RAAD VA DE EUROPESE UIE
Brussel, 10 maart 2009 (12.03) (OR. en)
7322/09
UEM 77
OTA van: aan: Betreft:
het secretariaat-generaal van de Raad de delegaties Advies van de Raad over het geactualiseerde convergentieprogramma van Polen
Voor de delegaties gaat hierbij het advies van de Raad over het geactualiseerde convergentieprogramma van Polen, dat op 10 maart 2009 door de Raad (ECOFIN) is aangenomen.
________________________
Bijlage:
7322/09
wat/PW/sd DG G I
1
L
BIJLAGE ADVIES VA DE RAAD over het geactualiseerde convergentieprogramma van Polen voor de periode 2008-2011
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE, Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid1, en met name op artikel 9, lid 3, Gezien de aanbeveling van de Commissie, Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité, BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT: (1)
Op 10 maart 2009 heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van Polen voor de periode 2008-2011 behandeld.
(2)
Volgens de tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie loopt de bbp-groei terug van 5% in 2008 naar rond de 2% in 2009. Dit komt voornamelijk door de financiële crisis. De Poolse exportsectoren worden geraakt door het inzakken van de wereldhandel, terwijl de financiële crisis een rem zet op de BDI en ervoor zorgt dat voor zowel de financiële als de niet-financiële sector minder externe financiering beschikbaar is. Gezien de forse daling van de wisselkoers komt de particuliere consumptie vanwege het
1
PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op: http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.
7322/09 BIJLAGE
teu/LEP/rv DG G I
2
L
betrekkelijk grote aandeel van hypotheken in vreemde valuta nog eens extra onder druk te staan, terwijl de Poolse bouwsector te kampen heeft met een daling van de prijzen en een vermindering van de vraag op de huizenmarkt. Na de verhoging van de rente in de eerste helft van 2008 (van 5,25% in januari 2008 naar 6% in juni 2008) versoepelde de centrale bank van Polen het monetaire beleid in de laatste twee maanden van 2008 door de rente te verlagen tot 5%. De nominale effectieve wisselkoers van de Poolse zloty is in de loop van 2008 met 11,2% gedaald. Vanwege de economische inzinking heeft de regering zowel voordat de crisis uitbrak als toen de gevolgen ervan merkbaar werden, een reeks expansieve maatregelen getroffen (hoofdzakelijk belastingverlagingen en meer overheidsinvesteringen). Dankzij de geplande fiscale maatregelen wordt op korte termijn de algehele vraag gestimuleerd en wordt op langere termijn de aanbodzijde van de Poolse economie versterkt. Volgens de tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie verslechtert het overheidstekort in 2009 met ongeveer 1 procentpunt tot 3½% van het bbp. Zonder correctiemaatregelen zal het tekort in 2010 slechts licht teruglopen. (3)
Volgens het macro-economische scenario van het programma vertraagt de reële bbp-groei van 5,1% in 2008 tot 3,7% in 2009 en herstelt deze zich tot gemiddeld 4,2% in het resterende deel van de programmaperiode. Afgaande op de thans beschikbare informatie2 berust dit scenario voor 2009 en daarna op uitgesproken optimistische groeiaannamen, omdat wordt uitgegaan van een vrij hoge groei van de exportmarkt en niet ten volle rekening wordt gehouden met recentere informatie die op een verdere verslechtering van de economische situatie wijst. Met name wordt weinig aandacht besteed aan de situatie dat leningen in vreemde valuta zijn aangegaan, en aan de ontwikkelingen op de huizenmarkt. Ook blijven de gevolgen van de afnemende groei van de kredietverlening voor de particuliere investeringen in het programma onderbelicht. De programmaprognoses voor de inflatie zijn realistisch.
(4)
In de tussentijdse prognoses van januari 2008 van de diensten van de Commissie wordt het overheidstekort voor 2008 geraamd op 2,5% van het bbp, gelijk aan het streefcijfer van de vorige actualisering van het convergentieprogramma.. Weliswaar valt de groei van de ontvangsten in 2008 (conform de lagere bbp-groeiraming) lager uit, maar daar staan minder dynamische uitgaven tegenover.
2
In de beoordeling wordt met name rekening gehouden met de prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie, maar ook met andere informatie die sindsdien beschikbaar is gekomen.
7322/09 BIJLAGE
teu/LEP/rv DG G I
3
L
(5)
Volgens het convergentieprogramma van december 2008 verbetert het overheidstekort in 2009 tot 2½% van het bbp, maar de diensten van de Commissie rekenen in hun tussentijdse prognoses juist op een verslechtering van dit tekort tot 3½% omdat zij een minder gunstig macro-economisch scenario hanteren. De discretionaire maatregelen hebben een geraamd netto expansief effect van meer dan 1 procentpunt op de begroting. Daarbij is rekening gehouden met de maatregelen die in verband met de economische inzinking zijn getroffen (in het kader van het zogeheten stabiliteits- en ontwikkelingsplan van 30 november 2008). Dankzij een veranderende samenstelling van de belastingontvangsten in Polen leidt dit niet tot een overeenkomstige structurele verslechtering, die op circa ⅓ procentpunt wordt geraamd.
(6)
Met het convergentieprogramma van december 2008 wordt beoogd de overheidssaldo's op middellange termijn blijvend onder de 3% van het bbp te houden en in de programmaperiode geleidelijk terug te dringen. Daarbij zou het nominale overheidssaldo in 2011 moeten uitkomen op -1,9%. Door de duidelijke verslechtering van het macro-economische scenario wordt de verwezenlijking van de met de nominale tekortdoelstellingen in de pas lopende budgettaire middellangetermijndoelstelling, namelijk een structureel overheidssaldo (d.w.z. een conjunctuurgezuiverd saldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen) van -1% van het bbp, uitgesteld tot na 2011, het streefjaar van de vorige actualisering. Het aanpassingstraject berust op omvangrijke bezuinigingen op de uitgaven van 1,5 procentpunt van het bbp, terwijl de ontvangstenquote met 1 procentpunt daalt. De maatregelen die tot een vermindering van de uitgaven moeten leiden, worden echter niet in het programma vermeld. De schuldquote loopt in het programma terug van bijna 46% van het bbp in 2008 naar minder dan 45% in 2011 (met een vermindering van 0,7 procentpunt in het laatste programmajaar), maar de diensten van de Commissie rekenen in hun tussentijdse prognoses juist op een sterke stijging van de bruto schuldquote, namelijk van 45½% in 2008 naar iets minder dan 50% in 2010. De verschillen worden hoofdzakelijk veroorzaakt door de uiteenlopende projecties voor de ontwikkeling van het primaire tekort.
7322/09 BIJLAGE
teu/LEP/rv DG G I
4
L
(7)
De begrotingsresultaten van het programma zijn aan neerwaartse risico's onderhevig. De optimistische aannamen voor de bbp-groei leiden over de gehele programmaperiode tot een nogal hoge raming van de ontvangstengroei. Met name voor 2009 zijn de verwachte ontvangsten uit de directe belastingen en de ramingen van andere ontvangsten dan de ontvangsten uit belastingen, sociale bijdragen of inkomen uit vermogen aan de hoge kant. Gezien het macro-economische scenario van het programma wordt van de fiscale stimuleringsmaatregelen in 2009 (verlaging van de inkomstenbelasting en verhoging van de overheidsinvesteringen) een sterk positief groei-effect verwacht. Deze verwachting zal mogelijk niet geheel uitkomen omdat de hoge inkomens met hun betrekkelijk sterke spaarzin het meest profiteren van de belastinghervorming en het niet uitgesloten is dat de investeringen evenals in voorgaande jaren achterblijven. Voorts kunnen bepaalde uitgaven, zoals sociale overdrachten en subsidies, in 2009 sterker stijgen dan verwacht. Voor de laatste jaren is de beoogde uitgavenbeheersing aan risico's onderhevig vanwege i) verkiezingen en ii) het gebrek aan informatie over concrete hervormingsmaatregelen.
(8)
Hoewel in het convergentieprogramma wordt uitgegaan van een gering structureel primair tekort in 2008, behoort Polen volgens de projecties van 2005 die berusten op de gemeenschappelijke methode, tot de EU-landen waar de vergrijzing zich over de lange termijn budgettair het minst doet gevoelen. Door recente hervormingen zullen de uitgaven echter op lange termijn een stijgende trend vertonen. Door de primaire overschotten op middellange termijn op een hoog niveau te houden, kunnen de thans al geringe risico's voor de langetermijnhoudbaarheid van de overheidsfinanciën nog deels worden ondervangen.
(9)
Het begrotingskader heeft, wat de naleving van de begrotingsdoelstellingen betreft, over het geheel genomen een goede staat van dienst. Dit was echter grotendeels het gevolg van de krachtige groei en omvangrijke inkomstenmeevallers in de afgelopen jaren en van onverwacht lagere uitgaven dan begroot (voornamelijk bij de investeringen). In het convergentieprogramma wordt gewezen op een geplande wijziging van de wet op de overheidsfinanciën. Daarbij wordt onder meer gekort op de middelen van autonome publieke fondsen waarover de centrale overheid of de decentrale overheden geen rechtstreekse zeggenschap hebben, worden voor de begroting van de centrale overheid en voor de decentrale overheden meerjarige begrotingsplannen verplicht gesteld en wordt bepaalde budgettaire regelgeving gewijzigd. Bovendien wordt in het programma bevestigd dat het de bedoeling is om prestatiebudgettering uit te breiden tot steeds meer instellingen. Dit zijn stappen in de goede richting, hoewel het effect ervan vermoedelijk beperkt blijft.
7322/09 BIJLAGE
teu/LEP/rv DG G I
5
L
(10)
In verband met de financiële crisis heeft de Poolse regering een reeks maatregelen getroffen om de stabiliteit van de financiële sector te waarborgen. De garanties voor bankdeposito's zijn fors opgetrokken tot 50 000 EUR. De voornaamste maatregel, namelijk een verhoging van het plafond voor garanties voor interbancaire en bedrijfsleningen (met bijna 2% van het bbp), is alleen voor 2009 bedoeld en dus van tijdelijke aard. Voorts is de door de regering geplande kapitaalinjectie (van circa 0,15% van het bbp) in staatsbank BGK bedoeld om de kredietverlening aan kleine en middelgrote ondernemingen (het mkb) te vergroten.
(11)
Conform het Europees economisch herstelplan van december van de Europese Raad zullen de fiscale stimuleringsmaatregelen die de Poolse regering wil treffen en die erop gericht zijn de algehele vraag te vergroten door de overheidsinvesteringen in infrastructuur op te voeren, waarschijnlijk ook gunstig uitpakken voor de potentiële langetermijngroei en dus voor de overheidsfinanciën. Met de verlaging van de inkomstenbelasting wordt de loonwig verkleind, zij het voornamelijk voor de hoge inkomens. Deze stimuleringsmaatregelen hebben geen tijdelijk karakter. Aangezien de groei blijkens de tussentijdse prognoses van de diensten van de Commissie nog betrekkelijk veerkrachtig blijft, heeft Polen met de fiscale stimulering voor 2009 ondanks het risico op een hoog begrotingstekort adequaat gereageerd op de economische terugval. Wel moeten de geplande maatregelen tijdig door regering en parlement worden goedgekeurd en uitgevoerd. Wat de structurele maatregelen betreft, zal de houdbaarheid van de overheidsfinanciën verbeteren met de vervanging van vervroegde pensioenen door minder kostende "brugpensioenen". Polen heeft ook maatregelen getroffen om de kwaliteit van de overheidsfinanciën te verbeteren (middels een nieuwe wet op de overheidsfinanciën, waarbij de budgettaire regelgeving wordt verzwaard, de zeggenschap over autonome fondsen wordt vergroot en prestatiebudgettering wordt uitgebreid). Deze maatregelen hangen samen met de hervormingsagenda voor de middellange termijn en met de landenspecifieke aanbevelingen van de Commissie van 28 januari 2009 in het kader van de Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid.
(12)
Het begrotingsbeleid is in 2009 expansief en in 2010 restrictief. Een hoger tekort in 2009 kan leiden tot hogere rentelasten vanwege de risicoaversie jegens opkomende markten. De geplande maatregelen kunnen ontoereikend blijken om de aanpassing die wordt beoogd voor de jaren na 2009, te realiseren. Voorts moet de begrotingsstrategie worden geflankeerd met concrete maatregelen die tot een vermindering van het tekort in 2010 en 2011 leiden.
7322/09 BIJLAGE
teu/LEP/rv DG G I
6
L
(13)
Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, bevat het programma alle verplichte en de meeste facultatieve gegevens3.
De algehele conclusie luidt dat Polen voornemens is een adequate fiscale impuls te geven, waarbij sommige maatregelen een niet-tijdelijk karakter dragen. Dankzij de geplande maatregelen zal op korte termijn de algehele vraag worden gestimuleerd en op langere termijn de aanbodzijde van de Poolse economie worden versterkt. Gezien de optimistische bbp-groeiramingen zijn de begrotingsprojecties van het programma volgens de prognoses van de Commissie in de gehele periode van de huidige actualisering aan neerwaartse risico's onderhevig. Voorts zal de beoogde uitgavenbeheersing voor de laatste jaren geflankeerd moeten worden met concrete maatregelen. Gezien de bovenstaande beoordeling en ook gezien de noodzaak een duurzame convergentie te realiseren, wordt Polen verzocht om: i)
de fiscale plannen voor 2009 uit te voeren, met inbegrip van de conform het Europees economisch herstelplan en het SGP geplande stimuleringsmaatregelen, en daarbij een overschrijding van de door de regering bepaalde referentiewaarde te vermijden ;
ii)
de consolidatiestrategie voor 2010 en 2011 met concrete tekortverminderende maatregelen te flankeren;
iii)
het begrotingskader te versterken door een betere beheersing van de uitgaven en daartoe onder meer de gewijzigde wet op de overheidsfinanciën, alsook prestatiebudgettering snel in te voeren.
3
Daarnaast bevat het programma facultatieve gegevens waarvan de juistheid moet worden geverifieerd.
7322/09 BIJLAGE
teu/LEP/rv DG G I
7
L
Vergelijking van de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses
Reëel bbp (verandering in %) HICP-inflatie (%) Output gap1 (% van het potentiële bbp) Netto financieringsoverschot/ -tekort t.o.v. het buitenland (% van het bbp) Overheidsontvangsten (% van het bbp) Overheidsuitgaven (% van het bbp) Overheidssaldo (% van het bbp) Primair saldo (% van het bbp) Conjunctuurgezuiverd saldo1 (% van het bbp) Structureel saldo3 (% van het bbp) Bruto overheidsschuld (% van het bbp)
CP dec 2008 COM jan 2009 CP mrt 2008 CP dec 2008 COM jan 2009 CP mrt 2008 CP dec 2008 COM jan 20092 CP mrt 2008 CP dec 2008 COM jan 2009 CP mrt 2008 CP dec 2008 COM jan 2009 CP mrt 2008 CP dec 2008 COM jan 2009 CP mrt 2008 CP dec 2008 COM jan 2009 CP mrt 2008 CP dec 2008 COM jan 2009 CP mrt 2008 CP dec 2008 COM jan 2009 CP mrt 2008 CP dec 2008 COM jan 2009 CP mrt 2008 CP dec 2008 COM jan 2009 CP mrt 2008
2007
2008
2009
2010
2011
6,7 6,7 6,5 2,6 2,6 2,6 1,3 2,2 1,1 −3,6 −3,6 −2,6 40,0 40,0 40,0 42,0 42,0 42,0 −2,0 −2,0 −2,0 0,5 0,5 0,2 −2,5 −2,8 0,6 −2,5 −2,8 −2,2 44,9 44,9 44,9
5,1 5,0 5,3 4,2 4,2 3,5 1,0 2,2 0,7 −4,0 −4,1 −3,5 39,8 39,6 40,0 42,6 42,1 42,5 −2,7 −2,5 −2,5 −0,3 −0,2 −0,2 −3,1 −3,4 0,5 −3,1 −3,4 −2,7 45,9 45,5 44,2
3,7 2,0 5,0 2,9 2,9 2,9 −0,1 0,1 −0,2 −1,8 −3,5 −4,2 40,7 40,2 39,2 43,2 43,8 41,2 −2,5 −3,6 −2,0 0,1 −1,2 0,3 −2,5 −3,7 0,1 −2,5 −3,7 −2,1 45,8 47,7 43,3
4,0 2,4 5,0 2,5 2,5 2,5 −0,6 −1,1 −0,9 −1,3 −2,9 −4,6 40,0 40,3 38,7 42,4 43,7 40,1 −2,3 −3,5 −1,5 0,2 −1,3 0,8 −2,1 −3,0 −0,1 −1,9 −2,9 −1,4 45,5 49,7 42,3
4,5 n.b. n.b. 2,5 n.b. n.b. −0,5 n.b. n.b. 1,5 n.b. n.b. 39,7 n.b. n.b. 41,7 n.b. n.b. −1,9 n.b. n.b. 0,5 n.b. n.b. −1,7 n.b. n.b. −1,7 n.b. n.b. 44,8 n.b. n.b.
Noten: 1
In de programma's vermelde output gaps en conjunctuurgezuiverde saldi, zoals herberekend door de diensten van de Commissie op basis van de in de programma's voorkomende informatie. 2 Op basis van een geraamde potentiële groei van achtereenvolgens 5,2%, 4,9%, 4,2% en 3,7% in de periode 2007-2010. 3 Conjunctuurgezuiverd saldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen. Volgens het meest recente programma en volgens de tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie zijn de eenmalige en andere tijdelijke maatregelen goed voor 0,2% in 2010 (tekortverhogend) en 0% in alle andere jaren. Bronnen: Convergentieprogramma (CP); tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie.
___________________
7322/09 BIJLAGE
teu/LEP/rv DG G I
8
L
