Overheid en Aansprakelijkheid

3

JUNI 2007 NUMMER 3

Overheid en Aansprakelijkheid • • •

Voorwoord Schadevergoeding van overheidswege en het verbod op staatssteun Jurisprudentie

Overheid en Aansprakelijkheid nr. 3 – 2007 Redactie: Prof. mr. J.E.M. Polak (voorzitter), prof. mr. drs. B.P.M. van Ravels, mw. prof. mr. A.A. van Rossum, prof. mr. B.J. Schueler, mw. dr. mr. C. Waling, prof. mr. R.J.G.M. Widdershoven Medewerkers: Kroniek Ruimtelijk Ordeningsrecht: dr. J.W. van Zundert; Kroniek Economisch ordeningsrecht: mw. mr. M.K. Bulterman; Kroniek Milieurecht: mr. dr. M. Klijnstra; Kroniek Agrarisch recht: prof. mr. D.W. Bruil; Kroniek Ambtenarenrecht: mw. mr. A.C.M. van Vliet; Kroniek Waterstaatsrecht: mw. mr. dr. M. Dekker en mr. H.H.L. Krans; Kroniek Onteigeningsrecht: mr J.F. de Groot; Jurisprudentie Strafrecht: mr. B. de Wilde; Jurisprudentie Europees Recht: mw. mr. A. Keessen; Jurisprudentie Bestuursrecht: mr. T.E.P.A. Lam , mr. G.J.M. Meulepas & mr. M.J. Tunnissen; Jurisprudentie civiel recht: mw. mr. A.J.J.G. Schijns; Jurisprudentie EVRM: mr. H.M. Griffioen & mr. M.K.G. Tjepkema

Inhoud Voorwoord

42

W. den Ouden en M.K.G. Tjepkema

Schadevergoeding van overheidswege en het verbod op staatssteun

Redactiesecretariaat: Mr. drs. M.K.G. Tjepkema, e-mail: [email protected]; p/a Kluwer, Postbus 4, 2400 MA Alphen aan den Rijn, t.a.v. mw. M. Venema

Aanwijzingen voor auteurs: Uitdraai en elektronische versie bij de redactiesecretaris: maximale omvang is 6700 woorden incl. notenapparaat. Standaardpublicatievoorwaarden: Op iedere inzending van een bijdrage of informatie zijn van toepassing de Standaardpublicatievoorwaarden van Wolters Kluwer Nederland BV, gedeponeerd ter griffie van de Rechtbank Amsterdam onder nr. 121/2004; een kopie kan kosteloos bij de uitgever worden aangevraagd. Abonnementenadministratie en productinformatie: Kluwer Afdeling Klantencontacten, Postbus 878, 7400 AW Deventer, tel. (0570) 673449; automatische bestellijn (0570) 673511; fax (0570) 691555, e-mail: [email protected]. Ook adres-/naamswijziging d.m.v. verbeterd adreslabel aan voornoemd adres. Op alle uitgaven van Kluwer zijn de Algemene Leveringsvoorwaarden van toepassing. Deze kunt u lezen op www.kluwer.nl of opvragen via telefoonummer 0570-673449. Abonnementen: Abonnementsprijs 2007: € 121,80 met band (incl. BTW en verzendkosten), losse nummers € 24,15 Abonnementen kunnen op elk gewenst moment worden aangegaan voor de duur van minimaal één jaar, te rekenen vanaf het eerste moment van levering. Ze worden vooraf gefactureerd voor de volledige abonnementsperiode, tenzij uitdrukkelijk anders is overeengekomen. Abonnementen kunnen schriftelijk tot drie maanden voor de aanvang van het nieuwe abonnementsjaar worden opgezegd. Bij niet-tijdige opzegging wordt het abonnement automatisch met een jaar verlengd. Kluwer BV legt de gegevens van abonnees vast voor de uitvoering van de (abonnements-)overeenkomst. De gegevens kunnen door Kluwer, of zorgvuldig geselecteerde derden, worden gebruikt om u te informeren over relevante producten en diensten. Indien u hier bezwaar tegen heeft, kunt u contact met ons opnemen.

43

T.E.P.A. Lam, G.J.M. Meulepas en M.J. Tunnissen

Jurisprudentie Bestuursrecht

48

Jurisprudentie Civiel recht

54

ISSN 1570 – 1158

109

H.M. Griffioen en M.K.G. Tjepkema

Jurisprudentie EVRM

69

105

B. de Wilde

Jurisprudentie Strafrecht

66

104

A.J.J.G. Schijns

111

A. Keessen

Jurisprudentie Europees recht

Vormgeving: Studio Birnie, Twello Informatie over adverteren: Astrid van Duijn, tel. (0172) 46 64 06; e-mail: [email protected] Helma Scherpenzeel, tel. (0172) 46 64 33; e-mail: [email protected]

80

JURISPRUDENTIE

Uitgever: Kluwer, Postbus 4 2400 MA Alphen aan den Rijn, tel. (0172) 466987; fax (0172) 466577 Verschijning: Verschijnt 6 keer per jaar. O&A is een uitgave van Kluwer BV.

79

41

Aanbevolen citeerwijze O&A 2007, … (het cijfer achter de komma verwijst naar het publicatienummer van een artikel)

113

Vo o r w o o r d 41

In dit nummer van Overheid & Aansprakelijkheid gaan Willemien den Ouden en Michiel Tjepkema uitputtend in op de verhouding tussen (nationale) schadevergoeding van overheidswege en het Europese verbod op staatssteun (art. 87 EG). Zij maken daarbij onderscheid tussen de vergoeding van schade veroorzaakt door rechtmatig overheidshandelen (nadeelcompensatie) en de vergoeding van schade veroorzaakt door gebeurtenissen als natuurrampen en zware ongevallen (tegemoetkoming). Onder deze laatste categorie vallen bijvoorbeeld de tegemoetkomingen naar aanleiding van de vuurwerkramp in Enschede en de gelden die worden verstrekt op grond van de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen (WTS). Voor tegemoetkomingen is volgens de auteurs eerst en vooral art. 87 lid 2 sub b EG van belang. Volgens deze bepaling zijn steunmaatregelen die naar aanleiding van natuurrampen (onder meer aardbevingen en overstromingen) of andere buitengewone gebeurtenissen (onvoorzienbare gebeurtenissen zoals een grote brand) worden verstrekt in beginsel toegestaan. Of een nationale tegemoetkoming als een maatregel in de zin van art. 87 lid 2 EG kwalificeert, wordt beoordeeld door de Commissie. Als de Commissie een gebeurtenis als buitengewoon of als natuurramp aanmerkt, beoordeelt de Commissie de daarvoor voorziene schadevergoeding aan de hand van vier criteria: a. rechtstreeks causaal verband; b. geen cumulatie van financiële middelen ter dekking van dezelfde schade; c. objectieve wijze van schadeberekening; d. geen vergoeding van het normale ondernemersrisico. Valt een tegemoetkoming niet onder art. 87 lid 2, onder c, EG, omdat deze geen reactie is op een natuurramp of een buitengewone gebeurtenis, dan kan deze toch toelaatbaar zijn, maar dan op grond van art. 87 lid 3, onder c, EG. Onder deze categorie vallen bijvoorbeeld de tegemoetkomingen die in Nederland worden verstrekt

aan landbouwers voor schade als gevolg van ongunstige weersomstandigheden (vorst, hagel, droogte). Deze worden door de Commissie eveneens beoordeeld aan de hand van de hiervoor genoemde criteria. Bij nadeelcompensatie geldt volgens Den Ouden en Tjepkema als uitgangspunt dat deze geen verboden steun in de zin van art. 87 EG vormt als de overheid tot verstrekking daarvan verplicht is op grond van het eigendomsrecht en toekenning ervan kan worden gezien als een zuivere uitwerking van het égalité-beginsel. In dat geval heeft de vergoeding een zuiver compensatoir karakter. Nadeelcompensatie kan echter toch in het vaarwater van verboden staatssteun belanden, vooral wanneer het égalité-beginsel ‘instrumenteel’ wordt gebruikt om ondernemingen in de richting van bepaald wenselijk gedrag te sturen. Daarnaast kan steeds discussie bestaan of op grond van het eigendomsrecht werkelijk een verplichting tot verstrekking van de compensatie bestaat, zoals ook gebleken is in de in dit tijdschrift tussen Backes/Hoitink en Van der Wal/Van Schaik gevoerde discussie over de toelaatbaarheid van de financiële compensatie voor de kokkelvisserij (O&A 2006, 4, p. 24-30 en O&A 2007, 2, p. 2-8 en 27, p. 64-68). Den Ouden en Tjepkema kiezen in deze discussie voor de opvatting van Backes/Hoitink. Als nadeelcompensatie in een concreet geval toch als verboden steun moet worden aangemerkt, moet zij door de overheid als onverschuldigd betaald worden teruggevorderd, waarbij bovendien de rente moet worden gevorderd. Thans is dit laatste binnen het bestuursrecht niet mogelijk en het is de vraag of de bevoegdheid tot rentevordering is voorzien in het binnenkort te publiceren voorontwerp voor een wettelijke regeling voor nadeelcompensatie. Aan dit voorontwerp en het voorontwerp voor schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsdaad zal in het volgende nummer van dit tijdschrift uitvoerig aandacht worden besteed.

In het artikel van B.J. Schueler, ‘Een doolhof met vertakking. Naar een verbeterde rechtsbescherming tegen schadeveroorzakende besluiten?’, O&A 2007, 26, p. 55-63, is de interne nootverwijzing niet correct weergegeven. Bijvoorbeeld: ‘zie hierboven noot 7’ moet zijn ‘zie hierboven noot 8’.

OVERHEID EN AANSPRAKELIJKHEID

JUNI 2007 • NUMMER 3

79

Schadevergoeding van overheidswege en het verbod op staatssteun P r o f . m r. W. d e n O u d e n e n m r. d r s . M . K . G . T j e p k e m a 1 42

1

Wij zullen in deze bijdrage de relatie tussen schadevergoedingen van overheidswege en het staatssteunrecht als volgt bespreken. In paragraaf 2 gaan wij kort7 in op de communautaire definitie van staatssteun en de vraag welke vormen daarvan verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt. Daarna behandelen wij de vraag welke schadevergoedingen van overheidswege (onrechtmatige) staatssteun kunnen vormen, waarbij wij een onderscheid zullen maken tussen schadevergoeding voor schade veroorzaakt door (rechtmatig) overheidshandelen en schade veroorzaakt door andere gebeurtenissen, zoals natuurrampen en extreme ongevallen waarvan de vuurwerkramp in Enschede een voorbeeld is. De toelaatbaarheid van tegemoetkomingen voor de laatstgenoemde vormen van schade en de verschillende door de Commissie ontwikkelde beoordelingskaders die daarvoor van belang kunnen zijn, worden besproken in paragraaf 3.8 In paragraaf 4 concentreren wij ons op de vraag wanneer het vergoeden van schade veroorzaakt door rechtmatig overheidshandelen, in Nederland zoals bekend aangeduid als nadeelcompensatie, in strijd komt met het verbod op staatssteun. In paragraaf 5 gaan wij in op de geschillen waarin Nederlandse bestuursrechters geconfronteerd kunnen worden met de vraag of een verstrekking van schadevergoeding van overheidswege onrechtmatige staatssteun inhoudt. Ook wordt ingegaan op de consequenties van een bevestigend antwoord op die vraag; met name terugvorderingsproblemen mogen worden verwacht. Wij besluiten deze bijdrage met conclusies en enkele aanbevelingen rond mogelijke oplossingen voor, zo is op voorhand toegegeven, nog potentiële problemen.

Inleiding Deze bijdrage heeft betrekking op het communautaire staatssteunrecht als in acht te nemen norm bij de verstrekking van schadevergoeding door Nederlandse bestuursorganen, in het bijzonder bij de verstrekking van nadeelcompensatie. Het staatssteunrecht staat de laatste jaren sterk in de belangstelling, ook bij Nederlandse bestuursrechtjuristen. Toch kan bij de lezer de vraag rijzen of het door ons gekozen onderwerp niet wat ver gezocht is. Er doen zich immers geen noemenswaardige problemen voor op dit terrein; er is relatief weinig Europese jurisprudentie waarin schadevergoeding van overheidswege als (onrechtmatige) staatssteun wordt gekwalificeerd en Nederlandse jurisprudentie waarin het staatssteunrecht een rol speelt bij de beoordeling van de rechtmatigheid van besluiten inzake schadevergoedingen van overheidswege is er nauwelijks.2 Deze situatie kan echter snel veranderen. Niet alleen werkt de Europese Commissie (verder: de Commissie) al jaren – en met succes – aan de intensivering van de handhaving van het staatssteunrecht,3 het staatssteunrecht is de laatste jaren ook ‘ontdekt’ door particulieren (of hun advocaten). Zij starten steeds vaker een gerechtelijke procedure gericht tegen overheidshandelen waarbij hun concurrenten beweerdelijk oneerlijk worden bevoordeeld.4 Tot nu toe hadden deze procedures in Nederland geen betrekking op nadeelcompensatiebesluiten, maar er zijn al wel vragen gesteld bij dergelijke besluiten vanuit het perspectief van het staatssteunrecht.5 Met name de schadevergoeding die zal worden betaald aan de kokkelvissers voor het niet langer verlenen van de benodigde vergunningen heeft tot discussie geleid.6 De kans dat binnen afzienbare termijn in de rechtspraktijk een nadeelcompensatiebesluit met een beroep op het staatssteunrecht zal worden aangevochten lijkt dus wel aanwezig.

1

80

Willemien den Ouden en Michiel Tjepkema zijn als hoogleraar respectievelijk PhD-fellow verbonden aan de afdeling staats- en bestuursrecht van de Universiteit Leiden. Zij danken Paul Adriaanse, Tom Barkhuysen en Henk Griffioen voor hun opmerkingen bij een eerdere versie. Deze bijdrage is mede geschreven in het kader van het onderzoeksprogramma ‘Securing the rule of law in a world of multi-level jurisdictions’ van het E.M. Meijersinstituut voor rechtswetenschappelijk onderzoek.

2

Wanneer is sprake van verboden staatssteun?

2.1

Criteria voor verboden staatssteun

Het tweede hoofdstuk van titel VI van het EGVerdrag heeft als titel ‘Steunmaatregelen van de Staten’. In de eerste bepaling van dit hoofdstuk, in art. 87, is een verbod op steunmaatregelen van de lidstaten geformuleerd. Het eerste lid van deze bepaling luidt:


JUNI 2007 • NUMMMER 3

Er zijn wel uitzonderingen, zie bijv. ABRvS 4 mei 2005, AB 2005, 395 (m.nt. WdO) en ABRvS 20 april 2005, zaaknr. 200408046/1. 3 Zie voor de recente beleidsvoornemens van de Commissie het ‘State Aid action plan: Less and better targeted state aid: a roadmap for state aid reform 2005 – 2009’, raadpleegbaar via . 4 Zie voor een uitgebreide studie naar onder meer de handhaving van het staatssteunrecht door particulieren in de verschillende lidstaten: Study on the Enforcement of State Aid Law at National Level, March 2006, Jones Day, Lovells, Allen & Overy, raadpleegbaar via . 5 Zie bijv. R.J.N. Schlössels’ interventie naar aanleiding van de preadviezen over Staatssteun op het grensvlak van bestuursrecht, Europees recht en fiscaal recht, VAR-reeks 135, p. 20 e.v. 6 Zie J.E. Hoitink en Ch.W. Backes, ‘Financiële compensatie kokkelvisserij: politieke keuze of juridische noodzaak?’, O&A 2006, p. 2-8; G. van der Wal en F. van Schaik, ‘Financiële compensatie kokkelvisserij: politieke keuze én juridische noodzaak!’, O&A 2007, p. 2-8 en het naschrift van Backes en Hoitink, ‘Geen schadevergoeding voor risico’s die inherent zijn aan de ontplooide activiteiten’, O&A 2007, p. 64-68. 7 De literatuur over dit onderwerp is overvloedig. Wij bespreken de communautaire definitie slechts globaal en vanuit het perspectief van de relevantie voor het schadevergoedingsrecht. Voor meer informatie zij verwezen naar onder meer L. Hancher, T. Ottevanger en P.J. Slot (ed.), EC State Aids, Londen: Sweet & Maxwell 2006, p. 30 e.v., M. Heidenhain (ed.), Handbuch des Europäischen Beihilfenrechts, München: Verlag C.H. Beck 2003, p. 29 e.v., B.C. Quigley & A. Collins, EC State Aid Law and Policy, Oxford 2003 en B. Hessel en A. Neven, Staatssteun en EG-recht, Deventer: Kluwer 2001. 8 Wij doen dit vooral aan de hand van de beschikkingen van de Europese Commissie. Beschikkingen over nationale steunmaatregelen ten aanzien waarvan de Commissie heeft besloten geen formele onderzoeksprocedure in te leiden, zijn te vinden op . Heeft de Commissie twijfels over de verenigbaarheid van de steunmaatregel, dan wordt een formele onderzoeksprocedure gestart. De (veel uitvoeriger gemotiveerde) beschikkingen waarmee deze procedures worden afgerond worden in het Publicatieblad gepubliceerd en zijn ook te vinden via de EURLex-site: . Ook de staatssteunregelgeving kan via die laatste site worden geraadpleegd. 9 Vgl. bijvoorbeeld P.C. Adriaanse, Handhaving van EG-recht in situaties van onrechtmatige staatssteun (diss. VU), Deventer: Kluwer 2006; B. Hessel, ‘Communautair toezicht op staatssteun en de Nederlandse decentrale overheden’ en J.R. van Angeren en W. den Ouden, ‘Subsidierecht en staatssteun’, VAR-reeks 134, Den Haag: BJu 2005. 10 Zie gevoegde zaken 67, 68 en 70/85 (Gebroeders van der Kooij) en de gevoegde zaken 328/99 en 399/00 (SIM 2 Multimedia). 11 Vgl. HvJ EG 7 juni 1988, zaak 57/86 (Griekenland/Commissie); HvJ EG 13 maart 2001, zaak C-379/98 (PreussenElektra) en HvJ EG 20 november 2003, zaak C126/01 (GEMO). 12 Zie bijv. HvJ EG 22 maart 1977, zaak, 78/76 (Steinike & Weinlig), HvJ EG 21 oktober 2003, gevoegde zaken C-261/01 en C-262/01 (Van Calster). 13 Zie bijv. HvJ EG 23 april 1991, zaak C-41/90 (Höfner), HvJ EG 19 februari 2002, zaak C-309/99 (Wouters) en HvJ EG 16 maart 2004, gevoegde zaken C-264/01, C-306/01, C-354/01 en C-355/01 (AOK Bundesverband). 14 Zie bijv. HvJ EG 16 juni 1987, zaak 118/85 (Commissie/Italië) en GvEA 4 maart 2003, zaak T-319/99 (FENIN/Commissie). 15 Vgl. HvJ EG 21 september 1999, zaak C-67/96 (Albany).

‘Behoudens de afwijkingen waarin dit verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de Staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde produkties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.’

2


Doorgaans wordt uit deze bepaling en de daarover handelende jurisprudentie afgeleid dat er sprake is van staatssteun wanneer aan de volgende vijf criteria is voldaan:9 1. De steun wordt door de Staat verleend of met staatsmiddelen bekostigd. Van belang is daarbij ten eerste dat niet alleen middelen die afkomstig zijn van (bestuursorganen behorend tot) de rechtspersoon de Staat onder het begrip steun kunnen vallen, maar ook financiële middelen van decentrale overheden, bedrijven waarin de Staat een overwegend financieel belang heeft10 en andere (publiek- en privaatrechtelijke) rechtspersonen die tot de overheid kunnen worden gerekend en wier handelen aan de Staat kan worden toegerekend.11 Staatssteun hoeft dus niet per definitie door een bestuursorgaan in de zin van art. 1:1 Awb te worden verstrekt. Het begrip ‘bekostiging’ moet voorts ruim worden uitgelegd. Het is bijvoorbeeld niet nodig dat alle gelden die met de steunmaatregel zijn gemoeid uit publieke gelden in de klassieke zin van het woord worden gefinancierd; ook wanneer de gelden voor een steunmaatregel door particulieren bijeen zijn gebracht op basis van een daartoe verplichtend wettelijk voorschrift kan er sprake zijn van staatssteun.12 2. De steun komt ten goede aan bepaalde ondernemingen. Onder een onderneming wordt volgens vaste rechtspraak verstaan ‘elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd’.13 Het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt is voldoende om van een economische activiteit te kunnen spreken.14 Daarbij is niet van belang of er feitelijk sprake is van concurrentie; ook als er (nog) geen concurrentie is, kan er toch sprake zijn van economische activiteiten. Ook is voor de kwalificatie als onderneming in de zin van art. 87 EG niet relevant of er winst wordt beoogd.15 Dat de steun ten goede moet komen aan bepaalde ondernemingen wordt ook wel het selectiviteitscriterium genoemd. Aan de hand van dit criterium kunnen steunmaatregelen worden onderscheiden van maatregelen die in algemene zin een positief gevolg hebben voor ondernemingen, zoals bijvoorbeeld het verlagen van de vennootschapsbelasting. Het selectiviteitscriterium wordt in het algemeen echter ruim uitgelegd; zo zijn algemene regelingen van decentrale overheden vanuit communautair perspectief vanwege hun territoriaal beperkte reikwijdte een selectieve maatregel. 3. De steun vormt een niet marktconform voordeel voor de begunstigde onderneming(en). Wanneer een


81

maatregel geen voordeel oplevert voor een onderneming is er geen sprake van staatssteun. ‘Voordeel’ moet men in dit verband breed zien. Volgens vaste jurisprudentie heeft het begrip steun een algemenere strekking dan het begrip subsidie, ‘daar het niet alleen positieve prestaties omvat zoals de subsidie zelf, maar ook maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor – zonder nog subsidies in de strikte zin van het woord te zijn – van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden.’16 Het Hof stelt steeds dat ‘als steun worden beschouwd maatregelen die, in welke vorm ook, ondernemingen rechtstreeks of indirect kunnen bevoordelen of die als een economisch voordeel moeten worden beschouwd dat de begunstigde onderneming onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen’;17 er is dan met andere woorden sprake van een voordeel waar geen adequate vergoeding of een gelijkwaardige prestatie tegenover staat.18 4. De steun leidt tot (dreigende) vervalsing van de mededinging op de gemeenschappelijke markt. Voordelen van overheidswege voor ondernemingen zullen al snel de concurrentie tussen ondernemingen vervalsen. Daarbij moet worden bedacht dat ‘steun die is bedoeld om een onderneming te bevrijden van de kosten die zij normaliter in het kader van haar lopend beheer of van haar normale activiteiten had moeten dragen, in beginsel de mededingingsvoorwaarden vervalst (…).’19 Wel speelt in dit kader de vrijstelling voor zogenaamde ‘de minimis-steun’ een belangrijke rol, die met zich brengt dat steunmaatregelen tot een bepaald maximum geacht worden de concurrentie niet te vervalsen. Wij komen hier later op terug. 5. Ten slotte moet de steun leiden tot ongunstige beïnvloeding van de tussenstaatse handel. Dit criterium is nauw verbonden met het vorige criterium van dreigende vervalsing van de mededinging.20 Het wordt, net als het vierde criterium, zo uitgelegd dat de Commissie binnen haar toezichthoudende taak niet hoeft vast te stellen dat een steunmaatregel daadwerkelijk effect heeft op de interstatelijke handel; potentiële ongunstige beïnvloeding is voldoende.21 Dat een onderneming zich niet bezighoudt met export doet daaraan bijvoorbeeld niet af.22

2.2

Uitzonderingen op het staatssteunverbod

Concluderend kan worden gesteld dat het communautaire staatssteunbegrip en het daarmee samenhangende ‘in beginsel-verbod’ onder invloed van de communautaire rechtspraak een breed bereik heeft gekregen. Dat neemt niet weg dat sommige steunmaatregelen zijn toegestaan. Op het algemene verbod van art. 87 lid 1 EG gelden namelijk uitzonderingen. Ten eerste is in art. 87 lid 2 EG bepaald dat enkele steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt verenigbaar zijn. Voor Nederland zijn van

82

die uitzonderingen vooral van belang de ‘steunmaatregelen tot herstel van schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen’ (art. 87 lid 2 sub b EG).23 Of een concrete maatregel onder deze uitzonderingsbepaling valt, wordt beoordeeld door de Commissie. Daarom moeten lidstaten steunmaatregelen waarvan zij menen dat zij vallen onder de reikwijdte van het tweede lid van art. 87 EG in beginsel melden bij de Commissie. Die beoordeelt de maatregel aan de hand van criteria die worden besproken in paragraaf 3.2 van deze bijdrage.24 Wordt een steunmaatregel onder de uitzondering van art. 87 lid 2 EG geplaatst, dan is zij verenigbaar met de gemeenschappelijke markt; de Commissie heeft geen beleidsvrijheid of zij de steun zal toelaten.25 De uitzonderingen geformuleerd in art. 87 lid 3 EG zijn van een andere aard. Op grond van die bepalingen kan de Commissie bepaalde steunmaatregelen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaren; zij beschikt dus over beleidsvrijheid (‘discretion’).26 Dergelijke steunmaatregelen moeten dus ook steeds worden gemeld. De Commissie geeft daarna een oordeel over de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt en maakt daarbij gebruik van kaderregelingen, richtsnoeren en wat dies meer zij, die de doorzichtigheid van haar beleid vergroten27 en vergelijkbaar zijn met beleidsregels op nationaal niveau.28 Voor schadevergoedingen van overheidswege blijken in de praktijk vooral de uitzonderingen geformuleerd in art. 87 lid 3 sub c EG van belang. Het gaat daarbij om steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken. In § 3 en 4 komen we op deze laatste uitzondering uitvoerig terug. Een laatste belangrijke categorie uitzonderingen vloeit voort uit de bevoegdheid van de Raad om op grond van art. 89 EG verordeningen vast te stellen met betrekking tot de toepassing van de art. 87 en 88 EG. Een belangrijke verordening die op die basis tot stand is gebracht, is Verordening 994/98/EG.29 Daarin is aan de Commissie de bevoegdheid gegeven om – eveneens bij verordening – te bepalen dat bepaalde soorten steunmaatregelen verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt en niet onderworpen zijn aan de aanmeldingsverplichtingen van art. 87 van het Verdrag. Een voor de praktijk belangrijke verordening die is vastgesteld op basis van Verordening 994/98/EG is de eerder genoemde Verordening 1998/2006/EG,30 waarin is bepaald dat zogenaamde ‘de minimis’-steun niet onder het verbod van art. 87 lid 1 EG valt. Deze verordening geldt echter niet voor lage steunbedragen die worden verleend in sommige (deel)sectoren zoals de visserij, aquacultuur en delen van landbouw, zodat kleine steunbedragen die betrekking hebben op die sectoren wel moeten worden aangemeld. De Commissie is namelijk van mening dat alle staatssteun binnen (delen van) deze beleidssectoren een potentieel risico tot concurrentievervalsing in zich bergt.



16 Zie bijv. HvJ EG 15 maart 1994, zaak C-387/92 (Banco Exterior) en HvJ EG 14 september 2004, zaak C-276/02 (Spanje/Commissie). 17 Bijv. HvJ EG 24 juli 2003, zaak C-280/00 (Altmark) en HvJ EG 27 november 2003, gevoegde zaken C-34/01 tot C-38/01 (Enirisorse SpA). 18 Adriaanse 2006, p. 23. Bij dit criterium speelt in het bijzonder de vraag of een ‘voordeel’ onder omstandigheden moet worden beschouwd als compensatie voor de uitvoering van een taak van algemeen belang door een onderneming, zoals de economisch onaantrekkelijke exploitatie van openbaarvervoersvoorzieningen of het op voorraad houden van een specifiek assortiment van bijzondere geneesmiddelen ter verzekering van de adequate geneesmiddelenvoorziening. Wanneer aan de (strikte) voorwaarden zoals het HvJ EG formuleerde in de zaak Altmark (zaak C- 280/00) is voldaan, is in dat soort gevallen geen sprake van staatssteun en hoeft de maatregel dus ook niet te worden gemeld. Nu deze vergoedingen, de jurisprudentie daarover en het daarvoor relevante art. 86 EG, tweede lid, in relatie tot schadevergoedingen van overheidswege weinig relevantie hebben, laten wij ze verder onbesproken. 19 HvJ EG 3 maart 2005, zaak C-172/03 (Heiser). Zie ook HvJ EG 19 september 2000, zaak C-156/98 (Duitsland/Commissie). 20 Zie bijv. GvEA 15 juni 2000, gevoegde zaken T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97-T-607/97, T-1/98, T-3/98-T-6/98 en T-23/98 (Alzetta e.a./Commissie) en GvEA 11 april 2001, zaak T-288/97 (Regione Friuli Venezia Giulia). 21 Zie bijv. HvJ EG 29 april 2004, zaak C-372/97 (Italië/Commissie). 22 HvJ EG 13 juli 1988, zaak 102/87 (Frankrijk/Commissie). 23 De overige twee uitzonderingen zijn minder relevant: steun met een sociaal karakter die de consument ten goede komt (art. 87 lid 2 sub a EG) is hier doorgaans niet noodzakelijk en de uitzondering van art. 87 lid 2 sub c EG ziet specifiek op nadelen als gevolg van de (voormalige) deling van de Bondsrepubliek Duitsland. 24 Pb 2006, C 319/1. 25 Vgl. Hessel & Neven 2001, p. 134. 26 Vgl. HvJ EG 19 september 2002, C-113/00 (Spanje t. Commissie; § 67): ‘Zoals het Hof reeds heeft opgemerkt, verleent artikel 87 lid 3 de Commissie een discretionaire bevoegdheid, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale factoren impliceert die dient te geschieden in een communautair kader’) en de in die uitspraak genoemde eerdere jurisprudentie. 27 De zogenaamde ‘horizontal rules’: ‘rules which apply across all industries [and] set out the Commission’s position on particular categories of aid’. Zie <www.ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/legislation/horizontal.html>. Daarnaast zijn er nog allerlei ‘sector-specific rules’, die een minder breed bereik hebben. 28 Hessel & Neven 2001, p. 138. 29 Pb 1998, L 142, p. 1-4. 30 Pb 2006, L 379, p. 5-10. 31 Zelfs wanneer de Commissie later de desbetreffende steunmaatregel toch verenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaart, wordt de onrechtmatigheid van de verstrekking zonder melding niet achteraf gedekt: HvJ EG 21 november 1991, zaak C-354/90 (FNCEPA), § 16. 32 Zij het dat in zo’n geval wel is vereist dat de steun valt toe te schrijven aan de overheid: er zal enige invloed op de bestemming van de fondsen aanwezig moeten zijn. Vgl. HvJ EG 15 juli 2004, zaak C-345/02 (Pearle). Zie bijv. Beschikking van 14 december 2006, C(2006) 6882, inzake steunmaatregel nr. N 517/2006, waarin het ging om vergoedingen aan boeren in Nederland die schapen en geiten houden. Voor zover zij waren aangesloten bij het Productschap voor vee en vlees wordt aan hen een verplichte heffing opgelegd, met welke inkomsten het Diergezondheidsfonds wordt gevuld. De schade door de bestrijding van besmettelijke dierziekten wordt mede uit dat fonds vergoed. Volgens de Commissie was in casu niet aan de Pearle-criteria voldaan omdat de Nederlandse


In sommige gevallen kunnen steunmaatregelen dus verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden geacht, of als zodanig door de Commissie worden gekwalificeerd. Wel geldt steeds dat steunvoornemens moeten worden gemeld, conform de daarvoor geldende procedure die berust op art. 88 EG, derde lid, en is uitgewerkt in de Procedureverordening (Vo. 659/1999/EG), tenzij op die meldplicht een expliciete uitzondering is gemaakt. Steun die zonder verplichte melding wordt verstrekt is per definitie onrechtmatig, ook wanneer de maatregel door de Commissie verenigbaar met de gemeenschappelijke markt zou kunnen worden verklaard.31 Van groot belang is verder het zogenaamde ‘standstill-beginsel’, dat betekent dat de gemelde maatregel niet ten uitvoer mag worden gelegd voordat de Commissie naar aanleiding van een melding een positieve beschikking heeft gegeven. Ook schending van dit beginsel leidt per definitie tot onrechtmatige verstrekking van staatssteun.

3 3.1


Schadevergoedingen van overheidswege en staatssteun Staatssteun in de vorm van schadevergoeding? De Commissie neemt al snel aan dat een schadevergoeding een onderneming een voordeel verschaft dat zij langs een commerciële weg niet zou hebben verkregen nu andere ondernemingen hun schade doorgaans zelf zullen moeten dragen

Van overheidswege verstrekte schadevergoedingen zijn niet uitgesloten van de werking van art. 87 EG. Dat is ook niet zo vreemd, nu schadevergoedingen regelmatig zullen voldoen aan de criteria voor staatssteun zoals geschetst in de vorige paragraaf. Van overheidswege verstrekte schadevergoedingen worden per definitie met staatsmiddelen bekostigd. Aan dat criterium is ook voldaan indien de schadevergoeding wordt uitgekeerd uit een fonds dat (deels) bijeen is gebracht door de begunstigde ondernemers zelf (een parafiscaal heffingssysteem), zoals in Nederland bij-

regering kon ingrijpen in de bepaling van de financiële modaliteiten van de maatregel. Daarmee stond voor de Commissie vast dat de opbrengsten van de parafiscale heffingen van de genotificeerde maatregel in feite staatsmiddelen betreffen.

83

voorbeeld gebruikelijk is bij vergoeding van schade veroorzaakt door de bestrijding van besmettelijke dierziekten.32 De Commissie neemt voorts al snel aan dat een schadevergoeding een onderneming een voordeel verschaft dat zij langs een commerciële weg niet zou hebben verkregen (aangezien andere ondernemingen hun schade doorgaans zelf zullen moeten dragen) en dat dit voordeel selectief uitwerkt.33 Daarmee is ook de kans aanwezig dat deze steun de mededinging op de gemeenschappelijke markt vervalst of althans dreigt te vervalsen. In de beschikkingenpraktijk van de Commissie zijn veel steunmaatregelen beoordeeld die naar nationaal recht als een schadevergoeding van overheidswege moeten worden gekwalificeerd. Wij zullen die praktijk bespreken vanuit een (hoofd)onderverdeling van schadevergoedingen in tegemoetkomingen (vervolg van § 3) en nadeelcompensatie (§ 4).34 Zoals wij in een eerder artikel toelichtten,35 reserveren wij de term ‘tegemoetkoming’ voor die financiële verstrekking waarbij de overheid, voornamelijk uit overwegingen van solidariteit met de getroffenen, een financiële bijdrage verstrekt aan burgers die schade lijden zonder dat die schade (direct) samenhangt met een overheidsdaad. Te denken valt aan schade als gevolg van rampen en zware ongevallen, zoals de vuurwerkramp in Enschede of de tegemoetkomingen die worden verstrekt op grond van de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen (WTS). Aanleiding tot ‘nadeelcompensatie’ kan er zijn indien de schadeveroorzakende gebeurtenis bestaat uit een rechtmatige overheidsdaad. In dat geval kan op grond van het beginsel ‘égalité devant les charges publiques’ een plicht bestaan tot compensatie van het onevenredige nadeel. Soms wordt ook daarbuiten nadeelcompensatie verstrekt; deze houdt wel verband met schadeveroorzakend overheidshandelen, maar gaat verder dan de juridisch afdwingbare rechtsplicht van de overheid. Zij is primair het uitvloeisel van een politieke keuze van het desbetreffende bestuursorgaan of de wetgever in kwestie. Op de nadeelcompensatie komen wij in § 4 nog terug. De reden dat wij financiële verstrekkingen hierna onder de kopjes tegemoetkoming en de nadeelcompensatie zullen behandelen, is dat deze indeling aansluit op het begrippenkader van waaruit de nationale jurist, die staat voor de vraag of hij een schadevergoedingsregeling of -besluit bij de Commissie moet melden, redeneert. Bovendien is voor de vraag of een van overheidswege verstrekte financiële verstrekking als ‘onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt’ moet worden beschouwd, mede van belang of de overheid die verstrekking primair politiek motiveert, of dat de verstrekking het uitvloeisel is van een op het bestuur rustende rechtsplicht, zoals in § 4 zal blijken. Het bestaan van rechtsplicht tot compensatie hangt volgens ons nationale recht immers sterk samen met de vraag of de schade is veroorzaakt door een overheidsdaad of door een buiten de sfeer van de overheid liggende oorzaak; in

84

eerstgenoemd geval zal een rechtsplicht eerder worden aangenomen. Bij de beoordeling van steunmaatregelen en de toepassing van de in § 2 genoemde criteria hanteert de Commissie een dergelijke indeling echter niet: vanuit een communautair perspectief is van weinig belang hoe de desbetreffende steunmaatregel naar nationaal recht precies is gekwalificeerd. Ook de beschikkingen van de Vanuit een commuCommissie waarin een schadevergoedingselenautair perspectief ment te herkennen valt, laten dit zien. is van weinig Financiële verstrekkingen worden daarin belang hoe de lang niet altijd op een consequente manier steunmaatregel aangeduid en komen naar nationaal bijvoorbeeld voor onder de naam ‘subsidie’,36 recht precies is ‘compensatiesteun’37 of een ‘compenserende gekwalificeerd subsidie’.38 Veelal wordt ook de precieze kwalificatie achterwege gelaten en spreekt de Commissie simpelweg van een ‘steunmaatregel’. Ook het juridische karakter van de bron waaruit de steun voortkomt doet niet ter zake: het staatssteunverbod ziet zowel op (wettelijke en beleids)regelingen, als op besluiten voor individuele gevallen. De Commissie gaat het louter om het resultaat van de verstrekking voor de onderlinge concurrentieverhoudingen. Niet de oorzaken, doelstellingen of juridische vormgeving van het voordeel zijn dus beslissend, maar de gevolgen van het voordeel.39

3.2

Tegemoetkomingen die vallen onder de reikwijdte van art. 87 lid 2 sub b EG

Veel van de door Nederlandse overheden verstrekte tegemoetkomingen aan ondernemingen vallen onder de reikwijdte van art. 87 lid 2 sub b EG. Volgens deze bepaling zijn steunmaatregelen die naar aanleiding van een natuurramp of een andere buitengewone gebeurtenis worden verstrekt verenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Dat wil zeggen dat zij (in beginsel) zijn toegestaan. Zoals gesteld kan uit de formulering van dit artikel (‘Met de gemeenschappelijke markt zijn verenigbaar (...)’) worden afgeleid dat de Commissie geen beleidsvrijheid heeft bij het bepalen of zij de steunmaatregel zal toelaten. Wel lijkt er sprake van enige beoordelingsruimte, aangezien de Commissie zelf een oordeel dient te vellen over de vraag of de gebeurtenis in kwestie als ‘buitengewoon’ of als ‘natuurramp’ kan worden aangemerkt40 en zij soms ook aangeeft dat zij gebeurtenissen die zij normaliter niet zou kwalificeren als natuurramp of buitengewone gebeurtenis, daarmee op bepaalde gronden toch gelijkstelt.41 Tot nu toe heeft de Commissie als



natuurramp aanvaard aardbevingen, lawines, grondverschuivingen en overstromingen; als buitengewone gebeurtenis zijn onder meer erkend oorlog, binnenlandse ordeverstoringen en grote branden die tot wijdverspreide verliezen leiden. De Commissie stelt strenge voorwaarden voor het aanmerken van een gebeurtenis als ‘buitengewoon’. 33

34

35

36 37

38 39

40

41

42

Een goed voorbeeld zijn de beschikkingen over steunmaatregelen naar aanleiding van de uitbraak van besmettelijke dierziekten. Zie onder veel meer Beschikking van 12 januari 2006, C(2005) 58, inzake steunmaatregel N 547/2005, waarin centraal stond een schadevergoeding aan Belgische bedrijven met contracten voor verkoop of export van broedeieren, die vanwege de uitbraak van aviaire influenza niet konden worden verkocht of geëxporteerd. De Commissie constateerde dat de financiële maatregel valt onder de strekking van art. 87 lid 1 EG, aangezien zij economisch voordeel oplevert dat de desbetreffende boeren bij de normale uitoefening van hun bedrijf niet zouden hebben ontvangen, waardoor hun concurrentiepositie verbetert ten opzichte van andere ondernemers die niet eenzelfde soort steun ontvangen. Aangezien deze ondernemers actief zijn in een zeer competitieve internationale markt, beïnvloedt de maatregel volgens de Commissie de handel tussen lidstaten (§ 24). De schadevergoeding voor onrechtmatige overheidsdaad laten wij buiten beschouwing. Daarvoor geldt het in § 4 te vermelden uitgangspunt dat dergelijke vergoedingen geen verboden staatssteun opleveren, conform de regels van het Asteris-arrest. W. den Ouden en M.K.G. Tjepkema, ‘Voor hetzelfde geld. Over de kwalificatie van publiekrechtelijke financiële verstrekkingen en hun wettelijk kader’, Nederland Tijdschrift voor Bestuursrecht 2006, p. 101-116. Beschikking van 16 juni 2004, C(2004)2026fin, inzake steunmaatregel N 304/2003 (Akzo Nobel). Beschikking van 10 oktober 2001, C(2001) 3107, inzake steunmaatregel N 501/2001 (Investerings- en vestigingssteun in de landbouw). Beschikking van 13 februari 1996, Pb L 034, p. 38-41 (Langdurige staking Frankrijk). Vgl. P.H.L.M. Kuypers, ‘Ieder voordeel heb z’n nadeel. Soms dient de ontvanger een vergoeding voor aanvaarding kritisch te bekijken’. In: B.P.M. van Ravels en M.A. van Voorst van Beest (red.), Natuurlijk van belang, Deventer: Kluwer 2003, p. 149 e.v. Hij wijst op HvJ EG 26 september 1996, zaak C214/94 (Frankrijk/Commissie) en GvEA 27 januari 1998, zaak T-67/94 (Ladbroke Racing/Commissie). Waarbij zij regelmatig van mening verschilt met de aanmeldende lidstaat; zie bijv. Beschikking van 3 april 2002, Pb 2002, L 194/37 (Italiaanse olijventeeltbedrijven) en Beschikking van 7 mei 2004, Pb 2006, L 257/1 (Stakingen wegvervoer Sicilië). Het meest bekende voorbeeld biedt de steun naar aanleiding van de uitbraak van BSE begin 2001. Hoewel dierziekten normaliter niet als natuurramp of buitengewone gebeurtenis worden aangemerkt, vond de Commissie dat vergoedingen van schade als gevolg van deze uitbraak wel onder art. 87 lid 2 sub b EG konden worden beoordeeld aangezien de verliezen werden veroorzaakt door een uitzonderlijke en zeldzame samenloop van omstandigheden, waaronder de algemene sluiting van de exportmarkten voor uit de Gemeenschap afkomstig vlees en de mate waarin Europese consumenten dit vlees niet meer wensten te eten (zie o.m. Beschikking van 12 maart 2002, C(2002)906fin inzake steunmaatregel N 273/2001 (Nordrhein-Westfalen)). Zie Beschikking van 7 mei 2004, Pb 2005, L 110, p. 48-55 (Spaanse olijvenbedrijven) en Beschikking van 20 september 2000, Pb 2001, L35/39 (Steun n.a.v. natuurrampen Italië; § 31). Zie ook Beschikking van 13 juni 2000, Pb 2000, L 263/17 (Vervoer Iers vee) alsmede HvJ EG 29 april 2004, C-278/00 (Griekenland/ Commissie; § 81).


In meerdere beschikkingen heeft de Commissie benadrukt dat art. 87 lid 2 sub b EG strikt moet worden geïnterpreteerd.42 De Commissie toetst de ‘buitengewoonheid’ van de gebeurtenis per geval en kijkt daarbij naar de aard en omvang van de gebeurtenis.43 Over de aard van de gebeurtenis valt op te merken dat het moet gaan om een onvoorspelbare en dus onvoorzienbare gebeurtenis.44 Op voorzienbare gebeurtenissen kan een onderneming zich immers voorbereiden, zodat zij schadebeperkende maatregelen – zoals het afsluiten van een verzekering – kan nemen. Een staking op de Italiaanse wegen werd om die reden niet als buitengewone gebeurtenis aangemerkt; stakingen komen frequent voor.45 Is een gebeurtenis eenmaal als buitengewoon of als natuurramp aangemerkt, dan is het niet zo dat een steunmaatregel die voorziet in de schade die daaruit voortvloeit per definitie is toegestaan. Uit de beschikkingenpraktijk blijkt dat de Commissie binnen de genoemde beoordelingsvrijheid ook beoordeelt of de daarvoor verstrekte schadevergoeding met de gemeenschappelijke markt verenigbaar is. Daarvoor gebruikt zij geen herkenbaar, duidelijk gestructureerd beoordelingskader.46 Een eerste bestudering van de commissiebeschikkingen leert echter dat daarin een aantal criteria vaak terugkeren. • Rechtstreeks causaal verband Een eerste ‘verenigbaarheidscriterium’ dat in veel beschikkingen wordt genoemd houdt in dat er slechts een vergoeding mag worden gegeven voor de schade die rechtstreeks is veroorzaakt door de gebeurtenis.47 De terminologie is niet helemaal vast. Gesproken wordt van een ‘rechtstreeks’ en een ‘noodzakelijk en uitsluitend causaal verband’,48 een ‘duidelijk en rechtstreeks verband’49 of een ‘rechtstreeks oorzakelijk verband’.50 Deze formuleringen 43 Zie bijv. Beschikking van 9 februari 2000, SG(2000) D 101388, inzake steunmaatregel N 770/99 (Belgische dioxinecrisis). 44 Beschikking van 3 april 2002, Pb 2002, L 194, p. 37-44 (Italiaanse olijventeeltbedrijven; § 36) alsmede Beschikking van 7 mei 2004, Pb 2006, L 257, p. 1-10 (Stakingen wegvervoer Sicilië; § 54). 45 Beschikking van 7 mei 2004, Pb 2006, L 257, p. 1-10 (Stakingen wegvervoer Sicilië; § 56: ‘Stakingen kunnen frequent voorkomen, en, als ze vooraf zijn aangekondigd, kunnen van tevoren de juiste voorzorgsmaatregelen worden getroffen’). Zie nog anders: Beschikking van 26 juli 1995, Pb 1996, L 034, p. 38-41 (sub IV). 46 Zie echter voor een globale schets van het gehanteerde beleid gegeven door de Commissie zelf de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector (Pb 2006, C 319/1), p. 18. 47 HvJ EG 23 februari 2006, zaak C-346/03 en C-529/03 (Giuseppe Atzeni e.a. t. Regione autonoma della Sordegna; § 79) en HvJ EG 11 november 2004, zaak C-73/03 (Spanje t. Commissie; § 37 e.v.). 48 Beschikking van 7 mei 2004, Pb 2006, L 257, p. 1-10 (Stakingen wegvervoer Sicilië; § 61). 49 Beschikking van 20 oktober 2004, Pb 2005, L 100/46 (Natuurrampen Italië 2002; § 45 e.v.) 50 Beschikking van 25 mei 2000, SG (2000), D/103852, inzake steunmaatregel N 83/2000 (Belgische dioxinecrisis III).


85

maken duidelijk dat de Commissie strenge eisen stelt aan het causaal verband tussen de schadeveroorzakende gebeurtenis en de steunmaatregel. Onder meer aan de hand van de groep van begunstigden van de De Commissie steun kan worden stelt strenge eisen bepaald of de steunmaatregel alleen aan het causaal beoogt te voorzien in de schade veroorzaakt verband tussen de door de buitengewone gebeurtenis. Immers, schadeveroorzaindien ook steun wordt gegeven aan ondernekende gebeurtenis mingen die door de buitengewone gebeuren de steunmaattenis of de natuurramp regel niet getroffen werden, is dat een indicatie dat de steun niet uitsluitend wil voorzien in de schade die door de buitengewone gebeurtenis is ontstaan.51 Uit de beschikkingen van de Commissie valt te concluderen dat de steun specifiek dient te voorzien in de door de buitengewone gebeurtenis of de natuurramp ontstane schade. Daarmee zijn steunmaatregelen die een grote diversiteit in de toepassingspraktijk laten zien, niet verenigbaar. Dat laatste valt af te leiden uit een zaak rond een Griekse steunwet die voorzag in de vereffening van schulden die landbouwcoöperaties waren aangegaan bij de Griekse Landbouwbank NV. Volgens de Griekse staat had de wet in elk geval ten aanzien van één coöperatie tot doel de bedragen die deze coöperatie naar aanleiding van de kernramp in Tsjernobyl had betaald, te vergoeden. In navolging van de Commissie merkte het Hof op dat de wet het mogelijk maakte om allerhande door landbouwcoöperaties aangegane schulden te vereffenen, op voorwaarde dat deze schulden voor sociale doelstellingen waren aangegaan. Voorts bleek dat de wet op zeer uiteenlopende situaties werd toegepast. Een bepaling met een dergelijke zeer ruime draagwijdte kon volgens het Hof niet worden aangemerkt als een steunregeling tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen.52 Het is aan de lidstaat om het vereiste causaal verband aan te tonen. Zij zal materiaal moeten overleggen waaruit blijkt hoe tot de hoogte van de steunmaatregel is gekomen; het steunbedrag moet daadwerkelijk overeenstemmen met de feitelijke schade die door de buitengewone gebeurtenis is ontstaan.53 Derhalve had de Commissie haar bedenkingen bij een steunmechanisme dat geen verband hield met de feitelijk geleden schade, maar afhankelijk was gesteld van het volume van de investeringen die in een bepaalde periode werden gedaan, het volume van de investeringen in de voorgaande jaren en het bestaan van een belastbaar inkomen. Zelfs al had de begunstigde schade geleden die was veroorzaakt

86

door de natuurrampen in kwestie, door dit steunmechanisme kon niet worden uitgesloten dat het steunbedrag de hoogte van het schadebedrag zou overschrijden.54 De eis van een rechtstreeks causaal verband heeft dus ook een verband met de objectieve wijze van schadeberekening, een eis die we hierna zullen bespreken. De eis van causaal verband brengt voorts met zich dat de steunmaatregel binnen drie jaar na het optreden van de buitengewone gebeurtenis moet worden aangemeld en binnen vier jaar moet zijn uitbetaald, behoudens specifieke rechtvaardigingsgronden die bijvoorbeeld de aard en de omvang van de gebeurtenis of het pas later of nog steeds optreden van de schade betreffen. Wordt de steun buiten die termijnen gemeld of betaald, dan is de Commissie van oordeel dat er een reëel gevaar is dat de betaling van die steun dezelfde economische gevolgen zal hebben als steun voor de bedrijfsvoering en dus de mededinging zal vervalsen.55 • Geen cumulatie van financiële middelen ter dekking van dezelfde schade Een tweede factor waaraan bij de toetsing aan art. 87 lid 2 EG veel gewicht wordt gehecht, is het gevaar van cumulatie. De prominente rol die cumulatie speelt bij de beoordeling van de geoorloofdheid van een steunmaatregel, blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat het Hof in meerdere uitspraken heeft overwogen dat niet het feit dat de steun gering is, bepalend is voor de beoordeling van het effect van de steunmaatregel, maar andere elementen, ‘met name het cumulatieve karakter van de steun en de omstandigheid dat de begunstigde ondernemingen werkzaam zijn in een sector met een bijzonder intense mededinging’.56 Cumulatie van staatssteun is dan ook beslist niet alleen bij steunmaatregelen die vallen binnen het bereik van art. 87 lid 2 sub b EG een belangrijk criterium, maar bij de beoordeling van alle steunmaatregelen.57 Cumulatie vindt plaats indien op dezelfde kosten meer dan één steunmaatregel wordt toegepast.58 Bij steun naar aanleiding van een natuurramp of een buitengewone gebeurtenis zal daarvan op verschillende manieren sprake kunnen zijn. Het kan zijn dat de getroffene voor het schadeveroorzakende feit reeds inkomsten ontvangt uit andere, al goedgekeurde steunmaatregelen59 of uit sociale uitkeringen of verzekeringspolissen.60 Ter voorkoming van overcompensatie moeten al deze vorderingen in verband met de schade op het steunbedrag in mindering worden gebracht.61 Dit gebeurde bijvoorbeeld bij de tegemoetkomingen voor 529 ondernemers die ernstig waren gedupeerd door de vuurwerkramp in Enschede. Daarbij werd alleen dat deel van de schade vergoed dat niet door een verzekering werd gedekt en waarvoor geen tegemoetkoming uit andere bronnen werd ontvangen.62 Het is niet uitgesloten dat in dat verband ook rekening moet worden gehouden met de vergoedingen die op nationaal niveau (kunnen) worden verkregen uit acties uit



51

Beschikking van 3 april 2002, Pb 2002, L 194/37 (Italiaanse olijventeeltbedrijven; § 43-47; het stond niet vast dat alle olijventeeltbedrijven schade hadden geleden door de beweerdelijk ‘buitengewone’ gebeurtenissen, zodat de Commissie niet inzag waarom de steunmaatregel ook op niet-getroffen regio’s werd toegepast); vgl. Beschikking van 20 oktober 2004, Pb 2005, L 100/46 (Natuurrampen Italië 2002; § 19). 52 HvJ EG 29 april 2004, C-278/00 (Griekenland t. Commissie; § 85). Zie ook de conclusie van A-G Geelhoed van 25 september 2003 in dezelfde zaak (§ 57). 53 HvJ EG 29 april 2004, C-278/00 (Griekenland t. Commissie; § 89). 54 Beschikking van 20 oktober 2004, Pb 2005, L 100/46 (Natuurrampen Italië 2002; § 48). 55 Beschikking van 1 maart 2000, Pb 2002, L 159/1 (Schulden Griekse landbouwcoöperaties; § 142), Beschikking van 25 juli 1990, Pb 1991, L 86, p. 23-27 (Steunregeling Mezzogiorno; sub IV) en Beschikking van 20 september 2000, Pb 2001, L35/39 (Steun n.a.v. natuurrampen Italië; § 35 e.v.). Zie ook de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector (Pb 2006, C 319/1), p. 18. 56 HvJ EG 29 april 2004, C-278/00 (§ 70) en HvJ EG 19 september 2002, C-113/00 (§ 30). 57 Sommige Europese verordeningen bevatten zelfs een aparte regeling voor cumulatie; zie bijv. art. 8 van Verordening 2204/2002 (betreffende de toepassing van art. 87 en 88 EG op werkgelegenheidssteun). Zie over de cumulatie van verschillende soorten steun verder Hessel en Neven 2001, p. 159 e.v. 58 Europese regelgeving over staatssteun. Informatiewijzer voor de decentrale overheid. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2004, p. 20. 59 Beschikking van 9 februari 2000, SG(2000), D 101388, inzake steunmaatregel N 770/99 (Belgische dioxinecrisis), p. 11. 60 Zie de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector § 123. Volgens de Commissie is het gevaar voor cumulatie met name in de landbouw groot, nu begunstigde landbouwers steeds vaker uit verschillende bronnen steun ontvangen (Verordening 1857/2006, L358/6). 61 Zie bijv. Beschikking van 7 mei 2004, Pb 2006, L 257, p. 1-10 (Stakingen wegvervoer Sicilië; § 50). 62 Beschikking van 6 juni 2002, C (2002) 1674, inzake steunmaatregel N 217/2002 (Vuurwerkramp Enschede). 63 Zoals bekend is een vergelijkbare vordering tot op heden afgewezen: Rb. Den Haag 24 december 2003, JB 2004, 69 (m.nt. C.L.F.G.H.A.). 64 Dit geldt ook indien een mogelijke aansprakelijkheid niet op het publiekrecht, maar op het privaatrecht wordt gebaseerd. Zie Beschikking van 7 mei 2004, Pb 2006, L 25, p. 1-10: de bedrijven die handelden in landbouwproducten moesten verklaren dat zij geen gerechtelijke stappen tegen de stakende wegvervoerders zouden ondernemen, om dubbele vergoeding als gevolg van de betaling van eventuele boetes of contractuele schadevergoedingen door de stakende wegvervoerders te voorkomen. 65 Beschikking van 20 oktober 2004, Pb 2005, L 100/46 (Natuurrampen Italië 2002; § 45, met verwijzingen); Beschikking 9 juli 2003, Pb 2004, L 31, p. 1-20 (Natuurrampen Italië tot 1999; § 64-65) en Beschikking van 14 juli 2004, Pb 2005, L 74/49 (Erika; §75). Zie ook de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector (Pb 2006, C 319/1), § 123. 66 Beschikking van 20 oktober 2004, Pb 2005, L 100/46 (Natuurrampen Italië 2002; § 46). 67 Beschikking van 7 mei 2004, Pb 2006, L 257, p. 1-10 (Stakingen wegvervoer Sicilië; § 28 sub b en 63). Onduidelijk bleven aard en het doel van de onderzoeken, wanneer en hoe die onderzoeken tot stand kwamen en voor welke soort producten de onderzoeken zouden worden gebruikt bij de raming van de schade. 68 Beschikking van 6 juni 2002, C (2002) 1674, inzake steunmaatregel N 217/2002 (Vuurwerkramp Enschede). Vgl. Beschikking van 14 juli 2004, Pb 2005, L 74/49 (Erika; er was een adequate procedure ingesteld om overcompensatie te


rechtmatige of onrechtmatige overheidsdaad. Wanneer de Staat in de zaak Enschede aansprakelijk zou zijn gehouden voor falend toezicht en daarbij ook een vordering betreffende de inkomensschade van de desbetreffende ondernemers zou zijn toegewezen,63 en voor diezelfde schade vanuit een ‘steunmotief’ eerder een tegemoetkoming zou zijn gegeven, dan zou het gevaar voor cumulatie reëel zijn geweest.64 De lidstaat zal in de steunmaatregel in elk geval duidelijk dienen te maken op welke wijze het gevaar van cumulatie wordt voorkomen. Dat cumulatie niet is uitgesloten, kan al betekenen dat niet direct goedkeuring aan de steunmaatregel wordt gegeven, maar een beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure (ex art. 88 EG, tweede lid) wordt gegeven. • Objectieve wijze van schadeberekening De lidstaat zal verder moeten aantonen dat de schade waarin de steunmaatregel wil voorzien, op objectieve wijze is berekend. Dit betekent vooral dat de Commissie twijfels zal hebben bij regelingen waarin de schade niet op het individuele geval van het bedrijf wordt bepaald, maar op macro-economisch niveau is vastgesteld of op basis van een voor meerdere bedrijven geldend gemiddelde.65 Dit geldt zowel voor rechtstreekse als onrechtstreekse schade (denk bij dat laatste aan het geval dat een overstroming ook zorgt voor productievertragingen ten gevolge van stroomstoringen, leveringsproblemen door geblokkeerde wegen, etc.).66 Een voorbeeld waarbij de ‘parameters’ aan de hand waarvan de schade werd vastgesteld, onvoldoende objectief waren, biedt een Italiaanse zaak waarin het ging om een tegemoetkoming voor schade veroorzaakt door wegstakingen in Sicilië. Naast de twijfel die de Commissie had over de vraag of deze stakingen een ‘buitengewone gebeurHoewel dit in de tenis’ opleverden, was praktijk van de zij ook niet tevreden over de wijze waarop Commissie niet als de schade zou worden berekend, ook al zoueen strikte eis naar den deskundigen (‘door erkende landbouwdesvoren komt, kan kundigen (agronomen)’) deze berekenineen vaststelling gen uitvoeren.67 Hoewel dit in de prakvan de schade tijk van de Commissie door onafhankelijniet als een strikte eis naar voren komt, kan ke experts bijdraeen vaststelling van de schade door onafhangen aan de vereiskelijke experts bijdragen aan de vereiste te objectiviteit objectiviteit.68


voorkomen, namelijk het oprichten van compensatiediensten die dossiers per geval konden onderzoeken; § 61).

87

De algemene indruk is dat de Commissie kritisch bekijkt of de wijze van schadeberekening voldoende objectief is. Dat neemt niet weg dat sommige beschikkingen getuigen van een wat soepeler benadering. Zo vinden we een redelijk coulante opstelling in de beschikking over compensatiesteun in verband met de olieverontreiniging als gevolg van de schipbreuk van de Erika in 1999. De naar aanleiding daarvan toegekende steun aan viskwekers was niet, zoals normaal gesproken wordt verlangd, per bedrijf toegekend, zodat niet kon worden nagegaan of de schade die aan de getroffen bedrijven werd vergoed ook in alle gevallen echt was geleden. In plaats daarvan werd een methode toegepast die gold voor alle producenten voor het betrokken gebied. Toch accepteerde de Commissie die methode, omdat zij wellicht werd gebruikt ter vergemakkelijking van het administratieve beheer, gelet op de omvang van het gebied waarvoor deze gebeurtenissen gevolgen hadden gehad en op het aanzienlijke aantal getroffen bedrijven.69 • Geen vergoeding van normale ondernemersrisico’s Wanneer schade wordt veroorzaakt door een natuurramp of een buitengewone gebeurtenis, dan staat de Commissie toe dat steun wordt verleend tot 100% als vergoeding voor materiële schade.70 Het hanteren van de drempel van een ‘normaal ondernemersrisico’ lijkt daarmee op het eerste gezicht niet verenigbaar. Uit de beschikkingen van de Commissie valt echter op te maken dat het normale ondernemersrisico bij de beoordeling van staatssteun aan de hand van art. 87 lid 2 sub b EG niet als drempel fungeert, maar als maatstaf om ‘echte’ buitengewone gebeurtenissen en ‘echte’ natuurrampen te onderscheiden van risico’s die inherent zijn aan het drijven van een onderneming en die dus niet als schadeveroorzakende gebeurtenis zoals genoemd in art. 87 lid 2 sub b EG kwalificeren. Wanneer de lidstaat in een steunmaatregel wel een schadedrempel hanteert kan dit voor de Commissie evenwel aanleiding vormen om steun die naar aanleiding van een natuurramp of een buitengewone gebeurtenis wordt toegekend, eerder goed te keuren. Het in rekening brengen van een bepaalde aftrek biedt immers een duidelijke indicatie dat geen overcompensatie plaatsvindt. Zo meende de Commissie in de zaak over de vuurwerkramp in Enschede dat de aftrek voor eigen risico van 10% voor materiële schade en 30% voor bedrijfsschade een voldoende garantie bood dat overcompensatie was uitgesloten.71 Bij de bepaling van de grenzen van het normale risico hanteert de Commissie criteria die lijken op de criteria die in onze rechtsorde gebruikelijk zijn.72 Zo behoort weinig omvangrijke schade in elk geval tot de normale ondernemersrisico’s. Dat blijkt uit de eerder genoemde beschikking naar aanleiding van de olieramp met de Erika. Frankrijk gaf niet alleen een tegemoetkoming aan direct getroffen viskwekers en vissers, maar ook een verlichting van de sociale lasten en de vrijstelling van ‘domaniale’ heffingen

88

voor alle viskwekers van continentaal Frankrijk en de overzeese departementen, dit in verband met het slechte imago van de gekweekte schelpdieren na de schipbreuk van de Erika. Volgens een becijfering van de Franse overheid zorgde die schade voor een omzetverlies van 2,7%. Dit omzetverlies werd door de Commissie als weinig omvangrijk beschouwd. Die kosten moeten bedrijven in het kader van hun normale bedrijfsvoering zelf dragen omdat elke economische activiteit is blootgesteld aan een aantal grote of minder grote risico’s (schommelingen in de prijzen van de productiefactoren, schommeling in de verkoopprijs van de productie, eventuele verhoging van bepaalde lasten) als gevolg van de meest uiteenlopende onverwachte gebeurtenissen.73 Hieruit blijkt tevens dat de Commissie er niet voor schroomt om de beweerdelijke ‘abnormaalheid’ van de schade in kwestie kritisch te beoordelen – een oordeel waarin zij dan ook, en niet de lidstaat, het laatste woord heeft. • Overcompensatie als apart criterium? In zeer veel beschikkingen blijkt de Commissie primair te toetsen aan de hand van de vraag of met de schadevergoeding die de meldende lidstaat onder art. 87 lid 2 sub b EG gekwalificeerd wil zien, geen overcompensatie plaatsvindt. Wij menen dat dit geen zelfstandig criterium is bij de toetsing van de geoorloofdheid van steunmaatregelen in het kader van art. 87 lid 2 sub b EG. Wordt in weerwil van de bovenstaande criteria toch steun toegezegd aan ondernemingen, dan zal dit in beginsel tot overcompensatie leiden. Het verbod van overcompensatie vormt dan ook veelal een onderdeel van de hierboven behandelde criteria. Zo kan een onvoldoende rechtstreeks causaal verband tussen de steun en de buitengewone gebeurtenis betekenen dat er een gevaar bestaat van overcompensatie.74 Het zou een misOok een onvoldoende objectieve vaststelling verstand zijn om van het schadebedrag is door de Commissie te menen dat het in verband gebracht met het gevaar voor verbod op overovercompensatie.75 Het zou dan ook een miscompensatie verstand zijn om te menen dat het verbod slechts betekent op overcompensatie dat nooit meer slechts betekent dat nooit meer mag wormag worden verden vergoed dan de geleden schade. Ook goed dan de geleindien steun wordt gegeven voor normale den schade bedrijfsrisico’s, nietrechtstreekse schade of op onvoldoende objectieve wijze vastgestelde schade, kan er gevaar zijn voor overcompensatie.



3.3

Tegemoetkomingen die vallen onder de reikwijdte van art. 87 lid 3 sub c EG

Als een Nederlands bestuursorgaan een tegemoetkoming aan een onderneming wil verstrekken voor schade die niet (direct) samenhangt met een overheidsdaad en deze vergoeding niet valt onder de reikwijdte van art. 87 lid 2 sub b EG omdat de schadeveroorzakende gebeurtenis niet kan worden gekwalificeerd als een natuurramp of een buitengewone gebeurtenis, betekent dat niet automatisch dat deze tegemoetkoming in strijd komt met het staatssteunrecht.76 Veelal gaat de Commissie ambtshalve,

69 Beschikking van 14 juli 2004, Pb 2005, L 74/49 (Erika; § 75). Zie voor een ander voorbeeld van een wat coulantere opstelling Beschikking van 9 juli 2003, Pb 2004, L 31, p. 1-20 (Natuurrampen Italië tot 1999; § 64-65). 70 Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw en de bosbouwsector (Pb 2006, C 319/1), p. 18. 71 Beschikking van 6 juni 2002, C (2002) 1674, inzake steunmaatregel N 217/2002 (Vuurwerkramp Enschede). 72 Zie voor recente overzichten van de in Nederland gehanteerde criteria T. Barkhuysen & M.K.G. Tjepkema, ‘Aansprakelijkheid uit “rechtmatige” overheidsdaad: het samenspel tussen de nationale égalité en het Europese eigendomsrecht’, RMThemis 2006, p. 179-201 alsmede B.P.M. van Ravels, Grenzen van voorzienbaarheid (rede RU), Deventer: Kluwer 2005. 73 Beschikking van 14 juli 2004, Pb 2005, L 74/49 (§ 71-72). 74 Zie bijv. Beschikking van 14 juli 2004, Pb 2005, L 74/49: omdat Frankrijk onvoldoende gegevens verstrekte over het verband tussen het bedrag van de economische schade die alle schelpdierproducten door de olieramp met de Erika zouden hebben geleden en het bedrag van de vrijstelling van de sociale lasten voor de betrokken periode, is de Commissie niet in staat om na te gaan of deze vrijstellingsmaatregel in overeenstemming was met de waarde van de geleden schade en of er geen overcompensatie is geweest (§ 35). 75 Beschikking van 9 juli 2003, Pb 2004, L 31, p. 1-20 (Natuurrampen Italië tot 1999): omdat het verlies niet werd berekend op het niveau van het individuele bedrijf, zou een onnauwkeurig beeld kunnen ontstaan van de door de individuele bedrijven geleden schade, met het daaruit voortvloeiende gevaar voor overcompensatie (§ 65). 76 Daarbij moet worden opgemerkt dat voor zover de tegemoetkoming de grenzen van de ‘de minimis’-verordening niet overschrijdt, er sowieso geen sprake is van staatssteun. Ook op dit vlak zijn weer specifieke regelingen vastgesteld. Zie de Verordening 1860/2004 betreffende de toepassing van de art. 87 en 88 van het EG op de ‘de minimis’-steun in de landbouwsector en de visserijsector. 77 Zie bijv. Beschikking van 20 oktober 2004, Pb 2005, L 100/46: ten aanzien van de steunregeling die Italië had toegepast ten gunste van ondernemingen die in de door natuurrampen in 2002 getroffen gemeenten investeringen hadden gedaan, voerde Italië aan dat deze regeling slechts beoogde steun te verlenen voor schade die door natuurrampen of andere uitzonderlijke omstandigheden ontstaan was. Toch toetste de Commissie ook nog aan de andere uitzonderingen (§ 3941). Vgl. voorts Beschikking van 13 juni 2000, Pb 2000, L 263, p. 17 e.v. (Vervoer Iers vee, § 102-104 (zonder beroep op uitzondering van art. 87 lid 3 sub c EG wordt daaraan toch getoetst)) en Beschikking van 9 juli 2003, Pb 2004, L 31, p. 1-20 (Natuurrampen Italië, § 50-54). 78 Pb 2006, C 319/1 resp. Pb 2006, L 358, p. 3-21. 79 Art. 10 en 11 van de KMO-Verordening. Zie ook de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw en de bosbouwsector, § 124 e.v.


dus ook zonder dat daarom wordt verzocht, na of de steunmaatregel wellicht onder een andere uitzondering verenigbaar kan worden verklaard met de gemeenschappelijke markt.77 Voor tegemoetkomingen is in zo’n geval vooral de uitzondering van art. 87 lid 3 sub c EG van belang. Daarin is (onder meer) bepaald dat steun om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, niet is verboden, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. De Commissie beschikt bij de beoordeling daarvan over beleidsvrijheid, die zij, zoals gesteld, veelal met behulp van specifieke kaderregelingen en richtsnoeren invult. Omdat de vraag of een bepaalde tegemoetkoming door de Commissie zal worden goedgekeurd, bij art. 87 lid 3 sub c EG sterk afhankelijk is van het voor de betreffende tegemoetkoming geldende beleid, moeten daartoe primair de richtsnoeren worden geraadpleegd. Het is niet mogelijk om al het door de Commissie geformuleerde beleid dat van belang kan zijn bij de beoordeling van Nederlandse tegemoetkomingen te bespreken; daarvoor is dat beleid veel te omvangrijk. Ter illustratie willen wij slechts kort het beleid van de Commissie noemen ten aanzien van tegemoetkomingen aan landbouwers voor schade als gevolg van ongunstige weersomstandigheden, omdat dergelijke tegemoetkomingen in Nederland regelmatig worden verstrekt en in (nationale) gerechtelijke procedures daarover het staatssteunrecht al verschillende malen een rol heeft gespeeld. De Commissie kwalificeert ongunstige weersomstandigheden die kunnen leiden tot schade bij landbouwers, zoals vorst, regen, droogte en hagel, doorgaans niet als natuurramp. Echter, dergelijke gebeurtenissen kunnen zoveel schade aan de landbouwproductie of de productiemiddelen toebrengen dat zij met natuurrampen mogen worden gelijkgesteld en verenigbaar moeten worden geacht met de gemeenschappelijke markt op grond van art. 87 lid 3 sub c EG, aldus de Commissie. Onder welke voorwaarden steunmaatregelen voor slechte weersomstandigheden worden toegestaan kan worden afgeleid uit de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector en Verordening (EG) 1857/2006 van de Commissie betreffende de toepassing van de art. 87 en 88 van het Verdrag op staatssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen die landbouwproducten produceren (‘KMO’-verordening).78 Uit deze regelingen blijkt dat de criteria die de Commissie hanteert in het kader van art. 87 lid 2 EG (zoals hierboven weergegeven), ook van belang zijn bij beoordelingen in het kader van art. 87 lid 3 EG. Zo zijn in de KMO-verordening uitgewerkte eisen opgenomen met betrekking tot de toegestane steunintensiteit, de wijze van schadeberekening en het voorkómen van cumulatie.79 Maar ook zijn in deze documenten andere, nogal specifieke criteria opgenomen. Zo mag vanaf


89

2011 alleen nog steun voor door droogte veroorzaakte verliezen worden verstrekt wanneer in de desbetreffende lidstaat art. 9 van de Richtlijn 2000/60/EG is geïmplementeerd en de lidstaat erop toe ziet dat de getroffen sector een passende bijdrage levert voor geleverde waterdiensten. Het beleid is er voorts op gericht om landbouwers aan te moedigen verzekeringen af te sluiten tegen weerschade, wat ertoe moet leiden dat vanaf 1 januari 2010 de omvang van vergoedingen daarvoor in beginsel met 50% worden verminderd.80

4

Wanneer valt nadeelcompensatie onder de reikwijdte van het staatssteunverbod?

4.1

Uitgangspunt: verplichte schadevergoeding voor overheidshandelen is geen verboden staatssteun

Rechtmatige overheidshandelingen die schade veroorzaken komen in alle geledingen van de markt en op talloze beleidsterreinen voor. In verschillende beschikkingen van de Commissie komen compensaties naar aanleiding van dergelijke handelingen aan de orde, die naar ons nationale recht als ‘nadeelcompensatie’ kunnen worden gekwalificeerd. Een voorbeeld biedt de compensatie die de gemeente Enkhuizen verstrekte aan een zeilvereniging, toen door de aanleg van een nieuwe haven voor kleine en grote pleziervaartuigen de bestaande toegang tot de jachthaven van de zeilvereniging werd gesloten. Als compensatie voor de sluiting baggerde de gemeente een deel van het water vlakbij de bestaande haven uit, om de vereniging in staat te stellen later op eigen kosten 105 ligplaatsen aan te leggen. Ook kreeg de vereniging de gelegenheid het uitgebaggerde gebied van de gemeente te kopen voor dezelfde prijs per vierkante meter als de gemeente eerder voor dit gebied aan de nationale overheid had betaald. Concurrerende jachthavens dienden bij de Commissie een klacht in omdat deze compensatie de concurrentie zou vervalsen.81 Een ander voorbeeld is te vinden in een beschikking over de Spaanse olijvenhandel. Op 3 juli 2001 besloot de Spaanse regering dat alle partijen olie uit afvallen van olijven die op dat moment op de Spaanse markt aanwezig waren, van de markt moesten worden gehaald. Dit was nodig om de belangen van de consument te behartigen, nu kwaliteitscontroles aan het licht hadden gebracht dat de olie uit afvallen van olijven een voor de consument gevaarlijke stof bevatte. Op 25 juli 2001 trad een besluit in werking dat mede tot doel had het gebruik van deze stof te beperken en dat een kostbare aanpassing van de productieprocessen van de betrokken ondernemingen vergde. Deze aanpassingskosten werden, onder meer door de toekenning van leningen met rentesubsidie, door de Spaanse staat gedragen.82 Naast deze uit de beschikkingspraktijk afkomstige voorbeelden, zijn soms ook

90

in de richtsnoeren van de Commissie aanknopingspunten voor de nationale jurist te vinden. Zo kan compensatie worden toegekend indien een lidstaat besluit nationale milieunormen vast te stellen die strenger zijn dan de communautaire normen en waarmee dus een hoger beschermingsniveau dan vanuit Europees perspectief vereist is wordt vastgesteld. Als dit tot wijziging van een milieuvergunning leidt, is goed denkbaar dat de nationale autoriteiten een nadeelcompensatie in het vooruitzicht stellen. Deze steun voor mogelijke extra investeringskosten zal dan moeten worden getoetst aan de Communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu.83 Wanneer nadeelcompensatie in strijd is met art. 87 EG, valt niet gemakkelijk in het algemeen te zeggen. Vaststaat wel dat schadevergoedingen, voor zover deze hun basis vinden in een rechtsplicht van de overheid, in beginsel geen verboden staatssteun zullen opleveren. Dat blijkt uit de Asteris-uitspraak van het Hof van Justitie. Een Griekse rechter had in die zaak de prejudiciële vraag gesteld of vergoedingen aan nationale ondernemingen, tot betaling waarvan de Griekse staat zou kunnen worden veroordeeld ter compensatie van uit een technische fout in de gemeenschapsregeling voortvloeiende schade, mogelijk als steunmaatregel zou kunnen worden aangemerkt. Het Hof antwoordde dat ‘steunmaatregelen als maatregelen van de overheid ter begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde produkten juridisch een fundamenteel ander karakter hebben dan vergoedingen die de nationale autoriteiten op grond van een rechterlijke uitspraak eventueel aan particulieren moeten betalen ter zake van een schade die zij aan die particulieren hebben veroorzaakt.’84 Hoewel de prejudiciële vraag van Griekenland feitelijk betrekking had op schadevergoeding naar aanleiding van onrechtmatig overheidshandelen, lijkt het antwoord van het Hof betrekking te hebben op alle uit een rechtsplicht voortvloeiende schadevergoedingen van overheidswege. In een commissiebeschikking van later datum inzake de verhuizing van een Nederlandse chloorfabriek liet de Commissie zich expliciet uit over de vraag of ook vergoedingen ter zake van een rechtmatige overheidsdaad verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt. De steunmaatregel in kwestie betrof een ‘subsidie’ – in de beschikking tevens als ‘schadevergoeding’ aangeduid – aan Akzo-Nobel in verband met de intrekking van een milieuvergunning voor een chloorfabriek (bijna 32 miljoen euro) en een subsidie van 30% voor de kosten van de verhuizing van een chloorverwerkende fabriek van Hengelo naar Delfzijl (tussen de 22,5 en 32,5 miljoen euro). De Commissie achtte deze steunmaatregelen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt:



‘Een schadevergoeding brengt doorgaans geen selectief voordeel voor de betrokken onderneming met zich mee voor zover zij louter dient ter compensatie van schade ten gevolge van een overheidsingrijpen, waarbij de schadevergoeding het directe resultaat is van dit overheidsingrijpen en bepaald wordt op basis van een algemene schadevergoedingsregeling die rechtstreeks gebaseerd is op het door de rechter erkende grondwettelijke eigendomsrecht.’85 Het Asteris-arrest en de Akzo Nobel-beschikking hanteren elk een wat andere invalshoek ter verklaring

80 Zie art. 11 lid 8 KMO-Verordening en § 125 sub e van de Communautaire richtsnoeren. 81 GvEA 27 september 2006, T-117/04. Het Gerecht verklaarde het beroep van de concurrenten tegen de commissiebeschikking (Beschikking 2004/114/EG), waarin de Commissie oordeelt dat de ter discussie staande maatregelen geen staatssteun vormen in de zin van art. 87 EG, uiteindelijk niet-ontvankelijk, onder meer omdat niet aan de hand van concrete omzetgegevens was aangetoond dat de maatregelen de positie van de jachthavens op de betrokken markt wezenlijk konden aantasten. 82 Beschikking van 7 mei 2004, Pb 2005, L 110, p. 48-55. De steunmaatregel werd door de Commissie uiteindelijk als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt beoordeeld. 83 Pb 2001, C 37-03. 84 HvJ EG 27 september 1988, AB 1991, 314 (m.nt. BMJvdM en HJS) (Asteris). 85 Commissiebeschikking 16 juni 2004, C(2004) 2026fin, inzake steunmaatregel N304/2003 (Akzo Nobel). In gelijke zin Commissiebeschikking 20 december 2006, C (2006)6608 def, inzake steunmaatregel N 575/2005 (Autodemontagebedrijf Steenbergen). 86 Conclusie van 5 juli 1988, gevoegde zaken 106-120/87, Jurisprudentie 1988, p. 05515. 87 Aldus ook Kuypers 2003, p. 155 (zie noot 39). 88 Zie ook Commissiebeschikking 20 januari 1999, Pb 1999, L 107/21: de Duitse ‘Entschadigungs- und Ausgleichsleistungsgesetz’, die een regeling bevatte voor de aankoop van grond tegen verlaagde prijzen, leverde geen staatssteun op ‘voorzover de maatregelen slechts een compensatie voor onteigening of voor een daarmee gelijk te stellen overheidsingrijpen vormen en de toegekende voordelen tegen de daardoor veroorzaakte vermogensschade opwegen of geringer dan die schade uitvallen.’ 89 Zie ABRvS 6 mei 1997, AB 1997, 229 (m.nt. PvB) (Van Vlodrop); HR 30 maart 2001, AB 2001, 412 (m.nt. ThGD) (Staat/Lavrijsen). Een grondslag voor schadevergoeding bij ‘rechtmatige’ overheidsdaad kan in uitzonderlijke gevallen ook op art. 3:4, tweede lid, Awb worden gebaseerd. De aansprakelijkheid zit dan dicht tegen een onrechtmatige overheidsdaad aan. Zie verder de literatuurverwijzingen in de noot van B.P.M. van Ravels onder ABRvS 16 maart 2005, AB 2007, 11; wij laten deze grondslag hier verder rusten. 90 Beschikking van 8 december 1999, Pb 2000, L 144, p. 28-34 (Verzamelcentra varkens; § 35). Dat de Commissie in die beschikking de zaak uiteindelijk niet afdeed met een beroep op het Asteris-arrest, kan worden verklaard door het feit dat de Nederlandse autoriteiten niet erkenden dat het égalité-beginsel en het Leffers-arrest (HR 18 januari 1991, NJ 1992, 638) op de onderhavige steunmaatregel (naar aanleiding van verscherpte hygiënemaatregelen voor verzamelcentra) van toepassing waren. Wel leken de Nederlandse autoriteiten, aldus de Commissie, ‘onrechtstreeks’ te erkennen dat er een wettelijke verplichting bestond om in overgangsmaatregelen of een compensatieregeling te voorzien.


van het feit dat verplichte schadevergoedingen in beginsel geen verboden staatssteun opleveren. Het Asteris-arrest legt de nadruk sterk op de op grond van een rechterlijke uitspraak bestaande plicht tot schadevergoeding. Dat is een beperktere benadering dan die uit de Akzo Nobel-beschikking, waarin aansluiting wordt gezocht bij ‘een algemene schadevergoedingsregeling die rechtstreeks gebaseerd is op het door de rechter erkende grondwettelijke eigendomsrecht’. De vraag lijkt gerechtvaardigd hoe relevant het is dat de rechter vaststelt dat naar nationaal recht een plicht tot schadevergoeding bestaat. Zo is er door advocaat-generaal Slynn in diens conclusie bij het Asteris-arrest op gewezen dat denkbaar is dat een begunstigde onderneming tegen de Staat een schadevordering instelt naar aanleiding van een beslissing van de Commissie waarbij de Staat wordt gelast onwettige steun terug te vorderen.86 Indien die vordering wordt toegewezen, zou de rechter daarmee in strijd met de staatssteunregels een schadevergoeding toekennen.87 Het bestaan van een rechterlijke uitspraak waarin een schadevergoedingsplicht wordt uitgesproken, lijkt dus niet altijd een garantie dat deze vergoeding niet met de staatssteunregels in strijd komt. Bovendien lijkt het uitgangspunt dat een rechter de schadevergoedingsplicht moet hebben vastgesteld te kunnen leiden tot onnodige procedures. De in de Akzo Nobel-beschikking opgenomen clausule dat het moet gaan om een aanspraak op schadevergoeding die rechtstreeks is gebaseerd op het grondwettelijke eigendomsrecht vinden wij duidelijker, hoewel ook die formulering tot uiteenlopende interpretaties aanleiding kan geven. Naar Nederlands recht vallen daaronder in elk geval de onteigening (art. 14, eerste lid Gw)88 en de vernietiging, de onbruikbaarmaking en de beperking van eigendom (art. 14, derde lid Gw). Het recht op schadevergoeding bij de door het derde lid beschermde eigendomsinbreuken is veelal in bijzondere wetten uitgewerkt. Algemeen wordt aangenomen dat die bijzondere wetten veelal hun grondslag vinden in het égalité-beginsel, dat naar huidig recht zowel voor wettelijke als buitenwettelijke nadeelcompensatie de primaire grondslag voor nadeelcompensatie is en onder meer eist dat alleen schade wordt vergoed die boven het normaal maatschappelijk of bedrijfsrisico uitstijgt.89 Voor zover het égalité-beginsel is uitgewerkt in zo’n bijzondere wet, of indien, bij gebrek aan een geschreven regeling, het ongeschreven égalité-beginsel in een concreet geval wordt toegepast, zal de compensatie in beginsel verenigbaar zijn met het staatssteunrecht. Op grond van het égalité-beginsel is de overheid immers rechtens verplicht om ondernemingen die te maken krijgen met een ‘onevenredige’ inbreuk op hun eigendomsrecht, nadeelcompensatie aan te bieden. Ook de Commissie lijkt te hebben aanvaard dat nadeelcompensatie op grond van het égalité-beginsel verenigbaar is met het staatssteunrecht.90 Dat ligt ook voor de hand in het licht van de jurisprudentie van het Hof van


91

Justitie van de EG inzake art. 288 EG, op grond waarvan de gemeenschap aansprakelijk kan zijn voor rechtmatige gemeenschapshandelingen. Daarbij laat het Hof zich – in de woorden van art. 288 EG – leiden door ‘de algemene beginselen welke de rechtsstelsels der Lid-Staten gemeen hebben’. Uit de schaarse jurisprudentie die op dit punt voorhanden is, komt naar voren dat het Hof zich baseert op de criteria van het égalité-beginsel.91 Het zou vreemd zijn indien op grond van de égalité toegekende vergoedingen door de lidstaten dan toch in strijd met het staatssteunrecht zouden zijn. Als hoofdregel kan men daarom aanhouden dat verplichte schadevergoedingen verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt voor zover zij hun grondslag vinden in een algemene schadevergoedingsregeling of in een algemeen aanvaard, door de rechter erkend beginsel dat tot schadevergoeding verplicht. De schadevergoeding heeft in die gevallen een primair compensatoir doel, en daarmee, zoals het Hof in het Asteris-arrest heeft uitgemaakt, een ‘fundamenteel ander karakter’ dan steunmaatregelen die de gemeenschappelijke markt vervalsen.92 Met een dergelijke compensatie wordt immers voldaan aan de in alle lidstaten erkende, aan art. 1 Eerste Protocol EVRM toetsbare verplichting om inbreuken op eigendom onder omstandigheden slechts toe te staan indien daar een passende schadevergoeding Door binnen de tegenover staat. Het is niet goed voorstelbaar grenzen van het dat een succesvol beroep op het égalitéégalité-beginsel te beginsel tot een vervalblijven, is het comsing van de mededinging leidt; door binnen pensatoire karakter de grenzen van het égalité-beginsel te blijven, van de schadeveris het compensatoire karakter van de schadegoeding in beginvergoeding in beginsel gegeven.93 Vanuit dat sel gegeven perspectief bezien hoeven op het égalitébeginsel gebaseerde vergoedingen ook niet bij de Commissie te worden gemeld, omdat dan niet is voldaan aan de criteria van art. 87 lid 1 EG en bijgevolg geen sprake is van staatssteun. Met het zojuist geschetste uitgangspunt is echter nog niet alles gezegd. Ten eerste staat niet vast dat al het nadeelcompensatierecht inderdaad zijn grondslag vindt in het égalité-beginsel. Zo is bekend dat het recht op planschadevergoeding ingevolge art. 49 WRO zijn grondslag vindt in het rechtszekerheidsbeginsel. Die regeling wijkt daarmee af van het uitgangspunt van het égalité-beginsel. Waar in de meeste wettelijke en buitenwettelijke regelingen een ‘normaal maatschappelijk risico’ wordt gehanteerd, gebeurt dat in het planschaderecht thans niet en bestaat – naar algemeen wordt aangenomen – eer-

92

der een recht op vergoeding dan indien aan art. 49 WRO het égalité-beginsel ten grondslag zou worden gelegd.94 Hoewel dit niet per definitie betekent dat het planschaderecht in strijd zou zijn met de staatssteunregels,95 verdient het vanuit communautair perspectief de voorkeur om vergelijkbare beperkingen van het eigendomsrecht zo veel mogelijk op dezelfde grondslag – waarbij primair aan het égalitébeginsel moet worden gedacht – te baseren en slechts verschillen in het vergoedingsregime toe te staan voor zover die een duidelijke en objectieve rechtvaardiging vinden in de ernst van de eigendomsinbreuk. Zo zal art. 87 EG niet in de weg staan aan een onderscheid tussen een regime van schadeloosstelling bij de onteigening en vernietiging van eigendom enerzijds en een regime van een vergoeding van ‘onevenredig nadeel’ bij beperkingen van eigendom anderzijds. Anders kan het zijn indien een onderneming bij een vergelijkbare beperking van eigendom in het ene geval op een volledige schadevergoeding kan rekenen, en in het andere geval haar een hoog ‘normaal ondernemersrisico’ wordt tegengeworpen. Ook indien een nadeelcompensatieregeling gebaseerd lijkt te zijn op het égalité-beginsel, maar daarmee in werkelijkheid ook niet-compensatoire doelen worden gediend, kan zij op gespannen voet met het staatssteunrecht komen te staan.96 Met die laatste opmerking zijn we bij een tweede mogelijk probleem aanbeland. Bedacht moet worden dat de vraag of en in hoeverre op grond van het égalité-beginsel een rechtsplicht tot schadevergoeding bestaat, veelal afhankelijk is van de interpretatie die in een concreet geval aan het ‘normaal maatschappelijk of bedrijfsrisico’ wordt gegeven. Deze normen zijn tot op grote hoogte vaag en worden in de huidige nadeelcompensatiepraktijk nog niet op een eenduidige manier ingevuld.97 Een eenvoudig voorbeeld kan dit illustreren. Twee ondernemingen, uit respectievelijk Amsterdam en Den Haag, hebben ieder een omzet van € 100 000 op jaarbasis. Door de bouw van een ondergrondse metrolijn lijden zij beide in een bepaald jaar € 20 000 omzetschade. In Amsterdam wordt als lijn gehanteerd dat 15% van het totaal geleden nadeel vanwege het normale ondernemersrisico moet worden geduld.98 In Den Haag is dat anders; daar is schade pas onevenredig als zij uitstijgt boven 15% van de omzet op jaarbasis.99 Welk van deze rekenmethodes gekozen wordt, maakt voor de betrokken onderneming nogal een verschil: de Amsterdamse onderneming krijgt 85% van € 20 000, dus € 17 000 schadevergoeding. De Haagse onderneming krijgt zijn schade pas vergoed als de schade meer bedraagt dan € 15 000 (15% van zijn omzet op jaarbasis). Hij krijgt € 5000 schadevergoeding. Naar aanleiding van een volstrekt vergelijkbare schadeoorzaak verkeert de ene onderneming zo in een gunstiger positie dan de ander. Ook de casus van de compensatie aan de kokkelvisserij laat zien dat het begrip ‘normaal ondernemersrisico’ vanuit een staatssteunperspectief problema-



tisch kan zijn.100 Immers, doordat die compensatie is gebaseerd op een dubieuze invulling van het ‘nor91 Zie HvJ EG 15 juni 2000, C-237/98 (Dorsch Consult Ingenieursgesellschaft), GvEA 14 december 2005, zaak T-69/00 (FIAMM) alsmede M.J.W. van Casteren, Schadevergoeding bij rechtmatig EG-optreden (diss. KUN), Utrecht: 1997, p. 223 e.v. Zie over dit onderwerp ook J.E. Hoitink, ‘De invloed van het communautaire recht op het leerstuk van de nadeelcompensatie’, in: T. Barkhuysen, W. den Ouden en E. Steyger, Europees recht effectueren, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2007, p. 283 e.v. 92 In de literatuur worden veel meer functies dan alleen de compensatie van schade aan aansprakelijkheid toegekend. Zie wat betreft de overheidsaansprakelijkheid B.J. Schueler, ‘Tussen pech en onrecht’, in: K.J. de Graaf, A.T. Marseille en H.B. Winter (red.), Op tegenspraak. Opstellen voor prof. mr. L.J.A. Damen, Den Haag: BJu 2006, p. 205 e.v. 93 Vgl. R.J.G.M. Widdershoven e.a., De Europese agenda van de Awb, Den Haag: BJu 2007, p. 168 e.v. 94 Zie G.M. van den Broek, Planschadevergoeding, (diss. UU), Deventer: Kluwer 2002, p. 225 e.v. De komende wijziging van de WRO op dit punt, waarbij het égalité-beginsel ook aan art. 49 WRO ten grondslag wordt gelegd, heeft dan ook tot doel om minder snel tot overheidsaansprakelijkheid te komen. 95 Zie echter Beschikking van 4 april 2006, Pb 2006, L 307, p. 207 e.v. inzake de mogelijke steun met betrekking tot de bouw van een marktpassage te Haaksbergen. De gemeente had een planschadevergoedingsovereenkomst gesloten, waarin was bepaald dat zij 35% van de kosten zou vergoeden die zouden voortvloeien uit vorderingen op grond van art. 49 WRO. De Commissie meende dat daarmee sprake was van een ‘voordeel’, aangezien de ondernemingen kosten zouden ontlopen die zij normaal in het kader van een bouwproject zelf moeten dragen en de gemeente voor de garantie dat zij de schade mede zou vergoeden, geen premie ontving. De Commissie concludeerde uiteindelijk dat de dekking van 35% van de mogelijke kosten staatssteun vormde, dat, voor zover zij het werkelijke verlies van het project zou overschrijden, onverenigbaar was met de gemeenschappelijke markt. Annotatoren Gundelach en Van Zundert (Bouwrecht 2006, p. 753 e.v.) merken o.i. terecht op dat het (impliciete) standpunt van de Commissie dat alle schade voor rekening van de bouwondernemingen had moeten komen, er geen rekening mee lijkt te houden dat planschade volgens art. 49 WRO in eerste instantie voor rekening van de overheid komt. 96 Dat laatste kan het geval zijn bij de toepassing van art. 15.20 Wet milieubeheer, dat niet alleen een waarborg beoogt te zijn, maar ook een instrumenteel doel dient. Zie J.H. Jans, H.G. Sevenster en H.H.B. Vedder (red.), Europees milieurecht in Nederland, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2000, p. 406. 97 Dat dit een probleem kan zijn, blijkt uit de goedkeuringsbeschikking van de Commissie van 20 december 2006, C (2006)6608 def, inzake steunmaatregel N 575/2005 (Autodemontagebedrijf Steenbergen). De Commissie woog als positief punt mee dat de Circulaire schadevergoedingen van VROM de bevoegde autoriteiten met betrekking tot de hoogte van het te betalen bedrag geen ruimte wordt gegeven (§ 28). 98 Zie voor voorbeelden van die methode Rb. Utrecht 15 oktober 2003, LJN AM2622, ABRvS 6 maart 2003, LJN AE0350 en Rb. Arnhem 28 maart 2007, LJN BA3416. 99 Ook die methode is door de Afdeling geaccepteerd (ABRvS 5 september 2001, BR 2002, 877 (m.nt. BPMvR)). 100 Zeker wanneer men bedenkt dat maatregelen waarbij de bevoegde autoriteiten discretionaire ruimte wordt gelaten ten aanzien van de op basis daarvan te verstrekken vergoedingen al snel als selectief zullen worden aangemerkt. 101 Ch.W. Backes en J.E. Hoitink, ‘Geen schadevergoeding voor risico’s die inherent zijn aan de ontplooide activiteiten’, O&A 2007, p. 68. 102 Beschikking van 24 juni 2003, Pb 2004, L 43/88 (Berlijnse richtsnoeren).


maal ondernemersrisico’ (in het bijzonder wat betreft de voorzienbaarheid van de schade) kan worden betoogd dat de kokkelvissers in een gunstiger positie verkeren dan bedrijven waarvan de schade in vergelijkbare situaties niet wordt vergoed, zodat hun positie op de gemeenschappelijke markt wordt versterkt. Hoewel het égalité-beginsel wel enige ruimte laat om te differentiëren in de omvang van het normaal ondernemersrisico en die ruimte ook door de bestuursrechter lijkt te worden gerespecteerd, lijkt de conclusie van Backes en Hoitink dat het égalitébeginsel in het geval van de kokkelvissers niet tot compensatie dwong, ons juist en kan die compensatie daarom in het licht van art. 87 EG problematisch zijn.101 In een volgende paragraaf willen we nader illustreren hoe een afwijking van de gebruikelijke nadeelcompensatieregels tot staatssteunproblemen kan leiden.

4.2

Nadeelcompensatie als verboden staatssteun

4.2.1 Een voorbeeld uit de commissiepraktijk: de Berlijnse richtsnoeren Ter illustratie van de problematiek is het nuttig een voorbeeld uit de commissiepraktijk te bespreken dat verduidelijkt tegen welke grenzen nationale bestuursorganen of regelgevers kunnen aanlopen als zij schadevergoedingen uit rechtmatige overheidsdaad toekennen. Het voorbeeld betreft de beschikking inzake de ‘Gemeenschappelijke richtsnoeren van de deelstaat Berlijn betreffende het gebruik van middelen voor economische ontwikkeling’.102 Het doel van deze regeling was om ondernemingen te stimuleren in Berlijn te blijven wanneer ze vanwege overheidsmaatregelen, in het bijzonder het opeisen van alle of een deel van hun grond, gedwongen waren te verhuizen of een ingrijpende verbouwing moesten uitvoeren. Met deze maatregelen wilden de Duitse autoriteiten de stedelijke ontwikkeling die was ontstaan door de opsplitsing van Berlijn corrigeren. De reguliere Duitse bouwwetgeving bevatte wel een schadevergoedingsregeling, maar deze was tamelijk beperkt van opzet. De Duitse autoriteiten meenden dat de wetgever onder meer een aanspraak op schadevergoeding bij de beëindiging van een kortlopende huur- of pachtovereenkomst was ‘vergeten’. De stabiliteit van dergelijke kortlopende contracten, die in de praktijk steeds werden verlengd, was, naar Duitsland betoogde, een typisch Berlijns fenomeen. Het bijzondere risico dat huurders of pachters met kortlopende contracten doorgaans liepen, gold dus niet voor Berlijnse ondernemers. Dat in de regeling werd voorzien in schadevergoeding buiten de reguliere regelingen om leidde derhalve niet tot staatssteun, aldus Duitsland. Er zou sprake zijn van een gerechtvaardigde compensatie voor nadeel veroorzaakt door overheidshandelen, aangezien de verhuizing, waarmee allerlei kosten samenhingen, niet voortvloeide uit een vrijwillige zakelijke


93

beslissing van de desbetreffende onderneming, maar het onvermijdelijke gevolg was van overheidsoptreden. De Commissie ging niet mee in deze redenering. Zij stelde ten eerste vast dat de maatregel de (reguliere) mogelijkheden van publiek- en privaatrechtelijke schadevorderingen en eventuele private contractuele aanspraken overtrof en daarop dus een aanvulling vormde. Duitsland had niet kunnen bewijzen dat de door te voeren maatregelen juist voor Berlijn tot grotere of andere schade zouden leiden dan in vergelijkbare situaties elders in Duitsland. Ook had Duitsland niet aannemelijk kunnen maken dat de schade die voortvloeide uit de beëindiging van kortlopende huur- of pachtovereenkomsten in casu voor rekening van de lidstaat diende te komen. Deze schade was volgens de Commissie ‘een typisch gevolg van wisselende economische omstandigheden en machtsverhoudingen. Dergelijke gevolgen komen in de lidstaten in de regel voor rekening van marktpartijen zelf. (…) Opzegging, voortijdige ontbinding en beëindiging van een gebruiksrechtcontract zijn risico’s die inherent zijn aan het economische leven, en zijn daarmee te voorzien.’ De Commissie werd gesterkt in haar oordeel dat de richtsnoeren leidden tot bevoordeling van bepaalde ondernemingen door de aan betaling van een geldsom verbonden voorwaarde dat een onderneming zich opnieuw in Berlijn zou vestigen. De Commissie concludeerde: ‘Hieruit blijkt dat de gemeenschappelijke richtsnoeren wel degelijk tot doel hebben aan bepaalde ondernemingen voordeel toe te kennen, waarvan anderen verstoken blijven, hoewel ze allemaal door dezelfde Indien de overheid maatregelen getroffen worden. Het eigenlijke besluit ook buiten doel van de gemeenschappelijke richtsnoehet (gebruikelijke) ren beperkt zich daarmee niet tot een zuivenationale aansprare compensatie, maar kelijkheidsrecht de gemeenschappelijke richtsnoeren zijn duischade veroorzaakt delijk een instrument voor regionaal beleid door haar handelen waarmee beoogd wordt ondernemingen aan te compenseren, Berlijn te binden.’103

bestaat de kans dat deze vergoedingen selectief uitwerken en de mededinging verstoren

94

Met andere woorden: indien de overheid besluit ook buiten het (gebruikelijke) nationale aansprakelijkheidsrecht schade veroorzaakt door haar handelen te compenseren, bestaat de kans dat

deze vergoedingen selectief uitwerken en de mededinging verstoren. Het ‘zuiver compensatoire karakter’ van de vergoeding is daarbij het leidende criterium. Of het verweer dat de steun alleen ‘compensatoir’ van aard is, zal slagen, lijkt in de visie van de Commissie mede afhankelijk te zijn van de vraag of de compensatie wordt toegekend op grond van een algemene schadevergoedingsregeling waarop een onbepaalde groep ondernemingen in den lande die getroffen wordt door een bepaald soort schade in gelijke mate een beroep kan doen. Daarvan was in casu geen sprake: de richtsnoeren compenseerden schade die elders in het land normaal gesproken onvergoed bleef, terwijl uit de voorwaarde dat de bedrijven zich opnieuw in Berlijn moesten vestigen, was af te leiden dat de regeling niet primair compensatoir van aard was, maar (ook) een instrument was voor het voeren van regionaal beleid. Het compenseren buiten een algemene wettelijke regeling om was voor de Commissie voorts aanleiding om kritisch te kijken naar de beweerdelijke schadeposten. De beschikking laat zien dat de Commissie in laatste instantie bepaalt of schade tot de normale ondernemersrisico’s Heeft een schademoet worden gerekend vergoeding (mede) en dat het vergoeden daarvan een verstoring een instrumenteel van de gemeenschappelijke markt tot gevolg karakter, dan is het kan hebben.104 Concluderend zou uit gevaar van verbode beschikking inzake de Berlijnse richtsnoeden staatssteun ren voor gevallen van nadeelcompensatie nooit ver weg kunnen worden afgeleid dat vanuit staatssteunperspectief vergoeding op basis van een algemene regeling, gebaseerd op het égalité-beginsel, de voorkeur heeft, waarbij onderscheid tussen de verschillende door schade getroffen ondernemingen door compensatiemotieven moet kunnen worden verklaard. Indien dit uitgangspunt wordt verlaten en een regeling in welke vorm dan ook105 wordt getroffen voor een omlijnde groep ondernemingen, kan dat op gespannen voet staan met het staatssteunrecht indien deze groep anders wordt behandeld dan andere ondernemingen, doordat wordt afgeweken van de uitgangspunten van het reguliere schadevergoedingsrecht. In dat geval neemt de Commissie al snel aan dat de schadevergoeding ook andere doelen dan compensatie dient. Dit is ook het belangrijkste onderscheid met de in § 4.1 genoemde verplichte nadeelcompensatie; met compensatie buiten de algemene wettelijke kaders om – eerder door ons ‘onverplichte nadeelcompensatie’ genoemd –, bedoelt de overheid niet louter aan haar verplichtingen te voldoen, maar moeten (ook) andere doelen worden bereikt. De compensatie kan bijvoorbeeld dienen om te voorkomen dat ongewenste procedures tegen het



schadeveroorzakende handelen zelf worden gevoerd, of zij kan, zoals in het Berlijnse geval, als instrument fungeren voor het voeren van regionaal beleid.106 Heeft een schadevergoeding (mede) zo’n ‘instrumenteel’ karakter, dan is het gevaar van verboden staatssteun nooit ver weg. 4.2.2 Nadeelcompensatie bij voorkoming en bestrijding van dierziekten Het feit dat een compensatie selectief uitwerkt en (ook) een instrumenteel karakter heeft, impliceert nog niet dat er reeds om die reden sprake is van verboden staatssteun. Wij wijzen opnieuw op de vele specifieke bepalingen die in het kader van art. 87 lid

103 Zie § 47 en 48 van de beschikking. 104 Vermeldenswaard is in dat verband ook de beschikking van de Commissie inzake de Duitse Ausgleichsleistungsgesetz (20 januari 1999, Pb 1999, L 107/21). Hoewel het daarin ging om een wet die een compensatie bood voor onteigening, was ook hier een compensatoir karakter gedeeltelijk afwezig: vaststond dat de wet niet alleen gold voor hen die in het verleden werden geconfronteerd met een onteigening van grond zonder dat daar compensatie tegenover stond, maar ook voor ‘nieuwe bedrijfshoofden’ die zich voor het eerst in Oost-Duitsland vestigden en ten aanzien van wie nooit sprake was geweest van onteigening. Dat er voor hen sprake was van ‘gemiste kansen in de DDR-tijd’ overtuigde de Commissie niet: dat gold immers voor alle economische subjecten in alle sectoren van het bedrijfsleven. Het verweer van Duitsland dat er sprake was een bijzondere problematiek, namelijk de overgang van een door de staat beheerste economie naar een markteconomie, werd door de Commissie verworpen (L 107/38). 105 Het is daarbij niet relevant of de compensatie ter zake van de schending van het eigendomsrecht voortvloeit uit een wettelijke regeling, een beleidsregel of een beschikking. 106 Vgl. ook de beschikking inzake de Friese Scheepswerf Welgelegen, genoemd in Hessel en Neven 2001, p. 241-242. Door het van kracht worden van nieuwe wetgeving inzake geluidhinder diende deze scheepswerf te worden verplaatst. In dat kader werd de scheepswerf een verplaatsingscompensatie van 36 miljoen gulden aangeboden. Vaak worden dergelijke bedragen zo vastgesteld dat de getroffen onderneming zich niet verzet tegen de gedwongen verhuizing, zodat de compensatie deels een vertrekpremie is. De compensatie aan de scheepswerf werd door de Nederlandse regering niet als steun beschouwd, maar door de Commissie wel gekwalificeerd als investeringssteun. Toetsing aan de Zevende Richtlijn inzake steunverlening aan de scheepsbouw leidde tot het oordeel dat de steun verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt. 107 Zie voor een handig overzicht B. Hessel (red.), Dossier EGrecht: Staatssteun. Verdragsbepalingen, (vrijstellings)verordeningen, kaderregelingen en richtsnoeren van de Commissie, een selectie van beschikkingen en jurisprudentie van Gerecht en Hof, Den Haag: Sdu 2003. 108 Zie met name HR 20 juni 2003, NJ 2005, 189 (m.nt. MRM) (Harrida) en HR 18 januari 1991, NJ 1992, 638 (m.nt. CJHB) (Leffers). 109 Beschikking van 8 december 1999, Pb 2000, L 144, p. 28-34 (Verzamelcentra varkens). 110 Zie de toen nog geldende Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector (Pb 2000, C 28/2; § 9) en thans de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector, § 143 e.v. 111 Zie de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector, § 15. 112 Vgl. bijv. Beschikking van 7 mei 2004, Pb 2006, L 257/1 e.v. (Stakingen wegvervoer Sicilië; § 70).


3 sub c EG worden toegepast wanneer de Commissie beoordeelt of steunmaatregelen zijn toegestaan. Indien zo’n regeling van toepassing is op het desbetreffende beleidsterrein, zullen Nederlandse bestuursorganen zich in eerste instantie daarop moeten oriënteren. Omdat het gaat om een omvangrijk geheel van specifieke regelingen107 concentreren wij ons ook hier op één voorbeeld dat voor de Nederlandse praktijk relevant kan zijn. Het betreft de rechtmatige maatregelen die de overheid kan nemen ter voorkoming en bestrijding van dierziekten. Overheidsmaatregelen ter voorkoming en bestrijding van dierziekten kunnen omvangrijke schade aan de veestapel van landbouwers toebrengen; niet alleen schade door de preventieve vernietiging van veestapels, maar ook omzetschade door vervoerverboden, ophokplichten, etc. Ten aanzien van de vraag wanneer de overheid tot schadevergoeding verplicht is, speelt in de Nederlandse jurisprudentie het égalité-beginsel een belangrijke rol.108 Gelet op de in § 4.1 besproken uitgangspunten mag worden aangenomen dat deze jurisprudentie daarmee niet in strijd is met het staatssteunrecht. Dat neemt niet weg dat de Commissie kritisch kijkt of steunmaatregelen op dit gebied geen vergoeding geven voor schade die vanuit een communautair perspectief tot de normale ondernemersrisico’s behoort. Zo deed de Commissie uitgebreid onderzoek naar een Nederlandse steunmaatregel die tot doel had verzamelcentra voor varkens te ‘subsidiëren’ voor de stopzetting van hun bedrijven.109 Een en ander vloeide voort uit de onmiddellijke sluiting van verzamelcentra naar aanleiding van de uitbraak van de klassieke varkenspest in de jaren negentig en de daaropvolgende afkondiging van nieuwe, strenge hygiëneregels voor dergelijke ondernemingen. Voor het geval bedrijven niet aan de nieuwe eisen konden of wilden voldoen (en derhalve gesloten moesten blijven), werd subsidie gegeven voor de definitieve beëindiging van hun bedrijfsactiviteiten. De regeling werd voorgelegd aan de Commissie, die toetste aan het beleid ter zake van steun voor de sluiting van productie-, verwerkings- of afzetcapaciteit.110 Dat beleid stelt aan dergelijke steun enkele specifieke voorwaarden, zoals de eis dat de steun in het algemeen belang van de gehele sector is, wat bijvoorbeeld het geval is indien capaciteit wordt afgestoten omwille van de gezondheid van mens of dier. Daarnaast gelden enkele algemene voorwaarden, waaronder de voorwaarde dat de steunmaatregel een stimulerend element bevat en dus niet louter is bedoeld om de financiële situatie van producenten te verbeteren.111 Dergelijke steun is er in de visie van de Commissie slechts op gericht ‘de begunstigden te ontlasten van exploitatiekosten die verbonden zijn aan een normaal bedrijfsrisico’. De Commissie beschouwt die steun als ‘steun voor de bedrijfsvoering’ of ‘exploitatiesteun’, die in beginsel verboden is.112 Met name op dit punt had de Commissie twijfels bij de beoordeling van de ‘subsidieregeling’. De


95

Commissie redeneerde dat de stopzetting van de activiteiten van verzamelcentra het gevolg was van de toepassing van de nieuwe wettelijke voorschriften. Wanneer ondernemers niet kunnen of willen voldoen aan de nieuwe regels en zij tot stopzetting besluiten, is er volgens de Commissie in beginsel sprake van een normaal ondernemersbesluit.113 Een eventuele compensatie zou in dat geval kunnen neerkomen op overcompensatie en zou zelfs het handelsverkeer op potentiële nieuwe markten kunnen beïnvloeden. Nu de desbetreffende verzamelcentra al gesloten waren, leek van enige stimulans om capaciteit af te stoten geen sprake. Uiteindelijk oordeelde de Commissie toch dat de aangemelde maatregel wel een stimulerend effect had, omdat de verzamelcentra duidelijk de keuze hadden tussen het (met behulp van een subsidie) aanpassen van hun voorzieningen zodat aan de nieuwe regelgeving kon worden voldaan, of een compensatie voor de definitieve sluiting van het bedrijf. De steun vormde daarmee, volgens de Commissie, een ‘duidelijke stimulans voor de bedrijven om een bepaalde gedragslijn te volgen (sluiting) die zij anders niet zouden hebben gevolgd.’

1.

2.

3.

4.

Naast de specifieke regels ten aanzien van de sluiting van productie-, verwerkings- en afzetcapaciteit, kennen de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector ook algemene regels met betrekking tot steun ter bestrijding van dieren plantziekten.114 Volgens deze richtsnoeren is steun ter bestrijding van dierziekten toegestaan, mits: de ziekte het voorwerp van de bezorgdheid bij de overheid is en de steun deel uitmaakt van een passend communautair, nationaal of regionaal programma ter voorkoming, beheersing of uitroeiing van de ziekte; de doelstellingen van de steunmaatregelen hetzij preventief zijn (bijvoorbeeld betrekking hebben op controleonderzoeken of analyses, op preventieve vaccinaties van dieren of de preventieve slachting van dieren), hetzij op compensatie gericht (wanneer de dieren op bevel of aanbeveling van de overheid worden geslacht of gevaccineerd), hetzij een combinatie van beide; de steun verenigbaar is met zowel de doelstellingen als de specifieke bepalingen van de communautaire wetgeving, hetgeen impliceert dat de ziekte duidelijk moet worden geïdentificeerd en de betrokken maatregelen moeten worden beschreven; bewijs wordt geleverd dat overcompensatie van verliezen uitgesloten is. Aan deze voorwaarden wordt in de meeste beschikkingen van de Commissie over de bestrijding van dierziekten getoetst. Uit de KMO-verordening volgt verder dat voor kleine en middelgrote landbouwbedrijven een brutosteunintensiteit geldt van 100%. Na een – vaak nogal summiere – toetsing aan de genoemde vier voorwaarden, komt de Commissie

96

meestal tot de conclusie dat steun naar aanleiding van schade door het uitbreken van een besmettelijke dierziekte verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt op grond van de uitzondering van art. 87 lid 3 sub c EG. Zo werden onder meer Nederlandse steunmaatregelen in het kader van de Gezondheidsen welzijnswet voor dieren goedgekeurd. De Communautaire richtsnoeren toepassend is volgens de Commissie steun tot 100% van de daadwerkelijk geleden schade toegestaan.115 Voor de praktijk belangrijk is nu dat toepassing van specifieke richtsnoeren soms zelfs kan betekenen dat de Commissie staatssteun verenigbaar acht met de gemeenschappelijke markt, hoewel de schade waarin de compensatie voorziet naar ons nationale recht waarschijnlijk zal worden beschouwd als een ‘normaal bedrijfsrisico’. Als voorbeeld daarvan kan een beschikking worden genoemd waarin centraal stond een vergoeding van schade aan eiervermeerderaars, die verlies hadden geleden door overheidsinterventies als vervoersbeperkende maatregelen en een exportverbod in verband met de uitbraak van aviaire influenza in Nederland in 2003. Door de vervoersbeperkingen konden de getroffen ondernemers hun eieren niet leveren en moesten deze worden vernietigd of verkocht aan eiproductenfabrikanten. Nu is voor vervoersbeperkende maatregelen in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak uitdrukkelijk uitgemaakt dat daardoor ontstane schade in beginsel tot het normale bedrijfsrisico behoort.116 Ook op grond van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren wordt deze schade niet vergoed.117 Men kan derhalve stellen dat er in Nederland geen publiekrechtelijke basis was die in casu verplichtte tot schadevergoeding. Dat de Commissie de steun toch verenigbaar met de gemeenschappelijke markt achtte en bij dit soort schaderegelingen in het algemeen coulant pleegt te zijn, laat zich waarschijnlijk verklaren door het feit dat de bestrijding van dierziekten communautaire prioriteit geniet. De noodzaak om tegen besmettelijke dierziekten op te treden, vloeit vaak zelfs voort uit communautaire besluitvorming. Bovendien legt het EGrecht soms zelf aan de Binnen de randlidstaat een verplichting op om bepaalde voorwaarden van soorten schade te verde communautaire goeden.118 Dat dergelijke vergoedingen geen richtsnoeren staat verboden staatssteun opleveren, spreekt voor de Commissie zich. Het is dan ook niet zonder betekenis regelmatig afwijkindat de Commissie uit het feit dat een lidstaat gen van het natiovoldoende aantoont dat de bestrijding van een nale aansprakelijkdierziekte onderwerp heidsregime toe van bezorgdheid van de overheid is, afleidt dat



113 Vgl. Beschikking van 7 mei 2004, Pb 2005, L 110, p. 48-55 (Spaanse olijvenbedrijven), § 70: het verlies dat de bedrijven leden door het van kracht worden van de nieuwe wettelijke eisen moest worden beschouwd als een normaal bedrijfsrisico. 114 § 131 e.v. Soms zijn nog specifiekere regelingen van toepassing, zoals de Communautaire richtsnoeren inzake staatssteun betreffende TSE-tests, gestorven dieren en slachthuisafval (Pb 2002, C 324/2) en Verordening nr. 999/2001 houdende vaststelling van voorschriften inzake preventie, bestrijding en uitroeiing van bepaalde overdraagbare spongiforme encefalopathieën (Pb 2001, L 147/1). 115 Zie o.m. Beschikking van 8 september 2004, SG(2001) D 285865, inzake steunmaatregel N 700/2000 (Verhoging bijzondere heffing schapen), Beschikking van 17 mei 2000, SG(2000) D 103742 inzake steunmaatregel N 413/98 (Overname steunmaatregelen van het Landbouwschap door het Productschap voor vee en vlees) en Beschikking van 14 december 2006, inzake steunmaatregel N 517/2006 (Wijziging heffing voor het Veeziektenfonds schapen en geiten). Zie buiten de GWD Beschikking van 6 december 2006, C(2005)5807fin, inzake steunmaatregel NN 47/2006 (Cattle Compensation Scheme). 116 ABRvS 30 maart 1995, AB 1995, 375. 117 Op zich biedt de hardheidsregeling van art. 91 GWD ruimte voor vergoeding, maar deze bepaling wordt zeer terughoudend toegepast. 118 Zie art. 13 lid 4 van Verordening nr. 999/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2001 houdende vaststelling van voorschriften inzake preventie, bestrijding en uitroeiing van bepaalde overdraagbare spongiforme encefalopathieën. Indien dieren die besmet zijn met een dierziekte (TSE’s, waaronder BSE) en zij moeten worden gedood, schrijft deze verordening voor dat eigenaars onverwijld worden vergoed voor die dieren. Hetzelfde geldt als producten van dierlijke oorsprong worden vernietigd. 119 Beschikking van 17 mei 2005, SG(2000) D/103742, inzake steunmaatregel N 413/98 (Overname steunmaatregelen van het Landbouwschap door het Productschap voor Vee en Vlees) en Beschikking van 4 augustus 2005, C(2005) 3113, inzake steunmaatregel N 102/105 (Tegemoetkoming wegens uitbraak aviaire influenza). 120 Zie in het algemeen over de rol van de nationale rechter met betrekking tot de handhaving van het staatssteunrecht: W. den Ouden (red.), Staatssteun en de Nederlandse rechter, Deventer: Kluwer 2005. 121 Zie voor een opvallende uitzondering de uitspraak Vz. Rb. Groningen 3 september 2004, LJN AQ8920 (Appingedam), waarin een concurrent zich tot de civiele rechter wendde in kort geding. De laatste overwoog dat er weliswaar sprake was van steuntoekenning in de vorm van een besluit van de gemeenteraad van Appingedam, maar dat dit niet in de weg stond aan de ontvankelijkheid van de concurrent nu deze ‘niet de geldigheid van het raadsbesluit als zodanig aan de orde (stelt), maar zich op het standpunt stelt dat de uitvoering van dit besluit niet kan plaatsvinden voordat de voorgenomen steunmaatregel overeenkomstig het bepaalde in artikel 88, lid 3 EG is gemeld bij de Europese Commissie en haar oordeel daarover is verkregen.’ Langs deze weg kan vrijwel ieder geschil rond steunbesluiten binnen de rechtsmacht van de civiele rechter worden gebracht. 122 In twijfelgevallen volgt een vernietiging op basis van een (nationaal) algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, zoals het beginsel van de zorgvuldige voorbereiding van een besluit. Zie daarover J.H. Jans, Doorgeschoten? Enkele opmerkingen over de gevolgen van de Europeanisering van het bestuursrecht voor de grondslagen van de bestuursrechtspraak, Groningen: Europa Law Publishing 2005 en verschillende bijdragen in: W. den Ouden (red), Staatssteun en de Nederlandse rechter, Deventer: Kluwer 2005. 123 Dat ligt anders voor onder meer subsidiebesluiten (zie bijv. ABRvS 17 december 2003, AB 2004, 262, (m.nt. Jacobs en WdO) (Martiniplaza) en ABRvS 6 november 2002, AB 2003,


de steunmaatregelen betrekking hebben op zaken die werkelijk in het algemeen belang zijn en niet op gevallen waarin van de landbouwproducenten redelijkerwijs verwacht kan worden dat zij zelf het risico dragen als onderdeel van het normale ondernemersrisico.119 Dit kan dus ook met zich brengen dat de Commissie afwijkingen van het nationale aansprakelijkheidsregime toestaat, mits men blijft binnen de randvoorwaarden van de communautaire richtsnoeren.

5

Nationale geschillen

5.1

Hoe kan het staatssteunrecht aan de orde komen?

In deze paragraaf staat centraal in welke Nederlandse geschillen de vraag kan opkomen of een verstrekking van schadevergoeding onrechtmatige staatssteun zou inhouden, alsmede de consequenties van een bevestigend antwoord op die vraag. In veel gevallen worden geschillen rond (vermeend) onrechtmatig verleende staatssteun aangebracht door concurrenten van de ontvanger daarvan; concurrenten worden immers in hun positie benadeeld door de steun. Vaak kiezen zij ervoor een klacht in te dienen bij de Commissie, die de klacht vervolgens moet onderzoeken. Zij kunnen echter ook op nationaal niveau de beslissing waarbij de steunmaatregel werd ingesteld of toegekend aanvechten; in die gevallen moet de nationale rechter beoordelen of de aangevochten maatregel voldoet aan de criteria van het begrip staatssteun, zoals hiervoor omschreven, en of alle procedurevoorschriften (met name het stand-still-beginsel van art. 88 EG, derde lid) in acht zijn genomen.120 In Nederland gaat het bij een beslissing van de overheid om schadevergoeding toe te kennen in de meeste gevallen om een besluit in de zin van art. 1:3 Awb; geschillen daarover worden dus in beginsel aan de bestuursrechter voorgelegd.121 Die laatste lijkt in geschillen rond andersoortige financiële verstrekkingen nog niet erg geneigd rechtstreeks te toetsen aan het communautaire staatssteunrecht.122 In de praktijk kennen wij geen voorbeeld van een concurrent die voor de nationale rechter procedeert tegen een besluit tot schadevergoeding;123 de kokkelvisserijcasus zou daarvan een eerste voorbeeld kunnen zijn. Het staatssteunrecht kan op verschillende manieren relevant zijn in een procedure voor een nationale rechter. Voorstelbaar zijn geschillen rond de afwijzing van een aanvraag om schadevergoeding door de overheid op grond van argumenten ontleend aan het


115, (m.nt. NV) (Stichting Concertzender Nederland)), vrijstellingsbesluiten (ABRvS 21 april 2004, zaaknr. 200307666/1) en goedkeuringsbesluiten m.b.t. bestemmingsplannen (ABRvS 6 mei 2004, AB 2004, 225, (m.nt. Groothuijse) (Bestemmingsplan Haaksbergen)).

97

staatssteunrecht.124 Ook is denkbaar dat over de hoogte van een toegekende schadevergoeding een geschil ontstaat. Een voorbeeld van dat laatste biedt een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak waarin ontvangers van een schadevergoeding op grond van de Regeling oogstschade 1998 onder meer stelden dat bij de berekening van hun schadevergoeding een te hoog eigen risico was gehanteerd.125 Nu in gebieden waarin de Regeling tegemoetkoming schade bij extreem zware regenval 1998 gold een minder hoog eigen risico was toegepast, was er volgens de ontvangers sprake van een met de Europese regelgeving strijdige concurrentievervalsing. Verweerder – de Minister van LNV – beriep zich met succes op het staatssteunrecht. Met het eigen risico van 30% dat was neergelegd in de Regeling oogstschade 1998 werd aangesloten bij de door de Commissie gehanteerde norm bij de beoordeling of steunmaatregelen tot herstel van schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen met de gemeenschappelijke markt verenigbaar zijn. Als gezegd kunnen ongunstige weersomstandigheden volgens de Commissie eerst als natuurramp gelden (zodat tot vergoeding van schade mag worden overgegaan) indien zij tot ten minste 30% productieverlies hebben geleid in vergelijking met de normale productie van het betrokken bedrijfsonderdeel. In gebieden waarin de andere regeling gold waren de weersomstandigheden zo slecht geweest dat de situatie (ook volgens de Commissie) viel te vergelijken met een overstroming en dus rechtstreeks als natuurramp kon worden aangemerkt. Er waren volgens de Afdeling dus ‘verschillende compensatieregimes’ aan de orde. Ook kan het staatssteunrecht aan de orde komen bij geschillen rond de terugvordering van eerder uitgekeerde schadevergoedingen. Zo stelde de Minister van BZK in een afdelingsuitspraak van 4 mei 2005126 dat hij bevoegd was tot het vorderen van wettelijke rente over een ten onrechte uitgekeerde tegemoetkoming in schade op grond van het staatssteunrecht. Eerder kende hij op grond van de WTS en de daarop gebaseerde Regeling tegemoetkoming schade bij extreem zware regenval 1998 aan een landbouwbedrijf een tegemoetkoming van ruim € 400 000 toe. Toen uit een onderzoek van de Algemene Inspectiedienst bleek dat zich bij de aanvraag en ook daarna onregelmatigheden hadden voorgedaan (er waren grotere oppervlakten fruitbedden en meer fruitplanten als beschadigd of vernield opgegeven dan er ooit waren geweest en een deel van de als beschadigd aangemelde planten was later alsnog verkocht), ging de minister tot gedeeltelijke terugvordering over. Om de ontvanger geen enkel voordeel te laten vorderde hij ook wettelijke rente over het teruggevorderde bedrag, zonder dat de Regeling daarvoor een grondslag gaf. De minister meende echter dat, nu de tegemoetkoming die was uitbetaald niet op de regeling kon worden gebaseerd,127 zij daarmee het karakter van een ongeoorloofde steunmaatregel had gekregen. Daarom was er volgens de

98

minister op basis van het Europese recht een verplichting tot terugvordering met rente. Zoals hierna zal blijken oordeelde de Afdeling daar anders over.

5.2

Terugvordering van onrechtmatig uitbetaalde schadevergoeding

Met het laatste voorbeeld raken wij aan één van de belangrijkste problemen die zich kunnen voordoen in gevallen waarin een door de overheid uitgekeerde schadevergoeding onrechtmatig verstrekte staatssteun blijkt in te houden. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie ‘is de ongedaanmaking van een onwettige steun door middel van terugvordering het logische gevolg van de vaststelling dat de steun onwettig is (…) Dienaangaande vormt het herstel van de situatie van vóór de betaling van een onwettige of met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun een noodzakelijke vereiste voor de handhaving van de nuttige werking van de verdragsbepalingen inzake staatssteun, en de nationale rechter moet met inachtneming van de omstandigheden nagaan, of de beroepen van de justitiabelen die tot het herstel van deze vroegere toestand kunnen bijdragen, kunnen worden toegewezen.’128 Dit betekent dat in de meeste gevallen waarin het besluit tot verstrekking van schadevergoeding moet worden ingetrokken, een besluit tot terugvordering van reeds verstrekte gelden moet worden genomen en dat daarbij (een door de Commissie vastgestelde) rente moet worden gevorderd vanaf de datum waarop de onrechtmatige steun voor de begunstigde beschikbaar was tot de datum van daadwerkelijke terugbetaling van de steun.129 Ten aanzien van deze verplichting tot terugvordering is een belangrijk probleem dat het Nederlandse recht bestuursorganen in sommige gevallen onvoldoende bevoegdheden geeft om een terugvorderingsbesluit te nemen dat aan deze eisen voldoet. In zaken waarin de verstrekte schadevergoeding op een wettelijke regeling berust, zal het intrekken van de beschikking waarbij deze is verstrekt kunnen worden gebaseerd op die regeling indien deze daartoe een bevoegdheid verschaft. Zo geeft art. 10 WTS de minister de bevoegdheid de toekenningsbeschikking in bepaalde gevallen te wijzigen of in te trekken.130 Maar ook wanneer de regelgever daaraan niet heeft gedacht bij het opstellen van de regeling, of wanneer de desbetreffende schadevergoeding zonder wettelijke grondslag is verstrekt, kan een wijzigings- of intrekkingsbesluit worden genomen. Dat valt af te leiden uit het volgens de Afdeling bestuursrechtspraak in het ongeschreven bestuursrecht geldende uitgangspunt ‘dat aan het betrokken bestuursorgaan in beginsel niet de bevoegdheid kan worden ontzegd een begunstigende beschikking met terugwerkende kracht in te trekken indien de omstandigheden daartoe aanleiding geven. De toelaatbaarheid daarvan werd en wordt begrensd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel.’131 Nu het vertrouwensbe-



ginsel en het rechtszekerheidsbeginsel in geschillen waarin het communautaire recht terugvordering vereist zeer beperkt dienen te worden ingevuld,132 zal de bestuursrechter niet snel komen tot een vernietiging van een dergelijk intrekkingsbesluit op grond van een ontbrekende bevoegdheid. Datzelfde kan worden gezegd over het daarna te nemen terugvorderingsbesluit. Nadat de beschikking waarbij de schadevergoeding werd toegekend, is

124 Ook hiervan is ons wat betreft het schadevergoedingsrecht geen voorbeeld bekend, zie voor een dergelijk geval binnen het subsidierecht CBB 14 december 2006, AB 2007, 136, m.nt. P.C. Adriaanse en W. den Ouden (afwijzing aanvraag CO2-reductiesubsidie). 125 ABRvS 20 april 2005, zaakn r. 200408046/1. 126 AB 2005, 395 (m.nt. WdO). 127 Die zelf was gemeld en door de Commissie was goedgekeurd (Beschikking van 14 juni 1999 inzake steunmaatregel N 54/99, SG99/D(4233)). 128 HvJ EG 20 september 2001, zaak C-390/98 (Banks&Co tegen Coal Authority), § 74-75, met verwijzingen naar jurisprudentie. 129 Vgl. art. 14, tweede lid, van de Procedureverordening (Vo EG 659/1999), op grond waarvan de Commissie wanneer zij de lidstaat tot terugvordering van staatssteun beveelt, ook steeds de vordering van een dergelijke rentevergoeding moet gelasten. 130 Mogelijk zou de terugvordering kunnen worden gebaseerd op art. 10 onder b WTS, waaruit volgt dat een bevoegdheid daartoe bestaat indien de ontvanger wist of had moeten weten dat er iets aan de beschikking mankeerde. Vgl. ook de regeling voor terugvordering van te veel betaalde bedragen in de Wet van 3 december 1999 betreffende steunmaatregelen ten gunste van door de dioxinecrisis getroffen landbouwbedrijven (Beschikking van 9 februari 2000, SG (2000) D/101388 (Belgische dioxinecrisis)). 131 ABRvS 11 januari 2006, AB 2006, 208 (m.nt. WdO) (BPMsubsidies). Het betreft in casu weliswaar de terugvordering van een subsidie, maar mede gezien de algemene formulering die de Afdeling koos, valt niet in te zien waarom dit anders zou liggen ten aanzien van beschikkingen over schadevergoeding. 132 Volgens vaste Europese jurisprudentie geldt het criterium van de ‘uitzonderlijke omstandigheden die het vertrouwen van de ontvanger in de rechtmatigheid van de steun konden wettigen.’ Zie onder meer HvJ EG 20 september 1990, zaak C-5/89 (BUG Alutechnik) en HvJ EG 20 maart 1997, zaak C-24/95 (Alcan). De Afdeling past deze jurisprudentie ook toe, zie wederom ABRvS 11 januari 2006, AB 2006, 208 (m.nt. WdO). 133 Zie bijvoorbeeld art. 11 WTS. 134 Bijzondere nadeelcompensatieregelingen plegen daaromtrent niets te regelen. 135 ABRvS 21 oktober 1996, AB 1996, 496 (m.nt. NV). Deze regel werd onlangs nog bevestigd in een zaak waarin de uitgekeerde gelden onrechtmatig verstrekte staatssteun inhielden: ABRvS 11 januari 2006, AB 2006, 208 (m.nt. WdO) (BPMsubsidies). 136 Zie daarover Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, Den Haag: Elsevier juridisch 2005, p. 116117 en W.J.M. Voermans, Toedeling van bevoegdheid (rede UL), Den Haag: BJu 2004. 137 Het ging hier niet om subsidies in de zin van art. 4:21 Awb, die ter stimulering van bepaalde activiteiten werden verstrekt, maar om gelden verstrekt ter compensatie van het verlies van omzet die het gevolg was van fiscale maatregelen. Eerder (2006, p. 115) kwalificeerden wij deze verstrekking als een vorm van onverplichte nadeelcompensatie. 138 Beschikking van 20 juli 1999, 1999/705, Pb L 280, p. 87. Het Hof stelde de Commissie daarin in het gelijk: HvJ EG 13 juni 2002, zaak C-382/99, AB 2002, 248 (m.nt. FHvdB).


ingetrokken, zijn eventueel reeds uitgekeerde gelden onverschuldigd betaald, waardoor de mogelijkheid ontstaat een terugvorderingsbesluit te nemen. Soms zal de regeling waarop de schadevergoeding is gebaseerd daarvoor een wettelijke grondslag bieden,133 vaak ook zal een wettelijke grondslag voor terugvordering ontbreken, ofwel omdat de regelgever daaraan niet heeft gedacht,134 ofwel omdat de schadevergoeding niet op een wettelijke regeling berustte. Ook dan is er niet direct een probleem. Sinds de bekende Nanne/VROM-uitspraak neemt de Afdeling bestuursrechtspraak aan dat bestuursorganen, ook wanneer een expliciete wettelijke grondslag daarvoor ontbreekt, bevoegd zijn tot terugvordering van de onverschuldigd betaalde gelden over te gaan. Deze bevoegdheid berust op het algemene, ook in het bestuursrecht geldende rechtsbeginsel dat wat onverschuldigd is betaald, kan worden teruggevorderd.135 Hoewel uit de jurisprudentie blijkt dat verstrekte gelden die onrechtmatige staatssteun inhouden door Nederlandse bestuursorganen op grond van ongeschreven publiekrecht kunnen worden ingetrokken én teruggevorderd, verdienen geschreven bevoegdheden hiertoe naar ons idee de voorkeur. Die voorkeur komt niet slechts voort uit het feit dat er veel kritiek is op de leer van de ‘geïmpliceerde bevoegdheden’,136 maar ook vanuit de gedachte dat er een reële kans bestaat dat de ongeschreven bevoegdheden die worden benoemd in de genoemde jurisprudentie in bepaalde gevallen waarin staatssteun moet worden teruggevorderd niet voldoen. Een mooi voorbeeld biedt de casus van de compensatiegelden die de Minister van Financiën had verstrekt op basis van de Tijdelijke regeling subsidie tankstations grensstreek Duitsland in verband met fiscale maatregelen die ertoe hadden geleid dat een liter benzine in Nederland soms tot 40 cent meer moest kosten dan in Duitsland. Om te voorkomen dat deze ‘subsidies’137 die aan ondernemers werden verstrekt, staatssteun zouden kunnen vormen, bepaalde de regeling dat per aanvrager slechts subsidie kon worden verstrekt tot een maximumbedrag van € 100 000 over een periode van drie jaar. Dit om te garanderen dat de ‘de minimis’-grens niet zou worden overschreden. Echter, de Commissie oordeelde dat op basis van de regeling onrechtmatige staatssteun was verstrekt.138 Een deel van de pompstationhouders bleek te bestaan uit oliemaatschappijen die via verschillende pompstations veel meer dan honderdduizend euro hadden ontvangen. Een ander deel van de pompstationhouders had met de oliemaatschappij die de toelevering verzorgde een exclusieve afnameovereenkomst gesloten, waarin een zogenoemde SPB-clausule (systeem van prijsbeheer) was opgenomen. Een dergelijk systeem houdt – kort gezegd – in dat kortingen die de pomphouder aan de klant geeft, geheel of gedeeltelijk voor rekening komen van de toeleverancier. In die gevallen kwam de subsidie van de Minister van Financiën dus eigenlijk ten goede aan de oliemaatschappijen. Ook


99

langs deze weg werd vaak de grens van € 100 000 overschreden. In beide gevallen moesten de subsidies worden teruggevorderd. Ten aanzien van de gevallen waarin de bevoordeling was gelopen via het SPB-systeem, eiste de Commissie bovendien dat niet bij de subsidie-aanvrager, maar bij de desbetreffende oliemaatschappijen moest worden teruggevorderd. Dat was immers de partij die feitelijk door de staatssteun was bevoordeeld. Uiteindelijk zijn er niet veel terugvorderingsgeschillen die volgden uit deze kwestie aan de Nederlandse bestuursrechter voorgelegd. Naar verluidt hebben de Commissie, de Minister van Financiën en verschillende oliemaatschappijen de zaak uiteindelijk geschikt. Maar als dat Het is zeer de anders was gelopen was het zeer de vraag vraag of de ongegeweest of de eerder schreven bevoegdgeschetste, ongeschreven bevoegdheid tot heid tot terugvorterugvorderen van onverschuldigd betaalderen van onverde gelden zo ver strekt dat ook bij andere parschuldigd betaalde tijen dan waaraan de gelden zijn uitbetaald, gelden zo ver per besluit kan worden teruggevorderd. Wij strekt dat ook bij achten het niet waarandere partijen dan schijnlijk dat de bestuursrechter de waaraan de gelden ongeschreven bevoegdheid tot terugvordering zijn uitbetaald, per van eerder per besluit verstrekte gelden zo ver besluit kan worden zal oprekken, alleen al niet omdat in dat geval teruggevorderd niet steeds direct duidelijk zal zijn bij welke partijen mag en moet worden teruggevorderd. Een duidelijke wettelijke grondslag waarin is geregeld dat op bevel van de Commissie ook bij derden mag worden teruggevorderd is daarom geen overbodige luxe. Hetzelfde geldt voor een algemene regeling voor de bevoegdheid tot het vorderen van rente. Wij kennen geen voorbeelden van schadevergoedingsregelingen die het verstrekkende bestuursorgaan de bevoegdheid geven om bij terugvordering van onverschuldigd betaalde gelden een passende rente te berekenen. Uit de hierboven al aangehaalde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 4 mei 2005139 werd echter duidelijk dat er geen ongeschreven bevoegdheid tot het vorderen van wettelijke rente over onverschuldigd betaalde gelden bestaat140 en dat deze bevoegdheid ook niet (rechtstreeks) op art. 87 EG of art. 14 van de Procedureverordening kan worden gebaseerd.141 Een rentevordering kan, wanneer een specifieke publiekrechtelijke bevoegdheid ontbreekt, volgens de Afdeling slechts op het burgerlijk

100

recht worden gebaseerd. Hieraan kleven verschillende bezwaren. Zo is terugvordering van het juiste bedrag door het nemen van verschillende besluiten (een voor het hoofdbedrag en een tweede ten aanzien van de rente), waarover bij verschillende rechters moet worden geprocedeerd, buitengewoon omslachtig en ineffectief. Bovendien is onduidelijk of bestuursorganen die tot terugvordering van onrechtmatig verstrekte staatssteun moeten overgaan met een vordering op basis van het burgerlijk recht aan hun Europeesrechtelijke verplichtingen kunnen voldoen. Op grond van art. 6:119 BW kan misschien niet een rentebetaling ‘vanaf de datum waarop de onrechtmatige steun voor de begunstigde beschikbaar was’ worden verkregen, zoals de Procedureverordening (art. 14, lid 2) vereist. Ook is de op die basis te vorderen wettelijke rente in de praktijk niet gelijk aan het ‘passende rentepercentage’ dat blijkens de Procedureverordening (art. 14, lid 2) door de Commissie wordt vastgesteld (de door de Minister van LNV gevorderde ‘referentierente’).

5.3

Een wettelijke regeling

Uit het voorgaande volgt dat bij de huidige juridische stand van zaken een duidelijke, liefst algemene wettelijke regeling van de bevoegdheid tot het terugvorderen van onverschuldigd betaalde schadevergoedingen (waarbij aandacht wordt besteed aan de vraag bij welke (rechts)persoon mag worden teruggevorderd) en het vorderen van een passende rente daarover, gewenst is. Bij het opstellen van dergelijke regelingen of het nog eens doorlopen van reeds bestaande regelingen om te bezien of zij ‘staatssteun-proof’ zijn, moet ook worden gelet op termijnen, die terugvorderingen kunnen bemoeilijken. Zo is in art. 11 van de WTS de terugvorderingstermijn voor onverschuldigd betaalde tegemoetkomingen gesteld op vijf jaar, terwijl op basis van de Procedureverordening de Commissie tot tien jaar na verstrekking terugvordering van staatssteun kan gelasten. De totstandkoming van deze regelgeving en het doorvoeren van de nodige aanpassingen van bestaande regelgeving dient op korte termijn plaats te vinden, nu duidelijk is dat het Nederlandse recht op dit punt niet zo is vormgegeven dat daarmee op een effectieve wijze aan de communautaire verplichtingen op het terrein van het staatssteunrecht kan worden voldaan142 en inmiddels ook gebleken is dat de Commissie daar geen genoegen mee neemt. Op het terrein van het subsidierecht, waar eerder vergelijkbare omissies zijn geconstateerd,143 die in de praktijk ook al hebben geleid tot omslachtige terugvorderingsprocedures, heeft (onder meer) een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak ertoe geleid dat de Commissie een infractieprocedure tegen de lidstaat Nederland is begonnen.144



6

Conclusies en aanbevelingen In deze bijdrage hebben wij de relatie onderzocht tussen van overheidswege verstrekte schadevergoedingen en het verbod op staatssteun in de zin van art. 87 EG. Hoewel een verband niet direct voor de hand lijkt te liggen, is gebleken dat aan de Europese Commissie (of, in voorkomend geval, het Gerecht van Eerste Aanleg of het Hof van Justitie) geregeld steunmaatregelen worden voorgelegd die naar nationaal recht als een schadevergoeding van overheidswege moeten worden gekwalificeerd. Vanuit een communautair perspectief komt aan de precieze kwalificatie van de schadevergoeding of het oogmerk dat de overheid had met het verstrekken daarvan, slechts een relatief gewicht toe. Bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van staatssteun in de zin van art. 87 lid 1 EG kijkt de Commissie slechts naar het gevolg dat de steunmaatregel heeft voor de concurrentieverhoudingen tussen ondernemingen. Het oogmerk dat de overheid had met het vergoeden van de schade is slechts in zoverre van belang dat in het Asteris-arrest van het Hof en de beschikkingen van de Commissie is aanvaard dat schade die de overheid vergoedt omdat zij daartoe op grond van het eigendomsrecht verplicht is, geen steun in de zin van art. 87 EG is. Dergelijke steun heeft volgens de Commissie een zuiver compensatoir doel. Daaruit hebben wij afgeleid dat in elk geval nationale vergoedingen vanwege onteigening of andere ernstige inbreuken op het eigendomsrecht (zie art. 14 Grondwet) met art. 87 EG verenigbaar zijn. Indien de overheid schade vergoedt op grond van een bijzondere wettelijke regeling die een zuivere uitwerking is van het égalité-beginsel of indien 139 AB 2005, 395 (m.nt. WdO). 140 Eerder al in ABRvS 10 juli 2002, AB 2003, 123 (m.nt. NV). 141 Zie ook ABRvS 11 januari 2006, AB 2006, 208 (m.nt. WdO) (BPM-subsidies). Zie over het direct aan communautair recht ontlenen van bevoegdheden om het EG-recht ten uitvoer te (kunnen) leggen: H.M. Griffioen, ‘Kinken in de bevoegdheidskabel: het legaliteitsbeginsel tussen “Europa” en de nationale rechtsorde’, NTER 2006, p. 290-295 en de daarin genoemde literatuur. 142 Zie daarover in het algemeen P.C. Adriaanse, ‘Terugvordering van onrechtmatige staatssteun. Knelpunten en oplossingen in het Nederlandse recht’, in: T. Barkhuysen, W. den Ouden en E. Steyger, Europees recht effectueren, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2007, p. 199 e.v. en R.J.G.M. Widdershoven e.a. De Europese agenda van de Awb, Den Haag: BJu 2007, p. 99-108. 143 Overigens moet hier worden opgemerkt dat in sommige wettelijke subsidieregelingen wel uitdrukkelijk rekening is gehouden met de mogelijkheid dat subsidies onrechtmatige staatssteun blijken in te houden; in de meeste subsidiekaderwetten zijn met het oog daarop specifieke intrekkings- en terugvorderingsgronden geformuleerd en is ook een bevoegdheid tot het vorderen van rente opgenomen. Zie bijvoorbeeld art. 5 van de Kaderwet subsidies Verkeer en Waterstaat en art. 6 Kaderwet LNV-subsidies. 144 Zie het persbericht van de Commissie met referentienr. IP/07/94 via .


het buitenwettelijke égalité-beginsel aan een nadeelcompensatie ten grondslag wordt gelegd, zullen er in beginsel evenmin staatssteungerelateerde problemen zijn. In de Akzo-Nobel-beschikking heeft de Commissie dat verklaard door te stellen dat op dergelijke gronden gegeven vergoedingen geen selectief voordeel bieden; op de desbetreffende beginselen die het eigendomsrecht beschermen kan elke onderneming in gelijke mate een beroep doen, zodat de gemeenschappelijke markt niet negatief wordt beïnvloed. Een bestudering van de beschikkingenpraktijk van de commissie leert dat schadevergoedingen van overheidswege met name vaak worden gemeld indien zij worden verstrekt naar aanleiding van een natuurramp of een andere buitengewone gebeurtenis. Op grond van art. 87 lid 2 sub b EG zijn die tegemoetkomingen wel van het staatssteunverbod uitgezonderd. Naar nationaal recht wordt in die gevallen in het algemeen geen verplichting tot schadevergoeding aangenomen. Deze vergoedingen vallen dus niet onder het bereik van de formule uit het Asteris-arrest, zodat het gevaar dreigt dat de steun selectief uitwerkt en bepaalde ondernemingen een voordeel gunt waar andere ondernemingen van verstoken blijven. Dat kan zeker gebeuren als lidstaten de begrippen ‘natuurramp’ en ‘buitengewone gebeurtenis’ te rekkelijk interpreteren en de uitzonderingsclausule van art. 87 lid 2 sub b EG in feite wordt aangegrepen om verboden staatssteun te verstrekken. In de Commissiepraktijk zijn daarom criteria geformuleerd om de toegestane steunmaatregelen van de verboden staatssteun te scheiden. In dat kader geeft de Commissie blijk van een terughoudende uitleg van de begrippen natuurramp en buitengewone gebeurtenis en slaat zij in het bijzonder acht op het causaal verband tussen de gebeurtenis en de schade, de objectieve wijze van schadeberekening, het verbod van cumulatie van verschillende verstrekkingen naar aanleiding van één gebeurtenis en het voor eigen rekening laten van normale ondernemersrisico’s. Dezelfde criteria zijn van belang voor de boordeling van tegemoetkomingen die niet vallen binnen de reikwijdte van art. 87 lid 2 EG en die daarom worden getoetst aan het beleid dat is geformuleerd in het kader van de goedkeuringsmogelijkheden van art. 87 lid 3 EG. Wordt aan één van deze criteria niet voldaan, dan neemt de Commissie al snel aan dat de tegemoetkoming in kwestie één of meer ondernemingen in het bijzonder begunstigt en zo de mededinging vervalst. Naast de bespreking van de criteria die gelden bij de beoordeling van de toelaatbaarheid van tegemoetkomingen was een tweede centraal onderwerp in deze bijdrage de vraag wanneer nadeelcompensatie in het vaarwater van de verboden staatssteun belandt. Dat dit kan gebeuren, vindt onder meer zijn oorzaak in de tot op zekere hoogte vage grenzen van het égalitébeginsel. In het bijzonder het ‘normale ondernemersrisico’ laat ruimte voor uiteenlopende interpretaties, zodat niet is uitgesloten dat het hiervoor ver-


101

melde uitgangspunt dat op het égalité-beginsel gebaseerde vergoedingen in beginsel een zuiver compensatoir karakter hebben, wordt verlaten. Commissiebeschikkingen en jurisprudentie op dit punt moeten worden afgewacht. Vanuit het perspectief van het staatssteunrecht hebben wij betoogd dat het de voorkeur verdient om vergelijkbare beperkingen van het eigendomsrecht zo veel mogelijk op een uniforme grondslag – waarbij primair moet worden gedacht aan het égalité-beginsel – te baseren. Dat ook dit niet per definitie een garantie biedt dat de compensatie niet in strijd komt met art. 87 EG, blijkt uit het feit dat van het égalité-beginsel soms ‘instrumenteel’ gebruik wordt gemaakt en wordt ingezet om ondernemingen in de richting van bepaald gewenst gedrag te sturen. Daarbij valt te denken aan het binden van bedrijven aan een bepaalde regio of het stimuleren van een bepaalde bedrijfstak. Een dergelijke ‘instrumentele’ benadering van de nadeelcompensatie – die daardoor het karakter krijgt van een ‘onverplichte nadeelcompensatie’ – blijft in Brussel niet altijd onbestraft. Dit is geïllustreerd aan de hand van de beschikking over de Berlijnse richtsnoeren. Uit die zaak hebben wij afgeleid dat vanuit staatssteunperspectief schadevergoeding op basis van een algemene wettelijke regeling, gebaseerd op het égalité-beginsel als specifieke uitwerking van de bescherming van het eigendomsrecht, de voorkeur heeft. In dat geval is gewaarborgd dat ondernemingen in den lande, ongeacht hun aard, hun regio of hun relatie met de betrokken overheid, op gelijke manier behandeld worden. Wordt echter slechts een omlijnde groep ondernemingen naar aanleiding van een bepaalde schadeoorzaak gecompenseerd, dan is het gevaar voor verboden staatssteun al groter, zelfs indien de nationale autoriteiten menen dat het égalité-beginsel hen daartoe verplicht. Dergelijke regelingen voor bijzondere groepen ondernemingen zouden naar ons idee dan ook bij de Commissie moeten worden gemeld. Tegelijkertijd hebben wij aan de hand van het voorbeeld van de bestrijding van dierziekten verduidelijkt dat lidstaten zich bij de verstrekking van nadeelcompensatie ook weer niet te zeer moeten concentreren op de grenzen die uit het aansprakelijkheidsrecht voortvloeien. De Commissie staat, daar waar een bijzondere staatssteunregeling van toepassing is of specifiek beleid is geformuleerd, regelmatig vergoedingen toe die naar nationaal recht niet op een rechtsplicht kunnen worden gebaseerd. De specifieke verordeningen of richtsnoeren die op het desbetreffende beleidsterrein van toepassing (kunnen) zijn, bepalen dus veelal de grenzen bij de vraag wat wel en niet aan staatssteun mag worden gegeven op een bepaald beleidsterrein. Dan blijkt bijvoorbeeld de vraag of de schadeoorzaak in zo’n geval moet worden gezocht in de uitbraak van de dierziekte zelf of in het overheidshandelen dat daarop een reactie is, maar van zeer gering belang voor de Commissie. Opnieuw wordt geïllustreerd dat het staatssteunrecht zijn eigen dynamiek kent.

102

Zoals bekend zal binnenkort een voorontwerp voor een wettelijke regeling voor nadeelcompensatie worden gepubliceerd. In dit voorontwerp zal waarschijnlijk worden voorgesteld om het égalité-beginsel te codificeren in de Algemene wet bestuursrecht en zo een algemene wettelijke grondslag voor nadeelcompensatie te bieden. Wat kan deze regeling vanuit het perspectief van het staatssteunrecht betekenen? Voor verstrekkingen die op basis van de égalité-regeling in de Algemene wet bestuursrecht worden gedaan, zal in beginsel gelden dat zij louter het doel van compensatie dienen. Wel moet bij het nemen van individuele besluiten steeds worden gewaakt voor een te ruime invulling van dat beginsel; de Commissie zal zich niet laten misleiden door de juridische grondslag van een verstrekking wanneer daarbij feitelijk nadeelcompensatie wordt verstrekt die verder gaat dan nodig is op basis van het eigendomsrecht. Verder kan de Awb-regeling mogelijk bijdragen aan een verdergaande objectivering van het nadeelcompensatierecht, doordat de wetgever, of eventueel de bestuursrechter, duidelijke(r) grenzen gaat trekken rond de omvang van de schadevergoedingsplicht op grond van het égalité-beginsel. Daarbij moet vooral worden gedacht aan de invulling van het begrip ‘normaal maatschappelijk of ondernemersrisico’ en daarbinnen geldende, vage criteria als de ‘voorzienbaarheid’, de ‘aard’ en ‘ernst’ van het nadeel. Desondanks zal er in de praktijk waarschijnlijk behoefte blijven bestaan aan maatwerk. Immers, het kan de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid ten goede komen indien een regeling naar aanleiding van – bijvoorbeeld – een groot infrastructureel project een precieze opsomming bevat van de voor schadevergoeding in aanmerking komende De wetgever moet overheidshandelingen en daarbij behorende op korte termijn schadepercentages. Het gevaar dat dergelijke wetgeving tot bijzondere nadeelcompensatieregelingen in stand brengen die strijd komen met het het mogelijk maakt staatssteunrecht, zal aanwezig zijn indien in dat op een effectiedie specifieke situaties wordt afgeweken van ve wijze aan de de uitgangspunten van de algemene Awb-regecommunautaire ling, die immers beoogt een weerslag te verplichtingen op zijn van het geldende recht op grond van het het terrein van het égalité-beginsel. In derstaatssteunrecht gelijke gevallen ligt melding van de desbekan worden voltreffende regeling bij de Commissie voor de daan hand.



Wij nemen aan dat in (de toelichting op) het voorontwerp aandacht is besteed aan de verhouding tussen deze regeling en het staatssteunrecht en dat in dat kader is nagedacht over de regeling van passende weigeringsgronden, de bevoegdheid tot het terugvorderen van onverschuldigd betaalde schadevergoedingen en het vorderen van een passende rente daarover, intrekkings- en terugvorderingstermijnen en wat dies meer zij. Het zou mooi zijn wanneer daarover reeds bepalingen in de voorgestelde Awb-regeling zijn neergelegd, maar het is ook goed mogelijk dat de wetgever er uiteindelijk voor zal kiezen meer algemene bepalingen in de Awb op te nemen voor de intrekking van begunstigende beschikkingen en terugvordering van op die basis uitgekeerde gelden, waardoor deze onderwerpen ten aanzien van meerdere soorten besluiten (zoals nadeelcompensatie, tegemoetkoming, subsidie en uitkering) eenduidig zullen zijn geregeld. Voorstelbaar is zelfs zoiets als een algemene ‘staatssteunwet’, die niet alleen ziet op besluiten genomen binnen het (reguliere) bestuursrecht, maar ook bevoegdheden geeft bij terugvorderingen van steun die verstrekt werd via een civielrechtelijke rechtshandeling of een fiscale regeling.145 Welke oplossing de wetgever ook kiest, duidelijk is dat er op korte termijn wetgeving tot stand moet worden gebracht die het mogelijk maakt dat steeds – en dus ook bij de terugvordering van schadevergoedingen van overheidswege – op een effectieve wijze aan de communautaire verplichtingen op het terrein van het staatssteunrecht kan worden voldaan.

145 Dat de zaken ook daar nog niet goed zijn geregeld wordt onder meer duidelijk uit P.C. Adriaanse, ‘Terugvordering van onrechtmatige staatssteun. Knelpunten en oplossingen in het Nederlandse recht’, in: T. Barkhuysen, W. den Ouden en E. Steyger, Europees recht effectueren, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2007, p. 199 e.v. en G.J. van Slooten, Steunverlening en de Nederlandse bestuurspraktijk, VAR-reeks 134, Den Haag: BJu 2005.



103

Jurisprudentie 䊳

JURISPRUDENTIE BESTUURSRECHT Mr. T.E.P.A. Lam, mr. G.J.M. Meulepas en mr. M.J. Tunnissen

Deze rubriek wordt verzorgd door mr. H.M. Griffioen (Universiteit Leiden), mw. mr. A. Keessen (Universiteit Utrecht), mr. T.E.P.A. Lam (Hekkelman Advocaten & Notarissen Nijmegen), mr. G.J.M. Meulepas (Royal Haskoning), mr. A.J.J.G. Schijns (Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn), mr. M.K.G. Tjepkema (Universiteit Leiden), mr. M.J. Tunnissen (Dienst Landelijk Gebied Utrecht), mr. B. de Wilde (Vrije Universiteit) Samenvatting: Appellanten betogen tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de wijzigingsbevoegdheid, zoals neergelegd in de planvoorschriften bij het bestemmingsplan, bij de planvergelijking buiten beschouwing dient te worden gelaten. Aan de in voormeld planvoorschrift neergelegde wijzigingsbevoegdheid in de zin van art. 11 van de WRO, komt gezien de vaste jurisprudentie van de Afdeling ter zake (onder meer uitspraak van 12 januari 2005, AB 2005, 121) in het kader van de vergelijking van de planologische regimes geen betekenis toe.

43

Instantie: Raad van State Datum: 7 maart 2007 Zaaknummer: 200604214/1 Partijen: Appellanten tegen de gemeenteraad van de gemeente Coevorden Wetsartikel: WRO art. 49 Trefwoorden: Planschade Samenvatting: Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 13 oktober 2004 met zaaknummer 200403890/1), moet bij de planologische vergelijking niet alleen rekening worden gehouden met de planologische mogelijkheden op gronden waarvan het planologisch regime is gewijzigd, maar ook met de planologische mogelijkheden van de gronden, gelegen tussen de gronden, waarop de planologische mutatie betrekking heeft en de onroerende zaak, ten aanzien waarvan wordt gesteld dat planschade is geleden. Dat het tussenliggende perceel, als gesteld, niet in eigendom toebehoort aan appellanten en zij het al dan niet benutten van de op dat perceel bestaande bebouwingsmogelijkheden daarom niet in de hand hebben, maakt dit niet anders. De SAOZ heeft bij de planvergelijking dan ook terecht mede in aanmerking genomen dat ook in de nieuwe situatie sprake is van planologische afschermende mogelijkheden op het tussengelegen perceel. 44

Instantie: Raad van State Datum: 28 maart 2007 Zaaknummer: 200606983/1 Partijen: Appellanten tegen de gemeenteraad van de gemeente Den Bosch Wetsartikel: WRO art. 49 Trefwoorden: Planschade; wijzigingsplan

104

45

Instantie: Raad van State Datum: 28 maart 2007 Zaaknummer: 200607943/1 Partijen: Appellanten tegen de gemeenteraad van de gemeente Drimmelen Wetsartikel: WRO art. 49 Trefwoorden: Planschade; seksinrichting Samenvatting: Appellanten betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de omstandigheid dat de vestiging van een seksinrichting op grond van huidige regelgeving is toegestaan, nog niet betekent dat de vestiging van een dergelijke inrichting een normaal maatschappelijke ontwikkeling is. Dat een negatieve gevoelswaarde bij een seksinrichting onterecht is, gelet op de legale status, laat volgens appellanten onverlet dat de vestiging van een seksinrichting in het algemeen negatieve effecten heeft op de waarde van een nabij gelegen woon- c.q. bedrijfsobject. Ten onrechte zijn deze effecten volgens appellanten buiten beschouwing gelaten. Het betoog slaagt niet. Bij de beoordeling van een verzoek om planscha-

devergoeding dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een geobjectiveerde vergelijking te worden gemaakt tussen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel en het voordien geldende planologische regime. Subjectieve elementen, zoals een negatieve gevoelswaarde bij een bestemming, spelen daarbij geen rol. Mede gelet op de wet Wijziging van het Wetboek van Strafrecht, enige andere wetboeken en enige wetten (opheffing algemeen bordeelverbod), van 28 oktober 1999 (Stb. 1999, 464), moet de vestiging van een seksinrichting als een legale ontwikkeling worden beschouwd. Dit laat onverlet dat wanneer door een wijziging van de planologische situatie de oprichting van een seksinrichting mogelijk is geworden, dan wel – zoals in dit geval – een reeds gevestigde seksinrichting positief wordt bestemd, en de inrichting objectief bezien in ruimtelijk opzicht een nadelige invloed heeft op haar omgeving, voor de gemeenteraad aanleiding kan bestaan tot het toekennen van een planschadevergoeding. Bij de beoordeling of bebouwing of gebruik in ruimtelijk opzicht een nadelige invloed heeft op de omgeving kan de aard van de bebouwing of gebruik een rol spelen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de gemeenteraad dit heeft onderkend blijkens het standpunt dat de toename van de gebruiksintensiteit leidt tot een waardevermindering van de onroerende zaak van appellanten. Andere aspecten dan de toename van de gebruiksintensiteit die objectief bezien van belang zijn bij de



planologische vergelijking zijn niet gebleken. Anders dan appellanten betogen, is er geen grond voor het oordeel dat een seksinrichting naar de aard van de bebouwing een nadelige planologische invloed op de woonomgeving heeft, die vertaald dient te worden in een schadevergoeding op de voet van art. 49 van de WRO.

bepaald door een bepaald gebruik daarvan, deze waarde indien dit gebruik alleen onder overgangsrecht is toegestaan geringer is dan indien dit gebruik krachtens bestemming is toegestaan, treft geen doel. Die zaak betrof, anders dan dit geval, het vervallen van gebruiksmogelijkheden van grond van een verzoeker om planschade, waarbij het gebruik slechts kon worden voortgezet onder het overgangsrecht. Evenmin treft doel de verwijzing naar een overweging in voormelde uitspraak van de Afdeling van 12 februari 1997, dat niet kan worden uitgesloten dat de mogelijkheden die de overgangsrechtelijke bepalingen van het oude planologische regime bieden een rol spelen bij de beantwoording van de vraag of de schade redelijkerwijze geheel of gedeeltelijk voor rekening van belanghebbende dient te blijven. Deze overweging ziet immers op voorzienbaarheid.

46

Instantie: Raad van State Datum: 28 maart 2007 Zaaknummer: 200608462/1 Partijen: De gemeenteraad van de gemeente het Bildt (appellant) tegen verzoekers Wetsartikel: WRO art. 49 Trefwoorden: Planschade; overgangsrecht Samenvatting: Appellant (hierna: de gemeenteraad) heeft zich op het standpunt gesteld dat bij het bepalen van de waardevermindering als gevolg van de planologische wijziging het overgangsrecht dient te worden betrokken. De Afdeling overweegt als volgt. Zoals de voormalige Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State in haar uitspraak van 30 december 1993 (BR 1994, 949) en de Afdeling (onder meer in de uitspraak van 12 februari 1997, BR 1998, 672) hebben geoordeeld, moeten bij de planvergelijking de mogelijkheden ingevolge de overgangsbepalingen van het oude planologische regime niet worden vergeleken met de mogelijkheden ingevolge de bestemmingsvoorschriften van het nieuwe planologische regime. Dit is niet anders bij de vaststelling van een eventuele waardevermindering van het object. Met de stelling van appellant dat de bestaande overgangsrechtelijke situatie wellicht definitief zal worden bestendigd, wordt eraan voorbij gegaan dat met het overgangsrecht wordt beoogd om aan de bestaande situatie een einde te maken binnen de planperiode. De verwijzing van appellant naar een uitspraak van de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State van 7 mei 1993 (BR 1994, 505), waarbij is overwogen dat, voor zover de vermogenswaarde van gronden wordt

overwegen dat ten aanzien van de planologische wijzigingen, waardoor de oprichting van de desbetreffende woningen mogelijk is gemaakt, een onjuiste planvergelijking heeft plaatsgevonden, heeft miskend dat een wijzigingsplan, als bedoeld in art. 11 WRO, een zelfstandige grondslag biedt voor vergoeding van planschade. De wijzigingsplannen zijn daarom terecht alleen vergeleken met het bestemmingsplan ‘Barendrecht-Zuid’ waarin de desbetreffende wijzigingsbevoegdheid is opgenomen. Naar het oordeel van de gemeenteraad heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat dit bestemmingsplan ten onrechte niet is vergeleken met het daarvoor geldende bestemmingsplan ‘Buitengebied 1986’ Dit betoog slaagt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 mei 2002 in zaaknummer 200100768/1, BR 2003/36), kan een krachtens art. 11 WRO vastgestelde wijziging op de voet van art. 49 van die wet te vergoeden planschade tot gevolg hebben. Dit betekent dat, indien aan een verzoek ten grondslag is gelegd dat planschade wordt geleden ten gevolge van zodanige wijziging, het daaruit voortvloeiende planologische regime vergeleken moet worden met het bestemmingsplan, waarin de wijzigingsbevoegdheid is opgenomen, zonder dat die bevoegdheid bij de planvergelijking wordt betrokken. Dit is in de adviezen van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken en de gemeenteraad heeft zijn primaire besluit daarop gebaseerd. Het hoger beroep is gegrond.

47

Instantie: Raad van State Datum: 11 april 2007 Zaaknummer: 200605909/1 Partijen: De gemeenteraad van Barendrecht (appellant) tegen de uitspraak in de zaken nummers WET 06/424 en 06/425 van de rechtbank Rotterdam van 3 juli 2006 in het geding tussen verzoeker sub 1 en verzoeker sub 2 enerzijds en appellant anderzijds Wetsartikel: WRO art. 49 Trefwoorden: Planschade; wijzigingsplan Samenvatting: Appellant (hierna: de gemeenteraad) heeft aan verzoeker sub 1 € 20.500 en aan verzoeker sub 2 € 20.000 (hierna: verzoekers), vermeerderd met de wettelijke rente, ter vergoeding van planschade toegekend. De gemeenteraad heeft het daartegen door verzoekers gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 3 juli 2006 heeft de rechtbank Rotterdam de daartegen door verzoekers ingestelde beroepen gegrond verklaard en die besluiten vernietigd. Tegen deze uitspraak heeft de gemeenteraad hoger beroep ingesteld. De gemeenteraad klaagt dat de rechtbank, door te



䊳

JURISPRUDENTIE CIVIEL RECHT Mr. A.J.J.C. Schijns

48

Instantie: Hoge Raad Datum: 13 april 2007 Zaaknummer: C06/081HR LJN-nummer: AZ8751 Partijen: De Staat der Nederlanden / X Wetsartikelen: BW art. 6:162; 6:163; Vluchtelingenverdrag art. 17

105

Trefwoorden: Toegelaten vluchtelinge; relativiteitsbeginsel Samenvatting: X, een Iraanse vluchtelinge, heeft de Staat aansprakelijk gesteld omdat haar pas vijf jaar na datum aanvraag de vluchtelingenstatus is gegeven waarop zij vanaf het begin aanspraak had. De gevorderde schade stelde zij te hebben geleden omdat zij als gevolg van dat onrechtmatig handelen gedurende die periode niet in staat was de arbeidsmarkt te betreden. Het hof had de vordering van X toegewezen omdat de toelating als vluchteling in Nederland mede het oog heeft op de mogelijkheid een nieuw bestaan op te bouwen door hem in Nederland rechten te bieden die personen zonder verblijfsvergunning hier in beginsel niet hebben. Daartoe is onder meer in art. 17 van het Vluchtelingenverdrag het recht op het verrichten van loonvormende arbeid aan (rechtmatig verblijvende) vluchtelingen toegekend. Het recht om arbeid te verrichten is volgens het hof daarom mede een belang dat door de toelating als vluchteling wordt beschermd. De Hoge Raad vernietigt de uitspraak van het hof omdat de gestelde normschending niet strekt tot bescherming tegen de door X geleden schade zodat niet voldaan is aan het relativiteitsvereiste van art. 6:163 BW. De Hoge Raad stelt voorop dat juist is dat de toelating van een vluchte-ling tot Nederland de vluchteling in staat stelt hier een nieuw bestaan op te bouwen. Maar dit betekent niet dat de toelating als vluchteling ertoe strekt deze in staat te stellen inkomen (uit betaalde arbeid) te verwerven. Toelating vindt plaats om humanitaire redenen, om een vluchteling te beschermen tegen vervolging in het land van herkomst. Zij strekt echter niet tot bescherming van enig vermogensrechtelijk belang van de vluchteling. Zie ook de in het kader van het relativiteitsleerstuk in het ‘Duwbak Linda’-arrest geformuleerde maatstaf: HR 7 mei 2004, NJ 2006, 281.

106

tenbestrijding. In dit kader hebben de agrariërs onvoldoende gemotiveerd waarom de provincie in haar taak is tekortgeschoten. De maatregelen die de provincie ter bestrijding van de muskusratten sinds 1999 reeds heeft genomen, zijn van een zodanige omvang dat niet kan worden geoordeeld dat de provincie jegens de agrariërs toerekenbaar onzorgvuldig heeft gehandeld. Ook heeft de provincie niet onzorgvuldig gehandeld door bijstand van de agrariërs bij het vangen van de muskusratten af te wijzen. De provincie had anders haar controle op vangmateriaal, waaronder geweren, op moeten geven. Tot slot hebben de agrariërs geen recht op nadeelcompensatie, omdat zij onvoldoende hebben aangetoond dat zij onevenredige schade hebben geleden door de wijze waarop de provincie haar taak heeft uitgeoefend. Zie voor een vrijwel identieke uitspraak: Gerechtshof Den Haag 1 maart 2007, LJN BA0878.

49

Instantie: Gerechtshof Den Haag Datum: 1 maart 2007 Zaaknummer: 05/143 LJN-nummer: BA0888 Partijen: (22) Agrariërs / De provincie Zuid-Holland Wetsartikelen: Wet voorzieningen ten behoeve van inzet en bekostiging van muskusrattenvangers (Wvm) art. 1; BW art. 6:162 Trefwoorden: Bestrijding muskusratten; maatregelen provincie niet onrechtmatig; geen onevenredige schade Samenvatting: Enkele agrariërs klagen over de slechte bestrijding van muskusratten in de Krimpenerwaard waar sinds 1999 een muskusrattenplaag heerst. Krachtens art. 1 Wvm dragen gedeputeerde staten van iedere provincie zorg voor de inzet van muskusrattenvangers om zo een doelmatige bestrijding van de muskusratten te bevorderen en schade aan waterstaatwerken te voorkomen. Om aan deze verplichting te voldoen heeft de provincie de Muskusrattenbestrijding ZuidHolland opgericht. De Landelijke co dinatiecommissie Muskusrattenbestrijding (LCCM) heeft een methode vastgesteld om de effectiviteit van de muskusrattenbestrijding te beoordelen. De agrariërs hebben bij de rechtbank onder meer gevorderd dat de provincie hun schade vergoedt en dat de provincie geboden wordt de muskusrattenpopulatie binnen een half jaar terug te brengen tot een – volgens de methode van de LCCM – voldoende percentage. Het hof heeft de vorderingen van de agrariërs afgewezen. De provincie behoeft jegens de agrariërs niet in te staan voor een bepaald bestrijdingsresultaat. Uit de methode die de LCCM heeft opgesteld, kan deze verplichting niet worden afgeleid nu niet is gesteld of gebleken dat de LCCM de wettelijke bevoegdheid heeft om de provincie voor te schrijven welke resultaten bij de bestrijding moeten worden bereikt. Daarnaast volgt uit de wettelijke taakomschrijving dat de provincie een beleidsmarge heeft om te bepalen op welke wijze zij invulling geeft aan de doelmatige muskusrat-

50

Instantie: Gerechtshof Den Haag Datum: 15 maart 2007 Zaaknummer: 05/902 LJN-nummer: BA2777 Partijen: Appellant X / De Staat der Nederlanden Wetsartikelen: Sv art. 89; BW art. 6:162 Trefwoorden: Onterechte uitleveringsdetentie; geen algemeen rechtsbeginsel dat Staat verplicht tot schadevergoeding Samenvatting: Appellant heeft in Nederland – vanwege het verzoek van Portugal tot uitlevering – de periode 24 juni 1999 tot 22 februari 2001 in uitleveringsdetentie doorgebracht. Appellant is vervolgens op 22 februari 2001 feitelijk aan Portugal uitgeleverd en heeft daar tot 7 mei 2001 in detentie doorgebracht waarna hij is vrijgesproken. Appellant vordert vergoeding van immateriële en materiële schade op grond van ‘een algemeen rechtsbeginsel inhoudende dat indien door een beslissing van de Nederlandse overheid ten onrechte vrijheidsbeneming heeft plaatsgevonden, op de overheid de plicht rust de aan de gelaedeerde toegebrachte schade te



vergoeden.’ Hij voert daarbij aan dat de toepassing van de voorlopige hechtenis een disproportioneel middel is geweest, zodat de Staat onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld. Zowel de rechtbank als het hof wijzen de vorderingen af. Het hof stelt vast dat er geen algemeen rechtsbeginsel is dat de Staat verplicht tot schadevergoeding indien de vrijheidsbeneming ten onrechte heeft plaatsgevonden. In deze zaak is niet in geschil dat de uitleveringsdetentie rechtmatig was. De enkele omstandigheid dat appellant is vrijgesproken van het feit waarvoor de uitleveringsdetentie was bevolen, is volgens vaste rechtspraak onvoldoende om aan te nemen dat de verdenking ten onrechte heeft bestaan. De onterechte verdenking moet uit het strafdossier blijken, maar appellant heeft dat niet gesteld. 51

Instantie: Gerechtshof Den Haag Datum: 29 maart 2007 Zaaknummer: 04/1619 LJN-nummer: BA3417 Partijen: De Staat der Nederlanden / AC Restaurants en Hotels BV e.a. Wetsartikelen: BW art. 6:162; Eerste Protocol EVRM art. 1 Trefwoorden: Wijziging beleid niet onrechtmatig; geen schending gelijkheidsbeginsel Samenvatting: De Staat voert een zogenoemd ‘functiescheidingsbeleid’ op verzorgingsplaatsen langs rijks(snel)wegen. Op grond van dit beleid mogen tankstations geen maaltijden serveren en mogen wegrestaurants geen motorbrandstoffen verkopen. Daarnaast wordt er op één verzorgingsplaats slechts één tankstation en één wegrestaurant toegelaten en liggen de tankstations ten minste 20 km en de wegrestaurants ten minste 40 km van elkaar vandaan. De functiescheiding is in 2004 opgeheven, nadat in een namens de Staat opgesteld rapport was geadviseerd deze scheiding, en de 40 km grens, op te heffen. Voorafgaand aan de opheffing heeft de Staat met de belangrijkste betrokken marktpartijen gesproken. In deze procedure hebben AC Restaurants BV c.s. (hierna: AC)

onder meer gevorderd dat de opheffing van de functiescheiding jegens AC onrechtmatig wordt verklaard en dat de Staat de schade vergoedt. De rechtbank heeft alleen de vordering tot schadevergoeding toegewezen. Het hof heeft het vonnis vernietigd. De opheffing van de functiescheiding kan niet worden beschouwd als ontneming van eigendom van AC in de zin van art. 1, tweede volzin, van het Eerste Protocol bij het EVRM. Voor schending van dit artikel is nodig dat door de overheidsmaatregel geen gebruik van betekenis meer toekomt aan ‘de possession’ waarbij de ‘possession’ als geheel moet worden bezien. AC heeft niet gesteld dat door de overheidsmaatregel geen gebruik van betekenis toekomt aan haar ‘possession’. Daarnaast is de opheffing ook niet in strijd met de derde volzin van art. 1 van het Eerste Protocol: wijziging van de regulering van het gebruik van de possession. Bij regulering komt de Staat een ruime beleidsmarge toe, waartoe ook behoort de bevoegdheid om de regulering af te schaffen omdat die regels niet meer nodig zijn voor de behartiging van het algemeen belang. Zodanige regulering levert alleen strijd op met art. 1 als zij onrechtmatig of willekeurig is of als een redelijk evenwicht ontbreekt tussen de regulering en het nagestreefde doel. Daarvan is hier geen sprake. Verder heeft het hof geoordeeld dat de Staat een grote beleidsvrijheid heeft bij de bepaling op welke wijze hij een gesteld doel wil verwezenlijken. Nu het gekozen middel niet in wanverhouding staat tot het gestelde doel en de nadelige gevolgen in een redelijke verhouding staan tot het effect, is de maatregel niet onrechtmatig. De opheffing is ook niet willekeurig omdat van tevoren onderzoek en overleg heeft plaatsgevonden. Verder is van belang dat de Staat een redelijk evenwicht tot stand heeft gebracht tussen de marktwerking en deregulering van de benzinemarkt en het gekozen middel van opheffing van de functiescheiding. Het hof heeft daarbij ook betekenis toegekend aan het gegeven dat tegenover de opheffing van de bescherming die de functiescheiding meebracht, nieuwe



exploitatiemogelijkheden staan. Evenmin gaat het standpunt van AC op dat de Staat door doorbreking van de 40 km-regel inbreuk heeft gemaakt op de contractuele rechten van AC. AC mocht in redelijkheid niet verwachten dat de Staat zijn beleid gedurende de (99-jarige) looptijd van de erfpachtovereenkomst niet zou veranderen. Ook het ontbreken van een wettelijke grondslag voor het beleid maakt de maatregel niet onrechtmatig, omdat het voorheen gevoerde beleid ook geen wettelijke grondslag had en niet is gesteld of gebleken dat bij intrekking van het gevoerde beleid wettelijke regels zijn geschonden of dat inbreuk op de rechten van AC wordt gemaakt. De besluitvorming is voorts niet onzorgvuldig geweest omdat de Staat onderzoek verricht heeft naar de haalbaarheid van de regels en AC mogelijkheden heeft gehad hierin te participeren maar dit heeft nagelaten. Ten slotte wijst het hof het beroep van AC op het gelijkheidsbeginsel af met de overweging dat als er ongelijkheden mochten ontstaan tussen de behandeling van exploitanten van tankstations en wegrestaurants, deze uitsluitend het gevolg zijn van het feit dat de uitgangssituaties voor de beide soorten exploitanten verschillend waren. De Staat heeft voor beide soorten exploitanten een verschillend pakket overgangsmaatregelen vastgesteld. Strijd met het gelijkheidsbeginsel levert dat niet op. 52

Instantie: Voorzieningenrechter Rechtbank Den Haag Datum: 12 maart 2007 Gepubliceerd: NJF 2007, 184 Zaaknummer: KG 06/1398 LJN-nummer: BA0395 Partijen: De Vereniging van Surinaamse Nederlanders / De Staat der Nederlanden Wetsartikelen: BW art. 6:162; Communautaire Douane Wetboek art. 37 lid 1; Douanewet art. 11 tot met 18 Trefwoorden: 100%-controles Schiphol niet onrechtmatig Samenvatting: Sinds december 2003 vinden er op Schiphol bij de vluchten vanuit Suriname, Nederlandse

107

Antillen, Aruba en Venezuela 100%controles plaats. Deze controles worden door de douane uitgevoerd, waarbij eventuele verdachten worden aangehouden en overgedragen aan de Koninklijke Marechaussee (KMar) waarna het KMar, onder gezag van het Openbaar Ministerie, het opsporingsproces voor haar rekening neemt. Deze 100%-controles houden in dat de passagiers, hun bagage, de vracht en het vliegtuig systematisch worden gecontroleerd. Aan de hand van zogenaamde ‘slikkerscriteria’ bepaalt de douane of een passagier als een potentiële bolletjesslikker kan worden aangemerkt. Als de drugshond ‘aanslaat’ of een passagier aan de criteria voldoet, dan wordt hij voor nadere controle meegenomen naar een aparte ruimte, waar een selectieinterview plaatsvindt en soms ook lijfsvisitatie (onderzoek aan lichaam naar drugs). Indien de passagier als verdachte wordt aangemerkt, wordt hij overgeleverd aan de KMar en overgebracht naar het Detentiecentrum Schiphol-Oost. In dit detentiecentrum is een body-scanapparaat aanwezig waarmee kan worden vastgesteld of de passagier bolletjes heeft ingeslikt. Als uiteindelijk blijkt dat hij ‘schoon’ is, ontvangt hij een standaard excuusbrief. De passagiers die niet aan de slikkerscriteria voldoen, worden gefouilleerd waarbij de handbagage door middel van een X-ray wordt gescand. De Vereniging voor Surinaamse Nederlanders vorderen de Staat op straffe van een dwangsom te veroordelen de 100%-controles op Schiphol te staken en gestaakt te houden zolang er geen wettelijke grondslag voor deze controles bestaat. De Vereniging baseert deze vordering op de stelling dat: (i) er geen wettelijke grondslag is voor deze controles, (ii) onvoldoende aanleiding is om op specifiek deze vluchten de controles te houden en (iii) de controles onbehoorlijk worden uitgevoerd. De voorzieningenrechter heeft de vordering afgewezen. Ten eerste bestaat er wel een wettelijke grondslag voor de controles. De douane is belast met de handhaving van nationale, Europese en andere internationale wettelijke bepalingen voor

108

inkomende en uitgaande goederenstromen en enkele van de kernfuncties van de douane zijn het voorkomen dat verboden goederen de EU binnenkomen of verlaten (stopfunctie) en het toezicht houden op de goederen (bewakingsfunctie). Op grond van art. 37 lid 1 van het Communautaire Douane Wetboek zijn de goederen die het ‘douanegebied’ binnenkomen aan douanetoezicht onderworpen en kunnen deze goederen door de douane worden gecontroleerd. Art. 11 tot met 18 van de Douanewet kennen de douaneambtenaar een aantal controlebevoegdheden toe (Zie HR 13 mei 1997, NJ 1998, 481 over de werkzaamheden van de Douane). Ten tweede is uit brieven en kamerstukken gebleken dat de Staat voldoende aanleiding heeft om specifiek op deze vluchten de 100%- controles te houden. Zo blijkt uit de ‘Crimininaliteitsbeeldanalyse cocaïnekoeriers Schiphol’ (CBA) dat de export van cocaïne in handen is gekomen van kleinere organisaties, die gebruik maken van het feit dat inwoners van de Nederlandse Antillen en Suriname (vaak) vrije toegang hebben tot Nederland. Ten derde zijn de klachten met betrekking tot onbehoorlijke uitvoering (tutoyeren van reizigers, fouilleren in bijzijn van anderen, de lijfsvisitatie, de duur, geen klachtenregeling e.d.) grotendeels achterhaald nu de Staat, naar aanleiding van het rapport van de Nationale ombudsman, maatregelen heeft getroffen waardoor de controles voldoen aan de door de Nationale ombudsman gegeven adviezen. 53

Instantie: Rechtbank Leeuwarden Datum: 14 maart 2007 Zaaknummer: 72778/HA ZA 05-897 LJN-nummer: BA0935 Partijen: Jelle Bijlsma BV / Gemeente Tytjerksteradiel Wetsartikelen: BW art. 6:162; (Wet Bibob; Europese aanbestedingsregels) Trefwoorden: Toerekening kennis bestuurder aan BV; geen onrechtmatige overheidsdaad Samenvatting: Voormalig bestuurder van een loonbedrijf op agrarisch

gebied (Bijlsma BV) is in 2005 veroordeeld voor overtreding van de Ontgrondingswet en de Wet milieubeheer omdat hij in strijd met gemaakte afspraken bodemmateriaal van zijn perceel heeft afgevoerd. Bij deze werkzaamheden heeft hij werktuigen van Bijlsma BV gebruikt, waarvoor toestemming was gegeven. De gemeente Tytsjerksteradiel heeft sinds 2004 een inkoopbeleid waarbij als uitgangspunt geldt dat de gemeente alleen zaken doet met bedrijven ‘met een maatschappelijk acceptabele bedrijfsvoering’ Bij brief van 8 maart 2005 hebben BW aan Bijlsma BV meegedeeld dat zij gedurende twee jaar wordt uitgesloten van gunning van werkzaamheden, vanwege de veroordeling van de bestuurder van Bijlsma BV. Bijlsma BV heeft in deze procedure schadevergoeding gevorderd omdat de gemeente bepaalde bermmaaiwerkzaamheden niet aan haar heeft gegund. Zij legt aan haar vordering ten grondslag dat het handelen van de voormalig bestuurder niet aan de BV kan worden toegerekend omdat zij niet op de hoogte was van diens illegale handelingen. De vordering strandt reeds op het ontbreken van causaal verband: allerminst staat vast dat Bijlsma BV de opdracht zou hebben gekregen en zonder nadere toelichting blijkt ook niet dat de BV opbrengsten zou verkrijgen uit de werkzaamheden. Ook als causaal verband en schade wel zouden vaststaan, dan handelt de gemeente niet onrechtmatig jegens Bijlsma BV. De wetenschap van de voormalig bestuurder kan namelijk worden toegerekend aan Bijlsma BV. De illegale werkzaamheden van de voormalig bestuurder zijn bovendien dermate maatschappelijk onverantwoord (het dumpen van afvalstoffen in de grond), dat de gemeente op grond daarvan sancties jegens Bijlsma BV mocht treffen. De sanctie is daarbij in tijd en zwaarte proportioneel en niet onrechtmatig jegens Bijlsma BV. Tot slot faalt ook de klacht dat de gemeente in strijd handelt met de Wet Bibob en met de Europese aanbestedingsregels. De Wet Bibob is niet van toepassing op lagere overheden en de Europese aanbeste-



dingsregels zijn niet van toepassing vanwege de (lage) inschrijvingssom. De vorderingen van Bijlsma BV worden afgewezen. 䊳

Instantie: Gerechtshof Amsterdam Datum: 19 september 2006 Gepubliceerd: Nieuwsbrief Strafrecht 2006/379 Zaaknummer: 2138.06R Wetsartikelen: Sv 89 Trefwoorden: Schadevergoeding wegens onterechte nachtdetentie

JURISPRUDENTIE STRAFRECHT Mr. B. de Wilde

Samenvatting: De verdachte is vrijgesproken. Hij heeft gedurende een bepaalde periode in nachtdetentie doorgebracht. De advocaat-generaal heeft zich op het standpunt gesteld dat voor nachtdetentie een lagere vergoeding moet worden toegewezen, omdat dit een lichtere vorm van detentie is dan gewone voorlopige hechtenis. Het hof meent echter dat nachtdetentie aan dezelfde voorwaarden voldoet als gewone detentie en dat de verdachte alleen gedurende school- of werktijd buiten de inrichting verblijft. De verdachte krijgt daarom dezelfde vergoeding toegewezen als voor normale voorlopige hechtenis. Voor het verblijf in een huis van bewaring wordt die bepaald op € 70 per dag en voor het verblijf in een politiecel op € 95 per dag.

54

Instantie: Gerechtshof ’s-Hertogenbosch Datum: 23 mei 2006 Gepubliceerd: Nieuwsbrief Strafrecht 2006/289 Zaaknummer: 7606.06R Wetsartikelen: Sv art. 591a Trefwoorden: Vergoeding van kosten rechtsbijstand Samenvatting: Het hof beoordeelt de opgegeven kosten van rechtsbijstand met een marginale toetsing. Het gaat uit van het uurtarief dat de raadsman heeft berekend. Alleen wanneer dat uurtarief zodanig afwijkt van hetgeen naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid aanvaardbaar is, zal het uurtarief (naar beneden) kunnen worden bijgesteld. 55

zoekt op grond van art. 89 Sv of de zaak inderdaad is geëindigd zonder oplegging van een straf of maatregel, waarbij het met name gaat om de vraag wat de betekenis van het begrip ‘zaak’ in art. 89 Sv is. Het hof sluit aan bij de jurisprudentie van de Hoge Raad hierover met betrekking tot art. 591a Sv (NJ 1990, 274 en NJ 2001, 508). Volgens de Hoge Raad gaat het om ‘al datgene waarop het rechtsgeding betrekking had’ Wanneer zaken gevoegd zijn, maken die gevoegde zaken onderdeel uit van het rechtsgeding. In casu betekent dit dat de zaak niet is ge ndigd zonder oplegging van een straf, aangezien de verdachte is veroordeeld tot acht weken gevangenisstraf. Het hof merkt nog op dat het niet aannemelijk acht dat de voeging van de zaken heeft plaatsgevonden op oneigenlijke gronden, zoals de wens een schadevergoedingsvordering te ontlopen. Het in hoger beroep door de raadman gedane verzoek om splitsing van de zaken is door het hof afgewezen, omdat het hof de mogelijkheid schadevergoeding te kunnen vorderen een oneigenlijk motief achtte voor splitsing. Het argument van de raadsman dat schadevergoeding moet worden toegekend omdat de detentie in strijd met art. 5 EVRM is uitgevoerd, wordt afgewezen omdat niet is gebleken dat de detentie onrechtmatig is geweest. Het verzoek tot schadevergoeding wordt afgewezen. Deze argumentatie is overgenomen in Rb ’s-Hertogenbosch 30 maart 2007, LJN BA1285.

56

57

Instantie: Gerechtshof Amsterdam Datum: 1 augustus 2006 Gepubliceerd: Nieuwsbrief Strafrecht 2006/336 Zaaknummer: 10731R Wetsartikelen: Sv art. 89 Trefwoorden: Schadevergoeding wegens onterecht voorarrest

Instantie: Gerechtshof ’s-Hertogenbosch Datum: 2 oktober 2006 Gepubliceerd: LJN AZ0009 Zaaknummer: 20-008243-05 Wetsartikelen: Sv art. 89 Trefwoorden: Schadevergoeding wegens onterecht voorarrest

Samenvatting: De officier van justitie heeft een brief geschreven waarin hij de zaak seponeert. Er is in casu niet komen vast te staan dat de verdachte op deugdelijke wijze op de hoogte is gesteld van het einde van de zaak, in het bijzonder niet dat er een kennisgeving van niet verdere vervolging aan hem is betekend. Hoewel de verdachte zijn verzoek tot schadevergoeding langer dan drie maanden na het einde van de zaak heeft ingediend, wordt het verzoek toch ontvankelijk verklaard, nu niet gebleken is dat de verdachte langer dan drie maanden op de hoogte is geweest van het einde van de zaak.

Samenvatting: Een verdachte heeft anderhalf jaar in voorlopige hechtenis doorgebracht op verdenking van brandstichting. De rechtbank besluit het feit gevoegd te behandelen met een andere dagvaarding. De verdachte wordt in hoger beroep vrijgesproken ter zake van de brandstichting en veroordeeld wegens het telen van hennepplanten en de diefstal van gas. Hij krijgt een gevangenisstraf opgelegd van acht weken. Hij verzoekt om schadevergoeding, nu de zaak in verband waarmee hij in voorlopige hechtenis heeft doorgebracht, is ge ndigd zonder oplegging van een straf of maatregel. Het hof onder-



58

Instantie: Gerechtshof ’s-Hertogenbosch Datum: 14 oktober 2005 Gepubliceerd: Nieuwsbrief Strafrecht 2006/360 Zaaknummer: 1.49078.04 Wetsartikelen: Sv art. 89; 591; 591a Trefwoorden: Vergoeding van kosten rechtsbijstand Samenvatting: De verdachte heeft een raadsman toegevoegd gekregen. Kort voor de kennisgeving van niet verdere vervolging heeft de raadsman van de verdachte aan de recht-

109

bank laten weten dat de verdachte geen gebruik wenste te maken van de verleende toevoeging. De strafzaak was formeel nog niet beëindigd op het moment waarop de toevoeging werd ingetrokken. Desondanks is de rechtbank van oordeel dat de kosten voor rechtsbijstand niet voor vergoeding in aanmerking komen. Daarbij beroept de rechtbank zich op de nieuwe art. 591a Sv jo. 44a Wet op de rechtsbijstand. Uit deze nieuwe artikelen blijkt dat voor een kostenvergoeding geen plaats is wanneer de verdachte zelf heeft verzocht om intrekking van de last tot toevoeging. Uit de MvT bij de nieuwe artikelen blijkt dat het uitgangspunt is of op basis van de toevoeging is geprocedeerd. Dat is in dit geval zo geweest. Het verzoek wordt afgewezen, waarbij de rechtbank opmerkt dat de nieuwe regels direct gelden vanaf het moment van inwerkingtreding van de nieuwe wet. 59

Instantie: Gerechtshof ’s-Hertogenbosch Datum: 21 april 2006 Gepubliceerd: Nieuwsbrief Strafrecht 2006/314 Zaaknummer: 1.45101.04 Wetsartikelen: Sv art. 89, 90 Trefwoorden: Schadevergoeding wegens onterecht voorarrest; verrekening; aanvulling van verzoek Samenvatting: De verdachte is vrijgesproken. De officier van justitie heeft hiertegen hoger beroep ingesteld, maar dit later ingetrokken. De termijn voor indiening van het verzoekschrift tot schadevergoeding begon pas te lopen op het moment dat het hoger beroep werd ingetrokken. De verdachte heeft schriftelijk verzocht om een schadevergoeding ter zake van de 182 dagen die hij in voorarrest heeft doorgebracht. De rechtbank honoreert dit verzoek weliswaar, maar verrekent de schadevergoeding met een nog openstaande vrijheidsstraf (art. 90 lid 4). Tijdens de zitting heeft de verdachte zijn verzoekschrift aangevuld. Hij verzoekt om een geldelijke tegemoetkoming ter zake van vermogensschade die hij heeft geleden doordat hij gedurende de detentie-

110

periode niet kon deelnemen aan het arbeidsprogramma in de gevangenis waar hij een andere vrijheidsstraf onderging. De rechtbank acht deze mondelinge aanvulling van het verzoek ontvankelijk, omdat uit de wet en de wetssystematiek niet blijkt dat wijzigingen of aanvullingen van een verzoek tot schadevergoeding niet toelaatbaar zouden zijn. De rechtbank honoreert het verzoek en kent een volledige schadevergoeding toe voor de gederfde inkomsten.

61

Instantie: Rechtbank Maastricht Datum: 30 mei 2006 Gepubliceerd: Nieuwsbrief Strafrecht 2006/318 Zaaknummer: 129.06R Wetsartikelen: Sv 89 Trefwoorden: Schadevergoeding wegens onterecht voorarrest Samenvatting: De zaak van de verdachte is geseponeerd, nadat de verdachte tien dagen in voorarrest heeft doorgebracht. Voor deze periode wordt de vordering van € 90 per dag toegewezen. De voorlopige hechtenis is geschorst en gedurende 42 dagen heeft de verdachte vervolgens aan een project ITB Harde Kern Jongeren deelgenomen. De rechtbank kent voor de deelname aan dit project een schadevergoeding toe van € 10 per dag, zoals verzocht.

60

Instantie: Rechtbank Amsterdam Datum: 29 mei 2006 Gepubliceerd: Nieuwsbrief Strafrecht 2006/352 Zaaknummer: 13.467537.05 Wetsartikelen: Sv art. 89, 591, 591a Trefwoorden: Schadevergoeding wegens onterecht voorarrest Samenvatting: De zaak is geëindigd met een sepot. De verdachte is voorlopig gedetineerd geweest in een politiebureau en in een huis van bewaring, waarvan een deel van de tijd onder beperkingen. De rechtbank kent een schadevergoeding toe van € 95 per dag voor het voorarrest in het politiebureau en van € 70 per dag voor het voorarrest in het huis van bewaring, waarbij voor de dagen met beperkingen € 25 per dag wordt opgeteld. In het kader van schorsing van de voorlopige hechtenis heeft de verdachte (als schorsingsvoorwaarde) een persoonlijkheidsonderzoek ondergaan. De rechtbank is van oordeel dat mogelijke schade hierdoor niet kan worden beschouwd als een gevolg van het ondergane voorarrest. De verdachte heeft voorts een schadevergoeding geëist voor de manier waarop hij is aangehouden. De rechtbank overweegt dat de schade niet in verband staat met de detentie en dat de vordering op dit onderdeel niet-ontvankelijk is. Wel zou de vordering bij de burgerlijke rechter aanhangig kunnen worden gemaakt.

62

Instantie: Kantonrechter ’s-Gravenhage Datum: 21 juni 2006 Gepubliceerd: Nieuwsbrief Strafrecht 2006/369 Zaaknummer: 552116.06 Wetsartikelen: EVRM art. 5; BVT art. 12; 69; BW art. 6:162 Trefwoorden: Schadevergoeding i.v.m. plaatsing in TBS-inrichting Samenvatting: Verdachte heeft gevangenisstraf met TBS opgelegd gekregen. Nadat de gevangenisstraf ten uitvoer is gelegd, is hij meer dan een jaar als passant in een huis van bewaring vastgehouden. Hij eist in een civielrechtelijke procedure schadevergoeding van de Staat. Wat betreft de ontvankelijkheid van de vordering overweegt de kantonrechter dat de verdachte niet van alle hem ter beschikking staande bestuursrechtelijke middelen gebruik heeft gemaakt om beslissingen tot verlenging van de passantentermijn aan te vechten. Omdat gedurende de eerste zes maanden van deze termijn geen rechtsmiddel heeft opengestaan, wordt de vordering ontvankelijk verklaard voor zover deze betrekking heeft op die periode. De kantonrechter overweegt dat de enkele vrijheidsbeneming op zichzelf niet



onrechtmatig is, maar wel de omstandigheid dat de behandeling langer uitblijft dan aanvaardbaar is. Een termijn van vier maanden wordt aanvaardbaar geacht. De Staat heeft aangeboden schadevergoeding te betalen voor de vijfde, zesde, dertiende en veertiende maand van de vrijheidsbeneming als passant. De vordering wordt voor het door de Staat aangeboden bedrag toegewezen. 63

meent echter dat deze klacht onvoldoende onderbouwd is wat betreft het causale verband. Wél ziet de rechtbank aanleiding tot toekenning van een hoger bedrag dan gebruikelijk omdat de verdachte op zijn zevende jaar een traumatische ervaring heeft gehad, waardoor zijn detentieperiode extra zwaar is geweest. De rechtbank stelt de vergoeding vast op een bedrag van € 2000. 65

Instantie: Rechtbank Middelburg Datum: 4 juli 2006 Gepubliceerd: Nieuwsbrief Strafrecht 2006/364 Zaaknummer: 144.06 en 145.06 Wetsartikelen: Sv art. 89 Trefwoorden: Schadevergoeding wegens onterecht voorarrest

Instantie: Beroepscommissie van de Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming Datum: 3 augustus 2006 Gepubliceerd: Nieuwsbrief Strafrecht 2006/370 Zaaknummer: 217.06TB Wetsartikelen: BVT art. 11, 54, 66, 69; BW art. 6:162 Trefwoorden: Schadevergoeding wegens onterecht verblijf in longstay-afdeling

Samenvatting: De officier van justitie heeft de zaak geseponeerd wegens gebrek aan bewijs. De verdachte heeft één dag in een politiecel doorgebracht en eist daarvoor een schadevergoeding van € 500. De rechtbank honoreert dit verzoek. De reden voor afwijking van het forfaitaire bedrag van € 95 is gelegen in de wijze van aanhouding. De psychische gevolgen daarvan hebben het verblijf in de politiecel extra zwaar gemaakt. Ook acht de rechtbank het aannemelijk dat de verdachte na zijn invrijheidstelling nadelige gevolgen heeft ondervonden, doordat hij door de politie in de gaten is gehouden.

Samenvatting: Een ter beschikking gestelde is geplaatst op de longstayafdeling van Veldzicht. De Beroepscommissie is van oordeel dat niet voldoende is komen vast te staan dat er geen alternatieven meer bestonden en oordeelt de plaatsing onredelijk en onbillijk. De klager krijgt een tegemoetkoming geboden van € 250 voor iedere maand dat hij onterecht op de longstay-afdeling heeft verbleven en nog zal verblijven. 䊳

64

Instantie: Rechtbank Roermond Datum: 28 februari 2007 Gepubliceerd: LJN BA0674 Zaaknummer: 04/851025-05/2 Wetsartikelen: Sv art. 89 Trefwoorden: Schadevergoeding wegens onterecht voorarrest Samenvatting: Verdachte heeft zes dagen in voorarrest doorgebracht op het politiebureau, terwijl hij nadien is vrijgesproken van het ten laste gelegde feit. Zijn raadsman heeft een schadevergoeding geëist van € 5000. Hij heeft gesteld dat de verdachte ook ruim een jaar na de detentie nog last ondervindt van de zes dagen detentie. De rechtbank

JURISPRUDENTIE EVRM Mr. H.M. Griffioen en mr. M.K.G. Tjepkema

66

Instantie: EHRM Datum: 9 januari 2007 Klachtnr.: 31501/03 e.a. Artikelen: Eerste Protocol EVRM (eigendom) art. 1 Beslissing: Schending art. 1 EP EVRM (unaniem) Trefwoorden: Loonberekening slaapdiensten; wettelijke correctie staande jurisprudentielijn; toepassing wet op lopende procedures; financieel belang van de staat



Samenvatting: De klagers, Aubert en 187 anderen, zijn allen werkzaam in de (publieke) sociale sector en draaien in dat verband regelmatig nachtdiensten. Frankrijk kent al veertig jaar een beloningssysteem voor dergelijke nachtdiensten dat uitgaat van een vaste berekening, die erop neerkomt dat een ‘slaapdienst’ afhankelijk van de duur 33-50% van het normale uurloon oplevert. Dit ‘régime d’équivalence’ is echter in de jaren negentig een aantal keren door de Cour de cassation bekritiseerd, omdat het loon te laag zou uitvallen. De jurisprudentie was echter aanvankelijk nog niet helemaal helder, zodat nog niet helemaal duidelijk was of een dergelijk systeem nog in CAO’s mocht worden opgenomen. In 1999 volgde in een arrest van de Cour de cassation de genadeklap voor het beloningssysteem. Aubert en de meesten van zijn medeklagers hebben sindsdien rechtszaken aangespannen, nadat ze van hun werkgever (de overheid) hadden gevorderd dat hun loon voor nachtdiensten in de achterliggende periode zou worden aangevuld. Deze lopende rechtszaken zijn echter gefrustreerd doordat de Franse formele wetgever in 2000 besloot de genoemde rechtspraak van de Cour de cassation ongedaan te maken, hetgeen in 2001 nog door die rechter in strijd met art. 6 EVRM werd geacht, maar uiteindelijk in 2003 werd geaccepteerd. Een deel van de 188 klagers baseert zich naast art. 6 EVRM nog op een schending van art. 1 Eerste Protocol EVRM. (Zie voor de behandeling van de klachten onder art. 6 EVRM: Arnolin e.a., appl. no. 20127/03 e.a.) Het Hof oordeelt dat klagers inderdaad zijn aangetast in een ‘goed’ in de zin van art. 1 EP EVRM, aangezien de jurisprudentielijn er gedurende de gehele jaren negentig gunstig voor klagers vorderingen uitzag. In aanmerking nemend dat het ‘régime d’équivalence’ bovendien door het Hof van Justitie van de EG in strijd is geoordeeld met het Gemeenschapsrecht, kan niet ontkend worden dat zij een gerechtvaardigde verwachting hadden dat hun loon voor de achterliggende periode zou worden aangevuld. De

111

wet van 2000, welke ook van toepassing is op zaken die op dat moment al bij de rechter aanhangig waren, vormt dus een inmenging in het eigendomsrecht van klagers. De Franse regering had ter adstructie van de proportionaliteit van de wet van 2000 aangevoerd dat deze in de eerste plaats de rechtszekerheid diende door de schommelingen in de koers van de Cour de cassation te corrigeren, en in de tweede plaats dat deze was ingegeven door het algemeen belang van handhaving van een goede publieke gezondheidsen sociale zorg. Wat betreft het rechtszekerheidsargument herinnert het Hof eraan dat de klagers juist rechtszekerheid ontleenden aan de jurisprudentielijn, zodanig dat sprake is van een ‘goed’. Ten aanzien van het belang van handhaving van het zorgstelsel merkt het Hof op dat financiële motieven van de staat nooit op zichzelf een regulering van eigendom kunnen legitimeren. Het Hof acht het niet geloofwaardig dat de wet van 2000 een klemmend algemeen belang dient, omdat niet is aangetoond dat zorginstellingen de zwaardere lasten die voortvloeiden uit een hoger uurloon voor nachtdiensten niet konden opbrengen, of zelfs maar is aangetoond hoe hoog de kosten voor de overheid van de litigieuze jurisprudentielijn precies waren. Het Hof benadrukt bovendien dat een ingrijpen door de wetgever in lopende rechterlijke procedures niet alleen onder art. 6 EVRM, maar ook onder art. 1 EP EVRM slechts onder zeer uitzonderlijke omstandigheden acceptabel is (vgl. EHRM 6 oktober 2005, appl.no. 11810/03 (Maurice), O&A 2006, 1, p. 49-50). Het Hof komt tot de conclusie dat de wet van 2000 voor klagers een individuele en excessieve last behelst en kent voor alle klagers tezamen (inclusief de schendingen van art. 6 EVRM) een schadevergoeding van ongeveer € 2,4 miljoen toe. 67

Instantie: EHRM Datum: 11 januari 2007 Klachtnr.: 35533/04

112

Artikelen: EVRM art. 6 (toegang tot de rechter); Eerste Protocol EVRM (eigendom) art. 1 Beslissing: Schending art. 1 Eerste Protocol EVRM (unaniem) Trefwoorden: Disproportionele hoogte punitieve sanctie in strijd met art. 1 Eerste Protocol Samenvatting: Mamidakis is voorzitter van de oliemaatschappij Mamidoil-Jetoil SA. Op een zeker moment levert hij petroleum aan twee Bulgaarse bedrijven, en profiteert daarbij van een exportrestitutie. Mamidakis veronderstelt dat de bedrijven de aardolie op de Bulgaarse markt zullen brengen. De olie wordt echter nooit geëxporteerd maar komt op de Griekse markt terecht. Mamidakis wijt dit aan de tussenpersoon, die reeds eerder voor een vergelijkbaar vergrijp was veroordeeld en in casu de exportdocumenten zou hebben vervalst. In 1997 wordt Mamidakis door de douane-autoriteiten veroordeeld tot betaling van een geldboete ter hoogte van omgerekend € 3.008.216. Voorts wordt hij door diezelfde autoriteiten hoofdelijk aansprakelijk gehouden voor de betaling van boetes voor douaneschendingen door zijn handelspartners ter hoogte van € 4.946.145. Tegen de andere betrokkenen in deze zaak worden vervolgens strafvervolgingen ingezet, maar niet tegen Mamidakis zelf, noch tegen zijn bedrijf. De hoogste administratieve rechter verwerpt zijn beroep tegen de opgelegde boetes. Aangaande zijn beroep op art. 6 EVRM overweegt het Hof dat het enkele feit hij geen gebruik heeft kunnen maken van de met een strafrechtelijke procedure samenhangende waarborgen, in het bijzonder het vermoeden van onschuld, nog geen schending van art. 6 EVRM met zich brengt. Ten aanzien van art. 1 EP EVRM stelt Mamidakis dat de hoogte van de opgelegde boete excessief, willekeurig en disproportioneel is. De Griekse regering werpt tegen dat op de markt voor de export van olie een groot risico bestond voor belastingfraude en illegale transacties. Het was daarom nodig om tegen overtredingen zeer streng op te tre-

den, gelet op de ernst van de overtredingen en met het doel om groot verlies van nationale hulpbronnen te voorkomen en de veiligheid van olietransacties te garanderen. Gelet op die doelen was de hoogte van de opgelegde boete proportioneel, in het bijzonder in het licht van de ruime beoordelingsmarge die de Staat toekomt. Het Hof stelt voorop dat de boete hem ontneemt van zijn eigendom, namelijk van de som geld die hij moet betalen en daarom valt onder de eerste alinea van art. 1 EP EVRM. Weliswaar wordt in de tweede alinea een uitzondering gemaakt voor de betaling van belastingen en contributies of boetes, maar ook die uitzondering moet worden gelezen in het licht van de eerste alinea, zodat ook daar de eis geldt van een redelijke proportionaliteit tussen het gehanteerde middel en het nagestreefde doel. In de onderhavige procedure is niet aan twijfel onderhevig dat de inbreuk conform de nationale wetgeving was en dat die wetgeving het algemeen belang diende, te weten de bestrijding van smokkel. Wat betreft de proportionaliteit stelt het Hof vast dat van klager werd gevraagd op persoonlijke titel extreem hoge bedragen te betalen, zo hoog als het tienvoudige van de belasting die over de ‘geëxporteerde’ olie zou zijn verschuldigd. De Griekse dissenters in de Raad van State hadden in dat verband al opgemerkt dat dit ook voor zeer grote bedrijven een excessieve last zou opleveren. Zelfs rekening houdend met de grote beoordelingsmarge die normaal gesproken in dit soort gevallen aan de Staat toekomt, komt het Hof tot de conclusie dat de opgelegde boete zo’n aanslag betekent op de financiële positie van klager dat zij niet proportioneel is in verhouding tot het daarmee nagestreefde doel. Op grond van art. 41 EVRM kent het Hof hem een schadevergoeding toe van € 10 000 voor immateriële schade en nog eens € 10 000 voor gemaakte kosten en uitgaven. 68

Instantie: EHRM (Grote Kamer) Datum: 11 januari 2007 Klachtnr.: 73049/01



Artikelen: Eerste Protocol EVRM (eigendom) art. 1 Beslissing: Geen schending art. 1 Eerste Protocol EVRM (15 tegen 2) Trefwoorden: Merkrecht; aanvraag merkdepot schept eigendom, ook indien het uiteindelijk afgewezen wordt Samenvatting: De firma AnheuserBusch brengt in de Verenigde Staten al sinds de negentiende eeuw bier van het merk ‘Budweiser’ op de markt. Als het bedrijf besluit om dit bier ook in Europa te gaan verkopen, ontstaat een geschil met een Tsjechoslowaakse firma die claimt al sinds 1265 Budweiser-bier te produceren. De zaak gaat om de registratie van het merk Budweiser in Portugal. In 1981 doet AnheuserBusch een verzoek tot registratie bij de bevoegde Portugese autoriteit, maar deze gaat niet tot inschrijving over omdat de Tsjechoslowaakse firma Budeˇjovicky´ Budvar beweert al met hetzelfde merk in Portugal ingeschreven te zijn. In de jaren die daarop volgen probeert AnheuserBusch met Budeˇjovicky´ Budvar tot een vergelijk te komen, maar dit levert niets op. Vervolgens lukt het de Amerikaanse brouwer in 1995 voor de rechter om de Tsjechoslowaakse (intussen Tsjechische) inschrijving (die dateert van 1968) ongedaan te maken. Het Portugese merkenbureau gaat over tot inschrijving van het merkdepot van Anheuser-Busch. In de procedures die daarna over het merkdepot worden gevoerd, trekt Budeˇjovicky´ Budvar echter aan het langste eind, omdat diens variant van Budweiser kan bogen op de bescherming die een Tsjechoslowaaks-Portugees verdrag uit 1986 aan oorsprongsnamen geeft. ‘Budweis’ is de Duitse aanduiding van het Tsjechische stadje Cˇeské Budeˇjovice, waar de Tsjechische Budweiser gebrouwen wordt. Eerder heeft een Kamer van het Hof geoordeeld dat ten aanzien van Aheuser-Busch geen schending van art. 1 EP EVRM heeft plaatsgevonden (zie O&A 2006, p. 50). De Grote Kamer komt tot eenzelfde conclusie, doch volgt een andere redenering.

Na de algemene uitgangspunten van art. 1 EP EVRM te hebben uiteengezet, stelt het Hof vast dat intellectuele eigendom moet worden gezien als ‘eigendom’ in de zin van dat artikel. Van een vaststaand merkrecht was in deze zaak echter op geen enkel moment sprake. Daarom moet worden nagegaan in hoeverre een aanvraag voor een merkdepot zodanige rechten behelst, dat al kan worden gesproken van ‘eigendom’ voordat het depot definitief is ingeschreven. Anheuser-Bush beweert namelijk dat de aanvraag uit 1981 ertoe had moeten leiden dat het merkdepot uiteindelijk zou worden toegekend. In de Kameruitspraak was al vastgesteld dat een dergelijke aanvraag een zekere juridische en financiële waarde vertegenwoordigt, maar werd uiteindelijk beslist dat er nog geen sprake was van ‘eigendom’ omdat zich naar Portugees recht nog beletselen konden voordoen die een definitief depot zouden kunnen verhinderen. De Grote Kamer komt tot een ander oordeel. De aanvraag creëert een bundel van rechten die met eigendom overeenkomt, niettegenstaande het feit dat het wellicht niet tot een definitief merkdepot komt. Om die reden is art. 1 EP EVRM toepasselijk op de rechten die Anheuser-Busch ontleende aan het verzoek tot registratie van 1981. Het is daarom niet noodzakelijk om na te gaan of Anheuser-Busch ‘gerechtvaardigde verwachtingen’ op het definitief toekennen van het merkdepot heeft gehad. Anheuser-Busch had de nationale procedures uiteindelijk verloren omdat Budejovick Budvar zich op een Tjechoslowaaks-Portugees verdrag over bescherming van oorsprongsnamen kon beroepen. Dit verdrag dateert van 1986, terwijl de aanvraag voor het merkdepot al in 1981 is ingediend. Het Hof memoreert dat de terugwerkende kracht van een wet een inbreuk kan vormen op eigendom in de zin van art. 1 EP EVRM, wanneer er geen fair balance is tussen het algemene belang en het individuele belang van ongestoord genot van eigendom. Dit geldt ook wanneer het een rechtsgeding tussen twee particulieren betreft. Het Hof stelt echter vast



dat de onderhavige zaak sterk afwijkt van genoemde zaken, waarin de wet expliciet terugwerkende kracht beoogde, terwijl de Portugese rechters kennelijk met elkaar van oordeel verschilden over de terugwerkende effecten van het verdrag. Of er überhaupt terugwerkende kracht door de rechters is verleend, staat zelfs open voor discussie. Het Hof concludeert dat de klacht van Anheuser-Busch is voortgekomen uit een zeer complex nationaal geschil, en dat het Portugese Hooggerechtshof uiteindelijk de knoop heeft doorgehakt op een manier die het Hof niet arbitrair of onredelijk voorkomt. Het Hof is er niet om het nationale recht te interpreteren, en mogelijke misslagen van nationale rechters te herstellen. De conclusie is dat het niet slagen van het merkdepot van Anheuser-Busch geen inmenging is in het eigendom in de zin van art. 1 EP EVRM. 䊳

JURISPRUDENTIE EUROPEESRECHT Mw. mr. A. Keessen

69

Instantie: Hof van Justitie Datum: 17 april 2007 Zaaknummer: C-470/03 Partijen: A.G.M.-COS.MET tegen Suomen valtio, Tarno Lehtinen Wetsartikelen: Richtlijn 98/37/EG Trefwoorden: Toerekening gedraging ambtenaar aan de Staat; overheidsaansprakelijkheid wegens schending EG-recht Samenvatting: AGM heeft schade geleden doordat een Finse ambtenaar (Lehtinen) de veiligheid van hun hefbruggen in twijfel heeft getrokken in een nieuwsuitzending en in een nota aan de arbeidsinspectie. De vraag is of Finland aansprakelijk is voor zijn gedrag. Het Hof oordeelt dat het doorslaggevende element om de verklaringen van een ambtenaar aan de staat te kunnen toerekenen, de vraag betreft of de adressaten van deze verklaringen in de concrete context van het geval er redelijkerwijs van mogen uitgaan dat het om standpunten gaat die de ambtenaar met het aan zijn ambt

113

verbonden gezag inneemt. Het Hof noemt vervolgens een aantal punten die de verwijzende rechter bij zijn beoordeling moet betrekken. Vervolgens onderzoekt het Hof of het gedrag van de ambtenaar een inbreuk maakte op Richtlijn 98/37, die volledige harmonisatie tot stand brengt van de veiligheids- en gezondheidseisen voor machines en van de regels over hoe de lidstaten machines moeten behandelen waarvan mag worden aangenomen dat zij aan de eisen voldoen. Voor de machines van AGM gold het vermoeden van overeenstemming, omdat ze richtlijnconform waren gecertificeerd en van CE-markering voorzien. Daarom diende de staat het vrij verkeer ervan te eerbiedigen. Door de verklaringen van Lehtinen wordt de handel belemmerd in strijd met art. 4 van de Richtlijn. Dit kan niet gerechtvaardigd worden met een beroep op bescherming van de gezondheid, omdat de richtlijn geen andere beperkingen duldt dan die voorzien in art. 7 en Finland geen maatregel op grond van dat artikel heeft vastgesteld. Finland kan zich ook niet op de vrijheid van meningsuiting (art. 10 EVRM) beroepen. Ten aanzien van de voorwaarden voor aansprakelijkheid oordeelt het Hof dat art. 4 van de Richtlijn marktdeelnemers rechten toekent, dat de daarin neergelegde verplichtingen de lidstaten geen beoordelingsmarge laten en er – bij toerekening – dus sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van gemeenschapsrecht. De verwijzende rechter moet het causaal verband verifiëren tussen de uitlatingen en de omzetschade. Het Gemeenschapsrecht duldt geen bijkomende voorwaarden op grond van het recht van de lidstaat die het verkrijgen van schadevergoeding uiterst moeilijk maken. Aangezien de gedraging van Lehtinen niet valt onder de gevallen waarin recht op schadevergoeding ontstaat naar Fins recht, ontstaat dit recht als wordt voldaan aan de gemeenschapsrechtelijke eisen voor overheidsaansprakelijkheid.

114

70

Instantie: Hof van Justitie Datum: 19 april 2007 Zaaknummer: C-282/05 P Partijen: Holcim tegen Commissie Wetsartikelen: EG art. 288 tweede alinea; EG art. 255 lid 1, tweede alinea; Statuut van het Hof art. 46; Statuut van het Hof art. 58 Trefwoorden: hoger beroep, begin verjaringstermijn

geval inderdaad ingewikkeld waren staat uitsluitend ter beoordeling van het Gerecht (tenzij er sprake is van een onjuiste opvatting), omdat hoger beroep blijkens het Verdrag en het Statuut beperkt is tot rechtsvragen. Nu er geen sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending, hoeft het Hof geen uitspraak te doen over de overige twee voorwaarden voor aansprakelijkheid.

Samenvatting: Holcim eist vergoeding van haar schade, die zij leed omdat zij een bankgarantie had gesteld nadat de Commissie haar had veroordeeld tot het betalen van een boete wegens overtreding van het kartelverbod (de Cementbeschikking). Zij is in hoger beroep gegaan tegen de uitspraak van het Gerecht (T-28/03) omdat het Gerecht had geoordeeld dat haar schadevordering gedeeltelijk was verjaard, de schending van het Gemeenschapsrecht onvoldoende gekwalificeerd werd geacht en er geen causaal verband was aangetoond. Het Hof oordeelt (anders dan het Gerecht) dat in alle gevallen waarin de aansprakelijkheid van de Gemeenschap is terug te voeren op een normatieve handeling, de verjaringstermijn ingaat op het moment dat de nadelige gevolgen van die handeling zich hebben voorgedaan. Wanneer aansprakelijkheid is terug te voeren op een individuele handeling, gaat de verjaringstermijn in wanneer de beschikking gevolgen teweeg heeft gebracht voor de personen tot wie zij is gericht. In casu heeft de Cementbeschikking nadelige gevolgen teweeggebracht vanaf het moment dat de bankgarantie kosten deed ontstaan. Voorts bevestigt het Hof het oordeel van het Gerecht dat er sprake is van doorlopende schade en dat een beroep tot nietigverklaring de verjaringstermijn niet stuit. Met betrekking tot de vraag of er sprake was van een voldoende gekwalificeerde schending oordeelt het Hof dat het Gerecht van Eerste Aanleg de juiste criteria heeft toegepast, aangezien dezelfde criteria van toepassing zijn op normatieve en individuele handelingen. De vraag of de feiten van het onderhavige



Overheid en Aansprakelijkheid

Recommend Documents