Januari 1998 adviesnr. 203 serie '98, nr.01
OVER DE POSITIE van AMSTERDAM tegenover de RPD-NOTA ‘NEDERLAND 2030'
Aan: het Gemeentebestuur van de Centrale Stad
ADVIES van de ARS over de positie van Amsterdam tegenover de RPD-nota ‘Nederland 2030'
INHOUDSOPGAVE:
SAMENVATTING
3
O.
VOORAF
5
I.
INLEIDING
5
II.
TOETSPUNTEN
6
III.
TOETSING
6
A. PALET A.1. Schiphol A.2. De stad bestaand en nieuw A.3. De infrastructuur A.4. De sturing
6
B. PARKLANDSCHAP B.1. Schiphol B.2. De stad bestaand en nieuw B.3. De infrastructuur B.4. De sturing
7
C. STROMENLAND C.1. Schiphol C.2. De stad bestaand en nieuw C.3. De infrastructuur C.4. De sturing
8
D. STEDENLAND D.1. Schiphol D.2. De stad bestaand en nieuw D.3. De infrastructuur D.4. De sturing
9
CONCLUSIES
9
IV.
Verder gebruik van dit advies staat ieder vrij, mits dit gebeurt met bronvermelding.
2
SAMENVATTING van de ARS-REACTIE over de POSITIE van AMSTERDAM tegenover de RPD-NOTA ‘NEDERLAND 2030'
SAMENVATTING In het voorliggende advies toetst de ARS de positie van Amsterdam aan de perspectieven die de Rijks Planologische Dienst (RPD) schetst voor de termijn tot 2030. De ARS voert die toets niet in zijn algemeenheid uit, maar kiest daarvoor een viertal heikele kwesties: de positie van Schiphol, van de bestaande stad, de infrastructuur en de sturingsmogelijkheden. Hij kruist deze kwesties met de 4 perspectieven van de RPD-nota, zodat (4 x 4=)16 situaties worden beoordeeld. In het advies staat te lezen welke naar zijn idee meer of minder gunstig uitpakken voor Amsterdam en zijn regio. Tenslotte concludeert de ARS dat het essentieel blijft bij alle perspectieven een visie op de toekomst van de stad te hebben al was het maar om in onderhandelingen met marktpartijen een vast uitgangspunt te hebben. Daarnaast acht de ARS het noodzakelijk dat er zicht is op sturingsmogelijkheden die op uitvoering zijn gericht. Een eenzijdigheid van de Nota is naar het idee van de ARS, dat deze vooral vanuit het ruimtelijk ontwerp is opgezet. Hij vindt het jammer dat de benadering vanuit maatschappelijke processen daarbij achterblijft.
ARS-advies nr. 203; serie ‘98, nr.1; januari 1998
3
ADVIES OVER DE POSITIE van AMSTERDAM tegenover de RPD-NOTA ‘NEDERLAND 2030'
Januari 1998 Adviesnr 203 Serie ‘98, no. 01
0. VOORAF
Voor een reactie van de Amsterdamse Raad voor de Stadsontwikkeling (ARS) ligt het minder voor de hand om in algemene zin op de Discussienota ‘Nederland 2030' te reageren. Het aandachtsveld van de ARS is Amsterdam in een regionale context en vanuit die invalshoek wordt dan ook op de Nota gereageerd. Dit levert aanknopingspunten voor het denken over de Toekomst Verkenningen Amsterdam, waarmee het gemeentebestuur doende is, en tevens aandachtspunten voor de Rijks Planologische Dienst (RPD) - waarheen het advies ter kennisname wordt gezonden.
I. INLEIDING
De discussie over de toekomst in ruimtelijke en sociaal-economische zin is opnieuw en in de volle breedte op gang gekomen. Nationaal, provinciaal en groot-stedelijk. Gebleken is namelijk dat het gedachtegoed van de afgelopen decennia is verouderd. Dit geldt zowel de inhoud (kortweg samengevat als het opvangen van de ruimtelijke groei en verandering binnen bestaande steden) als ook de in te zetten middelen. Met name de stuurkracht van de overheid blijkt sterk afgenomen. De Discussienota Nederland 2030 geeft een interessante aanzet voor de discussie over de toekomst omdat een poging is gedaan om de verschillende krachtenvelden en visies te verwoorden en ook ruimtelijk te verbeelden. Dit is gebeurd door eerst - op de gebruikelijke manier - in gang zijnde ontwikkelingen op een rij te zetten. Geconstateerd worden: een nog voortgaande bevolkingsgroei, ook een groei in het aantal huishoudens, een economische groei en een nog toenemende mobiliteit. Al deze en andere gesignaleerde trends leiden tot een grotere druk op de ruimte. Hierbij kunnen natuur en landschap de verliezers worden, gezien de achteruitgaande landbouw en de toenemende kracht van de markt. Tegen deze achtergrond zijn vier perspectieven geschetst voor de inrichting van Nederland in 2030. Daarbij zijn de trends niet doorgetrokken, maar geplaatst in een mogelijke visie op de toekomst. Deze visies worden genoemd (kort samengevat): A. Palet: Hierbij geldt vrijheid voor het marktmechanisme, uitmondend in een vervagend onderscheid tussen stad en land. B. Parklandschap: Hier is gekozen voor een doelbewust gebruik van de cultuurlandschappen leidend tot een symbiose van stad en land. C. Stromenland: Vervoersassen en waterwegen zijn uitgangspunt voor de ruimtelijke inrichting. D. Stedenland is een voortzetting van het compacte stadsbeleid. Er is een scherp onderscheid tussen stad en land.
5
Het doel van de Discussienota is niet om te kiezen uit één van de perspectieven, maar om reacties op te roepen over maatschappelijke ontwikkelingen en de ruimtelijke sturingsmogelijkheden. Uiteindelijk zou dit tot een vernieuwing van beleid moeten leiden. Hierover zegt de Discussienota dat de resultaten van het debat worden betrokken bij de voorbereiding van een nota Leefomgeving in een volgende kabinetsperiode.
II. TOETSPUNTEN Voor een toespitsing van de reactie van de ARS zijn een aantal toetspunten geformuleerd. Uit de veelheid van mogelijke beoordelingscriteria zijn er vier gekozen die dominant geacht mogen worden voor de Amsterdamse toekomst. Dit zijn: 1. Schiphol. In het eerdere advies van de ARS hierover (nr. 195, jan ‘97) is voor de middellange termijn gekozen voor handhaving van de luchthaven op de bestaande lokatie met als consequentie de aanpassing van de bebouwing in stad en ommeland. 2. De bestaande stad en binnenstad in samenhang met de verdere stedelijke ontwikkeling. Met name voor Amsterdam ligt hier een belangrijk criterium. De vraag is hoe blijft de bestaande stad in de toekomst aangesloten op nieuwe ontwikkelingen in fysieke, economische en sociale zin. Onder de trends in de Discussienota wordt gesteld dat 25% van de Amsterdamse woningvoorraad van onvoldoende kwaliteit is gezien de huishoudens van de toekomst. Kunnen herstructureringen en het onderhoud van de stad nog betaald worden in de toekomst? Of ontstaat een nieuw stedelijk netwerk zonder samenhang tussen oud en nieuw met als consequentie een achterblijvend bestaand stedelijk gebied en nieuwe ontwikkelingen daarbuiten? 3. De infrastructuur. Evenals het bewaren en bewaken van de stedelijke dynamiek is het noodzakelijk dat de stedelijke infrastructuur blijvend kan worden vernieuwd. Infrastructuurontwikkeling en stadsontwikkeling moeten hand in hand gaan. 4. De middelen tot sturing. Wie is in de toekomst verantwoordelijk voor wat? Waar is het belangrijk dat de overheid het stuur in handen houdt en waar is de markt op aan te spreken? En in welke vormen is dan te denken, ook gezien de schaal van de verschillende problemen? Met name voor de vier hierboven genoemde elementen zullen de perspectieven worden getoetst.
6
III. TOETSING A. PALET In ‘Palet’ is er geen sturend plan voor de ruimtelijke ontwikkeling. Burgers en bedrijven kiezen hun toekomstige leefomgeving. Het ruimtelijk beeld is de resultante van onderhandelingen tussen burgers, bedrijven en overheden. Lettend op de vier gekozen toetselementen is de reactie op ‘Palet’ als volgt: A.1. Schiphol In het beeld van de “transactiesamenleving” is verondersteld dat de luchthavenfunctie op de bestaande plek zich verder zal ontwikkelen. Schiphol wordt sterk genoeg geacht om zelf op te kopen wat nodig is voor de verdere ontwikkeling. De benodigde geluidsruimte wordt gekocht door uitkopen van gehinderden. Bij deze gedachtegang worden twee kanttekeningen geplaatst: In de eerste plaats zou het onjuist zijn om de groei van de luchthaven (banenpatroon, bedrijfsterreinen) geheel aan het particulier initiatief over te laten. Overheidsrichtlijnen en begeleiding blijven onontbeerlijk zowel voor de verantwoorde inpassing van Schiphol in een dynamische en sterk verstedelijkte omgeving, als om zwakke partijen overeind te houden. De andere kanttekening gaat over het investeren in geluidsruimte. Ook in de gedachte van de ARS is een omvangrijke herstructureringsoperatie nodig rond Schiphol. Om daarbij gebruikers van Schiphol (luchtreizigers, bedrijven, NV Schiphol) mee te laten betalen is zeker niet verwerpelijk. Maar dan wel op basis van een door overheden aanvaard plan. A.2. De stad bestaand en nieuw. In een situatie dat marktpartijen de woon- en werklokaties bepalen is de bestaande stad de verliezende partij. De prijs voor herstructurering binnen de stad, gelet op tempo en geld, zal steeds hoger blijken dan op relatief eenvoudige lokaties buiten de stad. Waterland, ‘t Gooi en het Groene Hart verstedelijken steeds meer. Er ontstaat een economische en sociale segregatie. In feite verarmen stad en land, elk op hun eigen karakteristieken, hetgeen ongewenst is. A.3. De infrastructuur Zowel op grond van de privatisering als door de beschreven ontstedelijking blijft er nauwelijks toekomst voor hoogwaardig stedelijk openbaar vervoer. Laat staan voor continue vernieuwing ervan. De automobiliteit neemt toe, hetgeen weer tot verdere spreiding oproept. Hier liggen geen Amsterdamse, noch regionale belangen. A.4. De sturing Gegeven de bovengenoemde stedelijke belangen is het onjuist om de verantwoordelijkheid hierover aan marktpartijen over te dragen. Voor de stad blijft sturing op inhoud essentieel. Wèl is denkbaar dat gegeven de inhoud de markt van meet af aan in de procesgang wordt betrokken.
7
B. PARKLANDSCHAP Het perspectief ‘Parklandschap’gaat ook uit van een vrij marktproces waardoor een spreiding van de vraag naar ruimte ontstaat. Deze wordt wel gestuurd, met name op regionale schaal. De samenleving gaat “gevend en nemend” om met het cultuurlandschap van steden, dorpen en platteland. Er ontstaan stedenregio’s, groenregio’s en intermediaire gebieden. De reactie is de volgende: B.1. Schiphol Genoemd wordt dat de omvang van de luchthaven van grote invloed is op de inrichting van de Noordvleugel. Bij voortgaande groei wordt in dit perspectief gedacht aan uit plaatsing van de Aalsmeerderbaan naar een satellietluchthaven (Wijk in Zee). In de gedachtegang van de ARS wordt echter eerst gestudeerd op de mogelijkheden welke de lokatie Schiphol heeft voor veranderingen in banenpatroon plus aanpassing van omringende bebouwing. De satelliet ‘Wijk in Zee’ is pas te overwegen bij uitputting van die mogelijkheden en in een visie die de luchthavenfunctie wil behouden voor de Amsterdamse regio. Het voorstel om de dan vrijkomende ruimte bij Schiphol om te zetten in nieuwe werkgebieden is te verwerpen. Gezien de onvoorspelbaarheid van de behoeften van een internationale en dynamische luchthaven is het onverstandig om enige vrijkomende ruimte nabij de luchthaven onmiddellijk weer te bebouwen. B.2. De stad bestaand en nieuw Het beeld dat ‘Parklandschap’ oproept voor de stad en de omgeving is niet gunstig te noemen. De hoofdgedachte is vooral spreiding ten opzichte van de bestaande stad. Dit houdt in: groei van werkgelegenheid in nieuwe corridorachtige ontwikkelingszones nabij de stad en in andere landsdelen. De vraag naar woningen wordt in hoofdlijnen voorzien in nieuwe leefmilieu’s in lage dichtheden in droogmakerijen gelegen in een cirkel rondom Schiphol. Dit zijn voor de stad-regio geen gunstige vooruitzichten te noemen, noch in economische, noch in sociaal opzicht. Ook de bebouwing van kwetsbare gebieden rondom Schiphol moet worden afgewezen, mede vanwege het luchthavenbelang. B.3. De infrastructuur Gezegd wordt dat de ruimtelijke spreiding leidt tot een sterke voorkeur voor individuele vervoerswijzen. In dit perspectief is investeren in hoogwaardig stedelijk openbaar vervoer van grote capaciteit niet aan de orde, de stad zelf blijft achter.
B.4. De sturing In het perspectief‘Parklandschap’ wordt aan de provincie een hoofdrol toegedacht. Dit lijkt ook juist gezien de doelstellingen van dit perspectief. Voor de ARS zou de stuurkracht van de provinciale overheid echter veel meer ingezet moeten worden op strategieën gericht op behoud van stedelijkheid in een regionale context.
8
C. STROMENLAND ‘Stromenland’ plaatst Nederland in een krachtige internationale economische positie. Waterwegen en vervoersassen zijn basis voor de ruimtelijke inrichting. Dit veronderstelt een sterke mate van sturing. Hierop wordt als volgt gereageerd. C.1. Schiphol Gedacht is aan zo lang mogelijk handhaven op de bestaande plaats. Mocht dit onvoldoende blijken dan wordt voorgesteld om een nieuwe luchthaven in Flevoland te situeren. De reden hiervoor is dat een ligging in de Noordzee of IJsselmeer een te grote verstoring zou betekenen van de nationale of regionale watersystemen. Deze overweging typeert het ontwerpkarakter van het perspectief en geeft tegelijk de zwakte ervan aan. Ook bij de inhoudelijke kant rijzen vragen. In de gedachtegang van Stromenland wordt de socio-economische ontwikkeling geconcentreerd op enkele hoofdcorridors. In dit geval wordt verondersteld dat een luchthaven in Flevoland een impuls kan geven aan Noord-Nederland en de relatie ervan met de Noordvleugel zal versterken. Dit komt echter naar de mening van de ARS weinig uit de verf en de vraag is of dit effect meer dan marginaal zal zijn. C.2. De stad bestaand en nieuw Uitgangspunt bij ‘Stromenland’is verstedelijking in de vorm van een kralensnoer langs de vervoersassen, de kralen liggen op snijpunten van vervoersassen. De maat van verstedelijking is die van middelgrote steden. Deze filosofie is te onderschrijven indien deze een ontwikkeling zou inhouden waarbij op de schaal van de stadsregio Amsterdam een samenhangend netwerk ontstaat van openbaar vervoer met daarin opgenomen grote en middelgrote steden. Economische en sociale processen zouden dan in een onderling verband geplaatst kunnen worden. De gedachte van een stedenring rondom het Groene Hart behoort wel tot de denkwijze van‘Stromenland’ maar is in een algemeen ordeningsperspectief niet essentieel. In de Amsterdamse regio is ook te denken aan de richtingen Lelystad en ‘t Gooi-Amersfoort. C.3. De Infrastructuur Het accent dat op openbaar vervoer wordt gelegd in dit perspectief is te onderschrijven. Evenals de gedachte van continue opwaardering van de systemen. C.4. De sturing Voor ‘Stromenland’ is een sterke overheidssturing vereist. Deze wordt in de geschetste gedachtegang vooral bij het Rijk gelegd. Als dit perspectief in uitgewerkte vorm de onder C.2. beschreven stedelijk-regionale uitwerking zou hebben, dan is behalve van het Rijk ook een sterke regionale inbreng vereist.
9
D. STEDENLAND Hier zijn vitale en leefbare steden het uitgangspunt. Herstructurering moet leiden tot intensiever en zuiniger ruimtegebruik. De begrenzing van de stad is scherp; steden zijn omringd door open ruimten. Sturing is in deze gedachtegang essentieel. De reactie op ‘Stedenland’ is de volgende: D.1. Schiphol In dit perspectief blijft Schiphol op de bestaande lokatie. Door uitruil en herstructurering moet nieuwe ruimte voor groei worden geschapen. Dit is een herkenbare en te onderschrijven gedachte. D.2. De stad bestaand en nieuw In’Stedenland’wordt de bestaande stad steeds intensiever gebruikt door herstructurering en verdichting. De vraag rijst in welke mate en hoe lang dit in de Amsterdamse situatie nog kan, gezien naar acceptatie en stedelijke kwaliteit. Voor het behouden van de stedelijke dynamiek is het noodzakelijk dat alle stedelijke functies zich kunnen blijven vernieuwen. Zonder plaatsing in een regionale context is dit proces niet meer denkbaar. Afgrendeling van de stad leidt tot verstarring van de regionale ontwikkelingen die in Europese context juist essentieel zijn voor de positie van de regio Amsterdam. Meer realistisch lijkt een selectief beleid waarbij stad en regio in onderlinge samenhang elk hun specifieke ontwikkeling kunnen doormaken. D.3. De infrastructuur In de gedachtegang van ‘Stedenland ‘ is door optimalisering van infrastructuur geen extra ruimte hiervoor meer nodig. In de logica van het perspectief zou dit beeld kunnen passen. Het draagt evenwel niet bij aan de visievorming op een dynamische grote stad. D.4. De sturing Samenwerking van overheden en private partijen wordt een essentieel element van ‘Stedenland’ genoemd. Dit lijkt terecht, maar kan evenzeer gelden voor bijvoorbeeld ‘Stromenland’.
IV. CONCLUSIES
De Discussienota biedt een interessant overzicht van bedreigingen en kansen bij verschillende ruimtelijke perspectieven. Als één van de grootste bedreigingen voor stad en landschap komt de gedachte naar voren dat het niet nodig zou zijn een visie op de toekomst van de stad te ontwikkelen en dat sturing door de overheid achterwege kan blijven. De ARS is van mening dat het omgekeerde gesteld moet worden: het enige perspectief voor de grote stad ligt in de ontwikkeling van een heldere toekomstvisie met een duidelijke op uitvoering gerichte strategie en een krachtige overheidssturing. Dit moet de basis zijn voor zowel het overleg tussen overheden onderling als met marktpartijen. Een gebrek van de Nota, vanuit het oogpunt van de stad, is dat weinig is ingegaan op de aard van de stedelijke processen en de behoeften die deze in ruimtelijk opzicht meebrengen. De perspectieven zijn daardoor meer visies vanuit ruimtelijk ontwerpen dan vanuit maatschappelijke processen.
Drs. F.M.C. van de Ven (vz.)
Drs. B.B.J. Huls (secr.)
10
