O&S
Ontstaan en ontwikkeling van onderzoek en statistiek in de gemeente Nijmegen
in Nijmegen
T. van Gruijthuijsen R. Hermens Nijmegen, april 2011
1
1972 1972
1944
© 2011 gemeente Nijmegen Alle rechten voorbehouden, Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze zonder voorafgaande toestemming van de gemeente Nijmegen.
1985 1984
1999 1998
2010
Voorwoord Het boek ‘O&S in Nijmegen’ beschrijft de ontwikkeling van de gemeentelijke functie onderzoek en statistiek in het naoorlogse Nijmegen. Een periode met ongekende veranderingen. Het inwonertal groeit van 104.000 naar 163.000 en het aantal woningen van nog geen 20.000 naar 72.000. Het bebouwd oppervlak van de stad en het aantal arbeidsplaatsen verdrievoudigt. Na de oorlog bedraagt het aantal studenten aan onze Universiteit minder dan 1000, nu zijn het er meer dan 18.500. In 1949 zijn er 1200 personenauto’s in Nijmegen, tegen 60.000 nu. Het Nijmegen van nu is in velerlei opzicht een totaal andere stad dan die van 1945. Dit boek laat ons zien hoe de functie onderzoek en statistiek in 1944, te midden van menselijke ellende en oorlogsverwoestingen, ontstaat. De omvangrijke schade in kaart brengen is de eerste onderzoeksvraag. Daarna stellen de groeikracht van de stad, de veranderende maatschappelijke verhoudingen en de perioden van economische op- en neergang het bestuur voor grote uitdagingen en essentiële vragen. Hoe ontwikkelen zich de bevolking en de behoefte aan woningen? Waar vinden we ruimte voor al die woningen en welke voorzieningen horen daarbij? Hoe functioneert het stadscentrum in een stad die steeds verder westwaarts groeit? Welke groei kent de beroepsbevolking en hoe ontwikkelt zich de werkgelegenheid en werkeloosheid? Welke behoeften aan voorzieningen en steun hebben Nijmegenaren die zich zelf niet kunnen redden? Wat vinden burgers van het leefklimaat in hun woonwijk en hun stad? Welke waardering hebben burgers voor onze gemeentelijke dienstverlening? Wat merken burgers van ons beleid en welk oordeel hebben ze daarover? We lezen dat onderzoekers en statistisch medewerkers zich in al die jaren tot profijt van de stad hebben ingezet om een zo goed mogelijk antwoord op deze en heel veel andere vragen te geven. Naar mijn mening heeft de functie onderzoek en statistiek een respectabele en waardevolle plaats verworven binnen onze gemeente Nijmegen. Drs. Bert G. Jeene
Wethouder gemeente Nijmegen, portefeuille Financiën, Economie & Toerisme en Stadsregio, waaronder onderzoek en statistiek
3
1972 1972
1944
Inhoudsopgave Voorwoord Samenvatting 1 Aanleiding 2 De ontwikkeling van onderzoek en statistiek samengevat 3 Terugblik 4 De leeftijdsvraag beantwoord
6 6 6 10 14
1
15
Inleiding: Hoe oud of jong zijn wij?
2 Van eenmansfunctie in oorlogstijd naar een zelfstandige afdeling 1944 - 1972 2.1 Behoefte aan sociografisch en economisch onderzoek in een stad in puin 2.2 De eerste jaren na de oorlog: de pioniers, hun werk en ontplooiing 2.3 Onderzoeksactiviteiten in de jaren vijftig en zestig 2.4 Statistische documentatie 2.5 Werkwijzen van onderzoek en statistiek 2.6 Medewerkers en huisvesting van onderzoek en statistiek 2.7 Organisatie in de periode 1944 - 1972
3
18 18 20 24 31 33 37 38
3 Bloei als zelfstandige afdeling 3.1 Van wederopbouw naar welvaart en welzijn in de jaren zeventig 3.2 Een klimaat voor bloei van onderzoek en statistiek in Nijmegen 3.3 Onderzoeksactiviteiten 3.4 Statistische documentatie 3.5 Werkwijzen van onderzoek en statistiek 3.6 Medewerkers en huisvesting van onderzoek en statistiek 3.7 Organisatie in de periode 1972 - 1984
42 42 42 44 50 51 55 57
4 Crisis en wederopstanding tot twee onderzoekseenheden 1985 - 1998 4.1 Crisis en gemeentelijke reorganisatie 1984 4.2 Twee onderzoekseenheden binnen een sectorenmodel 4.3 Onderzoeksactiviteiten
60 60 61 64
1985 1984
1999 1998
4.4 Van statistische documentatie naar statistische bestuursinformatie 4.5 Werkwijzen onderzoek en statistiek 4.6 Medewerkers en huisvesting onderzoek en statistiek 4.7 Organisatie in de periode 1985 - 1998
2010
73 75 81 83
5 Fusie en modernisering tot één gemeentelijke afdeling O&S 1999 - 2010 85 5.1 De kwaliteit van de overheid staat ter discussie, ook in Nijmegen 85 5.2 Eén afdeling Onderzoek en Statistiek binnen de nieuwe organisatie 87 5.3 Maatschappelijk ongenoegen vraagt om nieuwe aanpakken waarin resultaten tellen 87 5.4 Activiteiten onderzoek en statistiek 88 5.5 Werkwijzen van onderzoek en statistiek 96 5.6 Medewerkers en huisvesting van onderzoek en statistiek 100 5.7 Organisatie in de periode 1999 - 2010 103 6 Terugblik 1945 - 2010 6.1 Verschuivende verhoudingen 6.2 ‘Leermomenten’
107 107 109
7 Slot Bijlagen 1 Belangrijke data organisatieontwikkeling onderzoek en statistiek 2 Organisatieschema onderzoek en statistiek in de periode 1944-2010 3 Hoofden/chefs van (onder)afdeling onderzoek en statistiek 4 Verantwoordelijke wethouders voor onderzoek en statistiek 5 Huisvesting functie onderzoek en statistiek in Nijmegen 6 Toelichting achtergronden van ontwikkelingen rond 2002 7 Toelichting relatie onderzoeksmethoden en rolverschuiving overheid 8 Geraadpleegde bronnen en algemene literatuur Verantwoording afbeeldingen
123
126 128 129 130 131 132 134 138 139
5
1972 1972
1944
Samenvatting
1 Aanleiding Enkele jaren geleden ontstond binnen de afdeling Onderzoek en Statistiek van de gemeente Nijmegen (O&S) de vraag: hoe oud of jong zijn wij? Valt er binnenkort iets te jubileren? Het zoeken naar de startdatum leidde tot deze rapportage over onderzoek en statistiek binnen de gemeente Nijmegen. Daarmee beantwoorden we niet alleen de leeftijdsvraag. We laten ook zien hoe de functie onderzoek en statistiek zich ontwikkeld heeft binnen een veranderende maatschappij, stad en gemeentelijke organisatie.
2
De ontwikkeling van onderzoek en statistiek samengevat Geboren in crisistijd maar met een voorspoedige jeugd (1944 - 1972) De Tweede Wereldoorlog treft de stad Nijmegen in 1944 buitengewoon hard, met grote menselijke ontreddering en omvangrijke verwoesting in centrum en infrastructuur. Er is onderzoek nodig naar de omvang van de oorlogsschade en naar de behoefte aan middelen voor herstel. Ook de wederopbouwplannen vragen om sociografisch en economisch vooronderzoek. In mei 1944 volgt de aanstelling van de eerste onderzoeker bij de dienst Stedebouw. Deze onderzoeker, A. van der Borg, valt het eerste jaar nog onder verantwoordelijkheid van het Rijk, onder de zogenaamde ‘Algemeen Gemachtigde van den Wederopbouw’. Op 1 augustus 1945 neemt de gemeente Nijmegen Van der Borg in dienst. De functie onderzoek en statistiek is vanaf dat moment een gemeentelijke taak. De wederopbouw en de opvang van de sterke stedelijke groei geven aan ruimtelijke ordening en volkshuisvesting een belangrijke positie binnen de
6
1985 1984
1999 1998
2010
gemeentelijke organisatie. Deze komt in 1949 tot uiting in de oprichting van een machtige Dienst Publieke Werken & Volkshuisvesting (PW&V). De functie onderzoek en statistiek vindt bijna vanzelfsprekend een plaats binnen deze Dienst, als een onderafdeling van Stedebouw of Onroerende Zaken. Aanvankelijk is A. van der Borg de eerst verantwoordelijke voor onderzoek en statistiek, vanaf 1960 H. Nijssen. De functie onderzoek en statistiek vertolkt het sociaaleconomische element binnen de overwegend technisch en fysiek georiënteerde organisatie PW&V. De onderzoeksvragen richten zich vanaf het eerste begin op grote thema’s die tot op de dag van vandaag actueel zijn: vernieuwing en ontwikkeling van het stadscentrum, economische ontwikkeling, demografische veranderingen met gevolgen voor woningbehoefte en stedelijke voorzieningen en, zeer markant, analyses van de ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden binnen en buiten de gemeentegrenzen. Naast onderzoek verschijnen statistische publicaties: eerst de kwartaalreeks Stand van Zaken, daarna Statistische Jaarboeken, opgevolgd door een losbladige Statistische Documentatie.
Bloei als zelfstandige afdeling (1972 - 1984) In de jaren zeventig krijgen niet alleen materiële maar ook immateriële behoeften prioriteit op de agenda van de landelijke en gemeentelijke overheid. Het gaat niet alleen om welvaart, maar voortaan ook om welzijn. Er is sprake van een andere bestuursstijl, ook als een reactie op weerstand en kritiek vanuit de samenleving. Het gemeentebestuur stelt (hoofdlijnen van) het beleid open voor inspraak van burgers. In 1972 ontstaat voor het eerst een geheel zelfstandige afdeling onderzoek en statistiek, met de naam Sociaal Economisch Onderzoek (SEO), onder leiding van J. Cuisinier. Gemeentelijke middelen verruimen, ook voor onderzoek en statistiek. Een periode van tien jaar groei en bloei van SEO treedt aan. Ondanks de opkomst van nieuwe ‘maatschappelijke beleidsvelden’, blijft SEO organisatorisch verbonden met ruimtelijke ordening en volkshuisvesting, ofwel de Dienst PW&V. Passend in de nieuwe tijdgeest gaat een brede analyse en onderbouwing aan de opstelling van structuurplannen vooraf. Weging van alternatieven en programmering zijn nieuwe elementen in de planvorming. Onderzoekers zijn, in de rol van planoloog, vaak gangmakend en hebben een grote inbreng in de opzet, inhoud en rapportages van de structuurplannen. Het overige onderzoek, soms ook inclusief beleidsvertaling, richt zich vooral op bestemmingsplannen, bevolkingsprognoses,
O&S in Nijmegen
7
1972 1972
1944
volkshuisvesting, economische ontwikkeling en leerlingenprognoses. Grootschalig enquêteonderzoek doet zijn entree met het woningmarkt onderzoek. Onderzoekers van SEO zijn prominent vertegenwoordigd in de voorbereiding van ontwikkelingsplannen en actieprogramma’s op stads gewestelijk niveau. Statistieken worden gepubliceerd via de eerder genoemde losbladige Statistische Documentatie. In 1978 ontstaat ook buiten PW&V een onderzoeksfunctie. De Gemeentelijke Sociale Dienst (GSD) stelt een onderzoeker aan die werkt aan opdrachten vanuit de GSD en de Dienst Educatie en Welzijn.
Crisis en wederopstanding tot twee onderzoekseenheden (1985 - 1998) De bloeiperiode van SEO eindigt in de eerste helft van de jaren tachtig. Een internationale economische recessie treft de stad Nijmegen in die tijd buitengewoon hard. Dit leidt tot een omvangrijke uitkeringsafhankelijkheid, pessimisme en hardnekkige gemeentelijke begrotingstekorten. Bezuinigingen en een grootschalige reorganisatie zijn daarvan het gevolg. Belangrijk doel van de gemeentelijke reorganisatie is de vergroting van de stuurbaarheid en effectiviteit. Beleidstaken gaan over naar de Diensten, die voortaan voor zowel voorbereiding als uitvoering van beleid verantwoordelijk zijn. De Diensten worden in twee clusters ondergebracht: de zogenaamde Harde en Zachte Sector.1 Ook SEO gaat op de schop. De sterke band met ruimtelijke ordening wordt doorbroken. Beleidsgerichte taken van SEO gaan, inclusief formatie, over naar beleidsafdelingen binnen de nieuwe Diensten. De onderzoeksformatie deelt men toe aan de twee sectoren. Daardoor ontstaan twee onderzoekseenheden. Deze werken op basis van een jaarlijks door het bestuur vast te stellen onderzoeksprogramma. In 1985 start, onder leiding van T. van Gruijthuijsen, een verkleind SEO als onderzoekseenheid voor de Harde Sector. Binnen de Zachte Sector komt een nieuwe onderzoekseenheid met W. Vegt als aanspreekpunt. Iedere onderzoekseenheid bedient een eigen cluster van beleidsvelden. Statistiek blijft als taak binnen SEO. Nijmegen werkt vanaf 1985 met een offensief marktgericht beleid aan een betere toekomst. Het accent ligt op stedelijke en economische vernieuwing 1
8
De Harde Sector bestaat uit drie diensten (Stadsontwikkeling, Volkshuisvesting, Economische Zaken). De Zachte Sector uit twee diensten (Sociale Zaken, Educatie en Welzijn).
1985 1984
1999 1998
2010
(Brabantse Poort, Spoorzone, Centrum 2000), in combinatie met toeleiding van werklozen naar de arbeidsmarkt. Tegelijkertijd start een ambitieus programma voor vernieuwing en verdichting van woongebieden binnen de stad. De sterk verjongde onderzoekseenheden gaan vanaf 1985 aanvankelijk schuchter aan de slag. Zij winnen zelfvertrouwen wanneer bestuurders en beleidsambtenaren hen met uitdagende opdrachten aan het werk zetten. De introductie van de personal computer opent deuren naar voorheen ongekende mogelijkheden. We zien allerlei nieuwe vormen van markt-, evaluatie-, klanten- en monitoronderzoek ontstaan, met een grote variatie aan onderwerpen. De statistiekproducten veranderen van aard. De nieuwe publicaties Statistisch Jaarbeeld en Sociale Atlas signaleren trends en sterke sociaaleconomische verschillen binnen de stad. In 1989 nodigt het College onder leiding van burgemeester Dales de onderzoekseenheden uit om verkenningen uit te voeren voor thema’s die belangrijk zijn voor de toekomst van de stad: wijkbeheer, economie en arbeidsmarkt en maatschappelijke effecten van demografische veranderingen. De resultaten vinden hun weg in diverse beleidsvelden. SEO participeert als kennisleverancier in de modelstudie voor gewenste verstedelijking. Hieruit komt de nieuwe stadsuitbreiding in de Waalsprong tevoorschijn. In 1993 vindt de eerste van een reeks Stadspeilingen plaats. Hoe denken burgers over hun stad, woonwijk, gemeentelijke bestuur en dienstverlening? De jaren negentig kenmerken zich door een kwalitatieve opbloei van onderzoek en statistiek. De onderzoeksprogrammering waarborgt nut en noodzaak van de producten. Diensten en bestuur spreken waardering uit voor de toegevoegde waarde van onderzoek en statistiek. In die periode zien we dat de beide onderzoekseenheden steeds vaker gezamenlijk werken aan gemeentebrede onderwerpen.
Fusie en modernisering tot één gemeentelijke afdeling O&S (1999 - 2010) In 1999 verlaat de gemeente het sectorenmodel. Deze organisatie schiet tekort en is onvoldoende voor de toekomst toegerust. Het bestuur komt in het beleidsproces vaak te laat in beeld. Er is geen samenhangende gemeentelijke strategie. De samenwerking tussen Diensten laat te wensen over. De gemeentelijke organisatie is te weinig vraag- en resultaatgericht. Een structuur- en cultuurverandering is nodig. Onderdeel van het reorganisatiebesluit van 1998 is de fusie van de beide onderzoekseenheden tot één gemeentelijke afdeling Onderzoek en Statis-
O&S in Nijmegen
9
1972 1972
1944
tiek. O&S krijgt een plaats binnen een nieuw type gemeentelijke dienst: een procesdirectie2, belast met het stadsplan, grote projecten, wijkaanpak en citymarketing. T. van Gruijthuijsen wordt benoemd tot afdelingshoofd O&S; T. Merkx volgt hem in 2006 op. De Collegeakkoorden vanaf 2002 zetten in op een ongedeelde stad, met extra aandacht voor de kwaliteit van de dagelijkse leefomgeving (schoon, heel, veilig), wijkaanpak, dienstverlening en communicatie met burgers. Colleges baseren hierop kernprioriteiten voor de jaarlijkse onderzoeksprogramma’s. Deze leiden tot nieuwe of verbeterde producten, zoals Stads- en Wijkmonitor, Dienstverleningsmonitor, Bestuursmonitor, digitaal Stadspanel en periodieke effectmeting van gemeentelijke organisatieveranderingen. Ook bij de opdrachten voor andere beleidsprogramma’s nemen monitoring en beleidseffectmetingen een steeds grotere plaats in. Voorbeelden van thema’s waarvoor monitors ontwikkeld zijn: stadscentrum, milieu, jongeren, onderwijs, integrale veiligheid, integratie, economisch vestigingsklimaat (bedrijvenpeiling), bezoek en waardering culturele podia, evenementen, effecten woonruimteverdeling, trends in bouwen en wonen. Een recentere vorm van ‘vinger aan de pols houden’ is de Crisismonitor. O&S presenteert zich in deze periode als kennis- en informatiecentrum. Deze ambitie komt bij uitstek tot uiting in de Stads- en Wijkmonitor, waarin kennis en informatie uit allerlei onderzoeken en monitors samen gebracht zijn. O&S gebruikt internet als krachtig medium om kennis en informatie te delen. Op de gemeentelijke website vindt men onder het label ‘Onderzoek en Cijfers’ onderzoeksrapporten en de databank Stadsgetallen. De nieuwsbrief RespOnS informeert belangstellenden over de actuele stand van lopend en gerealiseerd onderzoek.
3 Terugblik
Verschuivende verhoudingen Terugkijkend over de periode 1944-2010 zien wij de verhoudingen tussen bestuur, beleid en onderzoek en statistiek veranderen. We onderscheiden drie perioden.
2
10
Aanvankelijk is de Directie Strategie en Projecten (DSP) de thuisbasis voor O&S. Door een fusie van DSP met de procesdirectie voor wijkaanpak (DWL) ontstaat de Directie Wijk en Stad (DWS). O&S is sindsdien onderdeel van DWS.
1985 1984
1999 1998
2010
1944 - 1984: ook coproducent van beleid In de eerste periode heeft onderzoek ook een rol als coproducent van beleid, met een sterk accent op ruimtelijke en economische ontwikkeling. Vraagstukken van wederopbouw, stadsuitleg, woningbouw, voorzieningen en werkgelegenheid staan centraal. Statistiek heeft een algemeen documenterende functie. In de reorganisatiejaren 1983-84 krijgen de dubbelrol en de bijna exclusieve band van onderzoek met ruimtelijke ordening kritiek. Deze leidt tot een raadsbesluit over een organisatorische scheiding van onderzoek en beleid en een loskoppeling van ruimtelijke ordening. 1985 - 1998: faciliterend voor diensten In de daarop volgende periode bepaalt het jaarlijks onderzoeksprogramma de inzet van onderzoek en statistiek. Statistiek heeft een gemeentelijke functie: documenterend en signalerend. Onderzoek heeft in deze fase een faciliterende rol voor beleidsontwikkeling en uitvoering in alle gemeentelijke diensten. Het onderzoekswerk is in deze periode aanvankelijk klant- en ‘casegericht’. Dat geeft een risico van verkokering en versnippering van informatie en kennis. Daar komen twee reacties op. Ten eerste ontwikkelt onderzoek, in opdracht van Diensten, diverse monitors, met als doel het systematisch signaleren van trends, trendbreuken en effecten van beleid. Ten tweede geeft het bestuur enkele ‘beleidsveldoverkoepelende’ opdrachten, zoals Sociale Atlas, strategische verkenningen en Stadspeiling. 1999 - 2010: gemeentelijke ‘kennisfactor’ In de afgelopen periode werkt O&S zowel aan opdrachten die voortkomen uit de programma’s in de Stadsbegroting, als ook aan gemeentebrede opdrachten. De sturingsfunctie van het onderzoeksprogramma is sterker dan in de voorgaande periode. Colleges nemen nadrukkelijker het voortouw door hoofdthema’s aan te wijzen. De collegeleden zijn direct betrokken bij onderzoeksopdrachten voor programma’s waarvoor zij verantwoordelijk zijn. De functie onderzoek en statistiek vult in deze periode haar rol als ‘kennisfactor’3 voor het algemeen gemeentelijk beleid in. In opdracht van het bestuur integreert O&S de opgebouwde kennis en informatie in de Stads- en Wijkmonitor, de ‘kennisbank’ Onderzoek en Cijfers en de databank Stadsgetallen. 3
Deze term verwijst naar het raadsbesluit (begin 1999) over de nieuwe gemeentelijke organisatie, waarin O&S als ‘kennisfactor’ binnen de procesdienst DSP (later DWS) is geplaatst.
O&S in Nijmegen
11
1972 1972
1944
‘Leermomenten’ De organisatorische scheiding van beleid en onderzoek in 1985 is de functie onderzoek en statistiek ten goede gekomen. Onderzoek moet niet op de stoel van de beleidsmaker willen zitten en het omgekeerde is ook onverstandig. Dat betekent niet dat er sprake is van academische afstandelijkheid vanuit onderzoek richting beleid. De functie onderzoek en statistiek gaat uit van vragen en behoeften van het bestuur en ambtelijke organisatie. Zij kan waarde toevoegen door te laten zien hoe de staat van de stad en wijken is en wat er verandert. Ofwel een ‘verhelderingsfunctie’. Op de tweede plaats kan onderzoek en statistiek door evaluatieonderzoek meetbaar en zichtbaar maken of beleid de gewenste effecten heeft. De ervaringen sinds 1985 hebben geleerd dat de onderzoeksprogrammering steviger en waardevoller wordt wanneer het bestuur de kernprioriteiten aanwijst en vooraf onderzoeksopdrachten toetst en zo nodig saneert. Dit verhoogt de legitimiteit, relevantie en urgentie van de opdrachten. Op de tweede plaats is flexibiliteit van belang voor inpassing van onvoorziene spoedeisende opdrachten. De continue nabijheid van opdrachtgevers, gebruikers en het onderzoeksgebied schept voordelen voor onderzoek en statistiek. Het stimuleert gedrevenheid en betrokkenheid om vanuit de eigen rol en verantwoordelijkheid de best mogelijke antwoorden te geven. Korte afstand kan ook het risico hebben van beïnvloeding. De kernwaarden van het vak onderzoek en statistiek verzetten zich tegen manipulatie en ongewenste beïnvloeding. Die kernwaarden zijn: betrouwbaarheid, integriteit en onafhankelijkheid in analyse en conclusie. De functie onderzoek en statistiek moet goed zijn in het uitdiepen van de onderzoeksvraag. Waarom deze vraag, wie zijn de belanghebbenden en welke beslissingen hangen er mee samen? Dat kan ook aanleiding geven om een onderzoeksopdracht af te raden, omdat onderzoek in dat geval naar verwachting geen voldoende antwoord kan geven. Voor onderzoek en statistiek is het belangrijk om te anticiperen op de onderzoeksvragen van morgen en overmorgen. Wat voor soort kennis en vakbekwaamheden zijn daarvoor nodig? Welke vragen roepen bijvoorbeeld de mondiale veranderingen in de economische machtsverhoudingen en de
12
1985 1984
1999 1998
2010
vergroening van de economie en samenleving op? Wat gaat het krimpen van overheidsmiddelen betekenen? Manifesteert de landelijke onvrede over allerlei publieke onderwerpen zich ook lokaal? Hebben we goede thermometers om deze tendensen te meten? Kennis van buiten is ook kennis. Een synthese van resultaten van eerder en extern verricht onderzoek (collega-afdelingen, universiteiten, SCP, CBS, Atlas Nederlandse gemeenten, particuliere bureaus, etc.) kan in sommige gevallen een heel efficiënt aanbod zijn om een onderzoeksvraag te beantwoorden. Ook is het nuttig om nieuwe kennis van buiten die van belang is voor Nijmegen te signaleren, zodat bestuurders en beleidsmakers daarmee hun voordeel kunnen doen. De beschikbaarheid van diverse onderzoeksresultaten en statistische informatie voor allerlei programma’s in de Stadsbegroting schept een uniek voordeel voor onderzoek en statistiek. Dat voordeel is de laatste vijftien jaar steeds meer productief gemaakt door ‘kennisintegratie’; voorbeelden daarvan zijn de Stads- en Wijkmonitor en de Crisismonitor. Op de tweede plaats ondersteunt deze een rol als ‘kennisadviseur’. Diverse beleidsmakers en projectmanagers schakelden in de afgelopen decennia onderzoekers in met vragen, zoals: wat weten wij hier al over, waar liggen kansen en risico’s, kunnen we doelen en doelbereik meetbaar maken? Kennisintegratie en -advisering blijven in de toekomst vitaal voor de toegevoegde waarde van onderzoek en statistiek. Zelf uitvoeren van onderzoek en statistiek levert diverse voordelen op. Bij nieuwe opdrachten wordt voortgebouwd op de aanwezige voorraad aan kennis en informatie. Opdrachten kunnen onderling afgestemd worden. De condities voor samenhangend beheer en integratie van kennis en informatie zijn gunstig. Dit houdt overigens niet in dat zelf doen altijd beter en voordeliger is. Wanneer onderzoek en statistiek onvoldoende specialistische kennis heeft, is uitbesteden meestal te verkiezen. Ook het enquêteveldwerk leent zich voor uitbesteding en gebundelde inkoop. In gevallen waarin onderzoek arbitrerend en de gemeente belanghebbend is kan uitbesteding wijs zijn. Het managen van ‘information overload’ is wetenschap en business geworden. O&S heeft met Onderzoek en Cijfers, Stadsgetallen en de nieuwsbrief
O&S in Nijmegen
13
1972 1972
1944
RespOnS de ambitie om een brug naar de ‘overladen gebruiker’ te slaan. Samenvattingen en persberichten zijn gewoontegoed. De vraag is of het effectief is en blijft. Kunnen nieuwe media en middelen in de communicatie helpen, zoals sociale netwerken, twitteren, slimme zoeksystemen en grafische visualisatie van complexe informatie?
4
De leeftijdsvraag beantwoord De aanleiding tot dit rapport is de vraag: hoe oud of jong is de gemeentelijke functie onderzoek en statistiek binnen de gemeente Nijmegen? Gaan we uit van de eerste activiteiten van onderzoeksmatige en statistische aard, dan ligt de start in 1944. Onder verantwoordelijkheid van het rijk gaat in dat jaar de eerste onderzoeker, A. van der Borg, bij de dienst Stedebouw aan het werk. Als echte startdatum zien wij 1 augustus 1945, wanneer de gemeente Nijmegen Van der Borg in dienst neemt. In augustus 2010 bestaat de gemeentelijke functie onderzoek en statistiek 65 jaar. Een respectabele en gedenkwaardige leeftijd. A. van der Borg overlijdt op woensdag 22 september 2010 op 91-jarige leeftijd.
14
1985 1984
1999 1998
2010
1 Inleiding Hoe oud of jong zijn wij?
De aanleiding Enkele jaren geleden ontstond binnen de afdeling O&S van de gemeente Nijmegen de vraag: hoe lang bestaat de functie onderzoek en statistiek binnen de gemeente? Niemand wist daar zo een, twee, drie antwoord op te geven. De vraag stellen is hem beantwoorden. Het is het begin van een zoektocht die verrassende ontmoetingen en inzichten oplevert. Rob Hermens4 duikt in de archieven om de periode tussen 1944 en 1972 in kaart te brengen. Tini van Gruijthuijsen5 neemt het op zich om de periode vanaf 1972 te beschrijven. Voor de ‘vroegste geschiedenis’ waren we aangewezen op archiefmateriaal en herinneringen van een kleine groep oud-medewerkers. Voor de periode vanaf 1972 konden we putten uit ervaringen en herinneringen van een grotere groep medewerkers en uit ruimer bronmateriaal. Zonder hen was ’t zo niet gelukt In maart 2008 is de eerste onderzoeker bij de gemeente Nijmegen, A. van der Borg, geïnterviewd over de beginperiode van onderzoek en statistiek. Oud-medewerkers Wim van de Poel en Piet Wermenbol hebben ons geïnformeerd over de jaren zestig en zeventig. Jan Arts heeft diverse vragen over de onderzoeksfunctie bij de Sociale Dienst/ Sociale Zaken (1978-1999) beantwoord. We hebben het eindconcept voorgelegd aan deze informanten, met uitzondering van A. van der Borg die in september 2010 is overleden. Dit concept is ook becommentarieerd door oud-directeuren Henk Nieuwenhuis en Ed de Boer en door medewerkers van de huidige afdeling O&S. Diverse (oud)medewerkers van onderzoek en statistiek hebben ons ideeën aan de hand gedaan voor anekdotes en terzijdes, die ook deel uitmaken van dit boek. Wij bedanken alle informanten en commentatoren voor hun waardevolle bijdragen.
4 5
Sinds 1988 werkt Rob Hermens in diverse functies bij de gemeente Nijmegen, waaronder die van onderzoeker bij de afdeling O&S. Tini van Gruijthuijsen heeft gedurende 33 jaar bij onderzoek en statistiek gewerkt, waarvan 21 jaar als afdelingshoofd. Sinds 2006 is hij met prepensioen.
O&S in Nijmegen
15
1972 1972
1944
Terugblik over ruim 65 jaar De vraag naar de leeftijd van onderzoek en statistiek, waarmee het allemaal begon, beantwoorden we in dit boek. In 2010 is er gedurende 65 jaar sprake van een herkenbare functie onderzoek en statistiek binnen de gemeente Nijmegen. Bij een kroonjaar hoort ook een terugblik: wat is er allemaal gebeurd en waarom? Deze publicatie voorziet in die behoefte. Het is een verhaal over pionieren en opbouwen, over veranderende organisatievormen en werkplekken en over bloei, crises en wederopstanding van onderzoek en statistiek in Nijmegen.
Hoe is dit rapport opgebouwd? Aan de hand van trendbreuken in de ontwikkeling van onderzoek en statistiek onderscheiden we binnen het tijdvak 1944-2010 vier perioden. De hoofdstukindeling van dit rapport hebben we hierop gebaseerd. Ieder hoofdstuk heeft een zelfde opbouw. We schetsen eerst een beeld van belangrijke ontwikkelingen in maatschappij, stad, bestuur en gemeentelijke organisatie. Voor iedere periode typeren we producten en werkwijzen van onderzoek en statistiek. We kijken naar de mensen die er werken. Ieder hoofdstuk eindigt met een paragraaf over de organisatorische context van onderzoek en statistiek. In de laatste twee hoofdstukken kijken we terug en melden wat we opgestoken hebben. Elk hoofdstuk bevat ook beeldmateriaal en een aantal anekdotes en terzijdes. Achteraan staan bijlagen, met schematische informatie over organisatie van onderzoek en statistiek in de periode 1944-2010. Twee bijlagen bevatten achtergrondinformatie die behoort bij passages in de hoofdtekst. In de laatste bijlage geven wij een overzicht van de belangrijkste algemene bronnen die we gebruikt hebben.
16
1985 1984
1999 1998
2010
Titels, namen en spelling Ter wille van de leesbaarheid hebben we in de hoofdtekst afgezien van het vermelden van titels bij namen, met uitzondering van die van ‘professor’ (prof.). Voornamen van personen zijn voluit geschreven wanneer deze personen in de betreffende periode binnen hun directe werkomgeving ook zo aangesproken werden. Als dat niet zo was, volstaan we met het vermelden van de eerste voorletter. Namen door de tijd heen Het algemeen met de voornaam aanspreken en tutoyeren van collega’s in de directe werkomgeving begint vanaf 1965 geleidelijk te ontstaan en is vanaf 1972, ongeacht functie en leeftijd, standaardgedrag, met overigens frappante uitzonderingen. Daardoor kan het voorkomen dat de voornaam van sommige personen in het begin van de tekst met de eerste letter is aangegeven en in een latere periode voluit is geschreven.
Namen van organisaties zijn geschreven in de spelling die in de betreffende periode van kracht is; bijvoorbeeld dienst of afdeling Stedebouw, in plaats van de hedendaagse spelling Stedenbouw. De spelling van Raad en College beginnen we in de hele tekst met een hoofdletter, hoewel dit sinds kort niet meer de gewoonte is.
O&S in Nijmegen
17
1972 1972
1944
2 Van eenmansfunctie in oorlogstijd naar een zelfstandige afdeling 1944 - 1972
2.1 Behoefte aan sociografisch en economisch onderzoek in een stad in puin Na het verwoestende bombardement van 22 februari 1944 beginnen de Nijmegenaren met het begraven van de omgekomenen en met het opruimen van de puinhopen. In hetzelfde jaar ontstaan de eerste plannen voor wederopbouw. Er is onderzoek nodig naar de omvang van de oorlogsschade en naar de behoefte aan middelen voor herstel. Dit is de directe aanleiding om een onderzoeker aan te stellen. Op 15 mei 1944 gaat de Tilburgse econoom A. van der Borg bij de pas opgerichte Stedebouwkundige Dienst aan de slag. Zijn opdracht is breed geformuleerd: ‘De Sociograaf is belast met het stedebouwkundig vooronderzoek in algemeenen zin, omvattende o.m. studie betreffende de te verwachten omvang der bevolking, haar samenstelling en behoeften n.l. inzake huisvesting, werkgelegenheid en ontspanning. Voorts de economische structuur van de gemeente, vraagstukken van bedrijf, handel en verkeer.’ 6 In het eerste jaar is Van der Borg nog niet in dienst van de gemeente. De werkzaamheden vallen onder de Nederlandse Staat, onder verantwoordelijkheid van de ‘Algemeen Gemachtigde van den Wederopbouw’. Hij is al wel ‘werkzaam op basis van de gemeentelijke arbeidsovereenkomst.’ Van der Borg doet zijn werk te midden van oorlogsgeweld. In de septemberdagen van 1944 bevrijden de geallieerden Nijmegen. De gevechten zijn hevig. De binnenstad wordt geteisterd door grote branden, aangestoken door zich terugtrekkende Duitsers. In de maanden daarna is Nijmegen frontstad tot de geallieerden in februari 1945 richting Duitsland oprukken.
6
18
Informatie uit een brief 7 juni 1944 van stedenbouwkundige A. Siebers aan het College van B&W.
1985 1984
1999 1998
2010
In die periode zijn veel militairen in de stad gelegerd. De burgerbevolking heeft te lijden van de voortdurende beschietingen. Opnieuw zijn veel slachtoffers en omvangrijke verwoestingen te betreuren. Werken in oorlogstijd Onderzoeker van het eerste uur A. van der Borg vertelt ons niet alleen over de oorlogsverschrikkingen, maar ook over de buitengewoon moeilijke werkomstandigheden in zijn eerste jaar. Het gemeentehuis is door brand vernield en het is nauwelijks mogelijk om te werken. Er is gebrek aan alles. Assistenten worden er op uit gestuurd om schrijfpapier te verzamelen…
A. van der Borg tijdens het interview op 17 maart 2008
de verwoeste stad in maart 1944 gezien vanuit de toren van de Dominicuskerk
O&S in Nijmegen
19
1972 1972
1944
2.2 De eerste jaren na de oorlog: de pioniers, hun werk en ontplooiing
Onderzoek en statistiek voor het eerst een gemeentelijke taak Op 1 augustus 1945 volgt de aanstelling van A. van der Borg als ambtenaar bij de gemeente Nijmegen. Hij ziet dit zelf als formeel startpunt van zijn werk bij de gemeente. De functie onderzoek en statistiek is voortaan een gemeentelijke taak en onderdeel van de gemeentelijke organisatie. Voor de wederopbouw is ‘wetenschappelijk en stedebouwkundig vooronderzoek’ nodig. In een brief aan B&W van 17 september 1947 omschrijft A. Siebers, het hoofd van de Stedebouwkundige Dienst, dit als ‘Sociaal economisch onderzoek, betreffende de structuur van de binnenstad, op zichzelf en in samenhang met de gehele Gemeente en het Gewest; bevolkingsonderzoek; bevolkingsprognose; welvaartsonderzoek; enquêtering; verzameling en bewerking van technische en economische gegevens bestaand gebruik en vereiste bestemmingen van gronden, begrotingen, exploitatieberekening.’
De eerste onderzoeksproducten Herbouw van de verwoeste binnenstad heeft prioriteit met daarbij bijzondere aandacht voor de vereiste middelen voor het herstel. In 1947 keurt de gemeenteraad het Herbouwplan voor de binnenstad goed. In 1947 of 1948 verschijnt een Engelstalige publicatie ‘Rebuilding Nijmegen’. Het beknopte onderzoeksrapport geeft een sociaaleconomische karakteristiek van de ontwikkeling van Nijmegen en van de oorlogsverwoesting, afgesloten door een overzicht van de gigantische hoeveelheid investeringen die de reconstructie in tien jaar tijd (1948 - 1958) zal vergen. Er verschijnen in deze eerste naoorlogse jaren onderzoeksrapporten over de aanleg van een industriehaven, de situatie op de arbeidsmarkt, de ontwikkeling van de bevolking en over de sociaaleconomische structuur.7 Opvallend is dat dit structuuronderzoek zich uitstrekt over het Rijk van Nijmegen met de omliggende plaatsen. ‘Hierdoor wordt het onderzoek veel en veel 7
20
Rapport betreffende een onderzoek naar het potentieel der Nijmeegse arbeidsmarkt, in het bijzonder in verband met opleiding en beroep der 14-19 jarigen (1947, Arbeidsbureau); Werkgelegenheid en werkloosheid in Nijmegen (1948, Sociaal Economische afdeling); Voornaamste ambachten te Nijmegen (einde jaren veertig, Sociaal Economische afdeling); Rapport inzake de wenselijkheid van een nieuwe haven en industrieterrein in Nijmegen (1948, ETI); Voorlopig overzicht van de ontwikkeling van de bevolking van de gemeente Nijmegen en omgeving en de verwachtingen voor de toekomst (1949, ETI/ Sociaal Economische afdeling).
1985 1984
1999 1998
2010
O&S in Nijmegen
21
1972 1972
1944
omvangrijker, doch het heeft dan ook veel meer waarde.’8 De leiding van dit structuuronderzoek berust bij het Economisch Technologisch Instituut voor Gelderland (ETI). De Nijmeegse onderzoekers, de Stichting Opbouw Nijmegen9 en de statistische afdeling van het Gewestelijk Arbeidsbureau Nijmegen doen het uitvoerende onderzoekswerk voor de stad Nijmegen. Het ETI concentreert zich op de omliggende gemeenten. Dit onderzoekswerk dient als onderlegger voor het eerste naoorlogse structuurplan uit 1951.
De eerste onderzoekers De werkzaamheden van A. van der Borg concentreren zich in de eerste naoorlogse jaren steeds meer op de financiering van de wederopbouw, inclusief verwerving van onroerend goed. De bedragen die nodig zijn voor het herstel, kan Nijmegen onmogelijk zelf opbrengen. Volgens Van der Borg is hij dan ook vaak op stap naar Den Haag om aan te kloppen bij het bureau van minister van Financiën Lieftinck om gelden voor de wederopbouw van de stad binnen te halen.10 Binnen korte tijd is Van der Borg hoofdzakelijk financieel-economisch adviseur. Dit kan zo niet voortduren, omdat het onderzoekswerk ook toeneemt.11 Medio 1946 begint een zoektocht naar een nieuwe onderzoeker. In de advertentie heet het: ‘Gegadigden moeten interesse hebben in Sociaal-Economische en Sociographische problemen. Doctoraal examen in sociographische en economische wetenschappen strekt tot aanbeveling. Leeftijd 20-30 jaar.’ Als taken worden genoemd: de bewerking van het surveyonderzoek Benedenstad, het voortzetten van onderzoekingen met betrekking tot het zakencentrum en het vooronderzoek van de herziening van het uitbreidingsplan. Kortom ‘een sociographische analyse van Nijmegen in zijn geheel.’12 De onderzoeker zal ook worden ‘belast met algemene secretariaatswerkzaamheden van de Verkeerscommissie en met de leiding bij de uitwerking van de resultaten der verkeerstellingen’. 8
Een Sociaal-Economisch onderzoek van Nijmegen, 20 februari 1947, Stichting Opbouw Nijmegen en Stedebouwkundige Dienst der gemeente Nijmegen. 9 Stichting, voortgekomen uit het Actiecomité Nijmegen, opgericht op 31 mei 1946 met als doelstellingen voorspoedige wederopbouw, opbloei van Nijmegen als centrum van omgeving en gewest en de opbloei van het gewest zelf. Leden van de Kamer van Koophandel en werknemersorganisaties vormen het bestuur (bron: Gelderlander 4-6 1946). 10 Pas na 1951, als de Rijksoverheid extra financiële steun gaat geven, zal de herbouw goed op gang komen. 11 Van der Borg wordt in deze periode weliswaar geassisteerd in zijn werkzaamheden. Maar het gaat om (tijdelijke) administratieve en secretariële krachten die ondersteunend werken voor de taken onroerende zaken en financiën en niet voor onderzoek en statistiek. 12 Brief 1 augustus 1946 van ir. A. Siebers aan B&W over werkzaamheden en personele bezetting van de Stedebouwkundige Dienst
22
1985 1984
1999 1998
2010
In deze periode, net na de oorlog, is het moeilijk om geschikt personeel te vinden. De eerste geschikte, afgestudeerde kandidaat aanvaardt toch liever een functie in een andere plaats. Nummer twee van de lijst, G. Schampers, krijgt vervolgens de functie aangeboden, hoewel hij nog aan het studeren is. Liever een afgestudeerde In deze tijd zijn functies voor academici nog schaars aanwezig bij de gemeente. De benoeming van G. Schampers is een onderwerp van beraad in het College van B&W. Wethouder de Haas merkt hierbij op: ‘Ik vind het wel jammer dat we voor dit meer belangrijke werk geen afgestudeerde hebben.’ In 1951 studeert Schampers in Tilburg af. Een jaar later roept het burgemeesterschap hem.
In 1952 vertrekt Schampers bij de gemeente om burgemeester van Oploo13 te worden. J. van den Eijnden volgt hem een jaar later op. Dit is de derde econoom uit Tilburg die als onderzoeker in Nijmegen aan de slag gaat. Verderop zullen we zien dat enkele jaren later een vierde econoom uit Tilburg, J. Cuisinier, de onderzoeksgelederen in Nijmegen komt versterken. Hoewel Van der Borg zelf niet meer aan onderzoek toekomt, blijft onderzoek en statistiek wel aan hém verbonden. Per 1 januari 1949 wordt Van der Borg hoofd Financiële Uitvoering, tevens chef van de Sociaal Economische afdeling, later aangeduid als onderafdeling Sociaal Economie. De driehoek ‘Van der Borg - onroerend goed/financiering herbouw - onderzoek en statistiek’ zal tot 1958 intact blijven. Het wethouderschap van de gemeente Nijmegen roept hem dan. In zijn portefeuille Publieke Werken zit overigens nog steeds onderzoek en statistiek… A. van der Borg, in zijn functie als wethouder, overhandigt in 1959 de sleutel voor een woning aan de Jacobus van ‘t Hoffstraat
13 Later is Schampers burgemeester in St. Anthonis en Ledeacker en daarna in Uden.
O&S in Nijmegen
23
1972 1972
1944
2.3 Onderzoeksactiviteiten in de jaren vijftig en zestig
Onderzoek voor welvaartsontwikkeling, onderwijs en huisvesting Ook in de jaren vijftig blijft behoefte bestaan aan onderzoeken naar economie en arbeidsmarkt. Voorbeelden: het Industrierapport (1950, ETI), Het Winkelbedrijf in Nijmegen (1953) en een studie naar het Huidig en Toekomstig Arbeiderspotentieel en de industrialisatie (1954). Het GITP voert in die tijd een onderzoek uit naar de arbeidsproductiviteit van fabrieksarbeiders in Nijmegen. Rond 1960 is de haalbaarheid van vestiging van een HTS in Nijmegen onderzocht. De Kamer van Koophandel voert een vurig pleidooi voor de komst van een HTS om het industrieklimaat te verbeteren. Onderzoek naar de ontwikkeling van het onderwijs is een vast terugkomend thema. De naoorlogse geboortegolf werkt in de jaren vijftig door in de groei van leerlingenaantallen voor kleuter- en lager onderwijs. Dat betekent extra inspanningen voor planning en bouw van scholen. Tegelijkertijd ontstaat de vraag hoe de leerlingenaantallen zullen zijn bij de nieuwe generaties na de geboortegolf. Onderzoekers krijgen regelmatig de opdracht prognoses te leveren. In 1950 verschijnt bijvoorbeeld het rapport ‘Het onderwijs in Nijmegen’, dat in samenwerking met het ETI is opgesteld. In een rapport rond 195714 staat de vraag centraal met welke snelheid het aantal leerlingen in het kleuteronderwijs na de uitstroom van de naoorlogse geboortegolf zal gaan dalen. Raad wil helderheid over geboortecijfers Na het wegebben van de geboortegolf die de naoorlogse geboortegolf op haar beurt veroorzaakt, is lange tijd onzeker tot welk niveau de geboortecijfers gaan dalen. Dat heeft bijvoorbeeld forse gevolgen voor kleuter- en lager onderwijs. Voorafgaande aan een begrotingsbehandeling komt de schriftelijke vraag of het College hierover helderheid kan geven. Op advies van Jos Cuisinier laat het College aan de Raad weten ‘hieromtrent in het duister te tasten’.
14 Bron: W. van de Poel.
24
1985 1984
1999 1998
2010
In het volgend decennium is de groei van het voortgezet onderwijs een belangrijk onderwerp, te meer omdat de invoering van de Mammoetwet enorme gevolgen heeft voor de toegankelijkheid van onderwijs.15 Er zijn ook incidentele thema’s waarbij men de vakkennis van onderzoek en statistiek inschakelt. Een voorbeeld hiervan is het beheersbaar maken en het ordenen van de grote gegevensbestanden voor de gemeentelijke taak huisvesting van woningzoekenden.16 Een ander voorbeeld: in 1966 vindt een onderzoek plaats naar de invloed van sociaal niveau op het stemgedrag. Het bestaat uit een vergelijking van de uitslag van de verkiezingen Provinciale Staten en gemeenteraad per buurt.17 Aan het eind van deze periode (1971) krijgt het volkshuisvestingsonderzoek een enorme impuls door de uitvoering van het eerste woningmarktonderzoek. Dit bestaat uit een grootschalige enquête naar woning- en woonmilieuvoorkeuren in Nijmegen en overig stadsgewest.
Onderzoek in dienst van ruimtelijke ordening en stedelijke uitleg Onderzoek en advisering voor ruimtelijke ordening is vanaf het eerste begin een kernactiviteit. Deze neemt in de jaren zestig nog verder in omvang en betekenis toe.18 Hoe ontwikkelt de woningbehoefte? Zijn de geplande bouwlocaties voldoende? Welke voorzieningen zijn nodig in de nieuwe woongebieden? Welke gevolgen heeft dat voor de inrichting? Voorspellen is moeilijk Tijden kunnen veranderen en soms drastisch. De onderzoekers en stedenbouwkundigen baseren de wijkindeling van Dukenburg en de opzet van voorzieningen op het aantal kerken en parochies dat voor dit stadsdeel voorzien wordt. Tijdens de planontwikkeling daarna slinkt het aantal kerken tot één oecumenisch kerkgebouw voor de parochie Dukenburg.
15 De grondgedachte van deze wet is dat elke leerling zowel een algemene als een beroepsopleiding zou moeten krijgen die aansluit bij zijn of haar aanleg en belangstelling. 16 Deze taak berust in die tijd bij Bureau Huisvesting van de gemeente Nijmegen. Later gaat deze taak op in de Centrale Registratie Woningzoekenden en tot slot gaat deze in de jaren negentig over naar de gezamenlijke woningverenigingen. 17 Mogelijk heeft deze onderzoeksopdracht te maken met de zetelwinst van de Boerenpartij in dat jaar. 18 Het thema verkeer en vervoer is evenzeer dominant aanwezig in de naoorlogse ontwikkelingsgeschiedenis van Nijmegen. De bijdrage van onderzoek en statistiek hieraan is beperkt. Deze richt zich op ondersteuning van verkeerstellingen. Het verkeersonderzoek wordt grotendeels uitbesteed.
O&S in Nijmegen
25
1972 1972
1944
De maatschappelijke en demografische veranderingen gaan zo snel, dat plannen en visies een beperkte houdbaarheidsdatum hebben. Eerder melden we dat onderzoek plaats vindt voor het Structuurplan 1951. Al in 1954 komen de onderzoekers in een interne studie tot het inzicht dat de bevolkingstoename veel groter zal zijn dan in 1959 is aangenomen. De bebouwing van Dukenburg komt als mogelijkheid in beeld. Ook speurt men naar geschikte locaties in de directe omgeving van de stad, waarbij men overigens woningbouw ten noorden van de stad verwerpt. Vijf jaar later is er weinig verbetering in de situatie. Hoewel er na de oorlog met steun van de rijksoverheid grote aantallen woningen zijn gebouwd, is er rond 1960 in Nijmegen, evenals in de rest van Nederland, nog steeds sprake van een grote woningnood. In 1960 brengt het rijk de Eerste Nota Ruimtelijke Ordening uit. Daarin gaat de aandacht vooral uit naar de situatie in het westen van het land. In de stedelijke gebieden daarbuiten zijn de problemen ook omvangrijk. Het initiatief om deze aan te pakken ligt in eerste instantie bij de provincie en de snel groeiende steden zelf.
Nijmegen wacht de gebeurtenissen niet af. In maart 1958 brengt de Sociaal Economische afdeling een nota uit over de ruimtelijke ordening in verband met de toekomstige ontwikkeling van Nijmegen.19 De nota gaat in op ‘de 19 Bron: inleiding van het basisrapport: De toekomstige ontwikkeling en ruimtelijke ordening van Nijmegen en omgeving (1960).
26
1985 1984
1999 1998
2010
beginselen en achtergronden van de stedelijke planologie.’ Deze nota is voor het gemeentebestuur aanleiding om in november 1959 een studiecommissie ter voorbereiding van het Streekplan Nijmegen en Omstreken in te stellen. Prof. Groeneveld van de Katholieke Universiteit Nijmegen (KUN) leidt deze commissie. In de commissie hebben de onderzoekers Cuisinier (secretaris) en Van den Eijnden (rapporteur) zitting. Ook de stedenbouwkundige B. Fokkinga en ‘vastgoedman’ H. Nijssen20 zijn lid van de commissie. In 1960 verschijnt het zogenaamde Conurbatie-rapport21, over de toekomstige ontwikkeling en ruimtelijke ordening van Nijmegen en omstreken. In de jaren daarna volgt een viertal Structuuronderzoeken. Deel 1 is een basisrapport en verschijnt in de zomer van 1963. Het bevat vooral statistisch materiaal over de periode 1945-1962. Deel 2, dat kort daarna in november 1963 uitkomt, geeft een analyse van de ruimtelijke mogelijkheden voor stadsuitbreiding.22 De Zuidkant van Nijmegen en de Ooijpolder komen als potentiële bouwlocaties23 in beeld. Men ziet geen heil in woningbouw ten noorden van de Waal. Deze ‘(…) stuit op grote technische en sociaaleconomische moeilijkheden en moet derhalve voorhands van de hand worden gewezen.’ Deel 3 verschijnt een jaar later. Het geeft een prognose tot 1980 en ‘gedachten’ over de ontwikkeling tot het jaar 2000. Deel 4, over de binnenstad van Nijmegen, komt in oktober 1965 uit. Het rapport bevat geen uitgewerkt plan maar, zoals het gemeentebestuur in een Ten Geleide stelt, een ‘gedachtebepaling’ voor verdere meningsvorming.
20 Toen nog werkzaam bij het Bureau Ruimtelijke Ordening en Grond- en Pachtzaken van de Gemeentesecretarie. Later gaat Nijssen als leidinggevende deel uitmaken van de geschiedenis van onderzoek en statistiek. 21 Een ‘conurbatie’ is een stedelijk gebied dat bestaat uit een aantal kernen dat door bevolkingsgroei en uitbreiding fysiek aan elkaar vast gegroeid is. 22 De gemeentegrens is bij het zoeken naar bouwlocaties geen belemmering. Dat levert veel protest op vanuit de omringende gemeenten tegen de veronderstelde annexatiedrift van Nijmegen. 23 In het Structuurplan 1951 zijn de bouwlocaties Ooijpolder en de Over-Betuwe ook al verkend, maar afgewezen.
O&S in Nijmegen
27
1972 1972
1944
Vooruitziende Kamer Opvallend bij de reacties op deze ‘gedachtebepaling’ over de toekomst van de binnenstad is de visie van de Kamer van Koophandel, op naam van voorzitter A. van Basten Batenburg en secretaris M. van der Vaart. Zo pleit de Kamer onder andere voor het afsluiten van het centrum voor auto’s, bouw van parkeergarages, het realiseren van een circuitverbinding in verband met de bebouwing van Mariënburg, de ontwikkeling van een Waalboulevard en het plaatsen van de markt tussen Stevenskerkhof en Lindenberg. Veel van die wensen zijn anno 2010 gerealiseerd.
De tweede Nota Ruimtelijke Ordening verschijnt in 1966. In deze landelijke nota voorziet de regering een nog forsere bevolkingsgroei tot 2000. Het ‘schrikbeeld’ van 20 miljoen Nederlanders. Steden hebben te weinig ruimte om deze aanwas op te vangen. Het Rijk wil voorkomen dat het landelijk gebied ‘vol loopt’. De nota kiest voor gebundelde deconcentratie in groeikernen als oplossing om de groei op te vangen. Ook Nijmegen voelt de ruimtelijke grenzen van haar groei. Het stadsdeel Dukenburg is in aanbouw, maar wat daarna? De Dienst PW&V werkt in deze periode aan een algemeen structuurplan. Een voorloper hiervan is de Structuurschets Projectie 2000. Dit lijvige rapport verschijnt in concept in de zomer van 1969. Het is een gezamenlijk product van de gemeentelijke onderzoekers, verkeers- en stedenbouwkundigen. De schets maakt duidelijk dat Nijmegen de bevolkingsgroei niet meer binnen de gemeentegrenzen kan opvangen. Duidelijkheid moet komen over het voornemen om een deel van de Ooijpolder te bebouwen. Het Rijk heeft in die tijd overigens al bezwaren geuit tegen dit plan.24 Daarnaast behandelt de Structuurschets Projectie 2000 de problematiek van verouderende wijken. De voorstellen zijn gebaseerd op een eerder Saneringsplan (1968): grootschalige sloop, ook in de Benedenstad. Een besluit over de toekomst van de oudste wijken is dringend nodig. 24 Bebouwing in de Ooijpolder is als optie op diverse momenten in de plangeschiedenis van Nijmegen overwogen. In de jaren zestig zet Nijmegen de stap naar bebouwing van de Ooijpolder als een concreet voornemen. Ook de provincie Gelderland is zover. In het toenmalige Streekplan Rijk van Nijmegen is de Ooijpolder als bouwlocatie opgenomen. Al snel blijkt dat het Rijk (Rijks Planologische Commissie) grote bezwaren heeft tegen deze locatie in het Streekplan. De verantwoordelijke minister W. Schut zal later kernachtig het bezwaar formuleren: hij is ‘(….) van mening, dat de steile overgang van de hoge wal naar het lage rivierlandschap, geaccentueerd door de - ge-deeltelijk historische - bebouwing van de wal en de openheid van het wijde land met de brede rivier aan Nijmegen zijn ruimtelijke identiteit verleent. Behoud van dit karakteristieke gegeven is zijns inziens van zeer groot belang te achten.’ Memorie van Toelichting, Rijksbegroting 1971, hoofdstuk Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, blz. 23 en 24.
28
1985 1984
1999 1998
2010
Naar aanleiding van Projectie 2000 start op initiatief van burgemeester Th. de Graaf25 een kleine werkgroep die werkt aan de hoofdlijnen van beleid voor de toekomst van de stad. Onderzoeker Cuisinier is lid van deze werkgroep. De nieuwe tijd dient zich aan. De in 1970 uitgebrachte nota Hoofdlijnen van Beleid opent met de zin: ‘Deze beleidsschets wil een aanzet zijn tot een open discussie op verschillende niveaus.’ De burgers krijgen ruim de tijd voor inspraak. Ook inhoudelijk verzet deze schets de bakens. Er is, na een ministeriële onderzoeker J. Cuisinier aanwijzing, geen draagvlak meer voor een in de jaren zestig bouwlocatie in de Ooijpolder. Een ontwikkelingsmodel in stadsgewestelijk verband is dringend gewenst. De eenzijdige saneringsplannen behoren tot het verleden.26 Na de inspraak op Hoofdlijnen van Beleid gaat het roer in het raadsbesluit nog verder om. ‘Integrale wijkvernieuwing’ voor verouderde wijken en ‘rehabilitatie’ van de benedenstad is vanaf nu het leidend idee27, met als toevoeging ‘het een en ander na overleg met de vertegenwoordigingen van de betrokken bewoners op te stellen’.28 Wethouder Van der Borg treedt in februari 1970 af, onder meer vanwege de gang van zaken rond de bouwlocatie Ooijpolder. Van der Borg, lange tijd eerst verantwoordelijke voor onderzoek en statistiek, gevolgd door een twaalfjarig wethouderschap, sluit hiermee zijn carrière bij de gemeente Nijmegen af.
25 Th. (Theo) de Graaf is in de periode 1968-1977 burgemeester van Nijmegen. Hij is de vader van de huidige burgemeester van Nijmegen, Th. (Thom) de Graaf. 26 Voor de Benedenstad is sanering nog wel het uitgangspunt. Voor de herinrichting na sloop legt het College van B&W enkele alternatieven aan de burgers voor. 27 Hiermee winnen de georganiseerde bewoners (Buurtcomité) van de Benedenstad hun vurig pleidooi tegen sanering en voor handhaving van bestaande woningen en betaalbare (sociale ) nieuwbouw. 28 Hoofdlijnen van Beleid, zoals vastgesteld door de gemeenteraad op 16-11-1972 (blz. 9/10, 18/19).
O&S in Nijmegen
29
1972 1972
1944
Dynamiek en tragiek van de onverbiddelijke tijd We lezen in de Gelderlander van 17 februari 1970: ‘Naar wij vernemen heeft het bestuur van de KVP aan wethouder drs. A. van der Borg gesuggereerd het verbod van minister Schut tot bebouwing van de Ooy aan te grijpen om morgenavond tijdens de raadsvergadering af te treden.’ De Gelderlander interviewt in hetzelfde bericht de vermoedelijke opvolger van Van der Borg: ‘De heer Kleijn vertelde ons, dat Publieke Werken veel te veel technocraten herbergt.’ De generatie van ‘wederopbouwers’ staat op de tocht. Voortvarend gewerkt aan herstel en uitleg van de stad en gestrand op het bouwen en slopen op plaatsen waar het niet meer kan. De tijd haalt alle goede bedoelingen in. Tenzij men zich steeds opnieuw kan uitvinden. Maar wie is dat gegeven?
vergadering van B & W ten stadhuize. V.l.n.r.wethouder Th.Peters, gemeente-secretaris S.P.Kuin, burgemeester Th.de Graaf, wethouder de Haas, wethouder Th.D.Smids en wethouder A. van der Borg
30
1985 1984
1999 1998
2010
2.4 Statistische documentatie
De Stand van Zaken In 1950 brengt de onderafdeling Sociaal Economie de eerste statistische publicatie De Stand van Zaken uit. De Stand van Zaken brengt verslag uit over uitgevoerd onderzoek, verzamelde informatie voor planontwikkeling en statistische informatie die beschikbaar is gekomen. Deze uitgave verschijnt voortaan ieder kwartaal. Het eerste exemplaar omvat 10 getypte pagina’s. Daarin onder andere aandacht voor de migratie in Nijmegen en de woningbouw sinds de bevrijding. Een jaar later verschijnt De Stand van Zaken in gedrukte vorm met een bescheiden grijze kaft. Documentatie Burgemeester Ch. Hustinx schrijft in de inleiding: ‘Dank zij de – vooral na de bevrijding – door verscheidene gemeentelijke afdelingen en diensten gedane onderzoekingen en gemaakte studies is op veel gebieden een nog wel niet volledige, maar toch wel uitgebreide documentatie ontstaan.’
De hoeveelheid documentatie groeit in snel tempo. Vanuit diverse gemeentelijke geledingen levert men hiervoor materiaal. In 1953 meldt het jaarverslag van Publieke Werken & Volkshuisvesting dat de belangstelling voor de statistische documentatie nog steeds toeneemt. Statistisch medewerker, F. Scherer, verzamelt de gegevens voor De Stand van Zaken. Aanvankelijk verzorgt onderzoeker Schampers de teksten. Na het vertrek van Schampers schrijft Scherer zelf de toelichtingen. De Stand van Zaken zal in het totaal 52 keer verschijnen. De kwartaalpublicatie is in de loop der jaren tot ongeveer 70 pagina’s uitgegroeid, met twaalf hoofdstukken.29 Eind 1962 verschijnt deze voor de laatste keer. Het heeft te weinig meerwaarde om per kwartaal gegevens uit te brengen. Daarentegen bestaat behoefte aan jaarreeksen, waardoor ontwikkelingen gemakkelijker te zien zijn.
29 De thema’s zijn: klimaat, waterstaat, bevolking, volksgezondheid, volkshuisvesting, maatschappelijk hulpbetoon, arbeid, handel en verkeer, geld-, krediet- en bankwezen, nijverheid, ontwikkeling en ontspanning en openbare veiligheid.
O&S in Nijmegen
31
1972 1972
1944
Sociaal Economie stapt over naar een nieuwe publicatievorm: het Statistisch Jaarboek In 1963 komt het eerste Statistisch Jaarboek uit. Statistisch medewerker W. van de Poel verzorgt de samenstelling van de jaarboeken. Van de Poel is in 1958 de statistiek sectie komen versterken. Het Jaarboek is luxer uitgevoerd: op glanzend papier met een door stedenbouwkundige A. Olivier ontworpen kaft. De publicatie heeft volgens de inleiding tot doel ‘een all round gemeentelijk cijferoverzicht te maken.’ Het Jaarboek zal tot en met 1967 verschijnen. Vanaf 1969 zien we een nieuwe manier van uitbreng van statistisch materiaal. Er verschijnt een documentatie, bestaande uit groene klappers waarin losbladige aanvullingen kunnen worden gevoegd. Hierdoor kan men door het jaar heen statistisch materiaal direct publiceren wanneer het beschikbaar is.
statistisch medewerker Wim van de Poel in het begin jaren zestig
32
1985 1984
1999 1998
2010
2.5 Werkwijzen van onderzoek en statistiek
Methoden De activiteiten van onderzoek en statistiek zijn in deze decennia erg divers. Ook beleidsvoorbereiding, advisering en, in het geval van A. van der Borg, lobbyen behoren tot de praktijk. Enquêteonderzoek is vóór 1970, op een kleine uitzondering na30, niet aan de orde. Bij de meeste onderzoeken gaat het om beschrijvende analyses, ondersteund met statistische gegevens, soms ook in de vorm van stedenvergelijking. In het eerste decennium leunen de Nijmeegse onderzoekers sterk op de expertise van het ETI. Methodisch verdergaand zijn de bevolkings- en leerlingenprognoses, berustend op rekenschema’s en in de jaren zestig ook op statistische analysetechnieken.31 Na 1970 start het eerste woningmarktonderzoek, gebaseerd op een grootschalige enquête in het stadsgewest Nijmegen. De opzet is geavanceerd en bevat een speltechniek om woonmilieuvoorkeuren tot uitdrukking te brengen.32 In de volgende hoofdstukken zullen we zien dat dit opmerkelijke onderzoek de opmaat is tot een lange reeks enquêteonderzoeken tot op de dag van vandaag.
Hulpmiddelen Zoals we eerder zagen zijn de werkomstandigheden voor Van der Borg in 1944 erg moeilijk. Middelen zijn karig aanwezig. Assistenten gaan er op uit om te kijken of ergens anders in de stad papier voorhandig is om te kunnen schrijven.33 In deze eerste periode zijn papier, potlood en pen de werktuigen van de onderzoekers en statistisch medewerkers. Schrijfmachines zijn er nog niet. Handgeschreven teksten gaan naar de typekamer. De getypte teksten komen terug voor het ‘collationeren’, ofwel het nalezen op fouten. De getypte tekst staat op vellen die geschikt zijn voor vermenigvuldiging door een stencil30 In de jaren zestig is een enquête uitgevoerd bij marktkooplieden in verband met hun wensen over de markt en marktlocaties. 31 Bijvoorbeeld zijn statistische analysetechnieken toegepast bij de bevolkingsprognose voor de Structuuronderzoeken. Via correlatieanalyse is het effect van migratie op de bevolkingsontwikkeling geraamd. 32 Dit eerste woningmarktonderzoek is uitgevoerd door sociologisch onderzoeker Loek Kapoen, op basis van een omvangrijke steekproef (3665 in het Stadsgewest, 1200 in Nijmegen). Het veldwerk van de enquête (1971) is uitgevoerd door de N.V. v/h Nederlandse Stichting voor Statistiek (NSS). Tijdens het interview krijgen geënquêteerden toonbladen te zien van woonmilieus (foto’s van met blokkendoos gebouwde omgeving, en een beschrijving van het voorzieningenniveau), waarbij men fiches kan verdelen om de wenselijkheid van woonmilieukenmerken uit te drukken. 33 Bron: interview met Van der Borg, 17 maart 2008.
O&S in Nijmegen
33
1972 1972
1944
machine bij de afdeling Administratie. Tot begin jaren zeventig is dit de gangbare werkwijze. Het statistisch werk is gericht op het omzetten van gegevens uit allerlei bronnen in handzame statistieken voor publicaties zoals De Stand van Zaken of Statistisch Jaarboek. Men kan daarbij beschikken over basistabellen van het CBS, afkomstig uit Volkstellingen, Woningtellingen en Bedrijfstellingen.34 Andere gegevens komen nog al eens als ruwe data binnen. Het bewerken en omzetten in tabellen is erg arbeidsintensief, omdat hulpmiddelen ontbreken. In de vroege jaren vijftig zien we veel handmatig telwerk met behulp van turflijsten. Bij bevolking gaat het alleen al om circa 20.000 mutaties per jaar. Vanaf halverwege de jaren vijftig komen moderner middelen beschikbaar voor het verwerken van bevolkingsmutaties en gegevens van de nutsbedrijven. Aanvankelijk bijvoorbeeld door ponskaarten en in de jaren zestig via marksensingkaarten.35 34 Het duurt jaren voor alle gegevens beschikbaar komen voor de gemeente. Van de woningtelling 1956 komen bijvoorbeeld tot in het jaar 1965 nog steeds resultaten beschikbaar (bron: Wim van de Poel). 35 Benaming voor het magnetisch lezen van merktekens op aanstreepkaarten. In dit geval gebeurt het aanstrepen door administratieve medewerkers bij onderzoek en statistiek. De verwerking vindt plaats bij het Computercentrum Arnhem en Nijmegen. Het CAN stelt de gewenste bevolkingsstatistieken samen en levert deze terug.
34
1985 1984
1999 1998
2010
De eerste jaren na de oorlog gebeurt het rekenwerk volledig met de hand. Dan doet de rekenlat zijn entree. Daarna een telmachine, een afdankertje van de afdeling Administratie, die alleen kan vermenigvuldigen. Later verwelkomt men de eerste van een reeks ‘intelligenter’ mechanische rekenmachines, ‘de Victor’.
de Victor: een machine die werd gebruikt bij het vele telwerk
Aan het einde van de jaren zestig zien we bij onderzoek en statistiek de eerste toepassing voor elektronische gegevensanalyse met een computer. Wim van de Poel36 schrijft een computerprogramma voor het berekenen van het zogenaamde leerlingenpotentieel voor onderwijsprognoses. In het volgende hoofdstuk zullen we zien dat deze eerste zwaluw nog geen zomer maakt. Het zal nog vele jaren duren voor andere elektronische toepassingen volgen.
Externe contacten37 Vanaf het eerste begin onderhouden de medewerkers van onderzoek en statistiek gevarieerde contacten, binnen en buiten de stad. We hebben al gemeld dat Van der Borg de weg wist in Den Haag, met als hoofddoel het Ministerie van Financiën. Sociaal Economie zoekt daarnaast aansluiting bij vakgenoten uit andere steden en wordt lid van de landelijke Vereniging van bureaus voor Statistiek en Onderzoek (VSO).38 Onderzoekers bezoeken landelijke congressen om hun kennis te vergroten.
36 Wim van de Poel schrijft dit programma in Fortran. Gevoed met demografische gegevens kan dit programma op de computers van het CAN de jaarlijkse prognoses voor raming van het aantal leerlingen naar wijk en school draaien. 37 Bron: interviews met A. van der Borg, Wim van de Poel en Piet Wermenbol. 38 Hoofdzakelijk bestaande uit het bezoek van (jaar)vergaderingen en besprekingen over standaardisatie van statistische definities. Nijmegen draagt bij tot een (internationaal) Statistisch Stedenboek, dat door de VSO is opgezet.
O&S in Nijmegen
35
1972 1972
1944
Vermeerdering en krimp Zo gaat onderzoeker G. Schampers in 1949 naar een landelijk congres over ‘de gevolgen van de bevolkingsvermeerdering’. Bijna zestig jaar later is het maatschappelijk effect van bevolkingskrimp het centrale thema tijdens een Jubileum Jaarcongres van de Nederlandse Vereniging
In de eerste tien jaar is er een intensieve samenwerking tussen Nijmeegse onderzoekers en het ETI Gelderland.39 Vragen rond de ruimtelijke ontwikkeling van Nijmegen leiden tot contacten met provinciale planologen. De opzet van een Provinciale Werkgelegenheids Enquête (PWE) gebeurt in een samenwerkingsverband waarin Nijmegen vertegenwoordigd is.40 Onderzoek en statistiek is ook betrokken bij de organisatie van verkeerstellingen van Rijkswaterstaat Gelderland. Nijmegen neemt deel aan periodieke bijeenkomsten van het Overleg Gelderse Onderzoekers (OGO). Daarnaast is er van tijd tot tijd overleg tussen onderzoekers van de gemeenten Nijmegen en Arnhem. Binnen Nijmegen bestaan werkrelaties met de Kamer van Koophandel. In verband met planologische vraagstukken zoekt men kennis en advies bij de KUN. Prof. Groeneveld leidt de werkgroep die het Conurbatie-rapport opstelt. In latere jaren adviseert prof. G. Wissink van het Planologisch Instituut over een reconstructie van de benedenstad. Daarna zijn er contacten in verband met een door dit Instituut uitgevoerde ontwikkelingsstudie stadsgewest Nijmegen.
39 In de vorm van coproducties met het ETI of onderzoeken die het ETI voor de gemeente Nijmegen uitvoert. Mogelijk speelt disciplinaire verwantschap (economen onder elkaar) ook een rol bij deze veelvuldige samenwerking. 40 De samenwerkingspartners zijn de Provinciale Planologische Dienst, Arbeidsconsulaat Ministerie van Sociale Zaken, ETI-Gelderland, Stadsgewesten Arnhem en Nijmegen, gemeenten Apeldoorn en Ede. Een medewerker van onderzoek en statistiek (Wim van de Poel) zit namens het Stadsgewest Nijmegen in de voorbereidende werkgroep voor een PWE.
36
1985 1984
1999 1998
2010
2.6 Medewerkers en huisvesting van onderzoek en statistiek
Medewerkers Tilburgse economen bepalen van 1944 tot diep in de jaren zestig het gezicht van onderzoek: Van der Borg, Schampers, Van den Eijnden en Cuisinier. Daarna is de dominantie van de economen voorbij. Andere disciplines doen hun entree. Mijnherentijdperk In deze paragraaf vermelden we medewerkers soms zonder en soms met uitgeschreven voornaam. We gaan daarbij uit van hoe men elkaar aanspreekt. Vanaf 1965 zien we een geleidelijke overgang naar het elkaar aanspreken met voornaam en het tutoyeren. Ofwel, zoals Wim van de Poel het treffend zegt, ‘het aflopen van het mijnherentijdperk’. twee oud-onderzoekers in 1995: Jos Cuisinier (r) en Cees Spits
Als Van den Eijnden in 1963 vertrekt, is sociaal geograaf Cees Spits de opvolger. In 1968 komt de planoloog Piet Wermenbol in zijn plaats. In de late jaren zestig breidt het aantal onderzoekers uit. Henk van de Heuvel neemt economie voor zijn rekening. Voor volkshuisvesting treedt eerst de socioloog Jan Verhulst en later Loek Kapoen in dienst. Jan Greve gaat de leerlingenprognoses voor onderwijs doen. Voor statistische, administratieve en ondersteunende werkzaamheden zien we in deze periode als medewerkers: F. Scherer, Wim van de Poel, H. de Lang, E. Croes, J. Sprenkels, Cor van de Hombergh en Jacques Degen. Daarnaast zijn er diverse medewerkers die voor korte of langere tijd in werkvoorzieningstrajecten voor statistiek werken: Albert Hogenkamp, H. Meijer, A. van Stekelenburg, Paul Dekker en H. Brandon.
O&S in Nijmegen
37
1972 1972
1944
kantoor PW&V: sinds de jaren vijftig thuisbasis van onderzoek en statistiek
Huisvesting De eerste jaren verhuist men, als onderdeel van de Dienst Stedebouw, meerdere keren.41 In de periode van de Dienst Publieke Werken & Volkshuisvesting wordt St Canisiussingel nr. 19A de thuisbasis voor onderzoek en statistiek. In 1972 veranderen de organisatorische verhoudingen (zie volgende paragraaf) en betrekt men het herenhuis Berg en Dalseweg 17.
2.7 Organisatie in de periode 1944 - 1972
Onderafdeling binnen PW&V met wisselende partners Vanaf de oorlog is de functie onderzoek en statistiek ondergebracht bij de Dienst Stedebouw, die de wederopbouw vorm moet geven. Op 1 oktober 1949 ontstaat de Dienst Publieke Werken & Volkshuisvesting. Stedebouw wordt een afdeling binnen die nieuwe Dienst PW&V. In de periode 1950 - 1972 zien we een steeds terugkomende discussie. Met welke taken van PW&V heeft onderzoek en statistiek de sterkste relatie? Het antwoord moet uitwijzen bij welke afdeling deze discipline hoort en onder welk afdelingshoofd deze valt. Er zijn twee gegadigden: Stedebouw en Onroerende Zaken. Het getouwtrek leidt tot een ingewikkelde organisatorische geschiedenis, totdat in 1972 de knoop wordt doorgehakt. In dat jaar ontstaat een zelfstandige afdeling. 41 In het archief zijn Vijfringengas, St Canisiussingel 12 en noodgebouw St Canisiussingel 5 als verblijfplaatsen aangetroffen.
38
1985 1984
1999 1998
2010
Sociaal Economie blijft de eerste jaren na het ontstaan van PW&V onderdeel van de afdeling Stedebouw. Eind 1954 doet de Hoofd IngenieurDirecteur van PW&V, J. Mohrmann, een voorstel om het organisatieschema te herzien. Hij adviseert in een brief van 6 november 1954 aan B&W om de eenheid Sociaal Economie als een afzonderlijke afdeling van de Dienst te laten functioneren, d.w.z. los te maken van Stedebouw. Deze eenheid is immers in toenemende mate betrokken bij het verwerven van onroerende goederen voor de ruimtelijke ontwikkelingen. Per 1 januari 1955 leidt deze interne reorganisatie tot het ontstaan van afdeling IV Onroerende Zaken en Economie. A. van der Borg krijgt de leiding van deze afdeling, met Sociaal economie, survey en statistiek als kleinste sectie.42 Van der Borg vertrekt per 1 september 1958 om wethouder van Publieke Werken te worden. Directeur Mohrmann voorziet dat deze vacature moeilijk te vervullen zal zijn ‘aangezien de betreffende functie in de loop der jaren is opgebouwd en gegroeid en men op een breed terrein georiënteerd dient te zijn om ze naar behoren te kunnen vervullen.’ Daarom stelt hij voor om afdeling IV te splitsen. De onderafdeling ‘Sociaal economie, survey en statistiek’ wil hij opnieuw onderbrengen bij Stedebouw en Architectuur ‘omdat betreffende werkzaamheden het meest verband houden met die van laatstgenoemde afdeling.’43 Het College van B&W, inclusief de pas aangetreden Van der Borg, stemt op 10 oktober 1958 in met dit voorstel, met dien verstande dat de situatie eind 1959 opnieuw in ogenschouw dient te worden genomen. Doordat onderzoek en statistiek weer onderdeel is geworden van Stedebouw valt deze functie enkele jaren onder de directe leiding van het hoofd B. Fokkinga. In 1962 ontstaat opnieuw een combinatie ‘Onroerende Zaken en Sociaal Economisch Onderzoek’. Dit keer als een onderafdeling binnen Stedebouw. H. Nijssen is chef van Onroerende Zaken en Sociaal Economisch onderzoek, met Fokkinga als afdelingshoofd boven hem. Na het vertrek van Fokkinga, splitst Onroerende Zaken en Sociaal Economisch Onderzoek zich in 1965 af van Stedebouw. H. Nijssen promoveert tot afdelingshoofd. Of de afsplitsing van Stedebouw juist is, blijft een punt van discussie en (externe) advisering. In 1967 bekijkt het organisatieadviesbureau GITP 42 De afdeling Onroerende Zaken en Economie kent 3 secties: sectie Voorbereiding verwerving en vervreemding onroerende goederen met 9 medewerkers, sectie Herbouw-financiering met 3 medewerkers en de kleinste sectie: Sociaal economie, survey en statistiek met 2 medewerkers (J. van den Eijnden en F. Scherer). 43 Brief van 9 september 1958 van HID Mohrmann aan College van B&W.
O&S in Nijmegen
39
1972 1972
1944
opnieuw of de relaties met Stedebouw een organisatieverandering verantwoorden. Het GITP concludeert dat de redenen daarvoor onvoldoende zwaar zijn. Interessant is de vervolgopmerking: ‘Het zou denkbaar zijn dat in de -naaste- toekomst dit bureau een zelfstandiger bestaan gaat leiden, binnen of zelfs buiten de dienst.’ En die kant gaat het uit.
Zelfstandige afdeling binnen PW&V In 1972 is de losmaking van Stedebouw, respectievelijk Onroerende Zaken een feit. De nieuwe directeur van PW&V, J. de Groot, stelt aan het College voor om de subafdeling Sociaal Economisch Onderzoek af te splitsten van de afdeling Onroerende Zaken en om deze een zelfstandige positie binnen PW&V te geven.44 Dit vanwege organisatorische redenen en de gezondheidssituatie van het toenmalige hoofd H. Nijssen. Op 18 april 1972 besluit het College van B&W conform dit voorstel. Voor het eerst is sprake van een volledig zelfstandige organisatorische eenheid onderzoek en statistiek. Jos Cuisinier wordt benoemd tot afdelingshoofd van Sociaal Economisch Onderzoek (SEO).
Formele en informele leiding Bij de hierboven beschreven verwikkelingen rond organisatie en leiding van onderzoek en statistiek past een relativering.45 Het gaat vooral om een formeel-organisatorische discussie. Al langere tijd is onderzoek en statistiek een herkenbare functionele eenheid binnen PW&V. Weliswaar als een sectie binnen een grotere afdeling en formeel vallend onder de leiding van deze grotere afdeling. De dagelijkse leiding vindt vanaf het vertrek van Van der Borg en ook onder Nijssen binnen de sectie zelf plaats, door Jos Cuisinier. 44 Voorstel per brief aan het College, d.d. 29 februari 1972. 45 Bron: interviews met Wim van de Poel en Piet Wermenbol.
40
1985
1999
1984
1998
2010
Organisatieschema onderzoeksafdeling in de periode 1945-1972 1944 - 1949
Dienst Stedebouw
Sociaal Economische afdeling
1949 - 1954
Dienst PW&V
afdeling Stedebouw onderafdeling Sociaal Economie
1955 - 1958
Dienst PW&V
afdeling Onroerende Zaken en Economie onderafdeling Sociaal economie, survey en statistiek
1958 - 1962
Dienst PW&V
afdeling Stedebouw en Architectuur onderafdeling Sociaal economie, survey en statistiek
1962 - 1965
Dienst PW&V
afdeling Stedebouw en Architectuur onderafdeling Onroerende Zaken en Sociaal Economisch Onderzoek
1965 - 1972
Dienst PW&V
1972 - (1984)
Dienst PW&V
afdeling Onroerende Zaken en Sociaal Economisch Onderzoek afdeling Sociaal Economisch Onderzoek
O&S in Nijmegen
41
1972 1972
1944
3 Bloei als zelfstandige afdeling 1972 - 1984
3.1 Van wederopbouw naar welvaart en welzijn in de jaren zeventig De jaren vijftig kenmerken zich door soberheid, loonmatiging, economisch herstel en een opbouw van de verzorgingsstaat. In de jaren zestig ontstaat ruimte voor loonstijgingen en daardoor sterke groei van particuliere consumptie. In de jaren zeventig komen er nieuwe thema’s bij. Niet alleen materiële maar ook immateriële behoeften krijgen prioriteit op de agenda van de landelijke en gemeentelijke overheid. Het gaat niet alleen om welvaart, maar voortaan ook om welzijn. Er is eveneens sprake van een omslag in bestuursstijl, als reactie op maatschappelijke veranderingen. Wat in de jaren zestig in Nederland ontbrandde als kritiek op de gevestigde orde, krijgt in de jaren zeventig een breed vervolg binnen maatschappij en politiek. De acceptatie van gezag en overheidsbeleid is veel minder vanzelfsprekend. Overheidsbemoeienis die ingrijpt in de dagelijkse omgeving van burgers kan rekenen op kritische weerstand. Gemeenten reageren hierop door het openstellen van beleid voor maatschappelijke inbreng en inspraak. Deze ontwikkelingen vragen om beter onderbouwd beleid dat zich nadrukkelijker oriënteert op behoeften in de maatschappij.
3.2 Een klimaat voor bloei van onderzoek en statistiek in Nijmegen Deze nieuwe wind waait ook in Nijmegen. Het bestaande beleid schiet tekort om antwoord te geven op veranderende maatschappelijke behoeften. Technische en financiële argumenten spelen in het beleid een te grote rol. Dat roept protest op. In het vorige hoofdstuk hebben we gezien dat
42
1985 1984
1999 1998
2010
in de periode 1970 - 1972, onder leiding van de toenmalige burgemeester De Graaf, het unieke ‘Hoofdlijnen van Beleid’-proces plaats vindt, mét inspraakmogelijkheden voor de burgers.
een hearing over de bouwplannen in de
Burgers dichterbij de politiek brengen De door de Raad in 1972 vastgestelde Hoofdlijnen van Beleid bevatten uitspraken over nieuwe thema’s zoals welzijns- en milieubeleid. Het gemeentebestuur wil Nijmegenaren bij de politiek betrekken: ‘De politieke bewustwording van de burger – ook als wereldburger – dient te worden bevorderd. Daartoe dient het hem mogelijk te worden gemaakt zijn eigen positie, of die van de groep waartoe hij behoort, ten opzichte van het beleid te bepalen.’ Daarvoor zijn goede voorlichting en vergroting van inspraakmogelijkheden noodzakelijk. Burgers en politiek, het thema blijft actueel. Wilde men toen burgers dichterbij de politiek brengen, decennia later zal de politiek zich inspannen om dichterbij burgers te komen.
Benedenstad met een speech van wethouder Bergamin begin jaren zeventig
O&S in Nijmegen
43
1972 1972
1944
We zien een vermaatschappelijking van het gemeentelijk beleid. Deze ambities vragen om andere kennis en vaardigheden van de ambtelijke organisatie. Het aantal sociaalwetenschappelijke doctorandussen in de gemeentelijke organisatie groeit snel. De behoefte aan analyses van ontwikkelingen en trends in de samenleving neemt toe. Ofwel, volop mogelijkheden voor onderzoek en statistiek. Ondanks het toegenomen belang van maatschappelijke beleidsvelden blijft afdeling SEO onderdeel van de Dienst PW&V. Jos Cuisinier leidt de afdeling en daarbinnen de sectie onderzoek. Wim van de Poel is chef van de sectie statistiek. Evenals in de vorige periode richt het onderzoek zich op ruimtelijke ordening, economische ontwikkeling, volkshuisvesting en onderwijsprognoses. De statistische documentatie heeft een gemeentelijke reikwijdte. Onder leiding van Jos Cuisinier benut SEO de nieuwe kansen met succes. Het prestige van SEO groeit en tegelijkertijd ook het aantal formatieplaatsen. Op het hoogtepunt omvat SEO ruim 16 formatieplaatsen. Onderzoek voor de maatschappelijke beleidsvelden46 gebeurt aanvankelijk door een medewerker van de toenmalige Raad van Maatschappelijke Opbouw (RMO). In 1978 gaan deze onderzoekstaak en de onderzoeker (Wim Vegt) over naar de Gemeentelijke Sociale Dienst. Later zal blijken dat deze formatieplaats de kiem is van een grotere onderzoekseenheid (zie hoofdstuk 4).
3.3 Onderzoeksactiviteiten Vragen en onderzoeksopdrachten ontstaan ‘werkenderwijs’ op diverse niveaus: vanuit het College of als gevolg van raadsbesluiten, binnen stuuren werkgroepen en vanuit de beleidsafdelingen. Onderzoekers hebben ook zelf invloed op het ontstaan van opdrachten en opdrachtomschrijving. Ze zijn relatief autonoom.
46 Met uitzondering van de prognoses voor lager en voortgezet onderwijs. Van oudsher zijn deze verzorgd door onderzoek en statistiek binnen PW&V. Deze situatie blijft tot 1985 bestaan. Een verklaring hiervoor is dat de naoorlogse stormachtige ontwikkeling van de behoefte aan schoollocaties en -accommodaties extra aandacht vraagt van de stedenbouwkundigen en planologen.
44
1985 1984
1999 1998
2010
Activiteiten SEO voor ruimtelijke en economische ontwikkeling In die periode is de ruimtelijke ordening leidend voor het algemeen gemeentelijk beleid en daardoor ook toonaangevend voor de werkzaamheden van SEO. Uitgebreid onderzoek gaat aan het planontwerp vooraf. Onderzoekers zijn, in de rol van planoloog, vaak gangmakend in de opzet van plannen. Zij hebben een grote inbreng in de rapportages van plannen en in voorstellen aan het gemeentebestuur. Zij raken betrokken in inspraak- en overlegsituaties, zowel op wijk- als stadsniveau. In de periode 1972 - 1984 maakt de afdeling SEO, in samenwerking met stedenbouwers en verkeerskundigen, veel werk van het structuurplan voor het stadscentrum en voor de gehele stad.47 Beide structuurplannen hebben een gefaseerde opzet, met tussenstappen voor het afwegen van alternatieven door het bestuur.
onderzoeker Piet Wermenbol
In het stadscentrumplan krijgt de nieuwe beleidskoers voor de Benedenstad een ruimtelijke uitwerking. Het plan legt ook de basis voor gewenste aanpassingen in het stadscentrum. Het structuurplan voor heel Nijmegen zet de koers uit voor integrale stadsvernieuwing.48
47 Afdelingshoofd Jos Cuisinier en planoloog Piet Wermenbol steken veel energie en tijd in deze zeer omvangrijke projecten. 48 Landelijk zien we in de jaren zeventig ook een overgang van de sloopgerichte sanering naar stadsvernieuwing (erkenning bewonersbelangen, renovatie, bouwen voor de buurt). Vanaf 1977 biedt het rijk een financieel regime voor deze nieuwe benadering, om exploitaties van plannen sluitend te krijgen (Interim Saldo Regeling).
O&S in Nijmegen
45
1972 1972
1944
Programmering is een opvallend nieuw onderdeel in beide structuurplannen. Deze zal in latere decennia een sturende plaats in het gemeentelijk beleid behouden. Niet alleen gaat het daarbij om de volgorde en onderlinge samenhang van projecten, maar ook om de financiële uitvoerbaarheid. Door programmering hebben het College en de Raad tijdens de uitvoeringsperiode van de structuurplannen een effectief stuurmiddel.49 Compliment van onverwachte zijde Nijmegen behoort tot de eerste steden die programmering in de praktijk brengen en trekt daarmee aandacht. W. Schut, die vijf jaar daarvoor als minister een planologische aanwijzing tegen het bebouwen van de Ooijpolder geeft, laat zich in een overleg met Jos Cuisinier en Piet Wermenbol lovend uit over het programmeringshoofdstuk in het Structuurplan Stadscentrum.
Door de ambitieuze aanpak van het structuurplan voor de gehele stad ontstaat een lange doorlooptijd. Deze wordt gaandeweg een kritisch punt in de waardering van dit planproces. Onderzoekers verzorgen analyses en teksten voor bestemmingsplannen voor grote delen van Nijmegen: West, Zuid, Oost en Lindenholt. Soms zijn deze bestemmingsplannen zeer omvangrijke klussen. Het gaat dan om strategische plannen voor ingrijpende stadsvernieuwing, bijvoorbeeld voor Bottendaal en delen van Nijmegen-West. Voor Bottendaal betekent dat een omslag in het denken. Van aanstaand sloopgebied naar een door stadsvernieuwing te behouden waardevolle wijk. Ook het economisch onderzoek dat in deze periode plaats vindt staat sterk in het teken van ruimtelijke ordening: behoefteramingen voor industrieterrein en kantoorlocaties, vestigingsmogelijkheden voor kleine bedrijven in woonwijken, distributieplanologisch onderzoek50 en begeleiding van het uitbestede haalbaarheidsonderzoek Waalkade. 49 Het stedelijk structuurplan functioneert bijvoorbeeld meer dan tien jaar als een projectenreservoir voor de uitvoeringsprogramma’s stadsvernieuwing. 50 Distributieplanologische onderzoeken voor bestemmings- en nieuwbouwplannen voert SEO zelf uit, als ook een onderzoek naar de toelaatbaarheid van detailhandel buiten winkelcentra (bijvoorbeeld meubelzaken, bouwmarkten, tuincentra). Destijds een zeer gevoelig onderwerp in verband met gevreesde concurrentie met brancheverwante winkels in het stadscentrum. De georganiseerde ondernemers van de binnenstad brengen dit belang vaak en krachtig onder de aandacht van de politiek.
46
1985 1984
1999 1998
2010
Bijna ramp Distributieplanologisch onderzoek (DPO) wordt soms ook uitbesteed. Het meest markante voorbeeld is het DPO Midden Gelderland, rond 1980 uitgevoerd door het Centraal Instituut Midden- en Kleinbedrijf (CIMK). Een onderzoek dat door zijn omvang en complexiteit bijna eindigt in een ramp. Het leidt tot bemoeienis van het Ministerie Economische Zaken en vertrek van de directeur van het CIMK. Slechts met heel veel moeite komt dit megaonderzoek tot een afronding.
Het toenmalige Stadsgewest Nijmegen is een belangrijk platform voor planologische en regionaal-economische afstemming. Medewerkers van SEO spelen een vooraanstaande rol in stadsgewestelijk onderzoek en beleidsvoorbereiding.51
Overig onderzoek SEO Het overig onderzoek richt zich op bevolkingsprognoses, volkshuisvesting en onderwijs. SEO voert tussen 1970 - 1989 driemaal een grootschalig woningmarktonderzoek uit. Deze woningmarktonderzoeken traceren zowel de snelle opkomst van de koopmarkt in het begin van de jaren zeventig, als ook de crisis in die koopmarkt aan het einde van dit decennium. Deze geven onder meer aanleiding tot bijstellingen van het woningbouwprogramma voor Lindenholt.
51 Het zogenaamde Basisontwikkelingsprogramma (BOB) en later ook het Actieprogramma Regionale Economie (ARE). Jos Cuisinier, Hans Voeten en Ed de Boer hebben vanuit SEO een belangrijke inbreng in deze programma’s.
O&S in Nijmegen
47
1972 1972
1944
kaart ontwikkelingsvisie wonen uit het Stadsgewest Basis Ontwikkelingsprogramma
Linkse en rechtse uitkomsten De trendveranderingen die uit het woningmarktonderzoek komen, geven beleidsmatig en politiek veel onrust. De links georiënteerde partijen waken over een voldoende aandeel van de huursector voor minder draagkrachtige woningzoekenden. Andere partijen bepleiten het belang van voldoende koopwoningen die de doorstroming bevorderen. Onderzoeker Tini van Gruijthuijsen verzucht na opnieuw heftige en vermoeiende discussies over de resultaten van een WMO (in dit geval 1979): ‘Waarom krijgen we bij een rechts College steeds ‘linkse uitkomsten’ (meer huur) en bij een linkser College ‘rechtse uitkomsten (meer koop)’?’
Er verschijnen onderzoeksrapporten over woonbehoeften van diverse doelgroepen: jongeren, ouderen en woongroepen. In het begin van de jaren tachtig is sprake van een crisis op de woningmarkt. Leegstand van woningen is daardoor ineens een actueel onderzoeksonderwerp. Bij onderwijs gaat het vooral om jaarlijkse prognoses van leerlingaantallen van lager en voortgezet onderwijs. Ook vindt een enquête plaats bij ouders over de voorkeur voor soort basisonderwijs en welke overwegingen aan de schoolkeuze ten grondslag liggen.
48
1985 1984
1999 1998
2010
een luchtfoto van stadsdeel Lindenholt uit 1990 met rechtsonder winkelcentrum Dukenburg
Als gevolg van maatschappelijke veranderingen in deze periode dienen zich nieuwe onderzoeksonderwerpen aan, zoals een objectieve classificatie naar milieuhinderlijkheid van bedrijven en een verkenning van beleidsopties voor woonwerkpanden.
Onderzoek maatschappelijke beleidsvelden In het begin van dit hoofdstuk hebben we opgemerkt dat vanaf 1978 een sociaal wetenschappelijke onderzoeker (Wim Vegt) bij de Gemeentelijke Sociale Dienst werkzaam is. Hij werkt vooral aan opdrachten vanuit de Gemeentelijke Sociale Dienst en de Dienst Educatie en Welzijn. Voorbeelden van uitgevoerd maatschappelijk onderzoek in die tijd: de sociaaleconomische positie van buitenlanders (gastarbeiders), klantenonderzoek wijkaccommodaties, de behoefte aan openbaar onderwijs in Nijmegen Oost, gebruik en niet-gebruik van sociale voorzieningen, evaluatie werking Nijmeegse Indicatiecommissie voor de plaatsing van ouderen in verzorgings- en verpleeginstellingen, toegankelijkheid van overheidsgebouwen voor mensen met een lichamelijke functiebeperking en een onderzoek naar de buurtbeleving van kinderen.
O&S in Nijmegen
49
1972 1972
1944
3.4 Statistische documentatie In het vorige hoofdstuk hebben we gezien dat vanaf 1969 de statistieken in een losbladige uitgave Statistische Documentatie van de Gemeente Nijmegen verschijnen. Rond 1983 stopt de sectie statistiek met het uitbrengen van deze publicatie. Een brede verspreiding blijkt niet zo zinvol, omdat de publicatie onvoldoende aansluit op de behoeften van een groot deel van de ontvangers. De afnemers vinden de informatie te gedetailleerd en velen zijn te weinig gemotiveerd om het losbladig systeem zelf te beheren. De sectie statistiek actualiseert de documentatie nog een aantal jaren (t/m 1985). Deze blijft belangrijk als basis voor interne en externe dienstverlening. In die tijd beheert de sectie statistiek enkele omvangrijke basisbestanden, zoals de Bedrijven- en Winkelkartotheek. Daarvoor is periodiek veldwerk nodig. Dat gebeurt veelal door medewerkers die tijdelijk via ‘werkvoorzieningstrajecten’ bij SEO geplaatst zijn.
50
1985 1984
1999 1998
2010
3.5 Werkwijzen van onderzoek en statistiek
Methoden Evenals in de vorige periode houden onderzoekers zich ook bezig met beleidsvoorbereiding en advisering. In de aanpak van onderzoeken zien we verandering. Bevolkingsonderzoek in de vorm van enquêtes is nu een gebruikelijke methode om informatie te verzamelen. Niet alleen voor het peilen van behoeften, maar soms ook van klanttevredenheid. Onderzoekers passen daarbij statistische analysetechnieken toe. Hoofdzakelijk voor het toetsen van betrouwbaarheid en nauwkeurigheid van uitkomsten en het significant zijn van verschillen. Bij onderzoek voor ruimtelijke ordening zien we meestal beschrijvende analyses, zoals in de vorige periode. In enkele gevallen zijn de aanpakken nieuw. Bij het structuurplan zien we bijvoorbeeld een systematische vergelijking van zwakten en risico’s van wijken. Prognoses voor industrie- en kantoorterreinen bestaan uit een combinatie van literatuuronderzoek, toepassing van kengetallen in relatie met de te verwachten werkgelegenheid of beroepsbevolking en extrapolatie van landelijke of stedelijke verhoudingen naar de Nijmeegse situatie. De methoden van bevolkings- en leerlingenprognoses zijn meer verfijnd ten opzichte van die van de vorige perioden. Bij de bevolkingsprognoses is er bijvoorbeeld extra aandacht voor het in- en uitstroomeffect van de opleidingsfunctie (universiteit), migratierelaties binnen de stad en gedragsveranderingen in vruchtbaarheid. Uitstel is niet altijd afstel Sinds halverwege de jaren zeventig ontstaat het fenomeen van de zogenaamde ‘uitgestelde geboorten’. Vrouwen krijgen op veel latere leeftijd hun eerste kind. Dit gedrag is het eerst te zien bij vrouwen met een hogere opleiding. Onderzoekers vragen zich af of dit gedrag leidt tot een blijvend lagere vruchtbaarheid en een toename van bewust gekozen kinderloosheid. Op termijn zijn de gevolgen voor de bevolkingsontwikkeling groot. Tien jaar later blijken de ‘uitgestelde kinderen’ er alsnog te zijn gekomen.
O&S in Nijmegen
51
1972 1972
1944
Bij het woonwerkpandenonderzoek en het buurtbelevingsonderzoek bij kinderen zien we vroege voorbeelden van zogenaamd kwalitatief onderzoek:52 informatie verzamelen door diepte-interviews en groepsgesprekken. Het buurtbelevingsonderzoek bij kinderen heeft daarnaast een uniek experimentele opzet.53
Hulpmiddelen In veel opzichten lijkt de manier van werken in de sectie Onderzoek54 nog op de ambachtelijke van de voorgaande periode, met het verschil dat typemachines nu standaard aanwezig zijn. Teksten levert men nog steeds aan bij de Typekamer van de dienst; daarna volgt het collationeren. Vermenigvuldiging gebeurt nu door kopieermachines bij de afdeling Administratie. Doe nog maar een rondje Collationeren is voor auteurs én medewerkers van Typekamer een frustrerende bezigheid, omdat onderzoekers bij het nalezen nog al eens de voorkeur geven aan andere formuleringen. Dat betekent een extra ‘rondje’ in het werkproces. In dit geval ook letterlijk, omdat daarvoor een wandeling van de Berg en Dalseweg naar de Canisiussingel nodig is.
Het veldwerk voor enquêtes, inclusief geautomatiseerde gegevensverwerking, besteedt SEO uit aan het veldwerkbureau NIPO. Onderzoekers maken lijsten met definities van gewenste tabellen. Het NIPO laat dikke pakken computeroutput op de Berg en Dalseweg bezorgen. Goed waardeloos Krachttermen komen uit een keurige onderzoekersmond, wanneer blijkt dat een basis variabele in de computeroutput van NIPO niet juist gedefinieerd of verwerkt is. Een omvangrijk pakket output blijkt waardeloos en kan naar het oud papier. Een nieuw bestelrondje is nodig, geduldig wachten op het vrachtbusje en maar hopen dat het dan goed is.
52 Voor meer uitleg over kwalitatief en kwantitatief onderzoek: zie bijlage 7. 53 Bij dit buurtbelevingsonderzoek organiseert de onderzoeker van de GSD klassengesprekken op basisscholen. Hierbij krijgen kinderen vóór en na afloop van een project vragen over de buurt voorgelegd. 54 Deze deelparagraaf gaat alleen over de door SEO gebruikte hulpmiddelen. Over de hulpmiddelen die de onderzoeker bij de GSD, Wim Vegt, heeft gebruikt is weinig bekend. Wim kunnen we hierover niet raadplegen; hij is in 2007 overleden. Aannemelijk is dat de basismiddelen voor hem soortgelijk zijn aan die van SEO, met uitzondering van de computerfaciliteiten.
52
1985 1984
1999 1998
2010
Rond 1983 komt het computergebruik voor onderzoek voorzichtig op gang. Onderzoeker Kees Goderie beproeft met succes de mogelijkheid om voor statistische analyses in te loggen op een mainframe van het Computercentrum Oost Nederland(CON). Onderzoekster Betsy Zahniser55 voert op een eveneens externe computer berekeningen voor een bevolkingsprognose uit. Rinkelende kassa Kees Goderie krijgt het bij het werken op het mainframe van het CON wel eens Spaans benauwd. Het CON-tarief bedraagt 4 tot 5 gulden per CPU-seconde. Al tijdens het programmeren hoort Kees de CON-kassa rinkelen. Programmeerfouten bij analyse van grote bestanden zijn letterlijk kostbare vergissingen.
Rond 1984/85 kan SEO gebruik maken van de eerste personal computer binnen PW&V. Deze is door de afdeling Verkeer en Vervoer aangeschaft. Het door Verkeer gebruikte spreadsheetprogramma Multiplan is geschikt voor leerlingenprognoses.
Friden rekenmachine
Ook binnen de sectie Statistiek is het ambachtelijk handwerk lange tijd overheersend. Gegevens komen vaker als computeroutput binnen, maar nog steeds op papier. De verwerking daarvan blijft ‘turfwerk’. Gegevens over bedrijven en winkels staan in grote kaartenbakken. Voor het rekenwerk komt de elektronische rekenmachine beschikbaar. Een tegenvaller is dat de eerste van deze machines, een Friden, na een nachtelijke inbraak verdwenen blijkt te zijn.
55 De Amerikaanse Betsy Zahniser brengt computervaardigheden mee van haar opleiding aan het MIT, Boston. Het rekenprogramma voor de bevolkingsprognose voert ze uit op een computer op het werk van haar echtgenoot.
O&S in Nijmegen
53
1972 1972
1944
Het documenteren verloopt evenzeer klassiek. Via de documentalist van de afdeling, Mijnheer Sprenkels56, lopen aanvragen voor aanschaf of lenen van rapporten of boeken. Er is een circulatiesysteem voor tijdschriften, dat moeizaam functioneert. Onderzoekers zijn nu eenmaal geboren ‘oppotters’ van informatie. Gewichtige afdelingsbieb Door formatie-uitbreiding van SEO groeit de al voor 1972 functionerende afdelingsdocumentatie/bibliotheek snel in omvang en dus ook in gewicht. Er bestaat een reëel gevaar van instorting van de houten vloer van de documentatieruimte. Deze bevindt zich op de tweede verdieping, met pal daaronder de kamer van het afdelingshoofd. De mogelijke gevolgen van het instortingsgevaar geven aanleiding tot melige grappen. Niettemin is sprake van een serieus probleem. Interne verhuizing van de bieb is nodig: van de tweede etage naar de begane grond.
Het maken van ‘computer graphics’ is onbekende toekomst. Tekenaar Jacques Degen verzorgt met groot geduld grafische afbeeldingen en themakaarten voor onderzoeksrapporten en statistische publicaties.
Externe contacten De oriëntatie binnen SEO is in deze periode meer beleids- dan vakgericht. SEO is beperkt betrokken bij het landelijk netwerk voor onderzoek en statistiek (VSO) en het Overleg Gelderse Onderzoekers (OGO). Veel tijd gaat zitten in de overlegnetwerken binnen de gemeente en in stadsgewestelijk verband. De contacten met de provincie zijn verminderd, met uitzondering van de samenwerking bij de Provinciale Werkgelegenheids Enquête. Voor de Bedrijvenkartotheek bestaat samenwerking met de Kamer van Koophandel. We zien in deze periode regelmatig stagiairs van de KUN bij SEO aan het werk; bijna altijd sociaal geografen of planologen.
56 De persoonlijke verhoudingen binnen de afdeling zijn in die tijd al informeel. De meeste medewerkers worden, ongeacht functie of leeftijd, met de voornaam aangesproken, met enkele frappante uitzonderingen, bijvoorbeeld ‘Mijnheer Sprenkels’.
54
1985 1984
1999 1998
2010
3.6 Medewerkers en huisvesting van onderzoek en statistiek
afscheid van collega Betsy Zahniser, 1980
afdelingsexcursie SEO Maastricht, 1984
Medewerkers Sectie onderzoek: Jos Cuisinier (afdelingshoofd), Piet Wermenbol, Ed de Boer, Hans Voeten, Harry van Beers, Hans Eijsbouts, Tini van Gruijthuijsen, Kees Goderie, Jan Greve, Jan Spelt, Betsy Zahniser, Kyke Heringa, Han Berg, Klaas-Arie Beks.57 In deze periode meldt zich ook de eerste erkend gewetensbezwaarde voor vervangende dienstplicht binnen SEO58. De disciplines van de onderzoekers zijn divers: sociaal-geografen, planologen, economen en sociologen. Mannen maken de dienst uit Vóór 1970 is de dienst PW&V een absoluut mannenbolwerk. Dat hangt samen met de dominantie van technisch georiënteerde beroepen. Alleen in ondersteunende functies zien we vrouwen. SEO is een van de eerste afdelingen binnen PW&V waar vrouwen zich mondjesmaat in hogere functies melden. Geen sterk doorzettende trend overigens. In 2010 is ruim een kwart van het personeel van O&S vrouw. In de werkzame beroepsbevolking in arbeidsdienst van heel Nederland is dat aandeel 45%!
57 Daarnaast zijn er nog onderzoekers die in de periode 1972 - 1985 korte tijd bij SEO werken, via een tijdelijk contract (Johan Visser) of via een werkervaringstraject (bijvoorbeeld Ad van Engelen, Harry Laheij). 58 Kees Goderie die na afloop, als gevolg van het ontstaan van een vacature, in dienst wordt genomen.
O&S in Nijmegen
55
1972 1972
1944
Sectie statistiek: Wim van de Poel (chef van de sectie), Herman van der Sande, Jan Vaessen, E. Croes, A. Walg, J. Sprenkels, Cor van de Hombergh en Jacques Degen. Daarnaast ook medewerkers die vanuit het werkvoor zieningschap (WNO) langdurig bij SEO gedetacheerd zijn: onder meer H. Verhoeven, P. Blom, Simon Lainata en dhr Postulart. Het gaat in deze sectie om statistisch medewerkers, administratieve krachten, een tekenaar, een documentalist en veldwerkers voor de Winkel- en Bedrijvenkartotheek.
Huisvesting SEO is sinds 1972 gehuisvest in het pand aan de Berg en Dalseweg. Eerst samen met de leiding en de ontwerpsectie van de afdeling Plantsoenen. SEO groeit als kool en komt ruimte tekort. Daarom worden de plantsoenmedewerkers ‘overgeplant’ naar de Canisiussingel. In 1982 verhuist de Dienst PW&V, inclusief SEO, naar het gebouw Metterswane, aan het Stationsplein, nummer 13. SEO betrekt een deel van de derde verdieping van dit functionele en ‘sfeerarme’ kantoorgebouw. Metterswane heeft daarentegen het voordeel van nabijheid van disciplines zoals stedenbouw en verkeer, waarmee SEO veel samenwerkt. Onderzoeker Wim Vegt is in het toenmalige pand van de Gemeentelijke Sociale Dienst bij Mariënburg gehuisvest.
het pand aan de Berg en Dalseweg 17 waar in de jaren zeventig werd gewerkt
56
1985 1984
1999 1998
2010
Rokerige vergaderkamers Sommige zaken kun je niet geloven, tenzij je ze zelf hebt meegemaakt. In de jaren zeventig heerst er in de vergaderruimtes van PW&V een ware rokerscultuur. Sigaren en sigaretten worden van dienstwege verstrekt en staan in dozen klaar op vergadertafels. Ze zijn een soort smeerolie voor de ‘vergadermotor’. Meeroken door niet-rokers is een niet bestaand probleem. Sommige rokers vullen tijdens hun vertrek naar een volgende vergadering met een gulzige graai nog gauw hun privévoorraad rookwaren aan…
3.7. Organisatie in de periode 1972 - 1984
Ogenschijnlijk stabiel In deze periode is SEO een vast onderdeel van de Dienst PW&V. SEO groeit sterk in taken en formatie.59 De onderzoeksfunctie binnen de GSD60 blijft tussen 1978 - 1985 een eenmanspost. Na 1980 zien we veranderingen in de organisatorische omgeving van SEO. Voortekens van een indringende discussie over de positie van onderzoek en statistiek binnen de gemeentelijke organisatie.
Competentiestrijd De organisatie van de dienst PW&V verandert in deze periode. Er vindt een tweedeling plaats: een cluster Stadsontwikkeling61, met de afdelingen SEO, Stedebouw en Verkeer en Vervoer, en een cluster Openbare Werken met de technisch uitvoerende takken van dienst. Lange tijd is de prominente positie van SEO binnen Stadsontwikkeling onomstreden. Bij structuur- en bestemmingsplannen werken medewerkers van SEO, als planoloog en/of onderzoeker, collegiaal samen met stedenbouwers en verkeerskundigen. Na 1980 ontstaat competitie: welke discipline is leidend bij de inhoudelijke beleidsvoorbereiding voor ruimtelijke ordening? De afdeling Stedebouw zoekt hierover het debat, met als stelling: niet onderzoek gaat aan planontwerp vooraf, maar ‘beeldvorming’, ofwel creativiteit en visies.
59 Door de omvang van SEO en de zware belasting van het afdelingshoofd is er reden om in 1980 een plaatsvervangend afdelingshoofd te benoemen. Econoom Ed de Boer wordt hiervoor aangetrokken. 60 Binnen de GSD is onderzoek een onderdeel van de afdeling Sociale Dienstverlening. Deze staat onder leiding van Piet Aansorgh. De afdeling bestaat uit twee secties: 1. Maatschappelijk Werk en 2. Onderzoek, Beleid en Coördinatie. De sectie Onderzoek, Beleid en Coördinatie wordt aanvankelijk geleid door Leo Voskuilen en daarna door Jan Arts. 61 Geleid door W. Susijn. H. Mullink leidt Openbare Werken. Boven hen staat de Hoofd Ingenieur Directeur (HID) J. de Groot.
O&S in Nijmegen
57
1972 1972
1944
In deze opvatting is onderzoek een volgende discipline die vragen tijdens de planvorming beantwoordt. SEO deelt dit standpunt over het planproces niet.62 SEO uitgedaagd De competentiestrijd tussen Stedebouw en SEO gebeurt op basis van argumenten. De verhoudingen tussen onderzoekers en stedenbouwkundigen zijn zeer coöperatief en collegiaal. Het debat krijgt deels een ludieke invulling. Op initiatief van de afdeling Stedebouw vindt bijvoorbeeld een zaalvoetbalwedstrijd plaats tussen Stedebouw en SEO. Inzet is een heuse cup met de uitdagende naam ‘FC Beeldvorming’. Deze wedstrijd wint SEO met overmacht: uitslag 6-2! De beker staat tot heden op de archiefkast van O&S.
SEO te invloedrijk Ook de vooraanstaande positie van SEO in allerlei overlegsituaties voor de beleidsvoorbereiding wordt opgemerkt. In deze periode is een gemeentelijke werk- en projectgroepenstructuur ontstaan waarin SEO vertegenwoordigd is. Door de aanwezigheid en inbreng van wethouders in werkgroepen vindt afstemming en sturing plaats. SEO verwerft door dit soort frontposities invloed en prestige. Tegelijkertijd roept dit vraagtekens op bij anderen: is het wel juist dat een afdeling onderzoek en statistiek dit soort invloed heeft? Hoe onafhankelijk is onderzoek daardoor? Prominent Vooral de vertegenwoordiging van afdelingshoofd Jos Cuisinier in de machtige Werkgroep Stadsontwikkeling (WGSO) levert een frontpositie op met veel invloed. Dat heeft enerzijds te maken met persoonlijke kwaliteiten en ervaring van Jos Cuisinier, anderzijds met de binnen SEO verzamelde kennis en informatie.
62 Landelijk voeren planologen (Kreukels, Salet, e.a.) in die tijd een pleidooi voor een ondernemende en vernieuwende planning, gevoed door wilsvorming, vondsten, inzet en betrokkenheid, naast kennis en analyses. De plancyclus begint in hun visie met een beeldvormende fase en niet met analyses. Terugkijkend past de conclusie dat de planvisie van de afdeling Stedebouw steekhoudend is en effectief bij het van de grond krijgen van projecten van stedelijke vernieuwing. In de periode na 1985 zien we bij plannen en visies verschillen in de betekenis die beeldvorming versus analyse in het planproces en rapportage hebben. Bij de visieontwikkeling Waalsprong (1989), Centrum 2000 (1990), het Stadsplan (2001) en het plan ‘Stadscentrum koerst naar 2015’ (2002) is gebruik gemaakt van analyses, informatie en kennisadviezen van onderzoek en statistiek. Andere plannen of visies (bijvoorbeeld de visies Brabantse Poort (1986), het ruimtelijk Kansenboek (2002) en de Structuurvisie Nijmegen 2010) zijn vanuit een overwegend ruimtelijk-stedenbouwkundige invalshoek opgezet en gerapporteerd.
58
1985 1984
1999 1998
2010
Onderzoek niet evenwichtig verdeeld over beleidsvelden Maar er zijn meer tekens aan de wand. Andere diensten kijken met argusogen naar de overheersende invloed van ruimtelijke ordening op het algemeen (strategisch) beleid van de gemeente.63 De sterke verwevenheid van het werk van SEO met ruimtelijke ordening valt daardoor extra in het kritisch oog. Zijn de onderzoeksinspanningen wel evenredig over de behoeften van beleidsvelden verdeeld? Ook een collegelid uit in deze periode forse kritiek. Deze vragen met hun antwoorden worden manifest wanneer in de jaren 1983 en 1984 de voorbereiding van een gemeentelijke reorganisatie plaats vindt. De gevolgen voor SEO zijn aanzienlijk. Het ijzeren primaat van de lijn De organisatiecultuur van PW& V is van oudsher sterk hiërarchisch. Eindproducten worden door de Hoofd Ingenieur Directeur (HID) naar het College verstuurd. De dienstgrens is ‘heilig’. De instelling van werk- en projectgroepen wringt met dit principe. Producten komen soms in de conceptfase onder ogen van collega’s van andere diensten of secretarieafdelingen, terwijl de top van PW&V nog onwetend is. Vooral bij politieke gevoeligheid van een onderwerp is de reactie sterk. In twee gevallen verordonneert de HID dat een buiten PW&V voor commentaar verspreid SEO-rapport onmiddellijk teruggehaald wordt. Niet alleen SEO maar ook andere afdelingen stuiten op deze spanning tussen lijnverantwoordelijkheid en samenwerken over de dienstgrens heen. Deze frictie is een van de aanleidingen om de gemeentelijke organisatie te herzien.
Kritiek: anders en sneller Wethouder Vrijhoef beoordeelt bij gelegenheid de aanpak en resultaten van SEO voor het beleidsveld volkshuisvesting als onvoldoende. Hij ziet veel heil in de koppeling van allerlei bestanden als een basis voor het volkshuisvestingsbeleid. SEO vindt dat met de techniek van toen onhaalbaar en houdt vast aan woningmarktonderzoek waarin niet alleen feiten maar ook gedrag en behoeften in beeld komen. Vrijhoef ziet uit naar een Volkshuisvestingsplan. SEO maakt een opzet. Het concept stagneert door het ‘ijzeren primaat van de lijn’ en de discussie binnen PW&V hoe verzelfstandigd het volkshuisvestingsbeleid mag zijn ten opzichte van de ruimtelijke ordening.
63 Soms wordt in dit verband ronduit gesproken over het ‘juk van de ruimtelijke ordening’. Daarmee bedoelt men dat ruimtelijke ordening teveel bepalend is voor beleidsafwegingen en het toekomstperspectief binnen de andere beleidsvelden.
O&S in Nijmegen
59
1972 1972
1944
4 Crisis en wederopstanding tot twee onderzoekseenheden 1985 - 1998
4.1 Crisis en gemeentelijke reorganisatie 1984
Internationale crisis raakt Nijmegen in het industriële hart Rond 1980 is (inter)nationaal sprake van een zware economische recessie. De gevolgen voor gemeenten, vooral de steden, zijn fors. De uitgaven aan werkloosheid stijgen tot grote hoogten, de planontwikkeling stagneert, de inkomsten staan onder druk, met begrotingstekorten als gevolg. In Nijmegen is de situatie nog slechter dan in de meeste andere steden. De zwakke economische structuur met relatief veel traditionele industrie breekt de stad op.64 De sociale uitgaven stijgen navenant. Bezuinigingen zijn onontkoombaar. In de jaren zeventig is een uitbundige groei van de gemeentelijke organisatie iets vanzelfsprekends. In de eerste helft van de jaren tachtig zien we stagnatie en krimp.
De gemeente Nijmegen reorganiseert In de jaren 1983-84 staat in Nijmegen de gemeentelijke organisatie ter discussie. De gemeente wil af van het klassieke secretariemodel, met beleidstaken zowel binnen de secretarie als ook in de diensten. Het bestuur kiest voor het sectorenmodel. Belangrijk doel is de vergroting van de stuurbaarheid van de organisatie.65 De beleidstaken van de secretarie gaan over naar de diensten. Zij zijn voortaan volledig verantwoordelijk voor beleidsvoorbe64 Deze economische recessie leidt in 1984 tot 17.000 werklozen in de stad, ofwel 28% van de beroepsbevolking. In een lezing (2010) voor de historische vereniging Numaga spreekt prof. Paul Klep (RUN) van een ‘economisch bombardement van Nijmegen’ dat vooral de industrie treft. De gewaagde vergelijking geeft de ernst van de situatie en maatschappelijke gevolgen aan. 65 Voor 1985 hebben de secretarie als ook diensten beleidstaken. Daardoor is er sprake van dubbeladvisering, leidend tot complexiteit en vertragingen. Er bestaat ook een uitgebreide werk- en projectgroepenstructuur voor afstemming en sturing van dienstoverschrijdende zaken. Deze afstemming is weinig transparant. De combinatie van meerdere beleidsvelden binnen PW&V is ook ongunstig voor een evenwichtige beleidsvoorbereiding en advisering. Vooral de belangen van de beleidsvelden volkshuisvesting en economie zijn sterk verstrengeld met die van ruimtelijke ordening.
60
1985 1984
1999 1998
2010
reiding en uitvoering. Ze worden naar beleidsveld onderscheiden. Dit leidt onder andere tot opheffing en opdeling van de in 1949 opgerichte Dienst PW&V. Om verkokering van beleid voor te zijn, brengt men de diensten die onderling sterk verweven zijn onder in een cluster. Twee clusters ontstaan met de (lelijke) namen: ‘Harde’ en ‘Zachte Sector’. Een van de dienstdirecteuren binnen iedere sector krijgt coördinatie als extra taak. Op gemeentelijk niveau zorgt het zogenaamde Integratieorgaan66 voor afstemming, sturing en controle. Op 1 januari 1985 start de nieuwe gemeentelijke organisatie. Wie heeft dat bedacht? De titels ‘Harde’ en ‘Zachte Sector’ zijn ontstaan als werknamen tijdens het reorganisatieproces. Bij gebrek aan beter krijgen deze namen bij het vaststellen van de nieuwe organisatie een formele status, ook al zijn velen niet gecharmeerd van het stereotype karakter. De Harde Sector is een cluster van de diensten Stadsontwikkeling, Volkshuisvesting, Economische Zaken. De Zachte Sector omvat de diensten Sociale Zaken, Educatie en Welzijn.
4.2 Twee onderzoekseenheden binnen een sectorenmodel
Een nieuwe plaats voor onderzoek en statistiek De ontmanteling van het van oudsher machtige bolwerk PW&V heeft directe gevolgen voor SEO. De taken en de plaats van de afdeling SEO staan tijdens de voorbereiding van de nieuwe organisatie zwaar ter discussie. De overheersende opvatting is dat de beleidsgerichte taken van SEO, inclusief formatie, over moeten naar beleidsafdelingen van diensten. Onderzoek moet op een plek komen waar deze onafhankelijk en naar behoefte voor álle diensten en beleidsvelden binnen de gemeente kan werken. De Raad neemt eind 1984 een besluit over de nieuwe gemeentelijke organisatie. De twee sectoren krijgen volgens dit besluit ieder een eigen onderzoekseenheid. De sectie statistiek werkt gemeentebreed en blijft om praktische redenen verbonden met de onderzoekseenheid in de Harde Sector. De onderzoekseenheden worden ‘opgehangen’ aan de coördinerende directeuren van de beide sectoren.
66 Het Integratieorgaan bestaat uit de directeuren van alle diensten, onder voorzitterschap van de gemeentesecretaris.
O&S in Nijmegen
61
1972 1972
1944
De twee onderzoekseenheden De onderzoekseenheid voor de Harde Sector behoudt de naam afdeling Sociaal Economisch Onderzoek, maar de bemensing en taakinvulling veranderen sterk. De als beleidsvoorbereidend beschouwde taken verdwijnen. De onderzoekscapaciteit van SEO vermindert navenant. Het onderzoek van SEO richt zich op de nieuwe Diensten Volkshuisvesting, Stadsontwikkeling en Economische Zaken. Jos Cuisinier heeft vooraf te kennen gegeven niet meer in staat te zijn leiding te geven aan deze in taken en formatie uitgeklede afdeling SEO. Hij gaat met prepensioen. De verantwoordelijke coördinerend directeur vraagt begin 1985 aan Tini van Gruijthuijsen om de leiding van SEO op zich te nemen.
Wim Vegt
Tini van Gruijthuijsen
In de Zachte Sector groeit de sinds 1978 aanwezige formatieplaats onderzoek uit tot een complete onderzoekseenheid. Deze is onderdeel van de afdeling OPBenV67 binnen de Dienst Sociale Zaken. Het onderzoek richt zich op opdrachten van de Dienst Educatie en Welzijn, Sociale Dienst, Publieksdienst en andere meer op zich zelf staande organisatieonderdelen (Politie, Brandweer). Wim Vegt functioneert als aanspreekpunt van de Onderzoekseenheid ZS.
67 OPBenV met de taken Onderzoek, Planning, Beleidscoördinatie en Voorlichting.
62
1985 1984
1999 1998
2010
Voor het eerst onderzoeksprogrammering De onderzoekseenheden werken volgens het raadsbesluit voortaan op basis van een goedgekeurd gemeentelijk onderzoeksprogramma. Aangezet, gecoördineerd, aangeboden en vastgesteld Of zoals het, vlot geformuleerd, in het raadsbesluit over de nieuwe organisatie staat: ‘Het werkpakket en de prioriteitstelling (...) wordt gereguleerd door het opstellen van een meerjarenonderzoeksprogramma dat, aangezet vanuit de beide onderzoeksafdelingen in de Harde en Zachte Sector, op sectorniveau gecoördineerd door het directeurenoverleg en op gemeentelijk niveau via het Integratie-Orgaan, jaarlijks wordt aangeboden aan College en Raad en vastgesteld tijdens de begrotingsbehandeling.’
In 1985 verschijnt het eerste gemeentelijke onderzoeksprogramma. De eerste jaren is het zoeken naar de goede vorm en inhoud. Daarna wordt het programma een door diensten, College en gemeenteraad gewaardeerd instrument om sturing aan onderzoek en statistiek te geven. Het programma blijkt ook flexibel te zijn voor inpassing van onvoorziene urgente opdrachten.68 De onderzoeksopdrachten ontstaan vanuit de diensten, het College van B&W of soms als initiatief vanuit de Raad. De onderzoekseenheden werken binnen een opdrachtgever-opdrachtnemer-relatie. Breed samengestelde begeleidingscommissies zijn gemeengoed.
Nieuwe gemeentelijke ambities en nieuwe vragen De nieuwe diensten profileren zich met nieuw beleid. De economische crisis geeft aanleiding tot nieuwe gemeentelijke ambities. Een combinatie van maatschappelijke opvang en toeleiding van werklozen naar werk én een offensief marktgericht beleid69 voor versterking van economie en werkgelegenheid. Marktpartijen worden met wervende visies geïnteresseerd in het samen ontwikkelen van kansrijke locaties. Daarnaast start een ambitieus programma voor vernieuwing en verdichting van woongebieden binnen de stad. Dit nieuwe beleid werpt, met rugwind van de zich herstellende internationale economie, vruchten af.
68 Uitgangspunt van de onderzoekseenheden is dat urgente opdrachten voorrang hebben. De gevolgen voor andere opdrachten leggen zij ter acceptatie voor aan de verantwoordelijken. 69 De baanbrekende beleidsnota ‘Nijmegen in de markt’ (1986) van de nieuwe dienst Economische Zaken zet de toon voor dit offensieve denken.
O&S in Nijmegen
63
1972 1972
1944
Al direct worden de beide onderzoekseenheden overvraagd. De onderzoeksprogramma’s raken overvol. Door het stellen van prioriteit maakt het College de programma’s uitvoerbaar. Beide onderzoekseenheden voelen zich daardoor bemoedigd en gaan, met veel nieuwe, jonge en enthousiaste krachten, energiek aan de slag. Binnen enkele jaren vestigen zij een imago als gedreven, hard werkende en klantgerichte organisaties, met nuttige en bruikbare producten.
4.3 Onderzoeksactiviteiten
Beleidsveldgericht onderzoek Harde Sector In de Harde Sector ligt het accent op markt-, behoeften- en gedragsonderzoek voor de nieuwe Diensten Volkshuisvesting en Economische Zaken. Zij willen een goed inzicht in hoe de marktverhoudingen in Nijmegen liggen, welke behoeften burgers en bedrijven hebben en of hun gedrag door beleid beïnvloedbaar is. De traditioneel sterke vraag vanuit de ruimtelijke ordening valt terug. Onderzoek gaat niet langer aan planontwikkeling vooraf.70 Op het terrein van volkshuisvesting heeft SEO voor 1985 al een ruime ervaring met grootschalig marktonderzoek. Na 1990 zien we een forse doorstap: in opdracht van het Knooppunt Arnhem-Nijmegen (KAN) voeren de gemeentelijke onderzoeksbureaus van Nijmegen en Arnhem periodiek een KAN-woningmarktonderzoek uit. Het woningmarktonderzoek levert een belangrijke bijdrage aan de discussie over de pro’s en contra’s van de Waalsprong. Wordt voorheen allerwegen verondersteld dat Nijmegenaren met de rug naar de Waal staan, uit het WMO 1991 blijkt dat een grote groep zich ook wil oriënteren op de Waalsprong als woonlocatie. Deze uitkomst betekent een doorbraak in het denken over de marktkansen van de Waalsprong. Ook in deze periode vindt woonbehoeftenonderzoek van doelgroepen plaats, nu ook bij woningzoekenden met een handicap. Het economisch marktonderzoek krijgt een forse impuls. De uitkomsten van het winkelonderzoek stadscentrum zijn voedend voor de planontwik-
70 Stadsontwikkeling richt zich in deze periode vooral op projecten van stedelijke vernieuwing, zoals Brabantse Poort en Stationszone. Deze projecten starten met beeld- en ideevormende nota’s om acceptaties te peilen en externe partijen te mobiliseren (PPS). Onderzoeksvragen over marktkansen en maatschappelijke effecten van deze projecten ontstaan in de vervolgfase. Daarnaast maakt Stadsontwikkeling gebruik van de resultaten van onderzoek die voor andere diensten uitgevoerd worden (bijvoorbeeld vastgoedonderzoek, winkelonderzoek, bevolkingsprognoses, wijkbeheeronderzoek).
64
1985 1984
1999 1998
2010
keling van Centrum 2000.71 De in het Bedrijfsterreinenonderzoek gebleken toekomstige schaarste aan industrieterrein leidt onder meer tot ontwikkeling van de nieuwe locatie Bijsterhuizen. Nijmegen blijkt volgens het kantorenmarktonderzoek potenties te hebben voor ontwikkeling van zakelijke dienstverlening en nieuwe kantoorlocaties, zoals de Brabantse Poort. Ook de Waalkade, Nijmeegse horeca, centrum- en wijkmarkten, congresfunctie (uitbesteed), hotelmarkt en Vierdaagsefeesten zijn onderwerp van onderzoek. Uit de Waalkadeonderzoeken blijkt dit rivierfront zowel een gewaardeerd verpozingsgebied voor Nijmegenaren te zijn, als ook een toeristische trekpleister van formaat. Ook de Vierdaagsefeesten, die een hoge waardering van de bezoekers krijgen, trekken een groot aantal bezoekers van buiten de regio aan en dragen bij tot een positief imago van de stad. Waalkade voor iedereen leuk Voorafgaande aan de ontwikkeling van de Waalkade als toeristisch-recreatief gebied bestaat niet alleen enthousiasme over de economische mogelijkheden, maar ook (politieke) huiver. De toeristische functie, met zijn horeca, drukte en overlast, zou ten koste kunnen gaan van de recreatieve functie voor Nijmegenaren. Uit de onderzoeksresultaten blijkt dat beide functies een harmonische combinatie vormen.
Een nieuw onderwerp is milieu.72 Nijmegen is een van de eerste gemeenten die bij het meten van milieukwaliteit niet alleen gebruik maakt van registratiegegevens, maar ook van enquêteresultaten over gedrag, houding en opvattingen van burgers.73 In 1990 vindt het eerste milieubelevingsonderzoek plaats. Niet lang daarna ook een onderzoek naar mobiliteitsgedrag. Voor diverse milieu- en mobiliteitsmaatregelen blijkt draagvlak bij een grote groep burgers te bestaan. 71 Dit onderzoek dateert van 1989 en het plan Centrum 2000 van 1990. Centrum 2000 is een reactie op het functieverlies van het stadscentrum in de jaren tachtig. Het plan heeft een hoog ambitieniveau. Het grootste project is Mariënburg. Mariënburg is een multifunctioneel project met een combinatie van wonen, werken, winkelen (Marikenstraat) en cultuur (theater Lux, bibliotheek, archief). Door de realisatie van Mariënburg is een logische verbinding en aantrekkelijke looproute gecreëerd tussen de belangrijkste winkelstraten. 72 In de vastgestelde Hoofdlijnen van Beleid van 1972 komt de term ‘milieu’ al naar voren. Milieu is voor 1985 slechts eenmaal een onderwerp van onderzoek: methodiek voor bepaling milieuhinderlijkheid van bedrijven. In de nieuwe organisatie van 1985 is bij de Dienst Volkshuisvesting voor het eerst sprake van een afdeling Milieu belast met beleidsvoorbereiding en uitvoering van milieumaatregelen. Deze afdeling klopt na enkele jaren op de deur bij SEO voor onderbouwend materiaal voor een geprofileerd milieubeleid. 73 Nijmegen speelt midden jaren negentig een vooraanstaande rol in landelijke discussies en symposia over milieumonitoring. Met belangstelling wordt gekeken naar de Nijmeegse visie en aanpak
O&S in Nijmegen
65
1972 1972
1944
Prominent komt ook het verrassend grote aandeel van de fiets in het lokale woon-werkverkeer naar voren.
Beleidsveldgericht onderzoek Zachte Sector In de Zachte Sector ligt het accent op evaluatieonderzoek. Welke ervaringen en waarderingen hebben cliënten, gebruikers of doelgroepen van allerlei maatschappelijke, recreatieve of culturele voorzieningen? Een evaluatieonderzoek van de drugshulpverlening laat zien dat etnische groepen nauwelijks worden bereikt. Het wijst op tegenstellingen tussen de diverse hulpverleners en stelt vast dat er te weinig voorzieningen zijn. De evaluatie van ‘huiskamer’-project ‘De Cirkel’, bedoeld als opvang van prostituees, laat de tegenstelling zien van een succesvol functionerende ‘huiskamer’ tegenover een omgeving die vooral overlast signaleert. Uit de evaluatie van het effect van ‘Gepakt, Geschopt, Geslagen’ (1991), een gemeentelijk samenwerkingsproject in verband met anti-homo/-lesbisch geweld, blijken krantenberichten effectiever om het bestaan van homogeweld in de aandacht te krijgen dan campagnemateriaal. Bij een deel van de professionele krachten blijken bovendien vooroordelen over homo’s / lesbiennes te bestaan. Gewoon hard werken Tijdens de presentatie van het onderzoeksrapport ‘Gepakt, Geschopt, Geslagen’ door burgemeester d’Hondt merkt een toehoorder op dat het een omvangrijk rapport is, maar wel in opvallend korte tijd geschreven. Wat d’Hondt pareert met: ‘Ambtenaren kunnen best heel hard werken.’ Het COC biedt het rapport in 1992 aan minister Dales aan.
66
1985
1999
1984
1998
2010
Een evaluatie van thuisloosheid en zorg pleit voor een netwerk, met een centraal meldpunt, en voor het hanteren van ‘casemanagement’. Uit een evaluatieonderzoek naar de beleving van de vrijgegeven horeca-sluitingstijden blijken oordelen van horecabezoekers en omwonenden veel positiever te zijn dan verwacht. Andere evaluaties gaan bijvoorbeeld over de inzet van maatschappelijk werk, over vrijwilligerswerk en over de Gemeentelijke Kredietbank. Een bijzondere opdracht is de evaluatie van de gang van zaken rond het hoge water van 1995. Het rapport uit kritiek op de rol van de hogere overheid, die geleid heeft tot onnodige vertraging en verwarring. Het haalt daarmee de nationale pers. 最高水位 (hoog water) Wanneer een delegatie van de Nijmeegse Brandweer een werkbezoek in Japan aflegt neemt deze het evaluatierapport Hoog Water mee. De bevindingen kunnen bruikbaar zijn in verband met soortgelijke hoogwaterproblemen in de stad Kobe. De samenvatting van het rapport is voor dat doel in het Japans vertaald.
het hoogwaterrapport dat zelfs in het Japans vertaald werd
Daarnaast is er oriënterend onderzoek, bijvoorbeeld gericht op behoeften aan of het bereik van voorzieningen. Het onderzoek ‘Nieuwe publieksgroepen’ laat zien dat de opkomende nieuwe, veelal kleinschalige culturele voorzieningen een eigen en nieuw publiek aantrekken: jonger, beter opgeleid, vaker alleenstaand en minder lang Nijmegenaar. In 1993 doet de afdeling een vooronderzoek voor de in 1995 te openen nieuwe Nijmeegse schaatsbaan. Voornaamste vraag is die naar de lengte: 300 of 400 meter? De resultaten wijzen in de richting van een 300 meter-baan. Oriënterend onderzoek vindt ook plaats voor integrale veiligheid: het gebruik van gokautomaten, inbraakbeveiliging bij particulieren en delinquent gedrag bij kinderen. Periodiek voert de Onderzoekseenheid prognoses uit van de ontwikkeling van het aantal cliënten van Sociale Zaken en de leerlingenaantallen in basisen voortgezet onderwijs.
O&S in Nijmegen
67
1972 1972
1944
Monitoring Na 1990 krijgen de beide onderzoekseenheden opdracht om onderzoeken voor een aantal beleidsthema’s regelmatig te herhalen. Hierdoor is vergelijking in de tijd mogelijk en zijn effecten van beleid traceerbaar, ofwel ‘monitoring’. Voorbeelden van monitoronderzoek uitgevoerd door SEO: het milieugedragsonderzoek, de Nijmeegse bijdrage aan de landelijke GSB-monitor (GroteStedenBeleid).en de Stadscentrummonitor. De laatst genoemde monitor is gerelateerd aan het Centrum 2000-plan. Vanaf 1996 ontstaat een unieke tijdreeks van gegevens over het bezoekgedrag, beleving en waardering van belangrijke aspecten van het stadscentrum. De cijfers krijgen extra reliëf door vergelijkingsmogelijkheden met die van het stadscentrum Arnhem. In deze periode zien we dat het Nijmeegse centrum in de bezoekerswaarderingen op tal van punten achterblijft bij Arnhem. Door de uitvoering van Centrum 2000 zal daar verandering in komen.74 De Onderzoekseenheid ZS voert gedurende een reeks van jaren de Politiemonitor uit.75 In deze jaren is sprake van een hoog niveau van onveiligheidsgevoel. Uit latere metingen76 blijkt dat in Nijmegen aanzienlijk te zijn gedaald. Ook het periodieke klantenonderzoek bij de Dienst Sociale Zaken heeft (deels) een monitorkarakter. Resultaten geven aanleiding om de dienstverlening of informatievoorziening te verbeteren.
Strategische verkenningen Na enkele jaren voelt het bestuur de nadelen van de sterke uitsplitsing naar beleidsvelden die door de reorganisatie van 1984 is ontstaan. Er is in die periode veel dynamiek. Het gemeentelijk beleid dreigt verkokerd te raken. Het heeft te weinig samenhang en is te sterk gericht op de korte termijn. Na het zware accent op stedelijk-economische vernieuwing, moet meer aandacht komen voor sociale vraagstukken en tekorten in het leefmilieu.
74 Zie verder in het volgende hoofdstuk, paragraaf 5.4. onder ‘overige thema’s voor monitoring’. 75 Opdrachtgever is de Politie. Het betreft een grootschalige meting van allerlei aspecten van objectieve en subjectieve veiligheid. 76 Vanaf 1996 meten de Stadspeilingen het onveiligheidsgevoel in de stad en wijken van Nijmegen.
68
1985 1984
1999 1998
2010
Doen jullie dat zo… In 1987/88 maakt de toen pas in Nijmegen benoemde burgemeester Dales een uit gebreide kennismakingsronde binnen de gemeentelijke organisatie en de Nijmeegse samenleving. Bij de onderzoeksafdeling gekomen en blijkbaar de inhoud kennend van het jaarlijks onderzoeksprogramma, vraagt zij aan een willekeurige onderzoeker hoe we aan deze opdrachten komen. ‘We sturen bijvoorbeeld elk jaar een briefje naar de diensten, en dan weten we het’, is het antwoord dat Dales doet schuddebuiken van het lachen. ‘Doen jullie dat met briefjes, geen wonder.’ Om geen misverstand te laten ontstaan: de onderzoekseenheden doen heel wat meer dan briefjes versturen om aan opdrachten te komen, maar toch. Een jaar later komt Dales met het idee van strategische verkenningen en discussies.
Onder leiding van burgemeester Dales stelt het College van B&W de noodzaak van strategische discussie over de toekomst van de stad. Onder het motto: er gebeuren opmerkelijke dingen in Nijmegen, maar wat is Nijmegen en waar gaan we naar toe? Het College wijst in 1989 een aantal strategische thema’s voor verkenning aan. In verband met de dreigende ruimtenood krijgt het thema verstedelijkingsmodel Nijmegen voorrang.77 De Waalsprong is hiervan het gevolg. SEO participeert als kennisleverancier in deze verstedelijkingstudie.
kaart eerste ontwerp Waalsprong 1995 77 Door het succesvolle beleid van stedelijke vernieuwing en compacte stad komen de grenzen van ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden versneld in beeld. Planningen eindigen in de tweede helft van de jaren negentig met termen als P.M. Een onaanvaardbaar perspectief voor het College.
O&S in Nijmegen
69
1972 1972
1944
De onderzoekseenheden verkennen daarnaast nog drie andere thema’s: maatschappelijke effecten van demografische veranderingen, ontwikkelingen in de economie en arbeidsmarkt en de grondslagen voor het wijkbeheer. De demografische verkenningen leiden tot nieuwe inzichten. De Nijmeegse bevolking heeft bijvoorbeeld niet zozeer te maken met vergrijzing, maar met ontgroening en ‘vermiddelbarisering’. De groei van het aantal nietwesterse jongeren is sterk en de toekomstige concentratie in sommige wijken neemt opvallend toe. Uit de arbeidsmarktverkenning blijkt dat (de regio) Nijmegen overgaat naar een lager niveau van groei van de beroepsbevolking. De kwetsbaarheid van stad en regio voor economische tegenwind is daardoor ook minder. De verkenning voorziet de gestage daling van de werkloosheid en het aantal bijstandsgerechtigden in de periode tot 2000. Het eerste wijkbeheeronderzoek maakt onvermijdbaar duidelijk dat de aanpak van wijken zich niet alleen moet richten op (een deel van) de oudste wijken, maar ook op naoorlogse (Hatert, Neerbosch-Oost) en zelfs nieuwere wijkdelen (binnen Dukenburg, Lindenholt). In 1994 en 1998 vinden opnieuw Wijkonderzoeken plaats. Het Wijkonderzoek 1994 fundeert de doorstap van wijkbeheer naar een bredere integrale stadsdeelaanpak (ISA), waarin het toenmalige wijkbeheer, veiligheidsbeleid en sociale vernieuwing samenkomen. Het Wijkonderzoek 1998 voegt daaraan ook de economische dimensie toe.78
Meten wat leeft onder de burgers en bedrijven In 1993 voeren de beide onderzoekseenheden in opdracht van het College de eerste Stadspeiling uit.79 Een grootschalige enquête, waarin meningen van burgers gevraagd worden over de kwaliteiten van stad, eigen woonwijk, gemeentelijke dienstverlening en gemeentelijk bestuur. Uit deze peiling blijkt wat tien jaar later een urgent thema wordt: het imago van het bestuur en ambtenaren is ongunstiger dan je op grond van waardering van beleid en publieke dienstverlening zou mogen verwachten.
78 Deze verbreding sluit aan op het landelijke GroteStedenBeleid, met de zogenaamde drie pijlers: sociaal, fysiek en economisch. De economische dimensie laat de economische potentie van wijken zien: de aanwezige bedrijvigheid, werkgelegenheid in woningen, aandeel werkzame beroepsbevolking, geschiktheid van woningen voor bedrijfsuitoefening. 79 Dit onderzoek bouwde voort op het in 1991 in diverse steden, waaronder Nijmegen, uitgevoerde interuniversitaire bevolkingsonderzoek Lokale democratie, ook wel ‘onderzoek Tops’ genoemd, met onder meer de wetenschappelijk onderzoeker Paul Depla als rapporteur voor Nijmegen.
70
1985 1984
1999 1998
2010
Ook de bekendheid van het lokale bestuur is minder dan verwacht. Verder blijkt dat ongeveer een op de vijf volwassen Nijmegenaren ‘met de rug naar de stad staat’.80 Stadspeiling geprezen De Gelderlander interviewt de onderzoekers die gewerkt hebben aan deze Stadspeiling. Een jaar later ontvangen de beide onderzoekseenheden een landelijke prijs (SPSS-award) voor het rapport Stadspeiling 1993. In het juryrapport staat: ‘Het rapport is een goede mix van beschrijving, grafieken en interpretatie. Op het gebied van de relevantie voor gebruik van de uitkomsten scoort dit onderzoek prima.’ Nijmegen ontvangt een geldprijs en een beeldje met als titel ‘het dynamisch optreden’. ‘Dit beeldje symboliseert een organisatie die weet in te spelen op veranderingen, waarmee zij wordt geconfronteerd.’
artikel De Gelderlander, 18 maart 1994
Deze Stadspeiling past in de toenmalige belangstelling voor bestuurlijke vernieuwing. De Stadspeiling wordt nadien om de twee jaar herhaald. Leefbaarheid, veiligheid en maatschappelijke participatie zijn de terugkerende hoofdthema’s. In 1997 voert SEO ook een peiling uit bij Nijmeegse bedrijven. Hierin vraagt men naar waarderingen van productiemilieu, gemeentelijk beleid en 80 Weinig kennis over het bestuur, weinig binding met de stad, geen interesse voor stedelijke onderwerpen, etc.
O&S in Nijmegen
71
1972 1972
1944
dienstverlening.81 Typerend voor die tijd hebben veel bedrijven (een kwart van het totaal) moeite met het vinden van geschikt personeel. Verkeer en bereikbaarheid zijn hot items. Vanaf 1996 is twee keer ‘geëxperimenteerd’ met de zogenaamde Stadsraadpleging. Dit instrument is een op afroep van het bestuur ‘bliksemsnel’ uit te voeren enquête over actuele onderwerpen. Vooral de Stadsraadpleging (1996) over het al dan niet terugbouwen van de Valkhofburcht trekt veel belangstelling. De uitkomsten laten zien dat Nijmegen hierover verdeeld denkt, waarbij de groepen voor en tegen herbouw ongeveer even groot zijn. Gepassioneerd onderwerp, gepassioneerd onderzoek Er is geen onderzoek geweest dat de emoties zo hoog heeft doen oplopen als de raadpleging over de Valkhofburcht. De Valkhofvereniging voert een hartstochtelijk pleidooi voor herbouw. De Vereniging is vertegenwoordigd in de begeleidingscommissie van het onderzoek, evenals (wijlen) prof. Haalebos van de KUN en twee wethouders. De vraagstelling en het informatiepakket bij het vragenformulier zijn onderwerp van uiterst kritische beschouwingen. Zelfs de kleurstelling van de artist impression van het park met herbouwde Donjon wordt door sommige commissieleden beoordeeld op het mogelijk effect op de antwoorden van respondenten! De commissie komt er na soms hoog oplopende discussies uit. De Nijmeegse burgers niet, zij denken verdeeld....
Uit de tweede raadpleging (1999) blijkt onder meer dat de naam Marikenstraat voor de nieuwe winkelstraat in het Mariënburgproject het meest bij Nijmegenaren aanslaat. Door gebrek aan opdrachten verstoft het instrument Stadsraadpleging.82
81 Aanvankelijk is het de bedoeling, dat deze peiling periodiek uitgevoerd wordt. Omdat er in het verband van het GroteStedenBeleid een periodiek ‘benchmarkonderzoek’ van de bedrijvigheid in de betrokken steden ontstaat, is een eigen Nijmeegse peiling niet langer zinvol. De steekproef van dit landelijk onderzoek blijkt voor Nijmegen te klein voor specifieke uitspraken over deelcategorieën of deelgebieden. In de landelijke vragenlijst is ook geen plaats voor lokale thema’s. Dat leidt er toe dat de eigen bedrijvenpeiling in 2006 terug komt. 82 Na 2000 zal in opdracht van het College een nieuw instrument voor raadpleging van burgers ontstaan (digitaal panel). Zie verder onder paragraaf 5.4.
72
1985 1984
1999 1998
2010
4.4 Van statistische documentatie naar statistische bestuursinformatie Ook de sectie statistiek bezint zich op vernieuwing van de inhoud maar vooral ook op aansprekende presentatievormen. Nadrukkelijker wil men daarbij uitgaan van de behoeften van het gemeentebestuur en andere gebruikers. Het is dan ook niet toevallig dat in deze periode de naam ‘sectie statistiek’ omgezet wordt in ‘sectie statistische bestuursinformatie’. In 1987 verschijnt het eerste Statistisch Jaarbeeld, met het accent op stadsinformatie. In 1989 de eerste Sociale Atlas, met wijkinformatie, wijkprofielen en rangordeningen. De Sociale Atlas gaat hand in hand met het al eerder genoemde Wijk(beheer)onderzoek van de beide onderzoekseenheden. Er is sprake van gemakkelijk toegankelijk statistisch materiaal, met overzichtelijke tabellen en grafieken. Trends laten zich snel aflezen. De wijkrangordeningen laten in een oogopslag zien hoe sterkten en zwakten over de stad verdeeld zijn.83 Het Statistisch Jaarbeeld wordt jaarlijks en de Sociale Atlas eenmaal per vier jaar84 uitgebracht, aanvankelijk alleen in rapportvorm, later ook op diskette en cd-rom.85 Verschillen niet gezond Eenmalig verschijnt, in coproductie met de GGD, een GezondheidsAtlas. Opzienbarend zijn de grote gezondheidsverschillen tussen wijken met een hogere of lagere sociaaleconomische status. Wethouder Hompe is de gangmaker en inspirator voor deze Gezondheidsatlas. Na zijn vertrek vermindert de aandacht voor dit onderwerp. Ruim tien jaar later komt gezondheid terug als vast thema in de Stads- en Wijkmonitor.
83 In diverse beleidsvelden is behoefte aan wijkvergelijking. Het motief daarvoor is: het beschikken over objectieve criteria om middelen evenwichtig toe te delen. 84 In combinatie met het Wijkbeheer-/Wijkonderzoek verschijnt de Sociale Atlas in 1989, 1994 en 1998. 85 De ontwikkelde vaardigheden voor het presenteren van digitale informatie komen ook tot toepassing in een cd-rom met het ‘Economic profile of the Dutch city of Nijmegen’. Deze zijn gedurende enkele jaren uitgebracht voor het acquisitiebeleid van Economische Zaken.
O&S in Nijmegen
73
1972 1972
1944
Statistisch Jaarbeeld 1989/1990
en ook digitaal in 1993
Het Jaarbeeld en de Atlas worden met enthousiasme ontvangen. Raadsleden laten weten dat zij het Statistisch Jaarbeeld en de Sociale Atlas altijd bij de hand hebben.86 Ieder jaar is het nieuw verschenen Jaarbeeld een inhoudelijk agendapunt in het College. Burgemeester Ed d’Hondt verzoekt SEO om een begeleidende tekst als handvat voor deze collegediscussie: welke opvallende ontwikkelingen zijn er te zien? De vervolgstap is voorspelbaar: het College wil meer weten over de achtergronden van en samenhangen tussen nieuwe ontwikkelingen en trends in de stad. Dit is de aanzet tot een nieuwe publicatie, de Stadsmonitor, waarin de analyse, ofwel het ‘verhaal’ over de cijfers centraal komt te staan. In 1999 verschijnt het laatste Statistisch Jaarbeeld. Deze en andere statistieken zijn vanaf 2001 beschikbaar via internet, als onderdeel van de gemeentelijke website.87 In het volgende hoofdstuk komen we hierop terug. Ten slotte begint in deze periode een reeks ‘statistische verkiezingsspecials’. Na iedere verkiezing verschijnt, in samenwerking met de afdeling Publiekszaken, een publicatie met gedetailleerde verkiezingsuitslagen voor stad, wijken en stemdistricten, met een toelichting op de cijfers. 86 Ook de Gelderlander bericht iedere keer over opvallende trends en opmerkelijke feiten, zoals die uit Jaarbeeld en Atlas blijken. 87 Onder begeleiding van Gerard van der Meulen verricht trainee Roland van der Heijden belangrijk voorwerk voor conceptuele ontwikkeling en opzet van een statistische databank op internet. Collega Bas van der Hoeven van de afdeling Informatiemanagement (Stadsbedrijven) levert een onmisbare bijdrage in de vertaling van concept naar een werkend informatiesysteem.
74
1985 1984
1999 1998
2010
4.5 Werkwijzen onderzoek en statistiek
Methoden In deze periode zien we een grotere differentiatie en diepgang van methoden ontstaan. Enquête-onderzoek met gestandaardiseerde vragenlijsten, af te nemen bij een steekproef uit de bevolking of doelgroepen, neemt een enorme vlucht. De deelname aan de landelijke monitor GroteStedenBeleid leidt tot methodische verdieping. Schaalconstructie en -toepassing88 behoren voortaan ook tot het gereedschap van de onderzoekers. Voor een deel gaat het om landelijk ontwikkelde instrumenten die ook Nijmegen gaat toepassen. Omgekeerd vinden in Nijmegen ontwikkelde vragen voor de Stadspeiling over voor- of achteruitgang en toekomstvertrouwen in wijk en stad een plaats binnen de standaardvragenlijst van de landelijke GSBMonitor.89 ‘Laat mijn naam zijn als een keten’ (Neeltje Maria Min) Diversiteit loont, ook in de wereld van onderzoek en statistiek. Het overtuigend uitnodigen van respondenten om deel te nemen aan een gemeentelijke enquête is een vak apart. Het uitvoerend bureau Planwerk heeft ruime ervaring hiermee. Vooral niet-westerse Nijmegenaren dreigen nog al eens ondervertegenwoordigd te raken door moeilijker bereikbaarheid, taalproblemen of grotere neiging tot weigering van deelname. Soms helpt het wanneer een gemeentelijk onderzoeker een niet-westerse herkomst heeft en een uitgebreid persoonlijk netwerk. Het noemen van zijn naam, Henk Moeniralam, blijkt dan voldoende reden om een aanvankelijke weigering te zien veranderen in hartelijke bereidheid tot meedoen.
De behoefte van beleidsmakers aan wijkvergelijking geeft een impuls aan het zoeken naar zinvolle indicatoren en methoden van wijkrangordening.
88 Schaalconstructie is een statistische methode om door een integratie van meerdere vragen over een onderwerp tot één indicator voor de zogenaamde onderliggende houding van respondenten over dat onderwerp te komen. Het uitgangspunt is dat deze combinatie van vragen binnen een schaal een betere indicator oplevert dan een enkelvoudige vraag over het onderwerp. Voorbeelden van toegepaste schalen: houding ten opzichte van jongeren in de wijk, sociale kwaliteit van de buurt, ervaren overlast in de wijk. 89 De GSB-steden gebruiken deze standaardvragenlijst voor hun monitoring op de terreinen leefbaarheid en veiligheid. Tini van Gruijthuijsen is in deze periode, als vertegenwoordiger van de VSO, lid van een landelijke begeleidingscommissie/ klankbordgroep voor ontwikkeling van het concept en het instrumentarium van de GSB-Monitor.
O&S in Nijmegen
75
1972 1972
1944
De Onderzoekseenheid ZS experimenteert aanvankelijk met factoranalyse90 als methode om tot wijkrangordening te komen. Dat leidt weliswaar tot een eenduidig resultaat, maar het stuit op beleidsmatige bezwaren.91 De onderzoekseenheden vinden in de Sociale Atlas een praktische en bruikbare aanpak voor wijkvergelijking.92 De bron voor de in de Atlas gebruikte indicatoren is tweeledig. Op de eerste plaats diverse gemeentelijke of externe registraties.93 Op de tweede plaats allerlei enquêtegegevens (enkelvoudige variabelen en schalen) uit monitoronderzoeken van de beide onderzoekseenheden. De behoefte om divers materiaal als bron te gebruiken voor analyses zien we ook in andere onderzoeken. Soms is daarbij ook sprake van eerste toepassingen van zogenaamd ‘kwalitatief onderzoek’.94 In het Wijkonderzoek en de vastgoedonderzoeken zijn diepte-interviews met belanghebbenden95 belangrijke bronnen om de analytische bevindingen te toetsen en aan te vullen. In een serie winkelstructuuronderzoeken is de werkwijze bij uitstek interactief van opzet.96
90 Factoranalyse is een multivariate statistische techniek die voor een groot aantal variabelen een kleiner aantal achterliggende dimensies identificeert. Factoranalyse wordt bijvoorbeeld gebruikt om een omvangrijke dataset overzichtelijker en inzichtelijker te maken. 91 De toepassing van de factoranalyse voor een vermindering van het aantal indicatoren voor wijkrangordening heeft een complicerend resultaat. Uit de uitkomsten blijkt dat één dimensie dominant is. Deze kan geïnterpreteerd worden als ‘etniciteit’. Ofwel, hoe hoger het percentage niet-westerse Nijmegenaren in een wijk, des te sterker de sociaalmaatschappelijke achterstandssituatie. Deze bevinding vinden de beleidsmakers riskant en daarom niet bruikbaar, immers vatbaar voor discriminerende en vooroordeelbevestigende opvattingen. 92 Ze onderscheiden een aantal beleidsrelevante invalshoeken. Bij iedere invalshoek zoeken zij representatieve indicatoren. Met deze indicatoren construeren zij een wijkrangordening per invalshoek. Daarna volgt een integratie tot één totaalrangordening. Deze opzet evolueert in de jaren negentig en sluit uiteindelijk aan op de drie pijlers van het GroteStedenBeleid (GSB): een sociale, fysieke en economische invalshoek voor wijkprofilering en wijkvergelijking. 93 Bijvoorbeeld: bevolkingsregister, bestand werklozen Gewestelijk Arbeids Bureau, registratie woningzoekenden, bedrijvenregister, woningregister, etc. 94 Voor toelichting: zie bijlage 7. 95 Bij voorbeeld in stadsdelen werkzame professionals en vertegenwoordigers van wijkbewoners (Wijkonderzoek) of ondernemers, makelaardij, Kamer van Koophandel, Rijksconsultent E.Z. (vastgoedonderzoeken). 96 Via brainstormsessies met diverse belanghebbenden krijgen probleemstelling en mogelijke structuuropties vulling. Het onderzoek richt zich op het toetsen op effecten en haalbaarheid van die opties, waarna de resultaten opnieuw een brainstormronde ondergaan.
76
1985 1984
1999 1998
2010
Dat kan niet waar zijn Het kantorenmarktonderzoek van 1987 constateert dat er groei van de vraag bestaat in de markt en dat uitbreiding van het aanbod mogelijk is. In een toetsend gesprek met een gerenommeerde Nijmeegse makelaar ontstaat een pittige discussie. Hij kan zich die marktgroei niet voorstellen. Hij is er zelfs een beetje boos over, omdat hij leegstand vreest. Deze ervaring zet hem er toe om structureel marktgegevens bij te houden voor Nijmegen. De gevreesde leegstand blijkt niet op te treden. De samenwerking bij het uitwisselen van marktinformatie bloeit nadien op.
Bij het voorzieningenonderzoek is enquêtering de meest voorkomende informatiebron maar niet altijd. Voor het inventariseren van het speelvoorzieningengebruik en overlast van horecabezoekers in het stadscentrum is ook observatie als methode toegepast. De Demografische Verkenningen zijn gebaseerd op de cohort-survivalmethode.97 Nieuw zijn allerlei specificaties naar deelgebieden, bevolkingsgroepen en maatschappelijke effecten van demografische veranderingen.
Het digitale tijdperk begint De personal computer heeft een gigantische invloed op de manier van werken van de onderzoekseenheden. In deze periode komen voor het eerst eigen faciliteiten beschikbaar. In 1985 schaft SEO de eerste pc aan: een Tulip van ongeveer 15.000 gulden. Het apparaat, dat met hedendaagse ogen tot weinig in staat is, wordt als eersteling enthousiast begroet. Niet veel later doet ook bij de Onderzoekseenheid ZS de eerste pc (IBM PS1) zijn entree. Binnen enkele jaren is iedere medewerker van de beide onderzoekseenheden voorzien van de nu echt ‘personal’ computer. Nieuwe software maakt de pc tot een alles omvattend gereedschap.98 97 Een ‘cohort’ is een groep mensen in een leeftijdsklasse. Uitgaande van de bestaande situatie worden ontwikkelingen per cohort als gevolg van geboorte, sterfte en migratie over een periode vooruit berekend. Bijvoorbeeld hoeveel van de 0-4jarigen zijn na 5 jaar aangeland in de leeftijdsklasse 5-9 jaar, rekening houdend met effecten van sterfte en migratie. 98 De eerste jaren zien we de volgende standaardsoftware: SPSS voor statistische analyse, Lotus 1-2-3 voor rekenmodellen, Wordperfect voor tekstverwerking en Harvard Graphics voor grafische afbeeldingen. In 1993 voert de gemeente Windows in. Wordperfect en Lotus vervallen; Word en Excel zijn de nieuwe standaardprogramma’s. Medewerkers kunnen soms met moeite afscheid nemen van vertrouwde pakketten en Lotus voert op menige pc een tijd lang een clandestien bestaan.
O&S in Nijmegen
77
1972 1972
1944
De analyses van databases met enquête-uitkomsten gebeuren nu standaard in eigen huis; het veldwerk blijft uitbesteed.99 Vechten voor een pc Het ‘pc-beleid’ bij de Dienst Sociale Zaken wordt door de onderzoekers als karig beleefd. De aanschaf van meerdere pc’s moet door de Onderzoekseenheid ZS zwaar ‘bevochten’ worden. Dit terughoudende beleid herhaalt zich ook in latere tijden, bij de invoering van emailmogelijkheden en het ‘betreden’ van internet.
In deze periode is nog geen sprake van een gemeentelijke intranet en toegang tot internet. Uitwisseling van informatie gaat met grote floppy disks waar naar hedendaagse begrippen verbazingwekkend weinig informatie op kan. Vanaf 1997 gaat e-mailen een rol spelen in de communicatie tussen gemeentelijke medewerkers. Een jaar later is extern emailverkeer mogelijk via een centrale postbus met de naam ‘Internet’.100 Het versturen of ontvangen van email is aanvankelijk een incident en in omvang onvergelijkbaar met de ‘emailtsunami’ van deze tijd. Tsunami Onderzoeker Bram Verhoef kijkt terug in zijn emailhistorie. Deze begint met een eerste triomfantelijk mailtje van 7 februari 1997: ‘Ik zit op de mail.’ In 1997 ontvangt Bram 13 emails en hij verstuurt er 52. Ter vergelijking: in 2009 telt Bram liefst 3911 inkomende emails.
Ook het statistisch werk automatiseert en ‘elektroniseert’. Het papieren Bedrijvenregister wordt een digitaal bestand dat draait in een Cobolprogramma op een minicomputer van de afdeling Administratie. Daarna transformeert dit register tot het Nijmeegs Maatschappelijk Objectensysteem
99 In de vorige periode voert meestal het NIPO het veldwerk, inclusief geautomatiseerde gegevensverwerking, uit. In deze periode besteedt SEO veldwerk uit aan Bureau Wouters en Planwerk. De onderzoekseenheid ZS heeft een eigen veldwerklijn, met inhuur van werkstudenten. 100 Het digitale berichtenverkeer leidt tot een totaal nieuwe situatie voor registratie en archivering. Een van de motieven om aanvankelijk te werken met de interne postbus ‘Internet’ is het behoud van mogelijkheden voor postregistratie. Medewerkers die thuis in alle vrijheid en met volle snelheid kunnen e-mailen hebben moeite met deze ‘controlerende’ tussenstap.
78
1985 1984
1999 1998
2010
(Nijmos).101 Het handwerk is zeker in de eerste jaren nog geen verleden tijd. Informatie wordt nog vaak op papier aangeleverd. In de jaren negentig verandert dit in snel tempo. Gegevens komen steeds meer via elektronische media binnen. Door de digitalisering komen nieuwe bronnen voor statistiek in zicht. Bestaande gemeentelijke en externe informatiesystemen lenen zich voor (elektronische) afleiding van statistisch materiaal (‘datamining’); zelfs als daaraan bij het ontwerp nooit is gedacht. Een ander type medewerker statistiek doet zijn of haar entree, gericht op informatieanalyse en geautomatiseerde gegevensverwerking.
Externe presentatie Bij het College maar ook in raadscommissies is in deze periode belangstelling voor diverse onderzoeken en strategische verkenningen. De beide onderzoekseenheden besteden veel zorg aan de rapportages. Grafische ondersteuning van teksten, samenvattingen en presentaties moeten helpen om de nieuwsboodschap over te brengen. Onderzoekers zijn van tijd tot tijd gast in collegevergaderingen en in raadscommissies om, met hulp van een overheadprojector en sheets, onderzoeksresultaten toe te lichten. Een belangrijk neveneffect is dat onderzoek en statistiek daardoor ‘uit de anonimiteit’ treedt, nadat de vroegere ‘frontpositie’ van voor 1985 verloren is gegaan.
Externe contacten In de vorige hoofdstukken hebben we gezien dat Nijmegen lid is van de landelijke Vereniging voor gemeentelijke Bureaus voor Statistiek en Onderzoek (VSO). Vanaf 1985 krijgen de contacten met deze Vereniging veel meer betekenis. Dat leidt tot een zesjarig bestuurslidmaatschap van afdelingshoofd Tini van Gruijthuijsen en een actieve deelname aan diverse platforms van de VSO102 en aan periodieke presentatiedagen.
101 In de vorm van een relationele database in Oracle. Naderhand (rond 1996) is dit systeem stopgezet, omdat bij de provincie Gelderland (Provinciale Werkgelegenheidsenquête) een naar volledigheid en betrouwbaarheid vergelijkbaar informatiesysteem ter beschikking komt. 102 SEO onderhoudt de contacten met de VSO. De Onderzoekseenheid ZS neemt deel aan een zelfstandige landelijke overleggroep voor welzijnsonderzoek (LOGO). Deze overleggroep fuseert vervolgens met de VSO en gaat verder als het WelzijnsOnderzoeksPlatform (WOP) binnen de VSO.
O&S in Nijmegen
79
1972 1972
1944
Vier maal Nijmegen promotion In jaren negentig wordt de ambtelijke organisatie aangemoedigd om Nijmegen ook in allerlei landelijke organisaties en vertegenwoordigingen op de ‘kaart te zetten’. Nijmeegse onderzoekers dragen in hun eigen vakgebied een opvallend steentje bij. Tijdens diverse presentatiedagen van de VSO blijken zij succesvol in het winnen van eerste prijzen voor door hen ingezonden papers over uitgevoerde onderzoeken of met beschouwingen over de toekomst van onderzoek en statistiek. Kees Goderie, Bram Verhoef/Henk Moeniralam en Tini van Gruijthuijsen winnen in deze periode een eerste prijs. Na 2000 zet Hans Voutz nog een keer deze ‘traditie’ voort.
Al spoedig na de nieuwe start in 1985 werkt SEO met de provincie samen op het terrein van bevolkingsprognoses en woningbehoefteberekeningen. In 1991 ontstaat een netwerk van onderzoeksinstellingen binnen het Knooppunt Arnhem-Nijmegen (KAN).103 Dit onderzoekersnetwerk (KANON) bewijst vooral zijn diensten in de praktische samenwerking van de leden, in de vorm van kennisoverdracht en data-uitwisseling.104 Voor het thema gezondheid is sprake van coproductie met de epidemiologische onderzoekers van de GGD Regio Nijmegen.105 De samenwerking met de KUN heeft op stagegebied een rijke praktijk. De stagiairs komen vooral uit de vakgebieden sociale geografie/planologie en sociologie.106 Er bestaan goede persoonlijke contacten met een aantal wetenschappelijke medewerkers van deze vakgebieden.
103 Een eerder netwerk van Gelderse Onderzoekers (OGO) is in de jaren tachtig verloren gegaan. Nadat het KAN ontstaat, neemt Nijmegen, in overleg met de provincie Gelderland en de gemeente Arnhem, het initiatief om een nieuw netwerk op te zetten. In de loop der jaren gaan steeds meer partijen hieraan deelnemen: gemeenten Arnhem en Nijmegen, provincie Gelderland, Kamer van Koophandel Midden Gelderland, ESKAN, CWI Oost-Nederland (voorheen RBA), de KUN (School van Managementwetenschappen, sectie sociale geografie) en Projectbureau KAN. 104 KANON heeft geen uitvoerende onderzoeksfunctie voor het KAN. De diversiteit en onderscheiden verantwoordelijkheden van de leden maakt deze functie niet haalbaar. Nijmegen heeft wel samen met Arnhem enkele keren het woningmarktonderzoek voor de Stadsregio verzorgd. Ook heeft Nijmegen bijdragen geleverd aan een Statistisch Profiel KAN, dat eveneens enkele malen verschenen is. 105 GezondheidsAtlas en gezondheidsenquête bij de Nijmeegse bevolking. 106 Twee medewerkers van SEO (Kees Goderie, Bram Verhoef) verzorgen in deze periode meermaals gastcolleges (bij sectie Geografie en Planologie).
80
1985 1984
1999 1998
2010
4.6 Medewerkers en huisvesting onderzoek en statistiek
Afdeling SEO in de Harde Sector De overgang naar het sectorenmodel heeft in het startjaar 1985 sterke personele gevolgen voor SEO. Er gaan mensen weg107 en er komt een nieuw afdelingshoofd (Tini van Gruijthuijsen). De sectie onderzoek is bijna leeg. Op het startmoment is er slechts één onderzoeker (Kees Goderie) binnen SEO beschikbaar. Jenny Zonneveld, Bram Verhoef en René Duifhuizen gaan als onderzoeker aan de slag. In de jaren daarna werken diverse erkend gewetensbezwaarden voor vervangende dienstplicht bij SEO: Philip Bakker, Carol van Eert en Alex Elferink. Rob Hermens werkt na zijn stageperiode, op basis van tijdelijke contracten, enige tijd bij SEO. Tom Merkx begint in 1994 op een werkervaringsplaats. Na enkele tijdelijke contracten zal hij in 1999 in vaste dienst komen. Dokters en ambtenaren Erkend gewetensbezwaarde Philip Bakker verrast SEO wanneer hij enkele maanden voor zijn vertrek vertelt een heuse doktersroman geschreven te hebben. De roman draagt de titel ‘Als het hart spreekt’ en is voor een luttel bedrag verkrijgbaar aan de overkant in de stationskiosk. SEO verrast Philip door hem tijdens de afscheidsbijeenkomst een heuse ambtenarenroman aan te bieden, met als titel ‘Als het hart breekt, Philips grote liefdesplan’. In estafettevorm door enkele collega’s geschreven, uiteraard in eigen tijd. Verblufte Philip heeft na de uitreiking een half uur geen tekst…..
De sectie statistiek gaat nagenoeg ongewijzigd over naar de nieuwe situatie en blijft tot eind 1995 onder leiding van Wim van de Poel; Gerard van der Meulen volgt hem op. De bibliotheek-/documentatiefunctie van SEO gaat, inclusief J. Sprenkels, over naar het sectorniveau (afdeling Interne Zaken). Door VUT, afkeuring vanwege gezondheid en pensionering vertrekken al spoedig diverse krachten: Jacques Degen, E. Croes, A. Walg. Later ook Herman van der Sande en Jan Vaessen.
107 Aan de onderzoekers is na de organisatorische scheiding van onderzoek en beleid gevraagd waar hun voorkeur naar uit gaat. De meeste onderzoekers kiezen er voor om over te stappen naar functies in nieuwe beleidsafdelingen (Ed de Boer, Piet Wermenbol, Hans Eijsbouts, Han Berg). Een onderzoeker (Jan Greve) volgt zijn werk (onderwijsprognoses) en gaat over naar de Onderzoekseenheid ZS. Andere onderzoekers vertrekken al eerder naar het Projectbureau voor stadsvernieuwing (eerst Hans Voeten, later ook Harry van Beers) of gaan met de VUT (Jan Spelt).
O&S in Nijmegen
81
1972 1972
1944
optreden van het zangkoor SEO bij het afscheid van
de afdeling SEO in de negentiger jaren met op de
Herman van de Sande (3e van links auteur Rob
achtergrond gebouw Metterswane
Hermens)
onderzoekseenheid Zachte Sector
gebouw Metterswane aan het Stationsplein 13 met SEO op de 6e verdieping
huisvesting van de Zachte Sector in het gebouw van de Sociale Dienst en de kantoren boven de Molenpoort
82
1985 1984
1999 1998
2010
Er komen nieuwe medewerkers voor terug: Gerard van der Meulen, Rinie Feldkamp en Petra Kalkman. Aad Eggen komt in de plaats van WNO’er P. Blom. Later komt Aad Eggen in vaste dienst. De huisvesting blijft in Metterswane, weliswaar in de loop van de jaren op verschillende verdiepingen in dit gebouw.
Onderzoekseenheid in de Zachte Sector Ook hier zien we een sterke personele verandering. Wim Vegt werkt sinds 1978 bij de Sociale Dienst. Door de oprichting van de Onderzoekseenheid ZS komen er zeven nieuwe medewerkers bij: Piet Kusters, Truus Stevens, Geert Schattenberg, Ad Manders, Henk Moeniralam, Kees Peperkamp (allen onderzoeker) en Anja van den Elshout (onderzoeksassistent). Henk Moeniralam stapt in 1987 over naar SEO, wanneer René Duifhuizen naar de dienst Economische Zaken vertrekt. Onderzoek ZS verhuist nog al eens en verblijft op diverse plaatsen binnen het oude gebouw van Sociale Zaken, in het kantoordeel van Passage Molenpoort en in de laatste jaren op de verdieping -1 van het Stadhuis.
4.7 Organisatie in de periode 1985 - 1998 De organisatorische positie van beide onderzoekseenheden is in deze periode constant. Beide zijn ‘opgehangen’ aan de Coördinerend Directeur in hun sector.108 De ‘thuisdienst’ van SEO verandert in de periode 1985 - 1998 twee keer van naam. De organisatorische veranderingen die daarmee samenhangen hebben geen gevolgen voor SEO. Wel verandert het werkklimaat. In de eerste vijf jaar zijn de verhoudingen tussen de directies van de Diensten in de Harde Sector stroef. Er zijn verschillen van inzicht over onderlinge verantwoordelijkheden. Er is een neiging tot profilering van de eigen dienst. Er bestaat ‘oud zeer’, als gevolg van de ontmanteling van PW&V. Na 1990 bloeit de samenwerking tussen de diensten op. SEO ervaart de nieuwe, opener verhoudingen als weldadig en stimulerend. 108 In de periode 1985 - 1999 valt SEO onder de opeenvolgende directeuren: J. de Groot, H. Versteegen en H. Nieuwenhuis. De eenheid Onderzoek ZS onder H. Versteegen, mw M. Verhulst, mw H. Berben en M. Kanters (ad interim).
O&S in Nijmegen
83
1972 1972
1944
De Onderzoekseenheid ZS is onderdeel van de afdeling OPBenV109, binnen de Dienst Sociale Zaken. Al snel krijgt de onderzoekseenheid een eigen gezicht, imago, contactenpatroon, netwerk en roepnaam (‘Onderzoek Zachte Sector’). Wim Vegt functioneert in de praktijk als aanspreekpunt, later ook als leidinggevende.110 Vanaf 1985 stellen de beide onderzoekseenheden een gezamenlijk onderzoeksprogramma op. Er is regelmatig overleg over de intake van opdrachten en onderlinge afstemming van werk. De verhoudingen zijn collegiaal. Waar hulp zinvol is wordt deze graag geboden. Na 1990 krijgen de onderzoekseenheden vaker opdrachten met een gemeentebrede reikwijdte. Deze zijn een extra stimulans voor de uitwisseling en samenwerking.111 Ook menselijk gezien klikt het tussen de medewerkers van de beide afdelingen. In 1996 onderneemt men een gezamenlijke afdelingsexcursie. Het zijn signalen van een nieuwe tijd voor onderzoek en statistiek. Die begint wanneer de gemeente het gemeentelijke sectorenmodel verlaat en kiest voor een nieuwe organisatorische structuur.
gezamenlijke afdelingsexcursie, oktober 1996, met onder andere een rondleiding in de AmsterdamArena (een deel van het gezelschap hoort niet bij beide afdelingen)
109 De afdeling OPBenV staat onder leiding van Jan Arts. 110 Binnen de nieuwe onderzoekseenheid, die in 1985 ontstaat, functioneert Wim Vegt de eerste jaren als een soort primus inter pares en aanspreekpunt van buitenaf. Gaandeweg krijgt hij meer coördinerende taken en leidinggevende bevoegdheden. Vanaf 1995 formaliseert men zijn rol door een benoeming tot Unitleider Onderzoek. 111 Voorbeelden van coproducties: ouderenonderzoek (huisvesting en zorg), prognoses cliëntenaantal van de Dienst Sociale Zaken (economische ontwikkeling, arbeidsmarkt), Stadspeilingen, Wijkonderzoeken, Sociale Atlas.
84
1985 1984
1999 1998
2010
5 Fusie en modernisering tot één gemeentelijke afdeling O&S 1999 - 2010
5.1 De kwaliteit van de overheid staat ter discussie, ook in Nijmegen
De ‘booming nineties’ In de jaren negentig is sprake van een internationale hoogconjunctuur. Er bestaat een groot optimisme over het oplossend vermogen van de vrije markt. De geliberaliseerde economie wordt gezien als motor voor voortdurende welvaart. Buurlanden kijken bewonderend naar het Hollandse (polder)model, omdat het bij ons nóg beter gaat. Rond 2000 zien we overigens al een forse correctie op de wereldwijd overspannen economische verwachtingen. Nieuwe Economie en Dot-com bubble In de tweede helft van de jaren negentig is de euforie onbegrensd. Sommige economen en politici spreken van de Nieuwe Economie. Door de mondiale zegeningen van de informatietechnologie is ongestoorde en crisesvrije groei verzekerd. Vooral de internetsector floreert. Durfkapitaal is alom aanwezig. Een wild idee.com is op de aandelenmarkt meer dan goud waard. ‘Greed is good’. De opgestoken duimen van mw. Brink krijgen iconische waarde. Beurskoersen pieken. In 2000 barst de Dot-com bubble….
De overheid raakt achterop In deze jaren negentig staan in Nederland de rol en de doelmatigheid van de overheid ter discussie. De overheid is volgens critici eerder een rem dan stimulans voor maatschappelijke en economische vooruitgang.
O&S in Nijmegen
85
1972 1972
1944
Ambtelijke organisaties ziet men als log en bureaucratisch. Ze zijn teveel met zich zelf bezig en politiek moeilijk stuurbaar. We zien pleidooien voor het mobiliseren van meer inbreng en betrokkenheid vanuit de samenleving. De overheid moet zich toeleggen op een regierol, met een sterke externe gerichtheid. Daar is een cultuuromslag voor nodig.
Rol-, structuur- en cultuurdiscussie bij de gemeente Nijmegen Ook in Nijmegen zien we deze discussie. De bestaande gemeentelijke organisatie schiet tekort en is onvoldoende voor de toekomst uitgerust. Het bestuur komt in het beleidsproces vaak te laat in beeld. Diensten maken veel beleid, maar er is te weinig samenhang. Het ontbreekt aan een gemeentelijke strategie. De gemeentelijke organisatie is te weinig vraag- en resultaatgericht. Binnen de organisatie is de rolverdeling vaak niet helder en de samenwerking te zwak. De gemeenteraad besluit eind 1997 tot het invoeren van een nieuwe gemeentelijke organisatie. Onder aanvoering van de toenmalige gemeentesecretaris Wim Smids bouwt men gemeentebreed aan die nieuwe organisatie. Uniek daarin is de inbouw van dubbele sturing met beleids- en procesdirecties. Een van deze procesdirecties is de Directie Strategie en Projecten (DSP), met Henk Nieuwenhuis als eerste directeur. DSP112 krijgt als taken: het organiseren van het gemeentelijk strategisch proces (‘stadsplan’ genoemd), stedelijke projecten en citymarketing.113 Volgens het raadsbesluit over de nieuwe organisatie gaan de twee onderzoekseenheden fuseren en tot deze nieuwe directie behoren. Onderzoek en statistiek is als ‘kennisfactor’ van belang om DSP te verrijken. Onderzoek en statistiek blijft overigens wel gemeentebreed werken. Het onderzoeksprogramma waarborgt het evenwichtig bedienen van alle opdrachtgevers. Begin 1999 gaat de nieuwe organisatie van start.
112 De andere procesdirecties zijn: Directie Bestuur en Organisatie (DBO) en Directie Wijkaanpak en Leefbaarheid (DWL). 113 In het toenmalige directieplan aangeduid met de term ‘external affairs’.
86
1985 1984
1999 1998
2010
5.2 Eén afdeling Onderzoek en Statistiek binnen de nieuwe organisatie Voor het eerst ontstaat één onderzoeksafdeling die álle gemeentelijke diensten en beleidsvelden bedient.114 Tini van Gruijthuijsen wordt benoemd tot afdelingshoofd. Bij de nieuwe positie hoort ook een nieuwe naam: Onderzoek en Statistiek (O&S). Aansluitend op het raadsbesluit positioneert O&S zich als een gemeentelijk informatie- en kenniscentrum. O&S wil extra toegevoegde waarde bereiken door kennis en informatie over allerlei onderwerpen en thema’s te integreren. In het raadbesluit over de nieuwe organisatie staat dat de onderzoeksprogrammering aan vernieuwing toe is. In 1999 ontwikkelt O&S een onderzoeksprogramma nieuwe stijl, dat meer op de sturingsfunctie gericht is. Het College wijst voortaan ieder jaar hoofdprioriteiten aan die leidend zijn bij het opstellen van het onderzoeksprogramma.115 De collegeleden zijn als portefeuillehouders direct betrokken bij onderzoeksopdrachten voor ‘hun’ programma’s in de Stadsbegroting. Na de introductie van het duale stelsel is ook de Raad in een aantal gevallen (mede-)opdrachtgever voor O&S.116
5.3 Maatschappelijk ongenoegen vraagt om nieuwe aanpakken waarin resultaten tellen
Ongenoegen komt in Nederland aan de oppervlakte Rond 2002 komt in Nederland onverwacht een breed ongenoegen aan de oppervlakte. De duiding van oorzaken van die onvrede is divers en nog steeds onderwerp van studie en meningsvorming.117 In de grote steden, waaronder Nijmegen, bestaat al een ruim ontwikkeld beleid voor groepen 114 Vóór 1999 heeft deze situatie in Nijmegen nooit bestaan. Eerst is onderzoek vooral verbonden met het takenpakket van PW&V, daarna wordt wel de volle breedte van de gemeente bestreken maar niet door één onderzoeksafdeling. 115 Omdat het onderzoeksprogramma direct verbonden is aan een budget, is het voor het College ook mogelijk om de koers snel bij te stellen en nieuwe zwaartepunten aan te wijzen. Dit vergroot de stuurkracht en flexibiliteit van het programma, ook bij tussentijdse aanpassingen voor spoedeisende urgente opdrachten. 116 Voorbeelden hiervan zijn: Evaluatie raadscommissies – bezien door ogen bezoekers (2003), Inventarisatie van voorzieningen die deel uitmaken van de sociale infrastructuur (2005), Evaluatie Politieke Avond (2006), Wijkwensen 2006, een evaluatie van de projecten, Evaluatie experiment participatiebanen (2006). In de Bestuursmonitor zijn extra vragen opgenomen over bekendheid van en vertrouwen in de Raad. Over het meetbaar maken van doelen en doelbereik in de programmabegroting is geadviseerd naar de griffie. 117 Zie bijlage 6 voor achtergrondinformatie.
O&S in Nijmegen
87
1972 1972
1944
en wijken die nog onvoldoende in de voorspoed delen en allerlei problemen hebben. Na de gemeenteraadsverkiezingen in 2002 zien we in veel van deze steden nieuwe initiatieven om antwoord te geven op oorzaken van het maatschappelijk onbehagen en de ‘kloof ’ tussen burgers en bestuur.
Nieuwe prioriteiten in Nijmeegse Collegeakkoorden vanaf 2002 De Collegeakkoorden vanaf 2002 geven veel aandacht aan de kwaliteit van de dagelijkse leefomgeving, de kwaliteit van de dienstverlening aan burgers, de communicatie met burgers en de beeldvorming over het bestuur. Het bestuur wil resultaten die voor de burger tellen. Zoveel mogelijk is daarbij een wijkgerichte aanpak nodig. Bestuur en ambtenaren moeten directer communiceren met burgers. Wijkbezoeken zijn daar een middel voor. Deze prioriteiten en vragen klinken door in de jaarlijkse onderzoeksprogramma’s in dit decennium.
5.4 Activiteiten onderzoek en statistiek
Van Stadsmonitor naar Stads- en Wijkmonitor Al voor de fusie krijgt O&S (in oprichting) het verzoek mee te denken over de aanpak van een stadsplanproces. Het signaleren van ontwikkelingen in de stad is een van de vier hoofdfuncties van het stadsplan.118 Deze omstandigheden zijn stimulerend voor de ontwikkeling van de Stadsmonitor. In 2000 verschijnt de eerste uitgave met een analyse van de staat van de stad en met een stedenvergelijking.
118 DSP start in 1999 met het stadsplanproces, leidend tot een in 2001 unaniem door de Raad vastgestelde ‘Visie 2015: Nijmegen stad in balans’. O&S heeft vanaf 1998 meegedacht over de opzet van het stadsplanproces. Het Stadsplan krijgt vier hoofdfuncties: signaleren, doel bepalen, programmeren en verantwoorden. O&S levert in de periode 1998-2000 kennis en informatie voor het eerste Stadsplan. De Stadspeiling 1998 bevat extra vragen over de toekomst van Nijmegen. O&S voedt het stadsplanproces met resultaten van eerder uitgevoerde onderzoeken. De afdeling analyseert verzamelde opinies bij een groep zogenaamde ‘stakeholders’ (invloedrijke personen) en de resultaten van een briefkaartenactie bij burgers. Alle Nijmeegse burgers kunnen via een huis-aan-huis verspreide briefkaart onderwerpen melden die zij belangrijk vinden voor de toekomst van de stad. De vier hoofdfuncties van het stadsplan worden na 2001 geïncorporeerd in de programmabegroting.
88
1985 1984
1999 1998
2010
De Stadsmonitor wordt gevoed door de Stadspeiling119, diverse monitoronderzoeken, beleidseffectmetingen, kwalitatief onderzoek en statistische documentatie. De monitor bevat beperkt wijkinformatie. Het in 2002 nieuw aangetreden College steekt in op een krachtig wijkbeleid. O&S krijgt opdracht om de Stadsmonitor uit te bouwen tot een Stads- en Wijkmonitor. Vanaf 2003 brengt O&S om de twee jaar deze monitor uit. De Stads- en Wijkmonitor is een belangrijke bron om te beoordelen of de nieuwe prioriteiten in de Collegeakkoorden effect resulteren. In de loop van de jaren zien we bijvoorbeeld de tevredenheid van bewoners over hun woonbuurt toenemen, tot een gemiddeld rapportcijfer van 7,5 in 2009. Onveiligheid wordt minder vaak als urgent aanpakprobleem genoemd. Doordat het wijkbeleid positieve resultaten laat zien, kan in het meest recente Coalitieakkoord 2010 - 2014 de focus verschuiven naar wijken die duidelijk achterblijven ten opzichte van de stad.
119 De Stadspeiling is een grootschalige burgerenquête die in 1993, 1996, 1998, 2001, 2003, 2005, 2007 en 2009 is uitgevoerd. Leefbaarheid, veiligheid en maatschappelijke participatie zijn de vaste hoofdthema’s. In 1993 is ook gevraagd naar waardering van de gemeentelijke dienstverlening, politiek en bestuur en naar de informatiebehoefte van burgers. De resultaten van 1993 zijn in een zelfstandige rapportage Stadspeiling gerapporteerd. Vanaf 1996 zijn de enquêteresultaten gepubliceerd via de periodieke rapportages Wijkonderzoek, vervolgens in de Stadsmonitor 2000 en ten slotte vanaf 2003 in de rapportages van de Stads- en Wijkmonitor.
O&S in Nijmegen
89
1972 1972
1944
Directeuren werken dag en nacht Bericht uit het gemeentelijk personeelsbulletin Persoonlijk, 18 juni 2004: ‘‘Het zou eigenlijk onder je hoofdkussen moeten liggen.’ Zo’n soort opmerking ving onderzoeker Kees Goderie op tijdens een vergadering van het DirectieTeam, waar de Stadsen Wijkmonitor 2003 op de agenda stond. Ook het College van B&W sprak waardering uit over de Monitor.’
Heeft de nieuwe bestuursstijl effect? Het in 2002 aangetreden College van B&W geeft opdracht bij burgers te monitoren hoe het staat met bekendheid, imago en vertrouwen in het College. Zien de burgers dat er sprake is van een andere aanpak en manier van communiceren? Vanaf 2002 vinden daarvoor periodiek enquêtes plaats, gerapporteerd in de Bestuursmonitor.120 De metingen in de periode 20032009 laten duidelijk resultaten zien. Burgers zien en waarderen de aanpak voor een ‘schoon en heel’ straatbeeld, meer veiligheid en minder jongerenoverlast. Dat vertaalt zich overigens niet in een evenredige toename van het vertrouwen in het College.121
Zijn burgers tevreden over gemeentelijke dienstverlening? Kwaliteitsverbetering van de dienstverlening heeft een hoge prioriteit in Collegeakkoorden. Investeringen en vernieuwingen vinden plaats (Stadswinkel, Digitale Balie). Werkt dit beleid door in de klantwaarderingen? De Dienstverleningsmonitor integreert de resultaten van allerlei loket- en publieksonderzoeken.122 Tussen 2003 en 2007 is het publieksbeeld over de gemeentelijke dienstverlening duidelijk gunstiger geworden, met uitzondering van afwikkeling van brieven en klachten. Na 2007 stabiliseert de waardering van de dienstverlening.
120 In 2005 verzoekt de Raad om jaarlijks ook vragen op te nemen over bekendheid van en vertrouwen in de Raad. 121 Het aandeel van de (kleine) groep burgers met weinig of geen vertrouwen neemt af (2003: 14% en 2009: 8%). Hetzelfde geldt voor de groep met veel vertrouwen (2003: 28% en 2009: 16%). De tussengroep met ‘enige mate vertrouwen’ of een neutrale houding is gegroeid. 122 De monitor is voedend voor het Burgerjaarverslag waarin de burgemeester sinds 2003 onder meer de kwaliteit van dienstverlening verantwoordt.
90
1985 1984
1999 1998
2010
Hebben reorganisaties bij de gemeente effect? De periode 1998-2005 staat sterk in het teken van gemeentelijke reorganisaties.123 Colleges en ambtelijke top willen weten of dit doorwerkt naar de medewerkers. Daarom periodieke medewerker-enquêtes binnen de gemeentelijke organisatie. De eerste meting in 2003 laat een verontrustende kloof zien tussen de ambities van de organisatieverandering en de beleving op de ‘werkvloer’. Uit de laatste peiling van 2008 blijkt dat deze kloof aanzienlijk kleiner is geworden.
Actueel: de Crisismonitor Nijmegen! Internationale crisis > lokale effecten en maatregelen > Crisismonitor Nijmegen Het is in de nieuwe eeuw niet bij het barsten van de Dot-com bubble gebleven. In 2008 ontstaat blinde paniek op de internationale financiële markten. Slechts met heel veel overheidsgeld kan een financiële systeemcrisis voorkomen worden. De malaise breidt zich uit naar de ‘gewone economie’. Investeringen en consumptie stagneren of krimpen. De koopvraag op woningmarkten valt terug. Een diepe recessie is het gevolg. Nationale overheden zien hun begrotingstekorten angstwekkend stijgen. ‘Als gemeente kunnen we de crisis niet oplossen, wel kunnen we proberen de gevolgen te beperken’, aldus burgemeester Thom de Graaf. Begin 2009 ontwikkelt de gemeente Nijmegen een veelzijdig maatregelenpakket. O&S krijgt opdracht een Crisismonitor te ontwikkelen. Deze monitor houdt via indicatoren voor economie, werk & inkomen en stedelijke ontwikkeling de vinger aan de pols. April 2009 verschijnt de eerste kwartaalrapportage, met een samenvattend overzicht in de vorm van een ‘webdashboard’.
Uit de Crisismonitor blijkt onder andere dat de stadseconomie op een aantal punten robuuster is geworden om crises te doorstaan. Nu geen ‘economisch bombardement van Nijmegen’ zoals in de eerste helft van de jaren tachtig.124 De bloei in de non-profitsector compenseert bovendien de terugslag in de marktsector. Daarentegen is een sterk negatief woningmarkteffect te zien: een veel lager verkoopniveau van bestaande en nieuwe woningen. Ook heeft de crisis sterk negatieve gevolgen voor de gemeentelijke begroting; deze vallen buiten ‘het meetnet’ van de Crisismonitor.
123 Zie voor aanvullende informatie: paragraaf 5.7. 124 Zie paragraaf 4.1, voetnoot 64 op pagina 60. Aldus typeert prof. Paul Klep (RUN) de gevolgen van de crisis van de jaren tachtig voor de Nijmeegse economie, in het bijzonder de desastreuze effecten op de traditionele industrie.
O&S in Nijmegen
91
1972 1972
1944
pijler economie: ontwikkeling aantal arbeidsplaatsen in de markt- en de non-profit sector in de periode 2001-2009 3000 2000 1000 0 -1000
01
02
03
04
05
06
07
08
09
-2000 -3000 totaal marktsector overheid, gepremieerde en gesubsidieerde sector
Overige thema’s voor monitoring Ook voor thema’s zoals stadscentrum, milieu, jongeren, onderwijs, integrale veiligheid, integratie, economisch vestigingsklimaat (bedrijvenpeiling), bezoek en waardering culturele podia, evenementen, effecten woonruimteverdeling en trends in bouwen en wonen vindt monitoring plaats. Goed luisterende jongeren De Jeugdmonitor wijkt af van andere onderzoeken omdat jongeren van 10 tot en met 17 jaar geënquêteerd worden over hun leefsituatie. Het gaat om hun mening en niet die van hun ouders. De deelnemende jongeren krijgen het advies om de ingevulde vragenlijst in een bijgevoegde envelop te stoppen en deze goed dicht te plakken. Dat is niet aan dovemansoren gericht. De medewerkers van het uitvoerend veldwerkbureau krijgen bij het ophalen van de vragenlijsten op veel adressen stevig dicht geniete of met breed plakband verzegelde enveloppen in de hand gedrukt. Ook ouders vinden dat nog al eens komisch. Het is tot nu toe bijna niet voorgekomen dat ouders hun kinderen verbieden mee te doen.
92
1985 1984
1999 1998
2010
De Monitor Stadscentrum brengt in 2000 de effecten van het Mariënburgcomplex en de Marikenstraat scherp in beeld.125 Tussen 1996 en 2000 stijgt de totaalwaardering voor het stadscentrum van 6,9 naar 7,3. De evenementenmonitor126 laat sterke publieks- en deelnemerswaarderingen zien, met gemiddelde rapportcijfers boven de 8, en een positief effect op de uitstraling van Nijmegen.
Evaluaties voor beleidsprogramma’s en van bijzondere gebeurtenissen In de vorige periode zijn meestal diensten in de Zachte Sector opdrachtgever van (project)evaluaties. Na 1999 zien we opdrachten vanuit allerlei beleidsprogramma’s ontstaan.127 Recent is sprake van een ‘golf ’ aan evaluaties binnen het sociale beleid, veiligheidsbeleid en wijkbeleid.128 In de vorige periode trekt de evaluatie Hoog Water 1995 veel aandacht. Ook na 2000 zijn er enkele bijzondere onderwerpen die ruime publiciteit krijgen: een effectmeting van het anonimiseren van sollicitatiebrieven om de kansen voor nietwesterse Nederlanders te verhogen, de evaluatie van de ‘afgebroken’ Vierdaagse in 2006 en de reconstructie van de gang van zaken rond de verkoop van NOVIO.
125 In het vervolgplan ‘Stadscentrum koerst naar 2015’ (2002) is vervolgens ruim gebruik gemaakt van het analytisch materiaal en de kennis die de stadscentrummonitor heeft opgeleverd. 126 Bestaande uit effectmetingen van de viering Nijmegen 2000, museale tentoonstelling Laatste uren van Herculaneum, Vierdaagsefeesten, festival Habana aan de Waal, voetbaltoernooi UEFA under 21 Championship, Rockin’Park, Zevenheuvelenloop, Vierdaagse langeafstandsmarsen, Gebroeders van Limburgfestival, Music Meeting. 127 Voorbeelden van evaluatieonderwerpen: koopzondagen, ‘pasparkeren’, herinrichting vijvers Lindenholt, wijkserviceteams, aanpak zwerfvuil, geluidsarm asfalt, P+R station Lent, vernieuwing Kronenburgerpark, opvang van verslaafden (MFC), bibliotheekvestigingen op maat, nazorg Nijmeegse veelplegers, tippelzone, hulpverlening straatprostituees, Regionaal Jongerenloket, schuldhulpverlening, Werkplaza, wijkbezoeken College, verandering verkeerssituatie Oosterhoutsedijk. 128 Aanleiding daarvoor zijn zogenaamde (bemoei)zorgtrajecten, opgezet door het Veiligheidshuis, de Centra voor Jeugd en Gezin en de Wijkteamaanpak. Onderzoeksrapporten zijn uitgebracht over de wijkaanpak Sociale Herovering, jongerenprojecten (Focus, Boog, Jongerentoezicht), het Jongerenloket, Wijkteampilot in Wolfskuil (aanpak achter de voordeur) en aanpak overlast ernstige overlastplegers.
O&S in Nijmegen
93
1972 1972
1944
Digitale burgerpeilingen over specifieke kwesties In 2004 ondersteunt O&S een burgerpeiling over de toekomst van Plein 1944, via huis-aan-huis bezorgde stemkaarten en de website van de gemeente Nijmegen. Een jaar later start O&S met een digitaal stadspanel. Momenteel telt dit panel 3500 deelnemers. Met dit stadspanel is het mogelijk om in opdracht van het College of de Raad snel een beeld te krijgen van hoe burgers denken over kwesties of acties die van belang zijn voor de stad. Het panel is de afgelopen vijf jaar een keer of tien bevraagd.129 ‘Al mot ik kruupen…’ De eerste digitale peiling gaat over de waardering door burgers van projecten waar de gemeente de laatste jaren aan gewerkt heeft. Bijvoorbeeld: de Snelbinder, plan Limos, Moenenstraat, Open Wijkscholen, Werkplaza. De uitkomsten zijn bemoedigend voor het bestuur. Ook minder zichtbare sociale projecten worden positief gewaardeerd. Één project scoort laag: weinig bekend, weinig sympathie, lage waardering. Het is het zogenaamde Trotskaartenproject. Nijmegenaren met bijzondere verdiensten krijgen deze kaart door burgemeester Guusje ter Horst uitgereikt. Nijmegenaren moeten zich trotser gaan voelen over hun stad en verdienstelijke medeburgers. De burgemeester is niet blij met de onderzoeksuitkomst. Zijn Nijmegenaren niet trots te krijgen of hebben ze daar de Kaart niet voor nodig?
Oriënterend onderzoek Marktonderzoek vindt in deze periode minder plaats. Het Hotelmarktonderzoek, het onderzoek Detailhandelsstructuurvisie, de Quick scan Wijkmarkten en een uitbesteed onderzoek naar het toeristisch imago zijn voorbeelden van na 2000 uitgevoerd marktonderzoek. De Demografische verkenningen worden periodiek geactualiseerd. De meest recente verkenning (2009) laat zien dat het Nijmeegse inwonertal blijft groeien.130 De groep 60+ relatief het meest. Het inwonertal van Dukenburg en Lindenholt gaat krimpen, met gevolgen voor diverse voorzieningen. 129 Peilingen zijn verricht naar de waardering van gemeentelijke projecten, viering Nijmegen 2000, het Burgemeestersprofiel 2006, het imago van de Brandweer, wensen Nijmeegse Stadsbrug, bereikbaarheid in verband met de discussienota Nijmegen betrouwbaar bereikbaar, klimaatcampagne Ons Groene Hert, de interesse en waardering voor het project Verleden Verbeeld (het verleden in het stadsbeeld zichtbaar maken), bezoek en tevredenheid wijkaccommodaties en de meningen over een Hogesnelheid Openbaar Vervoer (HOV). 130 Het groeitempo hangt samen met de woningbouwprogrammering. Door de economische crisis zijn er onzekerheden over het tempo van realisatie.
94
1985 1984
1999 1998
2010
bevolkingspiramide Nijmegen per 1-1-2011
etniciteit Nijmegenaren volgens de CBS-defenitie per 1-1-2011
Van Statistisch Jaarbeeld naar Stadsgetallen online Tot en met 1999 verschijnt het Statistisch Jaarbeeld. Hoewel deze publicatie hoge waardering geniet, kiest O&S in 1999 voor internet als drager voor een statistische databank. In 2001 komt Stadsgetallen op internet, als onderdeel van de website van de gemeente Nijmegen. In de rubriek ‘Alle Stads- en Wijkgetallen’ kan de gebruiker naar eigen behoefte cijfers samenstellen in de vorm van een tabel, grafiek of kaartje. Voor de bezoeker met haast zijn er de digitale folder ‘Nijmegen in vogelvlucht’ met kerncijfers en de rubriek met ‘meest gevraagde getallen’. Er is ook de optie van een rapport op maat per wijk en stadsdeel. Dat rapport bestaat
O&S in Nijmegen
95
1972 1972
1944
uit een statistisch profiel met kengetallen voor bevolking, woningmarkt aspecten, economie en onderwijssituatie. Ook in deze periode verschijnt na iedere verkiezing een statistische publicatie met stemuitslagen en een toelichting daarop.
5.5 Werkwijzen van onderzoek en statistiek
Methoden131 De door beide onderzoekseenheden in de jaren negentig gebruikte statistische en onderzoeksmethoden zien we terugkomen in de fusieafdeling O&S. SEO heeft een ruime ervaring in behoeften- en marktonderzoek. De onderzoekseenheid Zachte Sector heeft gedegen expertise in evaluatieonderzoek. Er is na de fusie sprake van ‘methodische kruisbestuiving’. Zowel in de vorige als in deze periode zijn (grootschalige) bevolkings enquêtes met gestandaardiseerde vragenlijsten overheersend. Dit wordt ook wel ‘kwantitatief onderzoek’ genoemd. Nijmegen wijkt daarin niet af van onderzoeksbureaus in andere steden. Kwantitatief onderzoek geeft een statistisch representatief en betrouwbaar beeld, is sterk in signalering, maar schiet soms tekort in verklaringen. Kwalitatieve onderzoeksmethoden, zoals diepte-interviews, groepsgesprekken en focusgroepen132, kunnen het inzicht verdiepen. De invoering van kwalitatieve methoden stuit bij gemeentelijke onderzoeksbureaus aanvankelijk op conventies. Vervolgens ontstaat het inzicht dat zowel kwantitatieve als kwalitatieve methoden ieder hun sterke en zwakkere kanten hebben. Afhankelijk van opdracht, probleemstelling en onderwerp is het aan de onderzoeker om een keuze te maken tussen beide of voor een mix van methoden. Ook in Nijmegen zien we in eerste instantie terughoudendheid bij de introductie van deze nieuwe methoden, met kritiek als gevolg.
131 In bijlage 7 vindt een uitgebreider toelichting plaats over de ontwikkeling van kwantitatief en kwalitatief onderzoek en over toepassing van het zogenaamde leefstijlenconcept in gemeentelijk onderzoek. 132 Een focusgroep is een gestructureerde discussie onder een kleine groep van belangstellenden, begeleid door een ervaren gespreksleider. Doel is om door vragen en discussie inzicht te krijgen in opvattingen en achterliggende motieven. Door het groepselement kunnen deelnemers meerdere perspectieven zien en daarop reageren. Bron: www.participatieladder.nl.
96
1985 1984
1999 1998
2010
Kritisch geluid Paul Depla uit zich als raadslid en wethouder in Nijmegen bij gelegenheid kritisch over de aard van het onderzoek van O&S: te traditioneel en te weinig direct gericht op het politiek-bestuurlijk proces. Depla is in de jaren negentig in diverse functies rechtstreeks betrokken bij beleidsonderzoek en bij marketingonderzoek voor landelijke verkiezingscampagnes.
Een van de actiepunten bij de fusie van de onderzoekseenheden is scholing in methoden van kwalitatief onderzoek.133 In vorige perioden hebben we al eerste voorbeelden van kwalitatief onderzoek gezien. Na 2000 is het aantal toepassingen groter en zijn de methoden gevarieerder.134 Landelijk ontstaat niet alleen een discussie over kwalitatieve methoden, maar ook over de traditionele indeling naar doelgroepen; bijvoorbeeld ouderen, jongeren, groepen met een laag inkomen, allochtonen. Deze zouden te stereotiep zijn en onvoldoende rekening houden met verschillen in waarden en gedrag binnen die groepen. Het onderscheiden van doelgroepen op basis van leefstijlen135 ziet men als een mogelijke oplossing. De landelijke ervaringen met de toepassing van leefstijlen voor overheidsbeleid zijn tot nu toe gevarieerd. O&S oriënteert zich op toepassingsmogelijkheden. Bijvoorbeeld voor citymarketing, wijkmanagement, woningbouwprojecten en duurzaamheid.136
133 Voortvloeiend uit het Inrichtingsplan O&S (1999) volgen onderzoekers cursussen bij de KUNter oriëntatie op methodologie en methoden van kwalitatief onderzoek: interviewtechnieken, focusinterview, groepsinterviews, paneldiscussie/ forumdiscussie, expertmeeting en tekstanalyse. 134 Technieken als diepte-interviews, groepsconferenties, focusgroepen worden toegepast om groepsvertegenwoordigers, experts, professionals, omwonenden, cliënten, etc. te ondervragen over beleving, opinies en ervaringen. Soms als een vorm van verkenning (bijvoorbeeld milieubelasting en gezondheidsbeleving), maar meestal voor evaluatiedoelen (‘pasparkeren’, koopzondagen, Boognetwerken, pilot wijkteam en gezinscoaches, subsidie wijkactiviteiten, focusprojecten, leerlingenvervoer, woongids ouderen, onderzoeken Kronenburgerpark en Stationstunnel). De aanpak bij de Stads- en Wijkmonitor heeft een getrapte opzet. Via een mailenquête met gesloten en open vragen verzamelen de onderzoekers per stadsdeel bij circa 40 tot 50 professionals en bewonersvertegenwoordigers de door hen als belangrijk gevonden ontwikkelingen in hun werk-of woongebied. Een verslag daarvan is basis voor minisymposia van een halve dag met 15 tot 20 professionals en bewonersvertegenwoordigers om het verhaal uit de wijken te toetsen en compleet te maken. 135 In de leefstijl komen gedrag, opvattingen en voorkeuren samen, als ook de bijbehorende ‘materiële en sociale expressie’. 136 Bijvoorbeeld: is de leefstijl een zinvolle ingang voor een communicatiestrategie om woningeigenaren te stimuleren om te investeren in oplossingen voor blijvende energiebesparing?
O&S in Nijmegen
97
1972 1972
1944
Het internettijdperk begint De sterk toegenomen prestaties van pc en nieuwe software137 maken het werk van O&S’ers gemakkelijker en aangenamer. In 2000 is rechtstreeks email- en internetverkeer met de buitenwereld mogelijk.138 Het gebruik neemt razend snel toe. De eerste jaren is internet voor O&S een middel voor het zoeken van informatie en documentatie. Steeds meer onderzoeksinstellingen stellen hun onderzoeksprogramma en rapportages op hun website beschikbaar. Organisaties zoals het CBS en andere overheden ontsluiten hun statistieken via internet. De diepe stap in het world wide web Voor de jongere medewerkers is het op eigen thuiscomputer surfen op het ‘world wide web’ een bekende ervaring. Voor de oudere medewerkers is internetten volledig nieuw. Zij laten zich graag helpen bij het doorgronden van dit vreemde medium. Sommigen volgen daarvoor een cursus van een halve dag op het computercentrum van de KUN en laten zich uitleggen wat je kunt doen met zoekmachines zoals Ilse, Yahoo en Google. Terugkijkend verbazingwekkend dat wat nu een simpele routine is voor jong en oud, toen overkwam als een ongewisse stap in het diepe….
Ook bij de ‘transfer’ van eigen kennis en informatie ontstaan nieuwe kansen voor O&S. De afdeling meldt zich enthousiast als deelnemer aan de gemeentelijke website. Onder het etiket ‘Onderzoek en Cijfers’ presenteert O&S onderzoeksrapportages en de databank Stadsgetallen. De digitale nieuwsbrief RespOnS informeert belangstellenden over de actuele stand van lopend en gerealiseerd onderzoek.139 Sinds 2005 gebruikt O&S internet als onderzoeksinstrument, in de vorm van een digitaal Stadspanel. Maar ook binnenshuis gaat het bij O&S met hulp van de nieuwe technologie anders. O&S grijpt een nieuw huisvestingsconcept aan om in 2005 een forse doorstap te maken in informatie- en kennismanagement binnen de afdeling. Geen individuele archivering meer, maar een gestandaardiseerde opslag in een gemeenschappelijke intern ‘kennissysteem’ (zie paragraaf 5.6). 137 In 2002 wordt het Officepakket van Microsoft bij de gemeente ingevoerd. 138 O&S mag bij wijze van uitzondering al jaren eerder gebruik maken van een standalone pc met aansluiting op internet; hiermee is ook extern emailverkeer mogelijk. 139 Het nieuwsbulletin ‘RespOnS’ heeft aanvankelijk de klassiek papieren vorm en verschijnt daarna als digitale nieuwsbrief.
98
1985 1984
1999 1998
2010
Externe presentatie De overheadprojector en de sheets voor productpresentaties behoren tot het verleden. Een slideshow in Powerpoint met behulp van een beamer is nu de norm. Overigens is er minder dan in het vorige decennium behoefte aan dit soort presentaties. Er is sprake van een informatielawine die van diverse kanten op bestuurders en beleidsmakers afkomt. Managementorganen richten zich vanaf 1999 hoofdzakelijk op organisatie en bedrijfsvoering. Na de invoering van het duale stelsel verdwijnt de ‘traditie’ van presentatie van belangrijke onderzoeksrapporten in raadscommissies. Daar staat tegenover dat belangstellenden zich met behulp van het bulletin RespOnS en de ‘kennisbank’ Onderzoek en Cijfers naar behoefte kunnen informeren. Petje op, petje af Mogelijk past het eenrichtingverkeer van een Powerpointpresentatie ook niet goed meer bij deze interactieve tijd. Een klein bewijs hiervoor. Enkele O&S’ers brengen in 2006 de resultaten van de Stads- en Wijkmonitor in spelvorm aan de mens, in dit geval een grote groep medewerkers van de Dienst Grondgebied. Ze gebruiken de simpele maar effectieve quizmethode ‘petje op, petje af ’. De boodschap komt over en het is amusant.
Externe contacten De organisatorische drukte laat vanaf 1999 weinig ruimte voor deelname aan activiteiten van de landelijke vereniging van gemeentelijke bureaus voor statistiek en onderzoek (VSO). Later is de draad weer opgepakt. Sinds 2008 neemt Nijmegen, in de persoon van afdelingshoofd Tom Merkx, weer deel aan het bestuur van de VSO. Medewerkers van O&S zijn actief in VSO-platforms voor kennisuitwisseling over de thema’s beleidsonderzoek, economie, grotestedenbeleid, webdatabanken, bedrijfsvoering. De samenwerking in KANON-verband en met de KUN/RUN140 blijft al die jaren intact. Met de faculteit Managementwetenschappen, opleiding Sociale Geografie, ontstaat een nieuwe vorm van samenwerking in zogenaamde ‘duale werk-leertrajecten’. Masterstudenten combineren gedurende ruim anderhalf jaar werk bij O&S met theoretische verdieping bij de RUN. In deze periode ontstaan ook contacten met de Hogeschool van Arnhem en Nijmegen (HAN). 140 De Katholieke Universiteit Nijmegen (KUN) laat zich op 1 september 2004 omdopen tot Radboud Universiteit Nijmegen (RUN).
O&S in Nijmegen
99
1972 1972
1944
5.6 Medewerkers en huisvesting van onderzoek en statistiek
afdelingsoverleg O&S, maart 2011
Medewerkers Bij de start van de fusie-afdeling O&S komen de volgende namen141 voor: Tini van Gruijthuijsen, Wim Vegt, Kees Goderie, Gerard van der Meulen, Bram Verhoef, Jenny Zonneveld, Henk Moeniralam, Piet Kusters, Geert Schattenberg, Ad Manders, Truus Stevens, Tom Merkx, Petra Kalkman, Rinie Feldkamp, Anja van den Elshout en Aad Eggen. In die tijd werkt ook Roland van der Heijden als trainee bij O&S. Enkele medewerkers zullen in deze periode vertrekken of met prepensioen gaan.142 Er komen nieuwe medewerkers: Ineke de Haas, Tonny Faessen, Hans Voutz, Jevgeni Joukovitch, Klaas Pruijsen, Rob Hermens, Ina Tetelepta en Erik Kok. Door het duale leer-werktraject (samenwerking RUN) werken Paul Gerards, Ellen Prins, Tessa Verhallen en Marieke Peters tijdelijk bij O&S. Maarten Delwel is gedurende een jaar via een werkervaringstraject aan O&S verbonden.
141 De onderzoeker Cees Peperkamp van Onderzoek Zachte Sector komt niet naar O&S, maar kiest voor een beleidsfunctie in de Dienst Sociale Zaken. 142 Truus Stevens, Petra Kalkman, Roland van der Heijden, Gerard van der Meulen, Anja van den Elshout, Wim Vegt, Tini van Gruijthuijsen, Piet Kusters en Aad Eggen.
100
1985 1984
1999 1998
2010
het O&S volleybalteam in 2002 staand: Jefgeni, stagiares Daan en Ellen, Kees gehurkt: Roland, Wim en Ad
Fusie heeft ook sportief voordeel Tussen 1992 en 2005 speelt onderzoek en statistiek 13 keer mee in het ‘Harde Sector Volleybaltoernooi’. Steevast ingestraald door de afdelingshaptonoom. Vóór 1999 eist SEO drie van de zes keren een podiumplaats op. Na de fusie van de onderzoekseenheden is het zes van de zeven keer raak, met als hoogtepunt de eerste plaats in 2004. De ‘erfvijand’ Ontwikkelingsbedrijf eindelijk een keer getopt. We concluderen dat de fusie SEO - OPB&V hier ook een doorslaggevend schaalvoordeel heeft opgeleverd: twee lange mensen die goed kunnen volleyballen.
Omwenteling in huisvesting De gefuseerde afdeling O&S huist op de 6e verdieping van Metterswane en later in een zijvleugel op de begane grond. In 2005 verhuist de afdeling naar het Stadhuis, naar een open kantoortuin met flexplekken en stiltecellen. Online werken op afstand, bijvoorbeeld thuis, is mogelijk. Een huisvestingsconcept dat tegenwoordig gepropageerd wordt als Het Nieuwe Werken (HNW). Een voor O&S revolutionaire verandering die overwegend goed uitpakt.
O&S in Nijmegen
101
1972 1972
1944
Henk Moeniralam begin jaren 90 op zijn kamer in Metterswane en in 2011 op een flexplek in het Stadhuis
Dalende prijs oud papier? Ten tijde van de verhuizing van diensten van Metterswane naar het Stadhuis, zal de prijs van oud papier waarschijnlijk door overaanbod gedaald zijn. Gigantische hoeveelheden papier komen vrij bij de ontmanteling van de vele privé-archieven, soms lopend over vele decennia. Op de flexplek krijgt ieder één meter ruimte in een centrale kast voor hangdossiers. Rapporten horen in de afdelingsdocumentatie of het gemeentelijk archief. De vele dubbels en achterhaalde documenten verdwijnen in rijen klaar staande containers. Vrachtwagens van de afnemer van het oud papier rijden in die dagen af en aan.
Klooster O&S Het flexwerken opent voor O&S een wereld aan nieuwe termen: kantoorlandschap, stiltecel, locker, treintjes, leestafel, pantry, garderobekast, oplaadmuur, dect toestel, stamtafel, kennisdelen, thuiswerkplek, verbindend werken, plaats- en tijdonafhankelijk werken en …. secroens. Alles valt samen in het hedendaagse mantra Het Nieuwe Werken. HNW is een ideologie en industrie. Er is een week van HNW, een Nationale Barometer HNW, HNW op youtube.com en een HNW Blog. De boodschap is helder. HNW werkt. HNW is goed voor het milieu. HNW maakt blij. Er zitten ook prozaïscher kanten aan. Bij eerste berichten in 2004 over de aanstaande nieuwe werkplek zijn nog al wat O&S’ers diep geschokt. Ze zijn vergroeid met HRWiK (Het Rustig Werken in Kamers). Sommige koppels delen al ruim 20 jaar eenzelfde kamer. Bestendiger dan menig huwelijk, wordt wel eens gegrapt. Met een eigen hoek en goed nageleefde leefregels maakt O&S er een succes van. Collega’s van naburige rumoeriger afdelingen spreken badinerend over ‘het klooster’ van O&S. HNW past O&S en …. HNW maakt stil.
102
1985 1984
1999 1998
2010
Secroens? ‘Wie zorgt er vandaag voor secroens?’ Geen exotische plant of hulpbehoevende collega die om liefdevolle aandacht vraagt, maar een telefoontoestel. Met de overgang naar de flex-plekken verdwijnen de vaste telefoons. Iedereen heeft een dect toestel dat je na vertrek in de oplaadmuur hangt. Wie neemt de telefoon van afwezigen op? De oplossing is simpel: een extra telefoon met secretariaatsfunctie, die langs aanwezige medewerkers rouleert. Het naamplaatje op deze telefoon is SECROenS.
5.7 Organisatie in de periode 1999 - 2010
Veranderingen gemeentelijk De start van de nieuwe gemeentelijke organisatie in 1999 is eerder een begin- dan het eindpunt voor veranderingen. Onder leiding van gemeentesecretaris Han Bekkers is in de periode 2000-2005 sprake van een continu cultuurveranderings- en reorganisatieproces. De Collegeakkoorden vanaf 2002 ‘pushen’ de gewenste externe oriëntatie, het ‘van buiten naar binnen denken’ en de uitvoeringsgerichtheid van de organisatie. Na 2005 zien we, onder gemeentesecretaris Pier Eringa, consolidatie om de veelheid aan aanpassingen te laten doorwerken in de praktijk van alledag. Top of down Vanaf 2001 start een cultuurveranderingsproces, bedacht in het gemeentelijk Management Team en via een communicatieoffensief losgelaten op de medewerkers. Het cultuurverhaal maakt een harde landing op de werkvloer. De doorgeschoten vernieuwingsdrang botst op een vooringenomen houding van ‘hoezo veranderen, het gaat toch allemaal goed’. De tegenstellingen tussen top en down lijken eerder groter dan kleiner te worden. De ‘middenmanagers’ hebben het er moeilijk mee om de verbindingen te leggen. Ze gaan in groepen op retraite bij de goeroes Harry en Rob. Menige deelnemer plengt een traantje….om top of down terug te keren op de werkplek.
O&S in Nijmegen
103
1972 1972
1944
ROOS-waarden Ook binnen een afdeling als O&S roept het gemeentelijk cultuurveranderingsproces in 2001-2002 bij nog al wat medewerkers weerstand op. Bij de slogan ‘ROOS-waarden’ wordt het sommigen nu nog rood voor de ogen. In latere jaren komt het accent in de organisatieverandering op grijpbaarder doelen te liggen, zoals verbetering van de dienstverlening, wijkgericht werken, denken vanuit het perspectief van burgers, meetbare doelen en resultaten die voor de burgers tellen. Dat spreekt O&S’ers meer aan.
Wie kent de ROOS-waarden nog? Resultaatgericht Omgevingsgericht Open Samen Niets mis mee, op het eerste oog. Vanwaar die tegenzin bij een flink deel van de ambtenaren? Te vanzelfsprekend, te open deur-achtig, te opgedrongen, te sekte-achtig, te betuttelend blijkt uit het Medewerkersonderzoek 2003. De moraal van dit verhaal: het gaat niet om ROOS maar om onderling vertrouwen en om geloofwaardigheid…
Veranderingen bij DSP Vanaf 1999 is onderzoek en statistiek een afdeling binnen de procesdirectie DSP, met Henk Nieuwenhuis als directeur. In 2003 fuseren DSP (stedelijke zaken) en DWL (wijkaanpak) tot één Directie Wijk en Stad (DWS). Ingrid de Boer wordt directeur van DWS. Na haar vertrek en een interimperiode met plaatsvervangend directeur Wim Wentink, treedt in 2006 Peter Steijn aan.
Veranderingen binnen O&S De fusie van de onderzoekseenheden in 1999 is aanleiding om het werkterrein opnieuw in kaart te brengen en om de interne organisatie aan te passen. Zijn de onderzoeksinspanningen en de statistische informatievoor-
104
1985 1984
1999 1998
2010
ziening evenwichtig gericht op de gemeentelijke beleidsvelden?143 Wat doen we goed en wat minder, waar willen we naar toe, wat moeten we daarvoor veranderen en hoe krijgen we dat voor elkaar? De nieuwe afdeling voegt in 1999 de secties onderzoek en statistiek samen. Het nieuwe uitgangspunt is: ‘programmagestuurd’ werken binnen een ongedeelde en hiërarchisch platte afdeling. Daarnaast krijgen senioronderzoekers een ruimere verantwoordelijkheid: een zogenoemde ‘accountfunctie’ voor hun werkgebied.144 De procescoördinatie voor omvangrijke producten zoals de Stads- en Wijkmonitor is als deeltaak gedelegeerd aan enkele senioronderzoekers. In lijn met de gemeentelijke programmabegroting verzakelijkt de bedrijfsvoering van O&S door meetbare doelen te stellen met afrekenbare prestaties. Daarbij hoort een instrument voor zelfevaluatie. Vanaf 2004 vindt een periodieke (digitale) enquête plaats bij opdrachtgevers en gebruikers naar de waardering van O&S-producten.145 Een plus een is drie Het fusieproces van de beide onderzoekseenheden verloopt voorspoedig. Vooraf interviewen de beide afdelingshoofden de medewerkers van de andere club over hun verwachtingen en wensen. Tijdens drie ‘bosdagen’ gaan de beide afdelingen over een groot aantal thema’s in discussie. Geen koude maar warme fusie, waarbij overigens ook harde noten gekraakt worden, met gevolgen voor de manier van coördineren. Voor enkelen had de fusie niet gehoeven. Zij hechten aan de vertrouwde nestgeur van de eigen club. Aanvankelijk zijn nog ‘bloedgroepen’ binnen O&S bespeurbaar, maar zeker na de verhuizing in 2005 is sprake van een onversneden identiteit en 1 + 1 = 3!
143 Uit deze interne evaluatie blijkt dat in de loop van de jaren een aantal beleidsvelden onderbelicht is gebleven en dat er daarom bij O&S kennis- en informatielacunes zijn. Dat geldt vooral voor cultuur, sport, jeugd, milieu en verkeer. In de eerste jaren na de fusie vinden extra inspanningen plaats om die achterstanden in te halen. 144 De ‘account’ is het vaste gezicht naar opdrachtgevers, zowel bij de oplading van het onderzoeksprogramma, als ook op opdrachtniveau. De werkgebieden bestaan uit combinaties van beleidsvelden/programma’s uit de Stadsbegroting. 145 Beoordelingsmaatstaven zijn de kwaliteit van de onderzoeksopzet, contacten tijdens het onderzoek, inhoud en leesbaarheid van rapportage, het nakomen van afspraken in de planning, de kwaliteit van het eindproduct en de betekenis voor het beleidsdoel waarvoor het onderzoek is verricht.
O&S in Nijmegen
105
1972 1972
1944
Verandering van leiding O&S Na 21 jaar leiding gegeven te hebben aan SEO (1985 - 1998) en O&S (1999 - 2006) vertrekt Tini van Gruijthuijsen als afdelingshoofd. Privéomstandigheden maken het voor hem niet langer mogelijk deze functie uit te oefenen. Hij gaat met prepensioen. Beste O&S-onderzoek ooit Tijdens de informele afscheidsavond van vertrekkend afdelingshoofd Tini van Gruijthuijsen speelt de gemeentelijke ambtenarenrockband Shoesize 50, met bassist onderzoeker Ad Manders, de sterren van de hemel. De tweede verrassing is een uitzending van Nova op locatie. Breaking news: correspondent Guusje ter Horst heeft een videoboodschap en reikt een Trotskaart uit. En Nova brengt headlines van een internetenquête bij collega’s over Tini’s persoon en gedragskenmerken. In zijn afscheidsrede betitelt Tini deze enquête als ‘beste O&S-onderzoek ooit’…
Enkele maanden voor zijn vertrek is zijn opvolger bekend, Tom Merkx, waardoor een soepele overgang in de leiding mogelijk is. Op 1 juni 2006 begint Tom Merkx aan zijn nieuwe taak.
Tini van Gruijthuijsen, met echtgenote Willy, tijdens
Afdelingshoofd O&S
de informele afscheidsbijeenkomst
Tom Merkx sinds juni 2006
106
1985 1984
1999 1998
2010
6 Terugblik 1945 - 2010
6.1 Verschuivende verhoudingen Terugkijkend op 65 jaar onderzoek en statistiek zien wij de verhoudingen tussen bestuur, beleid en onderzoek en statistiek veranderen. We onderscheiden drie perioden.
1945 - 1984: dubbelrol als ‘coproducent van beleid’ Onderzoek is sterk gericht op de grote naoorlogse vraagstukken: herstel van het stadscentrum, de toekomst van de Benedenstad, de snel groeiende bevolking, het zoeken van ruimte voor woningen, bedrijven en voorzieningen. Onderzoek is daardoor nauw verbonden met de taken van PW&V en beperkt met andere beleidsvelden.146 Onderzoek heeft daarbij een dubbelrol. Enerzijds oriënteren, inventariseren, analyseren en beschrijven. Anderzijds beleidsvertaling, beleidsontwerp, beleidsadvisering en soms zelfs lobbyen. Statistiek heeft een algemeen documenterende functie. Binnen PW&V ontwikkelt onderzoek zich van belangrijke ‘hulpfunctie’ voor stedenbouw en onroerende zaken tot een zelfstandige afdeling die na 1970 een vooraanstaande rol binnen de stadsontwikkeling speelt. In deze tijd zou de naam ‘Planologie, Onderzoek en Statistiek’ het best bij de werkzaamheden gepast hebben. In de reorganisatiejaren 1983-1984 staan de dubbelrol en de bijna exclusieve band met ruimtelijke ordening ter discussie. Deze leidt tot een raadsbesluit over een organisatorische scheiding van onderzoek en beleid en loskoppeling van ruimtelijke ordening.
146 Buiten PW&V komt onderzoek voor als een eenmansfunctie binnen de Gemeentelijke Sociale Dienst, gericht op onderzoeksopdrachten vanuit de GSD en Dienst Educatie en Welzijn.
O&S in Nijmegen
107
1972 1972
1944
1985 - 1998: ‘leverancier’ van onderzoek en statistiek Onderzoeksprogrammering bepaalt de inzet van de functie onderzoek en statistiek. In deze periode komen opdrachten vooral vanuit de beleidsafdelingen van alle gemeentelijke diensten. Het College van B&W en de Raad toetsen deze onderzoeksvraag en stellen het onderzoeksprogramma vast. In de Harde Sector ligt het accent op behoeften- en marktonderzoek. In de Zachte Sector op klanten- en evaluatieonderzoek. Statistiek heeft een gemeentelijke functie: documenterend en signalerend. Onderzoek heeft in deze fase een faciliterende rol voor beleidsontwikkeling en -uitvoering. De opstelling is vraag-, klant- en ‘casegericht’. Er is een groeiende behoefte aan dit soort onderzoek, dat nauw aansluit op de gevarieerde beleidspraktijk van de diverse nieuwe diensten. De onderzoeksvragen zijn even divers als het gemeentelijk beleid is, met het daarmee corresponderende risico van verkokering en versnippering. Vanaf 1989 zien we binnen de gemeente twee antwoorden hierop, met directe gevolgen voor het werk van onderzoek en statistiek. Ten eerste ontwikkelt onderzoek, in opdracht van de diensten, diverse monitors. Door herhaalde metingen signaleren deze monitors trends, trendbreuken en effecten van beleid. Ten tweede geeft het bestuur enkele ‘beleidsveldoverkoepelende’ opdrachten. De Sociale Atlas, met wijkprofielen en wijkvergelijking vanuit meerdere gezichtspunten, is het eerste voorbeeld hiervan. Kort daarna volgen verkenningen van thema’s die van belang zijn voor de toekomst van de stad. Een paar jaar later vindt de eerste Stadspeiling plaats, een burgerenquête over kwaliteiten van stad, wijk en bestuur. Deze periode sluit af met een gemeentebrede reorganisatie, waarin sturing, samenhang en integratie hoofdthema’s zijn.
1999 - 2010: ‘kennisfactor’ voor gemeentelijk beleid De invoering van de nieuwe organisatie in 1999 heeft bij uitstek het doel om het primaat van bestuur en politiek te versterken. Dat heeft ook gevolgen voor onderzoek en statistiek. Het klinkt door in de organisatorische plaats van O&S binnen een procesdienst die gericht is op gemeentelijke samenhang en samenwerking. Maar ook in het directer sturen van de onderzoeksprogrammering. Colleges wijzen de hoofdthema’s aan. Collegeleden zijn rechtstreekser betrokken bij onderzoeksopdrachten voor ‘hun’ programma’s in de Stadsbegroting. We zien dat het aandeel van monitoring en evaluatieonderzoek in de onderzoeksprogrammering sterk toeneemt.
108
1985 1984
1999 1998
2010
In deze periode vult onderzoek en statistiek een rol als ‘kennisfactor’147 voor het algemeen gemeentelijk beleid in. In opdracht van het bestuur integreert O&S de opgebouwde kennis en informatie in de Stads- en Wijkmonitor, de ‘kennisbank’ Onderzoek en Cijfers en de databank Stadsgetallen.
6.2 ‘Leermomenten’ 148
Waar gemeentelijk onderzoek en statistiek goed in kan zijn Eigen rol en positie naast beleid De organisatorische scheiding van beleid en onderzoek in 1985 heeft onderzoek en statistiek goed gedaan. Onderzoek moet niet op de stoel van de beleidsmaker willen zitten en het omgekeerde is ook onverstandig. Ieder zijn verantwoordelijkheid.149 De fusie in 1999 en de positionering binnen een procesdirectie heeft de eigen rol en onafhankelijkheid verstevigd. Dat betekent niet dat er sprake is van academische afstandelijkheid vanuit onderzoek richting beleid. O&S gaat uit van vragen en behoeften van het bestuur en de ambtelijke organisatie. Bestuur en organisatie richten zich voortdurend op de omgeving: burgers, bedrijven, instellingen, grondgebied. Het stadsbestuur wil invloed uitoefenen op die omgeving en veranderingen ten goede bewerkstelligen. De gemeente zet daarvoor in ruime mate middelen in. Zij wil weten hoe die omgeving zich ontwikkelt en of de ingezette middelen werken zoals bedoeld.
147 Deze term verwijst naar het raadsbesluit (begin 1999) over de nieuwe gemeentelijke organisatie, waarin de gefuseerde onderzoekseenheden als ‘kennisfactor’ binnen de procesdienst DSP (later DWS) is geplaatst. 148 De leermomenten zijn gebaseerd op de voorgaande hoofdstukken, ervaringen van Tini van Gruijthuijsen als leidinggevende voor onderzoek en statistiek en op inspirerende bronnen zoals ‘Is er een toekomst voor beleidsonderzoek? Verslag van het congres van 4 november 2003. Georganiseerd door de Vereniging voor Beleidsonderzoek (VBO) en de Vereniging voor Statistiek en Onderzoek (VSO)’. 149 De functie onderzoek en statistiek is een rationaliserend en objectiverend proces dat zo onafhankelijk mogelijk probeert vragen te beantwoorden. Beleidsontwerp en -advisering is een invloed verwerkend proces om resultaten van onderzoek, oriëntaties, ideeontwikkeling, consultaties, draagvlak zoeken en politieke wilsvorming te vertalen in voorstellen aan het bestuur. De combinatie van deze rollen, tot op het persoonlijk niveau, verhoogt de kans tot verstrikken in onverenigbare belangen.
O&S in Nijmegen
109
1972 1972
1944
Beleidscyclus Signalering 1 Beleidsvoorbereiding
4 Evaluatie
Handhaving
2 Besluit 3 Uitvoering
In de beleidscyclus150 zijn er daarom twee fasen waar onderzoek en statistiek waarde kan toevoegen. In de fase van signalering en beleidsvoorbereiding door oriëntatie, verkenning, analyse, diagnose, prognose, simulatie, etc. In de evaluatiefase door procesmonitoring, beleidseffectonderzoek, klanttevredenheidsonderzoek, etc. Alle producten van onderzoek en statistiek zijn toe te delen aan die twee fasen. Verhelderingsfunctie Onderzoek en statistiek kan meerwaarde bieden door wat vaak de ‘verhelderingsfunctie’ wordt genoemd.151 Marktonderzoeken, behoeftenonderzoek, demografische verkenningen, opinieonderzoek, zijn allemaal voorbeelden van onderzoeken waar deze functie centraal staat. Dat verhelderen houdt de Waal van oudsher een fysieke en ook in dat nuchtere feiten tegenover mentale barriere? de veelheid aan meningen en veronderstellingen worden geplaatst. Dat leidt nog al eens tot ontzenuwen van stellige beweringen of zaken terug brengen tot ware proporties.152 150 De traditionele cyclus bestaat uit vier fasen: 1. beleidsvoorbereiding, 2. beleidskeuze/besluit, 3. uitvoering en 4. evaluatie. Tegenwoordig worden vaak extra tussenstappen daaraan toegevoegd, bijvoorbeeld signalering en handhaving. 151 ‘Het verhelderen van zaken en verbanden, feiten aan het licht brengen, interessante ontwikkelingen in de schijnwerpers zetten, waarschuwingslampen plaatsen bij gevaarlijke situaties. Het komt erop neer dat je datgene wat onbekend, onzichtbaar of duister is in het licht probeert te plaatsen om het bespreekbaar, hanteerbaar en eventueel veranderbaar te maken.’ Lezing van Paul Schnabel, congres 4 november 2003. 152 Schnabel noemt het in die gevallen ‘breaking news in heel andere betekenis van het woord’. Congres, 4 november 2003.
110
1985 1984
1999 1998
2010
Een markant voorbeeld uit eigen Nijmeegse praktijk is de van oudsher gangbare mening dat de Nijmegenaren met geen stok over de Waal te slaan zouden zijn voor het zoeken van een huis. Dat zou de achilleshiel van een Waalsprong zijn. Woningmarktonderzoeken laten een heel ander beeld zien en de praktijk later ook. Evaluatie van beleid (ex ante, ex post) Onderzoek en statistiek kan ook meerwaarde scheppen bij de evaluatie van het beleid. Daarbij maakt men onderscheid naar ex ante en ex post evaluatie. De ex ante evaluatie behoort bij de eerste fase van de beleidscyclus. Deze heeft als doel om vooraf te onderzoeken welke effecten beleidvoornemens kunnen hebben. Ook kan dit soort onderzoek inzicht geven in welke strategische keuzen bij de beleidsvoorbereiding mogelijk zijn.153 In het Nijmeegse ‘format’ voor beleidsvoorstellen aan het College en de Raad en ook in de opbouw van de programmabegroting zijn nadrukkelijk ex ante evaluatie-elementen aanwezig: meetbare doelen en indicatoren voor doelbereik, eventueel met een verplichting van een ex post evaluatie. Onderzoek is hierbij serviceverlenend betrokken. Beleidsmedewerkers maken gebruik van beschikbare onderzoeksinformatie (indicatoren) en vragen advies aan O&S over het meetbaar maken van doelen en doelbereik. Diepgaander methoden, zoals simulatie of scenariobouw, die kunnen helpen bij effectbepaling of ondersteuning van strategische keuzen, worden in de Nijmeegse praktijk minder gevraagd. Voor zover ze voorkomen maken ze onderdeel uit van zogenaamd ‘haalbaarheidsonderzoek’. Omdat daarvoor vaak specialistische kennis nodig is, vindt veelal uitbesteding plaats.154 De ex post evaluatie hoeft nauwelijks uitleg. Is het beleid uitgevoerd op de voorgenomen manier en heeft het de beoogde effecten opgeleverd? In Nijmegen heeft dit na 1985 een ruime onderzoekspraktijk gekregen, onder de namen evaluatieonderzoek, procesevaluatie, beleidseffectenonderzoek, klanten- en loketonderzoek, etc.
153 Handreiking Evaluatieonderzoek ex ante. Een praktisch handvat voor de opzet en uitvoering van evaluatieonderzoek ex ante. Ministerie van Financiën, afd. Afdeling Beleidsevaluatie en -Instrumentatie, 2003. 154 Nijmeegse voorbeelden uit de afgelopen decennia: haalbaarheidsonderzoeken voor ontwikkeling Waalkade, nieuwbouw Doornroosje, winkelvoorzieningen in de Waalsprong, ontwikkelingsconcept Stratemakerstoren, Woonthemacentrum Novium, (her)ontwikkeling diverse buurt- en wijkwinkelcentra (Horstacker, Dukenburg, Mensalocatie), ontwikkeling Plein 1944, onderzoek gewenste branchering Marikenstraat, haalbaarheid van Topsport Innovatiepark TIP-Goffert.
O&S in Nijmegen
111
1972 1972
1944
Deze evaluaties krijgen extra meerwaarde wanneer ze herhaald worden (monitoring) of/en vergelijking met andere gemeenten toelaten (benchmarking).155
Waar gemeentelijk onderzoek en statistiek goed in moet zijn Sturing zoeken De ervaringen sinds 1985 hebben geleerd dat de onderzoeksprogrammering steviger en waardevoller wordt wanneer het bestuur de hoofdprioriteiten aanwijst en vooraf onderzoeksopdrachten toetst en zo nodig saneert. Dit verhoogt de legitimiteit, relevantie en urgentie van de opdrachten. Als effect ontstaat een betere balans tussen beleidsveldgerichte en gemeentebrede kennis en informatie.156 Begrijpelijk is de onderzoeksvraag vanuit beleidsprogramma’s vaak gericht op een specifiek onderwerp binnen een specifiek beleidsveld. Gemeentebrede opdrachten vinden meestal een oorsprong in het gemeentelijk Directieteam, het College of de Raad. Bij dat ‘sturing zoeken’ behoort ook flexibiliteit in de programmering. Er moet altijd plaats zijn voor onvoorziene urgente opdrachten.157 Betrokken onafhankelijkheid De continue nabijheid van opdrachtgevers, gebruikers en het onderzoeksgebied schept voordelen voor O&S. Het stimuleert gedrevenheid en betrokkenheid om vanuit de eigen rol en verantwoordelijkheid de best mogelijke antwoorden te geven. Belangrijk is het om dit voordeel systematisch te benutten. Weet met welke vragen beleidsmakers, managers en bestuurders worstelen. Mogelijk kun je deze met bestaande informatie of een snelle analyse beantwoorden. Het kan ook aanleiding zijn tot relevante opdrachten. Korte afstand kan ook het risico hebben van beïnvloeding, verblinding en 155 Een veel gebruikte definitie is die van Camp (1989): ‘Benchmarking is systematisch onderzoek naar de prestaties en de onderliggende processen en methoden van een of meer leidende referentie-organisaties op een bepaald gebied, en de vergelijking van de eigen prestaties en werkmethoden met deze ‘best practice’, met het doel om de eigen prestaties te plaatsen en te verbeteren’ (bron: Wikipedia). De opbrengst van benchmarking wordt overigens nog al eens overschat. Zeker wanneer het niet verder gaat dan het naast elkaar zetten van kale cijfers van gemeenten (onderzoeksuitkomsten, proceskenmerken). Verschillen roepen dan meer vragen op dan dat deze antwoorden geven. Immers wat is de oorzaak van de verschillen? Signalerend en probleemstellend heeft deze manier van vergelijken zeker waarde, maar niet meer dan dat. De benchmark www.waarstaatjegemeente.nl is hier een voorbeeld van. 156 In een interview in de Volkskrant sprak ooit (1994) een onderzoeksdirecteur van AKZO het belang uit van top-downsturing bij onderzoeksprogrammering voor het bereiken van nieuwe verhoudingen, naast de oplossingsgerichte vraag van operationele organisatieonderdelen. Dit inzicht lijkt ons nog steeds actueel. 157 Markante voorbeelden hiervan zijn: het onderzoek voor de (afgebroken) Vierdaagse in 2006 en de invoering van de Crisismonitor in 2009.
112
1985 1984
1999 1998
2010
tunnelvisie. De kernwaarden van het vak onderzoek en statistiek verzetten zich tegen manipulatie en ongewenste beïnvloeding. Die kernwaarden zijn: betrouwbaarheid, integriteit, onafhankelijkheid in analyse en conclusie. Zeker een gemeentelijke afdeling O&S kan zich reputatieschade op dit vlak op geen enkele manier veroorloven. Wat betreft de potentiële gevaren van verblinding en tunnelvisie: zoek de kritische discussie, kom vanachter je bureau en ga naar buiten, kijk goed om je heen, leg je oor te luisteren, volg de landelijke ontwikkelingen, zoek het contact met vakbroeders en met kritische wetenschappers. Wat is het verhaal achter de onderzoeksvraag? Bezint eer gij begint. Ieder beleidsonderzoek begint, als het goed is, met een beleidsdiscussie. Is er wel sprake van een echt probleem of kun je het ook benaderen als een kans?158 Waarom deze onderzoeksvraag, wie is er bij betrokken, welke bezint eer ge begint belangen en welke beslissingen hangen er van af? Is de opdrachtgever robuust voor eventueel teleurstellende uitkomsten? Wat zijn eerdere ervaringen met soortgelijk onderzoek? In sommige gevallen is een ieder gediend met het afraden van een onderzoeksopdracht. Onderzoek is dan geen goed of voldoende middel om de vraag te beantwoorden. Bijna alle moeilijk of niet herstelbare fouten of zwakten in onderzoeksprojecten worden in ‘de eerste vijf procent’ van het proces veroorzaakt. Anticiperen op de onderzoeksvragen van morgen en overmorgen159 Een afdeling O&S doet er wijs aan zich in te leven in de vragen van morgen en overmorgen. Maatschappelijke veranderingen zullen zich in een hoger tempo voltrekken. Werken binnen een trend is voorspelbaar en comfortabel. Voorsorteren op trendbreuken is niet gemakkelijk maar schept ruime voordelen wanneer je vroeg ‘in de markt’ komt. Wees kien op de eerste, soms nog kleine signalen van trendbreuken en dan nog kun je verrast wor158 Wie hier meer over wil weten: zie bijvoorbeeld de website www.ja-maar.nl. 159 Gebaseerd op: De toekomst van O&S: competitie van competenties, paper voor Presentatiedag VSO 1997, T. van Gruijthuijsen, Afdeling SEO, gemeente Nijmegen, onder meer gebaseerd op ideeën van Hamel, Pralahad en Morgan.
O&S in Nijmegen
113
1972 1972
1944
den, is de ervaring.160 Het loont om daarop te organiseren, door periodiek ‘trend/trendbreukdiscussies’ te voeren. Welke vragen ontstaan door inkrimpende gemeentelijke middelen als gevolg van het landelijk bezuinigingsbeleid? Welke maatschappelijke risico’s ontstaan, bijvoorbeeld in het woon- en leefklimaat van oudere maar ook nieuwere wijken? Leidt bezuiniging tot een rolverandering van de gemeente? Landelijk zien we een sterke politieke en electorale turbulentie, een onvrede over allerlei publieke onderwerpen en het ‘krampachtig’ zoeken naar nieuwe oplossingen (zie ook bijlage 6). Deze onzekerheden zullen zich ongetwijfeld ook in lokale verhoudingen manifesteren. Hoe stelt O&S zich daarop in? Hebben we met de huidige monitoring de juiste thermometers? Is er reden voor nieuwe aanpakken? Gaat Nijmegen zich, zoals in de periode 1985-1995, weer opnieuw economisch uitvinden? Waar liggen kansen en risico’s binnen een stadseconomie die zich waarschijnlijk structureel moet instellen op een lager groeiniveau en sterk verschuivende verhoudingen op wereldniveau? Hoe schep je concurrentievoordelen door specialisaties in kenniseconomie, groene economie en duurzaamheid? Vakbekwaamheid en vaardigheden ontwikkelen Hoewel het belang hiervan voor zich spreekt, is competentieversterking niet automatisch praktijk. De drukte van alledag is te vaak een drempel om vakkennis en vaardigheden te onderhouden of toe te voegen. Het gaat daarbij niet alleen om vak- of methodische kennis, maar ook om de kunde van rapporteren en presenteren. De eerder in dit boek genoemde VSO is een geschikt platform om competenties van onderzoekers en statistici via cursussen, workshops en themadagen te versterken. Ook de nabijheid van een universiteit met een faculteit management- en sociale wetenschappen biedt aantrekkelijke mogelijkheden. O&S heeft in de afgelopen decennia daar gebruik van gemaakt. Hoewel uit psychologisch onderzoek blijkt dat het innovatief en productief vermogen van senioronderzoekers niet onder doet voor dat van jongere
160 Een bekend voorbeeld hiervan is het onverwachte succes van P. Fortuyn die in relatief korte tijd een grote groep kiezers weet te mobiliseren. Er zijn in die tijd signalen geweest van een ‘diffuus onbehagen’, maar het zo snel bereiken van een kritische massa in deze onvrede is niet voorzien. Overigens moet men afzien van de illusie van een volledig kenbare samenleving (P. Schnabel, 2003).
114
1985 1984
1999 1998
2010
vakbroeders of -zusters161, kan een vergrijzende afdeling conserverend gaan werken. Differentiatie in leeftijd en daardoor in motivatie, ervaring en kennis werkt verfrissend. O&S heeft bijvoorbeeld veel profijt gehad van jonge krachten die als stagiair, trainee, duale student, erkend gewetensbezwaarde of afscheid van de stagiaires Lieke en Sabine in WIW’er de gelederen versterkten. december 2006 Ze stellen nieuwe vragen, introduceren nieuwe werkwijzen en ‘dwingen’ oudgedienden vanzelfsprekende aanpakken opnieuw te motiveren. Omgekeerd blijkt de gewone praktijk van onderzoek en statistiek voor de junioren een productieve leerschool te zijn. Externe kennis is ook kennis De valkuil van de onderzoeker of de statistische medewerker is het wiel opnieuw te willen uitvinden. Ook hier is de VSO een efficiënt platform voor oriëntatie, temeer omdat de collega’s in andere steden meestal met soortgelijke problemen en situaties te maken hebben. Daar hoort ook bij dat je zelf bereid moet zijn om kennis met die externe collega’s te delen. Een synthese van resultaten van eerder en extern verricht onderzoek162 kan in sommige gevallen een heel efficiënt aanbod zijn om een onderzoeksvraag te beantwoorden. Ook is het nuttig om nieuwe kennis van buiten die van belang is voor Nijmegen te signaleren, zodat bestuurders en beleidsmakers daarmee hun voordeel kunnen doen.
161 Bericht uit de Volkskrant van zaterdag 23 oktober 2010, waarin journalist Martijn van Calmthout de Utrechtse sociaal psycholoog prof. dr. Wolfgang Stroebe interviewt. 162 Bijvoorbeeld andere gemeentelijke bureaus onderzoek en statistiek, universiteiten, SCP, CBS, WRR, CPB, Atlas Nederlandse Gemeenten en particuliere bureaus.
O&S in Nijmegen
115
1972 1972
1944
Altijd wel een goed voorbeeld Onderzoeker Wim Vegt, met een lange staat van dienst als onderzoeker en leidinggevende, heeft het vaak gezegd: ‘Jongens, er ligt altijd ergens wel een goed voorbeeld.’ Beminnelijke en rustige Wim, die heel wat jonge stagiairs, mensen op een werkervaringsplaats en junior-onderzoekers heeft ingewijd in de fijne kneepjes van OnS vak. December 2005 gaat hij met prepensioen, augustus 2007 overlijdt Wim. Wim Vegt
Kennisintegratie De aanwezigheid van diverse onderzoeks- en statistische informatie voor allerlei beleidsprogramma’s schept een uniek voordeel binnen onderzoek en statistiek. Dat voordeel is de laatste vijftien jaar steeds meer productief gemaakt door ‘kennisintegratie’. De Stads- en Wijkmonitor is bij uitstek hiervan een voorbeeld. Daardoor ontstaat strategische informatie die van belang is voor de koers van de stad. Het is vitaal voor de toegevoegde waarde van onderzoek en statistiek dat dit voordeel benut blijft. Zeker nu we in een periode komen dat bezuinigingen van rijks- en gemeentewege ongetwijfeld zullen doorwerken in het wel en wee van de stad en de wijken. De Crisismonitor met een ‘webdashboard’ is een actueel voorbeeld hiervan. Is dat concept uitbreidbaar naar andere toepassingen? Bestuurders over het webdashboard De wethouder meldt terug dat het College gecharmeerd is van deze bondige kernachtige presentatie van diverse informatie. Voor het College mag het bij andere onderwerpen ook vaker zo. Tja, gemakkelijker gezegd dan gedaan óf een signaal dat tot nadenken en doen stemt?
116
1985 1984
1999 1998
2010
Kennisadvisering De gescheiden verantwoordelijkheid voor beleid en onderzoek betekent niet dat beleidsmakers geen beroep kunnen doen op de ‘kennisvoorraad’ van O&S. In de afgelopen decennia zien we meerdere aansprekende voorbeelden van kennisdelen.163 Diverse beleidsmakennis delen kers en projectmanagers hebben in de afgelopen decennia onderzoekers ingeschakeld met vragen, zoals: wat weten wij hier al over, waar moeten we rekening mee houden, waar liggen kansen en risico’s, kunnen we doelen en doelbereik meetbaar maken? Die rol kan zeker ook in de toekomst waardevol zijn. Vanuit de eigen verantwoordelijkheid moet O&S daarbij de ruimte nemen om alle relevante informatie, dus ook contra-informatie, op tafel te leggen. ‘Branding’ van onderzoek en statistiek? Onderzoek en statistiek heeft in de afgelopen decennia nog al eens gehoord dat men te bescheiden, te weinig geprofileerd ofwel te ‘braaf ’ zou zijn. Is O&S als ‘merk’ stevig genoeg neergezet? O&S heeft zich daarin tot nu toe terughoudend opgesteld. Het is een discussie waard of dit standpunt houdbaar is voor de toekomst. Volgens ons behoort het profileren van een ‘merk O&S’ niet tot haar wezen. Het lijkt ook niet productief binnen de gemeentelijke verhoudingen. De toegevoegde waarde van O&S moet blijken uit de kwaliteit, betrouwbaarheid en bruikbaarheid van producten en adviezen. Deze moet je zichtbaar en voelbaar maken.
163 Bij de verstedelijkingsstudie die de Waalsprong oplevert (1989), de pleitnota Scheve Verhoudingen Rechtgezet (1993), het plan Centrum 2000 (1990), het vervolg ‘Stadscentrum koerst naar 2015’ (2002) en het Stadsplan (2001) is gebruik gemaakt van ‘kennisadviezen’ van onderzoek en statistiek. Onderzoekers hebben meegedacht in de ontwikkeling van wijkbeleid en GroteStedenBeleid. Voor diverse subsidieaanvragen (aan bijvoorbeeld EU) heeft onderzoek en statistiek analytisch materiaal geleverd over bestaande situaties en te verwachten effecten van te subsidiëren projecten.
O&S in Nijmegen
117
1972 1972
1944
webdashboard Crisismonitor, juni 2010
Hoe breng je de boodschap? Hoe breng je de boodschap naar ontvangers die van alle kanten informatie op zich af zien komen. Volgens een wetenschapper in de Nieuwe Media164 schijnt de huidige ‘information overload’ een probleem te zijn dat net zo oud is als de uitvinding van de boekdrukkunst. Daarom kunnen we het beter als een feit dan als een probleem accepteren en er rekening mee houden. Dezelfde wetenschapper betoogt dat ‘filtering’ daarbij belangrijk is. Hij verwijst daarbij naar ‘information visualisation’ en de ontwikkeling van verfijnde zoekinstrumenten. Het managen van informatie ‘overload’ is wetenschap en business geworden. O&S heeft met Onderzoek en Cijfers, Stadsgetallen en RespOnS de ambitie om een brug naar de ‘overladen gebruiker’ te slaan. Samenvattingen en persberichten zijn gewoontegoed. De vraag is of het voldoende en effectief is en blijft. Kunnen toepassingen van ‘information visualisation’ O&S verder helpen? Met het al genoemde webdashboard is er al sprake van een 164 Artikel ‘Informatie overload bestaat niet’, website De Nieuwe Reporter, auteur Bas Broekhuizen, 13 augustus 2009. Broekhuizen verwijst naar een betoog van de hoogleraar Nieuwe Media, Clay Shirky, op een bijeenkomst in 2008 in New York. ‘Dat mensen moeite hebben greep te krijgen op de informatie die hen omringt, is volgens Shirky niet het gevolg van de toegenomen hoeveelheid, maar het verdwijnen van bestaande filters. (....) Volgens Shirky moeten we ons dan ook niet concentreren op het terugdringen van informatie maar in het bedenken van nieuwe manieren om informatie te filteren.’
118
1985 1984
1999 1998
2010
Nijmeegse toepassing. Ook het schematisch overzicht met de belangrijkste bevindingen per thema in de Stads- en Wijkmonitor is met dat doel voor ogen ontwikkeld. Zeker zal O&S in de toekomst kunnen profiteren van slimme zoeksystemen.165 De huidige zoeksystemen zijn document- en nog niet antwoordgericht. Wat betreft communicatie: is het medium RespOnS, met een periodieke verschijning, snel en actueel genoeg? Er zijn ook middelen voor ‘kleine berichtgeving’ tussendoor. Denk bijvoorbeeld aan het CBS dat nieuws ook twittert. It’s the human interest, stupid (vrij naar B. Clinton) De wegen van de media zijn voor onderzoekers soms ondoorgrondelijk. In 1995 kuiert de stadscentrummanager bij SEO binnen. ‘Kunnen jullie een kleine enquête doen bij centrumbezoekers over de kleuren van de nieuwe bestrating? Er zijn proefstroken met verschillende kleuren, een paar dagen enquêteurs erbij, lukt dat?’ ‘OK, Harry, een paar uur werk, doen we even tussendoor, heb je geld voor de enquêteurskosten?’ Rood is de uitslag. Roodgloeiend de belangstelling van media. Telefoontjes komen binnen. Een commerciële zender stuurt een filmploeg. Kranten schrijven er over. Tjee, de onderzoekers zijn beduusd. Dat je met een methodisch simpel onderzoekje dit allemaal losmaakt… Tja, waarom?
Oude en nieuwe netwerken Onderzoek en statistiek is van oudsher onderdeel geweest van netwerken. De lezer is de namen hiervan tegengekomen: VSO, OGO, Logo, KANON. Er zijn relaties naar diverse faculteiten KUN en recent naar de HAN. Duidelijk is daarbij sprake van cycli, met ‘introverte’ en ‘extraverte’ perioden. Op grond van de eerder genoemde ‘leermomenten’ hoeft het geen betoog dat naar binnen gerichtheid op den duur achterstand stimuleert. Waar synergie in bereik ligt, is samenwerking geboden. Daarbij hoort ook de nuchtere constatering dat doelstellingen en verantwoordelijkheden van de diverse organisaties in dit soort netwerken duidelijk kunnen verschillen. Het ‘ruilen’ en ‘aan elkaar knopen’ van kennis en informatie is een haalbaar en productief doel gebleken. 165 Nog al eens aangeduid met ‘semantic web’, ofwel zoeksystemen die een vraag begrijpen en daarom specifieke antwoorden kunnen geven. Zie ook: Kennislink.nl (Slimme zoeksystemen geven antwoord).
O&S in Nijmegen
119
1972 1972
1944
partners externe samenwerking
De ontwikkelingen binnen internet hebben de mogelijkheden verruimd. Van het aanbodgerichte massamedium Web 1.0 naar Web 2.0166, met interactieve toepassingen waarbij gebruikers invloed hebben op de inhoud. Sociale netwerken en ‘wiki’s’ voor interactieve kennisopbouw hebben het world wide web veroverd, ondanks vragen over betrouwbaarheid en representativiteit en twijfels over het zelfreinigend vermogen binnen de ‘user-generated content’.
sociale netwerken
Er is landelijk sprake van het project Overheid 2.0 en de Ambtenaar 2.0.167 Is het zinvol te denken over gemeentelijk onderzoek en statistiek 2.0? Kunnen sociale netwerken en interactieve platforms op internet aanleiding geven tot andere onderzoeksmethoden en nieuwe coproducties? 166 ‘De verschuiving van internet van eenrichtingsverkeer naar een platform waar iedereen met iedereen in verbinding staat en zijn informatie, vermaak en diensten haalt, wordt ook wel aangeduid met ‘web 2.0’. (….) Wat veel ontwikkelingen rondom web 2.0 overeenkomstig hebben, zijn sociale en interactieve elementen, zoals meningsvorming en kennisdeling en -verrijking.’ Bron: Overheid 2.0: meer dan een website en een e-mailadres. Barry Woudenberg, Peter-August Keur, Tessa van den Berg (maart 2010). Webdeskundigen kondigen intussen Web 3.0 aan, met integratie van allerlei interactieve webtoepassingen en met slimme zoeksystemen (‘semantic web’). 167 Uitgangspunt is dat ambtenaren internet en sociale media kunnen gebruiken voor hun werk. Bijvoorbeeld voor draagvlak creëren voor beleid, reageren op verkeerde informatie en opvangen van signalen vanuit de samenleving. Het Ministerie van Algemene Zaken heeft hiervoor gedragsregels ontwikkeld (bron: Binnenlands Bestuur, bericht 5 oktober 2010). De praktijk is overigens weerbarstig in verband met de afbakening van rollen en verantwoordelijkheden.
120
1985 1984
1999 1998
2010
Goed afwegen tussen zelf doen of uitbesteden Uit het voorgaande blijkt dat het zelf uitvoeren van onderzoek en statistiek diverse voordelen oplevert. Bij nieuwe opdrachten kan O&S voortbouwen op de aanwezige voorraad aan kennis en informatie.168 Onderlinge afstemming van opdrachten is mogelijk. De condities voor samenhangend beheer en integratie van kennis en informatie zijn gunstig. Dit houdt overigens niet in dat zelf doen altijd beter en voordeliger is. Wanneer O&S onvoldoende specialistische kennis heeft, is uitbesteden meestal te verkiezen, zeker in eenmalige situaties. Eerder hebben we het voorbeeld genoemd van haalbaarheidsonderzoek van complexe projecten. Ook het enquêteveldwerk leent zich voor uitbesteden en gebundelde inkoop. In de loop der jaren is het voeren van eigen registraties vervangen door het betrekken of inkopen van specifieke bestanden van externe organisaties. In gevallen waarin onderzoek arbitrerend en de gemeente belanghebbend is kan uitbesteden ook wijs zijn. Niettemin zijn er ook Nijmeegse voorbeelden waarbij zulke onderzoeken niet uitbesteed en desondanks door betrokkenen als objectief en betrouwbaar aanvaard zijn.169
168 Ook in geval van uitbesteding gaat het externe bureau er van uit dat allerlei informatie over stad en wijken standaard aanwezig is. Indien informatie ontbreekt, moet deze alsnog intern of door uitbreiding van het onderzoek verzameld worden (ofwel kostenverhoging). 169 Bijvoorbeeld evaluatie beleid hoogwatersituatie, effectenonderzoek van invoering ‘pasparkeren’ in het stadscentrum, evaluatie gang van zaken rond de ‘afgebroken’ Vierdaagse in 2006 en de reconstructie van de gang van zaken rond de verkoop van NOVIO.
O&S in Nijmegen
121
1972 1972
1944
Feedback Zoals dokters vaak met tegenzin hun eigen gezondheid laten onderzoeken, pedagogen geen raad weten met de opvoeding van hun kinderen, onderwerpen onderzoekers zich vaak liever niet aan zelfonderzoek. O&S heeft deze schroom doorbroken en voert sinds 2004 regelmatig klantenonderzoek uit door opdrachtgevers en gebruikers te vragen naar diverse kwaliteitsaspecten van uitgevoerd onderzoek. De waardering blijkt in veel gevallen hoog te zijn, maar er zijn ook mindere producten geweest. Reflectie daarop is belangrijk én hoe pakken we de oorzaken van een lagere waardering aan? Het is zinvol om klantenonderzoek aan te vullen door periodieke ‘off the record-gesprekken’ met portefeuillehouders, opdrachtgevers en gebruikers. Niet alleen over geleverde prestaties tot nu toe, maar ook over de vragen van morgen.
feedback
Solide bedrijfsvoering Meegaand met de verbeteringsgolf in het gemeentelijk begroting- en beheerinstrumentarium is de professionaliteit van de bedrijfsvoering van O&S na 1999 duidelijk versterkt. Van O&S mag verwacht worden dat zij op een verantwoorde manier met gemeenschapsmiddelen omgaat. De principes zijn eenvoudig: nooit meer uitgeven dan je hebt en waar je efficiënter kunt werken dit vooral doen.
122
1985 1984
1999 1998
2010
7 Slot
Deze geschiedschrijving begon met de binnen de afdeling O&S opborrelende vraag: hoe lang bestaan wij eigenlijk, valt er binnenkort misschien iets te vieren? Zoals wel meer voorkomt bij onderzoek levert deze reis door de tijd geen eenduidig antwoord op deze vraag. Het is een kwestie van definitie. Ga je uit van de eerste activiteiten van onderzoeksmatige en statistische aard, dan is sprake van een seniorleeftijd van meer dan 65 jaar. Op 15 mei 1944 krijgt de sociaal econoom A. van der Borg, onder verantwoordelijkheid van het Rijk, de opdracht onderzoek voor de wederopbouw van Nijmegen te gaan doen. Ga je voor de leeftijdsbepaling uit van het voor het eerst ontstaan van een organisatorisch zelfstandige afdeling onderzoek en statistiek, dan is 18 april 1972 de geboortedatum. Op die datum wordt Sociaal Economisch Onderzoek een zelfstandige afdeling binnen PW&V, met Jos Cuisinier als afdelingshoofd. Op 18 april 2012 kan het 40-jarig bestaan gevierd worden. Een kranige veertiger in de kracht van het leven.
O&S in Nijmegen
123
1972 1972
1944
Neem je het ontstaan van één gemeentelijke afdeling onderzoek en statistiek die in haar taakuitoefening álle gemeentelijke beleidsvelden omvat als uitgangspunt voor de leeftijdsvraag, dan spreken we nog slechts van een tiener, die op 1 januari 1999 het levenslicht ziet. Dat is de datum waarop de toenmalige twee onderzoekseenheden gefuseerd verder gaan als afdeling O&S, onder leiding van Tini van Gruijthuijsen. Medio 2011 is deze ‘jongeling’ 12½ jaar, met nog alle kansen en beloften in zich. Het antwoord is dat de functie onderzoek en statistiek in Nijmegen al deze leeftijden bezit. Maar het mooiste antwoord op de leeftijdsvraag is die waarin de sociaal-econoom A. van der Borg in de zwaar geteisterde oorlogstad Nijmegen onder moeilijke en karige omstandigheden aan de slag gaat. Eerst in Rijksdienst en een jaar later, in 1945, in gemeentelijke dienst. Ofwel, op 1 augustus 2010 is er gedurende 65 jaar sprake van een gemeentelijke functie onderzoek en statistiek in Nijmegen.
O&
65
n
...
i
65
s
weten
JA
124
EGEN M...
S Nm eIt eJ
AR
1985 1984
1999 1998
2010
O&S in Nijmegen
125
1972 1972
1944
Bijlagen 1
Belangrijke data organisatieontwikkeling onderzoek en statistiek
1944 15 mei: sociograaf drs. A. v.d. Borg wordt als onderzoeker in Nijmegen, onder verantwoordelijkheid van de Rijksdienst Wederopbouw, benoemd en ondergebracht bij Dienst Stedebouw, gemeente Nijmegen. 1945 1 augustus: Van der Borg treedt formeel in dienst van de gemeente Nijmegen. 1949 Van der Borg wordt hoofd van de Financiële Uitvoering en chef van de Sociaal Economische afdeling en krijgt een jaar later ook tekenbevoegdheid. 1949 Stedebouw, inclusief onderafdeling Sociaal Economie, wordt onderdeel van de nieuwe Dienst Publieke Werken & Volkshuisvesting (PW&V). 1954 Bij een interne reorganisatie van PW&V wordt Sociaal economie, survey en statistiek een onderafdeling van Afdeling IV Onroerende Zaken en Economie. Drs. A. v.d. Borg geeft leiding aan deze afdeling IV. 1958 Sociaal economie, survey en statistiek wordt ondergebracht bij Stedebouw en Architectuur en valt onder de leiding van hoofd Stedebouw en Architectuur, Ir. Fokkinga. 1962 Binnen Stedebouw en Architectuur opnieuw samenvoeging van onroerende zaken en onderzoek en statistiek (onderafdeling Onroerende Zaken en Sociaal Economisch Onderzoek). H. Nijssen is chef van deze onderafdeling. Informeel geeft drs. J. Cuisinier leiding aan de eenheid Sociaal Economisch Onderzoek. 1965 Onderafdeling Onroerende Zaken en Sociaal Economisch Onderzoek wordt losgemaakt van de afdeling Stedebouw en Architectuur en wordt een zelfstandige afdeling binnen PW&V. H. Nijssen is afdelingshoofd. Informeel blijft drs J. Cuisinier leiding geven aan de onderafdeling SEO.
126
1985 1984
1999 1998
2010
1972 SEO wordt een zelfstandige afdeling in PW&V; drs. J. Cuisinier is afdelingshoofd. 1978 Binnen de Sociale Dienst ontstaat 1 formatieplaats onderzoek (Wim Vegt). 1985 Invoering sectorenmodel. Afd. SEO wordt onderzoeksafdeling binnen de Harde Sector, afdelingshoofd drs. T. van Gruijthuijsen. Nieuwe onderzoekseenheid binnen de Zachte Sector (onderdeel van OPBenV), leiding drs. J. Arts/drs. W. Vegt. 1999 Fusie SEO en onderzoekseenheid Zachte Sector tot afdeling Onderzoek en Statistiek (O&S) binnen Directie Strategie & Projecten (DSP) en vervolgens, na fusie van directies, Directie Wijk & Stad (DWS). Afdelingshoofd O&S: drs. T. van Gruijthuijsen. 2006 Drs. T. Merkx afdelingshoofd van O&S.
O&S in Nijmegen
127
1972 1972
1944
2
Organisatieschema onderzoek en statistiek in de periode 1944-2010
Periode
Dienst
Afdelingsnaam
1944 - 1949
Dienst Stedebouw
Sociaal Economische afdeling
1949 - 1954
Dienst Publieke Werken & Volkshuisvesting
Afdeling Stedebouw - onderafdeling Sociaal Economie
1954 - 1958
Dienst Publieke Werken & Volkshuisvesting
Afdeling IV Onroerende Zaken en Economie - onderafdeling Sociaal economie, survey en statistiek
1958 - 1962
Dienst Publieke Werken & Volkshuisvesting
Afdeling Stedebouw en Architectuur - onderafdeling Sociaal economie, survey en statistiek
1962 - 1965
Dienst Publieke Werken & Volkshuisvesting
Afdeling Stedebouw en Architectuur - onderafdeling Onroerende Zaken en Sociaal Economisch Onderzoek
1965 - 1972
Dienst Publieke Werken & Volkshuisvesting
Afdeling VII Onroerende Zaken en Sociaal Economisch Onderzoek
1972 - 1984
Dienst Publieke Werken & Volkshuisvesting
afdeling Sociaal Economisch Onderzoek
1978 - 1984
Gemeentelijke Sociale Dienst1
Afdeling Sociale Dienstverlening, sectie Onderzoek, Beleid en Coördinatie
1985 - 1998
Harde Sector (Dienst VHV, DOC, DPG)2 Zachte Sector (Dienst Sociale Zaken)
Afdeling Sociaal Economisch Onderzoek
1999 - 2002
Directie Strategie & Projecten
Afdeling Onderzoek en Statistiek
2003 - heden (2010)
Directie Wijk & Stad
Afdeling Onderzoek en Statistiek
Onderzoekseenheid Zachte Sector (onderdeel van afd. Onderzoek, Planning Beleidscoördinatie en Voorlichting)
voetnoot1 voetnoot2
1 2
Vanaf 1978 beschikt de Gemeentelijke Sociale Dienst over 1 formatieplaats onderzoek. In 1985 ontstaat de Onderzoekseenheid Zachte Sector, eveneens met de Dienst Sociale Zaken als thuisbasis. Verklaring afkortingen: Dienst Volkshuisvesting, Dienst Ondersteuning en Coördinatie en Dienst Projecten en Grondzaken.
128
1985
1999
1984
3
1998
2010
Hoofden/chefs van (onder)afdeling onderzoek en statistiek
Drs. A. van der Borg (1919 - 2010)
1949 - 1958
Hoofd Financiële Uitvoering, tevens chef van de Sociaal Economische afdeling (dienst Stedebouw). Daarna leidinggevend aan Onroerende Zaken en Economie, inclusief onderafdeling Sociaal Economie (dienst PW&V).
Ir. B. Fokkinga (1916 - 1989)
1958 - 1962
Na het aantreden van Van der Borg als wethouder is Fokkinga als hoofd van de Afdeling Stedebouw en Architectuur ook leidinggevend aan Sociaal Economie
H. Nijssen (1922- 1998)
1962 - 1972
Hoofd afdeling Onroerende Zaken en Sociaal Economisch Onderzoek
Drs. J. Cuisinier (1926 - 2003)
1972 - 1984
Hoofd afdeling Sociaal Economisch Onderzoek
Drs. P. Aansorgh (1932)
1978 - 1984
Hoofd Sociale Dienstverlening, waaronder onderzoek3
Drs. T. van Gruijthuijsen (1948) Drs. J. Arts (1950)
1985 - 1998
Hoofd afdeling Sociaal Economisch Onderzoek
1985 - 1995
Drs. W. Vegt4 (1946 - 2007)
1995 - 1998
Hoofd Onderzoek, Planning, Beleidscoördinatie en Voorlichting5 Unitleider Onderzoekseenheid Zachte Sector
Drs. T. van Gruijthuijsen
1999 - 2006
Hoofd afdeling Onderzoek en Statistiek
Drs. T. Merkx (1967)
2006 - heden (2010)
Hoofd afdeling Onderzoek & Statistiek
voetnoot3 voetnoot4 voetnoot5
3
4
5
Deze afdeling bestaat uit twee secties: 1. Maatschappelijk Werk en 2. Onderzoek, Beleid en Coördinatie. De sectie OBC bevat in deze periode 1 formatieplaats onderzoek. De sectie OBC wordt geleid door Leo Voskuilen en daarna door Jan Arts. Wim Vegt is de onderzoeker. De onderzoekseenheid ZS is onderdeel van de afdeling OPBenV (Onderzoek, Planning, Beleidscoördinatie en Voorlichting), onder leiding van Jan Arts. Gaandeweg krijgt W. Vegt meer coördinerende en leidinggevende taken, rond 1995 geformaliseerd door zijn benoeming tot Unitleider Onderzoek. Later Onderzoek, Planning, Beleidscoördinatie en Juridische Zaken genoemd (OPB/JZ).
O&S in Nijmegen
129
1972 1972
1944
Verantwoordelijke wethouders voor onderzoek en statistiek6
4
Verantwoordelijk voor Dienst Stedebouw/PW&V (incl. onderzoek en statistiek), SEO (Harde Sector), O&S 1945 - 1949 W. van der Wagt 1949 - 1958 M. Duivis 1958 - 1970 A. van der Borg 1970 - 1978 H. Bergamin 1978 - 1986 H. Van Montfoort 1986 - 1990 W. Hompe 1990 - 1998 R. Migo 1998 - 2000 J. Tettero 2000 - 2001 P. Depla (ad interim)7 2001 - 2002 J. Tettero 2002 - 2009 P. Lucassen 2009 - 2010 L. Scholten 2010 - heden B. Jeene Verantwoordelijk voor Gemeentelijke Sociale Dienst/Dienst Sociale Zaken, inclusief onderzoek/onderzoekseenheid Zachte Sector 1978 - 1982 A. van den Besselaar - van der Kallen 1982 - 1990 A. Brouwer-Korf 1990 - 1994 E. Weber 1994 - 1998 W. Hompe 19988 G. van Rumund
6
7
8
Toelichting: de verantwoordelijkheid voor onderzoek en statistiek is ofwel indirect of direct. Indirect, wanneer de betreffende wethouder verantwoordelijk is voor een organisatieonderdeel of beleidsveld waarmee onderzoek en statistiek verbonden is. Direct, wanneer de verantwoordelijkheid voor onderzoek en statistiek expliciet is genoemd in de beschrijving van de portefeuille van de betreffende wethouder. N.B. Omdat niet in alle gevallen bekend is of wethouders een titel hebben, is er van afgezien om deze te vermelden. In de periode eind 2000 tot april 2001, tussen het vertrek van burgemeester E. d’Hondt en het aantreden van burgemeester G. ter Horst, is wethouder Tettero tevens waarnemend burgemeester. De verantwoordelijkheid voor onderzoek en statistiek komt tijdelijk bij wethouder P. Depla. In 1999 gaan de Onderzoekseenheid ZS en SEO op in de afdeling O&S. O&S valt vanaf 1999 onder verantwoordelijkheid van een andere wethouder (zie bovenste deel van het overzicht).
130
1985
1999
1984
5
1998
2010
Huisvesting functie onderzoek en statistiek in Nijmegen
Huisvesting onderzoek en statistiek/SEO 1944 - 1949
Vijfringengas; St Canisiussingel 12; noodgebouw St Canisiussingel 5
1949 - 1972
St. Canisiussingel 19A
1972 - 1982
Berg en Dalseweg 17
1982 - 2005
Stationsplein 13, Metterswane (diverse verdiepingen)
2005 - heden
Stadhuis, 2e verdieping
Huisvesting onderzoek Sociale Dienst/ onderzoekseenheid Zachte sector 1978 - 1985 (ond. GSD)
Gebouw Gemeentelijke Soc. Dienst
1985 (ond.eenh. ZS) - 1999
Gebouw Sociale Dienst, Mariënburg; Kantoor Molenpoortpassage; Stadhuis verdieping -1
(1999)
(na fusie: naar Metterswane)
O&S in Nijmegen
131
1972 1972
1944
6
Toelichting achtergronden van ontwikkelingen rond 2002 (behorend bij par. 5.3)
Vooraf De ontwikkelingen die in Nederland rond 2002 aan het daglicht zijn getreden hebben tot op de dag van vandaag effect op het politieke krachtenveld, de verhouding tussen burgers en bestuur en leiden tot nieuwe beleidsinitiatieven en discussies over de rol van overheidsorganisaties. De duiding van oorzaken van die onvrede is divers. De drang om oplossingen te zoeken en toe te passen is groot. Er zijn nog veel vragen te beantwoorden, ook door onderzoek en statistiek. Genoeg reden om een beeld van achtergronden te schetsen.
Waren er voortekenen? Het maatschappelijk beeld in het Nederland van de jaren negentig is dat van een overwegend tevreden, welvarende en zelfredzame samenleving. Sommige bevolkingsgroepen delen niet in die voorspoed. Vooral in de grote steden bestaat een ruim ontwikkeld beleid voor groepen die in een achterstandsituatie verkeren.9 Eerste tegengeluiden10 klinken over de gebrekkige integratie van immigranten in de Nederlandse samenleving en de werkelijke staat van een multiculturele samenleving. Er zijn signalen van sluimerende diffuse onvrede, maar over het algemeen ziet men het nieuwe millennium met vertrouwen en optimisme tegemoet.
Verrassende eruptie rond 2002 Rond 2002 komt in Nederland een onverwacht breed ongenoegen aan de oppervlakte. Thema’s binnen die onvrede zijn: achterblijven van de kwaliteit van collectieve voorzieningen (zorg, gezondheid, onderwijs), spanningen in door migratie snel in bevolkingssamenstelling veranderde wijken, verloedering van het woonklimaat in sommige wijken. Er zijn ook abstractere verklaringen, zoals de gegroeide tegenstelling tussen ‘lokaal georiënteerden’ en ‘globalisten’. De eerste groep voelt zich achtergesteld in vergelijking tot de groep die de vruchten plukt van de geliberaliseerde, 9
Meer dan in de vooral fysieke stadsvernieuwing krijgt het sociale en economische element daarbij aandacht. In het zogenaamde Grote Steden Beleid (GSB) is vanaf 1995 sprake van een gecombineerde aanpak van Rijk en een aantal steden, waaronder Nijmegen, met de zogenaamde drie pijlers (sociaal, fysiek en economisch). 10 Frits Bolkenstein (1997) en later Paul Scheffer (2000).
132
1985 1984
1999 1998
2010
grenzeloze internetsamenleving. Sommige publicisten spreken zelfs over een electorale ‘opstand’ tegen de heersende culturele elite. Anderen zien een overgang van een verzorgingsstaat met vaste collectieve arrangementen naar een individualistische keuzesamenleving waarin een groep de weg niet meer weet, zich niet thuis en tekort gedaan voelt.
Overheid altijd partij In al die verklaringen is de overheid partij: als (in de beleving van de ontevredenen) te toelatend, te slap optredend en onvoldoende straffend, te Europees, te elitair, te weinig betrouwbaar en daar tegenover, waar het om de behartiging van belangen en aanvragen van burgers gaat, te star, bureaucratisch en traag.
Nieuwe stijl van politiek Tenslotte is er ook een relatie tussen deze complexe onvrede en een nieuwe stijl van politiek bedrijven door nieuw aantredende politici die deze (sluimerende) gevoelens van onbehagen en achterstelling met krachtige termen benoemen en daardoor mobiliseren.
O&S in Nijmegen
133
1972 1972
1944
7
Toelichting relatie onderzoeksmethoden en rolverschuiving overheid (behorend bij paragraaf 5.5, methoden)
Kwantitatief versus kwalitatief onderzoek Landelijke discussie Bij landelijke onderzoeksinstellingen – bijvoorbeeld Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) – en gemeentelijke onderzoeksbureaus zijn in de jaren negentig (grootschalige) bevolkingsenquêtes met gestandaardiseerde vragenlijsten sterk overheersend. Dit wordt ook wel ‘kwantitatief onderzoek’ genoemd. Deze overheersende positie roept discussie op. Dit soort onderzoek geeft een statistisch representatief en betrouwbaar beeld van de onderzoekspopulatie, is sterk in signalering, maar schiet soms tekort in verklaringen. Er is geen wisselwerking met de ondervraagden; zij reageren op wat hen voorgelegd is. Achterliggende motieven komen nauwelijks in beeld. Kwalitatieve onderzoeksmethoden, zoals diepte-interviews, groepsgesprekken, internetpanels, focusgroepen11, kunnen het inzicht verdiepen. Deze kwalitatieve methoden worden aanvankelijk vooral toegepast in marketingonderzoek. Ze vinden van daaruit ook hun weg in wat wel eens ‘politieke marketing’ wordt genoemd. Het eerst in de USA. De aanpak van de verkiezingscampagnes van president Clinton is daarin een belangrijke inspiratiebron voor die in andere landen, zoals Engeland en Nederland.12 Vanaf 2002 is de discussie over onderzoeksmethoden in Nederland niet langer vrijblijvend. Het niet onderkennen van ‘onderstromen’ in de samenleving krijgt na het optreden van het ‘Pim Fortuyn-effect’ bijzondere aandacht. Het SCP krijgt kritiek omdat deze de omwenteling en het door-
11 Een focusgroep is een gestructureerde discussie onder een kleine groep van belangstellenden, begeleid door een ervaren gespreksleider. Doel is om door vragen en discussie inzicht te krijgen in opvattingen en achterliggende motieven. Door het groepselement kunnen deelnemers meerdere perspectieven zien en daarop reageren. Bron: www.participatieladder.nl. 12 Bron: ‘Wat wil de kiezer? Politieke marketing in de verkiezingscampagne van 1998’, Ph. van Praag jr. en S. Penseel. Deze wetenschappers analyseren de toepassing van onderzoek bij diverse partijen in de verkiezingscampagnes van 1998. Kwalitatief onderzoek is vooral toegepast als instrument voor het aanscherpen van de communicatiestrategie. Surveyonderzoek en focusgroepen hebben bijvoorbeeld bij de PvdA een rol gespeeld bij de keuze van de verkiezingsleus ‘Sterk en sociaal’.
134
1985 1984
1999 1998
2010
breken van dit soort onderstromen niet voorzien zou hebben.13 Dat leidt tot terugkijken en reflectie bij het SCP. In een publicatie van het SCP constateert de auteur dat de meningen verschillen over het al of niet bestaan van onderstromen. Wel is duidelijk dat het procesmatige en fluctuerende karakter van opinievorming in het traditionele opinieonderzoek te weinig aandacht gekregen heeft. Bovendien wisselen de opinies over politiek sterker dan de beoordelingen van de eigen leefsituatie en diverse maatschappelijke onderwerpen. Dat inzicht heeft bij het SCP geleid tot methodische aanvullingen. Het SCP meet in het Continue Onderzoek Burgerperspectieven per kwartaal de stemming en maakt daarbij ook gebruik van open vragen en kwalitatieve methoden (bijvoorbeeld focusgroepen). Toepassing bij gemeentelijke onderzoeksbureaus Bij de gemeentelijke onderzoeksbureaus ontstaat in de tweede helft van de jaren negentig het inzicht dat een grotere differentiatie in benaderingen en methoden gewenst is.14 De toepassing van dat inzicht wordt aanvankelijk geremd door conventies. De kwantitatieve benadering past in de traditie waarin de gemeente zich als hoeder en zorgdrager van het algemeen belang ziet. De overheid zet zich in voor datgene wat voor welvaart en welzijn van de inwoners als nuttig, wenselijk of noodzakelijk wordt gezien. Zij houdt toezicht op de burgers en corrigeert waar nodig. Ofwel, burgers zijn ‘afnemers’ of ‘onderdanen’. De modernisering van het begrotings- en verantwoordingsinstrumentarium in de jaren negentig en begin van deze eeuw ligt in het verlengde van deze traditie. Termen en begrippen als meetbare doelen en doelbereik, de presterende overheid, kwaliteitsverbetering door benchmarking passen in deze benadering. Binnen deze traditie hebben opdrachtgevers meestal een voorkeur voor kwantitatief onderzoek. Zij ervaren de resultaten daarvan 13 ‘Najaar 2001 concludeerde een rapport van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) dat Nederland welvarend en tevreden was. Voorjaar 2002 verwierven twee protestpartijen, de Lijst Pim Fortuyn (26) en Leefbaar Nederland (2) vanuit het niets samen 28 zetels, oppositiepartij CDA werd de grootste en de LPF kwam zelfs in de regering terecht.’ (….) ‘Heel wat commentatoren beweerden dat 2002 het failliet aantoonde van de traditionele nieuwsgaring en onderzoeksmethoden (….).’ Bron: De stem des volks. Publieke opinie, opinieonderzoek en democratie, Arjan van Dixhoorn, Sociaal en Cultureel Planbureau, februari 2006. 14 Onder meer blijkt dat tijdens een landelijke studiedag van de VSO in 1996. Een van de inleiders, wetenschapper Paul Depla, voert een onderbouwd pleidooi voor een grotere mix van methoden in het gemeentelijk onderzoek. Hij legt een verband tussen een veranderende bestuursstijl en de methodenmix. Nadien is zijn lezing gepubliceerd in: VSO-post, 1996, no. 3, bladzijde 27-35. Titel: Nieuwe tijden, nieuwe vragen. Gemeentelijk onderzoek in een veranderende context. In deze bijlage 7 gaan wij op zijn gedachten verder door de keuze van methoden in verband te brengen met de ‘rollen’ die de overheid in het beleid aan de burgers toekent.
O&S in Nijmegen
135
1972 1972
1944
als ‘harder’, immers representatiever, betrouwbaarder, vergelijkbaarder en daardoor bruikbaarder voor de beleids- en begrotingspraktijk. Naast deze klassieke opvatting van de overheid zien we nieuwe benaderingen ontstaan die uitgaan van andere verhoudingen met burgers. De rol van de overheid wordt hierin gerelativeerd, als slechts een van de spelers in een complexe samenleving. De burger onderhoudt in meerdere rollen (kiezer, klant, partner en gebruiker) relaties met de overheid.15 Termen en begrippen als het verkleinen van de kloof tussen bestuur en kiezers, de responsieve overheid, de vraaggerichte overheid, van ‘buiten naar binnen denken’, interactief beleid, coproductie van beleid passen in deze benadering. Het perspectief van de burgers komt daarbij nadrukkelijk in beeld. Toepassing van kwalitatieve methoden heeft dan extra meerwaarde: zelfstandig of als aanvulling op kwantitatief onderzoek. Er is daardoor meer ruimte voor uitdieping, argumentenwisseling en spontane reacties. Conclusie Kwalitatieve en kwantitatieve methoden hebben ieder hun sterke en zwakkere kanten. Afhankelijk van de opdracht, probleemstelling en het object van onderzoek is het aan de onderzoeker om een keuze te maken tussen beide of voor een mix van methoden.
Segmentatie doelgroepen naar statistische kenmerken of naar leefstijl? Landelijke discussie Landelijk ontstaat ook een discussie over de traditionele segmentatie naar doelgroepen aan de hand van objectieve kenmerken, zoals geslacht, huishoudensamenstelling, leeftijd, inkomen en etniciteit. Deze zouden te stereotiep zijn en onvoldoende rekening houden met verschillen in waarden en gedrag binnen de klassieke doelgroepen. Het onderscheiden van doelgroepen op basis van leefstijlen ziet men als een mogelijke oplossing.16 In de leefstijl komen gedrag, opvattingen en voorkeuren samen, als ook de bijbehorende materiële en sociale expressie. Toepassingen ontstaan het eerst 15 Ontleend aan Hiemstra en geciteerd in B. Woudenberg, P. Keur en T. van den Berg, Overheid 2.0: meer dan een website en een e-mailadres. 16 Het leefstijlconcept kent een lange geschiedenis in de sociale wetenschappen. De Duitse socioloog Max Weber wordt vaak als grondlegger gezien. De Franse socioloog Bourdieu levert met een in 1979 gepubliceerd onderzoek een belangrijke bijdrage tot het leefstijlconcept. In Nederland verschijnt in 1988 een wetenschappelijk onderzoek naar leefstijlen van de socioloog Ganzeboom.
136
1985 1984
1999 1998
2010
in de wereld van commerciële marketing. Onderzoeksbureau Motivaction start in 1997 met het definiëren van acht leefstijlen op basis van het Mentality Model: traditionele burgerij, gemaksgeoriënteerden, moderne burgerij, nieuwe conservatieven, kosmopolieten, opwaartse mobielen, postmaterialisten en postmoderne hedonisten. Het bureau The Smartagent Company ontwikkelt een zogenaamd psychografisch segmentatiemodel. TNO/NIPO heeft een WIN-model en het bureau Experian het Mosaic-model. Toepassingen in onderzoek voor de overheid Hiervoor hebben we geconstateerd dat de toepassing van kwalitatief onderzoek beïnvloed is door de omslag naar het vraaggericht denken bij de overheid. Vanuit eenzelfde motivatie ontstaat interesse voor toepassingsmogelijkheden van het leefstijlconcept, bijvoorbeeld in verband met actief burgerschap, sociale cohesie, woonwensen, veiligheid, duurzaamheid en zorg.17 De ervaringen in de overheidssfeer zijn gevarieerd. Er vindt meer oriëntatie dan toepassing plaats. De meeste toepassingen liggen op het terrein van woningmarktonderzoek. Zowel successen als scepsis worden gemeld. Het leefstijlconcept lijkt tot nu toe een beschrijvende en aanvullende betekenis te hebben. In veel gevallen blijven de traditionele sociaal-demografische variabelen een bruikbare ingang om doelgroepen te identificeren. Conclusie Er zijn goede theoretische argumenten om het leefstijlconcept toe te passen in beleidsonderzoek, vooral wanneer diversiteit in gedrag en houding van burgers een vitale rol spelen in opzet, acceptatie en welslagen van beleid. Uit de toepassingspraktijk zal blijken waar het leefstijlconcept waarde kan toevoegen.
17 Motivaction ontwikkelt, in samenwerking met Commissie Toekomst Overheidscommunicatie en de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid, vier burgerschapsstijlen: verantwoordelijken, plichtsgetrouwen, pragmatici en buitenstaanders. Achterliggend idee is dat men de bevolking of wijken kan indelen of typeren naar burgerschapsstijl. Dat kan nuttig zijn bij het voorbereiden, uitvoeren van en communiceren over beleid en plannen.
O&S in Nijmegen
137
1972 1972
1944
8
Geraadpleegde bronnen en algemene literatuur18
Het Archief - - - - - - - -
Archief Stedenbouw. Archief en Jaarboeken Publieke Werken &Volkshuisvesting. Archief Sociaal Economie en SEO tot 1985. Publicaties Stand van Zaken, Statistisch Jaarboek en Statistische Documentatie. Verslagen en notities van overleg tussen wethouder-secretarie-PW&V 1959 - 1974. Verslagen van diverse vergaderingen voor de totstandkoming Hoofdlijnen van Beleid. Verslagen raadsvergaderingen. Diverse personeelsdossiers.
Rapporten - Basisrapport De toekomstige ontwikkeling en ruimtelijke ordening van Nijmegen en omgeving uitgebracht door de Commissie ter bestudering van de ontwikkeling van Nijmegen en omgeving, Nijmegen 1960. - Structuuronderzoeken: Deel 1. Structuuronderzoek Nijmegen 1945 - 1962, Facetten van de naoorlogse ontwikkeling, zomer 1963 Deel 2. De ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden van de stad Nijmegen, november 1963 Deel 3. Met een bevolkingsprognose, woonvoorzieningen, behoefte aan industrieterrein tot 1980 en enkele gedachten over de ruimtelijke ontwikkeling na 1980, december 1964 Deel 4. De Binnenstad van Nijmegen, oktober 1965. - Projectie 2000, een ruimtelijk structuurbeeld voor Nijmegen, Concept juli 1969. - Hoofdlijnen van Beleid zoals vastgesteld door de gemeenteraad op 16 - 11 - 1972. - Lokaal bestuur en gemeentelijke overheid te Nijmegen, 1945-1984, Nel Nabuurs, Gemeentearchief 1996. - Jaarboek Numaga 1999 hieruit De ruimtelijke ontwikkeling van 18 Daarnaast hebben we allerlei bronnen en literatuur voor specifieke informatie gebruikt. Deze staan vermeld in voetnoten in de hoofdtekst.
138
1985 1984
1999 1998
2010
Nijmegen 1900-1999 en verder, P. Ekkers en M. Ganzefles. - Stedenbouwkundige geschiedenis (van Nijmegen), Hylke Roodenburg, Stichting Noviomagus.nl (pdf-document op internet). - Nijmegen in de spiegel. Een onderzoek naar de identiteit van de stad, toegespitst op haar uiterlijke verschijningsvorm, website gemeente Nijmegen (www2.nijmegen.nl/mmbase/.../kadernotaonderzoek.pdf). - Is er een toekomst voor beleidsonderzoek? Verslag van het congres van 4 november 2003, georganiseerd door de Vereniging voor Beleidsonderzoek (VBO) en de Vereniging voor Statistiek en Onderzoek (VSO).
Verantwoording afbeeldingen Collectie Regionaal Archief Nijmegen, Fotocollectie: p 23, 38, 43, 49, 82 Collectie Regionaal Archief Nijmegen, NSAN: p 21, 27, 32, 40, 43, 45, 48, 50 Foto Persbureau Gelderland: p 19 Vakfotografie Roozeboom: p 30 Afdeling O&S: p 26, 47, 66, 67, 69, 71, 74, 82, 89, 92, 93, 95, 101, 102, 106, 115, 118 Diverse privécollecties: p 19, 29, 32, 37, 45, 55, 56, 62, 84, 100, 102, 106, 116 Internet: p 34, 35, 53, 77, 110, 113, 117, 120, 121, 122 Foto’s omslag Gemeente Nijmegen afdeling GEO-informatie en Regionaal Archief Nijmegen
O&S in Nijmegen
139
Colofon Dit is een uitgave van de afdeling O&S, gemeente Nijmegen Auteurs Tini van Gruijthuijsen en Rob Hermens, april 2011 Ontwerp Maarten Slooves, Grave Drukwerk DPN, Nijmegen Oplage 250 Verkrijgbaar via afdeling O&S, gemeente Nijmegen, tel. (024) 329 98 98 www.nijmegen.nl > Wonen & Leven > Onderzoek & Cijfers (PDF)
140
