M a g a z í n
Komparace energetických politik USA a EU
Jan Fischer
Při pohledu na komparaci jednotlivých energetických politik Spojených států a Evropské unie je nejprve nutné nastínit základní rozdílnosti jednotlivých energetických trhů USA a EU. „Energetické politika“ není jasně definovatelné téma a je nutné na tuto problematiku nahlížet komplexně a z širšího úhlu. Je potřeba brát v potaz nejen rozdílnou geopolitickou situaci obou politických celků, ale také klimatické změny naší planety, které by měly být v jednotlivých energetických koncepcích respektovány a zohledněny. Článek má za cíl porovnat hlavní rysy směřování energetiky, energetické politiky, USA a EU jako celků v širších souvislostech energetiky a životního prostředí.
Struktura energetik USA a EU
O
tázka energetické politiky je tedy úzce spjata se závazky o ochraně životního prostředí a také s Kyótským protokolem1, jehož smluvní strany se zavazují k snížení produkce CO2. Poté, co na jaře 2001 odstoupily USA od participace na této úmluvě, se Evropská unie stala hybnou silou pro ratifikaci Kyóta bez účasti USA. Tato neúčast Spojených států se taktéž odráží v jejich energetické politice. Ovšem již teď je jasné, že úsilí Evropské komise o stanovení pevných cílů v podobě emisních limitů bylo zavrženo na mezinárodní konferenci na Bali v prosinci 2007 o změnách klimatu zeměmi USA, Japonskem, Kanadou a Austrálií. Evropská unie žádala závazek na snížení emisí do roku 2020 o 25 % až 40 % v porovnání s rokem 1990. Komisi se ovšem především podařilo dosáhnout souhlasu s tzv. „cestovní mapou“ pro další vyjednávání o snížení emisních limitů nejen pro rozvinuté země, včetně USA!, ale také vyjednávání o dalších krocích pro rozvojové země [1]. Nejde jen o rozdílný politický vývoj a postoj USA a EU, ale také o historický vývoj energetické infrastruktury jako takové. Energetický trh a jeho struktura se ve Spojených státech vyvíjela homogenně jako celek, kdežto v Evropské unii byla tato struktura trhu dána jednotlivými členskými státy a také rozdílnými mechanismy politického rozhodování uvnitř Evropské unie. Z tohoto také vychází primární a zásadní rozdíl mezi „energetickým systémem a strukturou“ v EU a USA. Energetický trh ve Spojených státech je na rozdíl od trhu v rámci Evropské unie plně liberalizován a otevřen konkurenci. Stejně tak formulace energetické politiky podléhá v USA plně do kompetence federální 1 Kyótský protokol podepsán v prosinci 1997, státy se v něm zavázaly k snížení emisí CO2 v letech 2008-2012 o 5,2%. Ovšem účinnost vstoupila v platnost až po ratifikaci 55 státy s minimálně 55% podílem světových emisí.
administrativy, kdežto v EU je drtivá většina pravomocí stále v pravomoci jednotlivých členských států Evropské unie. Klíčovým faktem pro formování energetické politiky v EU a USA je především jejich míra závislosti na přírodních zdrojích – ropě a zemním plynu. Jak víme, tak Evropská unie je na energetických importech z neevropských Import ropy do EU, 2005
zemí vč. Ruska v současnosti závislá z 56 % (cca 60 % ropa a cca 25 % zemní plyn, viz tabulka 1) a musí spoléhat na import surovin (primárních energetických zdrojů) z jiných států. Spojené státy mají vlastní dostatečná ložiska přírodních zdrojů, ovšem jejich těžba, popřípadě „konzervace“ podléhá právě energetické politice Spojených států. Import plynu do EU, 2005
Rusko
30,11 %
Rusko
40 %
Norsko
17,07 %
Alžír
30 %
Saudská Arábie
10,63 %
Norsko
25 %
Libye
9,01 %
Irán
6,11 %
Kazachstán
4,63 %
Alžír
3,85 %
Nigérie
3,49 %
Irák
2,21 %
Ostatní menší dodavatelé Tabulka 1: Krytí energetických surovin v EU
Ostatní menší dodavatelé
5 %
12,88 %
Zdroj: Evropská komise
65
z a j í m a v o s t i
140
VÝHLEDENERGETIKY
Spotřeba elektřiny
120 100
Plánovaný deficit
80 Tempo růstu výroby elektřiny (1990–2000)
60 40 20 0
2000
2005
2010
2015
2020
Obrázek 1: Očekávaný vývoj spotřeby elektřiny v USA (1015 BTU, British Thermal Units) Zdroj: Snadia National Laboratories a U. S. Department of Energy, Energy Information Administration
Důvody pro formulaci a zavedení energetické politiky v jednotlivých zemích jsou různé a vycházejí z výše uvedených rozdílností mezi Spojenými státy a Evropskou unií. Následující text se bude zabývat energetickou politikou na úrovni federální a „unijní“ a nebude rozebírat jednotlivé energetické koncepce členských států EU a USA.
politiky USA je podpořit privátní sektor a tím nastartovat celou ekonomiku Spojených států. Z prognóz amerického Úřadu pro energetiku vyplývá, že do roku 2020 vzroste spotřeba ropy ve Spojených státech o 33 %, spotřeba
Obnovitelné zdroje 2 %
plynu o 50 % a elektrické energie o 45 % [4]. Tento trend také jasně znázorňuje graf vývoje spotřeby elektřiny USA (viz obrázek 1) [4]. Nová Národní energetická politika USA z roku 2001 má tento nelichotivý rozdíl mezi energetickou produkcí na jedné straně a energetickou spotřebou na straně druhé přinejmenším srovnat. Ovšem pro řadové Američany je podstatnější neustálé zdražování energií a pohonných hmot, které na přelomu tisíciletí stouply až na dvojnásobek předchozího roku. Limity energetické infrastruktury jsou taktéž patrné na rozsáhlých „blackoutech“, které Spojené státy postihly v minulých letech v Kalifornii nebo na východním pobřeží USA. Energetická koncepce Spojených států by se dala shrnout do čtyř hlavních částí: sustainable growth (trvale udržitelný rozvoj), investments (investice), renewable energy (obnovitelné zdroje), security of supplies (bezpečnost dodávek). n „Rozumné“ využití energie zvýšením efektivity a snížením spotřeby energie a paliv zavedením nových technologií v průmyslu, zavedením nových konstrukcí ve výstavbě budov a také v automobilovém průmyslu, který je pro Spojené státy charakteristický vysokou spotřebou pohonných hmot. Dále má být navýšen rozpočet na vývoj výzkum zvýšení účinnosti energetických zařízení a obnovitelných zdrojů energie (OZE) – větru, biomasy, solární a geotermální technologie. Podle Národní energetické politiky
Ropa 3 % Vodní elektrárny 7 %
Energetická politika USA
Krátce po nástupu George W. Bushe do prezidentského křesla USA v roce 2001 byla vyhlášena nová Národní energetická politika, která by měla odrážet aktuální potřeby amerického trhu s energiemi: „America must have an energy policy that plans for the future, but meets the needs of today. I believe we can develop our natural resources and protect our enviroment.“ [2] S předešlým prohlášením ostře kontrastuje jiné prohlášení amerického prezidenta taktéž z jara 2001, kdy USA odstoupily z účasti na Kyótském protokolu, viz výše. „We have no interest in implementing this treaty“, J.W.B. [3]. Ačkoli je v prohlášení k energetické politice USA zřetelná podpora ochrany životního prostředí, je neochota ekonomicky vyspělých Spojených států spolupracovat na snížení produkce skleníkových plynů o to víc zarážející. Ochrana životního prostředí tak v USA zůstává ve stínu podpory ekonomického růstu USA. Jasně deklarovaným cílem energetické
66
Uhlí 52 %
Zemní plyn 3 % Jaderné elektrárny 20 %
Obrázek 2: Podíly primárních zdrojů energie na výrobě elektřiny v USA v roce 2000 Zdroj: U. S. Department of Energy, Energy Information Administration
M a g a z í n
mají být daňově zvýhodněny automobily, které využívají hybridní pohon a také zařízení, které vyrábí elektrickou energii z obnovitelných zdrojů energie. Ovšem ceny automobilů s takovým pohonem jsou natolik vysoké, že jsou spíše výjimkou. n Rozsáhlé investice do energetické infrastruktury, která pracuje na maximu a hranici svých limitů. Výrobní a přenosové kapacity jsou nedostačující, stejně jako systém plynovodů a ropovodů. Nechvalným příkladem může být Kalifornie, která i přes svůj průmyslový boom, nárůst obyvatel a zvyšující se spotřebu elektrické energie nepostavila za posledních 15 let žádný významný zdroj elektrické energie. Nejen, že je nutná modernizace energetických zařízení, ale především je nutná potřeba výstavby nových výrobních i přenosových kapacit. Národní koncepce uvádí potřebu výstavby až 38 000 mil nových plynovodů a až 255 000 mil nových distribučních sítí. Dále také klade důraz na výstavbu transkontinentálních přenosových sítí, aby dokázalo předejít regionálním výpadkům elektrické energie. Aby byla zajištěna schopnost dodávek elektrické energie je podle národní koncepce nutné do roku 2020 postavit 1300 – 1900 nových elektráren, které by měly jako palivo využívat převážně zemní plyn, který je šetrný k životnímu prostředí [4]. Také se uvažuje o rozšíření počtu vodních a atomových elektráren, aby se redukovalo vypouštění skleníkových plynů do ovzduší. Ovšem atomové elektrárny dnes pokrývají přibližně 20 % výroby elektrické energie a 52 % produkce elektřiny pochází z uhelných elektráren, které v tomto ohledu nepatří mezi příliš ekologické (viz obrázek 2). n Nová energetická koncepce také zmiňuje obnovitelné energie jako přínos k diverzifikaci zdrojů a vyzdvihuje jejich šetrnost k životnímu prostředí. Ovšem v americkém pojetí jde spíše o doplněk „energetického 2 Energetická politika byla přesněji zmíněna v Amsterdamské smlouvě, ovšem opatření, která se týkala oblasti energetiky byly uvedeny až na posledním místě mezi oblastmi, ve kterých EU vyvíjí činnost.
mixu“ a nelze v žádném případě hovořit o rapidním navýšení podílu obnovitelných zdrojů na výrobě elektrické energie tak, jak je tomu v Evropské unii. Vzhledem k velkým zásobám uhlí jsou ve Spojených státech podporovány a vyvíjeny technologie čistého spalování tuhých fosilních paliv. n Národní energetická politika chce navýšením těžebních limitů domácích surovin a otevřením nových surovinových nalezišť především na Aljašce zvýšit zabezpečení dodávek a diverzifikaci zdrojů. Dnes USA těží o 39 % méně než v 70. letech a Spojené státy jsou závislé na zahraničních dodavatelích. Tato závislost má být snížena právě zmiňovaným zvýšením domácí produkce energetických surovin a otevřením nových nalezišť ropy, zemního plynu a uhlí. Tím také dojde k „interní diverzifikaci“ zdrojů a zabezpečení dodávek surovin pro nově vznikající elektrárny a rafinerie. Za „externí diverzifikaci“ zdrojů lze považovat plánované investice do výstavby přeshraničních přenosových kapacit s Kanadou a Mexikem. Tyto kapacity by měly nejen zabezpečit import popřípadě i export energetických surovin, ale v neposlední řadě by také měly zaručit zvýšenou stabilitu energetického systému celé Severní Ameriky. Jak je tato stabilita důležitá, nastiňuje i nedávný incident USA a Venezuely z února 2008. Venezuela je čtvrtým největším dodavatelem ropy do USA. Poté, co Exxon Mobile získal soudní příkazy od soudů v Británii a Nizozemsku ke zmrazení aktiv venezuelské státní ropné společnosti v hodnotě až 12 miliard dolarů, Petroléos de Venezuela v polovině února tohoto roku přerušila komerční dodávky ropy společnosti Exxon Mobile určené pro export do USA (těmto soudním příkazům předcházelo znárodnění těžby ropy v deltě řeky Orinoko iniciované Hugo Chávezem v prvním čtvrtletí roku 2007).
Energetická politika Evropské unie
Evropská energetická politika oproti té americké nemá jasný právní rámec a nedá se tak jasně formulovat, neboť je charakteristická svým specifickým postavením v rámci EU – na komunitární úrovni sice existuje, ale drtivá část pravomocí stále zůstává v rukou členských států. Není proto možné mluvit o společné evropské energetické politice, jako je tomu možné například u společné zemědělské politiky EU. Ve smlouvách o ES, potažmo o EU není pro energetiku vyhrazena speciální kapitola, Římská smlouva pouze stanovuje, že činnosti Evropského společenství zaměřeného ke splnění svých cílů zahrnuje i opatření v energetice. V článku 3 Smlouvy o založení Evropského společenství2 je energetika významněji zmíněna pouze v souvislosti s trans-evropskými sítěmi, mezi které vedle dopravních a telekomunikačních patří i energetické sítě. Větší důraz na energetiku kladla odmítnutá smlouva o Ústavě pro Evropu, která jí věnovala samostatný oddíl a řadila ji mezi oblasti, ve kterých Evropská unie sdílí pravomoci s členskými státy [5]. Je proto nutné společnou evropskou energetickou politiku zakotvenou ve smlouvách vypracovat a schválit. Současná energetická politika EU má průřezový charakter. V rámci Evropské komise sice existuje Generální ředitelství pro energetiku a dopravu, energetickou problematikou se ale zabývají i Generální ředitelství pro vnitřní trh a služby či Generální ředitelství pro životní prostředí. V politické rovině je za obor odpovědný evropský komisař pro energetiku, kterým je v současnosti Lotyš Andris Piebalgs. Na úrovni členských států se schází Rada EU pro energetiku, která sdružuje ministry členských států s energetikou ve svém portfoliu [5].
1990 Geotermální 0,1 % Vodní 11,9 %
Jaderné 30,8 %
2005
Geotermální 0,2 % Větrné 0 % Větrné 2,1 % Vodní 10,3 %
Tepelné 57,2 %
Jaderné 30,2 %
Obrázek 3: Podíly primárních zdrojů energie na výrobě elektřiny v EU 27
Tepelné 57,2 %
Zdroj: Eurostat
67
Energetická politika EU je ovšem v praxi založena na regulaci politik v rámci Evropské unie, které sdílí se svými členskými státy, respektive pomocí sekundárního práva, které vydává Komise, EU harmonizuje jednotlivé národní energetické legislativy, čímž dochází k tvorbě jednotného systému fungování evropského energetického trhu. Zde se jedná především o liberalizaci energetického sektoru a vytvoření konkurenceschopného tržního prostředí. Dalším postupem v liberalizaci evropské energetiky se bude 28. února 2008 zabývat Rada ministrů pro energetiku, která se bude poprvé oficiálně zabývat třetím balíčkem na liberalizaci energetiky, který byl vydán v září 2007.
68
6,4
6,4
6,7
6,9
7,7
SI
NL
FR
AT
BE
15,4
6,3 DE
Vytvoření jednotného a plně konkurence schopného trhu na poli energií, o který Komise usilovně požaduje, je výhodné pro konečné uživatele, ale zároveň klade značné nároky na vytvářenou energetickou infrastrukturu, do které je stejně jako v USA nutné investovat a vybudovat dostatečné trans-evropské přenosové kapacity, jak pro elektrickou energii, tak pro ropu a plyn, aby se do budoucna zamezilo takovým rozsáhlým výpadkům dodávek elektřiny, jak tomu bylo v USA. V březnu roku 2006 se Evropská unie přiblížila ambici formulovat „společnou“ energetickou politiku. Jakýmsi spouštěcím mechanismem byla i krize mezi Ukrajinou a Ruskou
FI
6,2
Obrázek 4: Domácí spotřeba elektřiny v GWh na tisíc obyvatel v EU-27 v roce 2005
14,7
5,9 IE
DK
4,6 EL
5,7
4,5 EE
5,6
4,4 PT
UK
4,3 MT
5,4
4,2 SK
CZ
3,3 BG
ES
3,2 HR
5,2
3,2 HU
5,1
2,6 PL
IT
2,5
CY
2,3 LT
1,8
lv
1,8
0
RO
6,3
5
TR
eu-15
5,6
10
EU-27
15
LU
13,5
20
SE
25
NO
24,2
30
26,3
VÝHLEDENERGETIKY
IS
z a j í m a v o s t i
Zdroj: Eurostat
federací, která v lednu 2006 přerušila dodávky zemního plynu do Gruzie a na Ukrajinu kvůli neshodě na ceně za dodávky plynu na Ukrajinu, čímž omezila dodávky do států EU. Nejen tato zřetelná zranitelnost evropských zemí na dodávkách zemního plynu a ropy (v lednu 2007 se situace opakovala, když se Rusko a Bělorusko nebylo schopno dohodnout na transportních poplatcích za ropu, a výsledek? EU 3 dny bez dodávek ropy), ale také poptávka podmíněná hospodářským růstem, která se stále zvyšuje a nebezpečně se blíží výrobním a transportním kapacitám, vedla k uspíšení vypracování společné energetické politiky. Tento nedostatek je nejcitelněji patrný v oblasti elektrické energie. Úzká místa v sítích i ve výrobě nás nebezpečně přibližují možným výpadkům dodávek a způsobují časté výkyvy cen. Výchozím dokumentem pro současnou energetickou politiku EU je tzv. Zelená kniha o energetické politice EU z jara 2006. Kromě snižování závislosti EU na dovozu energetických zdrojů tento dokument definuje mimo jiné tyto základní cíle: n potřeba masivních investic do infrastruktury, zvláště s ohledem na obnovu neefektivních zařízení, n snížení závislosti na dovozu, a to zejména na třech dodavatelích Alžírsku, Norsku a Rusku, n potřeba soutěžit v celosvětové soutěži o ropu a zemní plyn, n zbrzdit vzrůstající ceny ropy, zemního plynu a elektřiny, n vytvoření jednotného evropského trhu s energiemi spíš než trhů národních, n potřeba dokončit vybudování vnitřního trhu, aby byla podpořena konkurenceschopnost, která je rychle podrývána poslední vlnou fúzí a akvizic národních podniků. Jak již bylo výše nastíněno, tak Evropská unie je na dodávkách energetických surovin velice závislá a v první řadě je nutné rostoucí závislost omezovat a portfolio energetických zdrojů co nejvíce diverzifikovat,
M a g a z í n
bude muset zajistit růst jejich podílu minimálně o 5,5 % [7].
Závěr
stejně jako v USA, ovšem Evropa si sama suroviny nedokáže zabezpečit a je odkázána na své obchodní partnery. Stejná situace, jako je ve Spojených státech, je i v kapacitě výroby elektrické energie, kde EU podporuje vývoj nových technologií. Ovšem už dnes je jasné, že pokud Evropská unie bude chtít dostát svému závazku z Kyótského protokolu a následných smluv vyplývajících z mezinárodní konference o změnách klimatu na Bali v prosinci 2007, bude v budoucnu odkázaná na výstavbu dalších atomových elektráren, které v tuto chvíli nejsou v některých částech EU populární a jejich prosazení musí probíhat v politické rovině napříč celou Evropskou unií. Nově formulovaná energetická politika EU je spjata nejen se snahou zabezpečit dodávky do zemí EU, ale také je velice úzce spjata se snahu o zlepšení ochrany životního prostředí. Tuto snahu taktéž dokumentuje Bílá kniha Evropské komise již z roku 1997 o podpoře obnovitelných zdrojů energie [6]. Mezi hlavní výzvy tohoto dokumentu patří snížení produkce CO2 o 15 % do roku 2010 oproti roku 1990 a podpora a výstavba nových ekologicky čistých zdrojů energie; tento plán byl na jarním zasedání Rady v roce 2007 navýšen na 20 % do roku 2020. Dvacetiprocentní cíl byl také určen i pro podíl OZE na celkovém energetickém koláči EU v roce 2020. Biopaliva by měla nově po zveřejnění nového „enviromentálního balíčku“ Evropské komise ze dne 23.1.2008 na trhu zaujímat v tomtéž roce 10% podílu, ale pro každý stát zvlášť. V případě OZE zůstal limit 20 % do roku 2020 zachován, ale každý stát sedmadvacítky
V porovnání těchto dvou odlišných politických systémů a jejich energetických politik hrají klíčovou roli nejen energetické suroviny a jejich dostupnost, ale především konsolidovanost trhu jako takového. Zatímco společný a plně liberalizovaný trh se v rámci EU stále dynamicky formuje, v USA je liberalizovaný trh zcela přirozený. Ovšem i to má své stinné stránky a tou je energetická infrastruktura, která pracuje na hranici svým maximálních možností. Evropské domácnosti si sice již od července 2007 mohou zvolit svého dodavatele energií, ale doposud stále není zcela vyřešena otázka dodávek pro koncové odběratele dodavatelem (výrobcem) z jiného členského státu. Na pořadu dne je dále otázka vlastnického oddělení výrobních a distribučních kapacit. Touto problematikou se v současnosti zabývá jak EU, tak i členské státy a další postup v této otázce by měl být patrný koncem února 2008, kdy se bude zabývat Rada ministrů pro energetiku, která se bude poprvé oficiálně zabývat třetím liberalizačním „balíčkem“ energetiky, který byl vydán v září 2007. Ať už budou závěry této schůzky jakékoli, je jasné, že následný proces bude klást důraz jak na ochranu konečného spotřebitele, tak na pružnost a připravenost energetického trhu reagovat na náhlé výpadky dodávek energetických surovin. Jak bylo také uvedeno v úvodu, tak jednotlivé energetické politiky vyspělých států by měly reflektovat nutnou a bezodkladnou potřebu ochrany životního prostředí. Z tohoto pohledu USA za Evropskou unií ztrácí, nejen tím, že odstoupily od Kyótského protokolu, ale celým přístupem k této otázce. Kurz americké diplomacie v oblasti prosazování vlastních ekonomických zájmů na úkor ochrany životního prostředí byl taktéž zřetelný na konferenci o změně klimatu na Bali v prosinci 2007. Zaváděné moderní technologie v USA jsou sice ekologicky šetrné, ale nelze mluvit o snižování emisí skleníkových plynů tak, jak se toto snaží prosazovat Evropská unie. Energetická politika USA je spíše zaměřena technicky, aby pokryla potřeby americké společnosti a ekonomiky, která musí být nadále plně konkurenceschopná, aby byla schopna vytvořit podmínky pro jiné aktivity americké diplomacie. Otevření nových surovinových nalezišť na Aljašce a zvýšení limitů těžby v USA její energetické politice plně odpovídá. Na druhé straně v Evropské unii není energetická politika doposud plně a jasně definovaná, v tuto chvíli jde spíše o koordinaci politik jednotlivých členských států EU, kde se
v první řadě klade důraz na dokončení liberalizačního procesu, vytvoření plně funkčního vnitřního energetického trhu a možnosti diverzifikovat energetické zdroje masivními investicemi nejen do celého energetického systému, ale v první řadě do obnovitelných zdrojů energie, které mají i podle poslední zveřejněné legislativní úpravy Komise dosáhnout do roku 2020 20% podílu ve výrobě elektrické energie. Literatura: [1] EurActiv.cz, 17.12. 2007, dostupný On-line na WWW:
[2] Projev prezidenta Bushe z března 2001 k vyhlášení Nové energetické politiky USA [3] Energetika – liberalizace energetického trhu v EU, teze Powerpointové prezentace – RNDr. Martin Bursík, Energetika a životní prostředí, ecoConsulting s.r.o. [4] National Energy Policy of the United States, Report of the National Energy Policy Development Group, květen 2001, dostupný On-line na WWW: [5] JEDLIČKA Jan, DOLEŽAL Richard, HEŘMAN Jan, Energetická politika EU a její nástroje, [Dokument PDF], EU Office, analýza České Spořitelny, listopad 2005 [6] Community Strategy and Action Plan of RES, (COM(97)599), Brusel 1997 [7] FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS, 20 20 by 2020, Europe’s climate change opportunity, 23.1.2008 Brusel, Dostupný Online na WWW: < p://ec.europa. eu/energy/climate_actions/doc/ com_2008_030_en.pdf>
O autorovi Jan Fischer je student katedry Evropských studií Fakulty sociálních věd Univezity Karlovy v Praze. V současnosti je studentem Faculty of business administration v Budapešti. Zabývá se energetickou problematikou a liberalizací síťových odvětví. Kontakt na autora: [email protected]
69
