag Welke argumenten worden aangevoerd voor het felt dat die vormen van uitingsvrijheid aan meer beperkingen onderhevig zijn dan de drukpersvrijheid . 2 . 1 . De vr ijh e id v a n d r ukpe rs De behandeling van dit onderwerp geschiedt via de beantwoording van de volgende vragen : a . Welke handelingen/fasen in het communicatieproces worden beschermd? b . Welke uitingen vallen binnen dit kader ? c . Welke beperkingen mag de overheid in het algemeen stellen aan de uitoefening van de vrijheid van drukpers, m .a .w, wat zijn de grenzen van deze vrijheid ? d . Aan wie komt dit vrijheidsrecht toe en Belden voor bepaalde categorieen van personen bijzondere rechten of verplichtingen ? De bij de beantwoording van deze vragen gevolgde methode is steeds dat eerst bezien moet worden Welke bescherming a rt . 7 Grondwet ( = lid 1 van art . 1 . 7 . nieuwe Grondwet) geeft en ve rv olgens wat de Internationale regelingen hieraan toevoegen . Als prealabele vraag dient echter aan de orde to worden gesteld wat onder 'drukpers' in art . 7 Grondwet wordt verstaan . De Hoge Raad heeft dit begrip betrekkelijk ruim geinterpreteerd, namelijk als ook omvattend de met de drukpers 'op ern lijn to stellen vermenigvuldigingstechnieken' (bijv . foto grafische proced ds of stencillen) . Echter niet zozeer de vermenigvuldigingstechniek als wel het resultaat is beslissend : een 'blijvende' tekst of afbeelding . Ook het aanbrengen van een met de hand geschreven tekst op een voor het publiek toegankelijke plaats valt onder de werkingssfeer van het grondwetsa rt ikel . In een arrest uit 1967 heeft de Hoge Raad de interpretatie van het medium uit a rt . 7 nog wat verder verruimd door hier ook onder to b rengen 'middelen van bekendmaking die in het maatschappelijk verkeer dezelfde functie vervullen' .1 In dit arrest werd daarom een tekst in neon - le tt ers ('Nederland ontwapent'), aangebracht op een toren , binnen de werkingssfeer van de drukpersvrijheid getrokken , omdat dit opschrift in het maatschappelijk verkeer dezelfde functie had als het aanbrengen van 'geschriften in eigenlijke zin' . Hieruit blijkt duide lijk dat niet de gebruikte vermenigvuldigingstechniek telt maar het resultaat : de tekst of afbeelding . Sommige schrijvers (bijv . Van den Bergh z ) hebben in het verleden gepleit voor een zb ruime interpretatie van het grondwetsartikel dat elke uiting die plaats en tijd overwint , eronder zou vallen, maar de Hoge Raad is blijven vasthouden aan een interpretatie die slechts geschriften (in ruime zin) omvat . Zo heeft de rechter bijv . de demonstratieve optocht niet onder a rt . 7 Grondwet willen brengen , omdat deze manier van openbaren van gedachten of gevoelens 'te zeer verschilt van die bedoeld in de Grondwet, om daarmede op een lijn to kunnen worden gesteld' .3 Ook al werden daarbij Borden met opschriften meegedragen . Deze formule werd ook gebruikt t . a . v . een politieke happen i ng in een stand op een markt .4 De motivering voor de verH .R . 24 januari 1967 , N . J . 1967 , 270 . Bouk e ma spreekt van letters , tekens of symbo len,die ook op schrift kunnen worden gesteld (Rechtsgeleerd Magaz i jn Themis 1969 , p . 131 ), terwijl Melai het object van art . 7 om s chr i jft als ' leesbare u i ti ngen ' (Hoot b i j H . R . 15 Ap ri l 19 7 5 , N .J . 1976 , 23) . 2 G . van den Bergh , Ve rz am e ld e staats r echtel i jke opstellen , dl I , p . 42 e . v . 3 H . R . 30 me i 1967 , N .J . 1968 , 5 . H . R . 15 Ap ri l 1975 , N .J . 1976 , 23 .
16
schillen in rechtsregeling ten aanzien van de diverse media komt hierna, zoals reeds aangekondigd, nog Hader aan de orde . 2. 1 . 1. Welke hande/ingen worden door de drukpersvrijheid beschemrdl De kern van het drukpersartikel is uiteraard het censuurverbod : er is geen voorafgaand verlof van een overheidsinstantie nodig om een geschrift van bepaalde inhoud to Oaten) drukken . In 1892 heeft de Hoge Raad via een ruime interpretatie van art . 7, merle gebaseerd op de totstandkomingsgeschiedenis van dit artikel, echter uitgemaakt dat niet alleen het publiceren ('openbaren') maar ook het verspreiden ('openbaar maken') van geschriften onder de werkingssfeer van dit artikel valt .s Dit bracht mee dat een algemeen verbod of een vergunningsvereiste ten aanzien van het verspreiden van drukwerken niet toelaatbaarwas . Tevenswerd daarbij beslistdat de gemeentelijke wetgever wel bevoegd was om de verspreiding van gedrukte stukken in het openbaar aan andere voorschriften to onderwerpen 'in het belang der openbare orde, bepaaldelijk ter beveiliging van het opeobaar verkeer . Via een groot aantal arresten is aan deze beperkingsbevoegdheid van de lagere overheid en daarmee aan de verspreidingsvrijheid gestalte gegeven, zoals nog Hader bij de beantwoording van vraag c zal blijken . Hier zij slechts opgemerkt dat in de verspreidingsregulering van de lagere overheid geen relatie mag worden gelegd met de inhoud van d e to verspreiden stukken . Dit laatste is eerst in een uitspraak uit 1950 duidelijk komen vast to staan, Welke uitspraak evenwel in zoverre een achteruitgang betekende vergeleken bij de eerdere verspreidingsjurisprudentie, dat de verspreidingsvrijheid hierin niet meer rechtstreeks uit art . 7 Grondwet zelf werd afgeleid, maar werd aangemerkt als 'rechtersrecht' . 6 De verspreidingsvrijheid heeft een onmisbare maar tevens ondergeschikte functie ten opzichte van het openbaringsrecht dat is neergelegd in art . 7 zelf, aldus de Hoge Raad . 'Verspreiden' moet men in deze jurisprudentie niet to letterlijk opvatten . Het gaat niet alleen om uitdelen van pamfletten, maar ook om het vestigen van een boekhandel of uitleenbibliotheek, terwijl zelfs het aanplakken van 66n geschrift bijv . op een raam als verspreiden wordt aangemerkt . Het betreft hier kennelijk alle handelingen die na het drukken plaatsvinden, om het geschrift kenbaar to maken aan het publiek . Overigens heeft de Hoge Raad de criteria die hij ten aanzien van het verspreiden heeft geformuleerd, ook op de technische handeling van het drukken zelf, d .w .z, de handeling die aan het publiceren voorafgaat, toegepast en een vergunningsvereiste voor het oprichten van een grafisch bedrijf ontoelaatbaar geacht, gezien de 'dienende functie' die deze activiteit vervult m .b .t . het openbaringsrecht . Ook in de regeling van de uitingsdelicten die in het Wetboek van Strafrecht is opgenomen (zie hierover hfdst . 3), waarbij bepaalde uitingen zoals beledigingen strafbaar zijn gesteld, is ervoor gewaakt dat deze repressieve beperkingen zo min mogelijk belemmerend zouden gaan werken ten aanzien van het publiceren en verspreiden van geschriften . Daarom gaan de uitgever en de drukker van geschriften met een strafbare inhoud in Principe vrijuit als zij aan bepaalde voorwaarden voldoen (art . 53/54 Sr .) . Daarvoor dienen op het gedrukte stuk de naam en woonplaats van de uitgever rasp . drukker vermeld to worden en moat de 'dader' van het drukpersdelict (meestal de auteur) bekend zijn of bekend worden gemaakt op de eerste aanmaning daartoe nadat een gerechtelijk vooronderzoek is ingesteld . 7 De bedoeling van daze regaling was dat uitgever en drukker niet uit vrees om bij een drukpersdelict betrokken to geraken selectief to werk zouden gaan bij de uitoefening van hun beroep . Een dergelijke 'censuur' vonden de opstellers van het wethoek nog belemmerender voor een vrije expressie en communicatie da n H . R . 7 nov . 1892 , W . 6259 . H . R . 28 n ov . 1950 , N .J . 1951 , 137 . 7 Een uitzondering hierop geldt voor het gavel Bat de Bader op het tijdstip van de uitgave strafrechtelijk Hier ve rvolgbaar was of bu i ten Nederland woonde (art . 418/419 Sr . ) . Zia verder over daze materie : T .J . Noyon en G . E . Langemeijer . Het Wetboek van S tr afrecht verklaard, 7e dr . , bewerkt door J . Remmelink , losbladig, onder art . 53/54 an 418/419 .
17
een officiele staatscensuur . Ook de verspreider van geschriften kreeg aanvankelijk een zodanige positie, dat hij niet steeds behoefde na to gaan of de drukwerken die hij onder zich had wellicht een strafbare inhoud zouden hebben, maar in 1934, toen de verspreiding van extremistische periodieken tot spanningen aanleiding gaf, is deze opzet zodanig gewijzigd dat de verspreider voortaan strafbaar was als hij wist of 'ernstige reden had om to vermoeden', dat het betrokken geschrift een strafbare inhoud had . Zodoende kan bijv . een kioskhouder zich genoodzaakt zien een periodiek die al eerder tot justitiele maatregelen aanleiding heeft gegeven, uit zijn voorraad to weren . Het is to betreuren dat deze verscherping van de verspreidingsdelicten, die op gespannen voet staat met het boven vermelde uitgangspunt van de opstellers van het strafwethoek, nog steeds gehandhaafd is .8 De oorspronkelijke regeling, namelijk dat de verspreider strafbaar is als hij aan het geschrift in kwestie (meer) ruchtbaarheid Wilde geven, lijkt ruimschoots voldoende . Zo is de verspreiderpropagandist strafbaar, maar worden de gewone distributiekanalen voor boeken en tijdschriften niet bij voorbaat gesloten voor bepaalde categorieen van geschriften . Een recent arrest heeft helaas nog op andere wijze de verspreidingsvrijheid beperkt . De Hoge Raad heeft namelijk de Utrechtse A .P .V .-regeling verbindend geacht, waarin het aanplakken op de door de gemeente geplaatste Borden voor niet-commerciele uitingen afhankelijk is gesteld van de vermelding van naam en adres van de voor de publikatie verantwoordelijke persoon of instantie.9 Nu is door de opstellers van het Wetboek van Strafrecht een verbod van verspreiding van anonieme geschriften, zoals tevoren op grond van de Code Penal gegolden had, juist uitdrukkelijk verworpen . Men mag dus zeggen dat de regeling in het Wetboek van Strafrecht op dit punt uitputtend bedoeld was, zoals dit in juridische vaktaal heet, waardoor een gemeentelijke regeling van dien aard ontoelaatbaar wordt . De consequentie van het genoemde arrest is, dat de lagere overheid nu ook andere vormen van anonieme verspreiding kan verbieden bijv, het uitdelen op straat van pamfletten zonder auteursvermelding . Hiermee is het recht om anoniem to publiceren, van ouds een belangrijk element van de vrijheid van drukpers omdat op deze wijze misstanden kunnen worden onthuld die anders verborgen zouden blijven, ernstig gefrustreerd . Het anonimiteitsrecht is in de wetgeving van verschillende andere landen vergaand beschermd . Zo is in het Zweedse recht het onthullen van de identiteit van een auteur van een geschrift tegen diens wil uitdrukkelijk verboden . Het Nederlandse recht gaat veel minder ver door het publiceren van anonieme publikaties impliciet toe to staan, namelijk door to bepalen dat in zo'n geval de uitgever/drukker medeverantwoordelijkheid draagt voor de inhoud . Bij de verspreiding van drukwerken is het volgens het Wetboek van Strafrecht niet van betekenis of het om anonieme geschriften gaat of niet . Door een verbod van verspreiding van anonieme geschriften, zoals in het arrest over de Utrechtse A .P .V . is geaccepteerd, worden niet slechts geschriften van strafbare inhoud getroffen, zoals het uitgangspunt is van ons strafrecht, maar wordt elk anoniem geschrift ongeacht de inhoud tegengehouden . Betreft de nationale jurisprudentie alleen het publiceren en verspreiden als elementen van de drukpersvrijheid, in de Internationale regelingen worden meer handelingen/aspecten genoemd . Art . 19 van het V .N .-verdrag gaat daarbij het verst : naast de vrijheid om een mening to koesteren worden hier ook nog genoemd de vrijheid om inlichtingen en denkbeelden to garen, to ontvangen en door to geven . Het 'doorgeven' kan als equivalent van het publiceren en verspreiden op basis van art . 7 Grondwet worden beschouwd, maar die andere elementen zijn nieuw, d .w .z, voegen lets toe aan de bescherming die het grondwetsartikel geeft, al zijn dit aspecten die niet alleen ten aanzien van de drukpersvrijheid maar ook bij de communicatie via ander media van betekenis zijn . Uit de totstandkomingsgeschiedenis van het V .N .-artikel blijkt dat de vrijhei d Aldus bijv . W .P .J . Pompe, Handbcek van het Nederlandse strafrecht, 5e dr ., Zwolle 1959, p . 530 . 9 H .R . 24 juni 1980, N .J . 1981, 659 .
18
om een mening to koesteren in art . 19 van de Universele Verklaring (het voorbeeld voor het latere a rt . 19 van het V . N .- verdrag) werd opgenomen op Amerikaanse instigatie, ter bescherming tegen gedwongen onthulling van bepaalde politieke overtuigingen . 10 Naar mijn mening betreft het hier geen doublure van de vrijheid van denken en geweten uit het a rt ikel over de gods dienstvrijheid in het Europese en het V .N .-verdrag (resp . art . 9 en art . 18), zoals sours gesteld wordt1 1 , omdat bij deze laatste vrijheidsrechten de neiging blijkt to bestaan deze to beperken tot het levensbeschouwelijke terrein .12 Behalve tegen de gedwongen onthulling van opva tt ingen die men koeste rt en tegen de gedwongen wijziging daarvan via methoden als 'hersenspoeling' kan de vrijheid our meningen to koesteren ook bescherming bieden tegen niet bewust waar neembare bei 'nvloeding . Een welhaast klassiek voorbeeld hie rv an vormt 'sub liminal advertising' via kortstondig geprojecteerde filmbeeldjes die niet bewust worden waargenomen . Een recente publ i katie bestrijdt echter de technische uitvoerbaarheid van een dergelijke kunstgreep . 1 3 De vrijheid our meningen to koesteren wordt to zamen met de vrijheid our aan eigen opinies uiting to geven wel als het kernrecht van de hele communicatie vrijheid beschouwd . 1 4 Opgemerkt zij tenslotte dat art . 19 V . N .- verdrag dit eerste element van het vrijheidsrecht verdergaand beschermt clan de Europese Conventie . Het V . N .- verdrag laat namelijk geen enkele beperking toe op dit onderdeel , terwijl het in a rt . 10 E . V . een onderdeel is van de 'freedom of expression' (de overkoepelende term daar) en als zodanig ook onderworpen is aan de beperkingsmogelijkheden die het tweede lid bevat . Hiertegen wordt ech ter wel i ngebracht, dat elke beperking van de vrijheid our meningen to koeste ren in strijd zou zijn met de voorwaarde die het tweede lid aan beperkingen in het algemeen stelt : 'nodig in een democrat i sche samenleving' . Vanouds geldt immers het adagium 'die Gedanken sind frei' . Problematisch is slechts de juiste terminologie, want het begrip opinievrijheid omvat in diverse andere talen ook de vrijheid our eigen opinies to uiten . 1 5 Ook de term vrijheid van menings vorming is to ruim, omdat deze ook het recht our kennis to nemen van media boodschappen omvat . Met dit laatste zijn we echter bij de vrijheid our inlichtingen en denkbeelden to ontvangen uit de beide verdragsartikelen beland . Oorspronkelijk was de beteke nis hiervan tamelijk beperkt , namelijk een reactie op het verbod van de asmogendheden in de Tweede Wereldoorlog our Haar buitenlandse tenders to luisteren en our buitenlandse kranten to lezen . Vandaar dat de vrijheid van ont vangst in de Internationale verdragen ' ongeacht grenzen' geldt . Dit neemt natuurlijk niet weg dat een publikatie die in verdragsstaat A mocht verschijnen, nu niet zonder meer ook verspreid mag worden in verdragsstaat B . Dit kwam duidelijk Haar voren in de uitspraak van het Europese Hof voor de rechten van de mens over het 'Li tt le red schoolbook', een Engelse bewerking van een geschrift dat in andere lidstaten van de Raad van Europa vrij mocht verschijnen .16 Het Hof was van mening dat de lidstaten een zekere beoordelingsvrij heid bezitten op het terrein van de zedelijkheidswetgeving . Een algemeen ver bod our Haar buitenlandse tenders to luisten of van buitenlandse publikaties kennis to nemen zou echter natuurlijk niet voldoen aan het vereiste van art .
10 lid 2 E .V . dat de beperking nodig moet zijn in een democratische samenle ving . De speciale problematiek rond de vrijheid van ontvangst ten aanzien van buitenlandse omroepprogramma's komt later nog aan de orde . 10 A . Verdoodt , Na i ssanc e et sign i ficat i on de la d eclarati on universelle des droits de I ' homme, Louvain / Paris 1964 , p . 187 . 11 B i jv . P . van Dijk en G .J . H . van Hoof , De Europese convent ie in theorie en praktijk , U t rech t 1979 , p . 276 . 12 B ijv . J . van der Hoeven , D i ent de uitoefen i ng van de grondrechten , Welke men i ngs vorm i ng , men ingsuiting en informat i e betreffen , grondwe ttelijk Hader to warden geregeld? Hand . Ned . Jur , veren i g i ng 1969 I , tweeds stuk , p . 76 . " Zie Adformat i e, 31 juli 1980, p . 2 . 14 Van der Hoeven , o . c ., p . 74 . ' S Bijv . Z . M . Nedjati , Human rights under the European Convent i on , Amsterdam / New York/Oxford 1978, p . 180 . 1 6 Europese Hof R . v . d . M ., 7 dec. 1976 , N . J . 1978 , 236 .
19
Wat is nu echter de betekenis van deze vrijheid van ontvangst op nationaal niveau? Men kan zich uiteraard allerlei beperkende maatregelen voorstellen die de kennisneming van mediaboodschappen zouden bemoeilijken of verhinderen (m . n , bij bijzondere categorieen als gevangenen en militairen) maar het is de vraag of deze beperkingen ook niet aangevochten zouden kunnen worden vanuit de uitingsvrijheid zelf, men denke bijv . aan een speciale belasting voor periodieken . Houdt deze vrijheid immers geen recht op het bereiken van het publiek in? Men zou inderdaad wel kunnen zeggen dat de formule van de dienende functie van het verspreidingsrecht , zoals ontwikkeld door de Hoge Raad, ook ter bescherming van de verdere schakels in het communicatieproces kan dienen . Anderzijds maakt de afzonderlijke vermelding van de vrijheid om inlichtingen en denkbeelden to ontvangen duidelijk dat de fixatie op de zender, zoals die in de meeste grondwetten to vinden valt , onjuist is . Van de uitingsvrijheid zelf maakt slechts een zeer kleine groep personen gebruik, maar ieder mens in de moderne samenleving moet zich vrij kunnen informeren op alle mogelijke terreinen . Ook hier doer zich weer een terminologisch probleem voor : hoe kunnen we de vrijheid om inlichtingen en denkbeelden to ontvangen aanduiden, behalve met de weinig aansprekende term 'ontvangstvrijheid'? In de Duitse Bondsrepubliek, waar in a rt . 5 van de Grundgesetz 'das Recht . . . sich aus allgemein zug5nglichen Quellen (= de media) ungehindert zu unterrichten' is opgenomen, wordt hier voor naast informatievrijheid ook wel vrijheid van meningsvorm i ng gebruikt. In formatievrijheid lijkt mij in dit verband to ruim, want waarom zou deze term ook Hier de vrijheid van de communicator informatie to verschaffen omva tt en? ", In V . N . -documenten is dit zelfs de overkoepelende term voor alle face tten van de communicatievrijheid via alle mogelijke media . De term vrijheid van menings vorming is in zoverre minder adequaat, dat deze term in het juridisch spraakge bruik ook de vrijheid om meningen to koesteren blijkt to omva tten, waardoor de relatie met de vrijheid van communicator Hier duidelijk Haar voren komt . Die relatie is nu juist heel pregnant, zoals ook blijkt uit de recente jurispruden tie van de Europese instanties op het terrein van de mensenrechten, die bij de vaststelling van de omvang van de uitingsvrijheid steeds meer geneigd zijn ook de vrijheid van ontvangst door het publiek to betrekken . Duidelijk komt dit Haar voren in de opinie- uitspraak van de Europese Commissie voor de rechten van de mens (bevestigd door een besluit van het Comity van Ministers) bete ffende de exclusieve publikatierechten m . b . t , de omroep programma's volgens a rt . 22/23 van de Nederlandse Omrcepwet (de zaak van De Geillustreerde Pers) .'8 Een van de argumenten van de Commissie om deze regeling Hier in strijd to achten met a rt . 10 E . V . was dat door deze Omroepwetbepalingen het publiek Hier verstoken blijft van bepaalde informatie op dit ter rein . 'On the contra ry , every person in the Netherlands may inform himself about the forthcoming radio and television programmes through a variety of mass media representing various sections and tendencies of society ' (par . 86) . Sterker nog komt dit element tot uiting in het recente Sunday Times arrest van het Europese Hof voor de rechten van de mens , waarbij de primaire vraag was of een Engelse rechtbank een verbod had mogen opleggen aan een kraut ten aanzien van bepaalde aangekondigde onthullingen over de zgn . softenon- of thalidomide - a ffaire, gezien de nog steeds lopende gerechtelijke procedures . 1 9 Het Hof kwam tot een afwijzing van dit publikatieverbod o . a . door dit of to wegen tegen de belangen van het publiek dat een recht hee ft om to worden voorgelicht door de media over gerechtelijke procedures . Het Hof vat de positie van het publiek kernachtig samen : 'Article 10 guarantees not only the freedom of the press to inform the public but also the right of the public to be properly informed' (par . 66) . De hier door het Hof gebruikte term 'recht op informatie' is op zichzelf een aansprekende samenva tt ing van hetgeen met de vrijheid o m
17
Aldus bijv . Nedjat i, o .c ., p . 180 - 181 . 1 8 Eur . Comm . R . V . d . M . 6 juli 1976 , N . J . 1978, 237 . Z i e hierover Van Dijk en Van Hoof, o .c ., p . 276 -277 . 1 9 Eur . Hof R . v . d . M ., 26 april 1979 , N . J . 1980, 146 .
20
inlichtingen en denkbeelden to ontvangen, zoals vermeld in art . 10 E .V . en art . 19 V .N .-verdrag, bedoeld wordt . De ook in juridisch opzicht relevante wisselwerking tussen zender en ontvanger komt daarbij duidelijk tot uiting . In het vierde hoofdstuk zal echter worden beschreven hoe de term recht op informatie in de regel wordt gebruikt om aan to geven dat de overheid de plicht heeft zorg to dragen voor handhaving van de pluriformiteit in het perswezen en in de omroep . Recht op informatie wordt clan gebruikt ter aanduiding van de sociale component van de uitingsvrijheid, of zelfs als sociaal grondrecht, naast de onthoudingsplichten die de uitingsvrijheid voor de overheid meebrengen . Nu het in dit hoofdstuk om die laatste vrijheidselementen gaat, lijkt het verstandig om de term vrijheid van ontvangst to gebruiken voor de positie van de lezer, luisteraar en kijker in dit verband . In ons land is aan het eind van de jaren vijftig een enigszins verwarde discussie onthrand over de vraag of uit de vrijheid van ontvangst in art . 10 E .V . niet een directe aanspraak, met name voor de journalist, op informatie door de overheid en op openbaarheid van overheidsdocumenten voorvloeit . Ook voor die aanspraak is vaak de term recht op informatie gebruiktl Deze aanspraak is in zoverre niet sterk, dat de opstellers van het Europese mensenrechtenverdrag slechts op de vrije ontvangst van mediaboodschappen hadden gedoeld, zoals reeds vermeld .20 Het lag meer voor de hand om voor dit recht op overheidsinformatie aansluiting to zoeken bij de 'freedom to seek information', meestal vertaald als vrijheid van nieuwsgaring, die in art . 19 van de Universele Verklaring als onderdeel van de uitingsvrijheid is opgenomen . Nu juist dit element in art . 10 E .V ., dat Haar het voorbeeld van het artikel uit de Universele Verklaring is opgesteld, is weggelaten geeft art . 10 wel heel weinig houvast . Ook al kent het later tot stand gekomen art . 19 van het V .N .-verdrag w6l weer de 'vrijheid om inlichtingen en denkbeelden to garen', terwijl het nu daarbij om een bindend verdrag gaat in tegenstelling tot de Universele Verklaring, het is evenmin juist om uit die garingsvrijheid een afdwingbare aanspraak op openbaarheid in het bestuur of to leiden . Men kan overigens niet volstaan met de constatering dat met de woorden 'to seek information' in de eerste V .N .-documenten alleen werd gedacht aan bepaalde onthoudingsplichten voor de overheid, met name om buitenlandse correspondenten van nieuwsagentschappen een recht op binnenkomst in de verdragsstaten to geven, alsmede het recht om daar op voet van gelijkheid met de nationale journalisten nieuws to verzamelen en dit weer door to zenden Haar hun opdrachtgevers . In de discussies over dit onderwerp is later namelijk geleidelijk de opvatting gegroeid, dat deze garingsvrijheid voor de overheid de plicht meebrengt om op ruime Schaal informatie to verstrekken . Van een concrete openbaarheidsplicht in die zin dat overheidsdocumenten behoudens specifieke bij de wet vastgestelde uitzonderingen openbaar moeten zijn, kan echter slechts gesproken worden als een wettelijke regeling dit vastlegt . Zo is het bijv . in de Verenigde Staten gegaan, waar de pers met de slogan 'freedom of information' aanspraken formuleerde op een vrije toegang tot overheidsdocumenten, maar de realisering hiervan vond plaats via wettelijke regeling . Dat er niettemin een duidelijke relatie bestaat tussen openbaarheid in het bestuur en de vrijheid van nieuwgaring is evident, want zonder een ruime mate van openbaarheid blijft de voorlichting over het doen en laten van de overheid gebrekkig ; vandaar het streven om de overheid inderdaad hiertoe to verplichten . In een Declaration on mass communication media and human rights, in 1970 aanvaard door de Raadgevende Vergadering van de Raad van Europa, wordt de uitingsvrijheid aldus omschreven : 'This right (d .w .z . 'the freedom of expression') shall include freedom to seek, receive, impart, publish and distribute information and ideas . There shall be a corresponding duty for the publi c
20 Aldus ook een deskund i gencomm issie in 1963 , op verzoek van de staatssecretaris van Onderw ijs , Kunsten en Wetenschappen (Tw . K . 1967-68, 9572 , p . 11-12 ) . Zia ook H . R . 25 juni 1965 , N . J . 1966 , 115 . Ook de Zw i tserse rec hte r heeft Ho ch u i t art. 10 E . V . Hoch uit het eigen grondwetsart i kel (D i e Pressefreiheit ist gewehrleistet) een recht op concrete i nformatie willen afleiden (Zie Bestuurswetenschappen 1979, p . 336- 339 ) .
21
authorities to make available information on matters of public interest within reasonable limits and a duty for mass communication media to give complete and general information on public affairs' . 21 Naar aanleiding van een gelijktijdig aangenomen aanbeveling van de Raadgevende Vergadering is een protocol in voorbereiding, waarin art . 10 E .V . wordt uitgebreid met 'the freedom to seek information' gekoppeld aan een informatieplicht voor de overheid .2 2 De N ederlandse regering heeft, ondanks het felt dat men vodr de genoemde declaratie en aanbeveling heeft gestemd, op het nationale niveau nooit w illen weten van een relatie tussen de uitingsvrijheid en de openbaarheid in het bestuur c .q . een informatieplicht voor de overheid . Men heeft de openbaarheidsplicht steeds in verband gebracht met wat regelmatig werd aangeduid als 'de eisen van een goede en democratische bestuursvoering' . In de Wet openbaarheid van bestuur, die na veel problemen in 1980 in werking is getreden, is inderdaad het beginsel van een recht op informatie van de burger tegenover de overheid als uitgangspunt gekozen, maar elke verwijzing Haar de vrijheid van nieuwsgaring is zorgvuldig vermeden .23 In de nieuwe Grondwet is als basis voor deze wet een apart artikel ontworpen, zonder het karakter van een aanspraaknorm (Art . 5 .2 .11 . 'De overheid betracht bij de uitvoering van haar taak openbaarheid ingevolge regels bij de wet to stellen'), terwijl een voorstel van de Staatscommissie Cals-Donner om in het uitingsvrijheidsartikel ook de 'vrijheid om inlichtingen to garen, to ontvangen en door to geven' to incorporeren, niet word overgenomen .2 4 Dit laatste metalsargumentdatdeze materie beter in het kader van de openbaarheid van bestuur geregeld kon worden . 25 Toen vanuit de Tweede Kamer bij de behandeling van de openbaarheidsproblematiek later werd aangedrongen op een grondswetsbepaling die een band legde met de informatievrijheid, antwoordde de regering dat het daarvoor nu to laat was en men dit bij de behandeling van het uitingsvrijheidsartikel Haar voren had moeten brengenl2 6 Via deze w isseltruc is dus de relatie tussen uitingsvrijheid/vrijheid van nieu w sgaring en de openbaarheidsplicht buiten de Grondwet gebleven en dit is van meer clan theoretisch belang, want tegelijk hiermee zijn ook de vrijheid om inlichtingen to garen, to ontvangen en door to geven buiten de Grondwet gehouden . En wel met een zeer ondeugdelijke motivering, want terwijl de garingsvrijheid nog wel gedeeltelijk opgaat in een recht op informatie tegenover de overheid, hebben de vrijheid om inlichtingen to ontvangen en door to geven hoegenaamd niets met de openbaarheidsplicht to maken, want de onivangstvrijheid bleek immers de vrijheid van het publiek in to houden om van mediaboodschappen kennis to nemen, terwijl de vrijheid om inlichtingen door to geven een equivalent is voor de informerende task van de media, d .w .z . de kern van hun werkzaamheid . Een schrale troost is dat de regering bij de behandeling van het uitingsvrijheidsartikel voor de nieuwe Grondwet heeft gesteld, dat die vrijheid om inlichtingen to garen, to ontvangen en door to geven (door de regering to zamen 'informatievrijheid' genoemd) eigenlijk ook al door het huidige art. 7 Grondwet (= eerste lid van het nieuwe uitingsvrijheidsartikel) zou worden bestreken . Bij de bespreking van vraag b zal echter blijken, dat het tot deze mededeling van regeringszijde steeds zeer omstreden is geweest of art . 7 uberhaupt wel op inlichtingen van toepassing is en niet slechts meningen in strikte zin betreft . Tenslotte brengt het feit dat genoemde vrijheden in ieder geval wel in de Internationale regelingen zijn opgenomen niet veel soelaas, omdat die regelingen in zoverre minder bescherming opleveren dan art . 7 Grondwet, dat beperkingsmogelijkheden in de verdragsregelingen verder reiken dan in onze nationale regeling, zoals bij de behandeling van vraag c nog zal blijken . 31 22
Tekst plus bijbehorende Aanbeveling : Tw . K . 1969 - 1970 , 10 373 . Yearbook of the European Conv e ntion on Human Rights 1975 , p . 74 . 13 Zie over de totstandkomingsgeschieden i s en de inhoud van deze veel bekritiseerde wet : H . Schelhaas , De i nformat i epl i cht van de overheid , Zwolle 1979 . 24 Tweede rappo rt, o . c ., p . 70 e . v . 11 Tw . K . 1 9 75- 1976 , 13 872 , Hrs . 1- 5 , p . 33 . 26 H ierover : J . M . de Meij , Wet openbaarheid van bestuur : half e i of lege dop? N . J . B . 1980 , m . n . p . 4 1 9 -420 .
22
Oorzaak van deze Haar mijn mening onbevredigende gang van taken was de vrees bij de regering, dat opneming van de garingsvrijheid of zelfs ook de geringste verwijzing in het nieuwe uitingsvrijheidsartikel Haar informatie in strikte tin, aanleiding zou kunnen geven tot een informatieplicht van de overheid buiten de geplande openbaarheidswetgeving om . Uit het voorgaande blijkt dat die vrees in zoverre overdreven was, dat voor concrete aanspraken een wettelijke regeling noodzakelijk is, maar anderzijds kan de gevolgde tactiek niet wegnemen dat ook via het beperkte artikel 7 Grondwet volgens de hedendaagse opvattingen voor de overheid een algemene openbaarheids-informatieplicht voortvloeit . De vrijheid van nieuwsgaringdiscussie heeft dus in Nederland vrijwel steeds gedraaid om de vraag Haar de concrete informatieplicht, maar heeft de vrijheid van nieuwsgaring ook zonder een dergelijke plicht betekenis? Aan de totstandkoming van een kraut gaat een fase van vergaren en selecteren van nieuwsfeiten vooraf, terwijl ook bij de meeste omroepuitzendingen tevoren informatie verzameld zal moeten worden, zoals trouwens ook bij vele eenmalige publikaties buiten de literaire sfeer . Ook afgezien van een informatieplicht blijkt bij de Nederlandse auteurs buiten de mediawereld echter weinig animo to bestaan voor de uitdrukkelijke vastlegging van de garingsvrijheid .21 In zijn preadvies voor de Nederlandse Juristen-Vereniging in 1969 wees Donner de erkenning van een 'snuffelrecht' voor de pers of en ook voor zijn medepreadviseur Van der Hoeven bleak het felt dat het hier om een recht specifiek voor de journalist ging tot een negaticve conclusie to leiden .za Men kan hiertegen inbrengen dat ook voor andere publicisten een vrije Baring van intormatie buiten hetgeen wat reeds in publikaties vastligt (want de kennisneming daarvan wordt reeds door de vrijheid van ontvangst bestreken) van betekenis is, maar een belangrijker argument is dat dat bij beperkingen van de vrije nieuwsgaring het publiek niet goad kan worden voorgelicht . Men kan daarom zeggen dat de vrije nieuwsgaring, net als de verspreidingsvrijheid volgens de woorden van de jurisprudentie over het drukpersartikel, een dienende en onmisbare functie vervult ten aanzien van de openbaringsvrijheid . In de naoorlogse Internationale mensenrechtenverdragen heeft men meer oog gehad voor de belangrijke rol die de massamedia vervullen in een democratische samenleving clan bij de veelal nog uit de 19e eeuw daterende nationale regelingen op dit punt en daarom is in de V .N .-teksten over de uitingsvrijheid ook de garingsvrijheid uitdrukkelijk opgenomen . Men dacht daarbij aanvankelijk vooral aan problemen rond de Internationale Baring van nieuws . Dat hier nog steeds grote problemen liggen blijkt bijv . uit het fait dat men er in het kader van de Raad van Europa niet in geslaagd is een verdrag tot stand to brengen betreffende de positie van de buitenlandse correspondent29 en op weretdniveau uit de meer principiele problematiek van een vrije naast en versus een evenwichtige Internationale nieuwsstroom, het centrale punt in het mediadebat binnen de Unesco gedurende de laatste jaren .30 Ook op het vlak van de nieuwsgaring binnen de eigen grenzen zijn er echter steeds weerkerende probleemsituaties, men denke slechts aan de regelmatige protesten uit de journalistenwereld tegen beperkende maatregelen bij rellen en bij de grote gijzelingsacties van de afgelopen jaren . Bij de behandeling van vraag c over de beperkingsmogelijkheden in het algemeen zal blijken, dat er bij de garingsvrijheid in de praktijk meer onduidelijkheden op dit punt bestaan clan bij de uitingsvrijheid in enge tin . Als in het derde hoofdstuk de grenzen die het burgerlijk recht en het strafrecht aan de uitingsvrijheid stellen, aan de ord e
27 Een uitzondering vormt Koopmans , die i n een recent preadvies voor de Vereniging voor rechtsvergelijking tot de conclusie komt, dat vrijheid van men i ngsuiting H i er kan be staan zonder vr i jheid van nieuwsgaring (T . Koopmans , Het verschoningsrecht van de journal i st , Deventer 1978 , p . 30) . ~e Hand . Ned . Jur . Ver . 1969 I , tweede stuk p . 42, r asp . deal 11, p , 40 . 39 Ontwerptekst : Counc i l of Europe doc . CM (74) 67 , appendi x Ill . 30 Hot meest recente rapport h ierover is : Many vo i ces, one world , Report by the International Comm i ss i on for the Study of Commun i cation Problems ( z gn . Comm i ss ie MacBride), London /New York / Paris 1980 .
23
komen, zal ook het zgn . verschoningsrecht of zwijgrecht van de journalist in gerechtelijke procedures ten aanzien van zijn informanten aandacht krijgen . Dit heeft speciaal relatie met de fase van de nieuwsgaring . Volgens Koopmans kan de vrijheid van meningsuiting niet bestaan zonder vrijheid van informatievergaring en impliceert deze laatste vrijheid weer de vertrouwelijkheid van de informatiebronnen . In diverse Vanden is het zwijgrecht van de journalist uitdrukkelijk in de wet geregeld, maar in Nederland hebben regering en rechterlijke macht tot op heden van een dergelijk recht niet willen weten . Op de voor- en tegenargumenten zal later worden ingegaan, maar hier wil ik wijzen op het felt dat deze afwijzing weer illustreert dat men in Nederland over het algemeen afwijzend staat tegenover de vrijheid van nieuwsgaring en tegenover speciale rechten voor de journalist . Dit laatste vraagstuk krijgt nog meer aandacht bij vraag d over de subjecten van de uitingsvrijheid en hun speciale rechten en verplichtingen .
2.1 .2. Welke uitingen worden door de vrijheid van drukpers beschermd ? Een oud twistpunt is Welke uitingen nu vallen order de gedachten en gevoelens die het grondwetsartikel als beschermingsobjecten noemt . Vallen hier ook feitelijke mededelingen order en hoe zit het met reclameteksten? Er zijn diverse argumenten aan to voeren voor een ruime interpretatie van art . 7, met name dat een onderscheid tussen meningen en feiten vaak erg moeilijk to maker valt . I mpliceert de weergave van bepaalde feiten vaak niet sevens een bepaalde mening? Een antler punt is dat bij een enge interpretatie van het drukpersartikel de nieuwsvoorziening door de pers buiten de beschermde sfeer van de drukpersvrijheid zou vallen . De weergave van feiten client bovendien evenzeer de meningsvorming, die toch ook binnen de actieradius van het artikel valt . De jurisprudentie is echter steeds nogal negatief ge w eest op dit punt . Reeds in 1902 heeft de Hoge Raad beslist, dat 'aankondigingen voor verkopingen uit haar aard, waar, zooals hier, het tegendeel niet blijkt, niet behooren tot die voorthrengselen der drukpers, waardoor volgens de uitdrukking der Grondwet gedachten of gevoelens worden geopenbaard' .3 1 Impliciet wordt dit oordeel gehandhaafd in meer recente arrester betreffende reclameborden met het opschrift 'Mange Rehoboth' en 'Cafe- Restaurant De Huifkar - Rombouts koffie - na 100 m linksaf' . 32 Bij de parlementaire behandeling van het nieuwe grondwetsartikel waarin de omschrijving van de beschermde uitingen dezelfde bleef als in het huidige art . 7, is het oude strijdpunt echter in die zin opgelost, dat de regering toegaf dat ook de weergave van feiten order 'gedachten of gevoelens' kan vallen . In de M emorie van Antwoord werd namelijk gezegd : 'Een wezenlijk onderdeel van de drukpersvrijheid bestaat in de vrije stroom van informatie zonder Welke de drukpersvrijheid niet naar behoren kan functioneren . Wanneer men het doorgeven van informatie niet tot de drukpersvrijheid zou rekenen, zou dit order meer de noodzaak meebrengen bij de toepassing van artikel 7 Grondwet een onderscheid to maker fusser dat gedeelte van een kraut dat alleen informatie of inlichtingen bevat en dat gedeelte waarin commentaar of opinies worden gegeven . Dat zou tot gevolg hebben, dat belangrijke gedeelten van een kraut buiten de bescherming van artikel 7 Grond wet zouden vallen . Dat kan niet de bedceling zijn . Wij zijn dan ook van mening, dat het enkele felt, dat het openbaren van gedachten in het geven van inlichtingen bestaat, niet tot gevolg kan hebben dat artikel 7 Grondwet of het voorgestelde artikel 1 .7 . niet van toepassing zou zijn' .33 Hieraan werd echter toegevoegd dat er feitelijke mededelingen zijn die zozeer buiten de sfeer van de uitingsvrijheid liggen, dat de toepassing van dit artikel daarop oneigenlijk zou aandoen, bijv .
3'
H . R . 23 juni 1902 , W . 7802 . H . R . 14 ja r . 1969 , N . J . 1969 , 91 ras p . H . R . 18 j ar . 1972 , N . J . 1972 , 193 . Tw . K . 1976 - 1977 , 13 872, nr . 7 , p . 26 . Zia ook Mem . v . Antw . aan Eerste Kamer : E . K . 1976 - 1977 , 13 872 en 13 873 nr . 55b, p . 37 - 38 .
24
de vermelding van de samenstelling van farmaceutische produkten op de verpakking . Het valt Haar mijn mening to betreuren, dat de regering niet het voorstel van de staatscommissie heeft overgenomen om ook het doorgeven, garen en ontvangen van inlichtingen uitdrukkelijk in het nieuwe artikel to noemen, maar door deze toelichting van regeringszijde zal de werkingssfeer van het nieuwe artikel (en van het huidige artikel 7 Grondwet want het gaat immers om dezelfde formule) in Principe dezelfde zijn als de verdragsregelingen, die met zoveel woorden naast denkbeelden ook inlichtingen noemen . Het lijkt aannemelijk dat de Hoge Raad deze ruime interpretatie van het artikel zal volgen, to meer omdat in het vierde lid van het nieuwe artikel de handelsreclame uitdrukkelijk buiten de werkingssfeer van het artikel wordt gehouden : 'De voorgaande leden zijn niet van toepassing op het maken van handelsreclame' . De aangehaalde jurisprudentie, die feitelijke mededelingen buiten art . 7 sloot, ging nu juist steeds over handelsreclameboodschappen . De reclamewereld reageerde zeer kritisch, maar wel wat laat, op dit voorstel, zodat de bezwaren uit deze kring pas in het Eerste-Kamerdebat een weerklank vonden .34 De regering wees er echter op, dat dit voorstel niet meer deed dan de bestaande praktijk vastleggen, want in allerlei regelingen waarin het maken van reclame aan banden wordt gelegd, wordt niet voldaan aan de eisen van art . 7 Grondwet . Men denke bijv . aan de provinciale verordeningen ter bescherming van het landschapsschoon, die met een vergunningsstelsel werken ten aanzien van het plaatsen van reclameborden buiten de bebouwde kom . Ook regulering van de reclame via delegatiewetgeving is een bekend en noodzakelijk verschijnsel, terwijl art . 7 alleen beperkingen via formele wet toestaat . Als men echter een bepaling zou opnemen dat het verbod van preventieve beperkingen en delegatiewetgeving niet voor handelsreclame zal Belden, clan blij ft er van de bescherming die artikel 7 geeft, eigenlijk niets over! In de Zweedse Grondwet op de vrijheid van drukpers heeft men een dergelijke 'uitgeklede' bescherming van de handelsreclame inderdaad opgenomen, maar deze regeling bevat clan ook veel meer beschermingselementen clan ons huidige en toekomstige artikel op dit terrein . Overigens is in verschillende landen (bijv . Zwitserland en tot op zekere hoogte de V .S .) handelsreclame via de ju risprudentie buiten de werkingssfeer van de drukpersvrijheid gehouden . Door de bij de nieuwe Grondwet gevolgde ruime interpretatie van de woorden 'gedachten en gevoelens', die in de nieuwe grondwetstekst gehandhaafd blijven in die zin dat daar ook inlichtingen onder vallen, is een uitdrukkelijke uitsluiting van de handelsreclame onvermijdelijk geworden, omdat beperkende bepalingen tot op heden via een enge interpretatie van art . 7 gehandhaafd konden blijven . Afgezien van de reeds genoemde beperkingen ten aanzien van de handelsreclame die wij nu reeds kennen, dient gewezen to worden op nieuwe reguleringsmethoden ten aanzien van de reclame, die bij andere uitingen ondenkbaar zouden zijn . Dit geldt bijv . bij de in 1980 in het Staatsblad verschenen aanvulling van het Burgerlijk Wetboek met regels tegen misleidende reclame .31 Het is toch onvoorstelbaar dat men bijv . ten aanzien van politieke uitingen misleidende uitspraken en geschriften onrechtmatig zou gaan verklaren en dat nog wel met een omkering van de bewijslast zoals in genoemde regeling geldt ten taste van de reclamevoerder . Bij handelsreclame is tegenwoordig het uitgangspunt dat de bescherming van de burger en diens recht op juiste voorlichting voorop staan en niet de vrijheid van degene die reclame voert . Kennelijk gaan wij ervan uit dat waarheid en onwaarheid hier redelijk toetsbaar zijn, terwij l bij de klassieke uitingsvrijheid steeds het voordeel van de twijfel geldt, of eigenlijk als uitgangspunt geldt dat 'liegen' is toegestaan, mits men daarbij niet onrechtmatig handelt in de zin van het burgerlijk recht dan wet een strafbaar felt begaat . Er is weliswaar ten aanzien van het optreden van persorganen op di t
" Voor een overzicht van de voor - an tegenargumenten : E . K . 1976 - 1977 , 13 872 en 13 873 nr . 55a an 55b , bij de b e handel i ng van art . 1 .7 l id 4 . Zia ook J . M . de Meij , Reclame en vrijhe i d van men i ngsuit i ng , N . J . B . 1977, p . 925 -931 . 3 6 Sthl . 1980 , 304 .
25
punt eeR zekere tegenstroom via de toetsing van de berichtgeving aan de journalistieke ethiek via klachtmogelijkheden bij de raden voor de journalistiek, zoals nog in hoofdstuk 3 zal blijken, maar in wezen gaat het hier toch slechts om een accentverschuiving . Men kan de regeling van de misleidende reclame niet afdoen, zoals in de Tweede Kamer wel is gedaan, met de opmerking dat deze toch ook keurig past binnen art . 7 Grondwet, immers een beperking bij formele wet behelst en dus geen argument is om de handelsreclame buiten de Grondwet to laten vallen .36 Het drukpersartikel laat inderdaad formeel elke repressieve wettelijke beperking toe, ook een strafbaarstelling van elk geschrift over politieke onderwerpen! Een dergelijke regeling is echter volstrekt ondenkbaar en dat geldt ook voor een regeling die misleiding via politieke geschriften zou verbieden . Dergelijke constructies passen materieel niet binnen art . 7 Grondwet . Dat is ook het geval met de voorgenomen invoering van een verplichte opdruk met waarschuwende tekst op tabaksprodukten en met de in diverse landen geeffectueerde of voorgenomen categorale reclameverboden ten aanzien van bijv, alcoholics en tabakswaren . Allemaal maatregelen die volstrekt Hier passen binnen het kader van de uitingsvrijheid . Kabel ziet hierin eerder uitzonderingen op de repel dat reclame w6l onder de uitingsvrijheid valt,37 maar afgezien van het feit dat hij Hier alle uitzonderingsgevallen noemt en het aantal hiervan nog wel zal tcenemen, past een dergelijke redenering Hier in de hedendaagse grondrechtenconceptie, die juist op een strikte onderscheiding ziet van al clan Hier geoorloofde beperkingsmaatregelen . De reclamewetgeving is dus towel qua letter als qua geest in strijd met de drukpersvrijheidsregeling in onze Grondwet en het is daarom logsich dat in het nieuwe artikel over een algemene uitingsvrijheid via alle media, waarbij de problemen nog verder zouden toenemen, de commerciele reclame uitdrukkelijk buiten de werkingssfeer van dit artikel wordt gehouden . Vanuit de reclamewereld is Haar voren gebracht dat deze uitsluiting in strijd zou zijn met art . 10 van de Europese Conventie, een redenering die ook door enkele Eerste-Kamerleden werd overgenomen .38 Zoals echter terecht van de zijde van de regering werd opgemerkt, hoeft de Grondwet Hier dezelfde uitingento beschermen als het Verdrag . Zo valt blijkens de jurisprudentie de omroep Hier onder de beschermingssfeer van art . 7, maar wordt wel uitdrukkelijk genoemd in art . 10 E .V . Daarmee is art . 7 uiteraard Hier in strijd met de Europese Conventie! Indien art . 10 E .V . ook handelsreclame-uitingen omvat, clan molten concrete beperkingen van de handelsreclame Hier in strijd zijn met de eisen die in het tweede lid van art . 10 aan beperkingen worden gesteld . Of art . 10 E .V . inderdaad ook handelsreclame omvat is Hier duidelijk . De meningen op dit punt zijn verdeeld, al is er wel een zekere voorkeur voor een ruime interpretatie die de handelsreclame Hier uitsluit .39 Dat de opstellers van het verdrag ook inderdaad bescherming van de handelsreclame beoogden lijkt Hier waarschijnlijk, mast anderzijds is de formule 'inlichtingen en denkbeelden' zeer ruim . Bovendien zijn de beperkingsregels in het tweede lid zodanig geformuleerd dat zij de beschreven beperkingen van de handelsreclame Hier in de welt lijken to staan . Zo zijn beperkingen op het terrein van dit artikel mogelijk door middel van een lagere regeling en Hier uitsluitend bij formele wet . Slechts een volledig verbod van elke vorm van handelsreclame lijkt onmogelijk . Boon meent, dat art . 10 Hier op handelsreclame van toepassing is en wijst daarvoor op de uitspraak van de Europese Commissie in de reeds eerder aangehaalde task van De Geillustreerde Pers, met name op de passage 'that the protection of the commercial interests of particular newspapers or groups of newspapers is not as such contemplated by the terms of Art . 10 of the Convention' .40 Deze passage heeft echter voor dit probleem n .m .m . peen betekenis , 311 Hand . Tw . K . 1976- 1977 , p . 2190 . 37 J .J . C . Kabel , Reclameve rbod . Methoden en mot i ev e n , N . J . B . 1979 , m . n . p . 679 . 3 e Z ie Adfo r matie , 31 maart 1977 , p . 27 . Aldus ook Kabel i n z i jn recente d i ssertat i e (Uitingsvrijhe i d e n a bsolute beperkingen op handel s reclame , Dev e nter 1981 , p . 53 en p . 152-153) . 39 Z i e de opsomming bij Kabel , Uitingsvr i jhe i d , o . c . , p . 47 . Zie ook Nedjati, o .c ., p . 181 . 4 0 P . J . Boon , Zonder voorafgaand verlof , Utrecht 1980 , p . 25 nt . 2 .
26
want het gaat ons om de vraag Welke uitingen onder art . 10 E .V . vallen en dit staat geheel los van het punt Welke achterliggende belangen van personen die publiceren door art . 10 worden beschermd . Kabel acht art . 10 aileen van toepassing op informatieve (d .w,z, objectief to controleren) reclame, 41 maar hij kan voor deze interpretatie geen overtuigende argumenten aanvoeren . De totstandkomingsgeschiedenis Hoch de jurisprudentie geven aanleiding voor een dergelijke opvatting en de tekst zelf spreekt bovendien zowel van inlichtingen als van denkbeelden . Als art . 10 E .V . handelsreclame beschermt, clan gaat het mijns inziens ook om alle vormen van handelsreclame . Dit laatste brengt echter niet mee, zoals reeds uiteengezet, dat het nieuwe grondwetsartikel daarom in strijd zou zijn met art . 10 . Problemen van tegenovergestelde aard levert de toetsing van zgn, ideele reclame aan de Code voor het Reclamewezen, een vorm van zelfregulering op privaatrechtelijke grondslag waaraan reclame-organisaties, uitgevers van kranten en tijdschriften alsmede de consumentenorganisaties deelnemen . Zo'n toetsing kan uitmonden in een aanbeveling de betrokken advertentie niet meer in de gewraakte vorm to plaatsen, Welke aanbeveling neerkomt op een verbod, want via de Regelen voor het Advertentiewezen hebben de uitgevers zich verplicht de aanbevelingen van de Reclame Code Commissie in acht to zullen nemen . Dit betekent een afsluiting van de toegang tot kranten en tijdschriften via de weg van de betaalde advertentie en dat niet alleen voor commerciele reclameboodschappen, want de Code Commissie past de opgestelde normen ook toe op ideele uitingen, bijv . de als advertentie gepubliceerde verkiezingspropaganda van een politieke partij of solidariteitsoproep van een actiegroep . Reclame wordt namelijk ruim geinterpreteerd als 'iedere vorm van openbare aanprijzing ten doel hebbende de verkoop van goederen en diensten en het propageren van denkbeelden' .42 Deze gang van zaken is onlangs in twee instanties door de burgerlijke rechter beoordeeld en het app6lvonnis van het Amsterdamse gerechtshof in deze kwestie is voor de vrijheid van meningsuiting van principiele betekenis . De Boycot Outspan Aktie zag zijn bekende Arent 'Pers geen Zuid-Afrikaan uit', waarop een blanke hand een negerhoofd uitperst op een citruspers, door de Reclame Code Commissie en het daarbij behorende College van Beroep in strijd geacht met 'de eisen van goede smack en fatsoen', zoals vermeld in art . 1 van de Reclamecode . In kort gelling bleek de president van de rechtbank Amsterdam van mening, dat deze gang van zaken niet onrechtmatig was, omdat de BOA in staat bleef haar mening in de advertentiekolommen to verkondigen, maar alleen niet met de gewraakte prentl 43 Een curieuze redenering, want op deze wijze zijn zelfs de meest vergaande beperkingen goed to praten . Het Hof Amsterdam heeft deze argumentatie clan ook verworpen en gezegd dat de vrijheid van meningsuiting reeds beknot wordt zodra een concrete meningsuiting in de door de auteur gekozen formulering of vormgeving verhinderd wordt,°'i Het arrest is overigens uit meerdere oogpunten van betekenis voor de uitingsvrijheid, want hierin vindt men ook een impliciete erkenning van de zgn, derdenwerking van dit grondrecht, een punt waarop can het slot van par . 2 .1 .4 . nog Hader wordt ingegaan . Hier is echter het oordeel van het Hof over de werkzaamheid van de Reclame Code Commissie het belangrijkste onderwerp . In de uitspraak werd erkend dat hiermee een algemeen belang werd gediend, omdat door de 'uniforme normering' van het beleid van de uitgevers inzake het weigeren van advertenties het voortbestaan van de media veilig gesteld zou worden . 'Het Hof voegt daar evenwel direct can toe dat deze normen met grote terughoudendheid toegepast dienen to worden, indien een advertentie wordt beoordeeld die touter een denkbeeld propageert . In dat geval staat immers tegenover het zoeven genoemde algemene belang het belang van de feitelijke mogelijkheid to t 4 1 Kabel, o .c., p . 58 . 42 Zia de brochure van de Reclame Code Commissie, Wat mag en Hier mag in de reclame .) . .1 (z 4 3 Zie hierover J .A . Peters, BOA versus de Reclame Code Commissie, NJCM bulletin 1980, p . 216-222 . 4 4 Hof Amsterdam, 30 okt . 1980, N .J . 1981, 422 .
27
uitoefening van de vrijheid van meningsuiting . Toegespitst op de BOA-prent die door de Reclame Code Commissie en het College van Beroep getoetst is aan de norm van goedesmack en fatsoen - brengt dit mee dat de Arent alleen dan had mogen worden afgekeurd indien zij Haar de in ons land, althans bij de overgrote meerderheid van de bevolking levende opvattingen in ernstige mate wansmakelijk of onfatsoenlijk zou zijn, en de lezers afkerig zou maken van het blad of tijdschrift waarin zij is geplaatst . In dat geval zou immers het (eerder) omschreven algemene belang worden geschaad .' Voor commerciele reclame molten dus veel strengere normen (goede smack en fatsoen) dan voor 'denkbeelden' (volgens de overgrote meerderheid in ernstige mate wansmakelijk of onfatsoenlijk) worden toegepast . Wellicht malt men uit de geciteerde passage ook afleiden dat het Hof de uitingsvrijheid bij commerciele reclame niet in het gelling acht , in tegenstelling tot bij een advertentie die 'touter een denkbeeld propageert', want (pas) in dat laatste geval, aldus het Hof, speelt de vrijheid van meningsuiting een rot . Een andere benadering van de vraag of handelsreclame onder vrijheid van meningsuiting behoort to vallen, vindt men bij Van der Meijden . Deze heeft opgemerkt dat voor allerlei mediaboodschappen evenzeer ten onrechte een beroep op de vrijheid van meningsuiting wordt gedaan als bij de handelsreclame, bijv . ten aanzien van omroepprogramma's als Toppop en puzzelrubrieken in de krant. 4 5 Het bezwaar tegen deze redenering is echter dat voor de toepassing van het grondrecht van de uitingsvrijheid geen kwaliteitseisen gesteld kunnen worden . Wel vrijheid voor de bellettrie maar niet voor detective romans7 Grenzen zijn hier niet duidelijk can to geven en in het verleden zijn reeds heel wat dubieuze vonnissen geveld met het argument dat het Been serieuze literatuur betrof . Bij de handelsreclame is de primaire doelstelling het bevorderen van de verkoop van goederen en diensten, zoals blijkt uit de geciteerde definitie van de Reclame Code Commissie en uit de omschrijving van dit begrip in de nieuwe wetgeving op de misleidende reclame, wat meebrengt dat deze communicatievorm meer binnen de vrijheid van beroep en bedrijf dan binnen de uitingsvrijheid thuishoort . Vanuit de reclame-organisaties en ook in het parlement is wet opgemerkt, dat handelsreclame niet voldoende to onderscheiden zou zijn van ideele reclame . De omschrijving van handelsreclame in de zojuist genoemde regeling van misleidende reclame (art . 1416 a B .W .), d .w .z . openbaar gemaakte mededelingen omtrent goederen of diensten die in de uitoefening van een beroep of bedrijf worden aangeboden, is in het parlement echter niet aangevochten en lijkt daarom ook bij de toepassing van het nieuwe grondwetsartikel bruikbaar . Ook Kabel, die in zijn dissertatie uitgebreide aandacht schenkt can de begrippen reclame en handelsreclame, meent dat de afbakening van de handelsreclame ten opzichte van de ideele reclame geen bijzondere problemen oplevert .46 2.1 .3. Wai zijn de gren zen van de vrijheid van drukpers7 Op dit punt bestaan nog steeds de nodige onzekerheden . Art . 7 Grondwet verbiedt bepaalde beperkingen en verbindt can andere beperkingen eisen v .w .b . vorm (bijv . formele wet) of beslissende autoriteit (bijv . rechter) . Vaststaat dat censuur, d .w .z . voorafgaande toestemming tot publikatie na beoordeling van de inhoud door een bestuursorgaan, niet is toegestaan en dat na publikatie alleen de rechter malt toetsen of het in casu een verboden uiting als omschreven in een formele wet betreft . Het is echter tot voor kort een twistpunt geweest, of met de aanhef 'niemand behoeft voorafgaand verlof . . .' niet alleen censuur maar ook andere preventieve beperkingen verboden zijn, zoals bijv . in de Zweedse Regeringsform rinds 1809 is vastgelegd . Enerzijds leek deze ruime interpretatie aanvaard rinds het Haagse ventverbodarrest uit 1892, toen de Hoge Raad zoals reeds eerder vermeld een vergunningsvereiste voor het verspreiden van gedrukt e
'S 46
Adformat i e 10 febr . 1977 , p . 16 . K abel , ox ., p . 31 e .v .
28
stukken (ongeacht de inhoud) afwees, met als argument dat art . 7 blijkens de totstandkomingsgeschiedenis meer omvat dan een censuu rv erbod ?7 In de jaren dertig is echter verschillende malen overwogen een zgn, verschijningsverbod voor periodieken in to voeren, voor het geval ten aanzien van publikaties in een bepaald blad binnen een zekere termijn meerdere veroordelingen wegens drukpersdelicten zouden worden uitgesproken . 48 Ook binnen de Staatscommissie Van Schaik, die in 1954 voorstellen deed voor een nieuwe Grondwet, bleek een kleine meerderheid voor een dergelijk verschijningsverbod geporteerd . 49 . Tegenstanders achtten dit echter een preventieve beperking van de drukpersvrijheid, terwijl de voorstanders dit bezwaar van de hand wezen met de stelling dat a rt . 7 alleen de censuur verbiedt en niet alle preventieve maatregelen . De laatste opvatting was in de vorige eeuw reeds verkondigd door de staatsrechtsgeleerde Buys, 50 maar deze enge en le tterlijke interpretatie van het grondwetsartikel is ook door de regering tot voor kort nog wel gehanteerd, bijv . bij de beantwoording van een kamervraag in 1972, 5 ' De meeste moderne staatsrechtsdeskundigen wezen een dergelijke uitleg echter of en in de parlementaire stukken bij het uitingsvrijheidsartikel in de nieuwe Grondwet is de regering plotseling overstag gegaan . Daar wordt namelijk opgemerkt dat het eerste lid (d .w .z, het huidige a rt . 7) een verbod van 'preventieve bemoeienis' inhoudt en op een andere plaats wordt gesproken over een verbod van 'elk preventief toezicht' .52 Nu is deze ruime interpretatie van de drukpersvrijheid in dit verband wel logsich, omdat in het nieuwe derde lid staat 'Voor het openbaren van gedachten of gevoelens door andere dan in de voorgaande leden genoemde middelen (= drukpers en omroep) hee ft niemand voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud daa rv an . . .' . Door de toevoeging 'wegens de inhoud' lijkt logisch dat in het drukperslid, waar dit ontbreekt, ook andere preventieve beperkingen die niet met de inhoud samenhangen, verboden zijn . Bij de behandeling van het ontwerp in de Tweede Kamer werd door de regering ook met zoveel woorden gezegd, dat een verschijningsverbod voor periodieken in strijd met de Grondwet zou zijn .s 3 Wat houdt dit verbod van preventieve beperkingen nu echter precies in? Voor het publiceren van een geschri ft kan geen voorafgaande toestemming gevraagd worden, Hoch op grond van de inhoud Hoch op andere gronden . Hoe zit het echter met het verspreiden van geschriften waarover een bij de behandeling van het nieuwe uitingsvrijheidsartikel zo geprezen jurisprudentie bestaat? Het Haagse ventverbodarrest uit 1892 legde vast dat ook voor verspreiden van drukwerken geen voorafgaand verlof en dus geen vergunningsvereiste mogelijk is . In het Tilburgse drukpersarrest uit 1950 is de verspreidingsvrijheid verder uitgebouwd, maar tegelijk buiten de directe werkingssfeer van a rt . 7 zelf geplaatst . Voortaan was de verspreidingsvrijheid 'rechtersrecht', onmisbaar voor het openbaringsrecht maar tevens daaraan ondergeschikt . Verbood dit laatste arrest nog de vergunning en het algemeen verspreidingsverbod, in de latere jurisprudentie werd de zgn . verspreidingswijze met zelfstandige betekenis geintroduceerd, waarbij echter ook de mogelijkheid van een vergunning werd opengelaten . Zelfstandige verspreidingsmiddelen zijn bijv . venten tangs de deuren, aanplakken tangs de openbare weg etc ., maar uit de jurisprudentie wordt niet precies duidelijk wat iets tot zelfstandig verspreidingsmiddel stempelt en dit heeft in diverse arresters tot verrassende en onverwachte uitkomsten geleid . S4 De grondgedachte bij deze uitspraken is echter wet duidelijk : geen van de verschillende communicatiekanalen mag ooit geheel worden afgesloten . Een zelfZ i e Hoot 5 . *3 Zia hierover J . M . de Me i j . De vr i jheid en de verantwoordelijkhe i d van de pets , Utrecht 1975 , p . 36 e .v . 49 Eindrapport van de Staaucommiss i e tot herziening van de Grondwet, ingesteld b ij K . B . van 17 s pr it 1950 , p . 74- 75 . s o J .T . Bu i js, De Grondwet , dl I, Arnhem 1883 , p . 58 . " Tw . K . 1972 - 1973, Aanhangsel, p . 301 . 1 ' Tw . K . 1975- 76 , 13 872 , nr . 1 - 5 , p . 18 -19 rasp . 1976 - 77 13 872 nr . 7 , p . 26 . s' Tw . K . 1976-77 , p . 2197 an 13 872 nr . 7, p . 26 . S ' P .J . Boukema, Enkele aspecten , o .c . , p . 124 e .v . Een onverwachte beslissing op dit punt b i edt o o k H . R . 27 juni 1978 , N .J . 1979 , 59 .
29
standig verspreidingsmiddel mag daarom niet algemeen verboden of van een vergunning afhankelijk worden gesteld , Hoch zodanig beperkt dat er geen gebruik van reele betekenis meer openblijft (alleen venten op woensdagmorgen van 9 - 11 uur bijv .) . Dit lijkt ruim en redelijk , maar de H . R . accepteert wel een vergunningsvereiste als dat maar niet het hele verspreidingsmiddel betre ft . Zo is een dergelijke vergunning voor het aanplakken of projecteren op de weg of op een goed dat zich tangs de weg bevindt aanvaard, omdat de regeling tevens de mogelijkheid openhield om aan to plakken met toestemming van de rechthebbende .55 Er blijft clan toch immers alt i jd de mogelijkheid om een aanplakbil jet voor het eigen raam of op het huffs van een goede vriend to bevestigen , zo redeneerdede H .R . kennelijk . Expliciet werd verworpen dat iedereen in de gelegenheid moet zijn om van een dergelijk zelfstandig verspreidingsmiddel gebruik to maken . Valt op dit laatste nog wet wat of to dingen sb , het meest bezwaarlijke is n . m . m . dat op deze wijze de vergunning en dus de preventieve beperking mogelijk blijft en daarmee de kans dat (on)bewust rekening wordt gehouden met de inhoud van de to ver spreiden geschriften . Het is daarom to betreuren dat de regering de suggestie van enkele partijen hee ft afgewezen om de verspreidingsvrijheid in het grond wetsa rt ikel zelf op to nemen . 57 Nu is het overigens niet eenvoudig om daar voor een goede en korte formulering to vinden en bij het eerste voorstel voor een nieuw uitingsvrijheidsartikel in 1970 mislukte de regering jammerlijk, want de ontworpen formule diet allerlei beperkingen toe die niet beoogd waren .58 Maar de gekozen oplossing om de verspreidingsvrijheid maar aan de jurispru dentie over to laten betekent dat dit recht een tweederangsvrijheid blijft , waar voor het verbod van preventieve beperkingen niet onverkort geldt . Naast lof zangen op het verfijnde stelsel van de verspreidingsjurisprudentie vindt men bij diverse auteurs substantiele kritiek op de gevolgde benadering : de versprei dingsvrijheid is juist een kernelement van de uitingsvrijheid , want pas met behulp daa rv an worden geschriften voor anderen kenbaar en daarom is dit ele ment een kernonderdeel van het grondrecht, dat door de rechter ten onrechte buiten de directe werkingssfeer van het grondrecht is geplaatst .19 In de jurisprudentie over de regelingsbevoegdheid van de lagere overheid met betrekking tot de verspreidingsvrijheid komt naast het aspect van de waarbor ging van de zelfstandige verspreidingsmiddelen en het eveneens reeds genoemde verbod om de inhoud van to verspreiden stukken in deze regelingen to betrekken, want dat is slechts aan de parlementaire wetgever toegestaan ('wet' in art . 7 betekent wet in formele zin ), ook de vraag Haar de belangen die de lagere wetgever met zijn nadere regelstelling op dit punt mag dienen . In de jurispru dentie wordt vanouds hiervoor de formule gebruikt , dat nadere regeling door de gemeenten mag plaatsvinden 'in het belang van de openbare orde , bepaaldelijk ter beveiliging van het openbaar verkeer ' .6° In de regel is dit geinterpre teerd als een reguleringsbevoegdheid t . a . v . tijd , plaats en wijze van verspreiding . In latere jurisprudentie is naast de openbare orde ook de mogelijkheid van beperkingen 'ter bescherming van eens anders recht ' (bijv . verbod van aanplak ken op andermans eigendom) genoemd , maar n . m . m . valt dit ook wet onder de handhaving van de openbare orde to brengen .b t In het boven reeds aangehaalde Muurkrantarrest wordt het begrip openbare orde echter plotseling veel ruimer uitgelegd , want nu blijkt hier ook een straf rechtelijke doelstelling onder to kunnen vallen, namelijk het gemakkelijk kun ss H . R . 2 o k t . 1 9 7 9, N .J . 1 98 0 , 10 5 . 16 Z i e de Hoot van Scheltema b i j het i n nt . 55 vermelde arrest alsmede de Hoot van F . H . va n der Burg, A rs Aequ i 19 81 , p . 3 72-3 77 . s~ Tw . K . 1 97 5 -76 , 13 872 , n r . 6 , P . 33 . s" Tw . K . 1970-71 , 11 051 art . 9b . Voor een scherpe kr i t iek h i erop zie : H .Th .J . F , van Maarseve e n , Grondwetswijz i g i ng inzake de drukper s vr i jheid , N . J . B . 1971 , p . 33 -41 . 59 Aldus bijv. Th .L . Bellekom , Vrijhe id van meningsu i t i ng en de Grondwet , in Presid i um l i be rtat i s , Devente r 1975 , p . 122 . 60 Aldus reeds de Hoge Raad in het Haagse ventverorden i ngsarrest Int . 5) . 61 H . R . 12 j a n . 1960 , N .J . 1960 , 273 en het i n nt . 55 genoemde arres t . Voor een kr itische bespreking van deze jurisprudent ie : A .W . Her i nga en R . de W i nter , Plakverorden i n gen en de vrijheid van men i ngsuiting, T . v . O . 1980 , p . 327 -329 .
30
nen opsporen van een voor een publikatie verantwoordelijke persoon, via een verbod om anonieme geschriften aan to plakken . 62 De Hoge Raad heeft hier kennelijk een heel ander 'openbare orde' begrip op het oog, namelijk niet alleen het voorkomen van wanordelijke situaties maar het ruime begrip openbare orde zoals dat voorkomt in het algemene bevoegdheidsartikel voor autonome regelingen door de gemeenten (art . 168 Gemeentewet) . Dit is ook w el door B oukema verdedigd63, maar het brengt mee dat de regelingsbevoegdheid van de gemeente ten aanzien van de verspreiding van geschriften wel heel ver reikt, want het begrip openbare orde in art . 168 omvat het hele 'algemeen en openbaar welzijn' .64 Ook de Afdeling Rechtspraak zit in een recente uitspraak op diezelfde lijn .65 Dit leidt tot de vreemde consequentie dat de gemeente de vrijheid om drukwerken to verspreiden sterker mag beperken clan het houden van demonstraties, want volgens het nieuwe grondwetsartikel over de vrijheid van betoging mag deze beperkt w orden 'ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden' We par . 2 .2 . 1 .) . Een wettelijke regeling van de verspreidingsvrijheid lijkt daarom gewenst . Keren wij terug Haar het verbod van preventieve beperkingen dat volgens de regering aan art . 7 ten grondslag ligt, maar dat in de verspreidingsjurisprudentie zoals bleek slechts ten dele wordt gehonoreerd . Een belangrijke vraag is wat nu eigenlijk preventieve beperkingen zijn, i .t .t . de repressieve beperkingen die volgens de formule 'behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet' door de formele wetgever molten worden aangebracht . In de Nederlandse staatsrechtelijke literatuur is hieraan weinig aandacht geschonken, alleen de voor- en nadelen van de preventieve beperking bij uitstek, namelijk de censuur, zijn uitgebreid besproken .66 Dresen heeft erop gew ezen dat een principieel onderscheid moeilijk to maken valt, want ook repressieve beperkingen kunnen een preventieve w erking hebben, bijv . de inbeslagneming van de gehele oplage van een krant .67 Dat laatste is natuurlijk wel waar, maar dat betreft meer het probleem of alle repressieve beperkingen wel toelaatbaar zijn . In de minderheidsnota bij het rapport van de staatscommissie die in 1936 de invoering van een verschijningsverbod voor periodieken aanbeval, w erd van het begrip preventieve beperking de volgende omschrijving gegeven : 'elke maatregel tegen nog to verschijnen geschriften' .68 Afgezien van het punt dat hiermee preventieve beperkingen ten aanzien van het verspreiden van geschriften niet gedekt worden, lijkt dit op het eerste gezicht een logisch uitgangspunt . Maar hoe zit het dan met het verbod door de rechter van een nog niet verschenen publikatie die op voorhand onrechtmatig wordt geacht in de zin van art . 1401 e .v . B .W ., of met hetverbod van herhaling van bepaalde uitlatingen om dezelfde reden? In hoofdstuk 3 (par . 3 .3 .1 .) wordt op het vraagstuk van het rechterlijk verbod Hader ingegaan, maar hier is enige aandacht voor de verenigbaarheid met art . 7 Grondwet op zijn plaats . De Haagse president wees een verzoek om een verbod van de publikatie van een interview af, met de overweging dat het voorafgaand controleren van voorgenomen publikaties in zijn algemeenheid in strijd met art . 7 Grond w et moet worden geacht, 'tenzij deze kennelijk onwaar, beledigend of onrechtmatig zijn' . Maar dat zijn nu juist de criteria voor onrechtmatige publikaties conform art . 1401 E .V . In een eveneens recente uitspraak van de president van de Amsterdamse rechtbank werd een verbod tot het publiceren van een kritisch artikel over het personeelsbeleid van een grote onderneming afgewezen met de overweging, dat slechts bij een evident misbruik van het recht op vrij e 6 ' Voor een krit i ek h ierop zie J . A . Pet e rs , NJCM bulletin 1980 , p . 300-301 . 63 P .J . Boukema, Vrijheid van Men i ngsu i ting en a r t . 7 van de Grondwet , Rechtsgeleerd Magazijn Them i s 1969 , m . n . p . 127 . °' J . C . Schroot, M . van Vliet en N . Wijma , Begrip van de Nederlandse gemeente dl . 3 , Alphen aan den Rijn 1979 , p . 158 . b s Afd . R . RvS , 22 jan . 1981 , nr . A - 3 . 1453 (1979), nog Hier gepubliceerd . 66 P . Dresen , De vr i je meningsuiting , Amsterdam 1949, p . 82 e .v . bi edt een overz i cht . 67 Dre sen , o . c ., p . 93 . b e Verslag van de Staatscomm i ss i e , ingesteld bij K . B . van 24 jan . 1936 no . 41 , aan Welke is opgedragen de voorbere i d i ng van een part i ble he rzi en i ng van d e G r ondwet, ' s -Gravenhage 1936 , P . 31 .
31
meningsuiting een preventieve controle op zijn plaats is . De afwijzing van een verbod in beide gevallen lijkt uit het oogpunt van de vrijheid van drukpers zeker op zijn pleats, maar de toevceging over de toelaatbaarheid van 'preventieve controle' roept twijfels op . M . Biesheuvel, die beide uitspraken (die nog niet gepubliceerd zijn) aanhaalt, vraagt zich of of deze wel passen in het kader van art . 10 E .V ., met name of een dergelijke beperking wel nodig is in een democratische samenleving .69 Dat was ook het beslissende punt voor het Europese Hof in de Sunday Times zaak, waarbij een rechterlijk verbod van een toekomstige publikatie in strijd met de uitingsvrijheid werd geacht, zij het dat het daarbij ging om een specifiek geval, zoals eerder beschreven . Uit genoemd arrest blijkt ook, dat de onlangs in een dissertatie in dit verband verdedigde opvatting dat de grondrechten en dus ook het verbod van preventieve beperkingen zich niet tot de rechter zouden richten, niet juist is .70 Het is waar dat de grondrechten primair zich tot wetgever en het bestuur richten, terwijl de rechter de wet toepast . Bij de toepassing van de wet op concrete gevallen houdt de rechter evenwel rekening met de grondrechten en er zijn diverse uitspraken betreffende rechtsvorderingen tegen onrechtmatig geachte publikaties, waarbij de rechter duidelijk oog heeft voor de betekenis van art . 7 Grondwet. In de beide boven aangehaalde kort-gedinguitspraken werd mijns inziens evenwel ten onrechte over preventieve beperkingen gesproken . Het gaat bij zulke verbodsacties om een verbod van duidelijk omschreven uitingen met een bepaalde inhoud . Betreft het een verbod van herhaling van een concrete uiting die eerder heeft plaatsgevonden - dit is bij veruit de meeste verbodsacties het geval - clan heb ik geen moeite hierin een rechterlijke beslissing van repressieve aard to zien, tenzij het herhalingsverbod to ruim geformuleerd wordt, bijv . een verbod om zich in de toekomst op kwetsende wijze over meneer X uit to laten . Dan gaat het om een onjuiste repressieve maatregel, die de betrokkene hindert bij het gebruik van de vrijheid van meningsuiting in de toekomst en daarmee een preventief karakter krijgt . Maar hoe zit het nu met het verbod van een toekomstige publikatie die reeds op voorhand onrechtmatig wordt geacht? Een dergelijk verbod pleegt echter slechts to worden opgelegd, als er voldoende duidelijkheid bestaat over de concrete inhoud van de voorgenomen publikatie . Men zou bijv . kunnen denken aan de tekst van een interview dat de betrokkene vdor de publikatie nog is voorgelegd . Deze acht het verslag duidelijk beledigend, maar de kraut zegt het toch in die vorm to gaan publiceren . Nu kan de gei'nterviewde de rechter vragen deze voorgenomen publikatie to verbieden . Wederom zou ik dit Been preventieve maatregel willen noemen, omdat het hier weer een concrete uiting betreft. Dat deze nog niet gepubliceerd is, maakt volgens mij de reactie nog niet tot een van preventieve aard . Niet het moment van verschijning is beslissend maar het moment waarop een bepaalde uiting individualiseerbaar is . Dan mag de rechter deze toetsen aan de wettelijke regels over uitingen met een verboden inhoud . Er zijn ook preventie maatregelen die geen duidelijke relatie hebben met een bepaalde voorgenomen publikatie, maar die het publiceren in het algemeen bemoeilijken . Men denke aan een wettelijke regeling die het beroep van journalist tot een gesloten beroep maakt, al clan niet gecompleteerd met een ontzetting uit de beroepsuitoefening via een uitspraak van een tuchtrechter . Een dergelijke stelsel was opgenomen in het ontwerp voor een wet op de journalistieke verantwoordelijkheid uit 1949, dat met name door verzet uit perskringen door het parlement niet in behandeling is genomen en tenslotte in 1960 door de regering werd ingetrokken .71 De meeste kritiek gold echter de tuchtrechtelijk e
69
M . B i esheuvel , Europa , het softenondrama en de vrijheid van meningsu i ting , NJCM Bull e t in 19 7 9 , p . 58-63 . 70 C . J . J . C . van Nispen , Het rechterl i jk verbod an bevel , Deventer 1978 , m . n . p . 233 . Zie over daze materi e ook H . Drion , Het rechterl i jk verbod an de vrijheid van meningsuit i ng , in : Op de grenzen van komend recht . Opstellen aangeboden aan Prof . Mr . J . G . Beekhuis, Deventer -Zwolle 1969 , p . 91-108 en J . H . M . Dassen , Het rechterlijk bevel (verbod) an de vrijhei d van meningsuit i ng, N . J . B . 1970, p . 497 - 504 . 71 Tw . K . 19489 , 1179 . Zie h i erover J .M . de Meij , De vrijheid en de verantwoordelijk heid etc ., op , cit . , p . 96 e .v .
32
delictsomschrijving en niet het feit dat het journalistenberoep een gesloten karakter zou krijgen . De memorie van toelichting deed deze kwestie simpel of door to zeggen, dat iemand die niet tot het beroep werd toegelaten of de beroepsuitoefening ontzegd werd, toch altijd in staat bleef op andere wijze via de drukpers gedachten of gevoelens to openbaren . Toch lijkt het volstrekt verdedigbaar to stellen, dat de keuze van het medium (binnen de mogelijkheden die art . 7 daarvoor openlaat) een essentieel element vormt van de drukpersvrijheid . Met een kraut bereikt men een ander publiek dan met een boek of pamflet . Naar analogie van de besproken verspreidingsvrijheidsjurisprudentie zou ik menen, dat door formele toelatingseisen en/of ontzetting uit de journalistieke beroepsuitoefening een bepaald communicatiekanaal wordt afgesloten of van voorafgaand verlof afhankelijk wordt gesteld . Art . 7 noemt ook duidelijk 'ieder' als gerechtigde . Voor zover men ontzetting uit de beroepsuitoefening als een repressieve maatregel wil zien : op dit punt wordt bij de bespreking van deze laatste beperkingscategorie nog nader ingegaan . De Europese rechter heeft ook op dit punt niet principieel de genoemde beperkingen afgekeurd (dat zou ook wel moeilijk kunnen nu in het lidland Italie de wettelijke ordening van het journalistenberoep reeds van vbor de totstandkoming van de Europese Conventie dateert), maar heeft in de zaak van de Belgische journalist De Becker een levenslang publikatieverbod als bijkomende straf in verband met collaboratie in de oorlogsjaren, onverenigbaar met art . 10 E .V . geacht, want geen beperking die als 'nodig in een democratische samenleving' kon worden gekwalificeerd .'2 Is nu elke regeling die als belemmerend wordt ervaren bij de uitoefening van de vrijheid van drukpers en die geen relatie heeft met de inhoud van een verschenen publikatie een preventieve beperking en daarom in strijd met de drukpersvrijheid? Voor de beantwoording van deze vraag moet eerst aandacht geschonken worden aan het probleem van de zgn . algemene en bijzondere beperkingen van grondrechten . Dit onderscheid is in ons land voor het eerst duidelijk aan de orde gesteld in de toelichting bij de Proeve van een nieuwe grondwet (1966 .73 Algemene beperkingen, zo werd betoogd, vindt men in rechtsregels die zich niet speciaal richten op de uitoefening van een grondrecht, maar die door hun algemene werking ook de omvang van een grondrecht kunnen bei'nvloeden (bijv . de beledigingsdelicten ten opzichte van de vrijheid van godsdienst) . Bijzondere beperkingen zijn daarentegen naar aard of strekking speciaal gericht op de uitoefening van een grondrecht (bijv . smaadschrift ten opzichte van de vrijheid van drukpers) . Dergelijke bijzondere beperkingen zijn slechts toegestaan als zij voldoen aan de eisen die in de omschrijving van het grondrecht van beperkingen zijn gesteld . Zo moeten drukspersdelicten in een formele wet geregeld zijn . Dit lijkt op het eerste gezicht een duidelijk en redelijk onderscheid, maar Burkens heeft aangetoond dat het onderscheid niet zinvol is en in de toelichting bij het grondrechten-hoofdstuk van de nieuwe Grondwet is de regering hem gevolgd .74 Essentieel is niet de doelstelling van de wetgever of de vorm waarin de wet gegoten is, maar de vraag of er bij wetstoepassing op een concreet geval gesproken kan worden van een beperking van een grondrecht . Indien dit het geval is, dan moet ten aanzien van de regeling in kwestie voldaan zijn aan de eisen die het betrokken grondrecht aan beperkingen stelt, bijv . dat deze slechts bij formele wet mogelijk zijn . Een belangrijk argument voor de regering voor de afwijzing van het genoemde onderscheid, dat tot gevolg zou hebben dat algemene beperkingen niet aan de beperkingsclausules bij de grondrechten hoeven to voldoen, was dat dit tot uitholling van de grondrechten kan leiden . Of een beperking van algemene dan wel bijzondere aard is, kan namelijk het gevolg zijn van legislatieve en bestuurlijke techniek . Een uitspraak waaruit valt op to maken dat ook de Hoge Raad een dergelij k
71 Zie h i erove r D . H . M . Meuw i ssen , De Europese Conventie en het Nederlandse recht, Leiden 1968 , p . 156 e .v . 97 o . c ., p . 52- 54 . 74 M . C . Burkens , Beperking van grondrechten , Deventer 1971 , p . 21 e .v . resp . Tw . K . 1 97 6 -7 6 , 1 3 872, n r . 1 -5, p . 20-22 .
33
onderscheid niet wil maken, biedt het Pocketboekarrest ." Hier ging het om de toelaatbaarheid van een vergunningsstelsel voor de vestiging van boekhandels . Doelstelling van deze regeling was economische ordening en een beperking van de drukpersvrijheid was niet beoogd . De H . R, was echter van mening dat het boekverkopersbedrijf een verspreidingsmiddel inhoudt dat bij uitstek geschikt is om het vrijheidsrecht van art . 7 Grondwet to dienen en dat deze bedrijfstak daarom slechts aan regelingen mag worden onderworpen die deze dienende taak onverlet laten, hetgeen bij een vergunningsvereiste niet het geval is . Door voorstanders van de leer van de algernene beperkingen worden ook wel uitspraken aangehaald waarin de Hoge Raad dergelijke beperkingen zou blijken to accepteren . Vaak kan men echter van mening verschillen over de juistheid van deze conclusie . Op ons terrein vormt de uitspraak over de Alkmaarse aanplakverordening een voorbeeld hiervan .76 Deze plakverordening werd door de Hoge Raad acceptabel geacht, omdat deze alleen het aanplakken verbood 'dat in strijd is met eens anders recht' . Men redeneert dan wel : goederen van anderen moeten uiteraard ook bij de verspreiding van drukwerken worden ontzien, d .w .z . een algemene beperking die buiten het beperkingsstelsel van art . 7 valt . Men kan echter met Pompe (Hoot bij dit arrest) zeggen, dat de uitspraak slechts constateert dat grondrechten niet (zonder meer) tussen particulieren werken . Mijn vrijheid van drukpers betekent niet dat mijn buurman moet dulden dat ik op zijn huffs aanplak . Belangrijker clan dergelijke discussies over concrete uitspraken van de Hoge Raad is de vaststelling dat de leer der algemene beperkingen juridisch-dogmatisch geen goed uitgangspunt vormt . Daarbij wordt het immers van de gekozen technische opzet afhankelijk of een bepaalde regeling die een grondrecht beperkt, acceptabel is of niet . Het door de regering gekozen uitgangspunt dat elke beperking van een grondrecht moet voldoen aan de eisen die in de omschrijving van het grondrecht aan beperkingen zijn gesteld, is veel zuiverder . Daarbij wordt steeds de vraag gesteld : is hier wel in concreto sprake van een beperking van dit grondrecht? Vaak zal men dan tot dezelfde resultaten komen als bij de toepassing van de leer van de algemene beperkingen, maar het uitgangspunt is in het eerste geval juister .1 Deze benadering past ook beter in het systeem van de Europese conventie voor de rechten van de mens, waarin bij elk afzonderlijk artikel de toegestane beperkingsgronden limitatief worden opgesomd . In de jurisprudentie van de Hoge Raad over art . 10 E .V . wordt verschillende malen eerst vastgesteld, dat een bepaalde regeling 'Hoch tot doel Hoch tot effect heeft het beletten van meningsuitingen', maar gericht is op bijv . milieubescherming78 of het tegengaan van ongebreidelde concurrentie tussen winkeliers, die ten koste zou gaan van hen in redelijkeheid toekomende rust en ontspanning, zoals in casu de Winkelsluitingswet beoogt .1 Vervolgens wordt een dergelijke regeling clan echter getoetst aan de beperkingsgronden van het tweede lid . Hiermee worden m .i . dus ook algemene beperkingen binnen het kader van de grondrechtsomschrijving gebracht . Dit brengt echter wel een andere probleem mee, namelijk dat bepaalde beperkingen enigszins geforceerd onder de toegelaten uitzonderingsgronden worden gebracht, hetgeen met name leidt tot een zeer ruime interpretatie van het begrip openbare orde . Het gevolg van het incorporeren van de algemene beperkingen in de grondrechtenformules is dat deze zeer zorgvuldig moeten worden geformuleerd en up to date gebracht bij belang'S H . R . 22 maart 1960 , N . J . 1960, 274 . 7 6 H . R . 12 jan . 1960, N . J . 1960 , 273 . 17 Voorstande rs van de leer der algemene beperkingen zijn o . a . A . M . Donner , Grondrech ten als constituti onele rechten , i n Speculum Langemeijer , Deventer 1973 , m . n . p . 22 e .v . en C . A . J . M . Ko rtmann, Algemene en b i jzondere beperkingen van grondr e chten , N . J . B . 1978 , p . 922 - 924 (m e t commentaar Burk e ns , N . J . B . 1979 , p . 96) . Meuw issen benadert het probleem vanuit de v ra ag Haar wat het ke r nrecht vormt van een be paald grondrecht . Deze benadering i s , vanuit de grondrechten bez ien , evene e ns zuiver , maar de i dee van het kern recht heeft h i er Anders dan i n Duitsland Hoch in d e literatuur Hoch in de jur i sprudentie ingang gevonden (De Europese conventie en het Nederlandse recht , preadvies Ned . Ver . v . Int . Becht , No . 73, 1976 , m . n . p . 70 e .v .) . m H . R . 18 jan . 1972 , N .J . 1972, 193 . 79 H . R . 18 April 1961, N .J . 1961 , 273 .
34
rijke maatschappelijke ontwikkelingen die de werkingssfeer van de grondrechten beinvloeden . Zulke ontwikkelingen zijn met name op de vrijheid van meningsuiting van invloed . De opstellers van het verdrag hebben in het geheel niet gedacht aan problemen van beperking van reclame met het oog op bescherming van het landschapsschoon, of aan allerlei maatregelen van economische ordening die voor de perswereld belangrijke gevolgen kunnen hebben . Het probleem van de algemene en de bijzondere beperkingen is towel ten aanzien van de preventieve als de repressieve beperkingen van betekenis . Alvorens op deze laatste categorie over to gaan, client nog aandacht geschonken to worden aan de tegenstelling preventief - repressief in art . 10 E .V . In de literatuur is men het niet eens over de vraag of de beperkingen in het tweede lid slechts van repressieve aard mogen ziin . Dit laatste zou men kunnen afleiden uit de woorden van het tweede lid, nu daar gesproken wordt over beperkingen 'bij de uitoefening van' de in het eerste lid genoemde rechten . In dezelfde richting wijst ook het felt dat in het eerste lid het uitgangspunt is, dat de genoemde vrijheden Belden 'zonder inmenging van overheidswege', terwijl vervolgens een uitdrukkelijke uitzondering wordt gemaakt voor een vergunningsvereiste voor omroep en film . Voor de pers is dit dus niet toegestaan, zo kan men hieruit opmaken . In de jurisprudentie, towel op nationaal als op internationaal niveau, zijn echter ook preventieve beperkingen herhaaldelijk aan de voorwaarden van het tweede lid getoetst . Een recent voorbeeld hiervan vormt het reeds aangehaalde Sunday Times arrest, waarin een publikatieverbod ten aanzien van een toekomstige publikatie getoetst werd aan lid 2, met name aan de voorwaarde 'nodig in een democratische samenleving' . Een zelfde toetsing werd ook toegepast door de Europese Commissie in het geval van de statenklacht tegen het Griekse kolonelsregime, ten aanzien van de ingevoerde censuurmaatregelen .80 Tenslotte kan ook nog gewezen worden op de reeds vermelde zaak-De Becker, waari n het levenslange publikatieverbod in strijd met de eisen van het tweede lid werd geacht, 'whether they (d .w .z . de desbetreffende Belgische regelingen) be regarded as providing for penal sanctions or for preventive measures in the interest of public security' .81 Ook de Hobe Raad heeft in verschillende uitspraken vergunningseisen (bijv, bij demonstraties) getoetst aan het tweede lid, als zijnde 'voorwaarden' waaraan volgens het tweede lid de uitoefening van de uitingsvrijheid gebonden kan worden,82 Het lijkt dus beter om de tegenstelling preventief - repressief niet aan het eerste resp . het tweede lid to koppelen . De vermelding van de mogelijkheid van een vergunningenstelsel voor omroep en film heeft een zelfstandige betekenis, waaruit niet zonder meer gevolgtrekkingen ten aanzien van andere media molten worden gemaakt. Een ander punt is of bij de inrichting van het vergunningenstelsel voor de omroep ook de eisen van het tweede lid weer moeten worden toegepast, maar dit punt komt bij de bespreking van de omroep nog aan de orde . Uit de totstandkomingsgeschiedenis van art . 19 V .N .-verdrag valt op to maken, dat ook daar towel preventieve als repressieve beperkingen onder hetzelfde regime vallen, zoals dit geformuleerd is in het derde lid van dit artikel . Het Nederlandse artikel 7 Grondwet maakt zoals reeds vermeld w6l een onderscheid tussen preventieve en repressieve beperkingen, althans volgens de huidige interpretatie . Aan repressieve beperkingen wordt met de formule 'behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet' de eis gesteld dat zij bij formele wet worden geregeld . Hoe dit Hader in het Wetboek van Strafrecht en in het Burgerlijk Wetboek is gebeurd, wordt in hoofdstuk 3 behandeld . Als me n art . 7 letterlijk neemt, zijn aan de formulering van drukpersdelicten Been inhoudelijke eisen gesteld, zodat bijv, elke kritiek op het doen en laten van de overheid strafbaar zou kunnen worden gesteld .83 Nu kan men hiertegen i n "a Yearbook of the European Convent i on on Human Rights 12 , The Greek case , 1969 , p. 164 . I ' Yearbook 5, 1962, p . 326 . 6 7 Bijv . H . R . 30 me i 1967 , N . J . 1968 , 5 en H . R . 15 april 1975 , N . J . 1976 , 23 . 93 Aldus bijv . A . F . de Savornin Lohman, Onze Constitutie, 2e druk, Utrecht 1907, p . 341-342 .
35
ieder geval inbrengen, dat dit in strijd zou zijn met de geest van art. 7 . Elders heb ik betoogd dat een dergelijke regeling ook in strijd zou zijn met art . 7 zelf, gezien de bedoelingen van de opstellers in 1815 en 1848 .E Uitgangspunt was toen namelijk het bewerkstelligen van persvrijheid in materiele zin, d .w .z . dat een vrije discussie over alle mogelijke onderwerpen gevoerd kan worden, zonder beperkingen van preventieve of repressieve aard . De woorden 'behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet' houden overigens ook in, dat in elk concreet geval waarin zich een beperking voordoet, een beroep op een rechterlijke instantie open moet staan . 8 5 Art . 10 lid 2 van de Europese Conventie lijkt meer bescherming to bieden tegen to vergaande repressieve regelingen, nu de beperkende maatregelen 'nodig moeten zijn in een democratische samenleving' met het oog op een aantal limitatief opgesomde doeleinden . Onze Hoge Raad heeft echter in diverse arresten deze doeleinden zo ruim geinterpreteerd, dat praktisch elke beperking binnen de grenzen van art . 10 lid 2 lijkt to vallen . Met name de beperkingsgrond 'in het belang van de openbare orde' is zeer ruim uitgelegd en praktisch gelijkgesteld met 'het keren van een in maatschappelijk opzicht onge w enste situatie' .86 Bovendien wordt de vraag of de beperkende maatregel inderdaad nodig is voor het desbetreffende doel, door de Nederlandse rechter in zijn uitspraken op een uiterst oppervlakkige manier getoetst, namelijk door na to gaan of 'het ten enenmale ondenkbaar moet worden geacht dat een wetgever de regeling met het oog op de bescherming van de openbare orde in redelijkheid zou kunnen treffen of handhaven' . 8 7 Het is niet onbegrijpelijk dat de Hoge Raad op deze wijze nog in geen enkel geval een regeling of maatregel in strijd met de Europese Conventie heeft geacht . Hof en Commissie in Straatsburg zijn echter de laatste jaren nationale maatregelen steeds strikter gaan toetsen aan de artikelen van de Conventie en met name ook aan art . 10 . Het kernpunt daarbij is de eis 'nodig in een democratische samenleving' . In de Handyside zaak heeft het Europese Hof een materiele definitie van een democratische samenleving gegeven, namelijk een samenleving gekenmerkt door 'pluralisme, tolerantie en ruimheid van opvattingen' .88 Liet het Hof in deze zaak de staat overigens de nodige speelruimte en toetste men slechts marginaal, in het Sunday Times arrest wend de staat in kwestie een veel kleinere beleidsmarge gelaten en werd via een onderzoek van alle relevante omstandigheden door het Hof een integrate toetsing uitgevoerd . Voor het verschil tussen beide vonnissen wordt in de laatstgenoemde uitspraak gewezen op het felt dat het hier ging om een beperking met het oog op de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, terwijl in de Handyside zaak de goede zeden als beperkingsgrond in het gelling waren . Daarbij zou de Staten meer beoordelingsvrijheid moeten worden gelaten . De geleidelijk meer striktere toetsing aan de Europese Conventie door de Straatsburgse instanties zal waarschijnlijk ook wet een weerslag krijgen in onze nationale jurisprudentie . De Afdeling Rechtspraak van de Raad van State lijkt die weg reeds to zijn opgegaan in enkele uitspraken over een gemeentelijk antenneverbod . De Afdeling bleek namelijk van mening dat een verbod van individuele antennes wanneer een centrale antenne aanwezig is, 'niet nodig is in een democratische samenleving ter bescherming van de openbare orde', omdat het Kier een to vergaande beperking van de vrijheid van ontvangst zou betreffen, immers ook omvattend antennes w aarmee andere signalen kunnen worde n
" De Meij , De vr i jheid e n de verantwoo r d e l i jkh ei d van de pe ts , o . c ., p . 46-48 . ns Tw. K . 1975- 76, 13 872 , nr . 1 - 5, p . 18 . es Z i e de arresten genoemd in Hoot 104 en 105 . Voor kriti e k hierop : F , C . L . M . Crijns , Ars Aequi 1979 , p . 477 , n . a . v . de hierna nog to besp reken u i tspraak van de Afd . Recht spreak van de Raad van State d .d . 10 okt . 1978 , betreffende het antenneverbod in Leer dam . 67 H . R . 19 jan . 1962 , N .J . 1962 , 107 . Kritiek op deze toets i ngsmethode : A .W . Heringa en R . d e W i nt e r , Un i fo r mverbod en concrete toets i ng aan mensenrechten - verdrage n , N .J . B . 1980 , p . 832 -8 35 . en Eur . Hof . v . d . R . v . d . M ., 7 d ec . 1976 , N . J . 1978 , 236 .
36
ontvangen clan met de gemeenschappelijke of centrale antennevoorziening . 89 De Afdeling bekijkt dus niet, zoals de Hoge Raad, globaal of de beperking onder een der beperkingsgronden van art . 10 lid 2 valt to brengen, maar onderzoekt of in het concrete geval de beperking inderdaad ook nodig is . In een meer recente uitspraak accepteerde de Afdeling overigens wel beperkingen op de vrijheid om dergelijke verderreikende antennes to plaatsen,90 mits deze niet neerkomen op een algemeen verbod waarvan geen vrijstelling of ontheffing mogelijk is, maar het blijft Haar mijn mening toch een principieel andere aanpak clan door de Hoge Raad bij toetsing aan de Conventie wordt gevolgd . Al neemt clan de betekenis van de Europese Conventie voor het nationale rechtsleven toe, niet mag worden vergeten dat artikel 10 ook een aantal zwakke punten kent vergeleken met de regeling van de drukpersvrijheid in de Grondwet . Deze laatste eist immers dat beperkingen met betrekking tot de inhoud van geschriften bij formele wet dienen to worden geregeld, terwijl het tweede lid van art . 10 ook beperking via regelingen van lagere valeur toestaat . Ook wordt wel gewezen op het feit dat de Europese Conventie geen onderscheid maakt tussen preventieve en repressieve beperkingen, maar zoals reeds bleek kan de toetsing aan het vereiste van het nodig zijn in een democratische samenleving dit manco wel opvangen . Deze toetsing lijkt bovendien een oplossing to bieden voor probleemgevallen in ons nationale recht, die de toepassing van de strafwet kan opleveren . Het gaat hier om maatregelen uit de strafrechtelijke sfeer, dus in Principe van repressieve aard, die niettemin een duidelijk preventieve (bij)werking hebben . Een goed voorbeeld hiervan vormt de vraag Haar de toelaathaarheid van de inbeslagneming van drukapparatuur . In 1935 heeft de Hoge Raad de inbeslagneming van de drukpers van het communistisch dagblad De Tribune niet in strijd met art . 7 geacht,91 terwijl nog in het begin van de jaren zeventig zich een dergelijk conflict voordeed rond de Utrechtse 'Muurkrant', die op tal van plaatsen wekelijks illegaal wordt aangeplakt . In dit laatste geval werd de inbeslagneming van de drukpers door de minster van Justitie nog verdedigd met de stelling dat art . 7 hieraan niet in de weg stond, omdat dit artikel slechts censuur verbood .12 Nu zagen wij reeds dat in de toelichting bij het nieuwe grondwetsartikel op dit laatste punt een andere opvatting wordt gehuldigd, namelijk dat art . 7 alle preventieve beperkingen verbiedt, maar men kan van mening verschillen over de vraag of een dergelijke inbeslagneming nu een preventieve dan wel een repressieve beperking is . In diverse landen wordt een dergelijke inbeslagneming van drukapparatuur evenwel in strijd met de drukpersvrijheid geacht, omdat op deze wijze elke publikatie onmogelijk kan worden gemaakt .93 Naar mijn mening zal deze maatregel clan ook de toets aan de democratie-eis van art . 10 E .V . niet kunnen doorstaan . Ook de inbeslagneming van de gehele oplage van een periodiek of van een eenmalige uitgave kan overigens vanuit het oogpunt van de drukpersvrijheid in bepaalde gevallen als onjuist worden aangemerkt, zoals ook blijkt uit de speciale regeling die op dit punt in de perswetten van de Duitse Lander is getroffen .¢' In het bovenstaande werd steeds een vergelijking gemaakt tussen art . 10 E .V . en art . 7 Grondwet, waarbij werd betoogd dat de Europese Conventie gezien de recente jurisprudentie op bepaalde punten meer bescherming biedt clan het eigen grondwetsartikel . Op de betekenis van art . 19 van het V .N .-verdrag hoeft wat het aspect van de beperkingen betreft niet Hader to worden ingegaan . Afgezien van het felt dat hier de democratische noodzaaktoets ontbreekt, schijnen de beperkingsgronden, hoewel minder in aantal, zeker niet minder verreikend, nu het begrip openbare orde gezien de totstandkomingsgeschiedenis als van veel verdere strekking clan het gelijknamige begrip in de Europese Conventie moe t 69
Afd . R . R . v . St ., 10 okt . 1978 , Ars Aequi 1979 , 477 e .v . Zi e over deze materie ook R . van Baren, 27 mc . antennes N . J . B . 1980, p . 1063 e .v . 90 Afd . R . R . v . St ., 29 nov . 1979 , A . B . 1980 , 310 . 91 H . R . 13 no v . 1 9 3 5, N .J . 1936 , 292 . Zie hiero v e r ook Boon, o .c ., p . 36 - 39 . 9= Zie Hoot 51 . 93 Zi e voor Duitsland , M . Ldffler , Presserecht, Bd . I, 2 . Aufl „ Munchen 1969 , p . 185 . 94 Voor een overz i cht z i e Loffler , o . c ., Bd . 11, p . 270 e . v .
37
worden beschouwd . 95 Vrijwel elke ongewenst geachte uiting kan via beper kende maatregelen, zowel van preventieve als van repressieve aard, met een beroep op deze uitzonderingsgrond worden bestreden . Een apa rt beperkingsprobleem ligt op het terrein van de vrijheid van nieuws garing . Regelmatig doen zich conflicten voor tussen overheid en journal i sten, die zich door ordehandhavingsmaatregelen bij rellen of gevaarlijke situaties ernstig gehinderd zien in hun nieuwsgaringstaak . Dat de pers en omroep juist door berichtgeving over dergelijke spanningssituaties een belangrijke functie vervult in een democratische samenleving lijkt buiten kijf , maar anderzijds is de noodzaak om bij ernstige gebeurtenissen zoals gijzelingen bepaalde plaatsen tot 'verboden gebied' (met name ook voor het maken van foto's) to verklaren even zeer evident . Het eerste probleem bij de beoordeling van maatregelen als de (inofficiele) inbeslagneming van fotoapparatuur en de controle van gemaakte opnamen is, of de burgemeester die bij dergelijke plaatselijke noodsituaties de leiding heeft, zich aan de grondrechtenvoorschriften gebonden acht . Tot voor ko rt liepen de meningen op dit punt sterk uiteen ,% maar in het in 1981 gepubliceerde conceptwetsontwerp voor een nieuwe Gemeentewet is een duide lijke keuze gemaakt die de betekenis van de grondrechten versterkt : Zowel bij concrete bevelen van de burg e meester in noodsituaties als bij noodverordenin gen mag niet worden afgeweken van de Grondwet, maar wel van wat b ij gewone wet is geregeld . 97 Dit uitgangspunt lijkt ook ten grondslag to liggen aan de in het najaar van 1980 via overleg tussen de persorganisaties en de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken tot stand gekomen Stichting Landelijke Politieperskaa rt en de bijbehorende leidraad . De Stichting Landelijke Politieperskaa rt, bestaande uit vertegenwoordigers van de verschillende journalistenorgan i saties, geeft een perskaart uit, waarvan het model is vastgesteld door de min i sters van Justitie en Binnenlandse Zaken . Deze kaart geldt als een landelijke legitimatie bij rellen , calamiteiten e . d . , als daarbij speciale toegangsfaciliteiten worden verleend aan journalisten . Belang rijker is echter nog de bijbehorende leidraad , 98 waarin onder verwijzing Haar a rt . 7 Grondwet , a rt . 10 E . V . en art . 19 van het Verenigde Natiesverdrag, de betekenis van de nieuwsgaring door de pers uitdrukkelijk wordt erkend . Wat de politie betreft wordt opgemerkt dat slechts inbeslagneming van foto - en film materiaal kan plaatsvinden in de gevallen die in het Wetboek van Strafvordering omschreven zijn . 'Vatbaar voor inbeslagneming zijn uitsluitend voorwerpen die kunnen dienen om in een strafrechtelijk onderzoek de waarheid aan de dag to brengen , en voorwerpen die in een zodanige relatie tot een strafbaar felt staan , dat de rechter ze verbeurd of aan het verkeer on tt rokken kan verklaren (artikel 94) . Er zullen in de praktijk nauwelijks omstandigheden voorkomen waarin op deze grond bij een journalist foto - of filmmateriaal in beslag genomen zal wor den' . Dit lijkt een belangrijke verklaring, want juist op dit punt zijn er regel matig klachten van de zijde van de pers . Is er nu dus enige duidelijkheid over de grenzen van het politieoptreden tegen de pers - en omroepjournalisten bij hun nieuwsgaring in de'normale' relsitua ties, calamiteiten e . d . , de leidraad schenkt ook aandacht aan de eerder genoemde noodbevelen en noodverordeningen van de burgemeester . Terecht wordt opge merkt dat dergelijke maatregelen niet mogen inhouden , dat concrete berichten , foto ' s e . d . voor publikatie aan de politie of andere instantie ter beoordeling moeten worden voorgelegd . Dit zou namelijk in strijd zijn met 'het absolute verbod van preventieve censuur in de Grondwet' , aldus de leidraad . Het wordt echter wel conform a rt . 7 Grondwet geacht als in dergelijke noodsituaties d e
's Zie h ierover , C . Zanghi , La liberty d ' expreu i on clans la Convention Europ d enne des Dro i ts de I ' Homme et dens le Pacte des Nat i ons Unies relatif aux Droits Civils et Politi ques , Revue g 6 n d rale de dro i t i nte r n at i onal publ ic , 1970 , p . 573- 589 . 96 Schroot , Van Vl i eten Wijma, o . c ., p . 169- 170. Zie overd i tonderwerpook : R . Cri nce le Roy . De burgemeester an de handhav i ng van de openbare orde i n bu i tengewone omstan d i gheden , 2e dr., ' s- Grav e nhage 1967 , p . 54 e .v . 97 E i nd rapport Werkgroep he rzi ening G e m ee ntewet , Den Haag 1980 , p . 134 . 96 De leidraad i s gepubl i ceerd i n de brochure St i chting Landel ij ke Polit i eperskaart, Amsterdam z . j .
38
nieuwsgaring wordt beperkt, bijv, via een verbod zich in een bepaald gebied waar een gijzeling plaatsvindt, op to houden met foto- en filmapparatuur, en in geval van overtreding zou clan inbeslagneming kunnen volgen . Dit wordt gemotiveerd door erop to wijzen dat de bevoegdheid tot het geven van noodbevelen en noodverordeningen in een formele wet staan, namelijk art . 219/220 Gemeentewet . Die redenering is mijns inziens echter niet relevant, want de formule van art . 7 'behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet' slaat op het strafbaarstelienvan bepaalde publikaties op grond van hun inhoud, bovendien komt zo de norm van de burgemeester en niet van de wetgeverl Wil men de nieuwsgaring reguleren clan zal men die moeten toetsen aan de formule 'niemand heeft voorafgaand verlof nodig', die regeling blijkens de toelichting bij het nieuwe grondwetsartikel inhoudt dat Been preventieve beperkingen toegestaan zijn! Men kan zich er wellicht uit redden door de garingsvrijheid net als de verspreidingsvrijheid een vrijheidselement to noemen dat voor de eigenlijke persvrijheid onmisbaar is maar tevens daaraan ondergeschikt, zodat hiervoor speciale beperkingsregels moeten Belden . Maar die zal de rechter clan moeten gaan formuleren, net als bij de verspreidingsvrijheid . Hoe onduidelijk de situatie clan kan worden, is eerder al belicht . Voorlopig zal men zich dus op de verdragsartikelen over de uitingsvrijheid moeten orienteren en clan kan met name de eis van de noodzakelijkheid van een bepaalde beperkingsmaatregel in een democratische samenleving een richtsnoer bieden .
2.1 .4. Aan wie komt de vrijheid van drukpers toe en ge/den voor bepaalde categorieen van personen bijzondere rechten of verplichtingen ? De vraag Haar de subjecten van de drukpersvrijheid lijkt op het eerste gezicht zeer simpel to beantwoorden . Art. 7 Grondwet richt zich immers tot iedereen : niemand heeft voorafgaand verlof nodig, Er zijn niettemin enkele problemen die hier in het kort dienen to worden besproken . In de eerste plaats is er de vraag of het hier niet primair gaat om de vrijheid van de journalist, zeker bij nieuwe aspecten als de vrijheid van nieuwsgaring . Een tweede punt is of de overheid ook het recht op uitingsvrijheid toekomt . Een derde vraag betreft de toelaathaarheid van de beperking van deze vrijheid van categorieen die in een bijzondere verhouding staan tot de overheid, zoals de ambtenaren . Tenslotte dient aandacht geschonken to worden aan de problematiek van de zgn, derdenwerking : in hoeverre werkt de uitingsvrijheid ook in de relaties tussen particulieren door ? Er bestaat in Nederland tot op zekere hoogte communis opinio dat de persvrijheid in de betekenis van de specifieke vorm van drukpersvrijheid voor kranten en tijdschriften Been uitdrukkelijke erkenning in de Grondwet behoeft . In de perswetten van de Duitse deelstaten wordt echter van de 'offentliche Aufgabe' van de pers gesproken en worden daaraan speciale rechten (o .a . recht op informatie tegenover de overheid) en verplichtingen (o .a . een bijzondere zorgvuldigheidsplicht) verbonden . Een dergelijke aanpak is hier to laude afgewezen, omdat men hiervan extra beperkingen vreest voor de journalist en het gevaar bestaat dat op deze wijze de journalistiek tot een gesloten beroep zou kunnen worden verklaard . Het ontwerp voor een wet op de journalistieke verantwoordelijkheid poogde, zoals reeds vermeld, in 1949 inderdaad een dergelijk stelsel to introduceren, evenals trouwens ten aanzien van het uitgeven van periodieken, maar leidde uiteindelijk tot een duidelijke afwijzing in de perswereld, waarbij het parlement zich aansloot . De beste perswet is Been perswet, zo luidt een adagium uit de Angelsaksische wereld, dat ook hier altijd veel bijval heeft gevonden . De naoorlogse perswetgeving, zoals o .a . neergelegd in de Wet Voorziening Perswezen van 1951, bevatte voornamelijk noodvoorzieningen .99
Nu is er met name van overheidszijde ook verschillende malen bezwaar gemaak t " In 1980 is echter door de minister van C . R . M . een Werkgroep Perswet ingesteld , die z i ch bez i ghoudt met de voorbereid i ng van een he rz iening van de Wet Voorziening Parswezen . Daarbi j wordt o .a . aandacht geschonken aan de problematiek van de pe rs fusies (z ie over de teak van de Werkgroep : Steatscourant d .d . 10 april 1980 Nr . 70, p . 3 , voor het in stell i ngsbesluit : Ned . Stcrt . 1 april 1981 nr . 63) .
39
tegen een uithreiding van de drukpersvrijheid met elementen die vooral voor de journalist van betekenis zouden zijn . Dit bleek boven reeds bij de discussie over de vrijheid van nieuwsgaring . Dat niettemin deze laatste vrijheid nu via art . 19 van het V .N .-verdrag als direct werkende verdragsbepaling in ons nationale recht is binnengebracht, behoeft geenszins betreurd to worden . Afgezien van het feit dat dit zoals betoogd een wezenlijk element aan de bestaande vrijheid toevoegt, of zo men wil een facet vormt dat op zich reeds deel uitmaakt van die vrijheid, is het bezwaar dat het hier primair om een recht van de journalist zou gaan niet van veel betekenis . Het beroep van journalist is immers geen gesloten beroep en de mogelijkheid voor een ieder om zich op dit werkterrein to begeven wordt juist als een onderdeel van de drukpersvrijheid gezien, terwijl anderzijds de periodieke pers in een democratische samenleving een onmisbare rol vervult . In de literatuur over de uitingsvrijheid wordt in de regel geen systematische aandacht besteed aan de vraag in hoeverre dit grondrecht ook aan de overheid zelf toekomt . Afgezien van het feit dat een vrijheidsrecht primair een onthoudingsplicht voor de overheid inhoudt, zodat het wat vreemd aandoet als men over de uitingsvrijheid van de overheid spreekt, zijn er ook wel inhoudelijke bezwaren tegen een situatie waarin de overheid op gelijke voet met particulieren van dit vrijheidsrecht gebruikt maakt . Men zou zich de uitoefening van dit grondrecht door de overheid in de eerste plaats kunnen voorstellen in die vorm dat de overheid zelf de berichtgeving over het doen en laten van de verschillende staatsorganen ter hand neemt en zich zodoende rechtstreeks tot het publiek Wendt . In de vorige eeuw heeft men dit verschillende malen geprobeerd, towel via een staatscourant als op meer verdekte manieren, maar met Bering succes .10° In de openbaarheidsdiscussie die omstreeks 1960 begint, kiest men een ander uitgangspunt : betere voorlichting over het doen en laten van de overheid kan het best worden bereikt door een grotere openbaarheid in het bestuur to introduceren . Dit heeft geleid tot de Wet Openbaarheid van bestuur, die in 1980 in werking is getreden, waarin de uitzonderingen op het openbaarheidsbeginsel limitatief worden opgesomd, wat een omkering van de tot dan toe geldende rechtssituatie betekende .lol Deze wet kept naast een zgn . passieve informatieplicht van de overheid (het verstrekken van informatie op verzoek) ook een actieve informatieplicht . Art . 2 lid 1 zegt hierover : 'Het overheidsorgaan dat het rechtstreeks aangaat, verschaft uit eigen beweging informatie over het beleid, waaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering daarvan zodra dit in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering' . Daarbij geldt het reeds door de Commissie-Van Heuven Goedhart in 1946 vastgelegde beginsel dat de overheid Been propaganda mag bedrijven of een mening opdringen als uitgangspunt .102 Nu open de meningen we] uiteen over de vraag hoe de grenzen hier liggen, maar Been van de schrijvers wil de overheid dezelfde ruimte geven als de vrijheid van meningsuiting omvat .103 Ook in een ander opzicht is er een principieel verschil : de externe overheidsvoorlichting richt zich in eerste instantie op de bestaande publiciteitsmedia en niet op het publiek zelf, want op deze wijze wordt het element van beinvloeding van de burger aanmerkelijk geneutraliseerd . Aldus de Commissie-Biesheuvel in haar rapport 'Openbaarheid Openheid' uit 1970, waarin de grondslag werd gelegd voor de latere Openbaarheidswet . Bij voorlichting over reeds door het parlement aanvaard beleid bestaat er echter in Principe Been bezwaar tegen rechtstreekse voorlichting aan de burger : 'Zelfstandige gebruikmaking van media door de overheid is in deze voorlichting - die varieert van technische explicatie tot aanprijzing van onomstreden objecten van overheidszorg - vaak de enige mogelijkheid om het publiek of specifieke publieksgroepen to berei100 Zia h i erover , N . Cramer , Parlement en pars in ve rhouding tot de overhei d , Leiden 1958 , m . n . hfdst . I I I en p . 151 - 159 . 101 Staaublad 1978 , 581 . 102 Z i e par . 25 van d e Aanwijzingen i ntake de openbaerheid van bestuur , Stcrt . 9 jan . 1980 , ook gepubliceerd in brochurevorm (Aanwijzingen voor de R i jksdienst 21 . 103 Voor een ove rz icht van de d i ve r se opvattingen m .b . t . de overheidsvoorlicht i ng tie Schelhaas , o .c . , p . 139 e . v .
40
ken, daar de publiciteitsorganen voor deze materie, gelet op het onthreken van actuele nieuwswaarde, veelal geen belangstelling hebben' .104 Ging het hierboven om de vraag in hoeverre de overheid zich direct tot de burger kan richten met informatie over het beleid, er is nog een andere grens aan de 'uitingsvrijheid' van de overheid . Indien een overheidsdienaar, bijv . een minister, zich in kritische zin uitlaat over het doen en laten van een bepaald persorgaan Haar aanleiding van concrete publikaties, dan wordt hierdoor de uitingsvrijheid van dit medium geweld aangedaan . Een essentieel element van art . 7, besloten in de formule 'behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet', is namelijk, zoals reeds eerder vermeld, dat alleen de onafhankelijke rechter toetst of in een concreet geval de in formele wetten vastgestelde grenzen zijn overschreden .105 Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat de uitingsvrijheid niet aan de overheid als zodanig toekomt, omdat hierdoor de uitingsvrijheid van de burger beknot zou kunnen worden en de betrouwbaarheid van de voorlichting zou afnemen . Een kwestie waarover de rechtsopvatting gedurende de laatste tien - vijftien jaren sterk gewijzigd is, is de vraag in hoeverre de grondrechten van toepassing zijn in de verhouding overheid - ambtenaar . Een zelfde probleem doet zich voor ten aanzien van dienstplichtige militairen en gedetineerden . Juist de uitingsvrijheid heeft in dit verband in het verleden tot de meeste moeilijkheden aanleiding gegeven . Werd tot in de jaren zestig vaak categorisch ontkend, dat dergelijke groepen die in een bijzondere rechtsverhouding tot de overheid staan, ook aanspraak kunnen maken op de grondrechten, in de jaren zeventig zijn de opvattingen op dit punt diametraal gewijzigd .106 Deze verandering in de opvattingen is enerzijds het gevolg van het felt dat de idee van de bijzondere rechtspositie van de ambtenaar en de militair geleidelijk is vervaagd . De vermaatschappelijking van de krijgsmacht is bijv . een gevleugeld begrip geworden . Belangrijk was echter ook de tendens tot sterkere juridificering van de grondrechten . Nadat begin 1972 de regering in de Nota inzake herziening van het militaire tuchtrecht het standpunt had ingenomen, dat beperkingen van de grondrechten door militaire gedragsregels bij formele wet zouden moeten worden geregeld,101 werd enkele maanden later in het debat over de reeds uit 1972 daterende 'Aanwijzingen intake ambtelijk optreden (extern)',108 door de regering tegenover de Tweede Kamer erkend dat beperkingen van de vrijheid van meningsuiting van ambtenaren zouden moeten voldoen aan de algemene eisen op dit punt in art. 7 Grondwet .109 In de toelichting bij het grondrechtenhoofdstuk in de nieuwe Grondwet werd tenslotte het algemene beginsel 'vastgelegd', dat beperkingen van grondrechten van groepen die in een bijzondere rechtsverhouding tegenover de overheid staan, steeds moeten voldoen aan de eisen di e in de beperkingsclausules bij de verschillende grondrechten zijn vastgelegd,llo Dit standpunt was in 1971 voor het eerst duidelijk geformuleerd door Burkens .<< 1 Hoe moeilijk echter deze materie in een wet to regelen valt, blijkt uit de reeds genoemde Aanwijzingen betreffende de uitingsvrijheid van ambtenaren, die zijn to beschouwen als een uitwerking van de in art . 50 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement vastgelegde verplichting voor ambtenaren om zich t o
' 0' Openb aar he id Openheid , o . c ., p . 146 . co s Zia Hoot 85 . 106 Voor een ove rzi cht van de versch i llende opvattingen op dit te rrein : C . J . G . Olde Kal ter , Overhe i dspersoneel en grondrechten , preadvi es Vereniging voor Adm i nistrat i efrecht 1979 (Geschr i ften V . A . R . LXXXIV) en voor de oudere literatuur ook : Th . A . M . van der Horst , Ambtenaar en grondrechten , Alphen aan den R ijn 1967 . 107 Hand . Tw . K . 1972- 73 , 11 689 nr . 2 , p . 4 . Vooruitlopend op de nieuwe w e tgevi ng werden in 1975 door de minister van Defensie ' Voorlopige algemene aanw ijz i ngen intake d e uitoefening van bepaalde grondrechten door milita i ren ' u i tgevaard igd (Tw . K . 1974 - 75 , 13 100 , X , n o . 28) . 'a Tw . K . 1971 - 72 , 11 925 . 109 Tw . K . 1973 -74, p . 3177 . "o Tw . K . 1975 - 76 , 13 872 , nr . 1 -5 , p . 11 - 12 . " ' Burkens , Beperk i ng van grondrechten , o . c ., p . 153 e . v .
41
gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt . In de Aanwijzingen wordt een aantal factoren genoemd, die de mate van uitingsvrijheid van de ambtenaar in concrete situaties bepalen : de 'afstand' tussen de betrokken ambtenaar en de instantie waar het beleid wordt gevormd (waarover hij zich wit uiten), de aard van de materie zelf, alsmede de manier waarop en de kring waarin de ambtenaar van zijn mening blijk geeft . I n de kritiek op deze Aanwijzingen is vooral gewezen op de vaagheid van de genoemde criteria .1 12 Het reeds in 1974 toegezegde wetsontwerp dat deze materie moet regelen is nog steeds niet verschenen . In een antwoord op een kamervraag deelde de minister van Binnenlandse Zaken in 1977 mee : 'Overwogen wordt in het wetsontwerp het voorschrift op to nemen, dat een ambtenaar zich client to onthouden van het openbaren van gedachten en gevoelens indien en voor zover daardoor de goede vervulling van zijn functie, of in verband met de aard van zijn functie, de goede functionering van de dienst wordt verstoord' . 11 3 De duidelijkheid is hierdoor echter niet veet toegenomen en deze formule laat zeer wet toe, dat in de concrete situatie het belang van de vrijheid van meningsuiting wordt achtergesteld bij de goede functionering van het werkverband,ll a Niet alleen de vaagheid van de criteria maar ook de afperking van de situaties waarop de regeling betrekking heeft, levert problemen op . Het gaat hier in principe om de uitingsvrijheid van de ambtenaar als staatsburger, maar het is to simpel om hiervoor uitsluitend de grens van de werktijd to hanteren . Spreekt een ambtenaar als staatsburger, als hij in zijn vrije tijd een open protest-brief die op het terrein van zijn functie ligt, medeondertekent met vermelding van zijn functie? Rollend ifferentiatie moet bij de uitingsvrijheid van de ambtenaar als staatsburger steeds het uitgangspunt zijn, aldus bijv . Burkens,lls maar de persoon in kwestie zal antwoorden, dat hij nu juist omdat hij die functie vervult protest heeft willen aantekenen . Bij categorieen als dienstplichtige militairen en gedetineerden is er eigenlijk Been ruimte over voor het functioneren als staatsburger in dit verband . Bij de strijd voor meer uitingsvrijheid gevoerd door organisaties van dienstplichtigen stond de meningsuiting, bijv, via het uitdelen van pamfletten, binnen de militaire gemeenschap of daarbuiten in uniform centraal . De 'Voorlopige algemene aanwijzingen intake de uitoefening van bepaalde grondrechten door militairen'1 16 handelen ook over de uitingsvrijheid binnen het kader van de dienstuitoefening . In de nieuwe Grondwet is m .b .t . gedetineerden een speciale bepaling opgenomen, die althans ten aanzien van deze categorie in de richting wijst van het standpunt dat grondrechten ook binnen de relatie met de overheid doorwerken . Art . 1 .14 . lid 4 luidt namelijk aldus : 'Hij aan wie rechtmatig zijn vrijheid is ontnomen, kan worden beperkt in de uitoefening van grondrechten voor zover deze zich niet met de vrijheidsontneming verdraagt' . Deze bepaling staat naast de beperkingsmogelijkheden die op grond van de clausuleringen bij de verschillende grondrechten mogelijk zijn . Olde Kalter heeft in zijn recente preadvies voor de Vereniging voor Adminstratief Recht betreffende de grondrechten van ambtenaren opgemerkt, dat men ten aanzien van de vraag Haar de werking van grondrechten binnen de dienstverhouding moet onderscheiden Haar grondrecht . Garanties m .b .t . vrijheidsontneming, lichamelijke onaantastbaarheid, discriminatie e .d . werken ook binnen de functievervulling en binnen de inrichtingen voor de openbare dienst door .117 Op beperkte Schaal geldt dit ook voor de uitingsvrijheid . Hij noemt in dit verband voorbeelden ads het ophangen van aanplakbiljetten e .d . in de eigen werkkamer, geen preventieve censuur ten aanzien van aanplakborden voor het per112 Zie bijv . K . G . de Vries , De vrijhe id van men i ngsuiting van ambtenaren , T . v . O . 1972 , p . 454-457 en H . J . Roethof , De ambtenaar als staatsburger , De Nederlandse gemeente 1972 , p . 413-415 . M Tw . K . 1977 , Aanhangsel , nr . 6 . 114 Peters heeft , aanknopend b i j de Amer i kaanse vr ijheid -van -men ingsuitingsjurispruden tie , als grens geformuleerd , dat de men i ngsu i ting duidel ijk an direct het werkverband in gevaar brengt (J . A . Peters , De zaak Kalma en de vrijhe i d van meningsuiting, N . J . B . 1978, p . 369-377) . 16 Bu r k en s , o .c ., p . 1 55- 156 . 11 6 Zie Hoot 107 . " ' Olde Kalter , o .c ., m . n . p . 90 e . v .
42
soneel, maar ook uitingsvrijheid in het algemeen voor wetenschappelijke onderzoekers en voor het onderwijzend personeel bij instellingen van wetenschappelijk onderw ijs . 11 8 B innen de werkkring is er dus sprake van een zwakke werking van de uitingsvrijheid, terwijl buiten de werksfeer de eis geldt dat beperkingen slechts mogelijk zijn, als voldaan wordt aan de eisen die art . 7 Grondwet aan beperkingen in het algemeen stelt . Welke bescherming biedt nu de Europese Conventie ten aanzien van personen die in een bijzondere rechtsverhouding tot de overheid staan? In de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens is de laatste jaren als uitgangspunt vastgelegd, dat bij grondrechten uit de Conventie die (zoals art . 10 over de uitingsvrijheid) een limitatieve reeks van uitzonderingen kennen, ook de beperkingen van grondrechten voor bijzondere categorieen aan de daarin gestelde voorwaarden moeten voldoen . 1 1 9 Bij de interpretatie van de beperkingsclausules op dit punt wordt echter in aanzienlijke mate rekening gehouden met de bijzondere positie, waarvoor wordt aangeknoopt bij de vermelding dat het grondrecht in kwestie 'plichten en verantwoordelijkheden' meebrengt . Deze verantwoordelijkheden kunnen wisselen met de categorie van personen, aldus de jurisprudentie . Ook het vereiste 'nodig in een democratische samenleving' speelt in deze gevallen een belangrijke rol . Voor wat betreft beperkingen van de vrijheid van meningsuiting van militairen, heeft het Hof in de zaak Engel c .s . contra N ederland beslist, dat beperkingen die het militaire tuchtrecht meebrengt gebracht kunnen worden onder de beperkingsgrond van de openbare orde, welk begrip hier werd uitgelegd als made omvattend de orde binnen de krijgsmacht . 12 0 Er is een andere categorie van personen die in een bijzondere rechtsverhouding tot de overheid staan, waaraan de Europese Conventie uitdrukkelijk aandacht schenkt, namelijk de vreemdelingen . Art . 16 E .V . zegt namelijk dat Been der bepalingen van art . 1 0, 11 en 14 'beschouwd kan worden als aan de H oge Verdragsluitende Partijen to beletten, beperkingen op to leggen aan de politieke activiteit van vreemdelingen' . Dit betekent dat het artikel over de uitingsvrijheid ten aanzien van vreemdelingen grotendeels buiten werking wordt gesteld .121 Een aanbeveling van de Raadgevende Vergadering van de Raad van Europa om de Conventie to veranderen in die zin dat de beperkingen van de uitingsvrijheid en de vrijheid van vereniging en vergadering (= art . 11) ten aanzien van politieke activiteiten van vreemdelingen verdwijnen, heeft nog niet tot w ijziging geleid . 122 In het V .N .-verdrag worden in art . 25 bepaalde rechten, zoals het kiesrecht en de toegang tot overheidsfuncties, uitdrukkelijk voorbehouden aan 'staatsburgers' . Hieruit mag worden afgeleid, dat de overige rechten ook aan vreemdelingen toekomen, made gezien de manier waarop in art . 2 lid 3 de werkingssfeer van de Covenant is afgebakend .123 Beperkingen van de uitingsvrijheid van vreemdelingen zullen hier dus moeten voldoen aan de beperkingsclausules van art . 19 . Zoals reeds eerder vermeld is de beperkingsgrond 'public order (ordre public)' zeer ruim en vaag, zodat n .m .m . hier een ruime mogelijkheid wordt gelaten de vrijheid van meningsuiting van vreemdelingen aan banden to leggen . Merkwaardigerwijs is in de kamerstukken over het grondrechtenhoofdstuk in de nieuwe Grondwet geen principiele aandacht geschonken aan de positie van vreemdelingen . Ook ten aanzien van daze categorie zullen evenwel de uitgangspunten voor de grondrechtspositie van bijzondere groepen van toepassing zijn , 16 Olde Kalter, o. c ., p . 95- 97 en 117 . Zia ook de princip i ele bezwa re n van Burkens tegen d az e benader i ng (Geschr . V . A . R . LXXXV , 1981 , p . 16- 18 an 381 voor reactie 0 .) . 1 9 B i j grondrechten die Been beperkingsclausules kennen , wordt echter nog de construc tie van de 'impl i ed limitat i ons ' toegepast . Zie h i erover E .A . Alkema , Studies over Europese grondrechten , Deventer 1978, p . 206 e .v . 130 Eur . Hof R . v . d . M . 8 juni 1976 , N . J . 1978, 223 . 121 Zia h ierover Van d ijk en Van Hoof , o . c ., p . 357 e . v . 121 R e commenda t i on 799 (1979) on the pol i t i cal rights and posit i on of aliens , Council of Europe , Parl . Ass . , 28th . ord . sass . , Third Part, Texts Adopted (1977) . 121 Aldus E . W . V i erdag , Th e legal nature of the rights granted by the international covenant on econom i c, social and cultural rights , Neth . Yearbook of international law 1978 , m . n , p . 76 .
43
d . w . z . dat aan de beperkingsvoorwaarden van de verschillende grondrechten moet worden voldaan . Nu is het op grond van art . 11 Vreemdelingenwet mogelijk om aan de vergunning tot verblijf voorschriften to verbinden in het belang van de openbare rust, openbare orde of nationale veiligheid . Niet zelden zijn aan vreemdelingen op grond van dit artikel beperkingen van de uitingsvrij heid opgelegd . Dergelijke beperkingen staan echter op gespannen voet met art . 7 Grondwet, omdat beperkingen van de daar geregelde vrijheid immers uit sluitend in een formele wet mogen geschieden en de beoordeling van grensover schrijdingen uitsluitend door de onafhankelijke rechter mag gebeuren . De Vreemdelingenwet biedt echter meerdere mogelijkheden om aan de overtreding van de genoemde individuele voorschri ft en gevolgen to verbinden zonder dat een beroep op de rechter openstaat. Vroeger kon men zich uit deze problemen nog wet redden via de leer van de algemene beperkingen , maar deze is in de toelich ting bij de nieuwe grondrechtenbepalingen uitdrukkelijk verworpen . Het felt dat a rt . 11 Vreemdelingenwet zich niet speciaal op de uitingsvrijheid richt biedt dus geen soelaas . Overigens ben ik het met Vonhogen eens, dat het hier om bij zondere beperkingen gaat, zodra in de concrete vergunning de uitingsvrijheid beperkt wordt . 124 Nu zou men hie rt egen kunnen inbrengen , dat de reeds genoemde beperkingsvoorwaarden van art . 7 Grondwet hier niet gevolgd hoe ven to worden, omdat de desbetre ff ende beperkingen z i ch afspelen binnen de bijzondere rechtsverhouding (zoals bij de ambtenaar binnen de functieuitoefe ning de grondrechtsclausuleringen niet werken) . Bij de vreemdeling gaat dit echter toch niet helemaal op , omdat daar geen staatsburgerlijke rot naast het vreemdelingschap overblijft . Uitgangspunt bij de beperking van grondrechten van bijzondere categorieen is evenwel ook, dat de bijzondere status niet alles omvattend mag zijn : er moet een ' restpost ' overblijven , aldus Burkens . 125 Van daar ook de boven vermelde speciale bepaling in de nieuwe Grondwet m . b . t . de beperk i ngen van grondrechten van gedetineerden . Hoe men ook moge denken over de hier aangevoerde bezwaren tegen het hui dige systeem , het valt to hopen dat op ko rte termijn meer duidelijkheid wordt geschapen over de grondrechten van de vreemdeling , met name over de uitings vrijheid , in het licht van de nieuwe grondrechtenregeling . In het kader van de vraag Haar de subjecten van de uitingsvrijheid tenslotte enige aandacht voor het hiermee verwante onderwerp van de zgn . derdenwerking of horizontale werking, d . w . z . werkt de u i tingsvrijheid ook in relaties tussen particuliere personen? Deze kwestie kwam eigenlijk pas in de jaren zestig Haar voren , toen men zich ging afvragen of bepaalde grondrechten niet evenzeer door machtige particulieren /particuliere organisaties als door de overheid konden worden aangetast . Ook de optredende vervaging tussen publiek - en privaatrecht speelde hierbij een rot . Al waren van de aanvang de meningen van de deskundigen over dit vraagstuk verdeeld, een duidelijke meerderheid wees 'directe' derdenwerking of en aanvaardde slechts 'indirecte' derdenwerking . ' 26 Dit laatste houdt in dat de rechter de algemene rechtsbeginselen die aan de grondrechten ten grondslag liggen, in zijn oordeel over relaties tussen particu liere personen kan betrekken via interpretatie van begrippen als goede trouw, goede zeden, openbare orde e . d ., die in het privaatrecht een belangrijke rot spelen . In de toelichtingen bij het grondrechtenhoofdstuk in de nieuwe Grondwet is dit onderwerp wat genuanceerder behandeld : de mate van derdenwerking ka n
124 Noot b i j Afd . R . R . v . St . 14 dec . 1978 , nr . A - 2 . 0084 (1978), Administrat ie ve recht spraak overheidsbeschikkingen , Alphen aan den Rijn, losbladig , hfdst . III , 105a . Het valt to betreuren dat de Afdeling Rechtspraak in deze uitspraak (de Agee - zaak ) aan het grond rechtenaspect geen aandacht hee ft besteed . Het betrof h ier een beperking van de u i tings vr ijhei d , m . n . de werkzaamh ei d in het journal i st i eke vlak . 125 Burkens , o . c . , p . 152 . 1I6 In d i e ge est b i jv . de Staatscomm iss i e Cals - Donner (Tweed e rapport , 1969 , p . 53-54), de preadv iezen van A . G . Mar l s an J . M . Polak voor de Nederlandse Jur i sten - Verenig i ng (Hand . Ned . Jur . Ver . 1969 , I eerste stuk , passim) an het mislukte regeringsontwerp uit 1970 voor een grondrechtenhoofdstuk i n de nieuwe grondwet (Tw . K . 1970- 71, 11 051 , p . 8-9) .
44
varieren per grondrecht en per situatietype . Naast de zeer beperkte doorw erking via een opdracht aan de wetgever, zoals in de instructienormen bij de sociale grondrechten gebeurt, en de iets verder reikende indirecte derdenwerking via interpretatie van privaatrechtelijke begrippen, zijn er ook vormen van sterkere doorwerking van grondrechten in relaties tussen particulieren : 'Vervolgens kan het grondrecht zelfstandig een rechtsbelang uitdrukken, dat de rechter bij de afweging van belangen merle in aanmerking moet nemen . Nog weer verder gaat een grondrecht dat de uitdrukking is van een rechtsbeginsel waarvan de rechter slechts op z waarwegende gronden mag afwijken . Tenslotte kan het grondrecht beogen zich dwingend aan de rechter op to leggen en slechts die af w ijkingen toe to staan, Welke tot een grondwettelijke beperkingsclausule herleidbaar zijn' . 1 2 7 De regering kon echter niet aangeven hoe de situatie op dit punt bij de verschillende grondrechten ligt en Wilde dit aan de rechter overlaten . Wanneer wij nu de drukpersvrijheid op dit punt Hader onderzoeken, clan lijkt de doorwerking in privaatrechtelijke verhoudingen op het eerste gezicht niet groot . Toen een boekverkopersbedrijf ageerde tegen de Vereniging tot bevordering van de belangen des boekhandels, die bij buitenlandse uitgevers stappen had ondernomen om het (veronderstelde) onder de prijs werken van dit bedrijf tegen to gaan, werd een actie wegens inbreuk op art . 7 Grondwetdoor genoemde vereniging categorisch afgewezen door het Haagse gerechtshof : ' . ., dat deze grief reeds hierom faalt, omdat Haar 's Hofs oordeel de Grondrechten - derhalve ook art . 7 der Grondwet -, gezien hun karakter en de geschiedenis van hun ontstaan, anders clan app . menen, uitsluitend beogen een waarborg to zijn voor de burgers tegenover de staat en zijn organen, en mitsdien genoemd artikel i .c . niet ter toetse komY . 128 Bij de bespreking van de verspreidingsvrijheid werden twee ongeveer gelijkluidende arresten aangehaald, waarin een aanplakverbod werd geaccepteerd, nu daarmee slechts het aanplakken op andermans eigendom werd tegengegaan . Dit lag kortom buiten de sfeer van het grondrecht, zo zou men deze uitspraken althans kunnen lezen . 129 Er zijn echter ook uitspraken to vinden die een andere benadering laten zien . Met behulp van art . 1401 B .W . wordt vaak opgetreden door personen die zich gekwetst achten door beledigende en/of onjuiste publikaties, of die de voorgenomen publikatie van een dergelijk geschrift willen tegenhouden . Boven zijn een tweetal kort-gedinguitspraken aangehaald, w aarin de rechter een verbod van een voorgenomen publikatie afwees met het argument dat het vooraf controleren van voorgenomen publikaties in strijd was met art . 7 Grondwet (al volgde daarop weer een restrictie van twijfelachtige aard) . I n deze en andere uitspraken 130 van soortgelijke aard betreffende voorgenomen publikaties gaat het n .m .m, om gevallen waarin het grondrecht van de vrijheid van drukpers, om de woorden van de regering uit de toelichting to gebruiken, zich dwingend aan de rechter oplegt . Heel duidelijk is dit laatste ook het geval in het in par . 2 .1 .2 . besproken Boycot Outspan arrest van het Hof Amsterdam, waarin de onrechtmatigheid van een ernstige belemmering van de uitingsvrijheid als uitgangspunt werd genomen . Verwant met de uitspraken over een mogelijk verbod van een toekomstige publikatie zijn de vonnissen waarin de modaliteit van een opgelegde rectificatie als reactie op een bepaalde publikatie aan de orde kwam, bijv, of een aan de rechter gevraagd verbod van commentaar bij een dergelijke rectificatie niet in strijd met art . 7 is . 131 Op een meer indirecte manier speelt de drukpersvrijheid een rol als het gaat om de vraag of een bepaald e
127 T w . K . 19 75- 76 , 1 3 87 2 , n r . 1 -5, p . 15 - 16 . "" Hof ' s -Gravenhage 23 nov . 1961 , N . J . 1961, 501 . Voor kr i t i ek op dit arrest : H . Drion , Het rechterlijk verbod en de vrijheid van men i ngsu i ting, i n Op de grenzen van komend recht . Opstellen aangeboden aan prof . mr . J .H . Beekhuis , Deventer -Zwolle 1969 , m . n . p . 94 . 13 9 H . R . 2 okt . 1 9 7 9, N .J . 1980 , 2 31 en H . R . 12 jan . 1960 , N .J . 1960 , 273 . "o Voor andere dergel i jke uitspraken z i e H . Dr i on (red .), Onrechtrnat i ge dead, losbiadig, deel IV , hfdst . IX nr . 51 . 1 " Hof Adam , 16 dec . 1976 , N . J . 1977 , 86 .
45
publikatie onrechtmatig is . Hierbij is het van betekenis dat het om een artikel in een persorgaan gaat, want de rechter blijkt bij het bepalen van de speelruimte die er is rekening to houden met de maatschappelijke functies die de periodieke pers vervult . Inhoudelijk wordt op deze 1401-jurisprudentie nog teruggekomen in hoofdstuk 3, hier wordt slechts vastgesteld dat de jurisprudentie over dit artikel voorbeelden geeft van uiteenlopende vormen van doorwerking van de drukpersvrijheid, waarbij de constatering dat het hier slechts om zgn, indirecte derdenwerking zou gaan toch to simplistisch is . Op het terrein van de overeenkomsten zou men in het hier besproken verband kunnen zoeken Haar rechterlijke toetsing van beperkingen van de uitingsvrijheid van de werknemer op basis van de arbeidsovereenkomst (dergelijke voorschriften vindt men overigens ook vaak in reglementen van ondernemingen en soortgelijke voorschriften), maar daarbij komt men niet verder clan de reeds vermelde indirecte derdenwerking via privaatrechtelijke begrippen zoals goede trouw e .d . Een globate vergelijking met de besproken uitingsvrijheid van de ambtenaar valt n .m .m . in het nadeel van de particuliere werknemer uit .132 Een apart probleem vormt echter de uitingsvrijheid van de journalistieke werknemer, maar daarbij gaat het minder om een vraagstuk van derdenwerking van dit grondrecht in de verhouding werkgever - werknemer, als wet om de vraag hoe de informatievoorziening ten behoeve van het publiek op de beste w ijze kan worden geregeld . Dit onderwerp, in de regel aangeduid als het vraagstuk van het redactiestatuut, komt in hoofdstuk 4 nog afzonderlijk aan de orde . Bij de behandeling in de Tweede Kamer van de voorstellen betreffende de sociale grondrechten in de nieuwe Grondwet, hebben enkele leden van de P .v .d .A .-fractie via een nota bij het Voorlopig Verslag gevraagd om een wettelijke regeling van de grondrechten van de werknemer (waaronder de interne en externe vrijheid van meningsuiting), 'voor zolang de horizontale w erking van de grondrechten beperkt blijft',133 De regering achtte het echter nog to vroeg om in de Grondwet aan de wetgever dwingend voor to schrijven om deze kwestie to regelen . Nadere studie, analyse en overleg op dit punt waren nog nodig .134 Over mogelijke derdenwerking van de grondrechtenbepalingen in de Europese Conventie lopen de meningen uiteen . 135 De opstellers hebben geen aandacht aan dit probleem geschonken en daarom is het vrij zinloos om uit bewoordingen van bepaalde artikelen aanwijzingen omtrent derdenwerking van de Conventie of to leiden . Anderzijds is er een tendens om ten aanzien van de Conventie minder Haar de bedoelingen van de opstellers to vragen, als wet de bescherming die het verdrag in de huidige situatie zou kunnen verlenen, als uitgangspunt to nemen . De Straatsburgse jurisprudentie biedt weinig houvast bij het oplossen van derdenwerkingsproblemen, omdat deze instanties alleen over klachten inzake het gedrag van Staten kunnen oordelen . In de nationale jurisprudentie kan de rechter uiteraard wet beslissen dat een bepaald artikel van de Conventie derdenwerking heeft . De praktijk op dit punt blijkt van land tot land to verschillen .136 De Nederlandse jurisprudentie is in dit opzicht, zoals trouwens steeds ten aanzien van de Europese Conventie, uitermate voorzichtig . Zo werd in de Televizierzaak een uitspraak over mogelijke derdenwerking van art . 10 over de uitingsvrijheid omzeild door de beslissing dat 'volledige wekelijkse radioprogramma's' (in de zin van op schrift gestelde overzichten) in ieder geval niet onder de beschermde uitingscategorie 'inlichtingen' vielen .13'1
1 " Z i e hierover M .M . Olbers en D .W . F . Verkade , De arbeidsrechtelijke pos i ti e van de werknemer - auteur , Intermed i a i r, 7 Sept . 1973 , p . 1 e . v . 133 Tw . K . 1975 - 76 , 13 873 nr . 6 . IM Idem, nr . 7 , p . 14 . ' 31 Zie h i erover Alkema , o . c ., p . 32 -35 ; Van D i jk e n Van Hoof, o . c ., p . 12 - 17 ; en A . Drzemczewsk i, The European human rights convent i on and relations between pr i vate par t i es , Netherlands Inte rnat i onal Law Rev iew 1979 , p . 163 - 181 . 136 Hierover m . n . het in Hoot 135 genoemde artikel van D rz emczewski . 1 " H . R . 25 juni 1965 , N . J . 1966 , 116 . Voor commentaar op d i t arrest m .b . t . het derden werkingsaspect : D . H .M . Meuw i ssen , De Europese conventie en het Nederlandse recht , Le i den 1968, p . 41618 .
46
M et betre kk ing tot het V . N .- v er d rag is d e situatie o p h et pu nt va n d e d erd enwerking minstens zo onduidelijk als bij de Europese Conventie .138 22 . U i tingsvr i jh ei d via a nd e r e m e dia den d e drukpe rs I n h et voorga a nde is steed s de vri j heid v an d r ukp ers als uitgangs pu nt gekozen, omdat de uitingsvrijheid met behulp van dit medium tot op heden het verst rei kt . H ierna zullen de belangrij k ste andere med ia in het k ort beha nd eld w orden, met nadruk op de vraag waarom daaraan minder bescherming w ordt verleend dan aan de drukpers . De indeling is als volgt . Eerst komt de demonstratie aan de beurt, omdat daarbij nog zekere relaties met art . 7 Grond w et bestaan, vervolgens de uitingsvrijheid via andere feitelijke gedragingen, de film en andere v ertoningen en tenslotte de o m roep .
2.2. 1 . De demonstratie Rond het midden van de jaren zestig kwam in Nederland de demonstratie als een nieuwe uitingsvorm Haar voren, die slechts aarzelend erkenning vond . Tot dan toe hadden gemeentelijke verordeningen de betoging verboden, tenzij daarvoor vergunning was verleend . Geleidelijk begon men nu de mogelijkheid van w eigering van een dergelijke vergunning aan bepaalde voorwaarden to binden, terwijl sommige gemeenten overgingen op een aanmeldingsplicht . I n de nieuwe Grondwet zal tenslotte het recht op betoging uitdrukkelijk als een afzonderlijk grondrecht worden erkend . Welke specifieke kenmerken heeft nu de demonstratie (ook vaak aangeduid als demonstratieve optocht of betoging), waardoor de Hoge Raad als spoedig tot het oordeel k w am, dat 'deze wijze van openbaren van gedachten of gevoelens to zeer verschilt van die bedoeld in art . 7, om daarmede op ern lijn to kunnen worden gesteld'? 1 3 9 In de eerste plaats de massaliteit : hoe meer deelnemers hoe beter, want daaruit kan worden afgeleid in Welke mate het doel van de betoging instemming vindt . Bij berichtgeving over demonstraties via kraut of omroep is het aantal deelnemers ook steeds een belangrijk punt . Een tweede kenmerk is het indringende karakter van deze vorm van communciatie . M en richt zich direct tot het publiek, dat veelal geen mogelijkheid heeft om nee to zeggen tegen de aangeboden boodschap . Andere functies van de openbare weg, met name de doorstroming van het verkeer, komen tijdelijk op de tweede plaats . Ten gevolge van genoemde factoren is er steeds een kans op wanordelijkheden, door gedragingen van bepaalde groepen deelnemers of door reacties van het publiek of tegendemonstraties . Zijn dit aspecten van de demonstratie die tot een strenger rechtsregime dan bij de drukpers aanleiding geven, ook client onderstreept to worden de eigen plaats die de demonstratie inneemt binnen de diverse mogelijkheden van meningsuiting en die geleid heeft tot de uitdrukkelijke erkenning in de nieuwe Grondwet . 140 In dit verband is vooral de lage drempel voor de gebruikmaking van dit uitingsmiddel van belang . Het gebruik van de drukpers staat voor iedereen open, maar afgezien van de kosten is het bereiken van een groot publiek geen eenvoudige zaak . Dit is wel mogelijk via kraut of tijdschrift, maar er bestaat geen vrije toegang tot deze media, want zelfs de betaalde advertentie kan geweigerd worden . De demonstratie is echter zelf vaak 'nieuws' en zo wordt toch een entree bij pers en omroep gevonden . Vaak w ordt gewezen op het nut van de demonstratie voor minderheidsgroepen, maar ook de toegenome n
" ' V . Diesbach, VfSlkerrechtliche Garantien der Presse - and Informat i onsfreiheit , He i del berg 1977, p . 113 e .v . 19 H . R . 30 me i 1967 , N .J . 1968 , 5 . ' 4 0 Een goad overzicht van de d i verse functies van de demonstrat i e b i edt J . A . Peters, De vrijhei d van demonstrat i e en de controversi 6 le meningsu i ting, in Beeld van een goede vriendschap . Opstellen aangeboden aan prof . mr . B . de Goede , Den Haag 1980 , p . 171199 . Zie ook A . Kors , Demonstratievrijhe i d an openbare orde , NJCM bulletin 1980 , p . 347 -3 56 .
47
mondigheid van de burger in het algemeen is in dit verband van betekenis . Het eigen karakter zoals boven omschreven heeft ertoe geleid, dat de rechtspraak de demonstratieve optocht niet onder de werkingssfeer van art . 7 Grondwet heeft willen brengen . Toch wordt bij demonstraties veelvuldig gebruik gemaakt van middelen die op zichzelf wel onder dit artikel vallen, met name spandoeken . Zoals de Hoge Raad het collecteren met gelijktijdige uitreiking van geschriften als een zelfstandig verspreidingsmiddel heeft kunnen aanmerken, zo was dit in theorie ook mogelijk geweest met het meedragen van spandoeken in een optocht, en daarmee zou de optocht onder artikel 7 zijn gebracht . De Hoge Raad achtte hier echter geen zelfstandig verspreidingsmiddel in de zin van de jurisprudentie aanwezig, want men kan een bord of spandoek ook op een andere wijze aan het publiek tonen en zo stond niets aan een vergunningsvereiste voor het houden van optochten in de weg . Anderzijds is de individuele demonstratie in de vorm van het optreden als sandwichman we[ onder de verspreidingsvrijheid op basis van art . 7 gebracht .141 De Hoge Raad hanteert daarbij als criterium of er al clan niet in groepsverband is opgetreden . 14 2 De demonstratieve optocht of betoging valt wel onder art . 10 van de Europese Conventie en onder art . 19 van het V .N .-verdrag . Maar de Hoge Raad heeft, gezien het felt dat art . 10 lid 2 over 'voorwaarden' spreekt waaraan de uitoefening van de in het eerste lid genoemde vrijheden kan worden onderworpen, ook de vergunning voor het houden van een optocht toelaatbaar geacht .la3 Nu bovendien het begrip wet in dit artikel als wet in materiele zin was uitgelegd, lag regeling van dit onderwerp ook voor de lagere wetgever, in casu de gemeente, open . Sedert de inwerkingtreding van de Wet AROB is de rechtsbescherming op dit punt echter belangrijk vergroot, nu tegen een weigering om een vergunning to verlenen in beroep gegaan kan worden bij de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State, evenals trouwens door derden-belanghebbenden tegen een verleende vergunning . In een tweetal uitspraken van de Voorzitter van de Afdeling Rechtspraak zijn de grenzen op dit punt zodanig getrokken, dat men van een recht op demonstratie kan spreken . In het eerste geval1" werd beslist, dat een vergunning niet kan worden geweigerd wegens het voor bepaalde personen 'stuitende karakter' van de optocht (het betrof een demonstratie van het C .O .C . in Roermond, gericht tegen de bisschop van Roermond als reactie op diens uitspraken over homoseksualiteit) . Daarbij werd verwezen Haar 'de in Nederland geldende vrijheid van meningsuiting, gelijk onder meer neergelegd in art . 19 van het V .N .-verdrag' . Hiermee staat vast dat de mogelijk controversiele doelstelling van een demonstratie op zich Been reden is om een vergunning to weigeren . Ook op het punt van de openbare ordehandhaving was deze uitspraak belangrijk, omdat werd beslist dat 'de door verzoekers (personen uit de orngeving van de bisschop die tegen de vergunningverlening in beroep waren gegaan) uitgesproken verwachting dat als gevolg van de optocht ordeverstoring en wellicht strafbare feiten zullen voorvallen' geen grond voor weigering van de vergunning opleverden . In de tweede uitspraak, betreffende een geweigerde vergunning voor het houden van een demonstratie in Den Haag door de 'Nationale Partij Nederland', werd een afpaling Haar de andere kant aangebracht, omdat volgens deze uitspraak de burgemeester in dit geval in redelijkheid kon menen, dat bij het houden van de optocht in kwestie 'een reeel gevaar voor wanordelijkheden' bestond .1 4 5 Van de zijde van de burgemeester was gewezen op het rascistische karakter van de beweging, de voorgenomen route door wijken waar veel leden van minderheden woven en de grote kans op discriminatoire uitlatingen van de demonstranten, wat buitenstaanders kan provoceren en tot wanordelijkheden aanleiding kan geven . 1 * 1 H . R . 30 mei 1967 , N . J . 1968, 4 . 142 H . R . 17 febr . 1981 , N .J . 1981 , 299 . 1 3 Z ie Hoot 139 . 144 Voo rz . Afd . R . R . v . St . 11 april 1979 , nr . A -3 . 1419 (1979), Adm i n istrat ieve recht spraak ove rheidsbes c hikkingen , hfdst . III, nr . 122 . ' 45 Vooa . Aid . R . R . v . St . 23 nov . 1979 , nr . A -3 .4930 (1979) , Adminstratieve rechtspraak overhe idsbeschikk i ngen , hfdst . II I , nr . 151 .
48
In een commentaar op deze uitspraak heeft het Nederlands Juristen Comity voor de Mensenrechten opgemerkt, dat ondemocratische demonstraties als zodanig nietverboden mogenworden . Ads de demonstranten zelf al het mogelijke doen om wanordelijkheden to voorkomen, dient de politie hen to beschermen tegen acties van tegenstanders . Inperking van het recht van demonstratie zou alleen toelaatbaar zijn, indien deze bescherming via politiebew aking redelijkerwijs niet gerealiseerd kan worden .'46 Hieraan zou men n .m .m . kunnen toevoegen, dat het niet slechts gaat om bescherming van de demonstranten maar ook van derden, d .w .z, het publiek op straat en personen die tangs de route woven, alsmede van hun goederen . Op een duidelijke manier wordt dit tot uiting gebracht in de kort daarna door het Comite zelf ontworpen 'NJCMmodel-APV-bepalingen met betrekking tot de vrijheid van meningsuiting' . 147 Art. 3 lid 7 luidt als volgt : 'Indien burgemeester en wethouders van oordeel zijn, dat, naar redelijke verwachting, noch door toegezegde medewerking van organisatoren, noch door politiemaatregelen, noch door het geven van voorschriften, ernstige wanordelijkheden voorkomen kunnen worden, kunnen zij de optocht verbieden' . In meerdere gemeenten bestaaan reeds voorschriften waarin de weigeringsgronden voor een vergunning clan wet de mogelijkheden voor verbod van een aangemelde demonstratie - de aanmeldingsplicht is in een aantal steden in plaats van het vergunningsvereiste gekomen - limitatief zijn opgesomd . Dit is ook de opzet van de regeling in de nieuwe Grondwet, die in art . 1 .9 . als volgt is geformuleerd :
1 . Het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet . 2 . De wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van w anordelijkheden . Uit de toelichting en de parlementaire behandeling blijkt dat een voorafgaand verlof in de zin van een vergunning door deze formulering niet wordt uitgesloten . De weigering of het verbod zal echter niet op doelstelling en inhoud van de demonstratie gebaseerd kunnen worden . Opvallend is de formulering van het ordeverstoringselement bij de beperkingsgronden in het tweede lid : 'bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden', terwijl de Staatscommissie CalsDonner het veel ruimere begrip 'in het belang van de openbare orde' had willen opnemen als beperkingsgrond .148 I n het gedeelte over de verspreidingsvrijheid is vermeld, dat de Hoge Raad in het recente Muurkrant arrest ten aanzien van de beperkingen van de verspreidingsvrijheid wet het ruime openbare orde begrip hanteert. Dit leidt tot de merkwaardige situatie, dat met het nieuwe grondwetsartikel over de betogingsvrijheid deze laatste meer bescherming krijgt dan de verspreiding van geschriften : de rotten worden dus omgekeerd 1 De opgesomde beperkingen in het nieuwe betogingsartikel zijn limitatief bedoeld, terwijl er steeds een afweging moet p ► aatsvinden tussen het belang van de uitingsvrijheid via de betoging en de in het tweede lid genoemde belangen .149 Nadere regeling moet geschieden bij formele wet, waarin via een opdracht aan de lagere wetgever de uitwerking op bepaalde punten aan de gemeenten kan worden overgelaten . Om voor deze nieuwe opzet de nodige tijd to geven aan de wetgever is bepaald dat de nieuwe betogingsbepaling pas na 5 jaar in werking zal treden, of op een bij of krachtens de wet to bepalen eerder tijdstip (add . art . A 1 .9 .) . In de parlementaire stukken is ook het begrip betoging nog wat nader omlijnd . Vanuit verschillende fracties werd namelijk gevraagd, of bijv . een blokkade van land- of zeewegen ook een betoging is in de zin van de nieuwe Grondwet . De regering ontkende dit, omdat het bij het betoNJCM Bulleti n 1980 , p . 123- 124 . Voor het antwoord van de burgemeester van Den Haag z i e idem, p . 176 . Daarin ward o .a . gezegd , dat i n d i t geval de vrees bestond dat 'onclanks een buiten proporties sterke politiebewaking ' vial voorkomen zou kunnen worden , dal demonstranten en derden schade zouden l i jden . "' NJCM Bul leti n 1980, p . 31 5-320 . ' 48 Tweede rapport van de Staatscommiuie van advies inzake de Grondwet en de Kies wet , 1969 , P . 79 . 149 Tw . K . 1976- 77 , 13 872 , nr . 7 , p . 33 .
49
gingsrecht gaat om een meningsuiting (het betogingsrecht wordt in de toelichting omschreven als 'een middel om, het liefst met zoveel mogelijk mensen, in het openbaar uiting to geven aan gevoelens of wensen op maatschappelijk en politiek gebied') . Bij een blokkade e .d . raakt de hoedanigheid van gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond en zou het primair om dwangmaatregelen gaan .lso Mijns inziens zal dit onderscheid niet altijd even gemakkelijk kunnen worden aangebracht en zou men ook kunnen stellen dat blokkades e .d . niet-toelaatbare betogingsmiddelen zijn, gezien de in het tweede lid genoemde belangen van het verkeer en de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden . In de geciteerde omschrijving van de betoging is ook een afgrenzing gemaakt ten opzichte van optochten waarbij de meningsuiting niet centraal staat, bijv . bloemencorso's en carnavalsoptochten . Daarvoor kan een andere regeling worden getroffen . In het voorgaande kwam aan de orde dat de doelstelling van de demonstratie op zichzelf geen reden mag zijn om toestemming tot het houden hiervan to weigeren . Hierbij client er echter op gewezen to worden, dat de Europese Conventie in dit opzicht minder bescherming biedt . Art . 17 E .V . zegt namelijk, dater nooit een beroep op de bepalingen van het verdrag mag worden gedaan ter ondersteuning van activiteiten gericht op de vernietiging van de rechten gewaarborgd door het verdrag . In een recente beslissing van de Europese Commissie is dit artikel toegepast op een klacht van bestuursleden van de Nederlandse Volksunie (Glimmerveen c .s .), die zich beklaagden over schending van art . 10 E .V ., o .a . omdat zij veroordeeld waren wegens het verspreiden van rascistische pamfletten . Nu het hier een totalitaire groep betrof, werd met een beroep op art . 17 de klacht over schending van art . 10 niet verder onderzocht .lsi Voor anti-democratische uitingen biedt art . 10 E .V . dus geen bescherming . 2.2.2. Meningsuiting via andere feitelijke gedraginge n Bij de demonstratie gaat het om een vorm van meningsuiting waarbij feitelijke gedragingen (m .n, meelopen in een optocht) vermengd worden met aspecten van de drukpersvrijheid (meedragen van Borden en spandoeken), maar het eigen karakter van de demonstratie plaatst deze als zodanig toch buiten de werkingssfeer van art . 7 . In een recent arrest van de Hoge Raad is een andere gedraging die samengaat met verspreiding van geschriften, wel onder het drukpersartikel gebracht . Het ging hier om het collecteren onder gelijktijdige aanbieding van geschriften, dat als een zelfstandig verspreidingsmiddel van gedrukte stukken werd aangemerkt .111 Gemeenten plegen het houden van collectes aan een vergunning to binden, terwijl bij de verlening daarvan wordt afgegaan op het advies van het Centraal archief en inlichtingenbureau inzake het inzamelingswezen, dat jaarlijks een collecteplan samenstelt, opdat de liefdadigheidsorganisaties elkaar niet in de wielen zullen rijden door op hetzelfde tijdstip to gaan collecteren . De laatste vijf jaren heeft zich op dit gebied echter een nieuw verschijnsel voorgedaan, namelijk de zgn . politieke collecte, waarbij gecollecteerd wordt voor groepen of organisaties waarvoor de gevoelens van solidariteit wisselen met de politieke overtuiging van de Nederlandse burgers . Vaak gaat het daarbij om minderheden of slachtoffers van totalitaire regimes . Gerneenten plegen nogal eens een vergunning voor een dergelijke collecte to weigeren, met het argument dat het om een controversiele doelstelling gaat . Het Eindhoven-arrest van de Hoge Raad heeft deze praktijk aan het wankelen gebracht : als er bij de collecte gedrukte stukken worden uitgedeeld is een vergunningsvereiste in strijd met art . 7 Grondwet . Zelf heb ik verdedigd dat dit beginsel verder mcet worden doorgetrokken .153 Bij de verspreidingsvrijheid
Aso Hand . Tw . K . 1976,p . 2200 . 1 " Europese Comm . v . d . A . v . d . M ., 11 okt . 1979 , N .J . 1980 , 525 . 's' H . R . 27 jun i 1978 , N . J . 1979 , 59 . 15 3 J .M . de Me i j , Collecteren en de vr i jheid van meningsuit i ng , N .J . B . 1979 , p . 781 - 786 .
5o
gaat het niet alleen om verspreiding van meerdere exemplaren van een geschrift, want ook de vertoning van een tekst aan het publiek (bijv . door bevestiging achter een raam) valt hieronder . Dat betekent dat ook de sandwichman vrij kan collecteren, evenals de coltectant met een flinke badge met bepaalde tekst op de Borst . Maar client men niet verder to gaan en het collecteren als zodanig als een vorm van meningsuiting to zien? De collectant vraagt immers (mondeling of via een tekst die hij meedraagt) om instemming met een bepaald doel, zeker wanneer het om een 'politieke' collecte gaat . Het is een zeer directe vorm van communicatie, net als de demonstratie, waarvan het publiek wel moet kennis nemen . De Afdellng Rechtspraak van de Raad van State neemt echter een ander standpunt in en heeft in een uitspraak uit 1979 n .a .v . een door de gemeente Rotterdam geweigerde collectevergunning ten behoeve van een anti-apartheidsorganisatie in Zuid-Afrika gezegd, dat 'het enkele inzamelen van Belden door middel van een collecte kan voortvloeien uit een bepaalde mening, doch niet zelf een meningsuiting vormt' .114 Hiertegen kan men inbrengen dat het bij een zgn . politieke collecte nooit om het 'enkele' inzamelen zal gaan, maar dat de vraag om geldelijke steun hier zodanig verweven is met de (in ieder geval steeds gemakkelijk expliciet to stellen) vraag om steun met het doel in kwestie, dat hier van een meningsuiting door middel van een complex van handelingen kan worden gesproken, zoals ook bij de demonstratie . Als de nieuwe Grondwet in werking treedt gaat het bij de collecte niet alleen om art . 7 of art . 10 (bij uitsluitend mondelinge aanprijzing), maar is ook het derde lid van het uitingsvrijheidsartikel van betekenis : 'Voor het openbaren van gedachten of gevoelens door andere clan in de voorgaande leden genoemde middelen (= drukpers en omroep) heeft niemand voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet . De wet kan het geven van vertoningen toegankelijk voor personen jonger dan zestien jaar regelen ter bescherming van de goede zeden' . Uit de toelichting hierbij blijkt dat met name is gedacht aan uitingen waarbij het openbaren van een gedachte of gevoelen samenvalt met het verspreiden daarvan, d .w .z . directe communicatie in tegenstelling tot bij de meningsuiting via de drukpers . Kortom het samenvallen van woord en daad . De geciteerde regeling in de nieuwe Grondwet geeft enerzijds de bescherming dat niet aan allerlei nieuwe uitingsvormen barri6res in de weg gelegd kunnen worden die samenhangen met het feit dat de plaatselijke overheid het niet eens is met de to verspreiden boodschap, anderzijds blijft er voldoende regelingsbevoegdheid om to voorkomen dat het publiek overlast wordt bezorgd ; men denke bijv . aan het gebruik van geluidswagens . Naar mijn mening past ook de collecte uitstekend in dit kader . De oplossing die de Afdeling Rechtspraak in de aangehaalde uitspraak heeft gekozen, dat enerzijds de collecte niet onder de uitingsvrijheid past maar dat gemeenten niet to spoedig een vergunning mogen weigeren op grond van vermeende controversialiteit van een bepaalde collecte, heeft als nadeel dat de gemeente toch een taak behoudt bij de beoordeling van doelstellingen van collecten, terwijl zoals boven bleek bij demonstraties een dergelijke toetsing niet is toegestaan . Ook het huidige art . 10 E .V . en art . 19 V .N .-verdrag bieden bescherming aan uitingen via 'daden', maar uit de jurisprudentie valt nog weinig op to maken over de eisen die aan dergelijke communicatief gedrag molten worden gesteld . In het Boycot Outspan arrest (het publiek mocht hier met rotte sinaasappels Haar een kaart van Zuid-Afrika werpen) heeft de Hoge Raad in het midden gelaten of deze demonstratieve happening onder art . 10 E .V . viel, maar besliste dat het desbetreffende vergunningenstelsel (uitstalling van koopwaar) in ieder geval voldeed aan de eisen die het tweede lid van art . 10 stelt ten aanzien van beperkingen,lss Ligt evenwel aan elke openbare gedraging niet een mening ten grondslag en wan-
"I Voorz . Afd . R . R . v . St . 16 aug . 1979 , nr . A-3 . 3304 , Adm i nistrat i eve rechtspraak overhe i dsbeschikk i ngen, hfdst . VII , nr . 73. Is : H . R . 1 5 A p r i l 19 75, N . J . 1976 , 23 .
51
Weer is er clan sprake van een meningsuiting of van een overdracht van feitelijke informatie? Van Maarseveen heeft de term freedom of expression in art . 10 E .V . en in art . 19 V .N .-verdrag willen vertalen als vrijheid van expressie, niet als het veel beperktere vrijheid van meningsuiting . Op deze wijze zouden ook allerlei vormen van zelfexpressie, bijv . seksueel gedrag, onder de werkingssfeer van deze verdragsbepalingen vallen . Naar mijn mening is een dergelijke ruime interpretatie nooit de bedoeling van de opstellers geweest en op deze wijze zou de uitingsvrijheid zo veelomvattend worden, dat slechts een zeer beperkte bescherming mogelijk zou blijven . Het is zinvoller om alleen de specifiek op communicatie gerichte handelingen onder de juridische communicatie- of uitingsvrijheid to brengen, waarbij tevens de eis geldt dat deze gedragingen als zodanig voor het publiek herkenbaar zijn . Zo is er een duidelijk verschil tussen de volksoploop en de demonstratie . De afsluiting van een weg met tractoren is geen handeling die onder de uitingsvrijheid valt, maar dit is in theorie wel het geval als dat gebeurt onder het aanheffen van spreekkoren waarin de motivering voor deze daad naar voren wordt gebracht, of als daarbij spandoeken worden ontrold . Alleen zal men dan in het laatste geval moeten constateren dat er weliswaar van een demonstratie sprake is, maar tevens van een niet beschermde vorm daarvan . Een andere eis naast de gerichtheid op en de herkenbaarheid als communicatieve handeling zal naar mijn mening zijn, dat het moet gaan om openbare communicatie, d .w .z, dat de boodschap gericht moet zijn aan een in theorie onbeperkt aantal personen, de communicatie tussen twee elkaar bekende personen wordt beheerst door een geheel ander rechtsregime .
22.3. Film en toneel Het derde lid van het nieuwe Grondwetsartikel regelt ook twee gevestigde vormen van communicatie, namelijk film en toneel . De Grondwet spreekt daar bij van ve rt oningen en maakt geen onderscheid tussen de vertoning van film beelden en vormen van directe expressie . Tot medio 1977 kende de film een algemeen preventief toezicht, oorspronkelijk ingevoerd met als argument de indringendheid van het medium en de vertoning in een donkere zaal . In de Wet op de Filmvertoningen (Sth . 1977, nr . 170) is de preventieve keuring slechts ten aanzien van de vertoning aan jeugdige personen gehandhaafd . Films die niet aan de Nederlandse filmkeuring zijn voorgelegd, molten slechts in het openbaar worden ve rtoond in voorstellingen die alleen toegankelijk zijn voor personen van 16 jaar en ouder . Bij de keuring wordt onderzocht of de film in kwestie 'schadelijk is to achten' voor personen bened e n de leeftijd van 12 resp . 16 jaar . Voor vertoning van films via de televisie is in art . 12 Omroepwet een regeling getro ff en , waarbij met de genoemde leeftijdscategorieen rekening wordt gehouden via het ve rtoningsuur en door afkondiging vooraf van de leeftijds grens . De keuring voor jeugdigen is gehandhaafd met als argument de extra kwetsbaarheid van het kind, zoals naar voren gebracht door deskundigen op het terrein van de kinderpsychologie en aanverwante wetenschappen .156 De Wet op de Filmve rt oningen maakte ook een eind aan het preventief toezicht van de burgemeester conform art . 221 lid 2 Gemeentewet : 'Hij waakt tegen het doen van met de openbare orde of zedelijkheid strijdige vertoningen' . Ten tijde van de Bioscoopwet had deze bepaling voor wat betreft het preventieve toe zicht met het oog op de inhoud alleen betekenis ten aanzien van toneel - en cabaretvoorstellingen e . d . Door de willekeurige en paternalistische manier waarop dit voorschri ft sours werd toegepast , hee ft het steeds bloot gestaan aan kritiek .157 In de openbare ordesfeer houdt de burgemeester echter bevoegd heden m . b .t . alle categorieen ve rtoningen op grond van a rt . 219 Gemeentewet . Bij ordeverstoring kan een ve rt oning worden afgebroken en kunnen nieuwe opvoeringen worden verboden . Evenals bij de demonstratie kwam in de parle 116
Tw . K . 1970- 71 , 11021, nr . 3, p . 4 . 157 Z i e bijv . P . J . Oud , Handboek voor het Nederlandse gemeenterecht , dl . III, Zwolle 1959 , P . 522 e . v . Z i e ook de M . v . T . (noot 156), p . 5 .
52
mentaire discussie de vraag Haar voren of een voorafgaand verbod mogelijk is enkel uit vrees voor ordeverstoringen . In art . 219 Gemeentewet ligt deze mogelijkheid inderdaad opgesloten en de mening van de regering was, dat dit ook ten aanzien van vertoningen zal blijven gelden . 1 1 8 Herhaaldelijk is echter onderstreept dat een waardeoordeel over de inhoud hierbij geen rol mag spelen . Tenslotte kan worden opgemerkt dat op grond van het nieuwe art . 1 .7 . lid 3 ook voor andere vertoningen dan filmvoorstellingen bij wet een preventieve keuring kan worden ingevoerd met het oog op toelating van personen beneden . de 16 jaar .
2.2.4 . De omroep De rechtsregeling van de Nederlandse omroep is geleidelijk steeds meer op die van de drukpers gaan lijken . Deze ontwikkeling wordt voorlopig bekroond door de opneming van de omroep in het nieuwe grondwetsartikel over de uitingsvrijheid : 'De wet stelt regels omtrent radio en televisie . Er is geen voorafgaand toezicht op de inhoud van een radio- of televisieuitzending' . Hiermee is de kern van de uitingsvrijheid, namelijk het censuurverbod, ook ten aanzien van de omroep vastgelegd, maar op andere punten blijven er niettemin aanzienlijke verschillen . De belangrijkste elementen van de omroepvrijheid zullen achtereenvolgens vergeleken worden met die van de vrijheid van drukpers, waarbij speciale aandacht geschonken wordt aan de motivering van de verschillen tussen beide mediaregimes . Zoals boven bleek, wordt de drukpersvrijheid gekenmerkt door : a) vrije toegang tot het gebruik van het medium en een beperkte regulering van het complementaire recht van verspreiding van geschriften ; b) geen voorafgaand toezicht op de inhoud van de to verspreiden boodschap ; c) repressief toezicht op de inhoud van geschriften alleen via beperkingen in een formele wet, ter beoordeling van de rechter . Het meest principiele verschil vormt het toegangsrecht, dat bij de omroep gekenmerkt wordt door een vergunningsstelsel . Geen land kept namelijk een vrije toegang tot de ether, behalve tot op zekere hoogte Italia, waar via een aantal uitspraken van het Constitutionele Hof de omroepwetgeving in strijd met de uitingsvrijheid is verklaard, wat heeft geleid tot een ongeremde zendvrijheid op plaatselijk en regionaal niveau, met als resultaat een chaotische toestand . Het vergunningsvereiste is in de eerste plaats het gevolg van de schaarste aan frequenties waarop kan worden uitgezonden . Technisch gezien is er dus niet de mogelijkheid voor iedereen die dat wil om to zenden . In de nabije toekomst zal dit ook wel zo blijven, al is er dan een uitbreiding van mogelijkheden op dit punt, o .a . via het overbrengingsmiddel van de kabel . De Staten hebben op zeer verschillende manieren aan het toegangsvereiste inhoud gegeven .119 Vanouds worden tegenover elkaar gesteld de staatsomroep, veelal geleidelijk geevolueerd tot een min of meer onafhankelijke nationale omroep (bijv . in de Scandinavische landen) en het privaatrechtelijke stelsel op commerciele basis (Verenigde Staten) . Er zijn echter niet alleen vale mengvormen (bijv . het Nederlandse omroepbestel), maar ook komen in sommige landen vormen van beide stelsels naast elkaar voor (zoals in Engeland en materieel ook in Frankrijk) . In alle Staten die vrijheid van meningsuiting kennen in wasters-liberate zin, is echter in het omroepstelsel een zeker streven Haar pluralisme ingebouwd . Ons stelsel doet dit in optima forma via de toelating van meerdere zendgemachtigden met uiteenlo-
u se Hand . Tw . K . 1976-77, p . 2197 . 159 Een rechtsvergelijkend ove rzi cht m . b . t . voornamelijk Europese Staten bieden M . Bul l i nger en F . Kubler (Hrsg . ), Rundfunkorganisation and Kommun i kationsfreiheit , Baden Baden 1979 an F . Gygi , K . Kor i nek e .a ., D i e Organisati on von Rundfunk and Fernsehen in rechtsvergle i che n der S i cht , Munchen 1977 . En igszins verouderd i s het beknopte ove rz icht betreffende een groot aantal landen in : H . Schaafsma, Karakteri sti ek van de omroep, Cah i ers voor massacommunicatie 3, Amsterdam 1970, p . 127 e . v . Voor de Verenigde Staten : L . A . Powe , Fre edom of the Press . The special problems of broadcast i ng , Deutsch Amerikanisches Verfassungsrechtssymposium 1976 , hgb . W . A . Kewen i g, Berlin/Munchen 1978 , p . 39 e .v .
53
pende doelstellingen naast elkaar, maar meestal krijgt dit streven een beperktere uitwerking in eisen van objectiviteit en pluriformiteit, die bij de opzet en uitvoering van de programma's in acht genomen moeten worden : de omroepmedew erkers moeten verschillende opvattingen aan het woord laten komen en de eigen visie zoveel mogelijk wegcijferen . Zelfs in de Verenigde Staten, waar het aantal zendgemachtigden dat van de kranten verve overtreft, zijn via de zgn . 'fairness doctrine', die door de Federal Communications Commission (die de zendmachtigingen verleent) wordt gehanteerd en in de rechtspraak is bekrachtigd, vrij stringente eisen op dit punt aan het programmabeleid gesteld . 1 60 Aandacht dient to worden besteed aan controversiele onderwerpen en daarbij dienen verschillende opvattingen aan het woord to komen . In de motivering van deze leer door de rechter in de belangrijke 'Red Lion' zaak (1967) werd gezegd, dat de zendgemachtigden werkzaam zijn in het belang van het publiek : 'It is the right of the viewers and the listeners, not the right of the broadcasters which is paramount' .161 In een latere uitspraak werd een citaat uit het werk van de vrijheid-van-meningsuitingdeskundige M eiklejohn aangehaald : 'What is essential is not that everyone shall speak, but that everything worth saying shall be said' . 1 62 De technische schaarste voor wat betreft de uitzendmogelijkheden heeft dus niet alleen geleid tot vergunningsstelsels, maar ook tot eisen aan de programma's met het oog op de belangen van het publiek, of wellicht met een betere terminologies de rechten van het publiek op een pluriform programma-aanbod . Dat echter niet alleen de technische schaarste de aanleiding vormt tot dit stelsel blijkt uit andere beslissingen van de Federal Communications Commission, namelijk de weigering in bepaalde gevallen een vergunning to verlenen omdat de advertentiemarkt onvoldoende draagvlak bond voor toelating van nog een zendgemachtigde in het desbetreffende gebied . Er is dus kennelijk nog een andere schaarste dan de frequentieschaarste, namelijk de economisch-financiele schaarste . Bij een omroepstelsel gebaseerd op overheidsfinanciering is dit duidelijk, maar ook bij financiering via omroepreclame is er schaarste, zeker als de omroep most concurreren met persorganen . N aast het schaarsteargument voor een vergunningsstelsel ten aanzien van de omroep, wordt ook vaak gewezen op de grote betekenis van de omroep voor de vrije meningsvorming in een democratische samenleving . Dit geschiedt met name in de Duitse literatuur, waar een uitspraak van het Bundesverfassungsgericht : 'Der Rundfunk ist mehr als nur 'medium' der offentlichen M einungsbildung ; er ist ein eminenter 'Faktor' der offentlichen Meinungsbildung' tot een snort slogan is geworden . 163 N aar mijn mening geldt dit eigenlijk evenzeer voor de periodieke pers, maar in deze benadrukking van de grote betekenis van de omroep zit waarschijnlijk een ander argument verborgen, dat vanouds een belangrijke rol heeft gespeeld in discussies over de rechtsregeling van de omroep, namelijk de 'indringendheid' van dit medium . Tot voor kort werd dit argument ook in Nederland veel gehanteerd als argument voor de verschillen in de juridische opzet van pers en omroep, bijv, in de N ota Omroepbestel (1965), die de grondslag legde voor de Omroepwet van 1967 .164 Ook bij de behandeling van het grondrechtenhoofdstuk in de Tweede Kamer in 1976 werd hierop nog gewezen door de minister van Binnenlandse Zaken, maar i n de moderne literatuur wordt vrijwel uitsluitend het schaarsteargument gebruikt,165 vaak met de toevoeging dat die indringendheid wetenschappelijk nog onvoldoende is bewezen .16 6 160 D . M . Gillmor en J . A . Barron , Mass commun i cat i on law , St . Paul (M i nn .) 1969, p . 671 ON . 161 Voor de t e kst van deze u i tspraak : Gillmor en Ba r ron , o . c ., p . 787 e . v . 1 62 Powe , o .c ., p . 401 . 1 63 O .a . geciteerd i n Bullinger en Kiibler , o . c ., p . 278 . 1 64 Tw . K . 1964-65, 8 09 9 , nr . 2, P . 2 . 165 Aldus bi jv . H . Cohen Jehoram , Overheid en omroep , Auteursrecht 1980 , p . 47 -51 . Voor de genoemde u i ts praa k van de minister : Tw . K . 1976 - 77 , p . 2196 . 166 Aldus bijv . P . J . Boukema , Recente vraagstukken betreffende de vrijheid van men i ngs u i ting , Civis Mundi 1975 , m . n , p . 184 . In zijn dissertat i e uit 1966 gebruikte Boukema het argument v a n de i ndringendheid nog wel (o .c ., p . 193) .
54
Tenslotte treft men nog het argument dat de omroep niet alleen een medium is ter verspreiding van meningsuitingen, maar ook een belangrijke rol speelt bij het overbrengen van cultuur, en kennis en bij het verschaffen van amusement . Op deze terreinen wordt reeds tang een positief beleid van de overheid verwacht en is onthouding, zoals ten aanzien van de pers, niet het uitgangspunt . In de Nota Omroepbestel werd gesteld dat voor het vervullen van laatstgenoemde taak vooral aandacht geschonken moet worden aan de belangen van het publiek, terwijl bij het gebruik van de omroep als voertuig voor meningsuitingen de belangen van degenen die van medium gebruik willen maken, voorop zouden staan .11' Deze tegenstelling is veel to scherp, want enerzijds is de overgang tussen beide categorieen vloeiend, anderzijds spelen de rechten van het publiek evenzeer een rol bij de inrichting van de omroep als medium voor het verspreiden van meningen en informatie . Het unieke van de rechtsregeling van het omroepmedium is de grote nadruk op de rechten van de ontvanger, terwijl bij de andere media de vrijheid van de communicator het uitgangspunt vormt . Zelfs in het Amerikaanse stetsel, dat toch belangrijke overeenkomsten met dat van de periodieke pers vertoont, is die accentverschuiving opvallend . Indien nu een vergunningsstelsel, gezien het felt dat ook in de toekomst niet voor iedereen zendmogelijkheid zal kunnen bestaan, noodzakelijk is, Welke juridische eisen worden dan hieraan gesteld? Art . 19 van het V .N .-verdrag is onduidelijk op dit punt en laat zelfs de mogelijkheid van een vergunningsvereiste in het midden . Art . 10 van het Europees verdrag zegt in het eerste lid uitdrukkelijk dat een dergelijke mogelijkheid openstaat . Een punt van meningsverschi l is vervolgens, of de weigering van een vergunning slechts gebaseerd kan worden op de voorwaarden die het tweede lid ten aanzien van beperkingen stelt . Dit laatste is het uitgangspunt in enkele recente uitspraken van de Hoge Raad en de Afdeling Rechtspraak bij de toetsing van de weigering van een vergunning aan zendamateurs op basis van de Telegraaf- en Telefoonwet .l(>8 Met o .a . Boukema en Alkema ben ik van mening dat het tweede lid hier Been rol speelt of althans niet de enige reguleringsgronden bevat .169 Terecht werd in het B .A .B . beroep, ingesteld door Veronica wegens weigering van zendtijd door de Kroon, voorbijgegaan aan de stelling dat de eisen aan zendgemachtigden in art . 13 Omroepwet in strijd zouden zijn met het tweede lid van art . 10 E .V . Aan het in Nederland krachtens de Omroepwet geldende vergunningenstelsel ligt de gedachte ten grondslag, aldus de Kroon,'dat, uitgaande van de in de gegeven omstandigheden bestaande zendmogelijkheden, zowel de belangen van degenen, die van deze media gebruik maken of willen maken, als de belangen van kijkers en luisteraars bij een gevarieerd gebruik der media, zoveel mogelijk dienen to worden gewaarborgd' .170 Dit betekent dat het stelsel van de Omroepwet wordt gebaseerd op het eerste lid van art . 10, waar de rechten van zender en ontvanger, zij het bij deze laatste slechts in de passieve vorm van een vrijheid van ontvangst, beide zijn vastgelegd . In het vierde hoofdstuk wordt besproken hoe in toenemende mate ook bij de andere media de vraag Haar de waarborging van het recht op informatie van het publiek Haar voren komt, resulterend in de vraag Haar een mediabeleid van de overheid .
In het Nederlandse omroepstelsel lijkt de vrijheid van de communicator op het eerste gezicht de meeste aandacht to krijgen .171 Door de invoering van de Omroepwet met zijn open bestel kreeg de situatie meer gelijkenis met die in d e 161 Zie Hoot 164 . sac H . R . 27 febr . 1979 , N .J . 1979 , 324 en Afd . R . R . v . St . 16 maart 1978 , A . B . 1978 , 198 . 169 P . J . Boukema , Enkele aspecten etc ., p . 191 ; E . A . Alkema, Het Europese verdrag voor de rechten van de mens , ove rzi cht rechtspraak 1977 - 1979 , Bestuurswetenschappen 1979, p . 494 . Andere opvatting o .a . b i j H . F . van Panhuys , Het verdrag van Rome , de reclame en de commerci8le televisie, 1962 , p . 12 . 170 K . B . 26 aug . 1975 no . 15, A . B . 1977 , 29 . 1 " Rece nte jurid i sche literatuur over de Omroepwet is beperkt : P .J . Boukema , Het radioan televisiebestel in Nederland , Ver . v . d . verg . studie v .h . recht in Ned . an Belg „ Jaarboek 1969 - 1970 , deal XII , p . 175 e . v . ; H . van Pelt, De omroep in revis i e ; ontw i kkeling van het radio - en telev is iebestel i n Nederland an Belgi e , Leuven 1974 ; E . C .M . Jurgens, De Om roepwet 1967 voor het eerst gew ijzigd , N . J . B . 1979 , p . 323 -329 .
55
perswereld : indien men voldoende aanhang weet to verwerven, is er een recht van toegang tot de ether . Daarnaast kregen de belangen van het kijkend en luisterend publiek ook een zekere honorering via de eis van het 'volledige programma' (art . 13 lid 2, 3e, Hader uitgewerkt in art . 35 lid 2, d .w .z . een programma 'dat in redelijke onderlinge verhouding ten minste omvat onderdelen van culturele, informatieve, educatieve en verstrooiende aard') . In de praktijk bleek het getal van de aanhangers echter het belangrijkste gegeven . Bij de toelating van Veronica via een B .A .B . beroep werd een materiele toetsing aan de inhoudelijke eisen van art . 13 lid 3 en 4 afgewezen en werd de voldoening hieraan a .h .w . afgeleid uit de getalsmatige aanhang : 'dat gelet op de aanhang Welke de klaagster zich voor haar streven om als omroeporganisatie to gaan fungeren heeft weten to verwerven, aangenomen mcet worden dat zij in zodanige mate gericht is op de bevrediging dier behoeften, dat haar uitzendingen uit dien hoofde geacht kunnen worden van algemeen nut to zijn' .172 Door de wijziging van de Omroepwet bij de wet van 1 September 1978 (Stb . 665), die evenwel nog slechts gedeeltelijk in werking is getreden,173 is het geheel weer wat omgebogen in de richting van de waarborging van de pluriformiteit ten bate van kijker en luisteraar . Zo is nu in art . 13 lid 2, 4e, als eis gesteld dat omroeporganisaties 'representatief moeten zijn voor een bepaalde maatschappelijke, culturele of godsdienstige stroming in het volk', terwijl het pluriformiteitsbeginsel ook tot uiting komt in de nieuwe eis, dat aspirantomroeporganisaties via hun programma's gedurende een bepaalde tijd moeten bewijzen, dat zij de verscheidenheid in de omroep vergroten . Kortom 'weging' van de aspirant-zendgemachtigde om versnippering to voorkomen . Tenslotte zijn de belangen van de luisteraar en de kijker ook nog versterkt via de nieuwe eis, dat omroeporganisaties moeten aantonen dat hun leden of contribuanten op een democratisch aanvaardbare wijze invloed op hun beleid kunnen uitoefenen (art . 13 lid 2, 9e, dat echter eerst op 1 febr . 1985 in werking treedt) . De openheid en verscheidenheid in het Nederlandse omroepstelsel is ook nog op andere wijze gestalte gegeven . Naast de (aspirant-)omroeporganisaties is er een reeks van kleinere zendgemachtigden, namelijk kerkgenootschappen (art . 16), genootschappen op geestelijke grondslag (art . 17), politieke partijen (art . 18) en andere instellingen die gericht zijn op bevrediging van culturele, of godsdienstige dan wel geestelijke behoeften, waarin niet voldoende wordt voorzien door de overige zendgemachtigden . "'4 Naast de eisen van voldoende representativiteit en een redelijk belang, is bij deze laatste categorie uitdrukkelijk ook rekening gehouden met de belangen van het publiek : 'Tevens dienen de luisteraars of de kijkers een redelijk belang to hebben bij kennisneming van hun uitzendingen' (art . 19, 5e) . Als zendgemachtigde geldt ook de Stichting Ether Reclame (art . 20), want het gaat hierbij niet alleen om een vorm van (gedeeltelijke) financiering van de omroep, maar ook om de mogelijkheid zich tot het publiek to wenden met reclameboodschappen . In tegenstelling tot bij de commerciele stelsels, zoals het Amerikaanse, is hier geen enkele relatie tussen adverteerder en het overige programmabeleid . Uit het oogpunt van de waarborging van de pluriformiteit moet tenslotte gewezen worden op het samenwerkingsorgaan van de omroeporganisaties, de Nederlandse Omroep Stichting, die niet alleen coordinerende en technische taken verricht, maar ook programma's verzorgt, 'die zich bij uitstek voor een gezamenlijke voorbereiding, samenstelling en uitvoering lenen' (bijv, nieuwsberichten, journaals) . Ook hier is weer de pluriformiteitseis ingebouwd, want volgens art . 36 moet daarbij gestreefd worden Haar een 'evenwichtig totaalbeleid', gezien de programma's van de andere zendgemachtigden . Tevens moet daarbij een uitingsmogelijkheid verschaft worden aan stromingen die nog niet door een zendgemachtigde vertegenwoordigd zijn . Het Nederlandse stelsel is vaak aangeduid als een uniek compromis van open-
11 Z i e Hoot 170. "' K . B . 22 j a n . 1980 , Stb . 16 . "' Afd . R . R . v . St . 21 febr . 1978 , no . A - 1 .0323 (1977) i s een voorbeeld van de vr ij stringente w i jze waa r op a rt . 19 wordt toegepast .
56
held en pluriformiteit, maar de laatste jaren zijn de bezwaren tegen 'het bestel' zoals het in de praktijk werkt, toegenomen . De nadruk op het getalscriterium bij de toelating van zendgemachtigden en bij de verdeling van de zendtijd heeft nieuwe zendgemachtigden opgeleverd, die zich speciaal richten op het bieden van amusement voor een groot publiek . Andere zendgemachtigden zijn in de slijtageslag om de gunst van het publiek meegesleept en dit heeft geleid tot een vervlakking in het programma-aanbod . Dit proces is nog versterkt doordat vele organisaties een groot aantal fictieve leden hebben, wier voorkeur niet gebaseerd is op de identiteit van de desbetreffende ornroeporganisatie maar op het programmabfad . Deze situatie wordt merle in stand gehouden door de auteursrechtelijke monopoliepositie van de zendgemachtigden v .w .b . de publikatie van de programmagegevens (art . 22 en 23) . Een voorstel tot ontkoppeling van het lidmaatschap en het abonnement op het programmablad vond in de Tweede Kamer onvoldoende steun en bij de recente wijzigingen is de lidmaatschapsregeling van de omroeporganisaties slechts gezuiverd in die zin, dat nu meer leden van een gezin via een lidmaatschap van een omroeporganisatie gaan meetellen voor het vaststellen van de aanhang . Genoemde ontwikkelingen hebben geleid tot een verlies aan pluriformiteit binnen de omroep . Er is nog een andere bedreiging van het omroepbestel, namelijk de ondermijning door concurrentie vanuit het buitenland . Via de kabel en binnen enkele jaren ook via omroepsatellieten kunnen buitenlandse televisieprogramma's het land binnenkomen, die speciaal zijn gericht op het Nederlandse publiek en gefinancierd worden uit reclameopbrengsten . Gevreesd wordt dat de nationale omroep hiervan ernstige schade zal ondervinden, zowel door het wegvloeien van adverteerders als van artiesten en tenslotte ook van de kijkers zelf . De vraag of de overheid het recht heeft maatregelen to nemen om dergelijke uitzendingen tegen to houden, heeft een nauwe relatie met de algemene problematiek van de taak van de overheid ten aanzien van de media in de zin van de bevordering van een pluriforme mediastructuur . Dit onderwerp komt in hoofdstuk 4 aan de orde, zodat de bespreking van de problematiek van de vrijheid van ontvangst van buitenlandse uitzendingen die een ondermijning van de binnenlandse mediastructuur betekenen, het beste in dat kader kan plaatsvinden . Zoals uit het voorgaande reeds bleek, heeft het vergunningsstelsel voor het verrichten van omroepuitzendingen ook gevolgen voor de inhoud van die uitzendingen . Dat geldt zowel voor een commercieel stelsel zoals het Amerikaanse, als voor het Nederlandse omroepstelsel . De eisen die de Omroepwet op dit punt bevat, betreffen alleen de algemene programma-opzet (de eis van het 'volledige programma' in art . 35 lid 2) . De Nederlandse omroeporganisaties behoeven geen objectiviteit to betrachten bij de behandeling van controversiele onderwerpen, zoals in de Verenigde Staten en in de landen met een zgn . nationale omroep de plicht is . Art. 10 zegt dat de zendgemachtigden zelf vorm en inhoud van de uitzendingen bepalen, maar de kleine zendgemachtigden op basis van art . 19 kunnen wel via voorschriften binnen de grenzen van hun beperkte omroeptaak worden gehouden . Een algemene uitzondering is tenslotte dat slechts de STER reclameboodschappen mag uitzenden . In de nieuwe grondwet is uitdrukkelijk vermeld, dat er geen voorafgaand toezicht is op de inhoud van omroepuitzendingen . Door de uitsluiting van commerciele reclame in het vierde lid van dit artikel, dat reeds bij de vrijheid van drukpers aan de orde kwam, is er geen probleem met het preventief toezicht op de reclameboodschappen die de STER uitzendt . Is er op dit punt dus een duidelijke overeenstemming met de vrijheid van drukpers, dit geldt slechts in beperkte mate ten aanzien van het repressieve toezicht . Bij de drukpers mag dit slechts geschieden bij formele wet en worden grensoverschrijdingen uitsluitend door de rechter beoordeeld . Bij de omroep wordt dit toezicht ook door de minister uitgeoefend . Art . 61 geeft de minister van C .R . M . namelijk de bevoegdheid bij overtredingen van de Omroepwet of van uit kracht van deze wet gegeven voorschriften tuchtmaatregelen to nemen, varierend van een berisping via financiele beperkingen tot het uitsluiten van het doen van uitzendingen gedurende een bepaalde termijn . Deze tuchtmaatregelen zijn echter eigenlijk
57
een logisch gevolg va n het vergu n ningsstelsel dat voor d e o m roe p geld t . D e w ijzigingsw et van 1978 heeft gesch ra pt de be p aling u it a rt . 10 d at d e ui t zen d ingen niets molten bevatten, dat ge vaar o p levert voor d e vei l ighei d va n de staat, de openbare orde of de goede zeden . N u Belden ook voor omroepuitzendingen slechts de inhoudelijke beperkingen die in het Wethoek van Strafrecht en in het Burgerlijk Wetboek zijn opgenomen . De Omroepwet kent tenslotte een speciaal recht op rectificatie (het oude art . 38 w ordt door de, overigens o .a . op dit punt nog niet in w erking getrede n , w ij z ig in gs w et ve rvan ge n door art . 12 a), maar dit verschi l t slechts o p on dergesc h i k te p un ten va n de rectificatieplicht opgenomen in het nie uw B urgerlij k Wetboe k . Op d eze la a tste materie wordt overigens in hoofdstuk 3 nog Hader teruggekomen .
58
3 . B ESC H E RMIN G VAN D E BURG ERSTEGEN D E MA SS AM E DI A 3. 1 . Inleidin g In het voorgaande werd een schets van een uitingsvrijheid via verschillende media gegeven . De belangrijkste en bij de meeste med i a ook de enige beperkingen die aan de uitingsvrijheid worden gesteld, zijn van repressieve aard . Voor zover zij de inhoud van de to verspreiden boodschappen betre ffen, dienen zij vastgelegd to worden in een formele wet . Voor drukwerken vindt men deze uit sluitend in het Wetboek van Strafrecht en in het Burgerlijk Wetboek, terwijl deze beperkingen ook voor andere uitingsvormen Belden en door het beschre ven proces van verdwijning van specifieke, d .w . z . mediumgebonden beperkingsgronden, ook voor de andere media betangrijker zijn geworden . In dit hoofdstuk zal worden nagegaan of de strafrechtelijke en civielrechtelijke beperkingen van de uitingsvrijheid de burgers wel voldoende beschermen tegen de massamedia, voor het geval zij onderwerp zijn van een bepaalde publikatie, uitzending e . d . Het gaat hierbij niet alleen om de inhoudelijke grenzen die de wet stelt, maar ook om de procedures waarmee de naleving van deze bepalingen kan worden afgedwongen . De laatste jaren wordt in toenemende mate gesteld dat personen die het onderwerp zijn geworden van publikat i es in de zgn . boulevardpers of roddelpers onvoldoende bescherming zouden vinden . De opzet van dit hoofdstuk is als volgt . Eerst worden de grenzen besproken die het strafrecht aan de media stelt, Welke personen in dit opzicht verantwoorde lijk zijn en Welke problemen zich voor de gekwetste burger bij de toepassing van de strafwet kunnen voordoen . Hierna komen dezelfde aspecten met betrek king tot het burgerlijk recht aan de orde . Tenslotte wordt aandacht geschonken aan de mogelijkheden die de Raad voor de Journalistiek in dit opzicht biedt . Deze laatste toetst aan de normen van de journalistieke beroepsethiek en is gemakkelijk toegankelijk voor klagers . Een negatief punt is echter het geringe gezag van deze raad, zodat ook het alternatief van een journalistiek tuchtrecht i n de beschouwingen zal worden betrokken .
3 . 2 . Be s cherming via het strafrech t In tegenstelling tot vele andere rechtsstelsels kept ons Wetboek van Strafrecht Been speciale drukpersdelicten . Wel is er verspreid over deze wet een aantal delictsomschrijvingen die uitingen van bepaalde aard strafbaar stellen, maar daarin worden behave bij smaadschrift (art . 216 .2 Sr .) mondelinge en schriftelijke openbaarmaking op 66n Rijn gesteld . Voor zover dergelijke uitingsdelicten via gedrukte stukken worden gepleegd, is evenwel aan de uitgever en de drukker een geprivilegieerde positie verleend, zodat zij bij inachtneming van bepaalde voorwaarden (art . 53 en 54 Sr .) niet gestraft kunnen worden voor geschriften die door hun handen zijn gegaan . Zoals reeds besproken in hoofdstuk 2 is dit geschied om 'censuur' door dergelijke beroepsuitoefenaren tegen to gaan, terwijl daarbij ook is vermeld dat de verspreiding van geschriften met een strafbare inhoud van bepaalde aard steeds als afzonderlijk delict is geregeld .' Op de vraag wie dan voor een publikatie in een kraut of tijdschrift verantwoordelijk is, de journalist of de hoofdredacteur, zal hierna nog worden ingegaan . Bij uitingsdelicten c .q . drukpersdelicten gaat het om uitingen die alleen al op grond van hun inhoud strafbaar zijn, zodat bijv, schending van auteursrecht of oplichting met behulp van gedrukte stukken hierbuiten vallen .2 Met uitzondering van smaadschrift kunnen deze uitingsdelicten door middel van elk medium worden gepleegd, waarbij opgemerkt zij dat de omvang van het bereikte publiek een factor is die bij de vaststelling van de strafmaat een ro l
Zie par . 2 .1 .3 . ' Voor een be k nopt overzicht zie P .J . Boon, Zonder voorafgaand verlof, Utrecht 1 980, p . 4 0 e .v . V oor een uitgebreide arti kelsge wijze behandeling : T .J . N oyon en G . E . Lan gemeijer, Het wetboek van strafrecht, 7e dr . bewerk t door J . Remmelin k , Arnhem, losbladig .
59
pleegt to spelen . Lang niet alle uitingsdelicten zijn van betekenis met het oog op de bescherming van het publiek tegen de media . Men kan natuurlijk wel stellen dat bepaalde lezers zich gekwetst zullen voelen door een opruiend of godslasterlijk artikel, maar het gaat in dit hoofdstuk om gevallen waarin individuele personen of specifieke groepen van personen op een voor hen kwetsende manier in een bepaalde publikatie zijn besproken of afgebeeld . Het gaat dus om de beledigingsdelicten, d .w .z, primair om de algemene beledigingsdelicten (art . 261 e .v .), maar ook wel om de zgn . gekwalificeerde beledigingsdelicten, waarvoor hogere strafmaxima Belden en die niet alleen belediging van bijv . leden van het Koninklijk Huis, hoofden en leden van bevriende regeringen alsmede ambtenaren in de rechtmatige uitoefening van hun bediening betreffen, maar ook uitlatingen die kwetsend zijn voor een groep mensen wegens hun ras, godsdienst of levensovertuiging (art . 137 d en e) . Bij de beledigingsdelicten gaat het om 'opzettelijke aantasting van eer of goede naam', wat in een meer eigentijdse omschrijving wel is aangeduid als 'wederrechtelijke gedragingen die bestaan uit demonstraties van verachting, minachting, beschimping of bespotting, clan wel uit het kenbaar maken van aantijgingen of beschuldigingen' .3 Het eerste gedeelte van deze omschrijving dekt wat art . 266 'eenvoudige belediging' noemt, terwijl het tweede gedeelte een equivalent vormt voor de in art . 261 geregelde ernstiger vorm van belediging to weten smaad(schrift) : 'telastelegging van een bepaald felt, met het kennelijk doel om daaraan ruchtbaarheid to geven' . Wist de Bader Bat de aantijgingen of beschuldigingen in strijd met de waarheid waren, clan is er sprake van de zwaarste vorm van belediging, namelijk taster (art . 262) . Deze vorm van belediging tegen beter weten in, zal in de regel echter heel moeilijk zo niet onmogelij k to bewijzen zijn . Ten aanzien van de massamedia gaat het in de praktijk Bus om eenvoudige belediging of smaadschrift . Belediging is in Principe een klachtdelict, maar ten aanzien van de eerder genoemde categorie van de gekwalificeerde beledigingen, zoals uitingen van rascistische aard, geldt niet de eis Bat slechts tot vervolging kan worden overgegaan als het slachtoffer een klacht heeft ingediend . In 1978 zijn de beledigingsartikelen gemoderniseerd, waarbij o .a . meer ruimte is geschapen voor het gebruik van scherpe bewoordingen in debatten over politieke aangelegenheden .4 Deze wijzingen waren een uitvloeisel van de kritiek aan het eind van de jaren zestig over veroordelingen wegens het gebruik van de kreet 'Johnson moordenaar' . De zgn . Commissie-Langemeijer, die moest adviseren over deze materie, had namelijk in haar rapport gesteld Bat de problematiek rond het staatshoofdenartikel 117 Wetboek van Strafrecht samenhing met de algemene strafrechtelijke bepalingen betreffende beledigingen en had op Bit punt een aantal wijzigingen voorgesteld . 5 In de beledigingsartikelen zijn voor de massamedia vooral van betekenis de rechtvaardigingsgronden die bij smaad(schrift) en taster, namelijk het handelen in het algemeen belang, alsmede bij eenvoudige belediging, namelijk het geven van een oordeel over 'de behartiging van openbare belangen', zijn opgenomen . Indien de Bader bij een vervolging wegens smaad(schrift) een beroep deed op het algemeen belang Bat door zijn uiting gediend zou zijn, Ban kon de rechter v66r de wijziging van 1978 ter beoordeling van de juistheid van Bit beroep de verdachte laten bewijzen Bat de beschuldigingen op waarheid gegrond waren, at bracht het feit Bat de uitingen in overeenstemming met de waarheid waren nog niet mee Bat het beroep op het algemeen belang geaccepteerd werd . Het argu-
3 Aldus W . Duk , De st r afrechtel i jke bescherm i ng van ear en goede naam in Nederland , Preadv i es voor de veren i g i ng voor de ve rgelijkende studie van het recht van Belg i e en Nederland , Zwolle 1972, p . 9 . Wet van 25 maart 1978 , S . 155 . Opgenomen i n de memorie van toelichting bij het ontwerp Bat tot de wetswi jzig i ng van 1978 heeft gele i d (Tw . K . 1970 . 71 , 11 249) . Voor een samenvatt i ng van de inhoud van de wijz i g i ngswet : J . J . E . Schutte , N i euwe regelen betreffende strafbare beledig i ng , Ars Aequi 1978 , p . 506 - 512 . Voor een bespreking van de voorstellen van de comm i ssie - Langemeijer : Th .W . van Veen , Smaad en beledig i ng in het rapport van de werkgroep art . 117 van het Wetbcek van Strafrecht , T i jdschr i ft voor strafrecht 1969 , p . 291 -300 .
60
ment voor de schrapping van het waarheidsbewijs was, dat een dergelijk onderzoek Haar de objectieve juistheid van de beschuldigingen bijzonder pijnlijk kon zijn voor degene tegen wie de aantijgingen gericht waren . Th ans gaat de wet uit van de vraag of de verdachte to goeder trouw heeft gehandeld, want hij gaat vrijuit als hij 'te goeder trouw hee ft kunnen aannemen dat het to taste gelegde waar was en dat het algemeen belang de telastelegging eiste' . Het subjectieve element geldt echter niet voor het kwetsend karakter van de uiting, want daarbij is beslissend of de uiting in objectieve zin beledigend is . . De nieuwe redactie van de rechtvaardigingsgrond is met name voor de serieuze journalist een belangrijke wijziging, want beslissend is nu zijn redelijke inschatting van de situatie en vooral de betrouwbaarheid van de gebruikte bronnen . De rechterbeoordeeltofdejaurnalist in redelijkheid kon aannemen dat de beschuldigingen juist waren en of de openbaarmaking in het algemeen belang nodig was . Een soon marginate toetsing dus, waarbij de objectieve waarheid niet beslissend is en gemaakte fouten in bepaalde gevallen gebillijkt kunnen worden . Deze tendens was echter ook reeds in de jurisprudentie over het artikel in zijn vroegere vorm aanwezig . Zo werd beslist, dat 'het bezigen van een enkele overdreven qualificatie het beroep op het algemeen belang niet vermag uit to sluiten, gezien de snelheid waarmeee de pers moet werken, waarbij niet ieder woord gewikt en gewogen kan worden, mits slechts de algemene weergave juist is' . 6 Naast dit begrip voor de sours moeilijke ornstandigheden waaronder de journalist moet werken, is er in diverse uitspraken ook een principiele erkenning to vinden van de specifieke functie die de pers in de samenleving vervult : 'dat immers het algemeen belang, waarvoor een dagblad bij de behartiging van zijn maatschappelijke taak behoort op to komen . . . kan mede brengen, dat ter waarschuwing van het publiek tegen de gedragingen van een bepaa l de persoon het bijzondere belang van die persoon door het noemen van zijn naam of die van zijn bedrijf wordt geofferd . ., mils de feiten waarop de waarschuwing berust, waar zijn of door het dagblad uit hoofde van de bron waaruit het put, voor waar mogen worden gehouden' . 7 Soortgelijke uitspraken zijn er ook ten aanzien van de omroep . Hieraan kan nog worden toegevoegd de eis dal de vorm waarin de gewraakte uitingen zijn gedaan niet 'onnodig grievend' is, of zoals het in een recente uitspraak werd uitgedrukt : het beroep op het algemeen belang gaat niet op bij 'denigrerende, insinuerende en grievende uitlatingen' . 8 Deze zelfde elementen van algemeen belang, betrouwbaarheid van de bronnen en adequate vorm, die bij op zichzelf kwetsende uitingen de Bader niettemin vrijuit doen gaan, vindt men terug in de uitspraken van de civiele rechter over onrechtmatige publikaties op grond van art . 1401 e .v, van het Burgerlijk Wetboek, waaraan in de volgende paragraaf aandacht zal worden geschonken . Bij de zgn . eenvoudige belediging is een beroep op het algemeen belang niet toegestaan, wat in de literatuur wet is bekritiseerd, want de scheiding tussen smaad(schri ft ), d .w .z . telastelegging van bepaalde feiten, en eenvoudige belediging is betrekkelijk vloeiend . De wijze van telastelegging door het Openbaar Ministerie is bovendien beslissend voor de berechting van de daad als eenvoudige belediging Ban wet als smaad(schrift ) . 9 De ratio van het beroep op het algemene belang is het waarborgen van een kritische discussie over aangelegenheden die voor de samenleving van betekenis zijn, maar Ban is deze rechtvaardigingsgrond ook bij alle vormen van belediging op zijn plaats .10 Aan Bit bezwaar is bij de wetswijziging van 1978 tot op zekere hoogte tegemoet geko-
Rb . Maastricht , 1 dec . 1949 , N . J . 1951 , 101 . Hof Amsterdam 25 febr . 1960 , N . J . 1960, 502 . R b . D ord rech t, 23 jan . 1976 , N . J . 1976 , 362 . Hof Amsterdam 5 maa rt 1970 , N . J . 1970 , 180 . 10 Aldus P . J . Boukema , Enkele aspecten van de vr ijheid van meningsuiting in de Duitse Bondsrepubl i ek an in Nederland , Amsterdam 1966 , p . 213 . Bij het Dude art . 117 Sr . over belediging van bevr i ende staatshoofden heeft de Hoge Raad ook een beroep op het alge meen belang toegelaten (z i j het in Bit geval niet gehonoreerd ), hoewel het hier our een vorm van gekwalif i ceerde beledig i ng gaat , met als argument het belang van een vr ije kr i tiek op regeringsdaden van vreemde staten (H . R . 5 nov . 1968 , N . J . 1969 , 78) .
61
men . Aan art . 266 is namelijk een tweede lid toegevoegd van de volgende inhoud : 'Niet als eenvoudige belediging strafbaar zijn gedragingen die ertoe strekken een oordeel to geven over de behartiging van openbare belangen, en die er niet op zijn gericht ook in ander opzicht of zwaarder to grieven clan uit die strekking voortvloeit' . De bedoeling van deze bepaling is meer ruimte to geven voor wat in de toelichting wordt aangeduid als 'politieke kritiek' . Blijkens de Memorie van Antwoord moet dit begrip echter eng worden geinterpreteerd, want het zou hier slechts betreffen kritiek op 'de belangen die Haar hun aard zijn toevertrouwd aan de openbare lichamen of waarvan de behartiging voortvloeit uit de vervulling van een bepaalde ambtelijke hoedanigheid of daarmede gelijk to stellen betrekking' .11 De nieuwe bepaling duidt dus slechts op overheidshandelen in strikte zin, hetgeen door verschillende schrijvers is bekritiseerd . Zo merkt Mout op, dat ook particulieren vaak handelingen verrichten die politieke implicaties hebben, en hij noemt als voorbeeld de verkoop van kernreactoren aan een buitenlandse mogendheid . Daar zal de overheid ongetwijfeld in betrokken zijn, maar waarom zou de eventuele kritiek op de betrokken overheidsdienaar verder molten gaan clan die op de directie van het bedrijf? Men kan ook denken aan de vele particuliere organisaties die in een voortdurend overleg met de overheid betrokken zijn, zoals de werkgevers- en werknemersorganisaties . Waarom zouden de voormannen van dergelijke groeperingen meet ontzien moeten worden clan de ministers? In de huidige verzorgingsstaat is het niet meet reeel om de overheid duidelijk apart to stellen, zoals bij dit artikel is gebeurd . Peters gaat in zijn dissertatie nog verder en bepleit Haar het voorbeeld van de Amerikaanse jurisprudentie (al is die ook op dit punt later weer afgezwakt) een extra bescherming voor elke vorm van 'public speech', d .w .z, van uitingen die een bijdrage leveren aan de publieke discussie over onderwerpen die ons alien aangaan .1 1 De nieuwe formule laat overigens niet elke kritische uiting aan het adres van een overheidsdienaar of lid van een vertegenwoordigend lichaam toe . De zinsnede 'die er niet op gericht zijn ook in ander opzicht of zwaarder to grieven clan uit die strekking (d .w .z . het kritiseren van openbare belangen) voortvloeit' houdt twee voorwaarden in : 1) De gebruikte kwetsende kwalificaties moeten betrekking hebben op het politieke handelen en niet op gedragingen uit de persoonlijke sfeer van de betrokkene . Hierbij merk ik echter op, dat deze grens vaak niet gemakkelijk to trekken valt : misstappen in het persoonlijke vlak kunnen bijv . de geloofwaardigheid van de politicus aantasten of hem chantabel maken . 2) De kritiek malt niet excessief zijn, waarbij men kan denken aan de reeds besproken eis ten aanzien van het beroep op het algemeen belang bij smaad(schrift), namelijk dat de kritiek niet in onnodig grievende vorm malt geschieden . Naar mijn mening kan men concluderen, dat het beroep op het 'openbaar belang' bij de eenvoudige belediging niet wezenlijk verschilt met het beroep op het algemeen belang bij smaad(schrift), maar in het eerste geval beperkt blijft tot de onduidelijke categorie van de politieke kritiek . Het valt Haar mijn mening to betreuren dat niet ook bij eenvoudige belediging een beroep op het algemeen belang is opengesteld, vooral ook omdat de grens tussen deze beledigingsvorm en smaad(schrift) zoals reeds vermeld betrekkelijk vaag is . Bij de wetswijziging is slechts gedacht aan het gebruik van grove termen en aan woorden die objectief gezien als scheldwoorden worden beschouwd . Wellicht zal de rechter bij de interpretatie van het begrip openbaar belang zich niet gebonden achten door de enge interpretatie hiervan in de parlementaire stukken en zal dit resulteren in een rechtvaardigingsgrond die niet wezenlijk verschilt van die van het beroep op het handelen in het algemeen belang .
'I Tw . K . 1975 - 76 , 11 249 , nr . 6 -8 , p . 8 (= Mem . v . Antw .) . Voor kr i tiek : P . Mout , p re advies voor de Nederlandse Jur i sten - Vereniging , Hand . Ned . Jur . Ver . 1978 , deal I , eerste stuk , p . 94 - 96 en M . J . P . Verburgh , Massamedia en persoonsbescherming , Nederlands Jur is tenblad , 1978 , m . n . p . 420-421 . " J . A . Peters , Het pr i maat van de vrijh e id van meningsuiting , Ni jmegen 1981 , p . 87 e .v. , conclusi es op p . 112 e . v .
62
In het voorgaande werd uiteengezet hoe bij de beledigingsdelicten de grenzen getrokken zijn, waarbij bleek dat de media voldoende ruimte gelaten wordt om misstanden aan de kaak to stellen en kritiek uit to oefenen . Het beroep op het algemeen belang beschermt even wel tot op zekere hoogte ook de burger, to meer door het felt dat wanneer het algemeen belang inderdaad in het gelling is, de aantijgingen niet in een onnodig kwetsende vorm mogen worden gedaan . Het valt echter to betwijfelen, of deze bescherming in de dagelijkse praktijk wel effectief is . Het blijkt namelijk dat klachten wegens belediging door de officieren van justitie veelvuldig geseponeerd worden . Een onderzoek over de jaren 1971, 1973 en 1975 geeft ten aanzien van smaad(schrift) een sepotcijfer van 86%, waarvan 47% een zgn, technisch sepot betrof (onvoldoende bewijs, Bader niet strafbaar geacht e .d .) terwijl in 39% van de gevallen uit beleidsoverwegingen niet vervolgd w erd . 13 Het aantal vervolgingen blijkt ook nog steeds to dalen . Het onderzoek besteedt Been speciale aandacht aan beledigingsklachten i .v .m, mediapublikaties, maar uit het verslag krijgt men de indruk Bat Bit aantal bijzonder klein moet zijn nu van elk getalsmatig ook maar enigszins belangrijke categorie melding wordt gemaakt . Waarschijnlijk ligt op Bit terrein het aantal beleidssepots zeer hoog, want uit diverse uitspraken van leden van het Openbaar M inisterie is bekend Bat men niet spoedig een vervolging tegen een journalist aanspant, gezien het belang van de vrijheid van meningsuiting . Het aantal gepubliceerde uitspraken van recente datum op Bit terrein is clan ook zeer klein . N iet alleen het principiele punt van de uitingsvrijheid vermindert de bescherming die de beledigingsartikelen in theorie kunnen bieden tegen kwetsende publikaties, maar er zijn ook problemen bij de vaststelling van de persoon die voor een bepaalde onoirbare uiting strafrechtelijk aansprakelijk is . Waar het om ondertekende publikaties gaat, pleegt de schrijver van het artikel to worden vervolgd, maar in de dagbladen zijn de meeste berichten en artikelen niet van een auteursnaam voorzien . Het lijkt voor de hand to liggen in zo'n geval de hoofdredacteur voor dergelijke publikaties verantwoordelijk teachten . Toen bij de invoering van het Wetboek van Strafrecht de uitgever en de drukker, zoals eerder vermeld, een zodanige positie werd verleend Bat zij in Principe niet strafbaar zijn voor publikaties die door hun handen zijn gegaan, heeft de wetgever niet gekozen voor een dergelijke geprivilegieerde positie van de hoofdredacteur . Anderzijds voelde men ook niet voor het stelsel Bat in diverse landen voorkomt waarbij een vaste persoon als strafrechtelijk verantwoordelijk voor de inhoud van elke periodieke uitgave moet worden aangewezen look wel aangeduid als de 'zitredacteur') . De al of niet strafbaarheid van de hoofdredacteur zou in ons strafrecht moeten worden bepaald volgens de normale strafrechtelijke deelnemingsregels . In de praktijk betekent Bit Bat hij slechts strafbaar is als hij het desbetreffende stuk gelezen heeft vbdr de publikatie plaatsvond, en Bit is in afnemende mate het geval . In 1972 werd de hoofdredacteur van het Utrechts Nieuwsblad niet strafbaar geacht ten aanzien van de inhoud van een bepaald bericht waarin gesproken werd over 'het fascistisch weekblaadje van de partijtjesorganisator Max Lewin' . In deze zaak had de hoofdredacteur verklaard het betrokken artikel niet gelezen to hebben maar zich wel hiervoor verantwoordelijk to achten . Toen de hoofdredacteur vervolgens in een paginagroot artikel, Bat zijn naam droeg uiteen ging zetten waarom hij het blad van Lewin 'een fascistisch blaadje' vond, werd een nieuwe klacht van Lewin geseponeerd, o .a . met als argument het belang van de persvrijheid . 1 4 Het gebruik van de kwalificatie fascistisch blaadje in een kort bericht was een kreet geweest die als eenvoudige belediging viel aan to merken, aldus de officier van justitie, maar in het tweede geval gold het een uitgebreide en beargumenteerde telastelegging .
Deze gang van zaken maakt wel duidelijk Bat vervolging ter zake van een beledigend artikel in kraut of tijdschrift zonder Bat de schrijver bekend is, ee n 11 J . J . van der Kaaden , De strafbare belediging, Wetenschappelijk o n derzoek - en docu m entat ie centrum M ini s ter i e van Justit i e 1979 W . 39), m .n . p . 33 e .v . 14 Utrechts Nieuwsblad 8 april 1972 , deal 2 , p . 1 .
63
hachelijke onderneming vormt . Justitiele naspeuringen in de redactielokalen Haar de persoon van de schrijver zullen spoedig als een inbreuk op de persvrijheid worden ervaren . Dergelijke maatregelen zijn bij dictatoriale regimes een veelgebruikt intimidatiemiddel . De o .a . in de Scandinavische landen bestaande regeling dat de hoofdredacteur altijd verantwoordelijk is voor de inhoud van het blad, lijkt uit het oogpunt van de bescherming van de burger een goede maatregel . Bij ons is een dergelijk stelsel afgewezen met o .a . het argument dat dit tot 'censuur' door de hoofdredacteur zou kunnen leiden . Genoemd stelsel lijkt echter ook niet goed to passen bij de persoonlijke verantwoordelijkheid van de individuele journalist, zoals die geleidelijk gegroeid is en ook in de redactiestatuten gestalte heeft gekregen . Zijn er dus problemen rond de strafrechtelijke vervolging als de schrijver niet bekend is, ook wanneer het een ondertekende publikatie betreft kunnen zich moeilijkheden voordoen, en wel bij het bewijs van de opzet tot belediging bij de schrijver, een noodzakelijk vereiste wil er een veroordeling kunnen volgen . Tot voor kort leek de jurisprudentie op dit punt duidelijk . Uitgangspunt was de vraag of de journalist het beledigende karakter van de publikatie kende .~s In een arrest van de Hoge Raad uit 1953 werd het aldus geformuleerd : 'Opzet (om to beledigen) is reeds aanwezig, indien de Bader het beledigende karakter van de door hem gebezigde uitdrukkingen noodzakelijkerwijs moet hebben begrepen' .1 6 In 1979 deed zich echter een geruchtmakende affaire voor, die tot uitspraken in Brie instanties heeft geleid, maar waardoor de duidelijkheid op Bit punt helaas minder groot is geworden .17 Het betrof hier een artikel uit het weekblad Privy, waarin een bekende Nederlandse filmster vertelde op zeer jeugdige leeftijd door haar vader to zijn verkracht . De rechtbank in Amsterdam sprak de journalist (het betrof een ondertekend artikel) vrij van het tenlaste gelegde delict smaadschrift, omdat diens opzet om to beledigen niet bewezen zou zijn, nu de schrijver de mededelingen van de geinterviewde 'niet tot de zijne heeft gemaakt' . In de uitspraken in hoger beroep en in cassatie was het belangrijkste punt, Bat de journalist de beledigende uitingen w6l tot de zijne had gemaakt . Het was namelijk geen afstandelijk verslag, maar een smeuig verhaal waarin de schrijver de vertelde gebeurtenissen ook nog eens in eigen bewoordingen had weergegeven . De officier van justitie was tegen het vrijsprekende vonnis van de rechthank in beroep gegaan, o .a . met het argument Bat deze uitspraak maatschappelijke onrust had verwekt . Er bestond namelijk vrees Bat de boulevardpers in het vonnis een vrijbrief zou zien om in nog sterker mate clan reeds het geval was allerlei roddelverhalen to gaan publiceren . Door deze namelijk in de mond to leggen van bepaalde zegslieden zou men zelf buiten schot kunnen blijven . Of deze vrees door de veroordeling in hoger beroep, gedekt door de Hoge Raad, is weggenomen valt Haar mijn mening echter to betwijfelen . Immers niet is komen vast to staan, Bat de journalist, ook al wil hij (uiteraardl) niet zelf beledigen, door zijn kennis van de beledigende aard van de in de publikatie weergegeven uitspraken niettemin aan het opzetvereiste heeft voldaan . In Bit bijzondere geval was de journalist immers in de huid van de geinterviewde gekropen -Bat deze ook zelf een strafbaar felt pleegde is een andere zaak - maar Bat valt voortaan wel to vermijden . Men kan natuurlijk wel de betekenis van Bit concrete arrest afzwakken, door to wijzen op het feit Bat de Hoge Raad leerstellige uitspraken pleegt to vermijden en zich hier beperkt heeft tot de concrete uitspraak Bat er in Bit geval inderdaad van smaadschrift sprake was, maar deze affaire heeft toch een gevoel van onzekerheid achtergelaten . Het is inderdaad mogelijk Bat, anders clan bij civielrechtelijke aansprakelijkheid voor beledigende uitingen waarbij bewustzijn va n 1 5 Aldus Noyon - Langeme ijer - Remmelink , o . c . , par . 5 bij art . 261 . 1 6 H . R . 16 jun i 1953 , N . J . 1953 , 618 . In een meer recente uitspraak accepteerde de Hoge Raad evenwel H ier de formule Bat de journal i st het bel e digende karakter van de uitingen ' redel ijkerwijs had kunne n begrijpen ' (H . R . 28 jun i 1977 , 1978 , 436 ) . Oudere jur i s pruden t ie op Bi t p unt : R b . A 'd a m 26 n ov . 1915 , N .J . 1916 , 507 an H . R . 10 dec . 1928 , N . J . 1929 , 284 . 17 H . R . 21 okt . 1980 , N . J . 1981 , 69 .
64
het beledigende karakter in Principe voldoende is, bij strafrechtelijke beledigingsgevallen zwaardere eisen worden gesteld . Op deze wijze zal de journalist die een zekere afstand bewaart bij het weergeven van uitspraken van anderen, vrijuit kunnen gaan . Is dat dan ook niet wenselijk, zo kan, de vraag zijn, want anders is berichtgeving over pijnlijke gebeurtenissen door de pers toch onmogelijk geworden? Hiertegen kan echter worden ingebracht, dat voor zover het gaat om aantijgingen die de journalist als eerste ter ore zijn gekomen - want als het gaat om berichtgeving over aantijgingen of gedragingen die reeds in de openbaarheid zijn gebracht, zal er in beginsel bij de weergave daarvan geen sprake van belediging meer kunnen zijn - de mogelijkheid van een beroep op het algemeen belang de nodige ruimte geeft . Bij beledigende uitingen aan het adres van anderen, tegenover een journalist Haar voren gebracht, zal deze laatste echter moeten checken of deze aantijgingen gegrond zijn . Dit leert de civielrechtelijke jurisprudentie over kwetsende publikaties, w aarop hierna nog wordt teruggekomen . Een persoon die zich door een mediapublikatie persoonlijk gekwetst acht, ontmoet dus nogal wat hindernissen op zijn weg Haar de strafrechter . Niet alleen is er de mogelijkheid dat het Openbaar Ministerie gezien het belang van de vrijheid van meningsuiting niet tot vervolging overgaat, er zijn ook obstakels van juridisch-technische aard rond daderschap en opzet . De gekrenkte burger kan ook uit andere overwegingen van actie afzien . Een strafzaak kan namelijk veel extra publiciteit aan de kwetsende uitlating geven, zeker wanneer het een rechtszaak in meerdere instanties betreft zoals in het zojuist besproken geval . Wanneer bovendien op juridisch-technische gronden vrijspraak volgt, dan zal bij de doorsneeburger wellicht de indruk gevestigd worden, dat er toch wel enige waarheid in de aantijgingen school . Langemeijer, procureur-generaal bij de Hoge Raad, heeft het probleem kernachtig weergegeven met de opmerking : 'dat het welhaast als een practische wijsheid geldt, dat men geen klacht doet ter zake van belediging, smaad of smaadschrift en dat, wanneer de krenking van zijn eergevoel de beledigde to machtig dreigt to worden, de bijna usantiele vriendendienst is hem van de ongewenstheid van de klacht to overtuigen' . 1 8 Ook bij beledigingsdelicten waarvoor geen klacht behoeft to worden ingediend, zoals bij beledigingen aan het adres van leden van het Koninklijk Huis, wordt in toenemende mate afgezien van vervolging, niet alleen op grond van de overweging dat drukpersprocessen gezien het grote belang van de uitingsvrijheid zoveel mogelijk vermeden moeten worden, maar vooral ook omdat de publiciteit rond de kwetsende uitingen hierdoor slechts vergroot zou worden . 1 9 Tenslotte is de bescherming die het strafrecht kan bieden, ook beperkt door het feit dat deze uitsluitend op beledigende uitingen betrekking heeft . Zo blijyen met name publikaties buiten schot, die zonder in juridische zin beledigend to zijn inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer, de privacy, door intieme zaken (bijv . huwelijksproblemen van een bekende persoonlijkheid) in de openbaarheid to brengen .20 De door de Wet van 7 april 1971 (S . 180), houdende enige bepalingen tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer, in het Wetboek van Strafrecht geintroduceerde artikelen 139a t/m g bieden tegenover de massamedia slechts bescherming als bij de nieuwsgaring met een technisch hulpmiddel heimelijk gesprekken worden afgeluisterd of opgenomen, alsmede tegen het via een 'door een list of kunstgreep daartoe geschapen gelegenheid, van een in een woning of een niet voor het publiek toegankelijk lokaal aanwezige persoon met een technisch hulpmiddel opzettelijk een afbeelding (vervaardigen), waardoor diens rechtmatige belang kan worden geschaad' . 21 Daar-
1 8 G . E . Langemeijer , De bescherming van eer en goede naam in ons land , Nederlands Juristenblad 1961 , p . 90 . 19 Zie bijv . de antwoorden van de min . van Justitie op kame rv ragen : Hand . E . K . 1974 - 75, Aanhangsel nr . 102 en Hand . Tw . K . 1976 - 77, Aanhangsel nr . 829 . 10 Over de beperkte bescherming die via de beledig i ngsartikelen t . a . v . privacyinbreuken geboden wo rdt : F . d e G raaf , R e chtsbesch e rming va n persoo n li jkheid , priv6 l e v e n , per s oon sgegevens , Alphen aan den Rijn 1977, p . 134 e . v . 11 Z i e hierover S . Gerbrandy, Met list of kunstgreep ve rvaardigde foto ' s , Nederlands J uristenblad 1968 , p . 1097- 1103 .
65
naast kan men nog wijzen op art . 21 van de Auteurswet, waarin het publiceren van een zonder de toestemming van betrokkene gemaakt portret verboden wordt, voor zover een redelijk belang van deze laatste zich tegen de publikatie verzet . Men denke daarbij bijv . aan een foto van iemand in een objectief gezien belachelijke of pijnlijke situatie . n Zou de strafbaarstelling van publikaties die een inbreuk maken op de priv6sfeer moeten worden uitgebreid? In een enkel juridisch geschrift is dit wel bepleit,23 maar over het algemeen staat men in de recente Nederlandse literatuur op dit terrein toch afwijzend tegenover een dergelijke strafbaarstelling .24 Ook de minister van Justitie bleek hij de begrotingsbehandeling aan het begin van 1980 weinig voor uitbreiding van strafrechtelijke sancties tegen de roddelpers geporteerd .25 Het belangrijkste argument voor deze afwijzende houding is dat het strafrecht steeds meer als een ultimum remedium wordt gezien . Strafbaarstelling van privacy-schendingen via de massamedia brengt bovendien ook vele technische problemen mee . Het is namelijk vrijwel onmogelijk om tot een precieze delictsomschrijving to komen, want niet alleen de plaats waar de to beschermen handelingen zich afspelen is van betekenis maar ook de persoon van het slachtoffer, want bijv . een politicus zal zich meer publiciteit rond zijn handel en wandel moeten laten welgevallen clan de gewone burger . De privdsfeer is dus tot op zekere hoogte een relatief begrip . Van Veen heeft in zijn preadvies voor de Nederlandse Juristenvereniging uit 1965 ook gewezen op de verschillende opvattingen binnen onze samenleving over de menselijke waardigheid en op de snelle veranderingen die zich daarin voordoen .26 Net als bij de strafbaarstelling van pornografie komt men hier onvermijdelijk tot een vage delictsomschrijving, terwijl bij beperkingen van de uitingsvrijheid juist steeds gestreefd wordt Haar een zo scherp mogelijke formulering van de uitzonderingen . Een voorbeeld van een dergelijke ruime formulering biedt de bepaling die in 1974 in de Finse strafwet werd opgenomen : 'Degene, die onrechtmatig door middel van een massamedium of op een daarmede overeenkomstige wijze openlijk verspreidt een gegeven, aanduiding of beeltenis omtrent de privacy van een ander, Welke verspreiding geeigend is die ander schade, clan wel smart to berokkenen, zal wegens schending van de privacy veroordeeld worden tot gevangenisstraf van ten hoogste 2 jaren of tot boete . Als schending van de privacy mag niet beschouwd worden openbaarmaking, die betrekking heeft op het handelen van een persoon in openbare dienst of openbare functie, of in het bedrijfsleven of in het politieke leven of in een andere met deze vergelijkbare werkzaamheid, indien die openbaarmaking noodzakelijk is voor de behandeling van een voor de samenleving belangrijke zaak' .27 Hoewel hier getracht is enige differentiatie aan to brengen blijven er veel onduidelijkheden bestaan, en men vraagt zich of of de belangrijkste functie van een dergelijke bepaling niet is de afschrikwekkende, preventieve werking . De vraag is of dat nog wel past in de huidige opvattingen over de betekenis van het strafrecht . In de Deense strafwet is in 1972 een soortgelijke bepaling opgenomen en deze heeft tot op heden, voor zover valt na to gaan, nog slechts tot "n veroordeling aanleiding gegeven en het betrof hier een zeer duidelijk geval van inbreuk op de persoonlijke levenssfeer . Bij het bericht over de moord op een vrouw werd ee n
17 Zia hierover A . Pfeffer , Kort commentaar op de Auteurswet 1912 , 2e dr , bew. d . S . G e rbra nd y , H aarle m 1973 , p . 190 e . v . 23 C . P . Aube], Persoon en pars , Deventer 1968, p . 157 . " De Brauw en Van Veen , die in 1965 preadv i ezen opstelden voor de juristenve ren i ging over de privacybescherming, hebben zich op dit punt zeer terughoudend opgesteld (Hand . Ned . Jur. Ver . 1965 I) an i n hot meer recente preadvies van Mout betreffende maatregelen tegen aantijginge n door de media heeft daze preadv i seur een uitbre i ding van de strafrechte lijke bescherm i ng op dit punt u i tdrukkelijk afgewezen (Moot , o . c ., p . 98) . ' S Hand . Tw . K . 1979 - 1980 , p . 2763 - 2765 an 2820 . In soortgelijke afwijzende zin : Hand . Tw . K . 1978 - 1979 , Aanhangsel nr . 912 . " Th .W . van Veen , Bedreiging der samenlev i ng op het terra i n van de privacy en het straf recht als middel tot afwe er , Rechugeleerd Magaz ijn Them i s 1968 , p . 488 -513 . " H . H . Kirchheiner , Massamed i a an bescherming van de privacy in Finland , Nederlands Juristenblad 1978 , p . 422 .
66
naaktfoto van haar gepubliceerd, die bovendien geen enkele relatie had met het gebeurde . De Noorse strafwet kent reeds tang een in zeer algemene bewoordingen vervatte bepaling ter bescherming van de priv6sfeer, maar deze schijnt nog nooit tot een veroordeling aanleiding to hebben gegeven . Het is overigens niet eenvoudig om via rechtsvergelijkend onderzoek op dit terrein tot conclusies to komen over het nut en de betekenis van strafrechtelijke bescherming van de privacy . Niet alleen zullen daarbij de effecten in de praktijk moeten worden betrokken, maar ook kunnen dergelijke strafbaarstellingen niet los gezien worden van de algemene regels over de strafrechtelijke en civielrechtelijke verantwoordelijkheid voor mediapublikaties in het desbetreffende rechtsstelsel . Zo kan het effect van een strafbaarstelling van inbreuken op de privacy in het Deense recht heel anders zijn clan bij de introductie van een dergelijke bepaling in het Nederlandse strafrecht, daar in Denemarken de hoofdredacteur steeds strafrechtelijk verantwoordelijk is voor de inhoud van het blad, ongeacht de vraag of hij al clan niet heeft kennis genomen van de inhoud van bepaalde publikaties .28 Het is niet onwaarschijnlijk dat bij een dergelijk stelsel een strafbaarstelling een sterker preventief effect heeft clan bij een structuur als in Nederland, waar slechts persoonlijke betrokkenheid tot aansprakelijkheid kan leiden . In een in 1980 verschenen rapport van een Zweedse onderzoekscommissie bleken de meningen over een eventuele strafbaarstelling van privacy-schendingen zeer verdeeld .2 9 Naast de opvatting van de helft van de leden dat de bescherming van de privdsfeer het beste via de Zweedse raad voor de journalistiek en de persombudsman kan worden geeffectueerd, waren drie van de acht leden voor een strafbaarstelling van inbreuken op de privacy, waarvan vooral een preventief effect werd verwacht . Tenslotte sprak d6n lid zich uit voor een smartegeldregeling met behulp van de raad voor de journalistiek clan wel via de civiele rechter . In Engeland kwam de zgn . Younger committee on privacy in 1 970 tot de conclusie, dat een algemene wettelijke bescherming van de privacy een gevaar zou kunnen betekenen voor de vrije informatiestroom, die in een democratische samenleving onmisbaar is .30 Voorgesteld werd dat de Press Council zijn uitspraken op dit punt tot een snort code zou omwerken, wat in 1 976 inderdaad gebeurd is .3 1 Samenvattend : de bescherming die het strafrecht de burger biedt tegen de massamedia, is zeer beperkt . Niet alleen betreffen de delictsomschrijvingen vrijwel uitsluitend beledigende publikaties, er heerst ook onduidelijkheid rond daderschap en opzetvereiste . Veel klachten worden geseponeerd, terwijl anderzijds de extra publiciteit die het strafgeding meebrengt, remmend werkt op het indienen van een klacht . Uitbreiding van het strafrechtelijke sanctiesysteem op dit punt vindt over het algemeen onder jurist-en weinig voorstanders, niet alleen op grond van het belang dat men aan een onbelemmerde uitingsvrijheid her-ht, maar vooral ook omdat het strafrecht als zodanig als een ultimum remedium wordt beschouwd . Het lijkt niettemin gewenst, dat in werkelijk ernstige gevallen van belediging, als ook het slachtoffer bereid is de extra-publiciteit op de koop toe to nemen, inderdaad tot vervolging wordt overgegaan, De daarvoor beschikbare maximumboete van 25 .000 gulden biedt voldoende sanctiemogelijkheden .
1e Over de v erant w oo rdelij k heid van de Deense hoofdredacteur : K . A . Fr b bert, Det p res seretlige ansvarsys temet, Dans k informationsret, haefte 3, A arhu s 1976, p . 1 03 e . v . an over de privacybescherming : idem, Ytringsfrihedens graen s er, D an sk inform a tionsret, haefte 2 , Aarhus 19 7 6 , p . 4 2 e .v . 29 Privatlivets fred, S .O .U . 1 9 8 0 :8, m e t een Engelse samenvatting (p . 15-21) . 30 R eport of the Committee on privacy, Cmnd . 50 12, London 1 972 . 31 The press and the people, t wenty-fourth annual report of the Press Council 1 9 77, London 1 97 9 , p . 1 09- 11 1, oo k opgenomen in P . O' H iggin s , Cases and materials on ci v il libertie s, London 1980, p . 360-361 , w aarin ook een u ittreksel van de Youn ger committee on privacy (p . 344 e .v .) .
67
3.3 . B e scherm in g v ia het ci v iele rech t Aan de zinsnede uit het drukpersvrijheidsa rt ikel in de Grondwet 'behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet' wordt naast de regeling van de uitingsdelicten in het strafrecht ook uitvoering gegeven door de onrechtmatige daadsartikelen 1401 e . v . in het Burgerlijk Wetboek . Op grond hiervan is in de jurisprudentie een uitgebreid stelsel van normen en verweermiddelen tegen kwetsende en onjuiste mediapubl i katies tot stand gekomen . Dit is grotendeels rechtersrecht maar in Boek 6 van het nieuwe Burgerlijk Wethoek, dat waar schijniijk in 1984 zal worden ingevoerd, wordt het belangrijke recht op recti ficatie ook in de wet zelf Hader geregeld . Bij de behandeling van civielrechtelijke bescherming tegen de massamedia komen de volgende onderwerpen achtereenvolgens aan de orde r
1 . Wanneer is een mediapublikatie onrechtmatig volgens de normen van het burgerlijk recht ? 2 . Welke remedies kan de gang Haar de burgerlijke rechter opleveren ? 3.3. 1 . Wanneer is een publikatie onrechtmatig ? De onrechtmatige daadsartikelen uit het B . W . betreffen naast specifieke gedra gingen, met name opzettelijke belediging en misleidende reclame, ook een veel ruimere groep van misgrepen die in het kader van mediapublikaties kunnen voorkomen en wel via de algemene onrechtmatigheidsformule van art . 1401 . Ook voor de media is het belangrijkste element hieruit het handelen in strijd met 'de zorgvuldigheid die in het maatschappelijk verkeer betaamt ten aanz i en van eens anders persoon of goed', zoals dit criterium in de jurisprudentie gestalte heeft gekregen . Via deze zorgvuldigheidsnorm kan niet alleen tegen beledigende publikaties waarbij geen opzet in het spel is worden opgetreden , maar ook tegen andere onrechtmatig geachte publikaties , bijv , op grond van onjuistheid, onvolledigheid of doordat er sprake is van een inbreuk op de pri vacy . De zorgvuldigheidsformule is echter rijkelijk vaag en daarom is het niet gemakkelijk om aan to geven wanneer publikaties onrechtmatig zijn . Veel ko rtgedinguitspraken worden niet gepubliceerd in de jurisprudentietijdschriften . Overigens niet alleen publikaties maar ook nieuwsgaringshandelingen kunnen met een onrechtmatige daadsactie worden bestreden, al zal ik mij hier voorna melijk tot de publikaties (in ruime zin d . w . z . door uitzendingen omvattend) be palen . Tenslott e client to worden opgemerkt, dat men ook een onrechtmatige daadsactie kan instellen als er in strijd met het boven reeds vermelde a rt . 21 van de Auteurswet een po rt ret is gepubliceerd tegen de wil van de afgebeelde per soon en deze een redelijk belang hee ft om zich daa rt egen to verze tt en .
Eerst enkele opmerkingen over de specifieke onrechtmatige daadsactie wegens een beledigende publikatie, zoals geregeld in a rt . 1408 - 1416 B .W .32 Deze ache omvat dezelfde gedragingen als in het Wetboek van Strafrecht onder de cate gorie beledigingsdelicten vallen, d .w . z . eenvoudige belediging, smaad en smaad schrift, taster . Bij de bespreking van de strafrechtelijke bescherming zijn deze begrippen at voldoende besproken . Bij een kwetsende publikatie kiest men in de regel voor een civiele ache die zowel op de beledigingsa rt ikelen 1408 e . v . als op het algemene onrechtmatige daadsartikel 1401 is gegrond, omdat het vaak moeilijk is het 'oogmerk om to beledigen', dat volgens a rt . 1412 een vereiste is voor een beledigingsactie, to bewijzen . De rechter laat de beantwoording van de vraag of er inderdaad sprake is van belediging ook vaak achterwege, met de constatering dat er in ieder geval to kort geschoten is in de to betrachten zorg vuldigheid en dus onrechtmatig gehandeld . 33 Echter alleen bij de specifieke beled i gingsactie, niet bij de toepassing van a rt . 1401, is er een zgn . ideele scha devergoeding (smartegeld) mogelijk . 31 Z ie hierover I .P . M ichiels van Kessenich-Hoogendam, Aantasting van ear en goede naam, pre advies Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van Belgie en N ederland, Zwolle 1 972 . Voor een systematisch overzicht van de jurisprudentie betreffende art . 1401 an 1 4 08 : H . Drion (red .) Onrechtmatige dead, losbladig, m .n . hfdst . I X . 33 Zie bijv . Hof Amsterdam 8 jan . 1970, N .J . 1970, 67 .
68
Wat wordt nu met het oogmerk om to beledigen bedoeld? Bij de bespreking van de strafrechtelijke beledingsactie werd reeds opgemerkt, dat bij de civiele pendant voldoende wordt geacht Bat de Bader moet hebben begrepen, Bat de uiting voor de betrokken persoon beledigend was . In de bij de beledigingsdelicten besproken Privy-zaak bleek Bat ten aanzien van strafrechtelijke belediging de eis gesteld werd, Bat de journalist de beledigde uiting tot de zijne had gemaakt, zoals het werd uitgedrukt . Hieruit kan men concluderen Bat het oogmerk om to beledigen, Bat bij de civiele actie bewezen moet worden, eerder aanwezig zal zijn clan de opzet bij de strafrechtelijke belediging . In Bit opzicht zou de civiele actie de burger Ban meer bescherming geven . Het begrip oogmerk wijkt ook in ander opzicht van het strafrechtelijk opzetvereiste af, omdat bij aanwezigheid van een rechtvaardigingsgrond (bijv . het handelen in het algemeen belang) het oogmerk om to beledigen ontbreekt, terwijl de strafrechtelijke opzet in zo'n geval blijft bestaan maar de Bader niet langer strafbaar is . Volgens de jurisprudentie zijn er bij de civielrechtelijke belediging ook meer rechtvaardigingsgronden clan bij de beledigingsdelicten .34
Bij een vordering gebaseerd op art . 1401 is 'schuld' voldoende en deze wordt aanwezig geacht bij hoofdredacteur en uitgever door het enkele feit Bat de onrechtmatige publikatie in 'hun' blad is verschenen, terwijl kennisneming van de inhoud daarvan voor de publikatie geen vereiste vormt . De uitgever zal bovendien als werkgever van de hoofdredacteur aansprakelijk zijn (art . 1403) . Naast genoemde personen is ook wel de journalist die het bewuste artikel schreef, aansprakelijk geacht .35 Ook ziet men sours acties tegen personen die in een interview uitlatingen hebben gedaan, maar een veroordeling van een dergelijk persoon biedt de beledigde weinig soelaas, zoals bij de bespreking van rechtsmiddelen die de onrechtmatige daadsacties bieden, nog zal worden uiteengezet . In de praktijk wordt meestal een vordering tegen de uitgever en de hoofdredacteurto zamen ingesteld . Is Bus de kwestie van de aansprakelijkheid bij de beledigingsactie van art . 1408 B .W . en bij de algemene onrechtmatige daadsactie van art . 1401 verschillend opgelost, nu dient aan de orde to komen wanneer een publikatie onrechtmatig is, waarbij zoals reeds vermeld art . 1401 ook de beledigende publikatie in strikte zin omvat . Wij concentreren ons daarom verder op Bit laatste artikel . Over het algemeen kan men opkomen tegen publikaties die kwetsend en/of onjuist zijn, maar het is mogelijk Bat met een dergelijke ache Been succes wordt geboekt, omdat het persorgaan of de zendgemachtigde kan tegenwerpen in het algemeen belang gehandeld to hebben . Pers en omroep moeten volgens de jurisprudentie in een democratische samenleving namelijk de vrijheid hebben our door hen onderkende misstanden aan de kaak to stellen, behoren Bit zelfs to doen, waarbij het nodig kan zijn our namen to noemen .36 Naast het concrete beroep op het algemeen belang brengt deze maatschappelijke taak ook mee, Bat binnen bepaalde grenzen fouten molten worden gemaakt, waarbij o .a . wordt gewezen op de snelheid waarmee de journalist moet werken .3 7 Op Bit beeld van de geprivilegieerde functie van de massamedia moeten echter wel enkele correcties worden aangebracht . In de eerste plaats wordt een beroep op het algemeen belang sours afgewezen met het argument, Bat beter andere wegen gevolgd hadden kunnen worden our de misstand in kwestie to signalerenBan deze in de openbaarheid to brengen via een publikatie . Dit gold bijv, in een recente zaak ten aanzien van het herkenbaar aanduiden van bepaalde personen in een weekbladartikel, die zouden voorkomen op een lijst van medewerkers van de Russische geheime dienst .38 Afgezien van Bit felt Bat het betrokken blad de beschuldigingen niet kon waarmaken, was het gerechtshof van mening Ba t 34 H . R . 22 j an . 1965 , N . J . 1965 , 131 . 's R b . Am s t e rda m , 10 april 1975 , N . J . 1975, 286 . 3" Z i e b i jv . Hof Amsterdam , 25 febr . 1960, N . J . 1960 , 502 en voor de omroep : Rb . Amsterdam 26 jan . 1971 , N . J . 1971 , 116 . 31 Aldus bijv . Rb . Utrecht 9 apr i l 1973 , N . J . 1973 , 392 ; Rb . Den Haag 22 okt . 1969 , N . J . 1970 , 5 1 . 7 1 Hof Amsterdam 16 dec . 1976, N . J . 1977 , 86 . In soortgelijke geest Rb . Amsterdam 3 okt . 1974 , N .J . 1975 , 78 .
69
het algemeen belang doeltreffender gediend zou zijn, als men de namen had doorgegeven aan de B .V .D . of aan een lid van het kabinet clan wel van de Staten-Generaal . Ten aanzien van personen die in een interview tegenover een journalist bepaalde onthullingen deden, is een dergelijke redenering eveneens gebruikt .39 Mout acht in zijn preadvies voor de Nederlandse Juristen-Vereniging deze benadering ten aanzien van personen die zich tot de pers wenden, wel juist, maar hij betwijfelt of het tot de taak van de pers behoort to zoeken Haar de meest efficiente wijze om misstanden to bestrijden . De journalist behoort zijns inziens slechts na to gaan, of het bericht in kwestie voldoende 'Offentlichkeitswert' heeft, althans of deze zwaarder weegt clan het belang van het individu bij het achterwege laten van de publikatie .4 0 Dit zijn in wezen dezelfde eisen als de jurisprudentie stelt . Een persoon die van een strafbaar feit wordt verdacht, ziet zijn rechtspositie via diverse strafprocessuele bepalingen, die grotendeels zelfs op grondrechten zijn terug to voeren, beschermd . Ook de media plegen de verdachte to ontzien en duiden hem in de regel slechts met zijn initialen aan . Als een kraut zelf personen in staat van beschuldiging gaat stellen, ontbreken de waarborgen van het strafprocesrecht en reeds daarom zullen er voor zo'n 'trial :,y newspaper' zwaarwichtige redenen moeten bestaan, die bijv . gelegen kunnen zijn in de (hope) positie van de betrokkene, de aard van het felt, het zwijgen van de justitie, de noodzaak het publiek to waarschuwen etc . In de onderhavige publikatie werd een bepaald persoon herkenbaar aangeduid en van het etiket spion voorzien, terwijl er geen bijzondere omstandigheden waren die daartoe noopten, zodat het beroep op het algemeen belang niet opging, terwijl ten overvloede daaraan werd toegevoegd dat een dergelijk beroep reeds daarom niet relevant was omdat het blad de beschuldiging niet waar kon maken . In de vraag of er geen andere wegen openstonden clan het in de publiciteit brengen van bepaalde gedragingen van personen ligt een belangrijke bescherming van de privacy besloten . Verwant met het besproken geval is het verbod aan de journalist Knoop en een uitgever bepaalde uitlatingen over Menten in een boek to publiceren, tot een rechterlijk vonniS in deze strafzaak tot stand zou zijn gekomen . 4 1 Argument was hier niet het sub-judicebeginsel in zijn klassieke vorm, d .w .z, de rechters mogen niet beinvloed worden, maar in een moderne vorm : het publiek mag niet tegen de verdachte worden opgezet . De werkzaamheid van pers en omroep wordt dus in Principe verondersteld in het algemeen belang to zijn, maar men zal dit in concreto waar moeten maken : was deze publikatie in deze vorm inderdaad in het algemeen belang? Dit is bij kwetsende publikaties niet het geval als deze in een onnodig grievende vorm zijn gegoten, een formule die wij ook reeds bij de strafrechtelijke beledigingsdelicten tegenkwamen . Het gaat daarbij om het gebruik van bepaalde termen en kwalificaties voor personen en gebeurtenissen . Zeer gevoelig ligt elke vergelijking met het nazitijdperk . Zo werd onrechtmatig geacht de opmerking van een radiocommentator, die een bepaalde kraut 'rondweg anti-semitisch, althans anti- I srael' had genoemd . 4 2 De opvattingen over Welke termen als onnodig grievend worden beschouwd blijken aan w ijziging onderhevig to zijn, wan t
in een recente kort-gedinguitspraak werd de vordering afgewezen, met het argument dat men in deze tijd 'behoefte blijkt to hebben in woord en geschrift aan vergroofd, excessief, schokkend taalgebruik' .43 Ten aanzien van onjuiste publikaties is het criterium voor (on)rechtmatigheid de mate van zorgvuldigheid bij de nieuwsgaring . Het felt dat het om een betrouwbare bron gaat is belangrijk,44 maar als het ernstige beschuidigingen betreft clan client het bericht zorgvuldig to worden gecontroleerd . Naar aanleiding van een beschuldiging van malversaties en andere strafbare handelinge n Zie bijv . Rb . Den Bosch 23 dec . 1 974 , N .J . 1975, 80 . 'O M out, o .c ., p . 152 . " Hof Amsterdam, 1 5 Sept . 1 977, N .J . 19 77, 490 . Zie ook het an ders luidende vonnis van de pres ident : Rb . Am s terdam 24 maart 1 977, N .J . 19 77, 1 38 . 42 Hof A m sterdam 8 jan . 1 97 0, N .J . 1 970 , 67 . 43 Rb . Amsterdam 7 juli 1972, rolnr . 235/1972, niet gepubliceerd . 44 H of Am s terdam 4 april 1974 , N .J . 1 974 , 528 .
70
gericht aan het adres van een toneelgezelschap, dat tevens werd aangeduid als 'een rode mantel -organisatie', zei de president van de Amsterdamse rechtbank het 'een zwaarwegende factor' to achten, dat deze aantijgingen afkomstig waren van een oud -staatssecretaris, thans lid van de Tweede Kamer . 'Anderzijds ach ten wij de geuite beschuldigingen dermate ernstig, ten dele bijna fantastisch en ook zo schadelijk voor de beschuldigde dat een persorgaan behoudens zeer bij zondere omstandigheden niet tot publikatie daarvan zal molten overgaan, alvo rens enige globate bevestiging van een en ander ook uit andere bron to hebben verkregen' .45 Degene die de meest betrouwbare informatie zal kunnen leveren, althans in theorie, is de persoon die onderwerp is van de voor hem onplezierige berichtge ving . Indien hij weigert commentaar to geven, dan malt de kraut in Principe afgaan op de informatie die uit andere (betrouwbare) bron is verkregen . Dit besliste de rechter naar aanleiding van een bericht over een dienstdoende a rts die geweigerd zou hebben een patientje to bezoeken, maar tegenover de kraut elk commentaar hierop weigerde 4 6 Er zijn echter ook uitspraken waarin aan de weigering om informatie to verstrekken minder belang is gehecht . De omstan digheid dat bepaalde aantijgingen aan de betrokkenen Rijn voorgelegd en dat deze daarop hee ft kunnen reageren, brengt nog niet zonder meer het recht mee om die beschuldigingen to publiceren . Grove aantijgingen behoo rt een persor gaan pas to publiceren als men op grond van duidelijke aanwijzingen in redelijk heid malt aannemen de juistheid hie rvan in grote trekken aannemelijk to kun nen maken, aldus een rechterlijke uitspraak . 47 Dat de betrokken persoon (voor zi tt er van een voetbalclub) niet to kennen gegeven had bezwaren to hebben tegen de openbaarmaking van het interview en niet vooraf inzage hiervan had geeist, deed niet terzake . Ging het in het voorgaande om de gevolgen van een al of niet meewerken van de persoon die het onderwerp is van aantijgingen en geruchten, een heel andere problematiek brengt het geval van de persoon die zelf met bepaalde meningen naarbuiten treedt, maar vervolgens de media verwijt dat zijn ideeen onjuist zijn weergegeven . Naar aanleiding van een stetting bij zijn proefschri ft had een pro movendus op de persconferentie voorafgaande aan de promotie zich min of meer ten gunste van bepaalde vliegtuigkapingen uitgesproken . Na een reactie uit de zaal was dit oordeel enigszins afgezwakt, maar de rechter vond een kranteartikel waarin de oorspronkelijke uitspraak centraal stond (kop : 'Vliegtuigen opblazen malt van jonge doctor') niet onrechtmatig . De journalist behoefde niet een welwillende interpretatie van het standpunt van de promo vendus to geven, ook al was dat in sommige andere kranten wet gedaan . 48 Voor de speelruimte die de media wordt gelaten, is ook de aard van het medium sours van betekenis geacht . Een groot bedrijf achtte zich onrecht matig behandeld door een artikel in een opinieweekblad, waarin betoogd werd dat het bedrijf misbruik maakte van ontwikkelingshulpsubsidies, terwijl het artikel ook op diverse punten onjuiste informatie zou beva tt en . De president van de arrondissementsrechtbank in Amsterdam stelde echter voorop, dat het hier ging our 'een weekblad met een uitgesproken politieke signatuur' . Het gewraakte a rt ikel rich tte zich volgens hem minder tegen het bedrijf in kwestie, als wet tegen de structuur van de ontwikkelingshulp van de Nederlandse over heid . Overigens speelde hier ook een rot, dat het bedrijf de gelegenheid was geboden via een weerwoord de onjuistheden recht to zetten .49 In andere uit spraken is echter aan een dergelijk aanbod weinig betekenis geacht door de rechter .
Werd in het zojuist genoemde geval van het opinieweekblad op grond van het karakter van het blad een minder strenge maatstaf door de rechter gehandteerd, er zijn daarnaast enkele uitspraken ten aanzien van vakbondsbladen waari n
'S 46 41 48 41
Rb . A m ste rd a m 3 okt . 1974 , N . J . 1975 , 78 . Rb . Den H aag, 19 d ec . 1974 , N . J . 1975 , 400 . Rb . Ams terd am 11 Sept . 1974 , N . J . 1975 , 76 . Hof Amsterdam 9 jan . 1975, rolnr . 287/74 , niet gepubl iceerd . Rb. Amsterdam 29 j an . 1976 , N . J . 1976 , 271 .
71
minder consequenties aan het bijzondere karakter van deze publikaties werden verbonden . Zo werd in een recente uitspraak enerzijds het eenzijdige karakter van een vakbondsperiodiek erkend, maar werd daaraan toegevoegd dat het blad ook bijzonder deskundig op genoemd terrein was en onjuistheden daarom minder vergeeflijk waren .50 Bij deze redenering speelde ook de mogelijke indruk bij het lezerspubliek een rol : hoe ernstig neemt de lezer het geincrimineerde bericht? Een publikatie met een beperkte verspreiding is in de regel minder snel onrechtmatig geacht dan die met een groot bereik . Zo werd een aantal beledigende uitingen over een bepaalde kunstenaar in een uitzending van Radio Stad onrechtmatig geacht, hoewel ze overgenomen waren uit een eerder gepubliceerd artikel over deze kunstenaar, waarop deze toen echter niet gereageerd had . Dit eerste blad was echter een cultureel opinieblad met een kleine kring geinteresseerde lezers (die de kwalificaties afkomstig van Jan Cremer op hun juiste waarde konden schatten), maar de uitzending was gericht op een veel gevarieerder en groter publiek .51 Uit dit geval blijkt ook weer, dat de journalist civielrechtelijk aansprakelijk is voor uitingen van derden die hij in een publikatie meedeelt . Ook voor de inhoud van lezersbrieven, opgenomen in een rubriek 'lezers schrijven', is de krant verantwoordelijk geacht .52 Uit de gepubliceerde uitspraken kan men slechts zeer globate normen afleiden, in de geest van : Ga niet of op 66n zegsman, wees zorgvuldiger bij het controleren van gegevens naarmate de aantijgingen ernstiger zijn en vermijd krenkende kwalificaties voor personen en gedragingen . Het oordeel van de rechter is sours verrassend en blijkt bij twee ogenschijnlijk overeenkomstige gevallen heel verschillend to kunnen uitvallen . Ook krijgt men wet de indruk, dat de ene president welwillender staat tegenover de media dan de andere, maar het vergelijken van uitspraken blijft een hachelijke zaak, omdat de details toch steeds verschillen . Over het algemeen kan men wet concluderen, dat de burgerlijke rechter iemand die zich persoonlijk beledigd of anderszins onzorgvuldig behandeld acht door een publikatie of uitzending, niet vaak in de kou teat staan . Dit hangt ook samen met het felt dat het in de meeste gevallen gaat our een door de rechter op to leggen plicht tot publikatie van een rectificatie of van een gedeelte uit het vonnis en niet our een hoge schadevergoeding .
3 .3 .1 .1 . Een zwijgrecht voor de journalist ? Het lijkt gewenst our in dit kader ook enige aandacht to schenken aan de problematiek van het zgn . verschoningsrecht of zwijgrecht van de journalist . In verschillende rechtsstelsels (o . a . in de Scandinavische landen, de Duitse Bondsrepubliek en Oostenrijk) kent men het recht van de journalist our tegenover de rechter geen getuigenis to hoeven afleggen, in civiele zowel als in strafzaken, over de identiteit van een bepaalde informant,53 terwijl de plicht our deze niet to onthullen een norm is uit de journalistieke beroepsethiek . In Nederland is een dergelijk zwijgrecht towel binnen het parlement als in de rechtszaal verschillende malen aan de orde geweest, maar steeds ook afgewezen met o .a . als argument dat een dergelijk recht een ernstige verzwakking van de rechtsbescherming van de burger tegenover de media zou meebrengen . Dit vraagstuk is weer in de belangstelling gekomen door de zgn . K .G .B .-affaire, het bericht in een opinieweekblad over een lijst met namen van min of meer vooraanstaande Nederlanders die hand- en spandiensten zouden verrichten voor de Russische geheime dienst, waarbij enkele personen herkenbaar werden aangeduid . Boven is reeds vermeld hoe een van deze personen via een onrechtmatige daadsactie het weekblad veroordeeld tag door de burgerlijke rechter . Een Tweede-Kamerlid, eveneens herkenbaar aangeduid, ging echter verder en probeerde via ee n 1 0 Rb . Den Bosch 22 S ept . 1978 , N .J . 1980 , 259 . Z i e o o k Rb . Utr ec ht 9 april 1973, N . J . 1973, 392 . 5 1 Rb . Amsterdam 7 febr . 1980, rolnr. KG 80/61 , n i et gepubliceerd . s' H o f Am ste r dam 1 febr . 1978 , N . J . 1979, 169 . 53 Voor een rechtsvergelijkend overzicht tie het preadvies voor de Nederlandse vereniging voor rechuvergelij king van T . Koopmans , Het verschon i ngsrecht van de journalist, Deventer 1978 .
72
getuigenverhoor ten overstaan van de civiele rechter de bron van het bericht to achterhalen . Dit leidde enerzijds tot een arrest van de Hoge Raad waarin het verschoningsrecht van de journalist werd ontkend,54 maar ook tot een uitspraak in hoogste resort waarin de oplegging van een dwangsom om de journalist tot spreken to dwingen werd geaccepteerd .55 Zoals in het verleden journalisten enkele malen vruchteloos gegijzeld zijn, omdat zij aan de gerechtelijke oproep getuigenis of to leggen niet wilden gehoorzamen, zo heeft ook de dwangsom van 100 gulden per dag (door de eiser tenslotte beperkt tot de periode van een jaar) niet het gewenste effect gehad . Dit hele gebeuren heeft tot nogal wat commentaar aanleiding gegeven . Enerzijds is het pleidooi voor de toekenning van een verschoningsrecht erdoor versterkt, anderzijds achtte men deze zaak in journalistieke kring over het algemeen geen voorbeeld van verantwoorde journalistiek . Ook de dwangsom die hier voor het eerst in een dergelijke situatie werd gebruikt riep tegenstrijdige reacties op . Op deze wijze zou een kraut geruiheerd kunnen worden, maar men kan ook zeggen dat op deze wijze het zwijgrecht kan worden gekocht . De zwijgplicht als norm van journalistieke ethiek, versterkt door een juridisch erkend verschoningsrecht, wordt in de repel verdedigd met het argument dat op deze wijze misstanden aan het licht kunnen komen, die anders uit vrees voor onthulling van de informant verzwegen zouden worden . In een recent preadvies voor de Nederlandse Vereniging voor Rechtsvergelijking heeft Koopmans een principieel betoog ten gunste van het verschoningsrecht van de journalist gehouden : dit recht is onmisbaar voor de vrijheid van nieuwsgaring, die op zijn beurt weer onmisbaar is voor de vrijheid van meningsuiting in een democratische samenleving .56 De Hoge Raad heeft in het arrest van 1977 het belang van de nieuwsgaring geplaatst tegenover dat van een goede rechtsbedeling en liet dit laatste belang het zwaarste wegen, met als voornaamste argument 'dat toekenning van een verschoningsrecht aan de journalist voor degenen die door een publikatie worden geschaad, een ernstige belemmering in de handhaving van hun rechten zou opleveren, nu door deze toekenning juist die getuigen die zij veelal bij uitstek nodig zullen hebben om de waarheid aan het licht to brengen, zouden kunnen worden uitgeschakeld' . Een auteur heeft dit argument in een veel stringenter vorm naar voren gebracht, door to stellen dat het verschoningsrecht de journalist 'een vrijbrief' zou verstrekken en zijn verantwoordingsplicht zou opheffen . 'Hij kan in zijn publikaties de remmen losgooien en de meest onzindelijke of onjuiste berichten de wereld insturen, zonder dat hij hoeft to vrezen door betrokkenen op zijn vingers getikt to worden' .5 7 Dit is echter een scheve voorstelling van zaken . Niet alleen spelen waarheid en onwaarheid bij uitingsdelicten en bij onrechtmatige daadsacties tegen de media een zeer ondergeschikte rod, het is bovendien steeds de plicht van de journalist om zijn aantijgingen aannemelijk to maken . Slaagt hij daarin niet omdat hij de identiteit van zijn bron niet wil prijs geven, clan is dat zijn risico . Dit bleek ook heel duidelijk bij de besproken actie op proud van art . 1401 B .W ., aangespannen door een van de herkenbaar aangeduide personen in de K .G .B .-affaire . Het blad kon de aantijging niet waarmaken en zap bovendien zijn beroep op het algemeen belang niet gehonoreerd . Onder de gepubliceerde jurisprudentie betreffende onrechtmatige mediapublikaties kan ik peen zaken vinden die anders zouden zijn gelopen als er een wettelijk geregeld verschoningsrecht was geweest . Anderzijds is het wel zo dat hiermee niet elk bezwaar uit het oogpunt van een goede rechtsbedeling, zoals de Hoge Raad het uitdrukt, uit de weg is geruimd . Weliswaar blijft er steeds een mogelijkheid om het medium zelf aan to pakken op proud van de publikatie, maar het is ook een felt dat bij aanvaarding van een verschoningsrecht bepaalde zaken niet boven tafel kunnen komen . Het Tweede-Kamerlid dat als Russisch agent was aangeduid, Wild e
s, H . R . 11 nov . 1977 , N . J . 1978 , 399 . ss H . R . 18 mei 1979 , N . J . 1980 , 213 . 56 Koopmans , o . c . , p . 20 ex. " J . B . M . Vranken, De journal i st gemuilkorfdl Verschoningsrecht en vrijheid van menings uiting , N ederlands Juristenblad 1976 , m . n . p . 1016 - 1017 .
73
geen genoegen nemen met een actie tegen het blad zelf, maar Wilde proberen to achterhalen hoe dit gerucht nu in de wereld was gekomen . Een verschoningsrecht van de journalist sluit dergelijke mogelijkheden af, al client hieraan toegevoegd to worden dat het in de praktijk nooit om een absoluut verschoningsrecht gaat . De landen die regelingen hebben op dit punt, kennen verschillende uitzonderingen op het zwijgrecht . Relevanter dan een discussie over het voor en tegen van een verschoningsrecht is de vraag Welke uitzonderingen nodig zijn . 58 In feite bestaat een dergelijk 'recht' al, nu dejournalist op grond van zijn beroepsethiek weigert de identiteit van informanten die anoniem willen blijven, to onthullen . In de discussie is behalve het weinig relevante argument van de inbreuk op de bescherming van de burger tegenover de media, dat door de tegenstanders Haar voren is gebracht, ook van de zijde van de voorstanders Haar mijn mening wel met onzuivere argumenten gewerkt . Men probeerde immers de journalist to brengen onder de categorie van personen die op grond van art . 1946 B .W . respectievelijk art . 218 Strafvordering vrijgesteld zijn van de getuigplicht, voor zover zij 'uit hoofde van hun stand, hun beroep of hun ambt tot geheimhouding verplicht zijn' . Niet ten onrechte heeft de rechter hiertegen ingebracht dat de vertrouwensband tussen journalist en informant niet gericht is op geheimhouding, maar juist op publikatie van bepaalde informatie . De journalist past dus niet zo goed in het rijtje van vertrouwenspersonen zoals geestelijken, artsen en advocaten, die volgens de jurisprudentie onder de genoemde wetsbepalingen vallen . De Persraad, die heeft voorgesteld om een zgn . sluiscommissie in to stellen die de rechter een niet-bindend advies zou moeten geven over een al dan niet gerechtvaardigd verschoningsrecht in concrete gevallen, heeft'naar mijn mening ten onrechte deze structuur voor alle verschoningsgerechtigden voorgesteld .59 Dit met als argument dat een speciale regeling de journalist in een nietgerechtvaardigde uitzonderingspositie zou plaatsen . Naar mijn mening heeft Koopmans echter gelijk als hij ten aanzien van de journalist voor een wettelijke regeling pleit . Niet alleen ligt de ratio van het zwijgrecht hier anders clan bij de vertrouwenspersonen, maar men ontkomt hier ook niet aan een duidelijke vaststelling van de uitzonderingen . Overigens is het omgekeerd eveneens ongelukkig om, zoals de minister van Justitie deed in zijn afwijzende reactie op het voorstel van de Persraad, een wettelijke regeling van een verschoningsrecht van de journalist of to wijzen met het argument dat diens positie zo heel anders is dan die van de echte vertrouwenslieden .60 Door voorstanders van een verschoningsrecht voor de journalist is wel gezegd dat deze eerst orde op zaken moet stellen, in die zin dat kwaliteitseisen gesteld moeten worden aan degenen die het beroep van journalist willen gaan uitoefenen, terwijl in dit verband ook over de introductie van tuchtrechtspraak is gesproken . Naar aanleiding van het wetsontwerp op de journalistieke verantwoordelijkheid uit 1949, waarin een registratieplicht en een tuchtrecht waren opgenomen, is wel vast komen to staan dat dergelijke regelingen in tcenemende mate als in strijd met art . 7 Grondwet worden beschouwd . Het blijkt ook wel duidelijk dat de journalisten niet bereid zijn een dergelijke prijs vobr het verschoningsrecht to betalen .61 Op het vraagstuk van de journalistiek als open beroep is in hoofdstuk 2 reeds aandacht besteed, het probleem van de tuchtrechtspraak komt in par . 3 .5 . van dit hoofdstuk aan de orde . De kans om uit de impasse to geraken, die door de recente jurisprudentie van de Hoge Raad is geschapen, of beter : is bevestigd, want ook eerdere jurisprudentie zat reeds op deze lijn, lijkt klein nu er aan regeringszijde weinig animo voor een wettelijke regeling op dit punt bestaat . Er is echter wel gezegd, dat de uitspraken van de Hoge Raad nog wel enige uitweg bieden, nu in het arrest uit 1977 gezegd werd, dat 'de stelling dat de journalist een verschoningsrecht toe-
S ' Koopmans, o .c ., p . 2 7 e .v . s' Het advies van de Persraad i s afgedrukt in de Staatscourant d .d . 16 jan . 1 978 . 60 Staatscourant 9 juni 1978 . 61 Z ie bijv . G . Schuijt, Verschonings recht is geen closed s hop en tuchtrecht w aard, De Journalis t 1 5 nov . 1 97 8 , p . 3 4 e .v .
74
komt, in haaralgemeenheid (cursivering van mij) niet kan worden aanvaard' . Dus in bijzondere gevallen wel? De annotator van dit arrest in de Nederlandse jurisprudentie ziet hier inderdaad een opening . Zelf heb ik twijfels of aan deze formulering wel dergelijke conclusies mogen worden getrokken . De Hoge Raad formuleert wel vaker een regel op zeer voorzichtige wijze, d .w .z . met een slag om de arm : never say never !
3.3.2. Rechtsvorderingen tegen onrechtmatige publikaties en uitzendinge n De belangrijkste rechtsvorderingen die tegen degenen die verantwoordelijk zijn voor de inhoud van een publikatie of uitzending, kunnen worden ingesteld, zijn : a) een verbod ten aanzien van bepaalde uitlatingen ; b) publikatie van een rectificatie conform rechterlijk bevel of van (een gedeelte uit) het vonnis ; c) schadevergoeding . In de praktijk is de tweede mogelijkheid het belangrijkst . 3 .3 .2 .1 . Het rechterlijk verbod Een rechterlijk verbod ten aanzien van bepaalde uitingen, met daaraan verbonden een dwangsom die bij overtreding van het verbod betaald moet worden aan de eiser, is in twee gevallen mogelijk .62 1) Als het gaat om een toekomstige publikatie/uitzending . 2) Ads het betreft een mogelijke herhaling van een uiting die reeds heeft plaatsgehad . In beide gevallen is de enkele mogelijkheid dat een dergelijke onrechtmatige uiting (weer) zal plaatsvinden niet voldoende . Er moet aannemelijk gemaakt worden, dat er een reeel gevaar bestaat dat de gewraakte uiting zal plaatsvinden respectievelijk herhaald zal worden . Het eerste geval was duidelijk aanwezig toen een aantal wetenschappelijke onderzoekers een rapport Wilde publiceren over de medisch-psychologische verzorging van kankerpatienten in een kliniek . Het onderzoek had een vertrouwelijk karakter, maar er ontstond een breuk tussen de onderzoekers en de leiding van de kliniek . Volgens de rechter stond het de onderzoekers nu niet vrij om op eigen houtje het rapport in boekvorm to publiceren .63 Hier stond duidelijk vast om Welke publikatie het ging, en dat is een belangrijk gegeven, zoals ook blijkt uit een oudere uitspraak . Een zakeman zond brieven rond waarin hij bepaalde concurrenten zwart maakte . De rechter verbood hem hiermee voort to gaan, maar wees het verzoek om ook een aangekondigde brochure to verbieden af . Na aanhaling van de tekst van art . 7 Grondwet ('Niemand behoeft voorafgaand verlof' etc .) voegde hij hieraan toe : 'met Welke bepaling kwalijk zoude strooken een verbod Onzerzijds om een brochure to verspreiden omtrent welks inhoud nog niets met zekerheid vaststaat' .64 Bij het verbod voor de toekomst als reactie op een reeds door de rechter geconstateerde onrechtmatige uitlating blijkt deze eveneens de noodzaak en de inhoud van het verbod zorgvuldig of to wegen . In het eerder besproken geval van de radiocommentator die een krant 'rondweg anti-semitisch, althans antiIsrael' had genoemd, bleek de kans op herhaling uit het felt dat deze had gezegd, dat het hem geoorloofd moest zijn, om als de betrokken kraut 'wederom over de schreef zou gaan . . . dit in soortgelijke termen to signaleren' . Het Hof kwam in dit geval met een verbod om de gewraakte termen to gebruiken, als dit zou gebeuren 'op grond van gelijke of overeenkomstige feiten als waarop hij zich ten processe heeft beroepen' .65 Hier ziet men een zorgvuldige afweging van het gevaar voor herhaling en de ruimte die de persvrijheid vordert .
"' Zia over dit onderw erp H . Drion, H et rechterlij k verbod an do vrijheid van menings uiting, in Op de grenzen v an k omend recht, op s tellen aangeboden aan prof, mr . J . H . B ee k huis, Deventer-Z w olle 196 9 , p . 91 - 1 08 ; M out, o .c ., p . 13 5 e .v . 63 H of Am s terdam 19 okt . 1978, N .J . 1980, 1 3 . Een gavel waarin eveneen s , moor nu op g rond van andere publikaties van eerdere datum de noodzak elijke duidelij k hei d bestond over de voorgenomen publikatie, deed zich voor bij do Menten-affaire ( H of Am sterd am, 15 Sept . 1977, N .J . 1977, 490) . 6' Rb . Rotterdam 10 Sept . 1928, N .J . 1930, 362 . as Hof Am s terdam 8 jan . 1970, N .J . 1 970, 67 .
75
Een zelfde voorzichtigheid spreekt uit een ander vonnis, waarin een gevraagd verbod voor het doen van 'soortgelijke uitlatingen' als to ruim werd afgewezen .66 In hoofdstuk 2 (par . 2 .1 .3 .) is aan het aspect van de verenigbaarheid van het rechterlijk verbod met art . 7 Grondwet aandacht geschonken . De conclusie hierbij was dat, indien het rechterlijk verbod beperkt blijft tot duidelijk geindividualiseerde uitingen, materieel van een repressieve maatregel kan worden gesproken . De toetsing van een concreet verbod aan de eis van art . 10 van de Europese Conventie dat de maatregel nodig moet zijn in een democratische samenleving, biedt evenwel een betere maatstaf voor de beoordeling van de verenigbaarheid met de uitingsvrijheid, dan de vraag of het Kier om een repressieve dan wet een preventieve beperking gaat . Zo is betoogd .
3 . 3 .2 . 2 . Rectificati e en wederwoo rd Een belangrijk punt in de discussie over de rechtsmiddelen tegen kwetsende en/of onjuiste publikaties in kranten en tijdschriften en uitlatingen van dien aard in omroepuitzendingen is steeds geweest : hoe bereik ik dat het publiek dat van die uitingen heeft kennis genomen, op de hoogte wordt gebracht van de onjuistheid en ongerechtvaardigdheid van de oorspronkelijke boodschap? Herhalingsverboden, boetes en schadevergoedingen wissen namelijk het gebeurde niet uit, de gewekte onjuiste indruk moet worden gecorrigeerd . Dat is niet alleen in het belang van de persoon die het onderwerp was van de publikati e in kwestie, maar ook van het publiek, dat op deze wijze op een meer betrouwbare wijze wordt geinformeerd . Het is uiteraard mogelijk dat een blad zelf een rectificatie plaatst, of dat de betrokken persoon in staat wordt gesteld om zijn visie op het gebeurde to geven in een opinierend artikel dan wet via de publikatie van een ingezonden brief, maar men is daarbij afhankelijk van de welwillendheid van het betrokken medium . Het corrigeren van onjuistheden en het plaatsen van een reactie van een persoon die zich door een bepaald artikel onrechtvaardig behandeld acht, zijn weliswaar verplichtingen voor het medium op grond van de journalistieke ethiek, maar men kan van mening verschillen over de (on)juistheid van een bepaald bericht en over de gerechtvaardigdheid van een reactie . In vele landen is daarom reeds in de 19e eeuw een rechtsregeling opgesteld, at dan niet opgenomen in een perswet, waarin een recht op de plaatsing van een reactie Hader is vastgesteld . Daarbij kan men twee typen onderscheiden : het France droit de rdponse, waarbij het enkele genoemd of herkenbaar aangeduid zijn in een periodiek reeds een recht geeft op de plaatsing van een reactie waarvan men de inhoud zelf bepaalt, met daartegenover het Duitse Gegendarstellungsrecht, waarbij men slechts op gepubliceerde feitelijkheden mag reageren en zich eveneens tot feiten moet beperken . Wettelijke regelingen van het eerste type vindt men ook in o .a . Belgie, Luxemburg, Italie, Spanje en Portugal, terwijl het Duitse type navolging gevonden heeft in o .a . Noorwegen, Denemarken en Finland .67 De onderlinge verschillen tussen de regelingen binnen deze twee categorieen kunnen vrij groot zijn . De Raad van Europa heeft in 1974 een resolutie aanvaard waarin een aantal 'Minimum rules regarding the right of reply to the press, the radio and the television and to other periodical media' zijn opgenomen .68 Binnen de Angelsaksische rechtsstelsels is een dergelijk recht in de regel niet aanwezig .
De terminologie met betrekking tot deze verschillende vormen van een reactierecht op mediaboodschappen is sours verwarrend .1 In Nederland is vaa k 66 Rb . Am sterdam 1 7 dec . 1 97 4 , N .J . 19 75, 79 . 6' Voor een rechtsver p elijkend overzicht : I . H aase-Becher, Der Gegendarstellungsen s pruch in rechtsvergleichender Sicht, Freiburg (Brei sg au) 19 7 0 en Compilation of legislation relating to the right of reply in member s tates, Council of Europe document D H /Exp . I P res s (74 ) 1 revised . Voor Fran k rijk, B elgiB en Duitsland biedt Mout (o .c ., p . 1 18-13 2 ) een duidelijke s a menvatting . 6e Council of Europe, Committee of M ini sters, res . (74 ) 2 6 . 69 Zie over de terminologieproblematie k ook C .J .J .C . v a n N i spen, H et rechterlijk verbod en bevel, Deventer 1978, p . 100 -102 .
76
gesproken over een droit de r6ponse of recht van wederwoord als overkoepelende term, zoals ook in het Engels de term right of reply wordt gebruikt, maar met 'recht van wederwoord' doelt men hier ook op een veel beperkter recht, in de geest van het Duitse recht van 'feiten tegenover feiten' . Ook ziet men het droit de rdponse/recht van wederwoord gesteld tegenover het recht op rectificatie (ter aanduiding van het Duitse model) . In Duitsland sprak men vroeger ook van een Berichtigungsrecht . Deze terminologie is echter onzuiver, omdat het bij deze laatste vorm slechts gaat om het recht op publikatie van feitelijkheden als reactie op eerder gepubliceerde mededelingen van feitelijke aard, terwijl de waarheid in het midden blijft . Slechts bij kennelijke onwaarheid mag het medium de opneming van de reactie weigeren . De term rectificatie is hier dus niet op zijn plaats en ik zou deze liever willen reserveren voor de Nederlandse variant, die in de jurisprudentie is gevormd, waarbij de rechter Haar aanleiding van een onrechtmatige publikatie/uitzending de openbaarmaking van het vonnis of een gedeelte daarvan beveelt, clan wel van een tegenbericht dat hij zelf heeft geformuleerd of dat door de eiser is voorgelegd en door de rechter is 'goedgekeurd' . Alle genoemde wettelijke regelingen kunnen clan als een recht van wederwoord worden aangeduid, want hoeveel verschillen er ook molten bestaan tussen het Franse droit de rdponse en het Duitse Gegendarstellungsrecht, bij beide gaat het om een confrontatie van verschillende visies en staat de discussie centraal, volgens het adagium : hoor ook de wederpartij . Ik beperk mij hier verder tot een bespreking van de Nederlandse regeling zoals die in de jurisprudentie, maar geleidelijk ook in wettelijke regelingen gestalte heeft gekregen . Vanouds kent het Burgerlijk Wetboek de mogelijkheid dat het vonnis Haar aanleiding van een beledigingsactie via openbare aanplakking Haar buiten bekend wordt gemaakt (art . 1409 B .W .) . Met name na de Tweede Wereldoorlog is de rechter ook publikatiegeboden gaan opleggen bij de algemene onrechtmatige daadsactie van art . 1401 en wel via hetzelfde medium als de oorspronkelijke uiting . Terwijl in de wettelijke regelingen van het recht van wederwoord voorschriften zijn gegeven over plaats, omvang e .d, van de reactie, in de regel neerkomend op een zo groot mogelijke gelijkwaardigheid met de oorspronkelijke uiting, is ook de rechter in toenemende mate aanwijzingen gaan geven over plaats, lettertype, 'kop' e .d . van het to publiceren vonnis of tegenbericht .70 In een recente kort-gedinguitspraak is naast een rectificatie ook een wederwoord aan de klager toegekend door de rechter . Het betrof hier een reeks artikelen in een kraut over een persoon die de fondsenwerving voor een grote landelijke liefdadigheidsactie had verzorgd en die op een aantal punten van minder zorgvuldige praktijken werd beschuldigd . De rechter motiveerde de tcewijzing van het weerwoord aldus : 'Een rectificatie kan slechts ten duel hebben een onjuiste of onvolledige mededeling to verbeteren of aan to vullen . In het onderhavige geval is sprake van een artikel dat niet los kan worden gezien van de publikaties die eraan vooraf zijn gegaan en dat als gevolg daarvan naast weerlegbare onjuistheden of kenbare onvolledigheden een negatieve beeldvorming omtrent eisers in stand houdt en bevordert, Welke door een rectificatie nie t en door een authentieke reactie van eisers wel to hunnen gunste kan worden beinvloed' .7I Eerder had de president de vraag of Haar Nederlands recht een weerwoord mogelijk is bevestigend beantwoord, met het argument dat een weerwoord kan dienen om schade to vergoeden of to beperken en een schadevergoeding niet noodzakelijk uit een vergoeding in geld behoeft to bestaan . Dit is ook de juridische constructie waarmee het recht op rectificatie, zoals dit in de jurisprudentie gestalte heeft gekregen, pleegt to worden verklaard, al bestaan er wel meningsverschillen over dit punt ."n In de genoemde uitspraak werd het voorgelegde zeer uitvoerige weerwoord, dat uiteindelijk bijna een hele krantepagina bleek to beslaan, 'goedgekeurd' op enkele ondergeschikte punten n a
70 Voor een pr i ncipi b le u i teenzett ing van de bevoegdheid van de rechter daartoe : Hof Amster dam 24 j a n . 1968 , N . J . 1970 , 66 . '" Rb . Ams t e rd a m 3 salt . 1979 , nr . KG 79 /5 22 , n iet ge publ ice e rd . 'n Voor een ove rz icht : Van Nispen , o .c ., p . 100 - 102 .
77
(bepaalde verwijten van to vergaande aard aan het adres van de kraut) . De beroepsprocedure tegen deze uitspraak is nog niet afgehandeld . In totaal werden naar aanleiding van deze affaire vijf kort-gedingacties gevoerd tegen de kraut in kwestie . Wat is nu, afgezien van het zojuist beschreven tot op heden nog bijzondere geval, de betekenis van het rechterlijk publikatiegebod bij onrechtmatige mediapublikaties, vergeleken met een recht van wederwoord zoals dit in vele andere landen wettelijk is geregeld? Bij het in Nederland via de rechter gerealiseerde recht op rectificatie worden Been meningen of interpretaties van een feitelijke situatie tegenover elkaar geplaatst, maar krijgt de Mager gelijk als de rechter de publikatie in kwestie inderdaad onrechtmatig acht . Dit gelijk, dat via de verplichte publikatie onder de ogen van het publiek wordt gebracht, zal voor de gelaedeerde in de regel een grotere genoegdoening meebrengen clan wanneer enkel zijn reactie zou worden geplaatst . Uit de jurisprudentie blijkt ook dat een aangeboden plaatsing van een weerwoord de onrechtmatigheid van de oorspronkelijke publikatie niet opheft, pas een echte rectificatie brengt soelaas, aldus de rechter .73 Anderzijds is een wettelijk recht van wederwoord in veel meer gevallen beschikbaar en zal men voor een rechterlijk rectificatiegebod moeten procederen, wat altijd kosten mee zal brengen, zelfs als men wint . E r is dus een behoorlijke drempel voor een gang naar de rechter, wellicht nog verhoogd door de onzekerheid wanneer nu een publikatie onrechtmatig is, want zo erg duidelijk is de jurisprudentie op dit punt nu ook weer niet . Overigens heft ook een wettelijke regeling niet alle problemen op, want bijv . in de Bondsrepubliek wordt zeer veel geprocedeerd over de gerechtvaardigdheid van een beroep op het Gegendarstellungsrecht in concrete gevallen .'M Dat een wettelijke regeling op dit punt niet altijd de duidelijkheid vergroot blijkt ook uit de in onze Omroepwet getroffen regeling van het recht op rectificatie (aanvankelijk art . 38, thans art . 12a) . Het eerste lid van dit artikel luidt als volgt : 'Alle instellingen die zendtijd hebben verkregen . . . kunnen ter zake van een onjuiste of door onvolledigheid misleidende mededelingen van gegevens van feitelijke aard in een door hen gedane uitzending, worden verplicht tot uitzending van een rectificatie, op vordering van een rechtstreeks bij de mededeling betrokkene, indien deze een voldoende belang bij de rectificatie heeft' . In het tweede lid staat dat de president van de rechtbank in Amsterdam in kort geding over dergelijke vorderingen beslist . De tekst roept allerlei vragen op : Wat zijn gegevens van feitelijke aard? Wanneer is men rechtstreeks bij de mededeling betrokken? Een ander punt is dat hier een rectificatie niet aan een onrechtmatige daad gekoppeld is, maar uitsluitend aan de onjuistheid en onvolledigheid van het oorspronkelijke bericht . Uit de 1401-jurisprudentie over mediapublikaties bleek dat de (on)juistheid nu vaak in kort gelling niet uit de verf kan komen en door de president in het midden wordt gelaten . Het gevolg van deze problemen is dat het Omroepwetartikel in het geheel niet gebruikt wordt en dat men ook tegen omroepuitzendingen blijft procederen met behulp van art . 1401 B .W . Daarmee zijn de advocaten ook beter vertrouwd . In hoeverre brengt nu het artikel 6 .3 .1 .5a van het nieuwe Burgerlijk Wetboek, welk artikel inmiddels het parlement is gepasseerd, verandering in de situatie zoals die thans op grond van de jurisprudentie bestaat? De tekst luidt als volgt : 1 . Wanneer iemand krachtens deze titel jegens een ander aansprakelijk is ter zake van een onjuiste of door onvolledigheid misleidende publikatie van gegevens van feitelijke aard, kan de rechter hem op vordering van die ander veroordelen tot openbaarmaking van een rectificatie op een door de rechter aan to geven wijze .
2 . Hetzelfde geldt indien aansprakelijkheid ontbreekt, omdat de publikatie aan de Bader wegens diens onbekendheid met de onjuistheid of onvolledigheid niet als een onrechtmatige daad is toe to rekenen . 3 . In het geval van lid 2 kan de rechter die de vordering toewijst, bepale n 7 3 Hof van Amsterdam 1 8 april 1 9 74 , N .J . 1 9 74 , 529 . 74 D it blij k t bijv . duidelijk uit het recants overzicht in W . Seitz, G . Schmidt, A . Schooner, Der Gegendar s tellungsanspruch in Presse, Film, Funk and Fernsehen, M unchen 1980 .
78
dat door hem vast to stellen kosten van het geding en van de openbaarmaking van de rectificatie geheel of gedeeltelijk worden gedragen door degene die de vordering heeft ingesteld . De woorden 'krachtens deze titel' duiden aan dat het om een publikatie moet gaan die een onrechtmatige daad oplevert . In de oorspronkelijke tekst werd alleen over een 'onjuiste of onvolledige' publikatie gesproken, waartegen vanuit de perswereld bezwaar werd gemaakt omdat eigenlijk elke perspublikatie onvolledig kan worden genoemd en men mede door het feit dat de tekst ook meningen omvatte het ontwerp als een bedreiging van de persvrijheid zag .7 5 Ook op de gewijzigde tekst is nogal wat kritiek geuit . Zo is gezegd dat het onjuist is dat de rechter vrij blijft een rectificatie al clan niet toe to wijzen afhankelijk van de omstandigheden, terwijl hij ook vrij is ten aanzien van de verdeling van de proceskosten, zoals uit de toelichting blijkt . Bij ontbreken van schuld is er bovendien de mogelijkheid dat de publikatie op kosten van de gelaedeerde moet geschieden, aldus het derde lid van het artikel . Dit alles wordt van regeringszijde verdedigd door erop to wijzen dat een rectificatie via een rechterlijk vonnis een veel ingrijpender zaak is clan een wederwoord .76 Mijns inziens heeft echter Van Nispen gelijk, als hij zegt dat iemand die onderwerp is van een onjuist bericht, recht heeft op een rectificatie, en dat niet op eigen kosten .77 Op dit punt blijft de regeling in het nieuwe B .W . loch achter bij een wettelijk geregeld recht van wederwoord . Het nieuwe artikel is bedoeld als een codificatie van de huidige jurisprudentie, maar is wezenlijk beperkter daar slechts de publikatie van onware en door onvolledigheid misleidende gegevens van feitelijke aard als onderwerp van regeling is genomen . Behalve de rectificatie in strikte zin omvat het rechterlijk publikatiegebod nu immers ook de vaststelling dal de uitlating in kwestie onrechtmatig was om andere redenen, bijv . omdat de inhoud beledigend was of omdat de vorm onnodig grievend was . Het is ook twijfelachtig of het boven beschreven geval van de kraut die als anti-semitisch, althans anti-Israel, werd aangeduid, wel onder het nieuwe artikel valt . Want is hier nu sprake van een kwalificatie of van een gegeven van feitelijke aard ? Op de jaarvergadering van de Nederlandse Juristen-Vereniging in 1978 was een meerderheid van mening, dal er ook ten aanzien van perspublikaties een rectificatierecht moet komen dal niet gekoppeld is aan de onrechtmatige daad, evenals nu voor omroepuitzendingen geldt op basis van art . 12a Omroepwet . Naar mijn mening is het veel beter om naast het B .W .-artikel een wettelijk recht van wederwoord to introduceren, naar het voorbeeld van het Duitse Gegendarstellungsrecht, een mogelijkheid waarvoor op genoemde jaarvergadering eveneens een meerderheid zich uitsprak . Dat zou echter niet in het nieuwe B .W . moeten gebeuren, maar in de nieuwe wettelijke regeling die de huidige en zeer verouderde Wet Voorziening Perswezen van 1951 moet gaan vervangen . Een in 1979 ingestelde studiecommissie is met de voorbereiding daarvan bezig .78 Bij de bespreking in het tweede hoofdstuk van de vraag of ook reclame-uitingen onder de vrijheid van meningsuiting vallen, is reeds vermeld dal in 1980 aan de onrechtmatige daadsartikelen in het B .W . een speciale bescherming tegen misleidende reclame is opgenomen (art . 1416a-d), waarin ook een afzonderlijk recht op rectificatie is vervat . In de wettekst zelf is daarbij via een reeks van voorbeelden uiteengezet in Welke gevallen er hier van misleiding sprake kan zijn . Ten aanzien van het rectificatierecht dient gewezen op het felt dal de vordering hiertoe ook door consumentenorganisaties e .d, kan worden ingediend .79
's R apport van de commiss i e inzake het recht op rectificatie d .d . 2 4 juni 1 965 . Voor een samenvatting : De Journali s t 1966, p . 2 69-2 70 . Vol g ens V a n N i s pen (o .c ., p . 111 nt . 4 50) i s deze kritie k niet juist, want alleen als de onvolledigheid in een verw ijtb a re onrechtmatige handeling resulteert zou er een recht op rectificatie zijn . '" Hand . E .K . 1979-1980, 7729, nr . 59, p . 33 . 17 Van Ni e pen, o .c ., p . 1 13- 1 1 4 . 7 8 Zia over de teakstelling van daze zgn . Werkgroep Perswet : Staats courant 10 april 19 80, p. 3 . Zia over daze nieuwe regaling D .W .F . Verkade, De w et misleidende recl a me : begin of eindpunt van een ontwikkeling? N ederland s Jurist e nblad 19 7 9 , p . 458-467 .
79
Het is opvallend dat op de juristenvergadering in 1978 niemand voor een droit de r6 ponse , zoals dit in Frankrijk en Belge bestaat, gepo rt eerd bleek to zijn . De grenzen van dit recht zijn nogal vaag en misbruik door querulanten lijkt zeker mogelijk . In Frankrijk hee ft men op dit punt via jurisprudentie maar ook via de hantering in de praktijk een zeker evenwicht gevonden . Tenslotte client nog aandacht geschonken to worden aan de problematiek van de verhouding van het recht van wederwoord en het rechterlijk publikatiegebod ten opzichte van de uitingsvrijheid . Is deze vorm van bescherming van het publiek tegen de massamedia wel in overeenstemming met de eisen die aan beperkingen van de uitingsvrijheid worden gesteld? Over het algemeen hee ft men met deze vraag in de landen waar een wettelijk geregeld recht van wederwoord bestaat, weinig problemen . Het gaat namelijk om de plicht tot het publi ceren van een reactie op een eigen publikatie waardoor iemand zich persoonlijk onrechtvaardig behandeld acht . Het persorgaan of de omroeporganisatie hoeft zich deze reactie in Principe niet aan to trekken en kan tegenover het weerwoord de oorspronkelijke stellingname herhalen of aanvullen en de reactie bestrijden . Dat het weerwoord moet worden opgenomen, ook al is er in con creto geen sprake van een strafbare of onrechtmatige uitlating, wordt in de regel gemotiveerd door to wijzen op de bedreiging van de ind i viduele persoon door de massamedia . Het recht van wederwoord, zo is over het algemeen de Duitse opva tt ing, is een poging tot het in evenwicht brengen van de uitingsvrij heid en het zgn , algemene persoonlijkheidsrecht, beide grondrechten . 60 In de Verenigde Staten heeft in 1974 een principiele uitspraak van het Hoogge rechtshof plaatsgevonden, waarin een recht van wederwoord in strijd met de persvrijheid werd geacht . Het betrof hier een wettelijke regeling van de staat Florida waarin een 'right of reply' werd toegekend aan kandidaten in een verkiezingscampagne, die zich onheus behandeld achten door een kraut ('If any newspaper in its columns assails the personal character of any candidate . . . or charges such candidate with malfeasance or misfeasance in office, or otherwise a tt acks his offic ial record') .8 1 De argumentatie was vrij simpel : zo'n wet is inconstitutioneel, want in strijd met het vrije beslissingsrecht van de hoofdredacteur over de inhoud van de kraut . De verplichting om een bepaald bericht op to nemen staat op den lijn met het verbod een bepaald a rt ikel niet to publi ceren . Zoals bekend uit de Pentagonpapers - zaak heeft de Amerikaanse rechter ernstige bedenkingen tegen publikatieverboden . Het door de Nederlandse rechter opgelegde publikatiegebod is in zoverre reeds minder problematisch dan een automatisch recht van wederwoord, daar het in het eerste geval gaat om een door de rechter geconstateerde schending van een in de wet geregelde repressieve beperking (nl . de art . 1401 e . v .) . In enkele uit spraken i s door de rechter ook speciale aandacht geschonken aan de relatie met de uitingsvrijheid . Zo werd in een uitspraak na een uiteenze tt ing over de nood zaak van een geprivilegieerde positie voor de pers, resulterend in de constate ring dat een diepgaand onderzoek naar de waarheid niet altijd mogelijk is, het volgende opgemerkt : 'Daar staat tegenover dat het voor een derde van de, al clan niet verwijtbare, onjuistheid of onvolledigheid mogelijk het gevolg zijnde nadeel, naar de opvatting Welke geleidelijk veld hee ft gewonnen (cf , art . 38 Omroepwet ; art . 6 . 3 . 19 Ontwerp B . W . ) hersteld behoo rt to kunnen worden o .a . door al clan niet door de rechter bevolen openbaarmaking van een rectificatie of wederwoord' .82 In enigszins moeizaam Nederlands worden hier het rechterIijk rectificatiegebod ~n het recht van wederwoord als het logische complement van de onrechtmatige daadsjurisprudentie aangemerkt .
In een meer recente uitspraak van het Hof Amsterdam werd de aangevoerde strijd van een op to leggen rectificatieplicht met a rt . 7 Grondwet en art . 10 E . V . verworpen, door to wijzen op het felt dat het hier om een door de presiden t e o Zia hierover H . Kobl, Des presserechtliche Entge gnungsrecht and seine Verallgemeinerung, Berlin 1 966, m .n . p . 1 3 7 e .v . 1 1 Voor de te ks t van de uitspraa k an een be schou w ing over de achtergronden : M iami H erald v. T ornillo, Th e trial of the first amendment, Columbia ( M iss .) 19 75 . 1 7 Rb . Den Haag 22 okt . 1969 N .J . 1970, 51 .
80
ontworpen rectificatie ging, die aanving met de woorden : 'De president van de rechtbank to Amsterdam heeft ons bevolen de volgende mededeling to plaatsen', zodat het voor het publiek duidelijk was dat het hier ging om een rectificatie die door de rechter was opgelegd, waaraan het blad vervolgens zijn eigen commentaar had toegevoegd .8 3 H iermee werd tevens 'uitspraak gedaan' in een meningsverschil dat via een polemiek in het N ederlands Juristenblad in 1 970 Haar voren was gebracht . Naar aanleiding van de opgelegde rectificatie aan de omroepcommentator die een krant 'rondweg anti-semitisch, althans anti-Israel' had genoemd, had het kamerlid Roethof betoogd dat de door de rechter bevo= len openbare herroeping van een mening in strijd zou zijn met art . 1 0 E .V .84 Door Giltay Veth was hiertegen ingebracht dat het niet ging om een herroeping van meningen, maar om een verplichte mededeling van het oordeel van het gerechtshof . 8 5 Art . 1401 B .W . to zamen met art . 289 Burgerlijke Rechtsvordering vormde de wettelijke grondslag voor de beperking zoals die in het tweede lid van art . 10 E .V . wordt geeist, terwijl deze regeling ook zonder problemen onder een der limitatief opgesomde uitzonderingsgronden van art . 10 kan worden gebracht, namelijk 'bescherming van de goede naam en de rechten van anderen' . Enigszins problematisch in deze constructie is alleen het felt dat de genoemde wettelijke regeling niet met zoveel woorden het rechterlijk publikatiegebod noemt, maar in veel algemener termen de rechterlijke bevoegdheid omschrijft, terwijl precisie in de formulering van beperkingen bij de uitingsvrijheid nu juist een essentieel punt vormt . In de nabije toekomst zal dit manco verholpen zijn als de nieuwe B .W .-regeling de rechterlijke rectificatiebevoegdheid uitdrukkelijk noemt . Zijn er dus op zichzelf geen principiele bezwaren tegen de rechterlijke publikatiegeboden op grond van art . 10 E .V . en evenmin op grond van onze grondwettelijke regaling, dit betekent niet dat nu elke regaling van een recht van wederwoord en elke rechterlijke toepassing van een rectificerend publikatiegebod in overeenstemming is met genoemde grondrechtsartikelen . Volgens art . 10 E .C . moat een beperking immers ook 'nodig zijn in een democratische samenleving' . Het lijkt mij dat een plicht om een bepaalde publikatie to herroepen, inderdaad in strijd zou zijn met daze eis, want clan is er immers sprake van een gedwongen meningsuiting en niet van een verplichte mededeling van een rechterlijk oordeel .86 Ook de verplichte opneming van excuses, zoals in enkele kort-gedinguitspraken ward opgelegd, lijkt mij op gespannen voet to staan met de uitingsvrijheid . In een uitspraak uit 1968 heeft het Amsterdams gerechtshof beslist, dat een rectificatiegebod van de president van de rechtbank in strijd was met de vrijheid van drukpers, althans voor zover de publikatie moest plaatsvinden 'zonder toevoeging, bespreking, of beschouwing' . 8 7 Dit betekende eigenlijk dat het blad niet meer op de zaak in kwestie kon terugkomen . I n enkele latere kort-gedinguitspraken treft men opnieuw commentaarverboden aan, maar daze zijn beperkter van aard : niet in hetzelfde Hummer, niet bij de verplichte publikatie e .d .88 Naar mijn mening zijn ook dergelijke commentaarverboden dubieus . Bij het rechterlijk verbod van bepaalde publikaties zagen wij dat beslissend is, of de gevreesde publikatie reeds voldoende to concretiseren valt : die mening of weergave van feiten mag niet gepubliceerd of herhaald worden . Maar bij de rectificatiegeboden is nog helemaal niet duidelijk wat het medium op de verplichte rechterlijke publikatie zal willen aanmerken en daaraan toevoegen . Ook nieuwe feiten worden door het commentaarverbod getroffen . De vrees dat door ee n e 3 Hof Amsterdam 1 6 dec . 1 976 , N .J . 1 97 7 , 86 . Hand . T w . K . 1 969- 1970 , Aanhangsel no . 758 . Hot mini s teritile ant w oord be st ond grotendeel s uit de weergave van de visie van de procureur-generaal Langemeijer . °S D . Giltay Veth, H e t recht op rectific atie en het Verdrag van R ome, N ederlands Juristenbled 1970, p . 157-159 . Zia ook p . 3 1 7-319 en p . 505-508 . 86 Idem Van N i spen, o .c . p . 234 -235 ; ande ro : J .M .H . Dassen, H et rechterlijk be vel ( verbod) en de vrijhe i d van meningsuiting, Nederlands Juri s tenblad 19 7 0 , m .n . p . 504 . Hof A m sterdam 24 jan . 1 968, N .J . 1 97 0, 66 . Zie de uitspraken vermeld in H . Drion (red .), Onrechtmatige dead, deal I I nr . 195 b, losbladig .
81
toegevoegd commentaar de rechterlijke uitspraak zal worden weggedrukt, is mijns inziens niet gegrond . Voor het publiek zal tegenover het betoog van de kraut het waarschijnlijk zwaarder wegende oordeel van de rechter staan . Bij een recht van wederwoord gaat het meer om een discussie en dan is een commentaarrecht zeker op zijn plaats, want of het wederwoord in overeenstemming met de waarheid is, blijft daar immers in Principe buiten beschouwing . Op elk commentaar kan bovendien ook weer een nieuw wederwoord of rechterlijk rectificatiegebod volgen . In het Duitse Gegendarstellungsrecht is de 'Redaktionsschwanz' toegestaan, maar ook deze moet tot feitelijke stellingnamen beperkt blijven . Het medium behoudt bij het recht van wederwoord en bij de rectificatie via de rechter een sterke positie, maar het is ook niet het enige en voor alle gevallen even geschikte beschermingsmiddel voor de burger die zich door een bepaalde publikatie of omroepuitzending persoonlijk onrechtvaardig behandeld acht .
3 .3 .2 .3 . Schadevergoedin g Wordt het rechterlijk publikatiegebod wel gezien als een schadevergoeding in een andere vorm clan geld - in kort geding zal men van voorkoming en beperking van schade moeten spreken, want Kier zijn formeel slechts voorlopige voorzieningen door de rechter to treffen - natuurlijk is het mogelijk om bij onrechtmatige publikaties ook 'echte' schadevergoeding to vragen wegens geleden materieel nadeel, al zal het bewijs daarvan vaak niet eenvoudig zijn . In de literatuur wordt echter veel meer aandacht geschonken, vooral in de laatste jaren, aan de vergoeding van immateriele schade, het zgn . smartegeld, ter zake van onrechtmatige mediapublikaties . De jurisprudentie op dit punt is echter duidelijk : alleen bij opzettelijke belediging (de actie van 1408 e .v .) is een dergelijk smartegeld mogelijk en niet bij de algemene onrechtmatige daadsactie van art . 1401, die zoals eerder vermeld veel vaker tegen de media wordt gehanteerd omdat daaraan minder bewijsproblemen verbonden zijn . De bedragen die in het eerstgenoemde geval worden toegekend zijn bovendien bijzonder laag : 1000 gulden is normaal en 5000 een topper .89 In de nabuurlanden Engeland, Frankrijk en de Bondsrepubliek wordt in dergelijke gevallen gemakkelijker smartegeld toegekend en zijn ook de bedragen veel hoger .90 Hoofdstuk VI van het nieuwe Burgerlijk Wetboek, welk onderdeel waarschijnlijk in 1984 in werking zal treden, kent geen beletselen meer om ook bij onrechtmatige publikaties waarbij geen opzettelijke belediging in het geding is, smartegeld toe to kennen . De laatste jaren verschijnen steeds meer pleidooien voor een wijziging van de jurisprudentie op dit punt, ook al op basis van de thans geldende regelingen .91 Aanleiding hiervoor is vooral de recente opkomst van een groot aantal weekbladen, waarvoor naast de oude term boulevardpers vaak de kwalificatie 'roddelpers' wordt gebruikt . Deze bladen worden gekenmerkt door artikelen over het persoonlijke leven van allerlei bekende persoonlijkheden . Naast privacy-schendingen zijn halve en hele onwaarheden, gefingeerde interviews e .d . in dit soon bladen zeer gebruikelijk . Een groot publiek smult hiervan .92 De argumenten voor een wijziging van de jurisprudentie, vooral met het oog op deze persprodukten, lijken overtuigend . Een recht van wederwoord, aldus Mout, werkt eigenlijk alleen tussen 'heren', maar als er sprake is van onthulling van intieme feiten heeft een wederwoord of een door de rechter opgelegde rectificatie weinig zin . De toekenning van smartegeld kan echter enerzijds een zekere genoegdoening voor de geleden ellende betekenen - ook voor lichame89 E . Emmering, Smartegeld bij belediging , De Prakt ijkg ids , jan . 1971 , p . 16- 21 . 90 Zia Mout, o .c . , p . 147 e . v . 11 Zie bijv . Aubel , o .c ., p . 157 ; Mout , o .c., p . 145 - 146 ; H .J . M . Boukema , President en pers roddel , Massacommunicatie 1979, p . 165- 180 ; idem, Pleidooi voor de pres i dent , in Nederlands Juristenblad 1979 , p . 847-851 ; M . M . Mendel , Rechter en boulevardpers , in Jurist in bedr ijf, D eventer 1980 , p . 75 -95 . 91 Een nadere karakterisering van deze roddel - of boulevardpers vindt men bij Mendel , o .c ., p . 77 -78 .
82
lijke pijn worden door de rechter steeds hogere sommen aan smartegeld toege kend - maar belangrijker wordt geacht dat van dergelijke veroordelingen een preventieve werking uitgaat . De zuiver commercieel ingestelde roddelpers zal alleen voor financiele nadelen gevoelig zijn : 'Hit them in their pocketsl 1 .93 Nu zijn hieraan toch wel enkele problemen verbonden . Men kan in de eerste plaats de rechter tot zo'n jurisprudentiewijziging niet dwingen . Bovendien wordt in verband met onrechtmatig geachte mediapublikaties in de regel in kort gelling geprocedeerd en daarbij gaat het om zgn . voorlopige maatregelen . Om financiele genoegdoening to krijgen zal het slachtoffer een 'bodemgeschil' moeten beginnen, wat veel meer tijd en geld kost . H . J . M . Boukema heeft echter betoogd dat er geen bezwaar is tegen de toekenning van een sma rt egeld in kort gelling als men dit ziet als een voorschot, want materiele schadevergoeding is ook reeds in bepaalde gevallen in ko rt gelling bij wijze van voorschot ver leend . 94 Het valt to hopen dat in enkele gevallen de slachtoffers van een onrechtmatige mediapublikatie inderdaad de rechter om een sma rtegeld zullen gaan vragen , met verwijzing Haar de suggesties in die richting die de laatste jaren in de juridische literatuur zijn gedaan . Zelf ben ik enigszins sceptisch op dit punt en zie ik de jurisprudentie op dit punt niet zo spoedig fundamenteel ver anderen . Er zi tt en namelijk ook nog enkele andere moeilijke kanten aan deze zaak . Welke factoren moeten een rol spelen bij de vaststelling van het bedrag? Mendel heeft onlangs een checklist van 6 factoren opgesteld, maar de meeste daarvan zijn Haar mijn mening moeilijk in to vullen, zoals de vraag hoe machte loos het slachtoffer zich moet hebben gevoeld en hoe vernederend het voor hem was om gedwongen to worden zich bezig to houden met een blad van dit allooi . 95 In Duitsland blijkt de rechter behalve de ernst van het felt vooral ook de positie van de gekwetste persoon als een belangrijke factor to zien voor de vaststelling van het bedrag . In de praktijk ziet men clan ook vooral bekende persoonlijkheden grote bedragen toucheren : ex-keizerin Soraya, Strauss, Prins Bernhard, Brandt e .d . , een punt waarop in de literatuur wel kritiek wordt gele verd .96 Hier speelt waarschijnlijk ook een rol dat slechts dergelijke figuren de financiele middelen bezitten om met behulp van gespecialiseerde advocaten zulke procedures to voeren . Als het inderdaad om hoge bedragen gaat, dan zal ook het medium zijn best doen om de za z: k ingewikkeld to maken en door to procederen . In Engeland, waar naast smartegeld ook nog zgn . civiele boetes kunnen worden opgelegd om het medium een bijzonder laakbaar geacht gedrag in to peperen, zijn op dit punt zeer langdurige en kostbare procedures bekend . Er is ook nog een andere kant aan deze zaak, r.amelijk de kans dat huge bedra gen aan immateriele schadevergoeding het effect hebben dat ook werkelijke misstanden minder gemakkelijk worden gepubliceerd . Daarnaast is er twijfel of het op de echte boulevardpers wel veel invloed hee ft . In de Duitse litera tuur over dit onderwerp wordt het preventieve effect van de hope immateriele schadevergoedingen sterk onderstreept, maar het effect lijkt toch wel beperkt, want ongehoorde aantijgingen , privacy - schendingen zijn in de Duitse boulevard pers nog steeds aan de orde van de dag, ook al leest men regelmatig berichten over processen en veroordelingen . I n Engeland is de situatie n i et veel anders . Een probleem is dat procederen niet alleen geld maar ook moed kost . De zaak komt immers opnieuw in de pub l iciteit , want ook een proses is nieuws . Door de mogelijkheid van hoge sma rt egelden wordt het procederen niet gemakkelijker, maar neemt de kans op hogere proceskosten en een langere pro ce sduur waar schijnlijk toe .
Deze twijfels aan de mogelijkheden en de effecten van de introductie van (hope) sma rt egelden betekenen niet slat de slotconclusie over de rechtsbescher 93 M out, o .c ., p . 135 . H et betreft hier een citaat uit een Engel s vonni s : 'the only way to punish people of thi s sort i s to hit them in their poc ket s , for they publi sh thi s sort of muc k because it pay s them to do s o' . 94 B ou k ema, P resid ent en persroddel, ox., m .n . p . 1 57 . 95 M endel, o .c ., p . 9 3 . 96 Zij bijv . C . von Bar, Schmerzensgeld and ge s ellschaftliche Stellun g des Opfers bei Verle t zungen des all gemeinen Pers onlich keits rechte a , N eue Juri sti s che Wochenschrift 1980 , p . 1 7 24- 17 29 .
83
ming die de burgerlijke rechter op dit gebied kan leveren, negatief moet zijn . De door de Utrechtse hoogleraar Van der Meiden onlangs op een congres verkondigde stelling : 'De rechter is nogal voorzichtig hetzij via een kort gelling, hetzij via een langlopende civielrechtelijke procedure klachten over smaad, laster of schade door media berokkend to behandelen' klopt niet met de feiten .97 Niet de rechter is to voorzichtig maar de slachtoffers zijn dit, met name waar het gaat om publikaties in roddel- en boulevardpers . Als men op de gepubliceerde jurisprudentie afgaat, clan trekt de burger in de meeste gevallen aan het langste eind . Men zou dus personen die zich door een publikatie gekwetst achten, moeten aanraden to procederen . Anderzijds zijn daarbij de drempels vrij hoog : niet onaanzienlijke kosten en extra publiciteit . Het hierna to bespreken alternatief van de indiening van een klacht bij de Raad voor de Journalistiek brengt in dit opzicht minder problemen mee .
3 . 4. Bescherming tegen d e med i a via de Raad v oor de Jo u rnali s tiek Een Raad voor de Journalistiek kan men omschrijven als een instantie die is opgericht door beroepsorganisaties uit de mediawereld, met als voornaamste taak het behandelen van klachten over kranten en tijdschri ft en (sours ook over omroepuitzendingen), hetgeen kan uitmonden i n een opinie - uitspraak , die door het betrokken medium client to worden gepubliceerd . Het is niet eenvoudig our tot een precieze definitie to komen , want de vele bestaande raden vertonen vrij grote verschillen in samenstelling en taken . Het grote voorbeeld vormt echter de Engelse Press Council, opgericht i n 1953, hoewel enkele Scandinavische raden al uit de eerste decennia van deze eeuw dateren . Een belangrijk kenmerk is het'vrijwillige' karakter, d . w . z . het is een orgaan van zelfcontrole door de mediawereld, dat niet op een wettelijke maar op een privaatrechtelijke grond slag berust . Naast het behandelen van klachten hebben de meeste raden ook als taak het waken voor de handhaving van de persvrijheid . Juist door deze Janus kopstructuur : verdediging van de media Haar buiten en het oefenen van kritiek op het eigen functioneren, hebben deze organen in bepaalde landen veel gezag verworven, niet alleen bij het publiek maar ook bij de journalisten zelf . In Europa vindt men een dergelijke raad vrijwel in elk land , met uitzondering van Belgie en Frankrijk, terwijl in Italia een tuchtorgaan op wettelijke grond slag bestaat , in wezen een overblijfsel van de fascistische beroepsordening .98 Ook buiten Europa is zo ' n raad een veal voorkomende verschijning, al is hij in enkele landen ingesteld als verlengstuk van het overheidstoezicht op de media (o . a . in Zuid -Afrika) . In de Verenigde Staten bestaat naast een aantal lokale raden Binds 1973 de zgn . National News Council, maar daze heeft slechts een bescheiden invloed kunnen verwerven, omdat daze raad door pa rt iculieren is opgericht en slechts door individuele personen uit de mediawereld wordt gesteund, terwijl de grote beroepsorganisaties zich afzijdig houden daar zij in een dergelijke raad een potentiele bedreiging van de persvrijheid zien .99 Omdat de raden voor de journalistiek in de regal zonder sancties werken, daar toepas sing hiervan in strijd met de persvrijheid wordt geacht , is de effectiviteit van hun werkzaamheid afhankelijk van het morale gezag dat zij genieten . De onderlinge versch i llen zijn op dit punt vrij groot . Belangrijk blijkt dat towel journa listen - als uitgeversorganisaties zich achter de raad stellen . In de meeste raden zijn overigens ook publieksvertegenwoordigers opgenomen . In Nederland ward in 1948 de Raad van Tucht der Federatie van Nederlandse Journalisten opgericht, die tuchtrechtspraak uitoefende over de aangeslote n 97
A . van der M aiden, P ubliek en media : de onmacht van de mondigheid, in M edia en maatschappelijke verantwoordelij k heid, VU-congresbundel, Amsterd a m 1 980, p . 1 7 e .v . m .n . p . 21 . 9e Voor eon overzicht van de verschillende radon voor de journali stiek : H .D . Fischer, K .D .A . B reuer en H .W . W olter, Die Press erata der Welt, B onn- B ad Godesberg 1976 an J . M . de Meij, De vrijheid an de verantwoordelij k heid van de pars, Utrecht 1 975, hfdst . IV. 99 Over de Nation al N ews Council : W .R . Now ell, Press council s in the United State s and abroad, Bloomington 1 9 79 .
84
leden . 10° Naar aanleiding van ingediende klachten werd onderzocht of er sprake was van een handeling of gedraging die de waardigheid van de stand der N ederlandse journalisten schaadde . Sancties waren : w aarschuw ing, berisping, schorsing (max . 6 maanden) en schrapping van de ledenlijst . Een poging om de jurisdictie tot alle journalisten uit to breiden via een verplicht lidmaatschap, opgelegd in de CAO, mislukte omdat de opneming van een dergelijke clausule door het College van Rijksbemiddelaars werd afgewezen . In hoofdstuk 2 (par . 2 .1 .3 .) is vermeld dat in 1949 een ontwerp werd ingediend voor een Wet op de Journalistieke verantwoordelijkheid, w aarin naast een registratieplicht voor journalisten en een bescherming van de beroepstitel van journalist ook een tuchtrechtspraak w as geregeld, uit to oefenen door een persgerecht .'ol De journalist 'aan Wiens opzet of grove schuld feitelijk onjuiste, dan wel oneerli j ke of onverantwoordelijke voorlichting to wijten is, of die zich opzettelijk of door grove schuld gedraagt in strijd met de zorgvuldigheid die de journalist in het maatschappelijk verkeer betaamt, of wel met de eer van zijn stand', kon met diverse tuchtrechtelijke maatregelen worden geconfronteerd, varierend van een berisping tot ontzetting van het recht om het journalistenberoep uit to oefenen voor ten hoogste vijf jaar . Het verzet uit journalistenkring, dat zich overigens minder richtte tegen de introductie van een tuchtrecht als zodanig gecombineerd met de constructie van de journalistiek als gesloten beroep, dan wel tegen de omschrijving van de geciteerde tuchtrechtelijke delicten (wat is oneerlijke en onverantwoordelijke voorlichting?), leidde ertoe dat een Voorlopig Verslag van de T w eede Kamer nooit verschenen is, terwijl het ontwerp in 1 960 tenslotte w erd ingetrokken . In dat jaar werd de Raad van Tucht, die als verenigingstuchtrechter per jaar slechts enkele uitspraken deed, 102 omgezet in de huidige Raad voor de Journalistiek (hier met hoofdletters aangeduid ter onderscheiding van het verschijnsel raad voor de journalistiek in het algemeen) . De aanleiding hiervoor vormde een conflict met de overheid . Deze had een journalist die voortijdig gegevens uit de miljoenennota zou hebben gepubliceerd, uitgesloten van de voorlichtingsfaciliteiten die voor journalisten beschikbaar zijn . Op een vraag van een kamerlid of deze zaak niet eerst aan de Raad van Tucht had moeten worden voorgelegd, zei minister-president Drees, dat het hier slechts een orgaan van verenigingstuchtrechtspraak betrof waaraan de overheid zich niet kon binden, terwijl journalisten zich bovendien gemakkelijk aan deze vorm van tuchtrechtspraak zouden kunnen onttrekken door hun lidmaatschap op to zeggen . De Federatie stelde toen een commissie in, die onder meer met het voorstel kwam om de Raad van Tucht om to zetten in een Raad ter beoordeling van journalistieke gedragingen, of korter : Raad voor de Journalistiek . Deze zou klachten over iedere journalist, lid of niet, kunnen behandelen door dit to doen in de vorm van een opinieoordeel, zonder sancties daaraan verbonden . Deze voorgestelde wijzigingen brachten veel ver w arring teweeg . Een belangrijk punt van kritiek was met name dat nu tuchtrechtspraak ook over niet-leden zou worden uitgeoefend, hetgeen in strijd met de Grondwet zou zijn . T ot deze verwarring heeft de Commissie ook zelf bijgedragen door naast de term 'opinieraad', waarbij men het voorbeeld van de Engelse Press Council voor open had, ook van 'tuchtrechtspraak' to blijven spreken . Een rol bij deze verwarring speelde ook het feit dat vrijwel niemand op de hoogte was van het bestaan en de wijze van functioneren van de raden voor de journalistiek in het buitenland . De slechte start die de Raad voor de Journalistiek hierdoor heeft gemaakt in 1960, is hij eigenlijk nooit to boven gekomen . Zijn werkzaamheid bleef het odium dragen van (gedeeltelijk onbevoegde) tuchtrechtspraak . Een aantal journalisten en kranten Wilde geen medewerking aan de werkzaamheden van de raad verlenen en het aantal klachten dat werd ingediend bleef laag .
100 Over de ont w i k kelingen op dit terrein in N ederland : G .A . I . Sch uijt, Tuc h trecht voor journalisten bestaat niet, in G .E . Langemeijer e .a ., Tuchtrecht, Zwolle 197 5, p . 11 e .v. 101 Tw . K . 194 8-1949, 1179 . 102 De jurisprudentie van daze read vindt men in : B esli ssingen van de R ead van Tucht der Federatie van N ederland se Journalisten (1948-1961), Leiden 1962 .
85
Een nieuwe commissie, onder voorzitterschap van Prof . Rooij, kwam in 1972 met een reeks voorstellen die tot een betere structuur en functionering van de raad zouden kunnen leiden . 103 Het belangrijkste punt hierbij was een verbreding van de privaatrechtelijke grondslag, doordat naast de journalistenvereniging ook de organisatie van uitgevers (nu slechts vertegen woordigd in de benoemingscommissie, ook al zijn enkele uitgevers op persoonlijke titel als leden niet-journalisten aan de Raad verbonden) en de omroeporganisaties in een stichting vertegenwoordigd moeten zijn, die de instelling en instandhouding van de Raad voor de Journalistiek als doel zou hebben . Verder zou aan de raad, Haar het Zweedse voorbeeld van de persombudsman, een 'vertrouwensman in journalistieke zaken' verbonden moeten worden, die niet alleen de klachten zou voorselecteren maar ook zou kunnen bemiddelen tussen klagers en media, bijv . voor de opneming van een rectificatie of wederwoord . De toetsingsnorm zou moeten worden losgemaakt van het verouderde begrip van de eer van de stand der journalisten en zou veranderd moeten worden in de beoordeling 'of de grenzen zijn overschreden van hetgeen, gelet op de eisen van de journalistieke verantwoordelijkheid, maatschappelijk aanvaardbaar is' . In de praktijk wordt deze norm thans reeds toegepast . Binnen de journalistenorganisatie hadden sommigen kritiek op een mogelijke samenwerking in de raad met uitgevers, omdat zij als werknemers vaak ged w ongen zouden zijn een bepaalde soon journalistiek to bedrijven . Een nieu w e interne commissie onderzocht de knelpunten en dit leidde ertoe dat de Verenigingsraad in 1975 het rapport van de Commissie-Rooij aanvaardde, met enkele aanvullingen . 104 Zo werd aan de toetsingsnorm toegevoegd dat de journalistieke verantwoordelijkheid ook betrekking heeft op het recht op informatie van de burger . Sindsdien is met de organisaties van uitgevers van dagbladen, nieuwsbladen en tijdschriften en met de N .O .S . onderhandeld over de opzet en financiering van de stichting met brede samenstelling, die conform de voorstellen van de Commissie-Rooij de Raad voor de Journalistiek moet gaan 'runnen' . Dit overleg schijnt in 1980 afgerond to zijn en het wachten is nu op een beslissing van de verschillende organisaties . Dat het overleg over de nieuwe structuur vlot verloopt kan dus moeilijk gezegd worden . Een steeds weerkerend punt bij de discussie over onze raad is de vraag Haar de zin van een dergelijk instituut naast de rechter . In sommige landen is het ontstaan van een dergelijke raad begunstigd door het felt dat de overheid of een groepering binnen het parlement nieuwe wetgeving W ilde invoeren w aardoor de strafrechtelijke of burgerrechtelijke beperkingen van de uitingsvrijheid zouden worden uitgebreid . Zelfcontrole kon dan (meer) overheidscontrole voorkomen . Bij de totstandkoming van vele andere raden waren echter overwegingen van meer positieve aard in het geding, namelijk de bereidheid om verantwoording of to leggen tegenover het publiek . Een idee dat voortvloeide uit de zgn, leer van de zgn . sociale verantwoordelijkheid van de pers, die voor het eerst Haar voren werd gebracht in de Verenigde Staten aan het einde van de Tweede Wereldoorlog en geleidelijk in de westerse wereld steeds meet acceptatie vond .105 In de laatste jaren spreekt men daarbij steeds vaker over een recht op informatie van de burger, in die zin dat het publiek een 'aanspraak' heeft op een vrije, betrouwbare en pluriforme nieuwsstroom . In bovenstaande omschrijving van de taakstelling zoals deze bij onze raad zou moeten gaan luiden kwam dit aspect ook al aan de orde . Er is dus een duidelijke verschuiving van de standseer van de communicator Haar een dienstbaar zijn aan de rechten van ontvangers . I n dit opzicht gaat de werkzaamheid van een dergelijke raad ook boven d e
10 3 Rapport van de Commissie Raad voor de Journalistiek, 18 jan . 1 97 2 (uitg. N e derlandse Vereniging van Journalisten, Amsterdam) . 10 * Advies over het rapport van de Commissie Read voor de Journalistie k , 22 juli 1975 ( N ed . V er . v . Journ ., Amsterdam) . 105 Voor een be k nopte samenvatting : G .W . N oomen, M edia en maatschappelijke ver a ntwoordelijkheid, in M edia en maatschappelij ke verantwoordelij k heid, V Ucon geabundel, Am sterdam 1980, p . 7 e .v . De meest geciteerde weergave van daze concepti e vindt men in : F .S . Siebert, Th . Peterson an W . Schramm, Four theories of the press, Urb a na 1956 .
86
rechterlijke controle uit, die immers slechts strafbare en onrechtmatige handelingen betreft . Een raad voor de journalistiek kan bijv, een klacht to behandelen krijgen van een fractie in de gemeenteraad, die meent bij de raadsverslagen in de plaatstelijke krant vrijwel systematisch over het hoofd to worden gezien . Is dus enerzijds het werkveld van een raad voor de journalistiek ruimer, ook in de behandelingsprocedure zijn bepaalde voordelen voor de Mager aanwezig, vergeleken met een gerechtelijke procedure . Ik spreek hierbij over een raad voor de journalistiek in het algemeen en ga niet Hader in op de procedure zoals die thans bij onze raad verloopt . 106 In de eerste plaats brengt de indiening van een klacht bij een raad voor de journalistiek geen kosten mee voor het slachtoffer en verloopt de procedure op informele wijze zodat de bijstand van een advocaat niet nodig is . Daarbij moet ook gewezen worden op het bemiddelend karakter dat het werk van zo'n raad vaak draagt . Bij onze raad is dit aspect onder de huidige omstandigheden eigenlijk niet aanwezig (bij diverse raden bemiddelt de secretaris of de voorzitter), maar in de nieuwe opzet zal de persombudsman juist op dit punt een belangrijke taak gaan vervullen . H ier komt ook tot uiting dat een raad voor de journalistiek vaak als een intermediair tussen pers en publiek wordt gekarakteriseerd . Eerder heb ik wel verdedigd dat de Nederlandse raad strengere normen zou hanteren clan de rechter, 107 maar bij Hader inzien rneen ik dat dit niet valt vol to houden . Vergelijkt men de jurisprudentie van de burgerlijke rechter met de uitspraken van onze raad, clan lijkt de ene keer de raad strenger, de andere_keer de rechter . Slechts in een enkele zaak bestaan er echter uitspraken van beide instanties naast elkaar, zo bijv . over de kwalificatie van een kraut als anti-semitisch, in welk geval de Raad voor de Journalistiek geen handeling in strijd met de journalistieke ethiek aanwezig achtte, terwijl de rechter (althans in hoger beroep) deze uitlating wel onrechtmatig achtte . 108 Overigens proberen verschillende raden een 'dubbele' uitspraak door de rechter en raad zoveel mogelijk to vermijden . Bij de voordelen van een raad voor de journalistiek moet ook genoemd worden dat de meeste raden een algemeen klachtenrecht kennen, zodat men geen bepaald belang hoeft to hebben bij de uitspraak, hetgeen met name voor allerlei actiegroepen e .d . een pluspunt vormt . De Nederlandse raad kent bij de huidige beperkte opzet echter nog een klachtrecht dat tot rechtstreeks belanghebbenden beperkt is . Een belangrijk punt is tenslotte dat een raad voor de journalistiek zich niet, zoals bij de rechter het geval is, hoeft to beperken tot een uitspraak over het voorgelegde probleem, maar kan 'uitwijden' over de mogelijke oplossingen voor soortgelijke problemen, kortom in de uitspraak tegelijk een snort normering voor een bepaalde categorie van gevallen kan opstellen . Een rechter kan niet tegelijk wetgever zijn, maar bij een raad voor de journalistie k
is dit vormgeven aan de beroepsethiek zeer gebruikelijk . Hierbij dient overigens opgemerkt to worden dat de Nederlandse Vereniging van Journalisten geen eigen code kent, maar de zgn . Code van Bordeaux, opgesteld door de International Federation of Journalists (1954), volgt .1°9 Er zijn ook een aantal nadelen verbonden aan een raad voor de journalistiek, w anneer men deze vergelijkt met het optreden van de burgerlijke rechter . Aileen deze laatste kan de voor een bepaald medium verantwoordelijke personen veroordelen en een schadevergoedingsplicht opleggen . Wil het slachtoffer van een perspublikatie een dergelijk resultaat bereiken, dan zal hij voor de rechter moeten kiezen . Er is dus geen sprake van dat een raad voor de journalistiek de rechter ooit overbodig zou kunnen maken . Het gaat slechts om een in sommige gevallen aantrekkelijk alternatief . Een cruciale vraag is daarbij wat de burger, naast de voordelen van de lage drempel, simpele procedure e .d ., nu heeft aan een uitspraak van een raad voor de journalistiek . Beziet men de ideat e 106 Z ie hierover het geciteerde rapport van de Commi ssie Raad voor de Journalis tie k (nt. 103) . 107 De M eij, o .c ., p. 1 78 . 108 Hof A msterdam 8 jan . 1 97 0, N .J . 1 9 70 . V oor de uitspr aa k van de Raad v oor de Journali stie k zie De Journali s t 1 5 jan . 1 9 71 , p . 52-54 . 109 Opgenomen in het preadvie s van Diemer, H and . N ed . Jur . V er . 1978 , dl 1 eerste stu k , p . 47-48 .
87
situatie, zoals die in Engeland bestaat met betrekking tot de Press Council, clan is er een duidelijke gelijkenis metde uitspraak van de Nederlandse burgerlijke rechter . Het meest voorkomend bij ons is immers een rechterlijk vonnis dat de publikatie van een rectificatie of van een andere door de rechter opgestelde boodschap voorschrijft . Ook de uitspraken van de raden voor de journalistiek worden gepubliceerd in het blad dat door zo'n raad 'veroordeeld' is . Dit gebeurt op basis van vrijwillige afspraken, terwijl de 'plicht' hiertoe vaak wordt genoemd in de codes voor de journalistieke beroepsethiek, die in de desbetreffende landen zijn opgesteld . Via de publikatie van de uitspraak waarin het gedrag van de kraut in kwestie wordt gelaakt, wordt het slachtoffer een niet onbelangrijke genoegdoening geboden . In Nederland heeft een dergelijke publikatiepraktijk zich nooit kunnen ontwikkelen ; Kier worden de uitspraken slechts in het vakblad De Journalist opgenomen . Dit heeft ongetwijfeld bijgedragen tot de geringe bekendheid en het beperkte gezag van onze raad .ll o Naar de mening van de meeste raden zijn verdergaande sancties niet nodig . In Zweden heeft men echter via een contractuele regeling een bijdrageverplichting ontworpen volgens het Principe dat de vervuiler betaalt : elke negatieve uitspraak leidt voor het betrokken persorgaan tot een gefixeerde bijdrage in de kosten van het apparaat . Ook de publikatieplicht is daar trouwens contractueel vastgelegd . Een effectieve regeling van de publikatie van de uitspraken blijkt allerwege een noodzakelijke voorwaarde om gezag to verwerven als raad voor de journalistiek . De huidige crisis binnen de Duitse Presserat is met name een gevolg van het feit dat de Bildzeitung weigert de uitspraken to publiceren .111 Ook in het Nederlandse overleg over de nieuwe opzet van de raad zal dit waarschijnlijk een moeilijk punt zijn . De oplossing lijkt voor de hand to liggen : als men het niet vrijwillig doet, waarom clan geen wettelijke regeling, aangenomen het grote nut van een read voor de journalistiek, zoals dit de laatste jaren in diverse resoluties van bijv . de Raad van Europa en de Unesco is onderstreept . Zoals vermeld heeft een poging tot de introductie van een wettelijk tuchtrecht voor journalisten geen succes gehad en op de jaarvergadering van de Juristenvereniging in 1978 bleek geen der aanwezigen voor een dergelijke oplossing meer to voelen, terwijl in 1971 nog een kleine meerderheid v66r de invoering van een wettelijk tuchtrecht voor deze beroepsgroep geporteerd was . 112 Het grote probleem ligt hier vooral bij de sancties, want bij ernstige vergrijpen zal men tot uitsluiting van de betrokkene moeten kunnen overgaan en zo leidt een dergelijk tuchtrecht tot de situati e
dat de journalistiek een gesloten beroep wordt, hetgeen weer op gespannen voet staat met de persvrijheid . Een oplossing die minder ingrijpend lijkt, is een wettelijke grondslag voor de Raad voor de Journalistiek als opinieraad, d .w .z . in de huidige vorm, of bete r in de nieuwe opzet waarover thans onderhandeld wordt . Dit is voorgesteld door de vroegere voorzitter van de raad Enschedd .113 Een dergelijke wettelijke regeling is niet nodig om de werkzaamheid van de raad to legaliseren . De raad is immers werkzaam op basis van de vrijheid van meningsuiting (net als bijv . de Consumentenbond) . Tegenover een onrechtmatige daadsactie van een niet bij de journalistenorganisatie aangesloten scribent, zullen de raadsleden ongetwijfeld een beroep op het algemene belang kunnen doen, hetgeen slechts zou falen als de uitspraak in onnodig grievende vorm zou zijn gegoten, zoals uit de boven besproken 1401-jurisprudentie valt op to maken . Ook in andere landen heeft men nergens de werkzaamheid van een dergelijke opinieraad met succes bij de rechter kunnen bestrijden .
10 D e laetste jaren is het aantal uitspraken geleidelijk opgelopen tot 17 per jeer, maar in Zweden komen per jeer ± 450 klachten binnen . III Over de Duits e Presserat : F . Hauss, Presse-Selbst k ontrolle . A ufgaben and Grenzen, Archiv fur Presserecht, 1 980, p. 1 78- 1 83 . 112 N aar aanleiding van preadviezen van Van A gt en Verpaalen ( H and . N ed . Jur . Ver . 1 971, dl I tweede an derde stuk) . In 1 978 sprak de preadvi s eur Diemer (o .c . p . 63 e .v .) zich uitdru kk elijk uit tegen een wettelij k e gronds lag voor de Read . 113 Dit idea heeft Enschede near voren gebr acht in can intervie w , gepubliceerd in De Dagbladpers 1973, p . 61-63.
88
Enschede meent dat de wettelijke regeling slechts een verschijningsplicht voor de betrokken journalist dient to bevatten, maar n .m .m . is dit een to tuchtrechtelijke benadering : in de vrijheid van meningsuiting vindt de raad voldoende legitimatie en het is niet nodig of to wachten of de journalistiek wellicht zijn verschijningsplicht aan zijn laars lapt . Wil men iets voorschrijven clan zou dit mijns inziens de publikatieplicht moeten zijn . Een dergelijke beperkte wettelijke regeling is echter niet reeel : men zal ook de samenstelling van de raad moeten gaan regelen en wellicht ook andere aspecten . Het kenmerk van een raad voor de journalistiek in de westerse wereld is evenwel de vrijwilligheid . Zo'n raad werkt op basis van de vrijheid van meningsuiting en de pers is formeel vrij om de uitspraak naast zich Weer to leggen . Een wettelijke grondslag (zoals overigens alleen in India bestaat) betekent dat de persethiek, die o .a . normen betreffende de kwaliteit van de voorlichting omvat, d .w .z . normen die niet voorkomen in de wettelijke beperkingsregelingen, nu tot een onderwerp van overheidszorg wordt . Een echte oplossing voor dit probleem is er niet . Een raad voor de journalistiek is voor zijn welslagen afhankelijk van de vrijwillige medewerking van de media, als die ontbreekt (met name bij een blad met een aanzienlijke oplage) clan is er geen reeel alternatief in de vorm van een wettelijke regeling . Men zou alleen kunnen dreigen met een verscherping van de wettelijke normen in het burgerlijk of strafrecht, hetgeen in Nederland evenmin een haalbare zaak vormt .
3 . 5. Conclusie In de bescherming van de burger tegen de massamedia bestaan nog een aantal zwakke plekken . Ook al moet men er geen wonderen van verwachten, toch zijn in het voorgaande enkele verbeteringen genoemd, die to zamen een reele verbetering zouden opleveren . Op het terrein van het civiele recht zou de toekenning van immateriele schadevergoeding in kort geding een niet onbelangrijke verbetering betekenen, terwijl naast de door de rechter op to leggen rectificatieplicht een wettelijk recht van wederwoord overweging verdient . Snelle invoering van de nieuwe opzet voor de Raad voor de Journalistiek zou een alternatief kunnen bieden voor de gang naar de rechter : minder kosten en minder formaliteiten, zeker bij gelijktijdige introductie van een ombudsman . Het strafrecht kan op dit punt stechts een ultimum remedium zijn voor die gevallen waar de burgerlijke rechter en de Raad voor de Journalistiek geen adequaat antwoord kunnen geven .
89
4. D E OVERH EI D AL S B ESC H E RM E R E N B E V OR DERAAR VAN DE U IT I N GS VRIJH E I D 4. 1 . Inleidin g In de voorafgaande hoofdstukken is beschreven hoe de uitingsvrijheid in Nederland gestalte heeft gekregen . In het eerste en tweede hoofdstuk gebeurde dit vanuit het aspect van het vrijheidsrecht tegenover de overheid : Wat moet de overheid nalaten en hoever reikt dit grondrecht in zijn verschillende vormen ? In het derde hoofdstuk kwam de vraag aan de orde Welke grenzen aan die uitingsvrijheid zijn gesteld met het oog op de bescherming van de burger die zelf het onderwerp is van een publikatie, uitzending, e .d . Daarbij ging het om de plicht van de overheid into grijpen en grenzen to stellen ter bescherming van andere waarden dan die van de vrije discussie en informatieuitwisseling (al werden die daarbij uiteraard niet uit het oog verloren), namelijk ter bescherming van de menselijke persoon . Naast de taak van de overheid de uitingsvrijheid to ontzien en hieraan bepaalde grenzen to stellen in verband met andere grote belangen, is er volgens de tegenwoordige opvattingen voor de overheid nog een andere taak met betrekking tot de uitingsvrijheid to onderscheiden, namelijk het bevorderen dat dit vrijheidsrecht in de huidige samenleving zo goed mogelijk functioneert . Het inzicht dat de overheid een dergelijke positieve taak heeft ten aanzien van de uitingsvrijheid is eerst na de Tweede Wereldoorlog gegroeid, terwijl de vrijwel algemene aanvaarding van deze functie in Nederland eigenlijk pas gedurende het laatste decennium heeft plaatsgevonden . Waarbij bovendien onmiddellijk moet worden opgemerkt, dat over de manier waarop dit moet gebeuren nog geenszins overeenstemming bestaat, o .a. omdat een botsing tussen deze bevorderende taak en de onthoudingsplicht niet denkbeeldig is . De oorzaken van de veranderde opvattingen over de rol van de overheid met betrekking tot de uitingsvrijheid kunnen niet los worden gezien van gewijzigde inzichten met betrekking tot de grondrechten in het algemeen . Daarop ligt in het navolgende overzicht de nadruk, maar deze inventarisatie mondt steeds uit in de vraag wat het desbetreffende punt in het bijzonder voor de uitingsvrijheid betekent De resultaten van dit overzicht worden geplaatst naast de onthoudingsplicht van de overheid, wat moet resulteren in een aantal algemene conclusies over de taak van de overheid ten aanzien van de media en de uitingsvrijheid . In het tweede gedeelte van dit hoofdstuk komen vervolgens een aantal prob ► eemsituaties op het terrein van de media en de uitingsvrijheid aan de orde, waarbij de vraag Haar de taak van de overheid nadrukkelijk Haar voren is gekomen . Bij de bespreking hiervan vindt een toetsing plaats aan de eerder gevonden uitgangspunten . 4 .2. N ieu w e i nzichten o v e r d e bete ke n is en de i nh oud v an d e gron d rechten en van d e uiting sv r ijhe id in het bijzon de r
In het eerste hoofdstuk is reeds vermeld, dat de belangstelling voor de grondrechten als juridische categorie sterk is toegenomen als reactie op de Tweede Wereldoorlog . Dit gebeurde met name op internationaal niveau, waar nieuwe codificaties ondersteund met klachtenprocedures tot stand kwamen, waarbij in de eerste plaats opvalt dat de sociale grondrechten een plaats kregen naas t de vrijheidsrechten . Hoewel ons land deze Internationale ontwikkelingen ondersteunde, gebeurde dit vooral vanuit de idee dat hierdoor andere landen lets zouden kunnen verwerven wat wij reeds tang bezaten . Dezelfde genoegzame houding die men ook aantrof bij de vaststelling van de grondwetten van 1814 en 1815, toen bijv . opneming van de vrijheid van drukpers door Van Hoogendorp werd afgewezen met het argument dat die vrijheid hier vanouds aanwezig was geweest .
Tervvijl bijv, de uitingsvrijheid in de Internationale regelingen in een veel uitgebreider vorm werd neergelegd dan in onze Grondwet, bleek dit, althans
90
tot het einde van de jaren zestig, geen stimulans tot veranderingen op het nationale niveau . Terwijl men hier, zoals in het tweede hoofdstuk is beschreven, in de regel nog niet verder was clan een verbod van censuur bij het gebruik van de drukpers, en velen Been enkele moeite hadden met preventieve beperkingen zoals verschijningsverboden voor periodieken . Zelfs het censuurverbod was aanvankelijk nog geen onaantastbare zaak, want bij de bespreking van de preadviezen over uitingsvrijheid voor de Nederlandse Juristen-Vereniging in 1949 werd dit onderwerp door een der preadviseurs als een discutabele zaak aan de orde gesteld . Eerder is ook reeds vermeld, dat onze Hoge Raad de constatering dat bepaalde rationale wettelijke regelingen in strijd zouden zijn met internationale grondrechtenbepalingen, steeds heeft weten to vermijden, sours met hoogst aanvechthare interpretaties . Het duurde ook vrij tang eer in de Nederlandse juridische vakliteratuur nieuwe inzichten over de grondrechten naar voren kwamen, in tegenstelling tot wat bijv . in de Duitse Bondsrepubliek op dit gebied gebeurde . Een der eerste voorbeelden van een nieuwe theoretische benadering vindt men in de dissertatie van Van der Hoeven uit 1958 .' Kenmerkend bij zijn benadering is dat hij geen principiele verschillen ziet tussen de klassieke vrijheidsrechten en de jongere sociale grondrechten, beide strekken tot waarborging van de autonomie van het individu en van vrij gevormde groepen van personen . Het gaat daarbij niet alleen our beperking van overheidsmacht maar ook our begrenzing van andere macht . Bij Van der Hoeven vindt men ook de opvatting dat de grondrechten een bovengrondwettelijk karakter hebben, maar niet in de zin van de natuurrechtelijke opvatting die aan de grondrechtendeclaraties uit de 18e eeuw ten grondslag lag en die inhield dat deze rechten onveranderlijk waren . Van der Hoeven benadrukte namelijk dat de concrete juridische vorm van de grondrechten niet los gezien kan worden van tijd en plaats van gelding (de zgn . ambiance) . Toch betekent dit een breuk met de benadering die sinds de 19e eeuw hier de heersende leer was geworden : grondrechten zijn de rechten die door het positieve recht (= het geldend recht) aan de burgers worden toegekend . Juist deze benadering bleek in het politieke klimaat van de jaren dertig echter weinig bescherming to bieden tegen aantasting van de grondrechten door de overheid in diverse larder en daarom zag men na de Tweede Wereldoorlog, met name in Duitsland, weer vaak een terugkeer naar opvattingen die grondrechten een pre-constitutioneel karakter geven . Van der Hoeven heeft met deze opvatting bij verschillende schrijvers instemming gevonden, bijvoorbeeld bij Meuwissen2 en Boukema3, al werkten zij deze idee van de gelding van grondrechten boven en naast de Grondwet op heel verschillende manieren uit . In de nieuwe Grondwet is echter gekozen voor de opvatting van o .a . Burkens: grondrechten zijn alleen die rechten die in de Grondwet of in een andere regeling met hogere rechtskracht (verdrag) zijn vastgelegd .4 Het verschil met de vroegere positiefrechtelijke benadering is hier echter, dat gepoogd wordt via precieze formulering de waarborgen die de hogere regeling biedt, zoveel mogelijk to versterken, doordat beperkingen van grondrechten steeds tot de in de tekst omschreven beperkingsgronden moeten kunnen worden herleid . Dit laatste punt is overigens in hoofdstuk 2 (par . 2 .1 .3 .) reeds uitgebreid besproken . Is dus op het punt van de geldingskracht van de grondrechten de constitutionele ontwikkeling een andere kart opgegaan, de visie van Van der Hoeven met betrekking tot de samenhang van vrijheidsrechten en sociale grondrechten heeft geleidelijk vrijwel algemene aanvaarding gevonden . Hoewel al in de 19e eeuw in onze Grondwet enkele zorgplichten van de overheid een plaats krege n J . van der Hoeven , De pleats van de Grondwet i n het const i tutionele recht, Zwolle 1958 , p. 170 e . v . 2 De opvattingen van Meuwissen komen op dit punt het duidelijkst near voren in : D . H . M . Meuwi ssen , Grondrechten, preadvies voor de Veren i ging voor wijsbegee rt e van het recht , 1977 an i n De Europese Conventie an het Nederlandse recht, preadv i es Nederlandse vereni ging voor i nternetionaal recht , no . 73, 1976 . 3 P . J . Boukema , Enkele aspecten van de vriiheid van meningsuit i ng in de Duitse Bondsre publiek en in Nederland , Amsterdam 1966 , p . 15 - 16 . M . C . B . Burkens , Beperking van grondrechten , Deventer 1971 , p . 6 .
91
(onderwijs en armbestuur), heeft het idee van de sociale grondrechten Kier ook na de Tweede Wereldoorlog slechts moeizaam ingang gevonden . Kenmerkend was lange tijd de opvatting van C .H .F . Polak in zijn preadvies voor de Nederlandse Juristen-Vereniging uit 1953, dat het bij sociale grondrechten niet om echte rechten gaat maar om programmapunten, die daarom niet in de Grondwet zouden thuishoren .s Een grote meerderheid op de juristenvergadering was het toen hiermee eens . Ook de opstellers van de Proeve voor een nieuwe Grondwet (1966) zaten nog op deze lijn, al onderstreepten zij wel de betekenis van de 'maatschappelijke rechten' .6 In het ontwerp kwam slechts een bepaling van algemene strekking : 'de wet stelt regels vast omtrent de maatschappelijke rechten van de ingezetenen' . Op dit magere resultaat kwam van verschillende zijden kritiek, met name van de Sociaal Economische Raad .7 De Staatscommissie Cals-Donner, die het Proeve-ontwerp zou aanpassen aan het inmiddels meer op constitutionele wijzigingen ingestelde klimaat, Bing in haar ontwerp voor een nieuwe Grondwet uit 1971 een stapje verder en Wilde een aantal afzonderlijke sociale grondrechten in de Grondwet vastleggen, al bleef men de verschillen met de vrijheidsrechten onderstrepen .8 In de ontwerpen voor een nieuwe Grondwet uit 1976, die in eerste lezing door het parlement zijn aanvaard, is de integratie bijna volledig geworden : in het eerste hoofdstuk van de nieuwe Grondwet zijn klassieke en sociale grondrechten tezamen opgenomen . 9 In de toelichting bij het nieuwe grondrechtenhoofdstuk worden de overeenkomsten tussen de beide grondrechtencategorieen benadrukt . Zo wordt de opvatting dat het bij de vrijheidsrechten om de individuele vrijheidssfeer gaat en bij de sociale grondrechten om de sociaal-economische ontplooiing, aanvechtbaar genoemd . 'Niet alle klassieke grondrechten zijn zo eenduidig en primair tot de vrijheidsidee to herleiden . Ook andere grondslagen spelen een rol, zoals de idee van de gelijkheid, van de participatie in de publieke zaak, van de ontplooiing van de individuele persoon . Verschillende van deze grondslagen vormen echter evenzeer van een aantal sociale grondrechten een belangrijk kenmerk' .10 Niet alleen bij de doelstelling maar ook bij de juridische vormgeving is de tegenstelling die gewoonlijk gemaakt wordt, namelijk waarborgnormen bij de vrijheidsrechten (onthoudingsplicht) en instructienormen (plicht tot handelen) bij de sociale grondrechten, volgens de toelichting bij het grondrechtenhoofdstuk to ongenuanceerd . Zo komt de instructienorm ook voor bij de vrijheidsrechten, bijv . 'De wet stelt repels omtrent radio en televisie' (tweede lid van het nieuwe uitingsvrijheidsartikel 1 .7) en 'De wet stelt repels ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer in verband met het vastleggen van persoonsgegevens' (art . 1 .10 lid 2), terwijl anderzijds bij de sociale grondrechten ook formuleringen als bij de vrijheidsrechten voorkomen, bijv . 'leder kan zich in rechte en in administratief beroep doen bijstaan' (art . 10 lid 1 ) . Zowel bij dit recht op rechtsbijstand als in het onderwijsartikel komen vrijheidselementen naast het vastleggen van taken voor de overheid binnen 66n grondrechtsartikel voor . De indieners verwerpen ook nog andere vaak aangebrachte onderscheidingen, zoals ten aanzien van de werking van grondrechten in relaties tussen particuliere personen, die bij klassieke grondrechten in tegenstelling tot bij sociale grondrechten zou moeten worden afgewezen . In hoofdstuk 2 is de veel genuanceerdere benadering in de nieuwe Grondwet besproken . Er is evenwel nog een andere relativering van het onderscheid tussen beide groepen grondrechten, di e
S 6 7
Handel i ngen Nederlandse Juristen - Vereniging 1953 , p . 214 e . v . P roeve van een nieuwe Grondwet , Den Haag 1966 , p . 137 - 140 . Voor het S . E . R . Commentaar : Naar een nieuwe grondwet , deel 3 , p . 169 e .v . Z i e voor een krit i sch commentaar op d i t punt ook : D . H . M . Meuw i uen , Grondrechten en rechtspraak in de Proeve , Rechtsgeleerd Magaz i jn Themis 1967 , m . n . p . 404 e .v . 8 E i ndrapport van de Staatscomm i ssie van advies inzake de Grondwet en de Kieswet , Den Haag 1971 , p. 212 e .v . 9 Het bleven echte r nog wel twee versch i llende wetsontwerpen , rasp . Tw . K . 1976 - 1976, 13 872 (vr i jheidsrechten) en 13 873 (socials grondrechten) . 10 Tw . K . 197 5- 1 97 6 , 13873 , nr . 1 -4 , p . 5 .
92
voor ons onderwerp van primair belang is . Reeds de Staatscommissie CalsDonner wees in haar tweede rapport (1969) bij de bespreking van de klassieke grondrechten op het felt dat deze gezien moeten worden als een juridisch instrument om ongerechtvaardigde overheidsbemoeiing af to weren, maar zij onderstreepte oak dat juist de overheid in toenemende mate actief betrokken is bij de verwezenlijking van de grondrechten .11 'Het inzicht is gegroeid dat de overheid op verschillende terreinen voor w aarden client to scheppen, op grand waarvan de mens zich in zijn individualiteit kan ontplooien' . De actieve overheidsbemoeienis hangt oak samen met de betekenis van de uitoefening van de grondrechten voor de democratie, terwijl de staatscommissie in dit verband oak wees op het felt dat grondrechten in bepaalde gevallen een zogenaamd institutioneel karakter hebben gekregen . 'Zo kan de drukpersvrijheid niet alleen warden opgevat als het recht van de individuele burgers om hun meningen door middel van geschriften to openbaren ; met deze vrijheid wordt tegenwoordig oak in verband gebracht, dat het bestaan wordt gerespecteerd en bevorderd van een pers, waarin deze meningen kunnen warden gepubliceerd . Ook bij de omroepvrijheid speelt dit institutionele element mee' . 1 2 De idee dat de overheid oak bij de vrijheidsrechten actief moet optreden ter bescherming en verwezenlijking van deze rechten, vindt men terug in vrijwel alle juridische geschriften over de grondrechten Binds de tweede helft van de jaren zestig . De ene schrijver legt daarbij de nadruk op de bescherming tegen bedreiging door andere machten clan de overheid, een ander op de daadwerkelijke realisering van deze rechten en weer anderen op de institutionele elementen die hierin liggen opgesloten of op de betekenis van de grondrechten voor de democratie . In deze discussie klinken regelmatig echo's door van standpunten uit de Duitse grondrechtenliteratuur en in de hiernavolgende systematische behandeling van deze verschillende aspecten zal daarnaar regelmatig warden verwezen . Hierbij client echter aangetekend to warden, dat er geenszins overeenstemming binnen de Duitse literatuur en rechtspraak op dit terrein bestaat . Er is veeleer sprake van een reeks rivaliserende denkrichtingen en theorieen, die vaak nogal abstract en sours oak duister zijn, maar waarin oak elementen voorkomen die tot een beter begrip van de betekenis van de grondrechten in de huidige situatie kunnen bijdragen . 1 3
De verschillende argumenten voor een positieve taak van de overheid op dit terrein, naast en ter complementering van de uiteraard gebleven onthoudingsplicht, zullen hier besproken warden met speciale aandacht voor de uitingsvrijheid . Niet alleen omdat dit grondrecht het onderwerp van deze situatie vormt, maar oak omdat de nadruk in de literatuur bij de behandeling van deze nieuwe aspecten van de klassieke grondrechten oak wel aangeduid als verschillende 'functies' van deze grondrechten, 1 4 wordt gelegd op de zgn . politieke vrijheidsrechten en daarbinnen weer speciaal op de uitingsvrijheid . De betekenis en inhoud van de grondrechten kan niet los gezien warden van plaats en tijd, zo is de tegenwoordige opvatting, en dat betekent dat de huidige verzorgingsstaat oak gevo l gen heeft voor de grondrechten . Deze gevolgen vloeien in de eerste plaats voort uit het feit dat de verzorgingsstaat andere opvattingen over de staatstaak met betrekking tot de samenleving heeft meegebracht, die een aanvulling betekenen van de overheidstaken die de liberate rechtsstaatsidee heeft meegebracht . Ook als men de overheidsbemoeienis die speciaal op de grondrechten is gericht buiten beschouwing laat, dan blijkt nog dat de uitoefening van grondrechten in de westerse geindustrialiseerde samenlevingen zich afspeelt binnen een netwerk van regelingen en voorschriften . Reeds daarom klopt een beschrijving van de grondrechten als afweerrechten, die een staatsvrije sfeer veronderstellen, niet met de werkelijkheid . Oo k I ' Tweede rapport van de Staatscomm i ss i e van adv i es inzake de Grondwet an de Kieswet , Den Haag 1969 , p . 2 9- 30. 12 Idem , p . 30 . 13 Voor een ove rzi cht van de versch i llende grondrechtentheor i e 6 n : A . Bleckmann , Allge meine Grundrechtslehren , Koln 1979 . " Deze term wordt oak gebruikt door de Staaucommiuie Gals - Donner (Tweede rapport , p. 30) .
93
een ktassiek afweerrecht als de godsdienstvrijheid ontkomt daar niet aan : bouwvoorschriften Belden ook ten aanzien van kerken, sociale wetgeving ook voor de geestelijke voorgangers etc.15 Het gaat hier niet om grondrechtenbeperkingen in juridische zin, zoals besproken in het tweede hoofdstuk, want de rechter heeft bijv . ten aanzien van A .O .W .-wetgeving beslist, dat de overtuiging van een predikant dat dergelijke voorschriften niet stroken met zijn godsdienstige opvattingen, niet vallen onder de godsdienstvrijheid zoals die in art . 9 van de Europese conventie is vastgelegd .lb Dergelijke 'beperkingen' zijn niettemin van betekenis bij het gebruik maken van de grondrechten, terwijl anderzijds ook veel regelingen van algemene Bard de uitoefening van grondrechten juist weer vergemakkelijken .
In dit hoofdstuk gaat het echter om een andere zaak, namelijk of volgens de huidige opvattingen over de overheidstaken met betrekking tot de samenleving, voor de overheid plichten uit de vrijheidsrechten voortvloeien om deze tegen aantasting door derden to beschermen en om via een bevorderende werkzaamheid (bijv . via het ter beschikking stellen van middelen en door het scheppen van organisatorische kaders) to bewerkstelligen, dat de burgers ook werkelijk gebruik kunnen maken van hun grondrechten . 'Aktualisierung' is de term die in de Duitse literatuur voor deze overheidstaak wel wordt gebruikt . " Dat een dergelijke taak en ook plicht voor de overheid bestaat kan men in diverse parlementaire stukken en in de juridische literatuur bevestigd vinden . Maris heeft dit op kernachtige wijze aldus samengevat : 'Tegenwoordig aanvaardt men echter, dat de zg, negatieve, klassieke grondrechten in zoverre ook positief zijn, als de burger op grond daarvan er aanspraak op heeft dat de overheid de veronderstellingen van de negatieve vrijheden rechtens beschermt en mogelijk maakt' .18 Overigens gaat het hierbij niet om aanspraken van het individu tegenover de overheid, die via de rechter afdwingbaar zijn . Het betreft veeleer instructienormen, zoals bij de sociale grondrechten : een bepaald belang wordt tot een onderwerp van 'aanhoudende zorg' voor de overheid . De in de Bondsrepubliek gevoerde discussie over individuele aanspraken op positieve prestaties van de zijde van de overheid in het kader van de grondrechten (zgn . Teilhaberechte of Leistungsanspruche) heeft hier Been weerklank gevonden .19 Tenslotte dient nog opgemerkt to worden, dat uithreiding van de afweerfunctie van de vrijheidsrechten met een zorgplicht voor de realisering van deze rechten ook bepleit kan worden vanuit de gelijkheidsideedie in de grondrechten Iigt opgesloten, zoals Burkens heeft betoogd . Hij haalt daarbij een passage aan uit de Proeve van een nieuwe grondwet, waarin gesteld wordt 'dat het vrijheidsideaal de aanvulling van het gelijkheidsideaal nodig heeft om materiele betekenis to krijgen' .20 Burkens merkt overigens op, dat het hier niet gaat om een nieuwe interpretatie van de betekenis van de grondrechten, maar dat het reed s de oorspronkelijke strekking van de grondrechten was om vrijheid 6n gelijkheid to verwezenlijken .2 1 Wat betekenen nu die overheidstaken van bescherming en bevordering van de grondrechten voor de uitingsvrijheid in concreto? De constatering dat ook anderen dan de overheid grondrechten kunnen aantasten, heeft tot de idee van de derdenwerking geleid : de grondrechten zouden ook doorwerken in privaatrechtelijke verhoudingen tussen burgers (en rechtspersonen) onderling . Zoals in het tweede hoofdstuk beschreven, is een zgn . directe derdenwerking in de regel afgewezen, maar is wel aanvaard dat de grondrechten een rol spelen bij de interpretatie van algemene begrippen in het privaatrecht (openbare orde ,
's Zie h i erover H . P . Vonhogen , Kerk en sleet : godsdienstvrijheid vandaag, Commun i o 1981 nr . 2 , P . 1 39- 152 . 1 6 H . R . 13 apr il 1960, N .J . 1960 , 436 . 17 K . Hesse , Grundzuge des Verfassungsrechts der Bundesrepubl i k Deutschland , 12 . Aufl ., Heidelberg / Karlsruhe 1980 , p . 123 . " A. G . Maris, Preadvies voor de Nederlandse Jur isten - Verenig i ng 1969 , deal I eerste stuk , p . 14 . 19 Voor een beknopt ove rzi cht : Bleckmann , o . c ., p . 160 e .v . 10 Proe ve etc ., p . 139 . 21 Burkens , o . c ., p . 168 e .v .
94
goede zeden e .d .) .n Ook is uiteengezet dat in de toelichting bij de nieuwe Grondwet een genuanceerde doorwerking in private verhoudingen is bepleit ; die doorwerking zou kunnen verschillen van grondrecht tot grondrecht en ook afhankelijk zijn van de concrete situatie . Bij de bespreking van de derdenwerking in hoofdstuk 2 bleek, dat in recente jurisprudentie de rechter inderdaad bereid is een handeling van een particulier persoon, die inbreuk maakt op de uitingsvrijheid van een ander, onrechtmatig to verklaren (bijv . het geval van het verbod van de Boycot Outspanadvertentie) . Een heel sprekend geval uit de Duitse jurisprudentie biedt de Blinkfuerzaak . Onrechtmatig, want in strijd met de persvrijheid, wend in dit geval geacht het optreden van enkele uitgevers van periodieken uit het Springerconcern, die kioskhouders opriepen Been periodieken meer to verkopen die ook de Oostduitse omroepprogramma's afdrukten (het was kort na de bouw van de Berlijnse muur), met daarbij het dreigement dat zij anders de bladen van het concern niet meer geleverd zouden krijgen . Hier was volgens het Bundesverfassungsgericht geen sprake van een boycotoproep als uitoefening van de vrijheid van meningsuiting, gezien de economische drukmaatregelen die eraan gekoppeld waren . Anderzijds was er een inbreuk op het gebruik van de persvrijheid ten aanzien van het blad dat de Oostduitse programma's afdrukte (Blinkfuer), omdat hier de vrije verspreiding van informatie werd aangetast .2 3 Afgezien van de nog onduidelijke omvang van de derdenwerking van het grondrecht van de uitingsvrijheid, is het evenwel hoogst twijfelachtig of de lezer die geconfronteerd wordt met verdwijning of een andere vorm van aantasting van de redactionele zelfstandigheid van een kraut of tijdschrift ten gevolge van een fusie of andere samenwerkingsvorm, hiertegen met behulp van het privaatrecht zal kunnen ageren . B escherming hiertegen zal slechts via wettelijke maatregelen geboden kunnen worden . Een overheidstaak op dit punt wordt overigens ook meestal niet zozeer verdedigd met het argument van bescherming tegen aantasting van de uitingsvrijheid door derden, maar meer op grond va n
de taak van de overheid om to bevorderen dat de uitingsvrijheid een realiteit is . Evenals bij de grondrechten in het algemeen is ook ten aanzien van de uitingsvrijheid een dergelijke taak voor de overheid in Nederland, evenals trouwens in het brede verband van de Raad van Europa, vrijwel algemeen aanvaard . De Medianota (1975) formuleerde het zo: 'Zij (= de overheid) client zorg to dragen voor garanties en voorzieningen, waardoor de feitel ijke verwezenlijking van deze vrijheid 6n - daarmee nauw verbonden - van de vrijheid informatie to ontvangen, veilig gesteld wordt' . 24 M oge deze Medianota bij de behandeling in de Tweede Kamer ook tot afwijzende reacties aanleiding hebben gegeven, het geciteerde uitgangspunt vindt men echter terug in diverse uitspraken van ministers uit het eerste kabinet-Van Agt . Zo werd in de antwoorden op kamervragen naar aanleiding van de nota 'Overheidsbeleid op het terrein van de informatie ; een probleemstellende verkenning' bijv . gezegd : 'De afhankelijkheid van informatie in een veelvormige samenleving met een grote verscheidenheid aan individuele behoeften, veronderstelt niet alleen dat de overheid tot taak heeft voorwaarden to scheppen voor een zo pluriform mogelijk aanbod van informatie, maar ook dat zij ervoor zorg draagt, dat zo min mogelijk drempels aanwezig zijn van sociale, economische, technische, of politieke aard, die de toegang tot het informatie-aanbod in zijn vele verschijningsvormen, zouden kunnen belemmeren', 25 Op een andere plaats wordt gezegd : 'Naast deze afweerfunctie heeft het recht op vrijheid van meningsuiting ook de betekenis gekregen, dat de overheid haar beleid merle zal dienen to richten op het tot stand komen van kaders, waarbinnen de vrijheid van meningsuiting optimaal kan functioneren' . 26 Deze
22 23
Hfdst . 2 par . 2 . 1 . 2. BVe rf GE 25, 256 . Samenvatting i n : H . Weber, Rechtsprechung zum Ve rf aswngcrecht , Bd . I Die Grundrechte , Munchen 1977 , p . 177 - 179 . 14 Tw . K . 19 141975, 13 353 , n r . 1 - 2, p . 12 . 2 s Tw . K . 1980-1981, 16 406 , nr . 4 , p . 7 . 26
I de m , p . 5 .
95
principiele uitspraken hebben bij de bespreking van deze nota in de Tweede Kamer Been kritiek ondervonden . Terwijl in eerdere declaraties en aanbevelingen van de Raad van Europa over de uitingsvrijheid en de massamedia de nadruk werd gelegd op de vrijheidsaspecten, is in latere aanbevelingen uit 1975 en 1978, die handelden over de problematiek van de persconcentraties, ondubbelzinnig tot uitdrukking gebracht dat de overheid hier ook een bevorderende taak heeft . Zo werd i n de aanbeveling uit 1978 gesproken over 'State intervention required to protect and promote freedom of information in a democratic society' .27 Het gaat hier dus om een plicht voor de overheid . Zowel de geciteerde Nederlandse regeringsuitspraken als de aanbeveling van de Assemblee van de Raad van Europa, die door Nederland gesteund wend, lijken duidelijk to maken dat een positieve taak van de overheid ten aanzien van de uitingsvrijheid hier geen principiele problemen meer ontmoet . Vaak wordt in dit verband ook van een (zorg)plicht gesproken .28 In de Memorie van antwoord bij het grondrechtenhoofdstuk voor de nieuwe grondwet werd echter, Haar aanleiding van de vraag of er in het uitingsvrijheidsartikel bij het onderzoek over de drukpersvrijheid een opdracht aan de wetgever opgenomen kan worden, om repels to stellen ten einde de pluriformiteit van de informatieverstrekking to waarborgen en monopolievorming to voorkomen, opgemerkt : 'dat deze materie nog niet in die mate is uitgekristalliseerd,dat thans reeds, mede gelet op de voor grondwetswijziging vereiste gekwalificeerde meerderheid, een grondwetsbepaling zou moeten worden voorgesteld' .29 Kortom ook al is die zorgtaak en -plicht aanvaard, er is nog wel huiver om die ook concreet in de Grondwet vast to leggen . Naar mijn mening hangt dit samen met het felt dat de uitingsvrijheid een gecompliceerd grondrecht is, waarop verschillende categorieen van personen met tot op zekere hoogte conflicterende rechten en belangen een beroep kunnen doen . Als men bijv . de uitingsvrijheid toepast op de periodieke pers, Wiens vrijheid moet de overheid dan bevorderen : die van de uitgever, van de journalist of van de lezer ? Met algemene bevorderende maatregelen, waar iedereen uiteindelijk van profiteert, heeft niemand problemen . In de eerste jaren na de Tweede Wereldoorlog kreeg de periodieke pers een bevoorrechte positie bij de papierdistributie en later volgden begunstigende maatregelen in de sfeer van omzetbelasting, posttarieven e .d . Maar over subdidiering van verliesgevende kranten en over toetsing van fusies in het perswezen zijn de meningen nog steeds verdeeld, ook al is in diverse resoluties, aanbevelingen e .d . van de Raad van Europa het verdwijnen van kranten een aantasting van de persvrijheid genoemd . Dit hangt zoals reeds vermeld samen met de conflicterende belangen van de diverse subjecten van het betrokken grondrecht. Subsidie aan een verliesgevende kraut en verbod van samenvoeging van twee kranten zal voor de lezers een positieve maatregel zijn, maar de concurrent van het verliesgevende blad ziet mogelijk zijn positie bedreigd door de subsidie aan het blad in moeilijkheden en een fusieverbod brengt wellicht twee persondernemingen in de problemen . Dan heb ik de positie van de journalisten in kwestie nog buiten beschouwing gelaten . Op deze concrete vraagstukken wordt hieronder nog Hader ingegaan, maar dat de bevorderende taak van de overheid juist bij de uitingsvrijheid problemen oplevert, zal nu reeds duidelijk zijn . V66r de Tweede Wereldoorlog werd bij de uitingsvrijheid vrijwel uitsluitend aan de communicator, de zender van de boodschap gedacht . Order invloed van de Internationale mensenrechtenregelingen en de (overigens grotendeels mislukte) regelingen over freedom of information werd de vrijheid van ontvangst van mediaboodschappen tot een integrerend onderdeel van de uitingsvrijheid . Aanvankelijk met het argument dat vrede en wederzijds begrip tusse n
17 Parl i amenta ry Assembly of the Council of Europe , Recommendat i on 834 (1978) , par . 6 . 38 Aldus bijv . P . J . Boukema , in een preadv ies over h et rapport van de staatscommiss i e Gals- Donner , Geschr i ften van de verenig i ng voor administratief recht LXIX (1976), p . 51 . 29 T w . K . 1 976 - 1977 , 1 3 872 , n r . 7 , p . 28 .
96
de volken bevorderd zouden worden door een vrije informatiestroom, later ook met het argument dat de moderne mens niet kan functioneren zonder een veelzijdig informatieaanbod . Artikel 1 lid 1 van de ontwerp-conventie over freedom of information, zoals dit artikel in 1958 door de derde commissie van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties op basis van een Engels voorstel voorlopig wend vastgesteld (de ontwerp-conventie is nooit volledig afgehandeld), luidt als volgt : 'Each Contracting State undertakes to respect and protect the right of every person to have at his disposal diverse sources of information' .30 Hier staat dus niet langer de vrijheid van de communicator voorop maar vormen de rechten van het publiek het startpunt. Het in Unescoverband gedurende de laatste jaren ontwikkelde begrip 'right to communicate' gaat nog verder : ' . . . going beyond the right to receive communication or to be given information . Communication is thus seen as a two way process, in which the partners - individual and collective - carry on a democratic and balanced dialogue' .31 Het probleem bij deze nieuwe conceptie is Bat hierin zoveel Bingen to zamen zijn gevoegd : naast rechten van individuen ook die van volken en Staten, naast de vrije circulatie van informatie ook de idee van een evenwichtige informatiestroom, zodat nog onduidelijk is Welke status Bit amalgams van rechten en verplichtingen heeft en hoe de verhouding ten opzichte van de klassieke grondrechten op Bit punt ligt .32 Onmiskenbaar is echter weer de aandacht voor de positie van het publiek : de lezer, luisteraar of kijker . Met name in de France literatuur is in plaats van vrijheid van ontvangst de term recht op informatie in zwang gekomen ter aanduiding van de rechtspositie van het publiek . In het tweede hoofdstuk (par. 2 .1 .1 .) is reeds vermeld Bat ook het Europese Hof in de recente Sunday Times-zaak dezelfde pregnante formulering gebruikte : 'Article 10 guarantees not only the freedom of the press to inform the public but also the right of the public to be properly informed' .33 In Bit geval werd Bit recht op informatie gebruikt om de grenzen van de onthoudingsplicht van de overheid Hader of to bakenen, maar meestal ligt bij de hantering van deze term de nadruk op de zorgplicht van de overheid . Vaak zegt men Bat Bit recht ook aanspraak geeft op een concrete prestatie van de overheid zelf, namelijk het verstrekken van informatie over het eigen doen en laten . Boven is echter ook beschreven hoe in Nederland Bit aspect opzettelijk door de overheid van de uitingsvrijheid werd losgekoppeld en in een wettelijke regeling (de Wet Openbaarheid van bestuur) is ondergebracht, met een eigen grondslag in een afzonderlijk Grondwetsartikel . Dit uit vrees Bat anders aanspraken op informatie zouden worden geformuleerd buiten het kader van deze nieuwe wet om, die immers slechts een beperkte mate van openbaarheid brengt .3' Kan men nu concluderen Bat naast het vrijheidsrecht van de uitingsvrijheid het recht op informatie als een sociaal grondrecht is opgekomen, Haar analogie van het recht op onderwijs naast de onderwijsvrijheid? Naar mijn mening is Bit een onjuiste tegenstelling, die tot problemen aanleiding geeft als deze beide rechten met elkaar worden geconfronteerd . Het is beter het recht op informatie to zien als een pregnante formulering van de ontvangerspositie in het communicatieproces en binnen het geheel van de uitingsvrijheid (zo men wil herdoopt tot communicatievrijheid), terwijl Bit recht op informatie zowel onthoudingsals zorgplichten voor de overheid meebrengt, zoals ook voor het overkoepelende recht van de uitingsvrijheid geldt . Bedacht moet ook worden Bat de ontvanger een potentiele zender in de toekomst is en zonder informatie to ontvangen kan hij ook niet als tender optreden . Er is hier sprake van een kringloop . 30
U . N . doc . A / 8340 (1971) . 31 Many vo i ces , one world , rapport van de zgn . Mac Bride commissie , London 1980, p . 172 . 11 Zie h ierover (in kri t i sche tin) J . Lucke , E i n i nternat i onales ' Becht auf Kommunika • l i on ' , Tubin ge n 1979 . 33 Eur . Hof v .d . R . v . d . M ., 22 April 1979 , N . J . 1980, 146 , par. 66 . " Zia boven par. 2 . 1 . 1 . In de memor i e van toelichting bij de Openbaarheidswet wordt wel de term ' recht op informatie ' gebruikt .
97
De zorgplicht van de overheid geldt overigens niet alleen ten aanzien van de ontvanger, het publiek, maar ook ten aanzien van de zender . Men denke bijv . aan de in geleidelijk meer gemeenten gevolgde praktijk om Borden to plaatsen, waarop niet-commerciele mededelingen, afbeeldingen e .d . molten worden aangeplakt.
4.2. 1. De institutione/e aspecten van de grondrechten De in de vorige paragraaf beschreven opvatting, die geleidelijk aanvaarding heeft gevonden, dat de overheid maatregelen moet nemen om de uitoefening van de grondrechten mogelijk to maken, bleek met name bij de uitingsvrijheid het probleem op to leveren van de conflicterende rechten en belangen van de verschillende categorieen van betrokkenen . Op dit punt kan de zgn, institutionele (ook wel aangeduid als objectiefrechtelijke) benadering van de grondrechten meer duidelijkheid brengen . In de Nederlandse literatuur op dit terrein en in enkele overheidsstukken wordt deze institutionele benadering als volgt samengevat: de overheid moet niet alleen de individuele uitingsvrijheid ontzien en bevorderen, maar ook die van instituten als het perswezen en de omroep .35 Meestal blij ft het echter bij deze constatering en wordt niet geprobeerd deze grondrechtenconceptie verder uit to diepen . De zgn . institutionele garanties binnen het constitutionele recht vormen een begrip dat in Duitsland in de Weimarrepubliek Haar voren is gekomen, met name door toedoen van Carl Schmitt .36 Het ging daarbij oorspronkelijk om complexen van rechtsnormen die krachtens de Grondwet bijzondere bescherming boden, ook tegen de wetgever . Dergelijke zgn . institutionele garanties vond men vooral buiten de grondrechten (bijv . ten aanzien van de gemeentelijke autonomie) maar ook wel daarbinnen, bijv . het eigendomsrecht binnen het grondrecht van de eigendomsvrijheid . Na de Tweede Wereldoorlog heeft dit begrip een wat andere inhoud gekregen en is men de institutionele garantie steeds meer op de grondrechten gaan betrekken, terwijl de nadruk is verschoven van het complex van rechtsregels Haar constellaties van feitelijke aard, waaromheen zich samenhangende rechtsnormen kunnen groeperen, bijv . het perswezen . Voor de overheid brengt het bestaan van dergelijke instituten, die bij de uitoefening van de grondrechten een belangrijke rol spelen, zowel extra plichten tot onthouding mee (d .w.z . naast die reeds op grond van het individuele grondrecht als afweerrecht Belden) als plichten om via positieve maatregelen, bijv . via wettelijke regelingen van organisatorische aard, to bereiken dat deze instituten overeenkomstig hun doelstellingen kunnen functioneren . De meningen van de auteurs over de betekenis van deze institutionele aspecten van de grondrechten in verhouding tot de oorspronkelijke betekenis voor de individuele mens lopen vrij sterk uiteen . Een protagonist van deze benadering als Haberle37 stelt het individuele aspect bij het institutionele ten achter, hetgeen tot meer beperkingen van het grondrecht kan leiden dan de formulering van het recht op zichzelf toelaat, aldus de critici .38 Daartegen wordt echter weer ingebracht dat het Kier niet om beperkingen gaat maar om maatregelen ter bevordering van het scheppen van een vrijheidssituatie . Voorbeeld van deze benadering : bestrijding van monopoliesituaties in het perswezen is Been beperking van de uitingsvrijheid van de persondernemer maar bevordering van de vrijheid van het perswezen, een vrijheid die alien aangaat .
7 5 Zo wordt in het rapport van de Staatscomm i ssie Cats - Donner en i n de Med i anota daze grondrechtenconceptie alleen gesignaleerd . Boukema Beat er echter wat d i aper op in (o . c ., p . 147 e . v .), at bl i jft de begripsvorm i ng op dit punt m . i . wat onduidel i jk . 36 Zie met name C . Schmi tt, FreiheitsrechteaHd institutionelle Garant i e der Reichsverfassung, in Verfassungs r echtl i che Aufsatze aus dam Jahren 1924-1954 , 2 . Aufl ., Berl i n 1973 , p . 140-173 . 31 P . Haberle , D i e Wesensgehaltsgarant ie des Art . 19 Abs . 2 Gru n dgesetz , 2 . Aufl ., Karls ruhe 1972 . 3 " Z ie b i jv. H . H . Klein , Di e Grundrechte im demokratischen Staat, 2 . Aufl ., Stuttgart 1974 , p . 54 e. v .
98
In de Duitse jurisprudentie wordt de institutionele benadering op een voorzichtige wijze toegepast, met name ten aanzien van pers en omroep . In art . 5 Grundgesetz over de uitingsvrijheid komt namelijk de zinsnede voor : 'Die Pressefreiheit and die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk and Film werden gewahrleisteY . Dit zijn typische institutionele garantiebepalingen die iets toevoegen aan de algemene garantie van de uitingsvrijheid die in art . 5 daaraan voorafgaat ('Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift and Bild frei zu aussern and zu verbreiten and sich aus allgemein zuganglichen Quellen ungehindert zu unterrichten') . In het Spiegel-Urteil (1966) wordt hieruit geconcludeerd, dat de overheid de vrijheid van het perswezen moet ontzien 6n veilig stellen . 'Der Staat ist - unabhangig von subjektiven Berechtigungen einzelner - verpflichtet, in seiner Rechtsordnung uberall, wo der Geltungsbereich einer Norm die Presse beruhrt, dem Postulat ihrer Freiheit Rechnung zu tragen . Freie Grundung von Presseorganen, freier Zugang zu den Presseberufen, Auskunftspflichten der offentlichen Behorden Sind prinzipielle Folgerungen daraus ; doch liesse Bich etwa auch an eine Pflicht des Staates denken, Gefahren abzuwehren, die einem freien Pressewesen aus der Bildungsmonopolen erwachsen k6nnen .'39 De institutionele persvrijheid brengt dus zowel onthoudings- als zorgplichten voor de overheid mee . Een dergelijke benadering vindt men eveneens in het Fernseh-Urteil (1961), waarin een aantal uitgangspunten werden formuleerd waaraan een omroepbestel moat voldoen . Gezien het beperkte aantal frequenties en de grote financiele kosten verbonden aan het uitzenden van programma's, zal er slechts een beperkt aantal zendgemachtigden kunnen zijn, aldus het Bundesverfassungsgericht . Gezien deze (in die tijd nog vaststaande) gegevenheden werd het Duitse monopoliestelsel niet in strijd geacht met de institutionele garantiebepaling in de Grondwet, al werden ook andere oplossingen mogelijk geacht . Beslissend was steeds of de structuur zodanig was dat 'alle gesellschaftliche Krafte zu Wort kommen, and die Freiheit der Berichterstattung unangetastet bleibt' .40 Uit de institutionele garantie werden hier dus voorwaarden ontwikkeld waaraan de door de overheid to regelen organisatiestructuur zal moeten voldoen . Zoals reeds vermeld is ook in Nederland van verschillende zijden betoogd dat in ons grondrecht van de vrijheid van drukpers (nu uit to breiden tot een algemene uitingsvrijheid) institutionele vrijheidselementen liggen opgesloten . Dit sluit aan bij de realiteit, want terwijl het grondrecht in zijn omschrijving de indruk wekt dat het gaat om de uitingsvrijheid van de individuele pamflettenschrijver (iedereen mag zonder voorafgaand verlof gedachten en gevoelens openbaren), is de realiteit dat bij de uitoefening van dit grondrecht de periodieke pers een zeer belangrijke rol speelt . De overheid moet daarom de vrijheid van het perswezen ontzien 6n bevorderen, want antlers heeft de drukpersvrijheid weinig betekenis meer . En dan laat ik de omroep nog maar buiten beschouwing . Vanuit dit perspectief kunnen allerlei gedragingen van de media en overheidsmaatregelen die daarop van invloed zijn zonder in het preventief - repressief schema to passen, beoordeeld worden . De nieuwsgaring, die in hoofdstuk 2 (par . 2 .1 .1 .) aan de orde kwam, is duidelijk een activiteitencomplex dat in het kader van de vrijheid en de goede functionering van het perswezen eerbiediging en bescherming door de overheid verdient (aldus ook het Bundesverfassungsgericht41 terwijl boven bleek dat de vrijheid van nieuwsgaring maar moeilijk binnen het stramien van art . 7 Grondwet valt to plaatsen . Ook de Hoge Raad lijkt (waarschijnlijk onbewust) de institutionele benadering to volgen in de arresten over de ontoelaathaarheid van vestigingsvergunningen voor het boekverkopers-, het leesbibliotheek- en het grafische bedrijf .42 In daze arresten is namelijk als uitgangspunt genomen de vraag of de dienende taak van deze verspreidingsvormen door de overheidsmaatregelen wel 'onverlet' bleef . Bovendien werd niet de term zelfstandig verspreidingsmiddel gehanteerd zoal s 39 BVer fGE 20 , 162 . 40 BVerfGE 12 , 205 . 41 BVerfG E 20 , 162 . 41 Resp . H . R . 22 maart 1960 , N . J . 1960, 274 ; H . R . 29 nov . 1960 , N . J . 1961 , 206 ; H . R . 23 m ei 1961 , N .J . 1961 , 427 .
99
in de overige verspreidingsarresten, want in het boekverkopersarrest werd gezegd dat het hier ging om een bij uitstek geschikte wijze om de in art . 7 Grondwet gewaarborgde vrijheid van drukpers to dienen . Dat is een benadering die typerend is voor de institutionele grondrechtsleer : wat zou de drukpersvrijheid in de praktijk betekenen zonder het instituut van de verkoop van boeken viawinkelbedrijven? En een soortgelijke redeneringgebruikte de Hoge Raad voor de leesbibliotheek en het drukkersbedrijf . Op deze jurisprudentie zal ik in par. 4 .3 . overigens nog Hader ingaan . Tenslotte het probleem van de overheidsmaatregelen ter bevordering van de vrijheid, die tegelijk ook beperkingen inhouden voor de uitingsvrijheid van bepaalde categorieen van personen . Zoals reeds vermeld zijn de Duitse auteurs verdeeld over de vraag of een dergelijke regeling ook getoetst moet worden aan de algemene vereisten voor beperkingen van de uitingsvrijheid op grond van art . 5 Grundgesetz .43 Lid 2 van artikel 5 luidt aldus : 'Diese Rechte finden ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend and in dem Recht der personlichen Ehre' . In een recente uitspraak van het Bundesgerichtsthof over de verenigbaarheid van de Duitse persfusiecontroleregeling van 1976 met art . 5 G .G . wees de rechter de opvatting van de hand dat het hier om een institutionele beschermingsmaatregel ging en dat dus niet de vraag hoefde to worden onderzocht of het hier een beperking betrof die art. 5 toelaat ." De rechter onderzocht of het hier inderdaad een zgn . 'allgemeine Gesetz' in de zin van art . 5 betrof (d .w .z . een wet die niet een meningsuiting van bepaalde inhoud op zichzelf verbiedt, maar zich richt op de bescherming van een rechtsgoed dat voorrang heeft boven het gebruik van de uitingsvrijheid) en kwam tot een bevestigende conclusie, terwijl deze concrete wettelijke regeling door de rechter ook als gerechtvaardigd met het oog op het to beschermen belang werd aangemerkt . Hieraan dient echter to worden toegevoegd dat in Duitsland geenszins een communis opinio bestaat over de vraag of institutionele beschermingsmaatregelen wel onder de 'allgemeine Gesetze' van art . 5 Grundgesetz vallen - het Bundesverfassungsgericht heeft hierover nog geen uitspraak gedaan - terwijl bovendien de definitie van het begrip 'allgemeine Gesetz' in dit verband tot veel meningsverschil aanleiding heeft gegeven . In par. 4 .2 .3 . komt de verhouding bevorderende maatregel - individueel vrijheidsrecht nog in meer algemene zin aan de orde .
4. 2. 2. De functionele benadering van de gr o ndrech ten Verwant met de institutionele benadering van de grondrechten is de zgn . functionele grondrechtenleer, waarbij de doelstellingen van de grondrechten centraal staan . Ook hier een aanvulling of zelfs terzijdestelling van de klassieke conceptie van de grondrechten als individuele vrijheden : de grondrechten zijn er niet (alleen) omwille van de individuele ontplooiing, maar hebben primair voor de samenleving belangrijke doelstellingen, wat consequenties heeft voor de taak van de overheid ten aanzien van deze rechten . Daarbij wordt speciaal gewezen op de zgn . politieke vrijheidsrechten, zoals de uitingsvrijheid en de vrijheid van vereniging en vergadering, terwijl de nadruk wordt gelegd op de betekenis van deze grondrechten in een democratische samenleving . De functionele benadering wordt dan ook wel aangeduid als de democratisch-functionele grondrechtentheorie .4 5 In de Nederlandse juridische literatuur is het vraagstuk van de doeleinden van de grondrechten en de betekenis daarvan voor hun juridische structuur vaak op een nogal abstracte wijze aan de orde gesteld, namelijk bij de discussie over d e 43
Voor een beknopt ov erzi cht van de opvatt i ngen op d i t punt : H . J . Papier, Uber Presse fre i heit . Ein L iteraturbericht , Der Staat 1974 , p . 399-414 . Meer u i tgebreid over de i nstitu tionele benader i ng : I . Gross , Die Inst itution Presse, Berlin 1971 an D . Stammler , Die Presse als soz i ale and verfessungsrechtl iche Institution , Berl i n 1971 , m .n . p . 178 e . v . 44 Bundesgerichtshof, Beschluss vom 18 . Dezember 1979 - KVR 2/79 , Archiv fur Presserec h t 1980 n r . 2 , p . 94 -99 . ' S Aldus b ijv . E .W . Bockenforde , Grundrechtstheorie and Grundrechtsinterpretation , Neue Jurist i sche Wochenscrhift 1974 , p . 1529 e . v . m .n . p . 1534 .
1 00
grondslag van deze rechten : Is de uitingsvrijheid er omwille van het individu of ligt hier primair een gemeenschapsbelang aan ten grondslag7 W erd dit laatste verdedigd door D resen,46 Boukema heeft hiertegenover de menselijke persoonlijkheid als uitgangspunt gesteld . 47 Vele schrijvers hebben echter een tussenpositie ingenomen : het gaat bij de uitingsvrijheid niet alleen om de individuele ontplooiingsmogelijkheden maar vooral ook om de onmisbare functie die een vrije discussie en een vrije informatiestroom in een democratische samenleving vervullen . Representatief voor deze opvatting is Tammes, die in zijn preadvies uit 1949 opmerkt dat de vrijheid van meningsuiting deels in de staatsvrije sfeer is gebleven, maar dat daarnaast zich het recht tot deelneming aan de publieke zaak heeft ontwikkeld, de medevorming van de publieke opinie .48 In de recente literatuur en in regeringsnota's verdiept men zich niet meer in de grondslagen van de uitingsvrijheid, maar wordt steeds de relatie tussen de uitingsvrijheid en de democratische samenleving onderstreept . In de Nota over het Massamedia-beleid (1975) worden als pijlers van het mediabeleid van de overheid genoemd : 'de democratie (als gegeven en als Joel) en de vrijheid van meningsuiting' . 49 In de Nota Overheidsbeleid op het terrein van de informatie (1980) wordt de behoefte aan een overheidsbeleid met betrekking tot de uitingsvrijheid en de toegang tot informatie eveneens herleid tot de democratie als grondslag voor de samenleving : 'Het wel en wee van een democratische rechtsstaat is in hope mate afhankelijk van de wijze van omgaan met informatie . De democratie staat of valt met de mogelijkheid tot meningsvorming en meningsuiting . Meningsvorming kan slechts plaatsvinden als de toegang tot informatie optimaal verzekerd is . De nieuwe informatietechnologieen roepen clan ook de vraag op hoe het recht op vrije meningsuiting en het, in de grondwet verankerde, recht van vrijheid van drukpers vertaald mcet worden in nieuwe bestuurlijke en wettelijke regels' .50
Tenslotte 'een samenvatting van het regeringsstandpunt', vertolkt door de minister van CR M bij de opening van de Academie voor de journalistiek in Tilburg op 18 december 1980 : 'Voor de instandhouding van een democratische staatsvorm is het van belang dat er een veelzijdige informatiestroom bestaat die voor ieder toegankelijk is . Belemmeringen moeten zoveel mogelijk worden opgeheven . Verder wil de overheid waarborgen scheppen voor het recht van ieder op vrije meningsuiting en waarborgen voor pluriformiteit, de veelzijdigheid van de informatiestroom . Deze vormt een belangrijke conditie voor het behoud van de culturele identiteit van (groeperingen in) de samenleving .'5 1 Bij dit laatste aspect zien wij dat de democratisch-functionele benadering van de uitingsvrijheid wordt uitgebreid met een andere doelstelling, die meer in de culturele sfeer ligt . De minister merkte ook op, dat die handhaving van de culturele identiteit van groepen met name in de Internationale mediapolitiek een belangrijk element vormt . Inderdaad is dit een van de kernpunten in de discussie die in Unescoverband gevoerd is over de 'vrije en evenwichtige informatiestroom' . Opvallend is dat in deze tekst over het door de overheid to voeren informatiebeleid zonder meer de formule van 'de aanhoudende zorg van de overheid' wordt gebruikt, d .w .z . de gebruikelijke formulering voor de sociale grondrechten. Hier is de integratie van het overheidsbeleid met betrekking tot de vrijheidsrechten en sociale grondrechten voltooid l Evenzeer opvallend is echter dat at deze citaten van een functionele benadering blijk geven, maar dat daarbij niet gerept w ordt over de effecten hiervan op het grondwetsartikel over de vrijheid van drukpers . In hoofdstuk 3 bleek dat bi j
de vaststelling Welke uitingen strafbaar of onrechtmatig zijn, de betekenis van de uiting in kwestie voor de publieke meningsvorming een rol speelt via het beroep op het algemeen belang . Ook daar speelt de functionele benadering van de uitingsvrijheid dus een rol, zij het dat deze een veel sterkere accentuerin g P . Dresen, De vrije meningsu i ti ng , Amsterdam 1949 , p . 56 e .v . Boukema , o . c ., p . 109 e .v . 4e Hand . Ned . Juristen-Vereniging 1949, p . 156- 157 . 49 Medianota , o . c ., p . 9 . 10 T w . K . 19841981 , n r . 1 - 2 , p . 9 . 61 Sta atscourant 19 dec . 1980 . " 41
101
krijgt bij het onderscheid 'public speech' tegenover 'private speech' in de Amerikaanse jurisprudentie, maar in dat verband gaat het steeds om de inhoud van uitingen . In dit hoofdstuk gaat het om de structurele kant van de uitingsvrijheid : Welke taak heeft de overheid ten aanzien van de toegang tot de media en de waarborging van de pluriformiteit? Terwijl bij de vraag Welke uitingen juridisch ontoelaathaar zijn, de formule 'behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet' bijna een Blanco volmacht geeft aan de wetgever, ligt de verhouding tussen structurele overheidsmaatregelen en het grondwetsartikel veel ingewikkelder . In de volgende paragraaf zal hierop Hader worden ingegaan . In de Duitse literatuur hebben de functionele benadering en de consequenties daarvan voor de taak van de overheid met betrekking tot het grondrecht veel aandacht gekregen . Dit vloeit o .a . voort uit het felt dat de'offentliche Aufgabe' van de pers in de perswetten van de deelstaten uitdrukkelijk wordt vermeld . Terwijl het Bundesverfassungsgericht een dergelijke publieke taak van de media ook uit art . 5 Grundgesetz afleidt, is dit constitutionele hof steeds nogal voorzichtig geweest met het trekken van conclusies daaruit . Bijna vragenderw ijs wordt gesteld, dat men uit het grondwetsartikel toch wel zou kunnen afleiden dat het de plicht van de staat is 'Gefahren abzuwehren, die einem freien Pressewesen, aus der Bildung von Meinungsmonopolen erwachsen k6nnen' . 52 Heel ver daarentegen gaat de mening die Ridder al in 1954 verkondigd heeft, dat de persvrijheid voor zover die als'offentliche Meinungsfreiheit' gericht is op de openbare meningsvorming, wegens de grote betekenis hiervan voor de democratie zou moeten worden losgekoppeld van de uitingsvrijheid op individualistische grondslag en worden ondergebracht in art . 21 Grundgesetz, dat gewijd is aan de politieke partijen .53 N u bestaat er meningsverschil over Welke mate van vrijheid dit voor die'offentliche Meinungsfreiheit' zou meebrengen, maar de meeste Duitse auteurs hebben 'diesem Schritt zur volistandigen Funktionalisierung des Grundrechts'54 niet willen volgen . Hoewel in de Duitse literatuur de betekenis van de uitingsvrijheid (en met name van de persvrijheid) voor de democratie algemeen onderkend wordt, lopen de meningen uiteen over de vraag Welke maatregelen in dit verband van de overheid verwacht mogen worden . Echte functionalisten als HoffmanRiem en Plander zien het als een plicht voor de overheid ervoor to zorgen dat de pers zijn taak kan vervullen .55 Lukt dit niet binnen de bestaande privaatrechtelijke structuur en blijkt deze 'dysfunktional', dan zal de overheid een andere structuur voor het perswezen moeten verzorgen : ' M assstab ist nicht die Privatwirtschaft, sondern die Funktionsfahigkeit der Pressel . 56 Daarbij zijn de grenzen die het grondwetsartikel stelt voor beperkingen van de uitingsvrijheid niet van toepassing . Hiertegenover staat de mening van auteurs die ervan uitgaan dat de 'Privatwirtschaftlichkeit' voor de pers dwingend is voorgeschreven en die elke speciaal voor het perswezen getroffen structuurregeling/ beperking in strijd met art . 5 Grundgesetz achten .57 Uiteraard bestaan er ook tussenopvattingen .58 Diverse auteurs hebben gewezen op de gevaren van een consequent doorgevoerde democratisch-functionele benadering . 5 9 Inhoud en reikwijdte van de uitingsvrijheid kunnen op deze wijze afhankelijk gesteld worden van de mate waarin een bijdrage verleend wordt aan de democratie . De vrijheid om zich to uiten kan dan veranderen in een plicht . s' gVerfGE 20, 162. S ' H . K .J . Ridder , Meinungsfre i h e it, Die Grundrechte Bd . 11, Berlin 1954 , p . 243 e . v . Ridder hee ft in latere geschr iften deze opvatting wel wat afgezwakt , zie bijv . D i e soziale Ordnung des Grundge setzes, Opladen 1975 , p . 85 e . v . 1 ' Gross, o.c . p . 23 . ss W . Hoffman- Riem , H . Plander , Rechtsfragen der Pressereform , Baden - Baden 1977 , p. 27 e . v . 56
Idem p . 76 .
S' Aldus b i jv . W . Webe r, Innere Pressefre i he i t als Verfassungsproblem , Berl i n 1973, p . 43 e . v . sa Zi e bijv . H . D . Jarass , Die Freihe i t des Massenmed i en , Baden - Baden 1978 , m . n . P . 1 34- 138 . S' Bijv . Bockenforde, o .c., p . 1534 en E . Denn i nger , Staatsrecht 2, Re i nbek bei Hamburg , 19 7 9 , p . 185 e .v .
102
Een geheel andere en veel bredere functionele benadering is de op de systeemleer gebaseerde grondrechtentheorie van Luhmann,60 in Nederland onder de aandacht gebracht door Buricens .b' Grondrechten hebben volgens Luhmann primair de strekking communicatie (d .w .z . elke vorm van contact via gedrag en taal) tussen en binnen de to onderscheiden verschillende systemen (d .w .z . handelingssferen, bijv . het politieke, het economische, het culturele en het godsdienstige systeem) open to houden en zo differentiatie to bevorderen . Het politieke systeem heeft namelijk de neiging to overheersen en andere sferen to absorberen en zo tot een 'politisering' van alle communicatievormen to leiden . Tegen deze benadering is wel ingebracht dat op deze wijze de status quo to veel verdedigd wordt en dat ten onrechte alleen het politieke systeem als de bedreiger van communicatie en differentiatie wordt aangemerkt .62 Ook het economische systeem heeft in de huidige samenleving grote invloed en dringt in andere systemen door . Akkermans, die in een recente dissertatie de onderwijsvrijheid en het recht op onderwijs behandelt en daarbij veel aandacht aan de theorie van Luhmann besteedt, heeft erop gewezen dat deze grondrechtenconceptie ook op een meer algemene manier kan worden geinterpreteerd .63 Grondrechten zijn verkeersregels die de relatieve autonomie van systemen waarborgen, niet alleen tegen de bedreiging vanuit het politieke systeem, maar ook tegen andere systemen . Akkermans geeft in dit verband o .a . het volgende voorbeeld : 'De drukpersvrijheid staat niet alleen maar bloot aan het gevaar van censuur van overheidswege . Minstens zo bedreigend is druk vanuit het economische systeem of vanuit de kerk, waardoor ook weer een fixatie van de communicatie kan optreden . De drukpersvrijheid en ook het ruimere begrip, de vrijheid van meningsuiting, mag niet gemonopoliseerd worden door 66n systeem : als de media beheerd worden op grond van slechts economische motieven, is de vrijheid in gevaar . Het is daarom zeer wel to verdedigen dat economisch niet-florerende kranten en weekbladen door de overheid gesubsidieerd worden' .64
4.3 . Grenz en aan d e b evord e rende tea k v an de ov erheid met betrekkin g tot d e uitings vrijheid op g rond v an de beperkingsclausule b ij d it gron d rech t In de voorafgaande paragrafen is vermeld, dat in Duitsland de meningen verdeeld zijn over de vraag in hoeverre positieve maatregelen van de overheid met betrekking tot de uitingsvrijheid moeten voldoen aan de eisen die de Grondwet stelt met betrekking tot beperkingen van dit grondrecht . Een maatregel van structurele aard, die bijvoorbeeld gericht is op handhaving van de pluriformiteit in het perswezen, kan immers ook tevens een beperking van de vrijheid van (bepaalde) persondernemingen meebrengen . Wanneer men deze vraag in de Nederlandse rechtssituatie wil beantwoorden, valt op dat in de juridische literatuur aan dit vraagstuk geen substantiele aandacht is geschonken . Ook hier zal men zich eerst moeten afvragen, of zo'n bevorderende maatregel uberhaupt wel aan de beperkingseisen die bij de drukpersvrijheid en andere vormen van de uitingsvrijheid Belden zou moeten voldoen . Uit de grondrechtenteksten, zowel in de Grondwet als in de internationale verdragen, blijkt wel dat de opstellers met dit probleem nooit rekening hebben gehouden . De tekst is steeds beperkt tot de afweerfunctie ten opzichte van de overheid . Nu men in de nieuwe Grondwet bij de juridische vormgeving van de grondrechten zeer zorgvuldig to werk is gegaan en bij beperkingen het
so
N . Luhmann , Grundre chte als Institution , Berl i n 1965 . 61 O. a M . C . B . Burkens , Methodologie van staatsrechtelijke recfitsvergelij king, Deventer 1975, P . 44 . "' Voor een kr i tische maar loch waarderende bespreking van Luhmanns grondrechten th eorie : H . W i llke , Stand and Kritik der neueren Grundrechtstheorie . Schri tte zur e i ner normat i ven Systemtheorie , Berlin 1975 , m , n . p . 157 e .v . 61 P . W . C . Akkermans , Onderwi js als constitut i oneel probleem , Alphen aan den Rijn 1980, P . 80 e . v . 64 I dem , p . 96 .
103
motief hiervoor irrelevant wordt geacht (het onderscheid tussen zgn . algemene en bijzondere beperkingen van grondrechten, zoals beschreven in par . 2 .1 .5 ., is immers verworpen door de opstellers), lijkt het verstandig de strengste toets op bevorderende overheidsmaatregelen toe to passen, en steeds to onderzoeken of zij ook beperkingen inhouden die wellicht met art . 7 Grondwet, de internationale artikelen 10 E .V . en art . 19 V .N . verdrag, of met art . 1 .7 in de nieuwe Grondwet in strijd zijn . Eerst daarbij aandacht voor het huidige art . 7 Grondwet, dat letterlijk in het nieuwe grondwetsartikel over de uitingsvrijheid als eerste lid wordt geincorporeerd . In het tweede hoofdstuk (par . 2 .1 .3 .) is vermeld dat de interpretatie van de zinsnede 'Niemand behoeft voorafgaand verlof om door de drukpers gedachten of gevoelens to openbaren' problemen oplevert . Tot voor kort was de in regeringsdocumenten gebruikelijke uitleg van deze woorden, dat Kier slechts preventieve censuur werd verboden (afgezien van het kunstige bouwwerk dat de rechter hieruit heeft afgeleid voor de verspreidingsvrijheid) . In de literatuur werd vaak een ruimere uitleg gehanteerd en werd elke preventieve beperking uit den boze geacht, een interpretatie die, hcewel niet geheel ondubbelzinnig, in de parlementaire stukken bij het nieuwe grondwetsartikel plotseling overgenomen lijkt . Het probleem wordt dan echter wat nu precies onder preventieve beperkingen moat worden verstaan . Het bleak dat de Hoge Raa d
in zijn jurisprudentie het onderscheid preventief - repressief niet, of althans niet consequent, hanteert. Zo is de vergunning voor het verspreiden van geschriften niet zonder meer in strijd met art . 7 geacht, maar alleen als die vergunning (made) op de inhoud van de gedrukte stukken betrekking heeft en als een zgn . verspreidingswijze met zelfstandige betekenis volledig aan zo'n vergunningsvereiste wordt gekoppeld of als daardoor van de verspreidingswijze geen gebruik van enige betekenis meer overblijft . Het gaat in de jurisprudentie van de Hoge Raad dus eigenlijk om een tot op zekere hoogte materiele toetsing : blij ft er wel voldoende ruimte over om van een bepaalde verspreidingsvorm gebruik to maken? Nog starker vindt men die benadering in de ook in dit hoofdstuk reeds aangehaalde arresten betreffende een vergunningsvereiste voor het boekverkopers-, het leesbibliotheeken het drukkersbedrijf .65 Uitgangspunt in daze gevallen was niet dat een vergunning een vorm van voorafgaand verlof, en dus niet toegestaan is, maar de meer materiele benadering : dergelijke bedrijven die zo'n essentiele functie in het kader van de drukpersvrijheid vervullen, mogen aan geen andere regaling onderworpen worden dan een die hun 'dienende taak onverlet laat' . Dat laatste nu ward in daze uitspraken overigens niet het geval geacht, omdat voor de vestiging van daze bedrijfscategorieen een 'voorafgaand verlof' ward voorgeschreven, namelijk een vestigingsvergunning . Men zou ook kunnen zeggen dat de vergunning hier verspreidingswijzen met zelfstandige betekenis betrof en wel bijzondere verspreidingswijzen, daar de Hoge Raad hieraan toevoegde dat zij 'geschikt' of zelfs 'bij uitstek geschikt' waren om de in art . 7 Grondwet geregelde vrijheid to dienen . Overigens geldt daze grensafbakening ook voor het geval dat een dergelijk vergunningsvereiste bij een formele wet zou worden geintroduceerd, al zou de rechter een dergelijke wet niet aan de Grondwet mogen toetsen .66 Nu niet alleen voor het boekverkopersbedrijf maar ook voor het drukken zelf in de aangehaalde jurisprudentie de formula wordt toegepast, dat regulering is toegestaan mits de dienende taak onverlet blij ft , lijkt dit ook het baste uitgangspunt voor beoordeling van overheidsbemoeienis met het persbedrijf . Naar mijn mening laat daze jurisprudentie-eis van het onverlet moeten blijven van de dienende taak die het persbedrijf vervult ten opzichte van de vrijheid van drukpers, een betrekkelijk ruime marge voor overheidsmaatregelen gericht op een zodanige functionering dat de pluriformiteit in het perswezen gehandhaafd/bevorderd wordt . In de benadering van de Hoge Raad ligt vooral ook ruimte voor wetgeving die de belangen van het publiek als ontvanger va n a s Z i e H o ot 42 . 66 Aldus ook d e M em . v . A n t . bij art . 1 .7 ( 13 872 , nr . 7 , p . 28-29) .
104
kranten en tijdschriften wil veilig stellen . De vestigingsvergunning voor persbedrijven is echter uit den boze . Artikel 10 van de Europese Conventie lijkt evenzeer ruimte to bieden voor een positieve regulering . In de tekst wordt geen onderscheid gemaakt tussen preventieve en repressieve regelingen en bij de bespreking van dit artikel in hoofdstuk 2 werd geconcludeerd, dat zowel in de nationale als in de Internationale jurisprudentie beperkingen worden getoetst aan de limitatief daarvoor in het tweede lid van art . 10 opgesomde gronden . Nu last reeds een oppervlakkige kennisneming van deze beperkingsgronden (goede zeden, openbare orde, veiligheid van de staat e .d .) blijken, dat hierbij nooit gedacht is aan de mogelijkheid van beperkingen die voortvloeien uit een positieve regulering van een bepaald medium, bijv . een regeling die gericht is op de handhaving van de pluriformiteit in het perswezen .67 Is zo'n regaling, die waarschijnlijk ook in bepaalde opzichten wel beperkingen zal meebrengen, daarom in strijd met art . 10? Dat is niet waarschijnlijk nu de Europese Commissie voor de rechten van de mans in de zaak van De Geillustreerde Pers, die de benadeling van de pars door het exclusieve recht van de omroeporganisaties op de publikatie van programma-gegevens betrof, heeft opgemerkt : ' . . . the Commission considers that the protection of the commercial interests of particular newspapers or groups of newspapers is not as such contemplated by the terms of Art . 1 0 of the Convention . These matters might perhaps raise an issue under this provision where a State fails in its duty to protect against excessive pressconcentrations, but this obviously is not the position in the present case' . Hier wordt een regulerend optreden zelfs als een plicht voor de overheid op grond van art . 10 E .V . aangemerkt, maar betekent dat nu dat elke positieve maatregel ook voor zover daze tevens beperkingen inhoudt zonder meer door de beugel kan? Dat lijkt mij een to vergaande a contrario redenering . Een oplossing kan hier gevonden worden via de vraag of de positieve regaling per saldo een aantasting van de vrijheden uit het eerste lid betekent, waarbij bedacht moat worden dat dit eerste lid van art . 10 niet alleen de vrijheid om zich to uiten en om informatie door to geven maar ook de vrijheid van het publiek om daarvan kennis to kunnen Haman omvat .
In de zaak van De Geillustreerde Pers ward op soortgelijke wijze onderzoch t of er nu werkelijk sprake was van een aantasting van de in het eerste lid van art . 10 genoemde vrijheden . De Commissie redeneerde aldus : de aanzienlijke financiele nadelen die kunnen voortvloeien uit het fait dat de personderneming in kwestie de programmagegevens niet mag publiceren, betekenen geen aantasting van de persvrijheid, nu het publiek de informatie in kwestie niet wordt onthouden, maar in tegendeel hiervan uit een reeks van uiteenlopende omroepbladen kan kennisnemen . Een soortgelijke benadering kan men zich ook voorstellen bij de vraag of bijv . een toetsing van persconcentraties in overeenstemming met art . 10 kan worden geacht : de financiele en commerciele nadelen van een dergelijke regaling voor persondernemingen moeten worden afgewogen (of wellicht : vallen wag, gezien het eerder weergegeven citaat uit de overwegingen van de Commissie) tegen de voordelen voor het publiek bij handhaving voor de pluriformiteit . De toelaathaarheid van een dergelijke afwegende benadering wordt ondersteund door een andere overweging van de Commissie in de bovengenoernde zaak, waarbij een onderscheid ward gemaakt tussen het openbaren van (eigen) meningen tegenover het verstrekken van informatie (feiten en nieuws), immers op dit laatste gebied : 'the protection which Art . 10 of the Convention seeks to secure concerns the free flow of such information to the public in general' . 6' Bouk ema hee ft in zijn d i sse r tatie verdedigd dat beperk i ngen van aspecten van de uit i ngsvr i jheid in hat belang van andere aspecten van dit grondrecht gebracht zouden kunnen worden onder de in het tweede l id van art . 10 E . V . opgenomen beperkingsgrond ' rechten van anderen ' (o . c ., p . 258) . De gebrvikelijke interpretat i e van deze beperkingsclausule is echter dat hat h i er om andere rechten gaat dan de uitingsvrijhe i d zoals het recht op ear en goede naam an het recht op privacy . se Eur . Comm . v . d . R . v . d . M ., 6 juli 1976, N . J . 1978 , 237 , par . 88 . 69 Idem , par . 85.
105
Van Dijk en Van Hoof hebben een dergelijk onderscheid tussen meningen en informatie bekritiseerd,70 maar het gaat hier niet zozeer om de vraag of beide categorieen wel van elkaar to scheiden zijn, alswel om het felt dat volgens de Commissie de individuele uiting zich in een andere context afspeelt clan de informatieverstrekking door de massamedia . In het laatste geval spelen de rechten van het publiek (een term die het Europese Hof in diverse zaken heeft gehanteerd) ook een rol bij de toetsing van overheidsmaatregelen in dit kader . Dergelijke overwegingen, zoals hier weergegeven bij de toetsing aan art . 10 E .V ., kunnen Haar mijn mening ook van belang zijn bij het onderzoek of een bepaalde regaling 'de dienende taak' van de personderneming onverlet laat, het boven beschreven criterium bij de toetsing aan art . 7 Grondwet. Art. 19 van het V .N .-verdrag over de burgerrechten en politieke rechten biedt voor het onderwerp dat hier besproken wordt, weinig nieuws . Zoals in Hoofdstuk 2 vermeld, zijn hierin de beperkingsgronden op een uiterst vage manier omschreven door de opneming van het begrip 'public order (ordre publique)', dat vrijwel iedere beperking legitimeert, ongeacht of daze nu van preventieve of van repressieve aard is . Ook in art . 19 V .N .-verdrag wordt overigens duidelijk rekening gehouden met de rechten van het publiek, zodat er geen reden is voor een andere interpretatie clan bij art . 10 van de Europese Conventie . Tenslotte het nieuwe grondwetsartikel . Het eerste lid is zoals reeds vermeld een letterlijke herhaling van het huidige art . 7 en bij de bespreking daarvan ward reeds rekening gehouden met wat in het kader van de totstandkoming van het nieuwe artikel Haar voren is gebracht . Voor radio en televisie zegt het tweede lid dat er 'geen voorafgaand toezicht op de inhoud van een radio- of televisie-uitzending is' . Kennelijk levert dit geen problemen op voor de algemene inhoudseisen in de Omroepwet, zoals de eis van het'volledige programma' (art . 35 lid 2) en de voorwaarde dat aspirant-omroeporganisaties slechts worden toegelaten als hun programma, 'zowel voor wat betreft de keuze van de programmaonderdelen en van de onderwerpen daarin als de strekking ervan', de bestaande verscheidenheid in de omroep vergroten (art . 13 lid 3) . In de toelichting wordt het onthreken van voorafgaand toezicht op de inhoud van uitzendingen dan ook samengevat als een verbod van 'preventieve censuur' . Wat betekent nu echter de eis in het derde lid van het nieuwe artikel, dat voor het openbaren van gedachten of gevoelens 'door andere dan in de voorafgaande laden gencemde middelen' (= drukpers en omroep), 'niemand voorafgaand verlof no-dig (heeft) wegens de inhoud daarvan'? Blijkens de toelichting heeft men hier vooral gedacht aan uitingsvormen zoals de film, het toneel, cabaret, spreken in het openbaar e .d . Een vergunningsvereiste is hier dus mogelijk, a l zal aan de inhoud van de uitingen geen grond molten worden ontleend om een vergunning to weigeren of daaraan voorwaarden to verbinden, aldus de toelichting. In dit verband wordt daarbij weer van (een verbod van) 'preventieve censuur' gesproken . Ook hier denkt men dus kennelijk slechts aan een verbod van preventief toezicht op de inhoud van concrete uitzendingen . Dit betekent mijns inziens dat bij nieuwe media, die Hoch onder de drukpers van lid 1 Hoch onder de radio en televisie van lid 2 kunnen worden gebracht, structuurregelingen mogelijk zijn waarin bijv . het vergunningenstelsel, dat voor de toelating tot het gebruik hiervan wordt opgesteld, gebaseerd wordt op de totstandkoming van een pluriform aanbod, gezien de achtergrond van de diverse gegadigden . In het volgende gedeelte zullen de in daze paragraaf vermelde grenzen, die op grond van de geldende grondrechtenregelingen een rol spelen bij de beoordeling van bevorderende overheidsmaatregelen ten aanzien van de uitingsvrijheid, Hader worden geexpliciteerd met betrekking tot enkele categorieen van overheidsmaatregelen die in de recente literatuur in dit verband aan de orde zijn gesteld .
7 0 P . v an D ij k en G . J . H . Ho o f, D e Europese Co nven t ie i n theorie e n p ra kt i jk , Utrec h t 1979, P . 277 .
106
4 . 4 . Onderzoek Haar d e toe l aatbaa rhei d v an concrete maat r egelen ter bevordering van d e pl ur i formitei t In het voorgaande gedeelte van dit hoofdstuk wend eerste nagegaan in hoeverre zorgplichten voor de overheid voortvlceien uit het grondrecht van de uitingsvrijheid, terwijl vervolgens besproken werd Welke algemene grenzen hieraan worden gesteld op grond van de onthoudingsplichten, de afweerfunctie, van dit grondrecht, zoals reeds beschreven in hoofdstuk 2 . Hoewel de zorgplicht zowel in de literatuur als in regeringsnota's veelvuldig vermeld wordt, bleek men toch nog huiverig om die plicht in het nieuwe grondwetsartikel ove r
de uitingsvrijheid op to nemen, waardoor dit een weinig met de hedendaagse realiteit overeenstemmende inhoud heeft gekregen . In het Zwitserse ontwerp voor een nieuwe Grondwet (1977) is het artikel over de uitingsvrijheid echter aldus geformuleerd : 'Jedermann kann seine Meinung frei bilden, frei aussern and frei verbreiten . Der Staat sorgt dafor, class die Meinungen in ihrer Vielfalt Ausdruck finden konnen, vor allem in Presse, Radio and Fernsehen . Die Zensur ist untersagt .'" Hier vindt men dus de onthoudings- en de zorgplicht uitdrukkelijk naast elkaar vermeld en wordt de laatste ook Hader uitgewerkt, namelijk als zorg voor de pluriformiteit . Er bestaat overigens geen tegenstelling tussen beide vermelde plichten, want vanouds is de doelstelling van de uitingsvrijheid als afweerrecht het mogelijk maken van een vrije discussie met botsende meningen . Hoewel het vroegere optimisme dat hieruit a .h .w . automatisch de waarheid Haar voren zou komen niet meer gedeeld wordt, is de grote betekenis van pluriformiteit en diversiteit in het aanbod van meningen en informatie op zichzelf niet omstreden . Het is echter moeilijk aan to geven Welke mate van mediapluriformiteit, die overigens niet alleen van betekenis is voor de zenderkant maar evenzeer voor de ontvanger Wiens vrijheid van meningsvorming op daze wijze inhoud krijgt, met hulp van de overheid zou moeten worden nagestreefd of althans gehandhaafd client te blijven . Kranten en andere periodieke publikaties kunnen bovendien volgens meerdere criteria 'verschillen' .n Bij de vraag Haar de taak van de overheid wordt echter meestal gedacht aan pluriformiteit/diversiteit op grond van de politiek-maatschappelijke en/of godsdienstige achtergrond van kranten en opinieweekbladen . Hier ligt de overheidstaak ook het meest voor de hand, gezien de duidelijke koppeling met het democratiebeginsel als grondslag van ons staatsbestel . Waaruit nu daze zorg voor de bevordering van de verscheidenheid in het perswezen concreet moat bestaan, valt niet zonder meer of to leiden uit het grondrecht zelf . Naar aanleiding van een diepgaand commissieonderzoek Haar de grondslagen van een 'Mediengesamtkonzeption', dat Binds 1978 in Zwitserland plaatsvindt, heeft J .P . Muller opgemerkt : 'Aus den Grundrechten konnen nicht gauze Planungskonzepte deduziert warden' . Bij de to Haman maatregelen gaat het uiteindelijk om politieke beslissingen . 73 Hierna zullen daarom een aantal concrete vormen van overheidszorg voor de uitingsvrijheid, die Binds de jaren zestig regelmatig aan de orde zijn gesteld en ten dale ook reeds worden toegepast, getoetst worden op hun verenigbaarheid met de eisen die het grondrecht in kwestie ten aanzien van beperkende overheidsmaatregelen stelt . 4 . 4. 1 . Subsidiering van de pars
Financiele begunstiging door de overheid van de periodieke pars is op zichzelf een reeds tang bestaande en aanvaarde praktijk . Dit geldt echter voor maatregelen die het economische klimaat van de hale bedrijfstak gunstig beinvloeden , 11 Art . 12 Ve rf assungsentvwrf der Expertenkomm iss ion for d i e Vorbere i tung einer Totalrevision der Bundesverfassung, Bern 1977 . 72 Zie h i erover J . J . van Cuilenburg , Lezer , kraut en politiek, Amsterdam 1977 , p . 70-95 . 73 J . P . Muller , Grundrechte der Med i engesamtkonzept i on , Zeitschrift Mir Schwe i zerisches Recht 1980, 1 . Halbband , p . 31 -45 , m .n . p . 36 . Zia over dit onderzoek ook : H . W . Kopp. Die Schweiz auf dam Weg zu einer Median - Gesamtko n zeption , in Presserecht and Presse fre i heit, Festschrift fur Marti n Loffler, Munchen 1980 , p . 151 - 167 .
107
maar aan het eind van de jaren zestig kwam als gevolg van de toenemende concentratie in de dagbladpers de vraag Haar voren of gerichte steunmaatregelen, d .w .z . financiele steun aan individuele bladen die in moeilijkheden verkeren, geen betere oplossing vormt .74 In een advies van de Persraad uit 1968 werd o .a . gepleit voor de instelling van een bedrijfsfonds voor de pers, dat steun zou kunnen verlenen aan zwakke kranten .75 Dit idee werd in een enigszins gew ijzigde zin overgenomen door een interdepartementale commissie76 en ter nadere uitwerking voorgelegd aan de hiervoor in 1 971 ingestelde Commissie Bedrijfsfonds voor de Pers (Comm issie-Rooij) .7 7 Hoewel de regering op basis van een interimrapport van deze commissie reeds in 1971 het principebesluitgenomen had tot instelling van een dergelijk bedrijfsfonds, zou het tot september 1974 Buren eer de Stichting B edrijfsfonds voor de Pers werd opgericht .18 Op de instelling van het Bedrijfsfonds werd echter in twee gevallen reeds geanticipeerd, door de verstrekking van een lening en een bijdrage A fonds perdu . Hoewel de Commissie Bedrijfsfonds, daarin bijgevallen door de Tweede Kamer, had aangedrongen op een wettelijk geregelde structuur waarbij het bestuur van het Bedrijfsfonds zelf zou beslissen over de toekenning van financiele steun, koos de regering voor een adviserende taak van het fonds, terwijl de minister van C .R .M . zou beslissen en zodcende verantwoording zou kunnen afleggen aan het parlement . Als argument voor de afwijzing van een zelfstandige beslissingsbevoegdheid van het bestuur van het Bedrijfsfonds werd ook aangevoerd, Bat clan een zeer nauwkeurige omschrijving van de to verlenen kredieten en subsidies nodig was . Nu het hier een adviesinstantie betrof met een taak voor een overgangsperiode, w as een wettelijke regeling (zoals vereist voor de vaste colleges van advies en bijstand) ook niet nodig ."9 De steunverlening door het Bedrijfsfonds, die overigens qua omvang beperkt is gebleven, is niet het eerste voorbeeld van gerichte steun aan de pers . Ook bij de verdeling van de zgn . STER-compensatie voor de Baling van de advertentieinkomsten bij de pers als gevolg van de invoering van de etherreclame, werd in de laatste periode waarin deze uitkering plaatsvond (1973 t/m 1979) gedeeltelijk een systeem van gerichte steun toegepast, ten bate van de Bag- en nieuwsbladen die de achteruitgang van hun nationale advertentievolume niet voldoende hadden kunnen compenseren . 60 In de wereld van de persondernemers bestonden aanvankelijk ernstige bezwaren tegen gerichte steunverlening ('concurrentievervalsing', 'premie op slechte bedrijfsvoering' e .d .) 8 1 en werd voor generieke steunmaatregelen gepleit, terwijl de journal istenorganisatie meer voor individuele steun was geporteerd . Ook de overheid heeft reeds vrij spoedig voor Bit laatste standpunt gekozen, met o .a . het argument Bat via generieke maatregelen de welvarende bladen hun positie nog kunnen versterken ten opzichte van de zwakke bladen, die de algemene steun reeds nodig hebben om uberhaupt to kunnen voortbestaan . Generieke steun zou Bus een to ongenuanceerd midde l
' • Voor een ove rz icht van de d i verse steunmaatregelen van do overheid ten aanzien van de pars sinds de Tweede Wereldoorlog : L . Lichtenberg, Het pe rs beleid van de overhe i d , Intermedia i r 12 sept. 1980 (jrg . 16 nr . 37 ) . 75 Hand . Tw . K . 1967- 1968, 9571 nr . 1 , p . 6 . " Rapport van de interdepa rt ementale commissie concentratie- tendensen i n de pens , Tw . K . 1969-1970, 95 7 1, nr . 3, p . 18- 19 . '" E i ndrappo r t van de Comm issie Bedr i jfsfonds voor de Pe rs, ' s -Gravenhage 1972 . 9 3 De statuten z i jn gepubliceerd i n de Nederlandse Staatscourant van 1 okt . 1974 , nr . 190 , maar zijn ook opgenomen i n het ( eerste) jaa rv e r slag van d e St i chti ng Bedrijfsfonds voor de Pers over 1974 - 1975 , p . 25 e . v . Over de totstandkoming van het Bedrijfsfonds : J . van Pu tt en (red . ) , Haagse machten , ' s- Grave n hage 1980 , p . 205 - 242 . 1 ' Zie voor ee n overzicht van daze problemet i ek de Nota i ntake de staatsrechtelijke pos i t i e van het Bedr ijfsfonds voor de Pers , opgesteld door J . H . Brouwer (D i rectie R . T . P . M i n i ster i e van C . R . M . ) , Jaa rverslag over 1974- 1975 van de Stichting Bedrijfsfonds voor de Pers, p . 66 e . v ., m . n . p . 77 - 79. " Zie h i erover L . Lichtenberg, Financ i ele overheidssteun en ontwikkelingen in de pers in Nederland, Massacommun i catie 1978 , p . 175 - 186 , m . n . p . 177 - 178 . "' Zie bijv . J .J . Nouwen , Med i a bele i d , Liberaal Reveil , jul i 1974 , p . 26 -31 . Voor een tegengestelde vis i e uit die kring : O . Postma, T ien m i sverstanden over de landelijke pets , de persvr i jheid an Trouw / Kwartet, Ant i -rev . staatkunde 1974 , p . 311 - 319 .
108
zijn om de problemen op to lossen, terwijl het bovendien een to zwaar beslag legt op de financiele middelen van de overheid .82 In de laatste jaren heeft zowel in Nederland als bij de mediadiscussies in het kader van de Raad van Europa het idee van de gerichte steun veld gewonnen, maar dan vooral in de vorm van zgn . gericht-generieke maatregelen . Dit houdt in dat een steunregeling ontworpen wordt, waarbij op grond van objectieve criteria, zoals oplage, dekkingspercentage, aantal redactionele pagina's, verspreidingsgebied e .d . subsidie wordt verleend, terwijl het de opzet is dat de steun terecht komt bij de bladen die deze inderdaad nodig hebben . In Zweden bestaat een dergelijke regeling reeds Binds 1971, op grond waarvan Haar men aanneemt ongeveer 25 kranten voor opheffing zijn behoed . In ons land is het Bedrijfsfonds Binds 1975 (n .a .v, een voorstel in de Medianota) bezig met het ontwerpen van een advertentiecompensatieregeling van dergelijke aard, maar het uiteindelijke resultaat is in december 1980 door de minister van C .R .M . to ongenuanceerd geacht, omdat bij toepassing hiervan bepaalde steunbehoevende bladen buiten de regeling zouden vallen, terwiji anderzijds bepaalde winstgevende bladen aanspraak op steun zouden krijgen .a3 Een nadere uitwerking zal plaatsvinden, waarbij ook de mogelijkheid van een startsubsidie voor nieuwe bladen zal worden onderzocht . Welke eisen stellen nu de beperkingsclausuleringen van art . 7 Grondwet en art . 10 E .V . aan een steunregeling voor de pers? Op het eerste gezicht lijken er geen problemen to zijn, want subsidiering en kredietfaciliteiten vormen toch Been beperking van de uitingsvrijheid? Dergelijke steun zal echter de normale economische concurrentieverhoudingen in de perswereld enigermate verstoren . Nu kan men wel stellen dat de echte concurrentie hier op grond van de kwaliteiten van het geestelijk produkt moet plaatsvinden en dat de steunregeling nu juist beoogt deze laatste to bevorderen door ongelijke economische uitgangsposities wat meer in evenwicht to brengen, maar ook de vrijheid van de personderneming als onderneming maakt tot op zekere hoogte deel uit van de geldende persvrijheid . In de lijn van de boekverkopers- en leesbibliotheekarresten kan men, zoals eerder vermeld, ten aanzien van de personderneming spreken van een verspreidingsvorm die bij uitstek geschikt is om de openbaringsvrijheid, de kernvrijheid bij dit grondrecht, to dienen . Hier geldt dus ook de eis dat de steunregeling de 'dienende taak' van de personderneming onverlet moet laten . Een vergunningenstelsel is bij een subsidieregeling niet goed denkbaar en behalve via een verbod van een vergunningsvereiste biedt de jurisprudentie Been uitsluitsel over de vraag door Welke beperkingen die dienende taak wordt aangetast . Het wordt dus een kwestie van afwegen en daarbij lijkt een behoorlijke speelruimte voor een subsidieregeling over to blijven . Een dergelijke regeling die aanknoopt bij de betekenis van een concreet blad voor het behoud of de uithreiding van de pluriformiteit in het perswezen, lijkt echter onwenselijk zo niet ontoelaatbaar . Het is overigens niet juist om to stellen dat de overheid Been enkele bemoeienis mag hebben met de inhoud van een geschrift en dat dit is voorbehouden aan de rechter op basis van een formele wettelijke regeling . Voor literaire tijdschriften geldt namelijk een subsidieregeling die wel degelijk aanknoopt bij de inhoud en ook ten aanzien van bellettristische werken heeft men geen problemen met overheidssubsidie van then aard . Een essentieel punt bij de drukpersvrijheid is echter steeds geweest de mogelijkheid om vrij kritiek to kunnen uitoefenen op het doen en laten van de overheid, waarbij juist de kraut een belangrijke rol speelt . Daarom lijkt mij een begunstigende regeling die gebaseerd is op de inhoud van concrete dag- en nieuwsbladen, bijv . in die zin dat getoetst wordt of die een bijdrage betekenen tot de pluriformiteit, in strijd is met art . 7 Grondwet . Zo blijft immers de redactionele vrijheid niet onverlet, een eis die bijv . in het rapport van de Commissie Bedrijfsfonds voor de Pers uitdrukkelijk gesteld wordt.84 Ook al zou een dergelijke regeling bij formele wet worden getroffen, clan wordt deze nog niet gedekt
"' In die geest bijv . de Medianota , o . c ., p . 38 . °J Hand . Tw. K . 1980- 1981 , 18 400 nr. 23 . 84 Eindrapport , o . c ., p . 28 .
109
door de formule 'behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet', want deze betreft verbodsbepalingen waarvan de inhoud zo precies mogelijk moet worden aangegeven, terwiji de beoordeling van concrete gevallen door de rechter moet geschieden . Zodra het om criteria van objectieve aard gaat, die niet gebaseerd zijn op de inhoud van de gepubliceerde informatie/meningen (dus bijv . oplage, aantal redactionele pagina's e .d .), zijn er in Principe geen grondwettelijke bezwaren tegen steunregelingen . Die zouden echter wel weer kunnen opduiken, als in het kader van zo'n regeling bijv . een heffing is opgenomen gebaseerd op de advertentie-kosten . Dergelijke regelingen zijn niet zonder meer in strijd met art . 7 Grondwet, evenmin als andere financiele lasten voor de pers, maar zij kunnen een zodanige vorm krijgen dat de rechter concludeert, dat de dienende taak van persondernemingen niet onverlet blijft . Een formele wet van dien aard kan de rechter niet aan art . 7 Grondwet of aan art . 1 .7 . lid 1 van de nieuwe Grondwet toetsen, maar via een toetsing aan art . 10 E .V . kan hetzelfde resultaat bereikt worden . Tenslotte wijs ik in dit verband nog op de rol die het gelijkheidsbeginset speelt bij de toetsing aan de uitingsvrijheid . Er is mijns inziens geen bezwaar tegen regelingen die bepaalde categorieen van bladen op grond van objectieve criteria ten aanzien van de algemene inhoud voor steunmaatregelen in aanmerking laten komen . Zo kan bijvoorbeeld met behulp van inhoudelijke criteria worden aangegeven wat nu precies dagbladen, opinieweekbladen e .d . zijn . Alle bladen verschaffen informatie in enigerlei vorm, maar daarom kunnen wel categorieen worden onderkend met een specifieke betekenis in het kader van de pluriformiteit, bijv . op grond van de betekenis van die categorie voor het functioneren van de democratie als grondslag van ons staatsbestel . Het gelijkheidsbeginsel waakt er echter voor, dat hierbij geen discriminatie mag plaatsvinden, d .w .z . dat geen onderscheid gemaakt wordt op niet ter zake doende gronden . De inhoud van de financiele steunregelingen is nu aan de orde geweest, maar stellen de grondrechtenformules ook niet eisen aan de vorm van de subsidieregeling en aan het daarin aan to wijzen beslissende orgaan? Zoals reeds vermeld, is o .a . door de Commissie Bedrijfsfonds voor de Pers gepleit voor een formele wettelijke regeling van deze materie . Naar mijn mening is een formele wet hier niet verplicht . Art . 7 Grondwet stelt voor regulering van de drukpersvrijheid namelijk alleen een formele wet als eis, wanneer het gaat om beperkingen ten aanzien van geschriften van bepaalde inhoud . Ook in het kader van artikel 10 E .V . is volgens de rechtspraak beperking via elke vorm van regeling mogelijk . Een ander punt is dat een wettelijke regeling hier wel gewenst is, nu het een onderwerp betreft dat zo duidelijk in de sfeer van de grondrechten ligt . In zo'n wet kan de uitwerking van bepaalde aspecten bij lagere regeling gebeuren, terwijl bij wetten die onder de clausule 'behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet' vallen, de regeling volledig in de formele wet zelf moet plaatsvinden . Een wettelijke regeling is ook noodzakelijk als men de beslissing over kredieten subsidieverlening wil opdragen aan een onafhankelijk orgaan, want op deze wijze beslist het parlement mee over de vraag of een bepaalde taak aan de ministeriele verantwoordelijkheid onttrokken wordt . Of er inderdaad sprake is van een zgn . zelfstandig bestuursorgaan, een door Scheltema geintroduceerde term die algemene aanvaarding heeft gevonden,81 kan worden afgeleid uit de inhoud van de wettelijke regeling die het orgaan instelt . Beslissing over de steunverlening door een onafhankelijk orgaan lijkt hier inderdaad verve to verkiezen boven een beslissing door de minister van C .R .M . Ook al kan er in dat laatste geval verantwoording worden afgelegd aan het parlement, dit maakt de kans dat politieke en andere ongewenste motieven een rol bij de besluitvorming gaan spelen niet kleiner . Hoe gemakkelijk men hier in de problemen raakt, blijkt uit de affaire rond de subsidieweigering aan het weekblad Bladeren . Het Bedrijfsfonds had hier positief geadviseerd, maar de minister vroeg daarna ook nog advies aan de Persraad, een orgaan waarin ook personen zitting hebben di e es
M . Scheltema, Zelfstandige bestuur s organen, Groningen 197 4 .
110
als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt (potentiele 'concurrenten' van het blad dat om steun vraagt) .86 Voorwaarde voor toekenning van beslissingsbevoegdheid over steunmaatregelen aan een zelfstandig bestuursorgaan is echter, dat in de desbetreffende regeling de criteria voor steunverlening zo objectief en precies mogelijk worden omschreven, omdat een vrije beschikkingsbevoegdheid hier uit den bone is . De aanvrager en belanghebbenden kunnen weliswaar in beroep gaan bij de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State op grond van de Wet AROB, maar de toetsing door deze rechter is effectiever Haar mate de bevoegdheid van het beslissende orgaan nauwkeuriger omschreven is (zgn, gebonden beschikking) . Samenvattend : op basis van de uitingsvrijheid zoals deze in Grondwet en Europese Conventie is omschreven, zijn er betrekkelijk ruime mogelijkheden voor een steunregeling ten behoeve van de pers, mils de beslissingsbevoegdheid van het persorgaan over de inhoud onverlet blijft . Een wettelijke regeling als basis en beslissingsbevoegdheid door een onafhankelijk orgaan zijn niet 'verplicht', maar gezien de materie wel wenselijk .
4. 4 .2. Con trole op persconcentratie s Eigenlijk nog v66r de discussie over de voor- en nadelen van overheidssteun aan de pers begon, kwam in N ederland aan het eind van de jaren zestig het idee van een wettelijke toetsingsregeling voor fusies en andere concentratievormen in het perswezen Haar voren . Het concentratieverschijnsel werd toen namelijk in de eerste plaats gezien als een machtsverschijnsel dal bestreden moest worden via verbodsbepalingen . De Persraad ontwierp in 1968 een Voorontwerp voor een nieuwe Wet Voorziening perswezen, omdat de voor dit adviescollege van de regering geldende regeling op meerdere punten verouderd was .87 I n dit Voorontwerp was behalve de adviestaak en een enqu@tebevoegdheid van de P ersraad, voor persondernemingen de plicht opgenomen bepaalde gegevens over redactie en directie to vermelden in de door hen uitgegeven dag- en nieuwsbladen (zgn . impressumverplichting), terwijl op bepaalde tijdstippen staten met gegevens over de financiele toestand van het bedrijf aan een door de Persraad aan to wijzen accountant zouden moeten worden overgelegd . Het belangrijkste was echter de plicht om (ontwerpen van) overeenkomsten van samenw erking, overdracht of samensmelting voor to leggen aan een door de Persraad in to stellen Fusiekamer . Zou deze van oordeel zijn dal een dergelijke overeenkomst 'zodanige afbreuk doet of zou kunnen doen aan de verscheidenheid van het perswezen, dal daardoor de publieke voorlichting in ernstige mate zou worden geschaad', dan diende dit oordeel ter kennis gebracht to w orden van de minister van C .R .M . die vervolgens, door tussenkomst van de minister van Justitie, de procureur-generaal bij het gerechtshof to Amsterdam zou kunnen opdragen, de onverbindendverklaring van die overeenkomst to vorderen bij de (te vormen) Kamer voor persconcentraties van dit gerechtshof . Daarbij gold weer dezelfde toetssteen van de ernstige schade aan de publieke voorlichting, die ook door de Fusiekamer van de Persraad gehanteerd zou worden . Op dit voorstel kwamen veel negatieve reacties, met name ook uit de perswereld zelf . Het voornaamste bezwaar was wel, dal een dergelijke toetsingsprocedure niet zou bijdragen aan de instandhouding van de verscheidenheid in het perswezen . Door fusies e .d . to verbieden wordt het voortbestaan van de betrokken bladen immers niet gewaarborgd . Het punt van de economische steun had de Persraad inmiddels in een ander advies aan de orde gesteld, maar daarover werd in het Voorontwerp niet gerept . De technische bezwaren tegen de toetsingsprocedure ('niet door de rechter', 'criteria to vaag' e .d .) kunnen voorlopig buiten beschouwing blijven, maar in enkele reacties werd ook gesteld dal een dergelijke fusiecontrole in strijd zo u
°6 Zie h i erover G . Schuijt , Garden i ers laat bestuur Bedr i jfsfonds voor de Pers vallen , De Journalist 13 nov . 1980, p . 10-11 en Na-Bladeren, Auteursrecht 1981 , p . 17 - 18 . 21 Voorontwerp Wet Voorz i ening Perswezen , ' s- Gravenhage 1969 . De geldende Wet Voorz i ening Perswezen dateert uit 1951 (Sthl . 130) .
111
zijn met de persvrijheid . Vaak werd dit echter op een nogal oppervlakkige manier toegelicht, of bleef zelfs elke argumentatie achterwege . Zo werd in de Medianota slechts opgemerkt, dat 'moet worden betwijfeld of het toekennen aan de rechterlijke macht van de bevoegdheid tot het op grond van een wet verbieden of verhinderen van voorgenomen fusie - of andere samenwerkings overeenkomsten in de pers, strookt met de grondwe tt elijk gewaarborgde persvrijheid' .88 Sindsdien is van diverse zijden aangedrongen op een nadere studie van de principiele punten die een toetsing van persfusies meebrengen, gezien a rt . 7 Grondwet : door de Sociaal Economische Raad (die overigens opmerkte op zichzelf Been reden to zien persfusies van een algemene fusiecon troleregeling uit to sluiten )89 , door de Persraad90 en in vragen uitde Tweede Kamer aan de minister van C . R . M . 9 1 De Persraad houdt zich bovendien zelf met onderzoek op dit terrein bezig , terwijl de persfusieproblematiek ook tot de taakomschrijving van de in 1980 ingestelde Werkgroep Perswet behoo rt . 1 In de Verenigde Staten, Engeland en de Duitse Bondsrepubliek bestaat reeds de mogelijkheid van controle op persfusies en andere concentratieovereenkomsten in de perswereld , al lopen de gekozen oplossingen en de daa rv oor gehanteerde argumenten uiteen . Terwijl in de Verenigde Staten de gewone anti - ka rtelwet geving ook op de pers wordt toegepast, bestaan in de beide andere landen aan de speciale situatie van de perswereld aangepaste regelingen . 93 Terwijl in Enge land nauwelijks aandacht geschonken is aan de verenigbaarheid van een fusie controle met de persvrijheid, is deze vraag in de Verenigde Staten en Duitsland door de rechter uitdrukkelijk in positieve zin beantwoord . Het Amerikaans Hooggerechtshof heeft reeds in 1945 beslist dat de anti trustwetgeving niet in strijd was met het grondrecht van de persvrijheid . Dit gebeurde o .a . met het argument : 'The fact that the publisher handles news while others handle goods does not . . . afford the publisher a peculiar consti tutional sanctuary in which he can with impunity violate laws regulating his business practices ' . Het betrof in dit geval kartelafspraken afkomstig van het nieuwsagentschap Associated Press , later volgden soo rtgelijke uitspraken ten aanzien van fusies .95 Reeds eerder in dit hoofdstuk is vermeld dat het Duitse Bundesgerichtshof in 1980 de persfusieregeling heeft aangemerkt als een zgn, 'allgemeine Gesetz', waarvan de Grondwet zegt dat deze de uitingsvrijheid mag beperken . Het ging hier volgens het Hof namelijk om een we tt elijke regeling, die zich niet tegen (bepaalde) meningsuitingen als zodanig rich tte , maar die een rechtsgoed Wilde beschermen dat voorrang heeft boven de uitingsvrijheid, ter wijl de rechter de beperking die hier in het geding was ook overigens gerecht vaardigd achtte . % Dat in een aantal landen met een soortgelijke traditie m . b . t . de uitingsvrijheid als in Nederland volgens de heersende leer anti - ka rt elwetgeving en fusiecontrole maatregelen ook op het perswezen toegepast kunnen worden, zegt nog niets over de verhouding van dergelijke regelingen en ons art . 7 Grondwet . Zo is het argument van de doelstellingen van de anti - concentratiewetgeving in Duitsland voor het Nederlandse recht niet (meer) van betekenis . Zoals eerder uiteengezet is bij de totstandkoming van de n ieuwe Grondwet het ondersche id algemene versus bijzondere beperkingen niet relevant geacht . Beslissend is de vraag of een bepaalde regeling, ongeachide doelstelling, een beperking vormt van de uitings -
6e Med i anota , o . c., p . 34 . e9 Advies van de Soc i aal Econom i sche Read i nzake de toekomst i ge jurid ische status van de fusiegedragsregels e n i nzake een preventi eve mater i els toetsing van fus i es door do over heid , S . E . R . 1977 nr . 2 - 21 januari 1977 , p . 60 . 90 Persraad Verslag over 1977 en 1978 , ' s- Gravenhage 1979 , p . 26 - 27 . °' Tw . K . 1978 - 1979, Aanhangsel nr . 388 . 92 Ned . Staatscourant 10 april 1980 nr . 79 , p . 3 . 9 1 Voor een overzicht van de geld e nde regelingen : E . J . Mestmacker , Med i enkonzentrat i on and Meinungsvielfalt , Baden - Baden 1978 , p . 69 e. v . 94 326 U . S. 1 , 7 , 65 S . C t. 14 1 6 , 1418 (1945) . 91 Voor een overz i cht van deze rechtspraak : H . K . Nelson en D . L . Teeter , Law of mass commun i cations , Mineola (N . Y . ) 1969 , p . 480- 511 . 96 Zia Hoot 44 .
112
vrijheid . Zo ja, dan moet deze voldoen aan de eisen die het desbetreffende grondwetsartikel aan beperkingen stelt . Van der Hoeven is als een van de weinigen wat dieper ingegaan op de verenigbaarheid van een persfusiecontrole met art . 7 Grondwet . Volgens hem is voor een dergelijke regeling een speciale grondslag in de Grondwet nodig . De kern van zijn betoog geef ik hier in extenso weer : 'Aannemende, dat men nimmer zo ver zou willen gaan, iedere concentratie to verbieden, ligt het voor de hand, dat voorgenomen of tot stand gebrachte persconcentraties krachtens een te scheppen wettelijk voorschrift zouden moeten worden aangemeld, opdat zij kunnen worden getoetst aan in de wet vastgelegde kriteria . Wanneer die toetsing leidt tot een afwijzend oordeel, zou in enigerlei vorm een santie tegen de voorgenomen of uitgevoerde concentratie moeten bestaan, die de vrijheid van meningsuiting binnen het kader van de aldus gewraakte samenwerking op zijn minst genomen niet onberoerd zou laten . Zelfs indien men een regeling zou ontwerpen, die zich uitsluitend zou richten tegen organisatorische, technische en financiele concentratie, zal het mceilijk zijn ieder effect van die bemoeiing met de vrijheid van meningsuiting, die op grondslag van die concentratie geschiedt, to vermijden . Het pocketbook-arrest toont wel aan, hoe moeilijk het is, bij het huidige artikel 7, de vrijheid van meningsuiting onberoerd to laten bij organisatorische ordening van de ondernemingen die de verspreiding van die meningsuiting zich tot taak hebben gesteld . Men zou een regaling kunnen ontwerpen van zuiver repressief karakter . Maar ook daze zou, hoe dan ook, moeten neerkomen op een - zij het repressief to handhaven - publicatieverbod aan een door concentratie ontstane dag- of weekbiaduitgeverij . Het is op zijn minst dubieus of zulk een verbod zich verdraagt met het recht van vrije meningsuiting, zoals wij dat kennen . Ook al is de strekking van een concentratieverbod, de vrije meningsvorming to dienen, dat neemt niet wag dat de vrijheid van meningsuiting voor een bepaald rechtssubject of in bepaalde vorm wordt ver-
b oden' .9 7 Naar mijn mening heeft Van der Hoeven in het bovenstaande echter onvoldoende rekening gehouden met de essentie van het door hem ook aangehaalde Pocketboekarrest (hier steeds Boekverkopersarrest genoemd), made in verband met de overige jurisprudentie op art . 7 Grondwet . Aan de zgn . verspreidingsvrijheidsjurisprudentie ligt steeds de vraag ten grondslag, of er geen inbreuk is gemaakt op het verbod van het voorafgaand verlof . Censuur, d .w .z . een voorafgaan verlofsysteem gebaseerd op de inhoud van publikaties, is uit den boze, maar daarnaast heeft de rechter een reeks normen geformuleerd betreffende beperkingen van handelingen die niet strikt het openbaren van geschriften van bepaalde inhoud betreffen, maar daarvoor 'onmisbaar zijn' (Tilburgse drukpersarrest), of in dit verband een 'dienende functie' ten opzichte van het eigenlijke openbaren vervullen (Boekverkopersarrest) . Tezamen duidt men die handelingen aan als verspreidingsvrijheid, hoewel de Hoge Raad de in dit verband ontwikkelde normen ook op het drukproced6 zelf heeft toegepast . Uit de jurisprudentie blijkt dat de kern van daze verspreidingsvrijheid is, dat zgn . zelfstandige verspreidingsmiddelen (aanplakken, venten e .d .) niet geheel verboden of volledig aan een vergunning gekoppeld mogen worden . Het partiele verbod en het vergunningsvereiste voor een beperkte categorie van handelingen is w6l toegestaan . Ook het persbedrijf is zo'n zelfstandig verspreidingsmiddel, of beter (in de terminologie van het Boekverkopersarrest) een verspreidingsmiddel dat bij uitstek geschikt is de in art . 7 gewaarborgde vrijheid to dienen . Met andere woorden een superverspreidingsmiddel, een communicatiekanaal . Regulering van dit kanaal, de personderneming dus, is mogelijk mits de dienende taak van dit soon ondernemingen 'onverlet blijft' . Een vestigingsvergunning voor de personderneming gaat to ver, zo blijkt uit de analoog toe to passen jurisprudentie, maar willen dergelijke ondernemingen andere ondernemingen overnemen of daarmee bepaalde samenwerkingsvormen aangaan, dan molten daarvoor bepaalde regels worden voorgeschreven, gericht op het behoud van d e 97
Preadvie s N ed . Juristen-Vereniging, Handelingen 1 969 I, tweeds s tuk, p. 1 0 1 - 1 02 .
113
pluriformiteit en op het tegengaan van monopolieposities . Mits maar de dienende teak van het perswezen onverlet blij ft , d .w .z . dat voorkomen wordt dat het perswezen niet goed meer kan functioneren . Het hangt dus of van de aard van de regeling ten aanzien van fusies en andere vormen van persconcentraties, of deze regeling toelaathaar is uit het oogpunt van art . 7 . Daarbij spelen niet alleen de belangen aan de uitgeverskant maar ook die van de ontvangers d .w .z . het lezerspubliek mee, zo kan men uit de verspreidingsvrijheidsjurisprudentie afleiden . Bij de personderneming gaat het immers om een dienende taak (zoals de jurisprudentie het uitdrukt) in optima forma, een punt dat in de Amerikaanse jurisprudentie eveneens onderstreept is . Zoals opgemerkt hangt de toelaatbaarheid of van de modaliteit van de regeling . Men denke bijvoorbeeld aan het stellen van een maximumoplage voor dag• bladen van 500 .000 of van een maximum-dekkingspercentage in een bepaalde regio van 49% . Dat kunnen voorschriften zijn ter bevordering van de pluriformiteit, zeker als dergelijke bepalingen gecompleteerd worden met een steunregeling voor nieuwe bladen . Toch zou ik menen dat op deze wijze de dienende taak van de personderneming Hier onverlet blij ft . De beschikbare jurisprudentiecriteria voor de beoordeling van persconcentratieregelingen zijn dus betrekkelijk ruim, maar ook wel vaag . Dat geldt overigens nog sterker voor de criteria die art 10 E .V. oplevert De Europese Commissie heeft zelfs opgemerkt, dat het deplichtzou zijn van de overheid om tegen excessieve persconcentraties op to treden .98 De Commissie merkte daarbij tevens op, dat de commerciele belangen van de personderneming Hier onder artikel 10 E .V . vallen! Zo zou wellicht een fusiecontrole als zodanig Hier als een inbreuk op art . 10 worden gezien al lijkt aannemelijk dat zo'n regeling Hier alleen de commerciele belangen beperkt . Eerder in dit hoofdstuk (par . 4 .3 .) werd reeds opgemerkt, dat beperkingen van deze aard Hier aan de eisen van het tweede lid moeten worden getoetst, maar der zulke beperkingen voor de zender moeten worden afgewogen tegen de voordelen voor het publiek, dat evenzeer zijn rechten gewaarborgd ziet in het eerste lid van dit artikel . Ook het parlementaire orgaan van de Raad van Europa heeft zich in aanbeveling 834 (1978) 'on threats to the freedom of the press and television' voor maatregelen tegen persconcentraties uitgesproken : 'Calls for the enactment of restrictive national legislation on press monopolies and concentrations, recognising that freedom of the press cannot be governed by free enterprise alone, and providing interalia for publicity of ownership and balance sheets of newspapers' . Op de modaliteiten van een regeling ten aanzien van fusies en andere concentratieovereenkomsten in het perswezen ga ik Kier Hier in . Opgemerkt is reeds dat het uit het oogpunt van de drukpersvrijheid geen verschil maakt of een algemene fusiecontrole ook op de pers wordt toegepast, clan wel dat voor de perswereld een speciale regeling wordt ontworpen . De beslissende instantie dient hier evenwel bij voorkeur Hier de Minister to zijn (zoals w6l gesuggereerd wend in de Medianota" en in art . 13 van het Voorontwerp Wet Voorziening perswezen), gezien de politieke implicaties van deze beslissingen, wantdie zijn hier even sterk aanwezig als bij de toekenning van financiele steun, waarover in de vorige paragraaf werd gesproken . Of de beslissende instantie de rechter dan wel een zelfstandig bestuursorgaan wordt, lijkt mij minder belangrijk . De laatste oplossing biedt minder wetstechnische problemen dan de door de Persraad voorgestelde instelling van een speciale Kamer voor persconcentraties bij het gerechtshof in Amsterdam . In ieder geval zullen de toetsingscriteria preciezer geformuleerd moeten worden dan in het Voorontwerp ('zodanige afbreuk aan de verscheidenheid van het perswezen dat daardoor de publieke voorlichtin g in ernstige mate wordt geschaad') . Op zichzelf is dit uiteraard hit criterium dat men zou willen toepassen, maar ook hier wordt evenals bij de steunverlening op dergelijke grond Haar mijn mening de redactionele onafhankelijkheid in gevaar gebracht . Hier wordt immers de inhoud 'gewogen' . Een regeling voor de toet96 99
Z i B Hoot 68 . Medianota , o . c ., p . 34 .
114
sing v an p ersconcentraties z al m ijns i nzi ens m oeten aa n knop e n b ij toetsba re m achts- en mo n o polieposities .
4 . 4. 3. Ee n w+ettelijk geregeld redactiestatuu t De idee van een zekere onafhankelijkheid van de redactie van een kraut ten opzichte van de uitgever met betrekking tot de samenstelling van het blad is verve van nieuw . Dit vloeit voort uit de tweeslachtigheid van de kraut als enerzijds economisch, anderzijds geestelijk produkt . Een onderscheid dat nog wordt versterkt door het felt dat naast het redactionele gedeelte de advertenties staan . Vanouds is het uitgangspunt bij de serieuze pers, dat adverteerdersinvloed op het redactionele gedeelte vermeden client to worden . Dit brengt op zichzelf reeds een min of meer zelfstandige positie van de redactie binnen de personderneming mee . In Duitsland heeft men reeds in de jaren twintig geprobeerd de specifieke positie en de eigen verantwoordelijkheid van de journalist binnen de personderneming wettelijk vast to leggen .10° Discussies over redactionele medezeggenschap werden overigens in die tijd ook in Nederland al gevoerd .101 Aan het eind van de jaren zestig wordt nu hier de invoering van een (hoofd) redactiestatuut bepleit, als een middel in de strijd tegen de concentratietendens in het perswezen . De journalist wordt hierbij gezien als de bewaker van de identiteit van de kraut, waarvoor clan speciale medezeggenschapsbevoegdheden nodig zijn . Een redactiestatuut kan clan wellicht geen fusies voorkomen, maar door de informatie- en overlegverplichtingen die het moet bevatten, kunnen de identiteit van een blad en de redactionele onafhankelijkheid beter beschermd worden . Aldus de kern van de argumenten die men heeft kunnen horen voor de invoering van een redactiestatuut, hetgeen geleidelijk via CAO-bepalingen niet alleen bij de dagbladen maar ook bij diverse categorieen tijdschriften is gerealiseerd . Een dergelijke ontwikkeling heeftzich overigens ook in andere Europese landen voorgedaan102 en men vindt aanbevelingen op dit punt in resoluties van de Raad van Europa .103 In de Duitse Bondsrepubliek heeft de discussie over dit onderwerp echter veel meer clan elders een grondrechtelijk karakter gekregen . Men spreekt daarbij van 'innere Pressefreiheit', welk begrip echter min of meer tot een slogan is geworden, terwijl door tegenstanders van een beschermde positie van de redactie tegenover de uitgever over de 'sogenannte innere Pressefreiheit' wordt gesproken .104
In ons land valt in juridische verhandelingen over dit onderwerp de neiging to bespeuren om het redactiestatuut meer als een probleem van medezeggenschap to beschouwen clan als een aspect van de persvrijheid . In de repel wordt er gezegd, dat het hier hoogstens om een probleem van zgn . derdenwerking va n de uitingsvrijheid gaat en die wordt nu eenmaal niet aanvaard . De journalist verliest zijn uitingsvrijheid door in dienst van een kraut to treden : that's alll101 Mijns inziens gaat het bij het redactiestatuut om meer clan om een probleem van derdenwerking van de uitingsvrijheid . De journalist verliest niet zijn uitingsvrijheid door in dienst to treden van een kraut, zoals een werknemer die in dienst treedt bij een bepaald concern en zich contractueel verbindt niet zonde r 100 10'
Zie h i erover , J . Heinrich sbauer , Die Presseselbstkontrolle, Munchen 1954 . Rappo r t van de we r kgroep redactionele medezeggenschap , Insti tuut voor Perswetenschap Un ivers i te i t van Amsterdam 1974 , dl . I p . 14 e .v . en dl . 11 p . 1 e . v . 'o' Voor een overzicht : K . Doehring e .a . Pressefreiheit and inners Struktur von Preueunternehmen in Westiichen Demokratien, Berlin 1974 ; H . D . Fischer e . a . , Inners Presse freihe i t in Europa, Baden -Baden 1975 . 10 3 Rec . 834 (1978) par . 17 luidt : Believes that statutes for the editorial staff of both wri tt en and aud io- visual med i a , to be drafted nationally on the basis of guidel i nes set by the Counc i l of Europe, could contribute to guarantee i ng freedom of expression and information, w ith part i cular regard to a ttempts by the ownership or the trade un i ons to restr i ct freedom of comment of the jou rn al i sts . ' a Recente weergave van de beide tegengestelde visies : W. Hoffmann- Riem, Inners Pre ssefre i hei t als politische Aufgabe , Neuwied u . Darmstadt 1979 en R . Scholz , Presse fre i heitand Arbeitsverfassung , Berlin 1978 . cos Z ie bijv . Hand . Tw . K . 1975. 1977 , p . 2194 - 2195 ( v . d . Sanden) en 2196 (de Gaay Portman) .
115
voorafgaand overleg to publiceren over zijn werkzaamheden bij dit bedrijf . De journalist gaat juist in zijn werkkring gebruik maken van de uitingsvrijheid en hij kan zijn vrijheid op dit punt tegenover de overheid geldend maken . Hij maakt echter gebruik van de persvrijheid in verbondenheid met de uitgever, die eveneens subject van dit grondrecht is tegenover de overheid . De onderlinge verhouding tussen beide grondrechtssubjecten client goed geregeld to worden, ook in verband met de belangen/rechten van het publiek . Een redactiestatuut bevat namelijk meer clan een medezeggenschapsregeling, bijv . bepalingen over de identiteit van de kraut . De vaststelling hiervan is het recht van de uitgever, maar bij wijziging hiervan dient ten minste overleg met de redactie gevoerd to worden . Men kan ook denken aan een publikatieplicht op dit punt, wat voor de lezer belangrijk zal zijn . De bewaking van de redactionele onafhankelijkheid ten opzichte van de adverteerders is eveneens een punt dat voor de lezer van de kraut van grote betekenis is . Dat via het redactiestatuut fusies kunnen worden voorkomen is een ijdele hoop, maar de informatie- en overlegverplichtingen die in een redactiestatuut worden vastgelegd, kunnen wel bijdragen tot een betere bewaking van de eigen identiteit van het blad . Hier zijn nog slechts enkele punten aangevoerd uit de inhoud van het redactiestatuut, maar het voorgaande kan duidelijk maken dat het Kier om meer gaat clan enkel om een medezeggenschapsprobleem . Bevordering van de totstandkoming van een redactiestatuut kan gezien worden als een taak van de overheid, gezien de publieke functie die met name de dagbladen vervullen in de samenleving . De opvatting van Boukema, dat het hier om een beperking gaat van de persvrijheid, die slechts aanvaard kan worden als inspraak van de redactie een conditio sine qua non voor de handhaving of bevordering van de pluriformiteit zou zijn, hetgeen volgens hem niet is aangetoond, lijkt mij to beperkt .106 Het gaat hier niet uitsluitend om een beperking, maar ook om een maatregel ten behoeve van de institutionele persvrijheid, zoals in par . 4 .2 .1 . beschreven . Anderzijds is een wettelijk omgeschreven redactiestatuut eveneens een beperking van de persvrijheid van de ondernemer en in zoverre zal een dergelijke wettelijke regeling moeten voldoen aan de eisen die de Grondwet voor beperkingen van de vrijheid van drukpers stelt . Tot op heden heeft men in ons land de regeling van het redactiestatuut overgelaten aan de werkgevers- en journalistenorganisaties . Nadat in 1976 tussen N .V .J . en N .D .P . overeenstemming was bereikt over een model-redactiestatuut,107 is dit bij nagenoeg alle dagbladen ingevoerd en is ook voor andere categorieen bladen een dergelijk statuut overeengekomen . In het kader van de hulpverlening door het Bedrijfsfonds is de aanwezigheid van een redactiestatuut ('zijnde een tussen uitgever en (hoofd)redactie gesloten overeenkomst, waarin de identiteit van het betreffende persorgaan vastgelegd en de medezeggenschap van de (hoofd)redactie geregeld is') verplicht gesteld . Wil men een verplicht redactiestatuut invoeren, bij voorbeeld in het kader van de voorgenomen nieuwe Wet Voorziening perswezen of in een wet die een algemene steunregeling voor de pers bevat, clan zal mijns inziens weer het criterium zijn of het goede functioneren van de personderneming in het kader van de drukpersvrijheid onverlet blijft . Dit laatste hangt weer of van de inhoud van zo'n regeling . Geldt die verplichting bijv . voor een blad met een oplage vanaf 10 .000 ex ., dan is er minder spoedig een probleem dan wanneer de eis voor elk blad geldt . In de termen van de jurisprudentie is clan immers niet een zelfstandige verspreidingswijze (in casu de produktie en verspreiding van bladen via een personderneming) volledig aan die eis onderworpen . Maar ook al is dit wel het geval, clan zie ik nog geen problemen als men de inhoudelijke eisen niet to stringent stelt . Dit laatste zou wellicht het geval zijn als men de beslissingsbevoegdheid over de inhoud volledig aan de uitgever zou onttrekken . Dan kan men een vergelijking maken met een voorschrift waarbij persondernemingen bijv . slechts in stich-
106 P . J . Boukema, Recente vraagstukken betreffende de vr ijheid van meningsuiting , Civ i s Mundi 1975 , m . n . p . 184 . 107 Voor een besprek i ng : G . P i kkemaat , Aangaande het redact i estatuut , Massacommun icat ie 1978 , p . 18 7- 196 .
11 6
tingsvorm zouden molten worden opgericht . Hoe moeilijk de afbakening va n de bevoegdheden tussen directie en (hoofd)redactie in een algemeen voorschrift to vatten is, blijkt uit de problemen bij de opstelling van een Presserechtsrahmengesetz in de Bondsrepubliek . Het felt dat een dergelijk ontwerp, althans voorlopig, niet meer to verwachten valt, is voornamelijk een gevolg van de meningsverschillen juist op dit punt . Samenvattend : een wettelijk voorschrift omtrent een verplicht redactiestatuut is wel mogelijk in het kader van art . 7 Grondwet, maar de aard en omvang van deze verplichting spelen daarbij een belangrijke rol .
4.4.4. De nieuwe media Met deze term worden wel aangeduid nieuwe technieken voor informatieoverdracht zoals kabeltelevisie, satellietteleviesie, viewdata, teletekst, videocassettes en beeldplaten . Het gaat hierbij ten dele om uitbreiding van de functies van bestaande communicatiemiddelen, maar belangrijker dan deze uitbreiding is wellicht het feit dat nu ook op het terrein van de elektronische media de positie van de ontvanger ingrijpend verandert, omdat hijzelf in bepaalde gevallen de informatie kan kiezen die hij behoeft . In een advies van de Omroepraad uit 1978 wordt deze ontwikkeling aldus weergegeven, dat tussen de twee bestaande telecommunicatiesystemen, d .w,z . de dialoogsystemen (twee-richtingsverbinding tussen twee partners, zoals bijv . de telefoon) en de distributiesystemen (veel een-richtingsaansluitingen op 66n distributiecentrum, zoals bij de omroep), de zgn . consultatiesystemen zijn gekomen, gekenmerkt door een groot aantal aansluitingen op een consultatiecentrum, dat op aanvraag informatie verstrekt, maar ook via enqu@tes onder de aangesloten informatie kan verzamelen .10 8 Vanuit het oogpunt van de uitingsvrijheid is er in de eerste plaats de vraag, Welke rechtsregels voor de nieuwe communicatievormen moeten Belden . In hoeverre moet men hier aanknopen bij de rechtsregels voor de bestaande media, met name omroep en pers, of dienen hier andere regels to Belden? Naar mijn mening zal men eerst moeten vaststellen, of het bij deze communicatievormen nog gaat om massacommunicatie . Nu lopen de definities hiervan uiteen, maar voor de toepasselijkheid van het grondrecht van de uitingsvrijheid lijkt een ruime definitie het meest op zijn plaats, namelijk dat het gaat om openbare communicatie, d .w .z . potentieel door iedereen to ontvangen .109 Verdergaande eisen zoals bijv . door Maletzke gesteld, dat het moet gaan om indirecte communicatie (scheiding in ruimte en/of tijd tussen zender en ontvanger) en om verspreiding met technische hulpmiddelen, zijn voor de werkingssfeer van art . 10 E .V . en ook het nieuwe Grondwetsartikel over de uitingsvrijheid niet meer relevant . Die artikelen omvatten zowel kraut en omroep als bijv . de straathoekspreker . Bij alle aan het begin van deze paragraaf genoemde communicatievormen gaat het om massacommunicatie in deze ruime zin . Zo zijn bijv . pay-television en viewdata in Principe voor iedereen beschikbaar, die bereid is de daarvoor geldende kosten (voor apparatuur en voor de in concreto gewenste informatie) to betalen . Hier zijn op dit punt Been principiele verschillen met de 'klassieke' televisie . Een ander punt is dat in toenemende mate bestaande communicatiekanalen ook in die zin multifunctioneel worden, dat zij zowel voor massacommunicatie als voor individuele communicatie kunnen worden gebruikt . Dat geldt bijv . voor de zgn . breedbandkabel en voor de telefoonlijn . Het lijkt daarom weinig relevant om voor de vaststelling van het rechtsregime aansluiting to zoeken bij communicatiekanaal in technische zin, of bij een onderdeel daarvan . Uit de verwarde discussie die gevoerd wordt over de juridische classificatie van de verschillende nieuwe media, blijkt dat de inhoud van de definities sterk beinvloed wordt door de belangen die voor de opsteller in kwestie op het spel staan . Zo wil de overheid het begrip omroep ruim opvatten en acht zij het fei t ion Adv i es van de Omroepraad d .d . 27 jan . 1978, Staatscourant 15 febr . 1978 nr . 33 . 1 0 9 In die z i n bijv . G . Fauconnier, Massamed ia an samenleving , U trecht 1973 , p . 3436 .
117
dat de informatie kan worden ontvangen met behulp van een televisietoestel of soortgelijke apparatuur in dit verband beslissend .llo Vanuit de perswereld is men echter geneigd om bijv . viewdata niet als omroep maar als 'grafische telecommunicatie' en zodoende als een verlengstuk van de pers to kwalificeren .111 Bij een wetenschappelijk juridische benadering is men geneigd om viewdata enerzijds to onderscheiden van omroep (eenzijdig vastgelegde programma's die gelijktijdig voor ontvangst door een onbeperkte groep van ontvangers worden aangeboden), maar ook de vergelijking met de communicatie via de drukpers of to wijzen .112 De Duitse omroepjurist Tettinger heeft erop gewezen dat er wel 7 criteria zijn om de verschillende communicatievormen in to delen en dat de combinatie van criteria die men kiest, belangrijke verschillen meebrengt voor de juridische plaatsbepaling .113 Belangrijk is vervolgens ook of men bestaande media-omschrijvingen in grondrechtenformules 'dynamisch' wil interpreteren, doordat men nagaat of het nieuwe medium een zelfde functie vervult in het maatschappelijk verkeer als het medium dat de grondrechtstekst noemt, of dat men de technische kenmerken van de media in kwestie beslissend acht, clan wel dat men meer gewicht hecht aan de oorsponkelijke bedoeling van de wetgever .
Het nieuwe grondwetsartikel over de uitingsvrijheid maakt het de Nederlandse overheid bij de classificatie niet erg moeilijk . Het eerste lid omvat de drukpersvrijheid, het tweede de omroep en het derde de uiting van gedachten of gevoelens met 'andere middelen', Nu maakt het echter weinig verschil uit of men een bepaald nieuw medium onder de omroep brengt of onder de andere middelen van het derde lid . Zoals reeds uiteengezet in par . 4 .3 . is er namelijk geen wezenlijk verschil tussen de reguleringsbevoegdheid van de overheid ten aanzien van de omroep resp . de andere middelen van het derde lid . Verboden is slechts het voorafgaand toezicht op de inhoud van de to verspreiden boodschappen, maar in beide gevallen is wel een vergunningsstelsel mogelijk dat geen aansluiting zoekt bij de inhoud van de concreet to verspreiden boodschap . Ook ten aanzien van art. 10 E .V . zijn er in dit verband Been grote problemen, zeker als men de interpretatie van de Hoge Raad volgt . Het eerste lid van art . 10 noemt uitdrukkelijk de mogelijkheid van een vergunning ten aanzien van omroep en film, maar volgens de Hoge Raad brengt ook de in het tweede lid gehanteerde formulering dat de uitoefening van de vrijheidselementen uit het eerste lid gebonden kan worden aan 'formaliteiten en voorwaarden' mee, dat ook ten aanzien van andere media een vergunningsstelsel mogelijk is .lla Naar mijn mening wordt de toegang tot een bepaald medium beheerst door het eerste lid en dit betekent dat men zich moet afvragen, of een zgn . nieuw medium onder 'omroep' valt dan wel of, gezien de aard van het nieuwe medium en de in het eerste lid naast de uitingsvrijheid ook gewaarborgde vrijheid van meningsvorming, een vergunningsstelsel nodig is . Deze laatste afweging zal men trouwens ook op basis van het nieuwe Grondwetsartikel moeten toepassen, want ook al laten zowel het tweede als het derde lid de eis van een vergunning toe, men zal zich toch moeten afvragen of een vergunningsstelsel hierbij wel nodig is . Alvorens op dit punt Hader in to gaan, dient eerst nog bezien to worden of bepaalde nieuwe media wellicht onder de vrijheid van drukpers gebracht kunnen worden, die als eerste lid van het nieuwe art . 1 .7 . ongewijzigd is gebleven . De Hoge Raad heeft het begrip drukpers echter altijd betrekkelijk beperkt geinterpreteerd en wil hieronder slechts 'met de drukpers op Un lijn to stellen vermenigvuldigingstechnieken brengen' . Anderzijds is in een uitspraak uit 1967 de tekst 'Nederland ontwapent', die in neonletters was aangebracht op een toren, ook onder de werkingssfeer van art . 7 gebracht met het argument dat het aanbrengen van dit opschrift 'in het maatschappelijk verkeer dezelfde functie heef t " o Hand . Tw. K . 1978- 1979 , p . 2881 . III Adv i es van de Persraad over graf i sche telecommun icatie an de pers d . d . 16 jul i 1979, Jaa rv erslag over 1979 , m .n . p . 39 . 112 In d i e geest bijv . M . Bullinger, Kommunikat ionsfreiheit inn Strukturwandel der Telekommun i kation , Baden - Baden 1980 , p. 32 -41 . 113 P .J . Te tt inger , Neue Med i an and Verfassungsrecht , Munchen 1980, p . 25 e . v . 114 Aldus b i jv . H . R . 30 mei 1967 , N . J . 1968, 5 .
11 8
als het aanbrengen van geschriften in enge zin' .lls Inderdaad maakt het voor het publiek weinig uit of het een tekst betreft die uit geschreven of gedrukte letters is samengesteld en die bijv . achter een raam is opgehangen, of dat zich daar een tekst in neonletters bevindt . Maar om van hieruit nu to concluderen dat ook bijv . teletekst en viewdata onder het drukpersartikel vallen, lijkt mij w el een grote sprong . D it geldt to meer nu uit de parlementaire stukken bij het nieuwe uitingsvrijheidsartikel blijkt dat het derde lid ('andere middelen') juist bedoeld is om uitingsmiddelen, waarvan het twijfelachtig is of zij onder de drukpersvrijheid of onder de omroep kunnen worden gebracht, een eigen plaats to geven . In dit verband werd in de Memorie van Antwoord aan de Tweede K amer o .a . gesproken over de 'informatie die per computer binnenkomt',116 terwijl in de M . v . A . aan de Eerste Kamer werd opgemerkt dat het voor de hand ligt 'bandopnamen, grammofoonplaten, video-tapes en filmrollen, voor zover ze niet vallen onder het tweede lid van artikel 1 .7 ., to beschouwen als de 'middelen' bedoeld in het derde lid' .1 17 Het ligt daarom in de lijn van de verwachtingen dat de Hoge Raad het begrip 'drukpers' in de toekomst minstens zo eng zal interpreteren als tot op heden is gebeurd . Welke algemene beginselen zijn er nu in het kader van de uitingsvrijheid, die enig houvast kunnen bieden bij de beantwoording van de vraag of een vergunningsstelsel voor de nieuwe media, waarvoor art . 1 .7 . lid 2 en 3 dus uitdrukkelijk de mogelijkheid openlaten, gewenst is? Uitgangspunt zal zijn de zorg van de overheid voor de realisatie van een pluriform aanbod van informatie, waarbij het niet alleen gaat om een bevoegdheid maar ook om een plicht, zoals uit het voorgaande bleek . Die zorg brengt bijv . mee dat bij de regeling van de rechtstoestand voor nieuwe media rekening gehouden moet worden met de vraag in hoeverre reeds bestaande media met een eigen en onvervangbare functie, hierdoor in hun voortbestaan zouden kunnen worden aangetast . Dit speelt o .a . bij het vraagstuk of en in hoeverre bij nieuwe media een exploitatievorm met behulp van advertenties mogelijk is . Men denke hierbij bijv, aan de gevolgen voor de periodieke pers . In welk opzicht is Kier ook van betekenis dat de technische mogelijkheden om als 'tender' op to treden veal ruimer zijn geworden dan bij de klassieke etheromroep? Ook al zijn bij de kabelomroep meer kanalen beschikbaar, dit maakt het nog niet mogelijk om een systeem van vrije toegang in to voeren . Dit zou leiden tot een kakofonie, terwijl het volstaan met een simpele 'verkeersregeling' het probleem niet opheft dat er niet voor elke gegadigde plaats is . Bij de regulering van de toegang tot een nieuw medium zal het pluriformiteitsbeginsel een belangrijk uitgangspunt vormen, in die tin dat zoveel mogelijk maatschappelijke groeperingen aan bod kunnen komen, maar ook in 'negatieve' tin, namelijk dat het ontstaan van monopolieposities en andere machtsconcentraties aan de zenderkant zoveel mogelijk wordt voorkomen . In dit verband lijkt het mij bijv, twijfelachtig of men de bestaande persondernemingen tot de nieuwe media toegang zou kunnen verlenen .ll s Ging het in het voorgaande om de regulering van de toegang tot de nieuwe media, een hiermee verwant probleem betreft de meer concrete vraag Haar de rechtmatigheid van overheidsmaatregelen tegen buitenlandse commerciele zenders met een (merle) speciaal op ons land gericht programma . Via de kabel kunnen deze in ons land worden aangevoerd, terwijl in de nabije toekomst directe ontvangst via televisiesatellieten mogelijk zal zijn, al zal daarbij ook de kabel voor verder transport waarschijnlijk een belangrijke rol blijven spelen . Ook hier is de primaire vraag in hoeverre de nationale pluriforme informatievoorziening door dergelijke ontwikkelingen wordt aangetast . De zgn . free flow of information-conceptie, die aan Internationale regelingen als art . 10 E .C . en art . 19 van het V .N . verdrag ten grondslag ligt, betekent niet dat elke mediaboodschap uit het buitenland mcet worden toegelaten .
13 117 11
H . R . 24 juni 1967 , N . J . 1967 , 270 . Tw . K . 1976- 1977, 13 872 nr . 7 , p . 26 . E . K . 1976- 1977 , 13 872 en 13 873 nr. 55b , p . 37 . Zi e over dit v raagstuk Mestmacker, ox., p . 212 e . v .
119
In het Handyside-arrest van het Europees Hof voor de rechten van de mens werd o .a . beslist, dat het feit dat een bepaalde publikatie vrij mag verschijnen in andere landen die tot de Raad van Europa behoren, niet automatisch meebrengt dat dit geschrift nu ook in Engeland vrij zou mogen verschijnen, gezien het feit dat de inhoud hiervan in strijd werd geacht met de Engelse wetgeving tegen pornografie . 11 9 lets anders is dat die Engelse wetgeving zal moeten voldoen aan de algemene eisen die art . 10 E .V . stelt . In dit laatste geval ging het om een publikatie met een bepaalde inhoud, terwiji het probleem van de buitenlandse commerciele zenders die zich speciaal op Nederland zouden richten een vraagstuk van meer structurele aard is, zoals ook bijv . het verschijnsel van de fusies en andere concentratievormen in het perswezen . Als een Nederlandse personderneming via een bepaalde constructie erin zou slagen de advertentiemarkt zodanig of to romen dat het voortbestaan van de overige persondernemingen hierdoor zou worden bedreigd, dan kunnen tegen dit optreden wettelijke maatregelen worden getroffen, zowel op grond van de Grondwet als van de Europese Conventie zo bleek uit par . 4 .4 .2 . Dit geldt evenzeer voor maatregelen tegen commerciele zenders die vanuit het buitenland het Nederlandse niet-commerciele pluriforme omroepstelsel wezenlijk zouden aantasten . 120 Een probleem is uiteraard wel dat men tegen buitenlandse zenders zelf weinig kan ondernemen, tenzij dan wellicht via Internationale afspraken, maar men kan wel maatregelen nemen tegen de doorgifte van dergelijke programma's binnen het eigen land . Zo kan de Nederlandse overheid de zgn . aanvoer in Nederland verbieden voor zover dit geschiedt via de kabel, maar wanneer dergelijke programma's direct to ontvangen zijn in Nederland ligt de zaak moeilijker . In theorie is het wel mogelijk de ontvangst to verbieden, of deze via stoormaatregelen to verhinderen (als dit op een selectieve manier mogelijk is), maar alle beperkende en belemmerende maatregelen moeten passen binnen het kader van art . 10 E .V . Het tweede lid stelt als algemene eis aan beperkingen dat deze 'nodig zijn in een democratische samenleving' . Nu dienen dergelijke beperkingsmaatregelen als hier in het geding zijn, d .w .z . beperkingen gericht op handhaving van de pluriformiteit, weliswaar beoordeeld to worden via een afweging van de verschillende vrijheidselementen uit het eerste lid ten opzichte van elkaar, maar men kan mijns inziens aannemen dat het toetsingscriterium van de noodzaak in een democratische samenleving voor het hele artikel geldt en ook een richtsnoer vormt voor de beoordeling van beschermende bepalingen die tevens beperkingen inhouden .12' Een verbod om van bepaalde uitzendingen kennis to nemen, gericht tot de individuele burger, lijkt mij in een democratische samenleving niet thuis to horen . I n de sfeer van de vrijheid van drukpers kunnen zowel het openbaren als het verspreiden van bepaalde geschriften strafbaar worden gesteld, maar het is ondenkbaar dat in een democratische samenleving ook de lezer 'gepakt' wordt . Voor een beroep op art . 10 door de commerciele buitenlandse zender die zijn afzetgebied door Nederlandse overheidsmaatregelen beperkt ziet, is Haar mijn mening geen plaats . Hier zal de Europese Commissie, evenals in de zaak van De Geillustreerde Pers, 122 waarschijnlijk opmerken dat art . 10 niet de commerciele belangen van de tender beoogt to beschermen, terwijl er voor het Nederlandse publiek voldoende andere mogelijkheden zijn .
19 120
Eur. Hof v. d . R . v . d . M . 7 dec . 1976, N . J . 1978 , 236 . Over de nadere u i twerk i ng van dergel ijke maatregelen : H . M . L i nthorst , Draadom roep inr i chtingi ngen als jurid i sch an pol i ti ek probleem , Nederlands Juristenblad 1981 , p . 32-43 . 121 Naar mijn mening doet de m i n i ster van C . R . M . daze teak to s i mpel of door to volstaan met een verwijzing near het fait dat a rt . 10 E . V . een vergunning voor de omrcep toelaat (Tw . K . 19841981 , 16 494 nr . 2 , p . 12) . 122 Zia Hoo t 68 .
120
BIJLAGE Teksten over uitingsvri%heid. Art. 7 Grondwe t Niemand heeft voorafgaand verlof nodig, om door de drukpers gedachten of gevoelensto openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet . Art. 10 van de Europese Conventie voor de rech ten van de mer e 1 . Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting . Dit recht omvat de vrijheid een mening to koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden to ontvangen of door to geven, zonder inmenging van overheidswege en ongeacht grenzen . Dit artikel belet niet, dat Staten radio-omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen kunnen onderwerpen aan een systeem van vergunningen .
2 . Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, Welke bij de wet worden voorzien, en die in een democratische samenleving nodig zijn in het belang van 's lands veiligheid, territoriale onschendbaarheid of openbare veiligheid, de bescherming van de openbare orde en het voorkomen van strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen to voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht to waarborgen . Art . 19 /ntemationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten 1 . Een ieder heeft het recht zonder inmenging een mening to koesteren .
2 . Een ieder heeft het recht op vrijheid van meningsuiting ; dit recht omvat merle de vrijheid inlichtingen en denkbeelden van Welke aard ook to garen, to ontvangen en door to geven, ongeacht grenzen, hetzij in geschreven of gedrukte vorm, in de vorm van kunst, of met behulp van andere media Haar zijn keuze . 3 . Aan de uitoefening van de in het tweede lid van dit artikel bedoekde rechten zijn bijzondere plichten en verantwoordelijkheden verbonden . Deze kan derhalve onderworpen worden aan bepaalde beperkingen die bij de wet worden voorzien en nodig zijn : a . in het belang van de rechten of de goede naam van anderen ; b . in hetbelangvan de nationale veiligheid of ter bescherming van de openbare orde, de volksgezondheid of de goede zeden . Art. 1 .7 Nieuwe Grondwet (in eerste lezing aanvaanl) 1 . Niemand heeft voorafgaand verlof nodig om door de drukpers gedachten of gevoelens to openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet . 2 . De wet stelt repels omtrent radio en televisie . Er is Been voorafgaand toezicht op de inhoud van een radio- of televisieuitzending . 3 . Voor het openbaren van gedachten of gevoelens door andere clan in de voorgaande leden genoemde middelen heeft niemand voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet . De wet kan het geven van vertoningen toegankelijk voor personen jonger clan zestien jaar regelen ter bescherming van de goede zeden .
4 . De voorgaande laden zijn niet van toepassing op het maken van handelsreclame .
121
A a n ge haald e literat uu r Aanwijzingen inzake de openbaarheid van bestuur, Algemene Aanwijzingen voor de Rijksdienst 2, 's-Gravenhage 1980 .
A .A .M . van Agt, Zijn nadere wetgevende voorzieningen op het gebied van het tuchtrecht en het tuchtprocesrecht wenselijk? Handelingen N ederlandse Juristen-Vereniging 1971 I, tweede stuk . P .W .C . Akkermans, Onderwijs als constitutioneel probleem, Alphen aan den Rijn 1980 . E .A . Alkema, Studies over Europese grondrechten, Deventer 1978 . C .F . Aubel, Persoon en pens, Deventer 1968 . C . von Bar, Schmerzensgeld and gesellschaftliche Stellung des Opfers bei Verletzungen des allgemeinen Personlichkeitsrechtes, Neue Juristische Wochenschrift 1980, p . 1724-1729 . R . van Baren, 27 m .c . antennes : speerpunten in de strijd voor vrije meningsvorming en -uiting? Nederlands Juristenblad 1980, p . 1063-1068 .
D . Bartelet, La liberty de ('information, Bern 1972 . Th .L . Bellekom, Vrijheid van meningsuiting en de grondwet, in Presidium libertatis, Deventer 1975, p . 115-125 . J .M . van Bemmelen, De persvrijheid, NederlandsJuristenblad 1956, p .956r964 . J .M . van Bemmelen, Regelen nopens de verantwoordelijkheid van journalisten, Nederlands Juristenblad 1949, p . 363-368 . J .B .J .M . ten Berge en F .A .M . Stroink (red .), Administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen, Alphen aan den Rijn, losbiadig . G . van den Bergh, Verzamelde staatsrechtelijke opstellen, deel I-III (+ suppl .), Alphen aan den Rijn 1949-1961 . Beslissingen van de Raad van Tucht der Federatie van Nederlandse Journalisten (1948-1961), Leiden 1962 . M .B .W . Biesheuvel, Europa, het softenondrama en de vrijheid van meningsuiting, NJCM bulletin 1979, p . 58-63 . M .B .W. Biesheuvel, Horizontale werking van grondrechten, NJC M bulletin 1981, p . 147-169 en 205-225 . A . Bleckmann, Allgemeine Grundrechtslehren, Koln 1979 . E .W . Bockenforde, Grundrechtstheorie and Grundrechtsinterpretation, Neue Juristische W ochenschrift 1974, p . 1529-1538 . P .J . Boon, Zonder voorafgaand verlof . De vrijheid van meningsuiting in het Nederlandse recht, Utrecht 1980 . H .J .M . Boukema, Pleidooi voor de president, Nederlands Juristenblad 1979, p . 847-851 . H .J . M . Boukema, President en persroddel, Massacommunicatie 1979, p . 165180 . P .J . Boukema, Enkele aspecten van de vrijheid van meningsuiting in de Duitse Bondsrepubliek en in Nederland, Amsterdam 1966 . P .J . Boukema, Overheidssubsidie en persvrijheid, A .R . staatkunde 1974, p. 286-294 . P .J . Boukema, Het radio- en televisiebestel in Nederland, Jaarboek Vereniging voor de verge) ijkende studie van het recht in Nederland en Belgic 1969-1970, p . 175-210 . P .J . B oukema, Recente vraagstukken betreffende de vrijheid van meningsuiting, Civis Mundi 1975, p . 181-186 .
P .J . Boukema, Vrijheid van meningsuiting en artikel 7 van de Grondwet, Rechtsgeleerd Magazijn Themis 1969, p . 119-140 . P .J .W . de Brauw, Behoort de wetgever regelen to treffen ter bescherming van de individu tegen het doen, het gebruiken en het openbaarmaken van waarnemingen, diens persoonlijke sfeer betreffende? Handelingen Nederlandse Juristen-Vereniging 1965 I, p. 1-76 . C .R . Bryan, 'Enlightenment of the People Without Hindrance' : The Swedish Press law of 1766, Journalism Quaterly 1960, p . 431-434 . M . Bullinger, Kommunikationsfreiheit im Strukturwandel der Telekommunikation, Baden-Baden 1980 .
122
M . Bullinger en F . Kubler (Hrsg .), Rundfunkorganisation and Kommunikationsfreiheit, Baden-Baden 1979 . M .C .B . Burkens, Actualisering van grondrechten, in De mens in het recht, 's-Gravenhage 1976, p . 61-70 . M .C .B . Burkens, Beperking van grondrechten, Deventer 1971 . M .C .B . Burkens, Methodologie van staatsrechtelijke rechtsvergelijking, preadvies Nederlandse vereniging voor rechtsvergelijking, Deventer 1975 . M .C .B . Burkens, Werkgelegenheid en Grondwet, Geschriften van de Vereniging voor Arbeidsrecht 2, Alphen aan den Rijn 1979 .
J .T . Buys, De Grondwet, dl I, Arnhem 1883 . H . Cohen Jehoram, Overheid en omroep, Auteursrecht 1980, p . 47-51 . H,T . Colenbrander, Ontstaan der Grondwet, tweede deal (1815), 's-Gravenhage 1909 . C .A . Colliard, Libert6s publiques, 5e edition, Paris 1975 . Compilation of legislation relating to the right of reply in member states, Council of Europe document DH/Exp . I Press (74) 1 rev . N . Cramer, Parlement en pars in verhouding tot de overheid, Leiden 1958 . F .C .L .M . Crijns, Antenneverbod Leerdam, Ars Aequi 1979, p . 477-485 . R . Crince Le Roy, De burgemeester en de hand having der openbare orde i n buitengewone omstandigheden, 2e druk, 's-Gravenhage 1967 . J .J . van Cuilenburg, Lezer, kraut en politiek, Amsterdam 1977 . J .M .H . Dassen, Het rechterlijk bevel (verbod) en de vrijheid van meningsuiting, Nederlands Juristenblad 1970, p . 492-504 . E . Denninger, Staatsrecht, Bd . 11, Reinbek bei Hamburg 1979 . E . Diemer, Bescherming van het individu ten opzichte van de communicatiemedia, in het bijzonder met betrekking tot ongefundeerde of niet gemotiveerde aantijgingen, Handelingen Nederlandse Juristen-Vereniging 1978 I, eerste stuk, p . 8-79 . E . Diemer, Vrijheid van drukpers, Rotterdam/Utrecht 1937 . V . Diesbach, Volkerrechtliche Garantien der Presse-and Informationsfreiheit, Heidelberg 1977 . P . van Dijk en G .J .H . van Hoof, De Europese Conventie in theorie en praktijk, Utrecht 1979 . K . Doehring e .a ., Pressefreiheit and innere Struktur von Presseunternehmen in westlichen Demokratien, Berlin 1974 . A .M . Donner, Dient de uitoefening van de grondrechten, Welke meningsvorming, meningsuiting en informatie betreffen, grondwettelijk nader to worden geregeld? Handelingen Nederlandse Juristen-Vereniging 1969 I, tweede stuk, p . 5-54 . A .M . Donner, Grondrechten als constitutionele rechten, in Speculum Langemeijer, Deventer 1973, p . 15-28 . P .R .A .P . Dresen, De vrije meningsuiting, Amsterdam 1949 . H . Drion (red .), Onrechtmatige daad, Deventer, losbladige uitgave . H . Drion, Het rechterlijk verbod en de vrijheid van meningsuiting, in Op de grenzen van komend recht, Deventer-Zwolle 1969, p . 91-108 . A . Drzemczewski, The European human rights convention and relations between private parties, International Law Review 1979, p . 163-181 . W . Duk, De strafrechtelijke bescherming van ear en goede naam in Nederland, preadvies voor de Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van Belgie en Nederland, Zwolle 1972 .
H . Eek, Protection of news sources by the constitution, Scandinavian studies in law 1961, p . 9-25 . Eindrapport van de Commissie Bedrijfsfonds voor de pers, 's-Gravenhage 1972 . Eindrapport van de Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en de Kieswet, 's-Gravenhage 1971 . Eindrapport van de Staatscommissie tot herziening van de Grondwet, ingesteld bij K .B . 17 april 1950, 's-Gravenhage 1954 . Eindrapport Werkgroep herziening Gemeentewet,'s-Gravenhage 1980 .
E . Emmering, Smartegeld bij belediging, De praktijkgids 1971, p . 16-21 .
123
H .A . Enno van Gelder, Getemperde vrijheid, Groningen 1972 . H .A . Enno van Gelder, Vrijheid en onvrijheid in de republiek I , Haarlem 1947 . G . Fauconnier, Massamedia en samenleving, Utrecht 1973 . H .D . Fischer e .a ., Innere Pressefreiheit in Europa, Baden-Baden 1975 . H .D . Fischer, K .D .R . Breuer en H .W . Wolter, Die Presserate der Welt, Bonn/ Bad Godesberg 1976 . J . Follet, L'information moderne et le droit A ('information, Lyon z .j . K.A . Frbbert, Det presseretlige ansvarssystem, Dansk informationsret 3, Aarhus 1976 . K .A. Frbbert, Ytringsfrihedens graenser, Dansk informationsret 2, Aarhus 1976 . JA . Frowein en B . Simmons (hg .), Das Problem der grenzuberschreitenden Informationsflusses and des 'domaine r6serv6', Heidelberg/Karlsruhe 1979 . S . Gerbrandy, Met list of kunstgreep vervaardigde foto's, Nederlands Juristenblad 1968, p. 1097-1103 . D .M . Gillmor en J .A . Barron, Mass communication law . Cases and comment, St . Paul 1969 . D . Giltay Veth, Het recht op rectificatie en het Verdrag van Rome, Nederlands Juristenblad 1970, p . 157-159 . N .J .P . Giltay Veth, De sub-judice regel, Leiden 1980 . B . de Goede en H .ThJ .F . van Maarseveen (red .), Hoe openbaar wordt ons bestuur? 's-Gravenhage 1969 . F . de Graaf, Rechtsbescherming van persoonlijkheid, privdleven, persoonsgegevens, Alphen aan den Rijn 1977 . E . Grabitz, Freiheit and Verfassungsrecht, Tubingen 1976 . W .F . Grosheide, Vrije of gebonden nieuwsgaring? Overpeinzingen tangs de lijn, Nederlands Juristenblad 1978, p . 493-504 . 1 . Gross, Die Institution Presse, Berlin 1971 . F . Gyggi, K . Korinek e .a ., Die Organisation von Rundfunk and Fernsehen in rechtsvergleichender Sicht, Munchen 1977 . 1 . Haase-Becher, Der Gegendarstellungsanspruch in rechtsvergleichender Sicht, Freiburg (Breisgau) 1970 . P . Haberle, Das Wesensgehaltsgarantie des Art . 19 Abs. 2 Grundgesetz, 2 Aufl ., Karlsruhe 1972 . F . Hartung, Die Entwicklung der Menschen- and Burgerrechte van 1776 bis zur Gegenwart, 3 Aufl ., Gottingen 1964 . F . Hauss, Presse-Selbstkontrolle . Aufgaben and Grenzen, Archiv fur Presserecht 1980, P . 178-183. J . Heinrichsbauer, Die Presseselbstkontrolle, M unch en 1954 . J .M .H .J . Hemels, Op de tires voor de pers . De strijd voor de klassieke persvrijheid, Assen 1969 . J .M .H .J . Hemels en M . Schneider, De Nederlandse kraut . Van 'nieuwstydinghe' tot dagbladconcentratie, 4e druk, Baarn 1979 . A .W . Heringa en R . de Winter, Plakverordeningen en de vrijheid van meningsuiting, Tijdschrift voor openbaar bestuur 1980, p . 327-329 . A .W . Heringa en R .de Winter, Uniformverbod en concrete toetsing aan mensenrechtenverdragen, Nederlands Juristenblad 1980, p . 832-835 . K . Hesse, Grundzuge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 12 . Aufl ., Heidelberg/Karlsruhe 1980 . J . van der Hoeven, Behoort de uitoefening van de grondrechten, Welke meningsvorming, meningsuiting en informatie betreffen, grond wettelijk nader to worden geregeld? Handelingen Nederlandse Juristen-Vereniging 1969 I, tweede stuk, p . 55-121 .
J . van der Hoeven, De plaats van de grondwet in het constitutionele recht, Zwolle 1958 . W . Hoffmann-Riem, Innere Pressefreiheit als politische Aufgabe, Neuwied/ Darmstadt 1979 . W . Hoffmann-Riem en H . Plander, Rechtsfragen der Pressereform, BadenBaden 1977 . J .C . Holt, M agna Carta, Cambridge 1965 . ThA .M . van der Horst, Ambtenaar en grondrechten, Alphen aan den Rijn 1967 .
124
E .R . Huber, Bedeutungswandel der Grundrechte, Archiv des offentlichen Rechts N .F . 1933, p . 1-98 . H .D . Jarass, Die Freiheit der M assenmedien, Baden-Baden 1978 . G . Jellinek, Die Erklarung der M enschen- and Burgerrechte, 4 . Aufl ., M unchen/ Leipzig 1927 . E .C .M . Jurgens, De Omroepwet 1967 voor het eerst gewijzigd, Nederlands Juristenblad 1979, p . 323-329 . J .J . van der Kaaden, De strafbare belediging . Wetenschappelijk onderzoek- en documentatiecentrum Ministerie van Justitie 1979 nr . 39 . J .J .C . Kabel, Reclameverbod . Methoden en motieven, N ederlands Juristenblad 1979, p . 676-683 . .L J .C . Kabel, Uitingsvrijheid en absolute beperkingen op handelsreclame, Deventer 1981 . H .H . Kirchheiner, Massamedia en bescherming van de privacy in Finland, Nederlands Juristenblad 1978, p . 422-423 . H .H . Klein, Die Grundrechte im demokratischen Staat, 2 . Aufl ., Stuttgart 1974 . H . Kobl, Das presserechtliche Entgegnungsrechtsnd seine Verallgemeinerung, Berlin 1966 . T. Koopmans, Het verschoningsrecht van de journalist, Deventer 1978 . T. Koopmans, Vrijheden in beweging, Leiden 1976 . H .W . Kopp, Die Schweiz auf dem Weg zu einer Medien-G esamtkonzeption in Presserecht and Pressefreiheit, Festschrift fur M artin Loffler, Munchen 1980, p . 151-168 . A . Kors, Demonstratievrijheid en Operibare Orde, NJC M -bulletin 1980, p . 347-356 . C .A .J .M . Kortmann, Algemene en bijzondere beperkingen van grondrechten, Nederlands Juristenblad 1978, p . 922-924 . M . Kriele, Einfuhrung in die Staatslehre, Reinbek bei Hamburg 1975 . M . Kriele, Zur Geschichte der Grund- and Menschenrechte, in Offerrtliches Becht and Politik . Festschrift fur Hans Ulrich Scupin, Berlin 1973, p . 187-211 . G .E . Langemeijer, De bescherming van eer en goede naam in ons land, Nederlands Juristenblad 1961, p .89-95 . L .W . Levy, Legacy of suppression, Cambridge (Mass .) 1960 . L . Lichtenberg, Financiele overheidssteun en ontwikkelingen in de pers in Nederland, Massacommunicatie 1980, p . 175-186 . L . Lichtenberg, Het persbeleid van de overheid, Intermediair 12 Sept . 1980 (jrg . 16 nr. 37) . H .M . Linthorst, Draadomroepinrichtingen als juridisch en politiek probleem, Nederlands Juristenblad 1981, p . 32-43 . M . Loffler, Presserecht, Bd I en II, Munchen 1968-1969 . J . Lucke, Ein internationales 'Recht auf Kommunikation', Tubingen 1979 . N . Luhmann, Grundrechte als Institution, Berlin 1965 . H . Th .J .F . van M aarseveen, Grondwetswijziging inzake de drukpersvrijheid, Nederlands Juristenblad 1971, p . 33-41 . H . (Th .J .F .) van Maarseveen, Vrijheid van zelfexpressie, Nederlands Juristenblad 1980, p . 617-628 . Many voices, one world, Report by the International commission for the study of communication problems, London/New York/Paris 1980 . A . G . M aris, Dient de wet bijzondere regelen to bevatten ten aanzien van de civielrechtelijke werking van de grondrechten, en, zo ja, Welke? Handelingen Nederlandse Juristen-Vereniging 1969 I, eerste stuk, p . 7-67 . A . van der Meiden, Publiek en media : de onmacht van de mondigheid, in Media en maatschappelijke verantwoordelijkheid, VU-congresbundel, Amsterdam 1980, p . 17-30 . J .M . de Meij, Reclame en vrijheid van meningsuiting, Nederlands Juristenblad 1977, p . 925-931 . J .M . de M eij, De vrijheid en de verantwoordelijkheid van de pers, Utrecht 1975 . J . M . de M eij, Wet openbaarheid van bestuur : half ei of lege dop? N ederlands Juristenblad 1980, p . 413-428 .
125
M .M . Mendel, Rechter en boulevardpers, in Jurist in bedrijf, Deventer 1980, p . 75-95 . E .J . Mestmacker, Medienkonzentration and Meinungsvielfalt, Baden-Baden 1978 . D .H .M . Meuwissen, De Europese Conventie en het Nederlandse recht, Leiden 1968 . D .H . M . Meuwissen, De Europese Conventie en het Nederlandse recht, preadvies Nederlandse vereniging voor internationaal recht, no . 73 1976 . D .H . M . M euwissen, Grondrechten, preadvies Vereniging voor wijsbegeerte van het recht, 1977 . D .H .M . M euwissen, Grondrechten en rechtspraak in de Proeve, Rechtsgeleerd Magazijn Themis 1967, p . 382-457 . M iami Herald v . Tornillo . The trial of the first amendment, Columbia (Miss .) 1975 . I .P . Michiels van Kessenich-Hoogendam, Aantasting van eer en goede naam, preadvies Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van Belgie en N ederland, Zwolle 1972 . P . M out, Bescherming van het individu tegen ongefundeerde aantijgingen in massamedia, Handelingen Nederlandse Juristen-Vereniging 1978 I, eerste stuk, p . 81-165 . J .P . Muller, Grundrechte der Mediengesamtkonzeption, Zeitschrift fur Schweizerisches Recht 1980, 1 . Halbband, p . 31-45 . Z . M . Nedjati, Human rights under the European Convention, Amsterdam 1978 . H .L . Nelson en D .L . Teeter, Law of mass communications . Freedom and control of print and broadcast media, 5th ed ., Mineola (N .Y .) 1969 . C .J .J .C . van Nispen, Het rechterlijk verbod en bevel, Deventer 1978 . G . W . N oomen, M edia en maatschappelijke verantwoordelijkheid, in M edia en maatschappelijke verantwoordelijkheid, VU-congresbundel, Amsterdam 1980, p . 7-15. J .J . N ouwen, M ediabeleid, Liberaal reveil, juli 1974, p . 26-31 . T .J . Noyon en G .E . Langemeijer, Het Wetboek van Strafrecht verklaard, 7e druk bewerkt door J . Remmelink, Arnhem, losbladig. G . Oestreich, Die Entwicklung der Menschenrechte and Grundfreiheiten im Umriss, Berlin 1968 . P . O'Higgins, Cases and materials on civil liberties, London 1980 . C .J .G . Olde Kalter, Overheidspersoneel en grondrechten, preadvies Vereniging vooradministratief recht, Geschriften V .A .R . LXXXIV, 's-Gravenhage 1979 . Openbaarheid openheid, rapport van de Commissie herorientatie overheidsvoorlichting, 's-Gravenhage 1970 . P .J . Oud, Handboek voor het Nederlands gemeenterecht, dl III, Zwolle 1959 . H . F . van Panhuys, Het verdrag van Rome, de reclame en de commerciele televisie, 1962 .
H .J . Papier, Uber Pressefreiheit . Ein Literaturbericht, Der Staat 1974, p . 399-414 . H .J . Papier, Pressefreiheit zwischen Konzentration and technischer Entwicklung, Der Staat 1979, p . 422-440 . H . van Pelt, De omroep in revisie ; ontwikkeling van het radio- en televisiebestel in Nederland en Belgie, Leuven 1974 . J .A . Peters, BOA versus de Reclame Code Commissie, NJCM bulletin 1980, p . 216-222 en 381-384 . J .A . Peters, Locaal bestuur en grondrechten, NJCM bulletin 1980, p. 30-39 . J .A . Peters, Het primaat van de vrijheid van meningsuiting, Nijmegen 1981 . J .A . Peters, De zaak Kalma en de vrijheid van meningsuiting, Nederlands Juristenblad 1978, p. 369-377 . A . Pfeff er, Kort commentaar op de Auteurswet 1912, 2e dr . bewerkt door S . Gerbrandy, Haarlem 1973 . G . Pikkemaat, Aangaande het redactiestatuut, Massacommunicatie 1978, p . 187-196 . C .H .F . Polak, Behoren sociale grondrechten als vervat in de Internationale verklaring van de rechten van de mens (art . 22 e .v .) ook voor ons recht aan-
126
vaard, in de grondwet verankerd en wettelijk Hader omschreven to worden? Handelingen Nederlandse Juristen-Vereniging 1953, I, p . 184-248 . W .P .J . Pompe, Handboek van het Nederlandse strafrecht, 5e druk, Zwolle 1959 . 0 . Postma, Tien misverstanden over de landelijke pers, de persvrijheid en Trouw/Kwartet, Anti-revolutionaire staatkunde 1974, p . 311-319 . C .W . van der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, bewerkt door A . M . Donner, 10e druk, Zwolle 1977 . L .A . Powe, Freedom of the press . The special problems of broadcasting, Deutsch-Amerikanisches Verfassungssymposium 1976, Berlin/ M unchen 1978, p . 39-65 . The Press and the People, 24th annual report of the Press Council, London 1979 . Privatlivets fred, Statens offentliga utredningar 1980 : 8, Stockholm 1980 . Proeve van een nieuwe Grondwet, 's-Gravenhage 1966 . J . van Putten (red .), Haagse machten, 's-Gravenhage 1980 . Rapport van de Commissie Raad voor de Journalistiek, Amsterdam 1972 (stenc .) . Rapport van de werkgroep redactionele medezeggenschap, I nstituut voor P erswetenschap Universiteit van Amsterdam, dl . I en 11, Amsterdam 1975 (stenc.) . Rapport van de Commissie inzake het recht op rectificatie, uitgebracht aan de Federatie van Nederlandse Journalisten, Amsterdam 1965 (stenc .) . Report of the Committee on Privacy, Cmnd . 5012, London 1972 . H .K .J . Ridder, Meinungsfreiheit, Die Grundrechte Bd II, Berlin 1954, p . 243290 . H .K .J . Ridder, Die soziale Ordnung des Grundgesetzes, Opladen 1975 . H .J . Roethof, De ambtenaar als staatsburger, De Nederlandse Gemeente 1972, p. 413-415 . S .J . Samwer, Die Franzosische Erklarung der Menschen-and Burgerrechte von 1789/91, Hamburg 1970 . H . Schaafsma, Karakteristiek van de omroep, Cahiers voor massacommunicatie 3, Amsterdam 1970 . H . Schelhaas, De informatieplicht van de overheid, Zwolle 1979 . M . Scheltema, Zelfstandige bestuursorganen, Groningen 1974 . U . Scheuner, Die rechtliche Tragweite der Grundrechte in der deutschen Verfassungsentwicklung des 19 . Jahrhunderts, in Staatstheorie and Staatsrecht, Gesammelte Schriften, Berlin 1978, p . 633 e .v . C . Schmitt, Freiheitsrechte and institutionelle Garantien der Reichsverfassung, in idem, Verfassungsrechtliche Aufsatze aus dem Jahren 1924-1954, 2 . Aufl ., Berlin 1973, p . 140-173 . R . Scholz, Pressefreiheit and Arbeitsverfassung, Berlin 1978 . J .C . Schroot, M . van Vliet en N . Wijma, Begrip van de Nederlandse gemeente, dl III, Alphen aan den Rijn 1979 . G .A .I . Schuijt, Tuchtrecht voor journalisten bestaat niet, in G .E . Langemeijer e .a ., Tuchtrecht, Zwolle 1975, p . 11 e .v . G .A .I . Schuijt, Verschoningsrecht is Been closed shop en tuchtrecht waard, De Journalist 15 nov . 1978, p . 34 e .v . G .A .I . Schuijt, De juridische en journalistiek-ethische bezwaren tegen stakingen van journalisten ontleed en weersproken, Massacommunicatie 1980, p . 189-207 . J .J .E . Schulte, Nieuwe regelen betreffende strafbare belediging, Ars Aequi 1978, p . 506-512 . B . Schwartz, The great rights of mankind . A history of the American Bill of rights, New York 1977 .
W. Seitz, G . Schmidt en A . Schoener, Der Gegendarstellungsanspruch in Presse, Film, Funk and Fernsehen, Munchen 1980 . F .S. Siebert, Freedom of the Press in England 1476-1776, Urbana 1965 . F .S. Siebert, Th . Peterson en W . Schramm, Four theories of the press, Urbana 1956 . D . Stammler, Die Presse als soziale and verfassungsrechtliche Institution, Berlin 1971 .
127
AJ .P . Tammes, Is het gewenst wijziging to brengen in de bepalingen in grondwet en wet betreffende de vrijheid van meningsuiting door middel van drukpers, toneel, film en radio, en zo ja, in Welke zin? Handelingen Nederlandse Juristen-Vereniging 1949 I, eerste stuk, p . 152-201 . P .J . Tettinger, Neue Medien and Verfassungsrecht, Munchen 1980 . Tweede rapport van de Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en de Kieswet, 's-Gravenhage 1969 . Th .W . van Veen, Bedreiging der samenleving op het terrein van de privacy en het strafrecht als middel tot afweer, Rechtsgeleerd magazijn Themis 1968, p . 488-513 . Th .W . van Veen, Smaad en belediging in het rapport van de werkgroep art . 117 van het Wethoek van Strafrecht, Tijdschrift voor Strafrecht 1969, p . 291300 . M .J .P . Verburgh, Massamedia en persoonsbescherming, Nederlands Juristenblad 1978, p. 418-422 . A. Verdoodt, Naissance et signification de la declaration universelle des droiu de I'homme, Louvain/Paris 1964 . Verfassungsentwurf der Expertenkommission fur die Vorbereitung einer Totalrevision der Bundesverfassung, Bern 1977 . D.W .F . Verkade, De wet misleidende reclame : begin of eindpunt van een ontwikkeling? Nederlands Juristenblad 1979, p . 458-467 . O.A .C. Verpaalen, Zijn nadere wetgevende voorzieningen op het gebied van het tuchtrecht en het tuchtprocesrecht wenselijk? Handelingen Nederlandse Juristen-Vereniging 1971 I, derde stuk .
E .W . Vierdag, The legal nature of the rights granted by the international covenant on economic, social and cultural rights, Netherlands yearbook of international law 1978, p . 69-105 . H .P . Vonhogen, Kerk en staat : godsdienstvrijheid vandaag, Communio 1981, p . 139-152 . B . Voyenne, Le droit ~ ('information, Paris 1970 . J .B .M . Vranken, De journalist gemuilkorfd? Verschoningsrecht en vrijheid van meningsuiting, Nederlands Juristenblad 1976, p . 1015-1020 . K .G . de Vries, De vrijheid van meningsuiting van ambtenaren, Tijdschrift voor openbaar bestuur 1972, p . 454-457 . H . Weber, Rechtsprechung zum Verfassungsrecht, Bd I Die Grundrechte, Munchen 1977 . W . Weber, Innere Pressefreiheit als Verfassungsproblem, Berlin 1973 . H . Willke, Stand and Kritik der neueren Grundrechtstheorie, Schritte zur einer normativen Systemtheorie, Berlin 1975 . C . Zanghi, La liberty d'expression dans la convention europdenne des droits de I'homme et dans le pacte des nations unies relatif aux droits civils et politiques, Revue g6n6rale de droit international public 1970, p . 573-589 .
128
In de reeks 'Voorstudies en achtergronden' zijn tot nu toe verschenen : In de eerste Raadsperiode : V 1.
W .A .W . van Walstijn e .a . : Kansen op Onderwijs ; een literatuurstudie over ongelijkheid in het Nederlandse onderwijs (1975) *
V 2 . I .J . Schoonenboom en H . M . In 't Veld-Langeveld : de emancipatie van de vrouw (19761 " V 3 . G .R . Mustert : Van dubbeltjes en kwartjes : een literatuurstudie over de ongelijkheid in de Nederlandse inkomensverdeling (1976 ) V 4 . IVA/Instituut voor Sociaal-Wetenschappelijk Onderzoek van de Katholieke Hogeschool Tilburg : De verdeling en de waardering van de arbeid ; een studie over ongelijkheid in het arbeidsbestel (1976 ) V 5 . 'Adviseren aan de overheid', met bijdragen van economische, juridische en politicologische bestuurskundigen (1977 ) V 6 . Verslag Eerste Raadsperiode : 1972-1977 In de tweede Raadsperiode : V 7 . J .J .C . Voorhbeve : Internationale macht en interne autonomie - Een verkenning van de Nederlandse situatie (1978 ) V 8 . W .M . de Jong : Techniek en wetenschap als basis voor industriele innovatie - Verslag van een reeks van interviews (1978 ) V 9 . R . Gerritse/Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven : De publieke sector : ontwikkeling en waardevorming - Een vooronderzoek (1979 ) V10 . Vakgroep Planning en Beleid/Sociologisch Instituut Rijksuniversiteit Utrecht : Konsumptieverandering in maatschappelijk perspectief (1979) V11 . R . Penninx : Naar een algemeen etnisch minderhedenbeleid? Opgenomen in rapport nr . 17 (1979 )
V12 . De quartaire sector - M aatschappelijke behoeften en werkgelegenheid - Verslag van een werkconferentie (1979 ) V13 . W . Driehuis en P.J . van den Noord : Produktie, werkgelegenheid en sectorstructuur in Nederland 1960-198 5 Modelstudie bij het Rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980 ) V14 . S .K . Kuipers, J . Muysken, D .J . van den Berg en A .H . van Zon : Sectorstructuur en economische groei : een eenvoudig groeimodel met zes sectoren van de Nederlandse economie in de periode na de t w eede wereldoorlo g
M odelstudie bij het Rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980 ) V15 . F . Muller, P .J .J . Lesuis en N .M . Boxhoorn : Een multisectormodel voor de Nederlandse economie in 23 bedrijfstakke n F . Muller : Veranderingen in de sectorstructuur van de N ederlandse economie 1950-1990 . Modelstudie bij het Rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)
13 1
V16 . A .B .T .M . van Schaik : Arbeidsplaatsen, bezettingsgraad en w erkgelegenheid in dertien bedrijfstakken . Modelstudie bij het Rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980 ) V17 . A .J . Basoski, A . Budd, A . Kalff, L .B .M . M ennes, F . Racks en J .C . Ramaer : Exportbeleid en sectorstructuurbeleid . Preadviezen bij het Rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980 ) V18 . J .J . van Duijn, M .J . Ellman, C .A . de Feyter, C . Inja, H .W . de Jong, M .L . Mogendorff en P. Verloren van Themaat : Sectorstructuurbeleid : mogelijkheden en beperkinge n Preadviezen bij het Rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980 )
V19 . C .P .A . Bartels : Regio's aan het werk : ontwikkelingen in de ruimtelijke spreading van economische activiteiten in Nederlan d Studie bij het Rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980 ) V20 . M .Th . Brouwer, W . Driehuis, K .A . Koekoek, J . Kol, L .B .M . M ennes, P .J . van den N oord, D . Sinke, K . Vijlbrief en J . van Ours : Raming van de finale bestedingen en enkele andere grootheden in Nederland in 198 5 Technische nota's bij het Rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980 ) V21 . J .A .H . Bron : Arbeidsaanbod-projecties 1980-2000 (1980 ) V22 . P . Thoenes, R .J . In 't Veld, I .Th .M . Suellen, A . Faludi : Benaderingen van planning (198 1 ) V23 . Beleid en toekomst, verslag van een symposium over het rapport Beleidsgerichte toekomstverkenning deel 1 V24 . L .J . van den Bosch, G . van Enckevort, Ria Jaarsma, D .B .P . Kallen, P .N . Karstanje, K .B . Koster : Educatie en welzijn (1981)
1 32
De Read heeft to t nu toe d e vol gende Ra pporten ca n d e Regerin g uitgebr acht : In de eerste Ra adsperi ode : 1 . E uro pe se Uni e 2 . S t ructuur va n d e Nederlandse eco no mie 3 . Energiebe leid Gebundeld in 86n publikatie (197 4 ) ' 4 . M ilieubeleid ( 1 974 ) ' 5 . Bevol k in gs prognose ( 1974) ' 6 . D e organi s atie van hat o penbaar bestuur (1 9 76) ` 7 . B ui t enl and se in v loed en op N ederl a n d : Internat ion a le mi gretie ( 197 6) 8 . B ui t enl andse invloeden op Nederland : B euhi k baarheid va n w eten s c ha ppelij k e an techni tche kenni s ( 1976) 9 . Commentaar op de Di scu u ienota Sectorraden ( 1 976 ) 10 . Co mmentaar op de not e Co ntouren v an een toe kom s tig o nderwijsbes tel ( 1976 ) 11 . O v erzicht externe adv ie s organen van de centrale overhe i d ( 197 6) 12 . E x terns a dviesorganen van de cen trals overheid ( 1 9 7 7 ) 13 . Waken w ij er w erk van? ' Ver k ennin gen omt rent de verhouding tu ss en actieven en niet-actieven 14 . Intern e a d v i esorganen van de centrals overheid (1977 ) 1 5 . De komende vijfentw intig jeer - Een tce k omstver kenning voor N ederland ( 1 97 7 ) 1 6 . Over s ocials ongelijkheid - Een belei d s g erich te probleem v er k ennin g ( 1 977) In de tweeds Raad s periode : 17 . Etni sche mfnderheden (1979) ' A . Ra pport aen de Re g erin g B . N aar een algemeen etni sch minderhedenbeleid ? 18 . P le at s en toe komst van de Nederlandse industrie ( 1 9 80 ) 19 . Beleidsgerich te toe k omstver kennin g Deal 1 : Een p oging tot uitlo kk ing ( 1980 ) 20 . De mocra tie an gewel d Probleeman a ly se near aanleiding van de gebeurteni ssen in Amsterdam o p 3 0 april 1980 21 . V ernieu wingen in het arbeidsbestel (1 981 )
Uitverkoch t
A lle publikaties van de Read zijn verk rijgbaar vi a de Staatsuitgeverij, Christoffel P l a ntijn s tra et 1 , Po s tbu s 20014 , 2 500 E A ' s-Gr avenhage, tel . 0 70-7 899 11 of in de b oe k handel .
