Oplossingsrichtingen bij het begeleiden van bevolkingsdaling

Oplossingsrichtingen bij het begeleiden van bevolkingsdaling

Nirov BMC Ministerie van Binnenlandse Zaken: Kennisplatform Intergemeentelijke Samenwerking Programma Bevolkingsdaling P-10 Stimuleringsfonds Volkhuisvesting Nederlandse gemeenten

KENNIS VAN KRIMP Output nr 22

— Kennis van Krimp —

3

Kennis van krimp

— inhoudsopgave —

Kennis van Krimp Oplossingsrichtingen bij het begeleiden van bevolkingsdaling

Woord vooraf 6 Inleiding 8 1 Samenwerking 13

1.1 Kracht en dilemma: samenwerking tussen 15 overheden in de regio 1.2 Publiek-private samenwerking 21 1.3 De burger als producent van maatschappelijk leven 25 Conclusies 30

2 Visievorming 32 2.1 Visievormingsproces 33 2.2 De inhoud van een visie in krimpcontext 36 2.3 Van visie naar uitvoeringsstrategie 39 Conclusies 41

3 De lokale business case

42

3.1 Kansen voor private investeringen 44 3.2 Vraagstuk vrijkomende gronden 48 3.3 De winst van actief burgerschap 52 Conclusies 55

Deelnemers Expertmeetings Krimp

58

Initiatiefnemers 60 Colofon 63

Kennis van krimp

5

— woord vooraf —

Woord vooraf Na vele decennia van bevolkingsgroei is bevolkingsdaling een thema waar we in Nederland nog niet overal aan gewend zijn. Als voorzitter van de P10, het samenwerkingsverband van tien grote plattelandsgemeenten, was ik dan ook verheugd toen het Nirov, BMC, SVn en het Ministerie van Binnenlandse Zaken, het initiatief namen tot de expertmeetings krimp. Inspirerende bijeenkomsten met inspirerende mensen, die uiteindelijk tot deze mooie publicatie hebben geleid. Want inspiratie en goede ideeën hebben we nu nodig. Van de topkrimpregio’s hebben we geleerd dat het van belang is om bevolkingsdaling niet zomaar over ons heen te laten komen, maar er op te anticiperen. De regio’s waar de bevolkingsdaling binnenkort optreedt, zoals de Achterhoek, hebben de kans om de bevolkingsdaling goed te begeleiden. Maar hoe doen we dat en wie doen er aan mee?

6

Bevolkingsdaling brengt gevaren met zich mee. Verdwijnende voorzieningen kunnen lelijke plekken worden in dorpen. Landschapsonderhoud loopt gevaar door stoppende agrarische bedrijven, terwijl een kwalitatief goed landschap juist belangrijk is voor nieuwe economische dragers als het toerisme. Brengt bevolkingsdaling alleen ellende met zich mee? Nee, zeker niet. Een minder druk Nederland biedt ook kansen voor de kwaliteit van leven en recreëren. De hamvraag is echter hoe wij de transitie van het platteland zo vorm kunnen geven dat het platteland ook voor de toekomst zijn meerwaarde biedt: aan de bewoners ervan, maar ook aan de stedelingen, die behoefte hebben om hun ontspanning buiten de steden te zoeken. Gemeenten, provincies, rijk, woningcorporaties, banken en andere private partijen zullen met elkaar deze transitie moeten begeleiden om de dreigende negatieve effecten van bevolkingsdaling om te zetten naar positieve effecten. Dat vergt forse inspanningen en forse investeringen. Maar als we dat nu niet doen, betalen we achteraf een rekening die vele malen hoger ligt. Dat hebben we geleerd van de topkrimpregio’s en andere gebieden in Europa. Ik hoop dat deze publicatie bijdraagt aan het besef van de verschillende partijen dat er nú gezamenlijke actie nodig is. Bovenal heb ik het

Kennis van krimp

— woord vooraf —

vertrouwen dat we van de bevolkingsdaling een succesverhaal kunnen maken. Hoe we dat precies moeten doen blijft een spannende zoektocht, maar als alle partijen hun verantwoordelijkheid willen nemen en elkaars kennis willen delen, kan het niet anders dan een succes worden. Ik wens u veel inspiratie toe met deze publicatie en ik wens ons allen een goede samenwerking toe bij het begeleiden van de bevolkingsdaling.

Henk Aalderink Burgemeester van Bronckhorst Voorzitter P-10

7

Kennis van krimp

— inleiding —

Inleiding Bevolkingsdaling, oftewel demografische krimp, is in steeds meer regio’s een onomkeerbaar proces. Volgens de laatste verwachtingen van het PBL en het CBS zal tot 2040 meer dan een derde van alle gemeenten in Nederland te maken krijgen met een afname van de bevolking en ongeveer een tiende met een afname van het aantal huishoudens. In bijna alle gemeenten zal de potentiële beroepsbevolking in omvang afnemen. Vanaf 2038 neemt het totale inwoneraantal van Nederland af.

8

Krimp wordt gezien als een breder fenomeen dan slechts de afname van het aantal bewoners in een gebied. Het gaat om een demografische transitie die is samengesteld uit een regiospecifieke mix van bevolkingsafname, huishoudensafname, ontgroening en vergrijzing. Een transitie die structurele gevolgen heeft voor allerlei aspecten van de kwaliteit van leven, zoals de woningmarkt, de arbeidsmarkt, de economische structuur, het voorzieningenniveau, de fysieke inrichting en het bestuur van gebieden. De uitdaging voor krimpgebieden is om tot een nieuw evenwicht te komen. Dat vereist innovatie en methodische vernieuwing. De vele decennia van bevolkingsgroei, hebben ons diepgaand gevormd. Al onze verdienen bekostigingsmodellen zijn op groei gericht. In een context van krimp moeten deze modellen en de achterliggende waarden opnieuw worden doordacht. Van eerste naar tweede generatie De drie topkrimpregio’s Zeeuws-Vlaanderen, Oost-Groningen en Parkstad Limburg zijn te beschouwen als de eerste generatie krimpgebieden in Nederland. Door de aandacht voor deze gebieden is het ‘krimpbewustzijn’ in Nederland de laatste jaren sterk toegenomen. Er is onderzoek gedaan, er zijn regionale platformen opgericht en er is aandacht vanuit landelijke en provinciale overheden. Er wordt in pilots gewerkt aan specifieke aanpakken voor krimp. De huidige ‘anticipeerregio’s’ vormen de tweede generatie krimpgebieden. Het gaat om Midden- en Noord-Limburg, de Achterhoek, Oost-Drenthe, Twente, Groene Hart, West-Brabant, Goeree-Overflakkee,

Kennis van krimp

— inleiding —

Voorne-Putten en Hoeksche Waard, Noordoost- en West-Friesland, de Kop van Noord-Holland en Schouwen-Duivenland. Door de opgebouwde krimpkennis hebben zij een goede uitgangspositie om tijdig te anticiperen op de aanstaande demografische veranderingen. Wel moet daarbij rekening worden gehouden met het specifieke karakter van de diverse regio’s. Er zijn grote verschillen wat betreft de economische structuur, de ruimtelijke en maatschappelijke ordening, de relatie met het omliggende gebied en het soort demografische krimp waarmee deze regio’s te maken krijgen. Expertmeetings In de tweede helft van 2011 organiseerden het Nirov, in samenwerking met BMC, het Stimuleringsfonds Volkshuisvesting (SVn), de P10 en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een reeks expertmeetings rondom de krimpopgave in anticipeerregio’s. Het doel was om een bijdrage te leveren aan de methodische vernieuwing die nodig is om de demografische transitie in deze gebieden in goede banen te leiden. De expertmeetings waren opgezet als een serie, waarin een vaste groep professionals gezamenlijk door een denkproces gaat. Er waren professionals betrokken vanuit drie casusregio’s: regio Achterhoek (Gelderland), gemeente Schouwen-Duiveland (Zeeland) en gemeente Ooststellingwerf (Friesland). Daarnaast was een groep externe experts betrokken met ervaring in de krimpopgave en achtergronden in verschillende disciplines. Ruimtelijke ontwikkeling in krimpgebieden Om de tijdens de expertmeetings de juiste thema’s te behandelen is vooraf gezocht naar de grootste vraagstukken die demografische krimp in relatie tot ruimtelijke ontwikkeling opwerpt. In gebieden met krimp doen zich op een aantal aspecten van het ruimtelijke ontwikkelingsproces nieuwe, complexe vragen voor. Dit betreft vooral vraagstukken rondom de thema’s samenwerking, visievorming en financiering. Deze drie onderwerpen vormden de hoofdthema’s voor de Expertmeetings Krimp. In deze publicatie komen deze thema’s terug als afzonderlijke hoofdstukken. Samenwerking

In een krimpsetting neemt de wederzijdse afhankelijkheid van burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en overheden toe. Nog meer dan in een context van demografische groei, bestaat in krimpgebieden daarom de noodzaak om de ruimtelijke ontwikkeling in gezamenlijkheid vorm te geven. Krimpregio’s gaan door een zoektocht welke samenwerkingsvormen

Kennis van krimp

9

— inleiding —

het meest effectief zijn, in zowel de publiek-publieke als publiek-private lijn. Hoe kan je een succesvolle samenwerking tussen een grote en ongelijksoortige groep partijen opbouwen? Wie voert de regie en wat houdt dat in? Visievorming

Het blijkt erg complex te zijn om een visie te formuleren op een krimpend gebied, waar (per saldo) desinvesteringen plaatsvinden en ruimte vrijkomt. Het is in de Nederlandse planningstraditie niet vaak voorgekomen dat bebouwd gebied wordt herbestemd tot natuur, landschap, landbouw of recreatie. Het formuleren van een visie vereist de betrokkenheid van bewoners en gebruikers van het gebied. Hoe geef je het proces vorm waarin een visie tot stand komt? Welke inhoud past bij de context van krimp? Financiering

10

Bij de ontwikkeling van een ruimtelijke strategie, komt onder meer het vinden van een nieuw financieringsmodel naar voren. Waar zich geen groei voordoet, is de verdiencapaciteit beperkt tot negatief. Het gaat in essentie om desinvesteringsopgaven die omvangrijker zijn dan de investeringsopgaven. Er is nog weinig zicht op de feitelijke kosten van krimp en nog minder op wie die kosten zou moeten (of kunnen) dragen. Hoe financier je een ruimtelijke gebiedsstrategie als per saldo sprake is van desinvesteren? Tot slot Deze publicatie vormt geen uitputtende analyse van het fenomeen bevolkingsdaling of een afgepaste strategie hoe hiermee moet worden omgegaan. Daarvoor zijn de regionale verschillen te groot. Krimp is bij uitstek een regionale opgave waar blauwdrukoplossingen niet van toepassing zijn. Wel geeft deze publicatie een beeld van de diverse opgaven die demografische krimp met zich meebrengt en biedt het een overzicht van de denkrichtingen die op dit moment in de praktijk worden verkend.

Kennis van krimp

— inleiding —

Demografische ontwikkelingen per gemeente, 2008-2040 Bron: PBL/CBS, PEARL 2009

11

Kennis van krimp

Kennis van krimp

1 Samenwerking

— samenwerking —

Samenwerking Bevolkingsdaling brengt grote maatschappelijke en economische veranderingen met zich mee. Er zijn nauwelijks personen of partijen die zich kunnen onttrekken aan het ontstaan van een nieuwe balans. Succesvolle samenwerking tussen burgers, maatschappelijk middenveld, overheden en ondernemers wordt gezien als een van de belangrijkste randvoorwaarden voor een vitale toekomst van krimpgebieden. De verwachting is dat in een krimpsetting de wederzijdse afhankelijkheid van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties toeneemt. Burgers hebben elkaar nodig voor een leefbare buurt, maatschappelijk leven en (mantel)zorg, ondernemers moeten krachten bundelen om een gezond lokaal economisch klimaat te handhaven, gemeenten worden afhankelijker van elkaars voorzieningen en bouwen sloopplannen. En ook tussen publieke en private partijen ontstaan nieuwe afhankelijkheidsrelaties. 14

Waar de wederzijdse afhankelijkheid toeneemt, groeit de noodzaak tot samenwerking. Juist in krimpgebieden, waar de kosten toenemen en de verdienmogelijkheden teruglopen, is geen ruimte voor wrijvingsverlies of dubbel werk. De precieze route van wederzijdse afhankelijkheid naar succesvolle samenwerking is nog onbekend en verschilt per regio. Ondanks deze lokale verschillen komt een aantal vragen steeds terug. Is iedere partij zich (voldoende) bewust van zijn eigen belang in een gedeelde oplossing? Is men bereid om hier (naar rato) aan bij te dragen? Hoe wordt een succesvolle samenwerking tussen een grote en ongelijksoortige groep partijen opgebouwd? Wie voert de regie en wat houdt dat in? In dit hoofdstuk schetsen we de belangrijkste oplossingrichtingen die in de expertmeetings de revue passeerden. Gekozen is voor een onderverdeling in samenwerking tussen overheden, publieke-private samenwerking en de rol van burgers (burgerkracht).

Kennis van krimp


1.1 Kracht en dilemma: samenwerking tussen overheden in de regio In een krimpcontext neemt de noodzaak tot goede samenwerking tussen overheden toe. Niet langer zal iedere gemeente alle voorzieningen binnen haar eigen gemeentegrenzen kunnen handhaven. Waar gemeenten elkaar voorheen lustig beconcurreerden om inwoners en bedrijven, is het in een context van bevolkingsdaling duurzamer om gezamenlijke keuzes te maken. Voor deze publicatie is op basis van gesprekken en literatuur bekeken hoe het gesteld is met de samenwerking tussen overheden (publiek-publiek) in krimpregio’s. Welke rollen spelen overheden, met name provincies en gemeenten, ten opzichte van elkaar? Is informele samenwerking tussen gemeenten, zoals nu veel gebeurd, een goed middel om de krimpopgaven te lijf te gaan? En hoe werkt dat dan in de praktijk? Krimp is een regionale aangelegenheid

Bevolkingsdaling leidt tot regionale opgaven. Bestuurders en beleidsmakers in krimpgebieden zijn dan ook vooral bezig met publiek-publieke samenwerking op regionale schaal. De regio is geen officiële bestuurslaag in het Huis van Thorbecke. Regio’s als schaalniveau kennen in beginsel geen bestuur met wettelijke bevoegdheden, met uitzondering van de Wgr-plusregio’s.1 “De effecten van maatschappelijke, economische en demografische trends slaan regionaal neer, je partners zijn regionaal georganiseerd, dus op die schaal ligt voor mij als wethouder ook de oplossing.”

Toch bestaan er veel vormen van bestuurlijke en ambtelijke regionale samenwerking. Bekende voorbeelden in krimpcontext zijn Parkstad Limburg en Regio Achterhoek. Dergelijke samenwerking vindt over het algemeen plaats op basis van vrijwillige medewerking door naburige gemeenten. In sommige gevallen neemt ook de provincie deel.

1 Wgr-plusregio’s, ook wel bekend als stadsregio’s, kennen wél een bestuur met wettelijke bevoegdheden op het gebied van verkeer en vervoer, werken en wonen. De Wgr-plusregio’s zijn vooral geordend om de grootste Nederlandse steden. De huidige regering wil de Wgr-Plusregeling echter beëindigen. Zie: http://stadsregios.nl/ en http://www.rijksoverheid.nl/ documenten-en-publicaties/persberichten/2011/10/10/versterking-economie-vraagt-om-compacte-overheid.html

Kennis van krimp

15


Wat is een regio?

Regio’s zijn samenhangende ruimtelijke en maatschappelijke eenheden die meestal historisch zijn gegroeid, vanuit een gedeeld landschap of gedeelde industrie. In sociaaleconomische zin kenmerkt een regio zich door de zogenaamde Daily Urban Systems van haar inwoners. Arbeids- en woningmarkten zijn vaak regionaal georganiseerd. Ook voorzieningen, zoals onderwijs, zorg en welzijn kennen dikwijls een regionale ordening. 1 Er bestaan grote verschillen tussen Nederlandse regio’s. Zo bestaat de regio Groot-Rijnmond uit 27 gemeenten en 1,4 miljoen inwoners. De regio Delfzijl en omgeving bestaat uit 3 gemeenten en 49.000 inwoners. Sommige regio’s zijn georganiseerd rondom een of twee grote kerngemeenten, andere kennen een meer gelijk verdeelde bevolking. Sommige groeien, andere krimpen. 2

16

De COROP-indeling is een formele regioindeling die stamt uit 1971 1 Een waardevolle bron voor wie meer over de kenmerken, kansen en knelpunten van regio’s wil lezen is de publicatie: Saris, J., P. van Ree, J. Modder, M. Stamsnijder, Stedelijke regio’s. Over informele planning op een regionale schaal. NAi Uitgevers, 2011. 2 In strikte zin verschilt de definitie van een ‘regio’ afhankelijk van je perspectief (lokaal, nationaal, Europees of globaal). Op nationaal niveau worden bijvoorbeeld de Noordvleugel Randstad of Brainport Eindhoven als regio gezien. Binnen Europa wordt gesproken van zogenaamde Euregio’s, zoals de Euregio Maas-Rijn, bestaand uit de zeshoek Hasselt-Maastricht-Luik-Aken-Heerlen-Eupen (3,9 miljoen inwoners). Vanuit internationaal perspectief is West-Europa een regio.

Kennis van krimp


De regio als publieke arena

Regionale samenwerking wordt beschouwd als de beste weg om de effecten van bevolkingsdaling in goede banen te leiden. Tegelijkertijd zien lagere overheden de beperkingen van de huidige manier van regionale samenwerking. “Nederland is politiek nu eenmaal zo georganiseerd dat een wethouder zijn eigen lokale belang vertegenwoordigt, met afrekening en beloning door lokale kiezers. Als puntje bij paaltje komt, prevaleert dus nogal eens het lokale belang boven het regionale belang. Van je familie houd je nu eenmaal meer dan van je vrienden.”

Het ontbreken van een wettelijke doorzettingsmacht van regionale samenwerkingsverbanden kan zich wreken als er in het regionaal belang beslissingen genomen worden die lokaal pijn doen, zoals het sluiten van een school, het opheffen van een buslijn of het afboeken van grondwaarde op bouwlocaties. Bestuurders van gemeenten en provincies worstelen met de vraag hoe zij regionale samenwerkingsverbanden tussen lagere overheden meer slagkracht kunnen geven, zonder de lokale (democratische) borging daarbij te verliezen. Wat helpt, is voortdurend het regionale belang te vertalen naar het belang van de gemeente, of zelfs de individuele (dorps)kernen. Om zowel in de regionale als de lokale arena overeind te blijven hebben bestuurders een rechte rug, charisma en doorzettingsvermogen hard nodig. Lokale bestuurders, ambtenaren en experts zien in meerderheid het vrijwillige samenwerkingsverband als de meest effectieve constructie voor regionale samenwerking. “We moeten denken in mandaat con amore, niet in oekazes. Met koude macht krijg je niet de synergie die je zoekt en komt de rekening later. Het moet vrijwillig gebeuren. Maar vrijwillig is niet vrijblijvend.”

Het vormgeven van regionale samenwerking is een ingewikkeld proces, waarbij je rekening moet houden met emoties. De chemie tussen de betrokken bestuurders en ambtenaren is vaak doorslaggevend. Rol van de provincie in regionale samenwerking

De provincie kan een kaderstellende en corrigerende rol vervullen en als stok achter de deur fungeren om individuele gemeenten aan hun regionale

Kennis van krimp

17


afspraken te houden.1 Tegelijkertijd dient de provincie voldoende beleidsruimte voor de regio’s te creëren waarbinnen zij hun eigen visie kunnen opstellen en de regie kunnen voeren. “De provincie zou bovenaan de trechter moeten staan. Als je als regio niet door de trechter gaat, dan heb je een probleem. Door heldere kaders kunnen zij leidinggeven aan een regionale krimpaanpak.”

Provincies pakken deze rol nog niet altijd onvoldoende op. Sommige provincies missen de slagkracht, andere de urgentie van de krimpopgave.

Vrijwillige publieke samenwerking in regio Groningen-Assen

18

Regio Groningen-Assen is een bestuurlijk samenwerkingsverband tussen de provincies Drenthe en Groningen, de gemeenten Assen, Groningen en tien overige omliggende gemeenten. Deze overheden werken sinds 1996 samen. De regio heeft 450.000 inwoners en telt ongeveer 220.000 arbeidsplaatsen. De gemeente Groningen neemt zowel qua inwonertal als qua werkgelegenheid een centrale rol in. Voor de regio als geheel wordt voorlopig geen bevolkingsdaling verwacht, maar wel voor deelgebieden binnen de regio. In de Regio Groningen-Assen zitten provincies en gemeenten vrijwillig en gelijkwaardig aan tafel. Een voordeel hiervan is dat alle deelnemende overheden de meerwaarde van de samenwerking inzien en zich gekend voelen. Een nadeel is het gebrek aan slagkracht, een stemverhouding die niet op inwoneraantallen is gebaseerd en het missen van een bestuurlijke ‘stok achter de deur’ om elkaar aan afspraken te houden. De samenwerking berust op drie pijlers: economische profilering op internationaal niveau, behoud en versterking van de gebiedskwaliteit en betrokkenheid van de maatschappij. Uit deze laatste pijler is een economisch platform voortgevloeid, waarin regionale onderwijsinstellingen en ondernemers zitting hebben. De Regio Groningen-Assen maakt periodiek een gezamenlijke Regiovisie, die wordt vertaald in vier regionale programma’s, Wonen, Bedrijventerreinen & Economie, Bereikbaarheid en Regiopark (natuur landschap). speeltin het daarbij in op trends alsen de 1 Ook de SERen adviseert een centrale rolMen voor provincies advies Bevolkingskrimp benoemen benutten, maart 2011.

Kennis van krimp


stedelijke regio als economische motor; concentratie en schaalvergroting in het onderwijs en andere voorzieningen; vergrijzing (zorg en welzijn).

De MotoGP TT Assen in 2010, met op de achtergrond het logo van Regio Groningen-Assen

Rond 2000 is een regionaal fonds opgericht waarin de deelnemende overheden gezamenlijk € 8,5 miljoen per jaar storten. Hieruit wordt de aanpak van regionale opgaven gefinancierd, zoals de aanleg van twee nieuwe lightraillijnen in de stad Groningen. Men werkt ook al langere tijd succesvol samen aan het terugbrengen van het regionale planoverschot van woningen en bedrijventerreinen. Er zijn daarnaast initiatieven geweest om een gezamenlijk fonds ter bekostiging van grondexploitatieverliezen te starten, maar dit is (nog) niet van de grond gekomen. 1 Meer weten? http://w w w.regiogroningenassen.nl

1 Gebaseerd op presentatie Jaap Wijma – ‘Concentreren op kwaliteit’ over bestuurlijke samenwerking in regio Groningen-Assen.

De spagaat van Zeeland

In Zeeland daalt de bevolking van Zeeuws Vlaanderen (benoemd als landelijke ‘topkrimpregio’). Het eiland Schouwen-Duiveland is benoemd tot anticipeerregio, omdat de bevolking daar naar

Kennis van krimp

19


verwachting vanaf 2030 zal dalen. Sommige andere Zeeuwse gemeenten, zoals Goes en Middelburg, blijven de komende decennia nog groeien. De bevolking van Zeeland als geheel zal waarschijnlijk vanaf 2026 gaan dalen.1

20

Luctor et emergo, het wapen van Zeeland

Anticipeerregio Schouwen-Duiveland ervaart dat de provincie Zeeland vooral gericht is op topkrimpregio Zeeuws-Vlaanderen. Daarnaast straalt Zeeland als geheel liever niet het imago uit van ‘krimpende provincie’. Een kans voor Schouwen-Duiveland is wellicht om de blik niet naar het zuiden (de rest van Zeeland), maar naar het noorden te richten, naar de Zuid-Hollandse eilanden GoereeOverflakkee en de Hoeksche Waard. Dit zijn naburige anticipeerregio’s waar men met vergelijkbare krimpopgaven te maken zal krijgen. Door van elkaars aanpak te leren en gezamenlijk op te trekken richting hun respectievelijke provincies kan men elkaar versterken. 1 Provincie Zeeland, Onverkende Paden. Uitdagingen voor de provincie Zeeland door de veranderende bevolkingsopbouw, feb 2008

Kennis van krimp


1.2 Publiek-private samenwerking De private sector beslaat een breed spectrum, van de lokale kaasboer tot multinationals. In een ruime definitie worden ook organisaties in het maatschappelijke middenveld, zoals zorginstellingen, woningcorporaties en welzijnsorganisaties, als private partijen beschouwd. Wij hanteren hier deze ruime definitie. Het krimpbewustzijn van private partijen

In het algemeen sorteren grotere maatschappelijke organisaties al voor op bevolkingsdaling en de effecten ervan. Zorgverleners weten dat zij moeten anticiperen op de vergrijzing en ontgroening van krimpregio’s. Scholen weten dat er in de toekomst minder leerlingen zullen zijn. Woningcorporaties realiseren zich dat een deel van hun woningbezit leeg komt te staan als zij niet op tijd beginnen met renoveren en slopen. Het meer commerciële domein laat een gemengd beeld zien. Hypotheekverstrekkers zijn bezig met strategievorming rondom krimpvraagstukken. Zij hebben te maken met waardedaling van de woningen die het onderpand vormen van door hen verstrekte hypotheken. Ontwikkelaars en grote aannemers merken het uitblijven van nieuwbouwplannen in hun orderportefeuilles. Het MKB is zich minder bewust van de effecten die krimp met zich meebrengt. Kleinere bedrijven zijn vaak minder met langetermijn plannen bezig dan grotere organisaties. De gevolgen van krimp spelen zich daarom voor een belangrijk deel buiten hun gezichtsveld af. Wat kunnen de private en publieke sector voor elkaar betekenen in een context van bevolkingsdaling? Wat is ieders belang en wat betekent dat voor de rolverdeling en taakopvatting? Welke samenwerkingsvormen zijn het meest geschikt? Vormgeven van publiek-private samenwerking

Krimpregio’s zoeken naar een discriminerende, regionale aanpak waarin inspanningen van overheden, private partijen en burgers elkaar versterken. Met ‘discriminerende keuzes’ wordt bedoeld dat er scherpe keuzes worden gemaakt waar wél en waar níet in wordt geïnvesteerd; welke opgaven je samen oppakt en welke individueel of sectoraal. Om goede keuzes te maken is het van belang dat publieke en private partijen elkaars belangen kennen en waarderen. De zoektocht betreft de

Kennis van krimp

21


De Rabobank is de grootste hypotheekverstrekker in veel krimpgebieden

22

balans van belangen in een complex publiek-privaat speelveld, met vele spelers, die ieder hun eigen doelstellingen, strategie en ideeën voor de toekomst hebben. Afhankelijk van de situatie en de stakeholders zijn in de vormgeving van een publiek-private samenwerking twee varianten zichtbaar. Enerzijds is er de mogelijkheid om met een beperkte groep publieke (en eventueel semipublieke) partijen een opgave en visie vast te stellen, om vervolgens op deelonderwerpen te kijken welke belangen van private partijen hierdoor geraakt worden. Anderzijds kun je juist aan de voorkant al starten met het in kaart brengen van de belangen van álle partijen – publiek en privaat - om vervolgens in een gezamenlijk proces tot een gedeelde opgave, visie en aanpak te komen.1 Het voordeel van de eerste methode is snelheid en, volgens sommigen, daadkracht. Het voordeel van de tweede methode is dat commitment wordt opgebouwd voor de lange termijn door alle partijen bij de formulering van de opgave, visie en aanpak te betrekken.

1

Deze methode staat bekend als de Mutual Gains Approach. Zie: http://en.wikipedia.org/wiki/Mutual_Gains_Approach

Kennis van krimp


“Gaan we samenwerken omdat we onze eigen problemen niet kunnen oplossen? Of omdat we een gezamenlijk belang hebben om de regio op peil te houden? Dat lijkt een nuance, maar is een heel wezenlijk verschil: samenwerken vanuit eigen belang of vanuit gezamenlijk belang?”

Als publiek privatesamenwerkingen niet van de grond komen, is het risico dat energie en kapitaal verloren gaan door tegengestelde inspanningen. Van informele start naar formele verankering

In het beginstadium van publiek-private samenwerking in krimpregio’s werkt een informele status beter dan het oprichten van een formele organisatie. Vanuit het groeiende bewustzijn over de gevolgen van krimp, zullen steeds meer partijen zich bij het thema betrokken voelen en de samenwerking opzoeken. Het continu aanhaken (en weer afhaken) van partijen vergt, zeker in de startfase, veel overleg en afstemming. Door deze overleggen kristalliseren de opgaven zich uit waarop echte meerwaarde bestaat van publiek-private samenwerking, wordt gezocht naar een gezamenlijke toekomstvisie voor het gebied en leren de juiste partijen elkaars belangen kennen. 23

Geld als verbinder

De deelnemers aan de expertmeetings menen dat financiële afspraken, publiek-private fondsen of het uitruilen van rechten goede manieren zijn om commitment te bereiken. Een financieel belang is een ‘harde bodem’ onder wederzijds uitgesproken ambities. Het heeft de voorkeur om financiële constructies niet te vroeg en niet te grootschalig te beginnen. Partijen zijn niet bereid om autonomie (en middelen) op te geven als niet duidelijk is hoe een samenwerkingsconstructie voor hen uitpakt.2 Klein beginnen verlaagt de drempel tot samenwerking en schept de ruimte om te experimenteren met een gezamenlijke aanpak. Er bestaan al voorbeelden van publieke-private gebiedsfondsen om woningen uit de markt te halen, de leefbaarheid te stimuleren, een gebied te marketen of kennis te delen. In het hoofdstuk Financiën komt dit onderwerp verder aan bod. 2

Zie ook: Klouwen, Bram, Sturen op krimp: meer mogelijk dan je denkt, in: Tijdschrijft voor de Volkshuisvesting, okt 2010

Kennis van krimp


Publiek-private samenwerking in Regio Achterhoek

De Regio Achterhoek bestaat uit acht gemeenten in het oosten van Gelderland. Er wonen ongeveer 300.000 mensen. De grootste gemeente is Doetinchem, met bijna 60.000 inwoners. De Achterhoek kent op dit moment al een lichte jaarlijkse bevolkingsdaling en is benoemd tot anticipeerregio. De verwachting is dat het regionale inwonertal tussen 2010 en 2040 met zo’n 40.000 inwoners krimpt.

24

Eind 2011 schaarden zo’n 200 regionale instanties – gemeentelijke overheden, ondernemers en maatschappelijke organisaties op het gebied van wonen, onderwijs, welzijn, cultuur en sport - zich achter het convenant Achterhoek 2020. In dit publiek-private convenant is vastgelegd dat de betrokken partijen gezamenlijk de Achterhoek Agenda 2020 zullen uitvoeren. Het doel van deze uitvoeringsagenda is om de regio “duurzaam vitaal, aantrekkelijk en gezond” te houden door projecten uit te voeren op het gebied van innovatieve en duurzame economie, vitale leefomgeving, goede bereikbaarheid en kansen voor het platteland.

De ondertekening van het convenant Achterhoek 2020

De Achterhoekse stakeholders zoeken naar een nieuwe, gezamenlijke manier om de regio te besturen. Zij hebben daarbij gekozen voor een publiek-privaat coöperatief model. De Coöperatie Achterhoek zou in de toekomst hetzelfde gezag en de dezelfde doorzettingsmacht moeten krijgen als nu is voorbehouden aan

Kennis van krimp


overheden. Men zoekt naar de juiste organisatie- en bestuursvorm voor deze coöperatie. Er bestaan geen voorbeelden in Nederland (en wellicht ook niet in het buitenland), wat de zoektocht tot een bijzonder experiment maakt. De uitvoering van de Agenda Achterhoek 2020 is vooralsnog belegd bij vier ‘werkplaatsen’: innovatie en economie, slim & snel verbinden, vitale leefomgeving en natuur en landschap. Daarboven hangt een stuurgroep met vertegenwoordigers uit het publieke en maatschappelijke veld. Deze stuurgroep zet de kaders voor de werkgroepen uit, toetst projectvoorstellen uit de werkplaatsen en bewaakt de voortgang. Alle betrokken partijen stellen financiën en capaciteit beschikbaar om tot uitvoering van de Agenda te komen. Meer lezen? http://w w w.regio-achterhoek.nl/achterhoek-2020/achterhoek-2020.html

1.3 De burger als producent van maatschappelijk leven In de decennia na de Tweede Wereldoorlog bouwde Nederland gestaag aan de verzorgingsstaat. Overheden en maatschappelijke instellingen namen burgers steeds meer verantwoordelijkheden uit handen. De verzorgingsstaat heeft veel verworvenheden opgeleverd, maar kent ook schaduwkanten. Zo werden burgers gestimuleerd om een consumerende houding in plaats van een producerende houding aan te nemen, wat de zelfredzaamheid verkleinde. Door schaalvergrotingen bij instituties, toenemende specialisering en afnemende directe betrokkenheid van burgers, ontstond een kloof tussen burgers aan de ene kant en overheid en het maatschappelijk middenveld aan de andere kant.1 De laatste jaren is een brede tegenbeweging ontstaan die zich inzet om ruimte te scheppen voor de producerende kracht en zelfvoorzienendheid van burgers. Deze beweging wordt benoemd met termen als actief burgerschap, zelfsturing en burgerkracht. Deze ambitie tot burgeremancipatie is zichtbaar binnen burger(organisatie)(s), maar ook bij overheden en maatschappelijke instellingen. De belangen van deze partijen zijn verschillend: Groepen burgers claimen handelingsruimte en zelfbeschikkingsrecht 1 Deze ontwikkeling wordt onder meer geschetst in: Jos van der Lans (2005) Koning burger. Nederland als zelfbedieningszaak. http://www.josvdlans.nl/journalist/koningburger.asp

Kennis van krimp

25


van instituties. Overheden en maatschappelijke instellingen zien een grotere eigen inzet van burgers als noodzakelijk om bezuinigingen te kunnen realiseren. De uiteenlopende doelen van de betrokken partijen maken van de burgerkrachtbeweging een complex belangenspel.1, 2 Krimpregio’s als proeftuin van burgerkracht

Wat betekent deze ontwikkeling in de specifieke context van bevolkingsdaling, ontgroening en vergrijzing? De verwachting is dat juist in krimpgebieden, sneller dan elders, de ruimte en noodzaak zal ontstaan voor een actievere rol van burgers. De (financiële) slagkracht van overheden en maatschappelijke instellingen zal in krimpgebieden sneller afnemen dan in de rest van Nederland. Dit heeft tot gevolg dat de wederzijdse afhankelijkheid tussen burgers toeneemt. Dit maakt krimpgebieden een proeftuin voor de burgerkrachtbeweging. Deze constatering leidt tot enkele vragen die hieronder worden behandeld. Hoe worden burgers en ondernemers bewust van de effecten van bevolkingsdaling? Hoe vormen zij hier zelf een mening en visie over? Hoe kan een actieve opstelling van burgers gestimuleerd worden? Hoe zorg je dat waardevolle initiatieven van onderop geen tegenstand maar medestand ondervinden vanuit de instituties? 26

Voorwaarden voor actief burgerschap

Zowel instituties als burgers zullen moeten wennen aan de verschuiving van burgerparticipatie naar ‘overheidsparticipatie’. “Als vertegenwoordigers van instituten zullen wij moeten leren om beter te luisteren naar burgers die iets willen. Daarbij gaat het niet om pamperen, maar een open en stimulerende houding. Aan de andere kant zullen bewoners en ondernemers eraan moeten wennen dat de overheid niet meer alles kan opknappen en elkaar weer leren te vinden in zaken die zij belangrijk vinden.”

Institutionele partijen, zoals overheden en woningcorporaties, kunnen vertrouwen houden of terugwinnen van burgers door hun eigen basistaken op orde te hebben: zorg dat de stoeptegels recht liggen, pleeg regelmatig onderhoud en haal het afval op tijd op. Daarnaast is het cruciaal om bereikbaar te zijn voor burgers en open te staan voor hun ideeën. 1 Zie hiervoor o.m. Denktank KEI (2011) N19 Voorbij de crisis. http://www.kei-centrum.nl/view. cfm?page_id=1901&item_type=documentatie&item_id=2395 2 Zie ook: Van der Heijden, J. (2011) Productie door de burger, Eburon. http://www.atosborne.nl/media/files/productie-door-de-burger.pdf

Kennis van krimp


Burgers denken mee over plannen in de gemeente Bronckhorst

In de krimpcontext bieden de zichtbare effecten van bevolkingsdaling – met name in topkrimpregio’s - kansen om burgers te betrekken. Burgers ervaren in de eigen situatie dat scholen sluiten, winkels leegstaan en de waarde van hun huis daalt. Dat levert urgentie op en de behoefte om invloed op de situatie uit te oefenen. In de anticipeerregio’s ligt dit lastiger, omdat de gevolgen van bevolkingskrimp daar minder merkbaar zijn. Met name bestuurders zullen in die situatie harder moeten werken om een consequent en authentiek verhaal te vertellen. “Burgers zien best dat er iets moet veranderen. Zij vragen zich echter vooral af: wie gaat wat doen? Wie draagt de verantwoordelijkheid, wie moet iets opgeven of iets gaan betalen? Aan de andere kant mag je mensen die alleen in hun eigen stoepje zijn geïnteresseerd als overheid best aanspreken op hun bredere verantwoordelijkheid.” Nieuwe eisen stellen aan professionals

Op plekken waar burgers niet uit zichzelf actief meedenken of met plannen komen, kan de bestuurder of professional zelf op pad, de buurtschappen en dorpshuizen in, om verhalen van mensen op te halen en hun oplossing te horen. Dat helpt om de opgave scherp te krijgen en schept direct vertrouwen.

Kennis van krimp

27


Om vertrouwen te winnen en enthousiasme te genereren bij burgers zijn hele andere vaardigheden nodig dan voorheen van professionals gevraagd werden. Van een controlerende en - in sommige gevallen - risicomijdende houding, moeten zij openstaan voor anderen, kritisch luisteren en stimulerend antwoorden.

Tot voor kort fungeerden formele wijken dorpsraden en belangengroepen vaak als klankbord richting gemeenten. De representativiteit van dergelijke organen staat echter onder druk. Jongeren of burgers van allochtone afkomst zijn flink ondervertegenwoordigd in dergelijke gremia. Om ook de energie en wensen van burgers buiten de officiële platforms in te zetten voor een leefbare regio, zullen professionals nieuwe manieren moeten vinden om hen te bereiken. Dat kan zijn het contact via sociale media en het aansluiten bij evenementen die burgers zelf organiseren.

28

Verwachtingenmanagement

Wanneer (groepen) burgers met een initiatief aankloppen bij bijvoorbeeld een gemeente, woningcorporatie of welzijnsinstelling, dan is het van belang dat het voor beide partijen helder is hoe hiermee wordt omgegaan. “Wees duidelijk. Op welke terreinen is ruimte voor nieuwe initiatieven, op welke terreinen niet? Wees vooraf eerlijk in wat wél en wat níet kan. Dat klinkt eenvoudig, maar is het niet.”

Kennis van krimp


Om projecten en initiatieven vanuit burgers of bedrijven te kunnen beoordelen is een helder afwegingskader nodig. Daarbij werkt een samenhangende, maar flexibele visie beter dan een gedetailleerde blauwdruk. Steeds meer organisaties werken met beleidsvisies in de vorm van een ‘stip op de horizon’, of met meerdere toekomstscenario’s. Het helpt om bij burgers aan te geven dat een overheid of maatschappelijke instelling (juridisch) verantwoordelijk is voor een bepaald basisniveau. Voor een ‘plusniveau’ zijn burgers zelf verantwoordelijk, eventueel in samenwerking met de betreffende organisaties. Uiteraard kunnen organisaties als expert of partner aanschuiven bij een project van onderop. Dat werkt soms beter dan iemand het helemaal zelf te laten uitzoeken.1 Wennen aan verschillen

Zowel burgers als instituties zullen moeten wennen aan groeiende verschillen. Verschillen in cultuur, economie en voorzieningenniveau zijn er in Nederland altijd geweest, maar die zullen naar verwachting toenemen. De herverdelende functie van de overheid en het maatschappelijk middenveld – het verzorgingsstaatarrangement – wordt minder krachtig. In het ene dorp bestaat een actieve gemeenschap , in het andere dorp niet. Dat zal meer dan voorheen, zeker in de context van krimp, zorgen voor verschillen in de kwaliteit van leven.

1 Een publicatie waarin deze conditie erg helder wordt, is voorbeeldenboek Compendium for the Civic Economy, NESTA, 2011. http://www.nesta.org.uk/events/assets/features/compendium_for_the_civic_economy

Kennis van krimp

29


Conclusies Samenwerking •

rimp is een regionale opgave. De aanpak ervan moet worden K gezocht in regionale samenwerking tussen de publieke en private sector.

•

Op regionaal niveau heeft een vrijwillige samenwerking tussen gemeenten de voorkeur, maar is er wel behoefte aan een bestuurlijke ‘stok achter de deur’. Deze rol kan de provincie oppakken.

•

ees in iedere opgave aan de voorkant helder over de meerW waarde van samenwerking met andere partijen, publiek of privaat.

•

ertaal ten behoeve van het brede draagvlak het regionale V belang naar het belang van de gemeenteof de lokale dorpskern.

•

In de vormgeving van een publieke-private samenwerking zijn twee richtingen denkbaar: −− Bepaal eerst een publieke visie en nodig daarna private stakeholders uit hier vanuit hun belang op te reageren −− Start met het in kaart brengen van publieke en private belangen en werk vanuit die kennis aan een gedeelde toekomstvisie

•

Financiële afspraken voorkomen vrijblijvendheid in een samenwerking. Begin met kleine gedeelde investeringen en bouw dit langzaam uit.

•

rimpgebieden vormen een proeftuin voor de burgerkrachtbeK weging

•

urgers worden actief als zij vertrouwen hebben in de toeB komst. Vertel daarom een authentiek verhaal over bevolkingsdaling, gecombineerd met een realistische toekomstvisie die

30

Kennis van krimp


inspireert en vertrouwen biedt. •

oor succesvolle samenwerking met burgers wordt van V professionals een andere houding gevraagd dan voorheen: niet langer controlerend en risicomijdend, maar open, kritisch en stimulerend.

•

org voor een transparant afwegingskader voor de ondersteuZ ning van initiatieven die zich aandienen. Een strategische, maar flexibele toekomstvisie kan hiervoor geschikt zijn.

31

Kennis van krimp

2 Visievorming

— visievorming —

Visievorming Het blijkt erg complex te zijn om een visie te formuleren op een krimpend gebied, waar (per saldo) desinvesteringen plaatsvinden en ruimte vrijkomt. Het is in de Nederlandse planningstraditie niet vaak voorgekomen dat bebouwd gebied wordt herbestemd tot natuur, landschap, landbouw of recreatie. Demografische veranderingen spelen zich af over een lange termijn. Gebiedsvisies en het daaropvolgende beleid zouden op die lange termijn moeten aansluiten. Tijdens een visievormingsproces in krimpgebieden staat de gezamenlijke zoektocht centraal naar een duurzaam antwoord op de vraag: hoe behouden of versterken we de kwaliteit van leven met een krimpende bevolking, nu en in de toekomst? Het opstellen van een gedeeld toekomstperspectief in de vorm van een visie kan het vertrouwen bieden dat nodig is om investeringen in een regio mogelijk te maken. Een stimulerend toekomstbeeld biedt houvast voor burgers, ondernemers, maatschappelijk middenveld en overheid en helpt om synergie te creëren tussen de inspanningen van deze partijen. Bovendien biedt een visie een afwegingskader voor initiatieven en vraagstukken die zich in de loop der tijd aandienen. Visievormingsprocessen in krimpgebieden vinden op dit moment op verschillende plekken en snelheden plaats. Toch komen steeds vergelijkbare vragen terug. Hoe geef je het proces vorm waarin een visie tot stand komt? Welke inhoud past bij de context van krimp? Hoe kom je van een gezamenlijke visie naar een uitvoeringsagenda en borg je de afspraken die zijn gemaakt? 2.1 Visievormingsproces Een effectieve gebiedsvisie schetst een beeld van de toekomst waarin recht wordt gedaan aan de belangen van vele stakeholders: huidige én toekomstige burgers, bedrijven, instellingen en overheden. Een visie moet zoveel mogelijk van deze partijen een wenkend perspectief bieden op de toekomst en hen verleiden om te investeren in het betreffende gebied. Het proces waarin een visie tot stand komt en de taal en beelden die in de visie worden gebruikt, spelen daarbij een belangrijke rol.

Kennis van krimp

33


Een visie maak je niet alleen

Het is verstandig om een brede maatschappelijke coalitie bij het visievormingsproces te betrekken, omdat dit het draagvlak en de uitvoeringskans van de visie vergroten. Het vormen van zo’n brede coalitie gaat vaak nog in de ‘ouderwetse volgorde’. Het initiatief ligt bij de lokale, regionale of provinciale overheid; overige partijen worden afhankelijk van hun belang in een vroeger of later stadium uitgenodigd om mee te denken. Deze volgorde gaat de komende periode waarschijnlijk verschuiven. In krimpregio’s ontstaan nieuwe machtstructuren, met een groter belang en meer macht voor niet-overheden, zoals (groepen van) burgers en bedrijven.1

34

Om op deze ontwikkeling voor te sorteren, experimenteren overheden met een grotere rol voor burgers en de private sector. Door de uitgebreide nieuwsvoorziening (via het internet), groeiende mogelijkheden voor onderling contact en een gestegen opleidingsniveau zijn burgers en ondernemers op de hoogte van kansen en opgaven in hun leefomgeving. Zij weten de overheid op eigen initiatief dan ook steeds beter te vinden. Overheden kunnen zelf door verschillende vormen van contact op een laagdrempelige manier ideeën van burgers en private partijen verzamelen (crowd sourcing) om plannen te ontwikkelen, verbeteren of draagvlak te creëeren.2

Bij crowdsourcing maak je gebruik van de ideeën van velen om tot een beter plan te komen

Zeker in de context van bevolkingsdaling is het waardevol om burgers en ondernemers al in een vroeg stadium mee te nemen in het bewustwordingsproces en mee te laten denken over de toekomst in de vorm van een gebiedsvisie. Het versterkt de plannen en kan onvermoede energie losmaken. 1 Zie o.m. KEI, N19 Voorbij de crisis. Agenda voor de stedelijke vernieuwing, 2011. http://www.kei-centrum.nl/view. cfm?page_id=1901&item_type=documentatie&item_id=2395 en Brouwer, J., Volkshuisvesting na de crisis, in: Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, nr. 1, feb 2012. 2 Voor enkele inspirerende voorbeelden van crowd sourcing, zie: KEI, Alphen aan den Rijn twitterend naar nieuwe structuurvisie, 10 nov 2010 (http://www.kei-centrum.nl/view.cfm?page_id=1893&item_type=nieuws&item_id=3170) en Gemeente Utrecht, Dynamisch Stedelijk Masterplan. Participatie, 2011 (http://www.utrecht.nl/smartsite.dws?id=359015)

Kennis van krimp


“Burgers horen niet graag dat bepaalde voorzieningen zullen verdwijnen. Bedrijven horen niet graag dat groei er voorlopig niet meer in zit. Toch moeten overheden het lef hebben om eerlijk en open te zijn. Leg gewoon uit: ‘De taart wordt kleiner en we moeten hem opnieuw verdelen. Hoe vindt u dat we dat moeten doen? Wat kunt u zelf bijdragen?’” Regie in de visievorming

Als een krimpvisie wordt ontwikkeld met een brede coalitie, is er een regisseur nodig die de kwaliteit van het proces bewaakt. Tijdens de expertmeeting werd door het grootste deel van de deelnemers bepleit dat de overheid vooralsnog de meest geëigende kandidaat voor deze regierol is. Voor krimpopgaven lijkt met name een regionaal of provinciaal bestuur het geschikte schaalniveau om de regie over het visievormingsproces te voeren. Een regionaal of provinciaal bestuur heeft een kleinere politieke gevoeligheid dan gemeentelijke overheden. Omdat de regionale en provinciale besturen op meer afstand van de burger staan is een open visievormingsproces kansrijker en is de ‘politieke afrekenbaarheid’ minder direct. In een krimpcontext is dat belangrijk, omdat er soms pijnlijke beslissingen genomen moeten worden. De regionale of provinciale besturen moeten wel voortdurend ruggespraak houden met de gemeentelijke overheden en dorpsraden om effectief te opereren. Dit kan op verschillende manieren worden georganiseerd. In het vorige hoofdstuk is al ingegaan op het belang van het regionale schaalniveau voor de krimpopgave en verschillende vormen van publiek-publieke en publiek-private samenwerking. Het belang van goede trekkers

Veel geloof is er in het belang van “gezaghebbende, energieke en geloofwaardige voortrekkers” in een visievormingsproces. “Wees daarbij open voor talent uit onverwachte hoek. Een lokale zanger, ondernemers of schooldirecteur kan net zo goed als ambassadeur voor een krimpregio optreden als een lokale burgemeester of de Commissaris van de Koningin.”

Tegenover de energieke trekkers moet voldoende tegenkracht worden toegelaten, zodat een krimpvisie niet het exclusieve gedachtegoed wordt van een kleine groep believers. Er moet op ieder moment ruimte blijven voor alternatieve ideeën en een gezonde dosis realisme van buiten de kerngroep.

Kennis van krimp

35


Om de energie in een visievormingsproces te behouden is het belangrijk dat de regisseur ruimte creëert om tussentijds kleine en grote successen te vieren. “Een moment van bewust vieren geeft ontlading én een positief geladen mogelijkheid om te kijken naar wat er nog niet zo goed loopt en wat de volgende stappen in de toekomst moeten zijn.” Regievoeren = ruimte geven

Regie voeren in een visievormingsproces betekent ruimte geven en delegeren. Bedenk geen (deel)visies voor opgaven waar je niet primair verantwoordelijk voor bent. Nodig in plaats daarvan de diverse stakeholders uit om namens hun sector of belangengroep met een eigen (deel)visie te komen en ga op basis daarvan in gesprek. Confronteer hun visie met die van anderen en bespreek waar ze elkaar versterken of juist tegenwerken.

36

“Iedereen die aan tafel zit wil van je weten: waar ben je van, waar ben je niet van? Overheden hebben vaak de neiging hun grenzen op te rekken naar verantwoordelijkheden die eigenlijk in het private domein thuishoren. Natuurlijk heeft dit ook met je politieke opvattingen te maken. Hoe dan ook moet je helder zijn waar de publieke taak ophoudt en waar de private taak begint.”

2.2 De inhoud van een visie in krimpcontext Het besef is breed doorgedrongen dat de effecten van bevolkingsdaling, vergrijzing en ontgroening ingrijpen op vele aspecten van de kwaliteit van leven in een gebied. De lokale woningmarkt, het voorzieningenniveau, het verenigingsleven, de lokale economie en cultuur worden allemaal beïnvloed. Veel stakeholders in krimpgebieden wijzen daarom op het belang van een integrale (gebieds)visie op bevolkingsdaling, die richting geeft aan ontwikkelingen binnen al deze domeinen. Het maken van een integrale visie is zowel procesmatig als inhoudelijk een complexe zaak. Ontwikkelingen in verschillende domeinen vinden plaats op verschillende schaalniveaus, met verschillende stakeholders en snelheden. Een integrale visie dient deze breedte en diversiteit van de opgave te erkennen, te structureren en richting te geven. Deze constatering leidt tot een reeks vragen. Hoe bepaal je de uitgangspunten van een visie? Hoe gedetailleerd moet een visie zijn? Van welk schaalniveau ga je uit? Hoe breng je gelaagdheid aan in tijd en opgaven? En

Kennis van krimp


wat denk je met een visie te bereiken, wat is de functie ervan?

Visies op krimp van respectievelijk Planbureau voor de Leefomgeving, Parkstad Limburg, Rabobank Nederland, gemeente Delfzijl en de SER

Eigenschappen van een goede visie

De eigenschappen van een goede visie kunnen als volgt worden samengevat: • • • • •

e visie wordt gedeeld door de belangrijkste stakeholders d in een gebied de visie is inspirerend en aansprekend de visie is flexibel en wordt geregeld bijgesteld de visie is op hoofdlijnen en kaderstellend, maar laat ruimte voor initiatief de visie houdt rekening met de maatschappelijke en bestuurlijke gelaagdheid van de opgaven

Analyse als uitgangspunt

Het samenstellen van een visie begint met het analyseren van de ontwikkelingen van de laatste jaren, de huidige situatie en de verwachte ontwikkelingen op diverse maatschappelijke terreinen. Het is belangrijk om voldoende tijd te nemen voor deze analyse tijdens de start van het visievormingsproces en niet direct in oplossingen te denken. Zo kunnen ‘fatale remedies’ zoveel mogelijk worden voorkomen.1 Een breed gedeelde visie begint bij een breed gedeelde analyse.

1

Engbersen, G. (2009) Fatale remedies. Pallas Publications.

Kennis van krimp

37


“Begin met een ‘nulmeting’. Hoe staan we ervoor op diverse terreinen? Kijk naar historische data en trends op specifieke maatschappelijke domeinen, zoals educatie, arbeidsmarkt, economie, zorg en wonen. Bekijk dan de demografische prognoses die er zijn voor je regio, uitgesplitst naar verschillende variabelen. Bewustwording en weging van deze ontwikkelingen is noodzakelijk voordat je vooruit kan kijken.”1

Gaandeweg de analyse ontstaat er een ‘film’ van het gebied, de economie, voorzieningen en inwoners, startend ergens in het verleden en doorlopend naar de toekomst, waarin de richting van ontwikkelingen in verschillende maatschappelijke domeinen zichtbaar wordt. Het opgedane inzicht vormt een belangrijk deel van de receptuur voor een goede visie. Een visie afbakenen

Een integrale visie impliceert een brede blik. Een té brede blik kan echter leiden tot grote complexiteit en een traag proces. Probeer daarom de belangrijkste opgaven in een gebied te selecteren en scherp te zijn in de samenhang tussen deze opgaven en de partijen die erbij betrokken zijn. Breng prioritering aan. 38

Dezelfde scherpte moet worden betracht bij het vinden van de juiste schaalniveaus binnen de analyse, en later de visie. In veel gevallen, zoals geconcludeerd in hoofdstuk 1, is het regionale schaalniveau het meeste geëigende niveau is om te sturen. Het is echter niet verstandig om álle opgaven op te schalen naar een regionaal niveau. Dit moet per opgave worden afgewogen. De woningmarkt, het openbaar vervoer, de arbeidsmarkt, de economie en de aanwezigheid van grote maatschappelijke voorzieningen zijn zaken van regionaal belang. Daarvoor moet dus op dat schaalniveau een visie worden ontwikkeld. Het wel- of niet instandhouden van subsidies aan lokale verenigingen of dorpshuizen, of het kwaliteitsniveau van de openbare ruimte in een specifiek dorp zijn echter zaken die zich op lokaal niveau afspelen. Het is verstandig om de verantwoordelijkheid voor deze zaken dan ook lokaal te laten liggen, in lijn met het subsidiariteitsbeginsel. 2

1 Statistieken over bevolkingsdaling en andere relevante (trend)cijfers zijn onder meer te vinden bij het CBS, de Planbureaus, rijksadviesraden, buurtdata, het WoON-onderzoek, de jaarlijkse Primos-prognose van ABF Research, het Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut (NIDI), http://www.vanmeernaarbeter.nl, maar ook bij lokale bronnen als corporaties, zorginstellingen en gemeentelijke enquêtes. 2 http://nl.wikipedia.org/wiki/Subsidiariteitsbeginsel

Kennis van krimp


2.3 Van visie naar uitvoeringsstrategie Als er na het analyseproces in gezamenlijkheid een integrale gebiedsvisie is opgesteld waaraan de belangrijkste stakeholders zich hebben verbonden, dan volgt de vraag hoe deze visie wordt vertaald in concrete afspraken en handelingen. Hoe kom je tot een gezamenlijke uitvoeringsagenda? In de stap van visie naar uitvoering moet het opgebouwde draagvlak uit het visievormingsproces zich uitbetalen. Dit is het moment waarop moeilijke, werkelijk discriminerende keuzes moeten worden gemaakt. Welke school sluiten we? Welke huizen moeten – op termijn - worden gesloopt? Welke welzijnsorganisatie blijven we subsidiëren en welke niet? “Bij de vertaling van de visie naar een uitvoeringsagenda wordt het pas echt spannend. Dan wordt uitonderhandeld welke partij welke inspanning moet leveren. Dit kunnen pijnlijke beslissingen zijn: het verdwijnen van een ziekenhuis of school, het afboeken van de waarde van bouwgrond of vastgoed, of zelfs het verliezen van autonomie door fusie of opheffing van een organisatie. Dan komen er emotionele processen los.” Voortdurende aandacht voor uitvoerbaarheid

Om bij de uitvoering vervelende verrassingen zoveel mogelijk te voorkomen, moet al tijdens het visievormingsproces aandacht zijn voor de haalbaarheid van de visie. Een manier om dit te doen is door halverwege het visievormingsproces een vertaling te maken naar een kaderstellend document, een ‘keuzeframe’. Hierin staat aangegeven binnen welke bandbreedten welke acties van welke stakeholder verwacht worden. Door de verantwoordelijkheden die voortvloeien uit de gezamenlijke visie alvast zo concreet mogelijk te verwoorden, kunnen de ideeën uit de visie worden getoetst en wennen de stakeholders aan hun rol en de taak die zij op zich gaan nemen. Een keuzeframe kan na afronding van het visievormingsproces de vorm van een bindend convenant krijgen dat wordt ondertekend door alle partijen. Onder dit convenant kunnen vervolgens diverse uitvoeringsplannen/ agenda’s worden gehangen, die op hun beurt met contracten worden geborgd. Verbind realistische uitvoerders aan strategisch perspectief Een aandachtspunt is dat de mensen met wie een visievormingsproces wordt doorlopen vaak niet dezelfde mensen zijn die de uitvoeringsagenda gaan uitvoeren. Dit brengt het risico met zich mee dat de energie die is

Kennis van krimp

39


losgekomen in een visievormingsproces niet terugkomt in de uitvoeringsprocessen die erop volgen, zelfs al zijn de betrokken stakeholders het op bestuurlijk en strategisch niveau met elkaar eens. Bij de ontwikkeling van een visie is het daarom van belang om op een zeker punt ook de uitvoerende lagen te betrekken. Denk bijvoorbeeld aan de frontliniewerkers van welzijnsorganisaties, zorgverleners, buurtverenigingen en buurtbeheerders van woningcorporaties. Zonder hun medewerking blijft een visie een papieren tijger. Uitvoerders brengen daarbij een gezonde dosis realisme uit de praktijk mee, die de haalbaarheid van de visie ten goede komen.

40

Kennis van krimp


Conclusies Visievorming •

egionale of provinciale overheden zijn de meest geëigende R partijen om de regie te voeren in een visievormingsproces in een krimpregio. Zij bezitten democratische legitimatie, staan verder van de waan van de dag dan gemeenten en opereren op het juiste schaalniveau.

•

E en gebiedvisie maak je niet alleen. Betrek burgers, bedrijven en maatschappelijk middenveld in een vroeg stadium bij het visievormingsproces. Dat kan op laagdrempelige manieren zoals crowdsourcing. Geef richting, maar ook ruimte aan anderen. Wees helder over de grenzen van je verantwoordelijkheid.

•

oek naar energieke trekkers in het visievormingsproces. Dit Z kunnen gezaghebbende bestuurders zijn, maar net zo goed succesvolle ondernemers of culturele koplopers.

•

Schenk aandacht aan kleine en grote successen.

•

E en breed gedeelde visie begint bij een breed gedeelde analyse. Begin met een ‘nulmeting’ en trendanalyse.

•

robeer je visie als een integraal geheel vorm te geven en te P communiceren, maar breng wel prioritering aan.

•

E en goede gebiedsvisie is inspirerend, aansprekend, op hoofdlijnen kaderstellend, flexibel en gelaagd in tijd, opgave, schaal- en ambitieniveau.

•

erk al tijdens het visievormingsproces aan de uitvoerbaarheid. W Start al tijdens het visievormingsproces met het verwoorden van reële keuzes, zodat stakeholders hieraan kunnen wennen. Betrek uitvoerders bij het visievormingsproces.

Kennis van krimp

41

3 De lokale business case

— de lokale business case —

De lokale business case “We zitten op dit moment in een veelheid van crises. Je kunt dan niet meer incrementeel te werk gaan, maar je moet fundamenteel zijn. De financiering van onze ruimtelijke en maatschappelijke ordening moet werkelijk anders.” In dit hoofdstuk staat de lokale business case centraal, ofwel de financiering van het krimpvraagstuk. De omslag van groei naar krimp werpt fundamentele financiële vragen op. We zetten een aantal vragen centraal. Hoe zorgen we dat private partijen in een krimpgebied hun belang voor een vitale regio ook omzetten in financiële betrokkenheid? Hoe gaan we om met afboeken en herbestemmen van vrijkomende bouw- of landbouwgronden? Welke kostenbesparingen kan actief burgerschap opleveren? Het groeimodel is achterhaald

De afgelopen decennia zijn alle stakeholders in de ruimtelijke en maatschappelijke ontwikkeling gewend geraakt aan verdienen bekostigingsmodellen die zijn gebaseerd op demografische groei. Gemeenten maakten winst op de grondexploitaties voor nieuwe woningen, kantoren en bedrijventerreinen. Woningcorporaties genereerden extra inkomsten door de verkoop van sociale huurwoningen en de ontwikkeling van koopwoningen. Projectontwikkelaars verdienden aan de verkoop van nieuwe woningen. Banken profiteerden van de leningen die corporaties en ontwikkelaars aangingen voor hun projecten en de steeds hogere hypothecaire leningen die bewoners afsloten om een woning te kunnen kopen. Burgers maakten een welvaartsgroei door en raakten gewend aan een overheid en maatschappelijk middenveld die maatschappelijke diensten leverden. In een context van bevolkingsdaling, zeker in combinatie met vergrijzing, ontgroening en huishoudensdalings, hapert deze vertrouwde ‘welvaartsmotor’. De verdienmogelijkheden nemen af en de kosten toe. De mate en snelheid waarin deze verschuiving plaatsvindt is regiogebonden, maar de algemene trend is op veel plekken te herkennen. Kortom, de oude maatschappelijke business case, gebaseerd op demografische groei, is in krimpregio’s niet langer sluitend. Om de kwaliteit van leven in deze regio’s op peil te houden zal de financieel-economische inrichting van krimpregio’s opnieuw ingericht moeten worden.

Kennis van krimp

43


3.1 Kansen voor private investeringen De bekostiging van demografische krimp kan niet alleen door overheden worden opgebracht. Ook private en semiprivate partijen hebben een economisch belang bij een vitale toekomst voor hun regio. De vraag is dan ook niet óf, maar in welke mate bedrijven, beleggers, woningcorporaties en scholen en burgers de bekostiging van het krimpvraagstuk op zich nemen. En onder welke voorwaarden en met welke instrumenten. De verwachte transformatie van de financiële huishouding van krimpregio’s kan zichtbaar worden gemaakt door de huidige business case van een gebied in beeld te brengen. Vragen bij het maken van de analyse zijn: • Hoe zit de economische structuur van de regio in elkaar? • Wie investeert in het gebied en bij wie slaat het rendement van die investeringen neer? • Welke partijen hebben investerinsgruimte en welke niet?

44

De uitdaging is om te zoeken naar een nieuwe business case voor de toekomst. Een belangrijke denkstap die hiervoor gemaakt moet worden, is om de oude ‘waardemakers’ niet als drijvers voor de nieuwe business case te gebruiken. Van de voormalige cash cows valt in een context van krimp immers weinig rendement meer te verwachten. Naar een economie van stromen

Maar wat zijn dan de kurken waarop een gebiedsexploitatie drijft? Als belangrijk alternatief wordt gewezen op de ‘economie van stromen’. De aanname van dit gedachtengoed is dat “potentieel nieuwe (geld)stromen door gebieden kunnen stromen op voorwaarde dat voorheen hermetisch gesloten sectoren permeabel worden, opdat op de grensvlakken zich nieuwe waardenketens kunnen vormen.”1 De stromenbenadering levert in potentie zowel efficiëntiewinst als nieuwe verdienmogelijkheden op. “Eigenlijk zou je alle stromen die rondgaan in een gebied, zowel financieel als anderszins, in kaart moeten brengen. Vervolgens ga je met alle betrokkenen in gesprek om te kijken of die stromen – denk aan energie, mobiliteit, afval, water, mensen denkkracht, geld – slimmer kunnen worden geordend en verknoopt dan nu het geval is. Vanuit die nieuwe verknoping ontwikkel je een financieel model.” 1 Van Luin, A. en K. Vermeer, Cahier Waardenmakerij, NederlandBovenWater, feb 2012, http://www.nlbw.net/blog/2012/01/30/7851/

Kennis van krimp


Deze verschuiving van denken in projecten naar denken in stromen, wordt zowel vanuit economische, duurzaamheids- (People, Planet, Profit), sociale en ruimtelijke invalshoeken onderzocht.2 Geef lagere overheden financiele vrijheid

Op regionaal niveau ontstaat flexibiliteit in nieuwe business cases als lagere overheden meer financiële vrijheid krijgen. Meer lokale financiële vrijheid past bij de groeiende regionale verschillen én bij het beleid van decentralisatie dat de huidige regering nastreeft. In een recent rapport heeft ook de Raad voor de Financiële Verhoudingen (RFV) bij de rijksoverheid gepleit voor meer financiële vrijheid voor lagere overheden. 3

45

Financier hand in hand met private partijen

Op de woningmarkt ligt een belangrijke rol voor private partijen voor de hand, met name banken, woningcorporaties, beleggers, ontwikkelaars en particulieren. In tijden van groei hebben zij belangen opgebouwd in vastgoed, grondposities , bouwclaims en leningen. Zij zijn dus directe belanghebbenden bij het zoeken naar mogelijkheden om de waarde van het bestaande vastgoed te behouden, eventuele afwaarderingen zorgvuldig te laten verlopen. Er ontstaan innovatieve financiële constructies waarin de private sector participeert in de bekostiging van de gevolgen van krimp. Zo bestaan er publiek-private fondsen waarin overheden, woningcorporaties en banken 2 O.m.: Van Rooy, P., Cahier Verdienmogelijkheden, NederlandBovenWater, 2011. Huismans, G., M. de Vaan, Toekomstwaarde nu, Agentschap NL, juni 2011, http://www.agentschapnl.nl/content/toekomstwaarde-nu-duurzaamheid-verzilverengebiedsontwikkeling-2011. Het werk van de Spaanse socioloog Manuel Castells. Zie o.m.: http://en.wikipedia.org/wiki/ Space_of_flows 3

Raad voor de Financiële Verhoudingen, Verdelen, vertrouwen en verantwoorden, nov 2011,

Kennis van krimp


participeren. Deze fondsen worden bijvoorbeeld ingezet om sloop-, renovatie- of herstructureringsprojecten te financieren die maatschappelijk en economisch wenselijk zijn, maar die niet door een afzonderlijke partij gedragen kunnen worden. Het gemeenschappelijke belang (waardebehoud overblijvend vastgoed) wordt zo vertaald in een concreet instrument waar alle stakeholders profijt van hebben. De schaal van de publiek-private constructies op de woningmarkt is nog beperkt ten opzichte van de totale waardedaling die op termijn wordt verwacht. Hier ligt niet zozeer ontkenning, als wel strategisch gedrag van zowel private als publieke stakeholders aan ten grondslag. Bram Klouwen, directeur van advies- en onderzoeksbureau Companen, schrijft hierover:

46

“In de gebieden waar krimp nu geleidelijk realiteit wordt, herkennen partijen het financiële risico dat op hen afkomt. Zij zien echter ook nog (summiere) kansen om eigen posities te verzilveren. […] Gevolg is dat partijen niet snel concessies doen (noch in financiële zin, noch door het prijs geven van rechten). […] In een situatie van ‘beginnende’ krimp is er voor partijen nog geen noodzaak tot een instrumentarium waarbij autonomie in grote mate wordt afgestaan, zoals bij fondsvorming en de inzet van een onafhankelijke woningmarktregisseur, zoals het Topteam Krimp voorstelde. Op enig moment zal de noodzaak hiertoe mogelijk meer gevoeld gaan worden.”1 Huiseigenaren moeten wennen aan waardedaling

Particuliere huiseigenaren hebben belang bij beperkte waardedaling van hun woning. Zij kunnen hier zelf iets aan doen, door hun woning in goede staat te houden en mee te helpen om hun buurt of wijk aantrekkelijk te houden. Voor een belangrijk deel zal het echter een kwestie zijn van verlies nemen. “In Duitsland kijkt men heel anders tegen woningbezit aan dan hier. Daar wordt woningbezit niet als belegging gezien. Daar bestaan ook geen hypotheken van 110% van de woningwaarde. Het is daarom ook niet al te pijnlijk om enig verlies te nemen als je ergens een aantal jaren met plezier gewoond hebt.”

Banken houden met de hypotheekverstrekking in krimpgebieden en anticipatieregio’s in toenemende mate rekening met waardedalingen in de toekomst. 2 1

Klouwen, B., Sturen op krimp: meer mogelijk dan je denkt, in: Tijdschrijft voor de Volkshuisvesting 5, okt 2010

2

http://www.rtl.nl/components/financien/rtlz/2010/weken_2010/43/1029_1550_rabo_geen_100_aflossingsvrij.xml

Kennis van krimp


Publiek-privaat sloop- en renovatiefonds Oost-Groningen

In Stadskanaal en Vlagtwedde, gemeenten in ‘topkrimpregio’ Oost-Groningen, zijn woningcorporaties Acantus en Lefier, de Rabobank, de gemeenten Stadskanaal en Vlagtwedde en de provincie Groningen een driejarig experiment aangegaan. Ook VNO-NCW Noord-Nederland is bij het initiatief betrokken.

Stadskanaal, bezien vanaf de watertoren

De partijen hebben samen ruim € 1,5 miljoen bij elkaar gebracht in een ruilverkavelingsfonds om leegstaande woningen, winkels en andere bedrijfspanden op te kopen om deze vervolgens te slopen of te renoveren. Het gaat naar schatting om zo’n 20 panden die door hun slechte staat (en sommige gevallen leegstand) een negatieve invloed uitoefenen op de directe omgeving. Door de panden na aankoop te slopen of te renoveren, wordt beoogd dat het omliggende vastgoed zijn waarde behoudt. Met een meetinstrument van het Kennisinstituut Krimp NoordNederland (KKNN) wordt bepaald welke objecten voor aankoop in aanmerking komen. De gebouwen waarvan de uitstraling het slechtst is, komen als eerste aan de beurt. Huiseigenaren die ‘vastzitten’ in hun huis, omdat ze het niet verkocht krijgen, zijn hier zeer bij gebaat. In 2011 zijn de voorbereidingen getroffen, de uitvoering loopt van 2012 tot en met 2014. Meer informatie: http://kknn.vanmeernaarbeter.nl/onderzoek / pilot-in-oost-groningen-realiseren-waardebehoud-onroerend-goed

Kennis van krimp

47


3.2 Vraagstuk vrijkomende gronden In veel gebieden in Nederland bestaat een overschot aan vastgoed, bouwgrond en bouwplannen. In de Randstad en Brabant geldt dit met name voor de kantoren- en winkelmarkt; in krimpgebieden gaat het ook om woningen. De recente financiële en economische crises hebben deze overschotten scherper aan het licht gebracht, maar vormden niet de belangrijkste oorzaak. Een overschot aan vastgoed leidt tot leegstand, verpaupering en waardedaling, of het nu om woningen, kantoren of winkels gaat. In krimpgebieden geldt dit des te meer, omdat er de komende jaren netto steeds minder vastgoed nodig zal zijn.

48

Een belangrijk deel van de stakeholders in krimpgebieden zijn het er inmiddels over eens dat het teveel aan bouwplannen moet worden teruggedrongen. Het schrappen van bouwplannen brengt op korte termijn echter stevige afboekingen van grondwaarden met zich mee. Gemeenten, beleggers, corporaties en projectontwikkelaars hebben in het verleden grond aangekocht in de verwachting dat zij een bepaalde opbrengst zouden kunnen genereren door de ontwikkeling van vastgoed. Door het wegvallen van de ontwikkelpotentie daalt de reële waarde van de grond.

De provincie Groningen werd gedwongen om meer dan € 40 miljoen verlies te nemen op de grondexploitatie van het nieuwbouwproject Blauwe Stad in Oost-Groningen.

Wat is, in een krimpcontext, de verstandigste manier om het afwaarderen van bouwgronden te organiseren? En kunnen de vrijkomende bouwen landbouwgronden wellicht op een andere manier dan door vastgoedontwikkeling toch nog opbrengsten genereren?

Kennis van krimp


Wacht niet met het afboeken van bouwgrond

Veel deelnemers aan de expertmeetings vinden het verstandig om het gemeentelijk grondbezit zo snel mogelijk af te waarderen. “Blijf niet ‘hannessen’ met je verliezen, dat verkrampt het herstel en de vernieuwing. De grond wordt, zeker in krimpgebieden, de komende jaren niet ineens weer meer waard. Ook het Rijk zal niet bijspringen. Daar is het standpunt: vroeger hebben gemeenten veel verdiend aan grondverkoop, nu moet men ook het verlies nemen.”

Of een snelle afwaardering inderdaad mogelijk en wenselijk is, hangt af van de gemeentelijke vermogenspositie. Gemeenten met veel grond en weinig reserves kunnen door een snelle afwaardering in een zodanig slechte financiële situatie terecht komen, dat zij ondersteuning nodig hebben vanuit de provincie (onder toezichtstelling) of het Rijk (Artikel 12-status).1 Dit wordt door weinig gemeenten geambieerd, vanwege het strenge financiële toezicht waarmee de extra uitkering vergezeld gaat. “Dan komt er echt een stop op vernieuwing en ondernemerschap vanuit de lokale overheid. Je zit dan zelf niet meer aan het roer.”

Gemeenten met een goede vermogenspositie kunnen afschrijvingen op grondwaarde en verhoogde risico’s op lopende grondexploitaties opvangen uit de algemene reserves.2 Regionaal grondbedrijf

Een mogelijkheid die in Nederland in krimpgebieden nog niet is gerealiseerd, is de oprichting van een regionaal of provinciaal grondbedrijf. Een gezamenlijk grondbedrijf heeft een aantal voordelen: • Verliezen en winsten op grondexploitaties kunnen verevend worden tussen de deelnemers • De regie op toekomstige sloop- en herstructureringen wordt erdoor verstevigd • Er kan geschoven worden met bouwclaims van ontwikkelaars, hoewel dit wel schadeclaims of vertraging kan opleveren. Eigenaren, waaronder gemeenten, geven hiermee echter ook een deel van hun autonomie op. Bovendien staan financieel gezonde eigenaren niet te 1 http://wetten.overheid.nl/BWBR0008290/geldigheidsdatum_08-06-2010 2 Zo heeft bijvoorbeeld de gemeente Doetinchem een belangrijk deel van de opbrengst uit de verkoop van haar NUON-aandelen gebruikt om de spaarrisicoreserve voor de grondexploitaties met € 29 miljoen op te hogen.

Kennis van krimp

49


Grondgebonden zonnepark, Ouddorp, Goeree Overflakkee

In Ouddorp, gelegen in de anticipeerregio Goeree-Overflakkee, vindt de bouw plaats van een van de grootste grondgebonden zonnepanelenvelden van Nederland. Naast een recreatiepark is een veldopstelling van 1,5 hectare in aanbouw. De zonnepanelen moeten gemiddeld jaarlijks een kleine 800.000 kWh stroom opleveren. Dit staat gelijk aan het jaarlijks verbruik van zo’n 240 huishoudens. Van de opgewekte stroom gaat een deel naar het recreatiepark, de rest wordt geleverd aan het elektriciteitsnet. De bouw van het park gebeurt in opdracht en onder toezicht van lokale windmolencoöperatie Deltawind (http://www.deltawind.nl/). Deze partij zal het park de komende 30 jaren beheren.

50

Aanleg grondgebonden zonnepark in Ouddorp op Goeree-Overflakkee

De voortgang van de bouw is live te volgen via een webcam op de website van bouwer VDH Solar uit Ha zer woude-dorp: http://w w w.vdh-solar.nl

Kennis van krimp


springen om de grondexploitatieverliezen van hun noodlijdende buren over te nemen. Wat te doen met vrijkomende grond?

Als er geen nieuwe woonwijken of bedrijventerreinen meer gebouwd kunnen worden, waarvoor kunnen de vrijkomende gronden in krimpregio’s dan ingezet worden? Het gaat daarbij niet alleen om bouwgronden, maar ook om voormalig boerenland en lege plekken die ontstaan door sloop van woningen of voorzieningen. Zijn er andere vormen van grondgebruik mogelijk die rendement opleveren? Het blijkt voor veel professionals in krimpgebieden - in dit stadium - nog moeilijk om zich nieuwe renderende functies voor deze grond voor te stellen. Er wordt zelfs getwijfeld of er in de context van krimp überhaupt verdienmogelijkheden voor grond bestaan. “Misschien moeten we het idee gewoon loslaten dat we aan grond iets kunnen verdienen.”

51

Nieuwe verdienmogelijkheden voor vrijkomende (bouw)grond: zorgboerderijen, duurzame energie, duurzame bedrijvigheid (ECOmunity Center in Ooststellingwerf) en stadsboerderijen

Kennis van krimp


In algemene zin wordt wel een aantal kansen benoemd: •

•

•

• •

52

•

oeristische en recreatieve functies, in het bijzonder waar een T aantrekkelijk landschap bestaat. Opgave daarbij is dat vanuit de rijksoverheid wordt bezuinigd op natuurinrichting en -onderhoud. Energiewinning, bijvoorbeeld door windmolens, zonnepanelen of het verbouwen van biobrandstoffen. De verwachting is dat de stijgende kosten van fossiele brandstoffen duurzame energiewinning steeds rendabeler zal maken. Wel zal er een manier gevonden moeten worden om de vaak ruimtelijke intensieve energiewinning en de ruimtelijke kwaliteit in balans te houden. Wellness en zorgvoorzieningen. Gesproken wordt over zorgboerderijen, bejaarden- en verzorgingstehuizen. Er gaat de komende jaren een relatief rijke generatie ouderen met pensioen. Groene, zichzelf bedruipende, sociale functies als buurtmoestuinen of stadsboerderijen. Een deel van de leegstaande boerderijen en verlaten erven kan worden herbestemd en voorzien van nieuwe economische functies. Partijen als ‘Boerderij en Landschap’ en de ‘Ervenconsulent’ hebben hier ervaring mee.1 Braakliggende bouwterreinen kunnen soms (tijdelijk) worden gebruikt als parkeerplaats.

3.3 De winst van actief burgerschap In paragraaf 1.3 is beschreven dat krimpgebieden een proeftuin kunnen vormen voor de burgerkrachtbeweging, mits bewoners vertrouwen in de toekomst hebben. Dit vertrouwen kan worden versterkt door samen met burgers aan een realistische toekomstvisie te werken, een open houding aan te nemen ten aanzien van initiatieven vanuit burgers en transparant te zijn in wat de overheid nog wel kan doen en wat niet meer. Zelfbeheer en verkoop maatschappelijk vastgoed

Het domein van welzijn en het verenigingsleven bieden goede mogelijkheden om door actief burgerschap de kosten te verminderen. Een mogelijkheid is om burgercollectieven uit te nodigen zelf het beheer van buurten verenigingshuizen op zich te nemen, op locaties waar het beheer nu nog in handen is van de gemeente of professionele partijen, zoals een lokale welzijnsorganisatie. Met het zelfbeheer komen verantwoordelijkheden, maar ook vrijheden, die voor burgers een trigger kunnen zijn. 1

http://www.boerderijenlandschap.nl/ en http://ervenconsulent.geldersgenootschap.nl/ervenconsulent/

Kennis van krimp


Een verdergaande mogelijkheid is om maatschappelijke organisaties of burgercollectieven het eigendom van maatschappelijk vastgoed aan te bieden. Met verkoop van gemeentelijk vastgoed kan de gemeente haar focus verschuiven van ‘hardware’ naar ‘software’ en ‘orgware’. Van het financieren van accommodaties maar het faciliteren van activiteiten. Openbaar vervoer

Openbaar vervoer is zowel binnen als buiten de krimpgebieden niet tot nauwelijks rendabel. Goede OV-bereikbaarheid is echter een belangrijke voorwaarde voor de leefbaarheid en economische vitaliteit van dorpen en buitengebied. Als regulier streekvervoer te kostbaar wordt, zijn buurtbussen een mogelijkheid om dunbevolkte gebieden bereikbaar te houden. Een buurtbus wordt bestuurd door vrijwillige chauffeurs, vaak actieve ouderen. In de busjes kunnen maximaal 8 passagiers mee. De plaatselijke busvervoerder levert en betaalt de bus, de brandstof en het onderhoud en regelt de dienstregeling en inroostering. Er zijn inmiddels zo’n 80 buurtbuslijnen, met name in Gelderland en Noord-Brabant. 2

53

Buurtbus in Noord-Holland

Ook de hoge autodichtheid in krimpgebieden biedt wellicht mogelijkheden. Zijn er mogelijkheden te bedenken om deze autodichtheid op een of andere manier in te zetten om de bereikbaarheid in stand te houden? Denk bijvoorbeeld aan carpooling of een buurtbezorgdiensten. 2 http://www.buurtbus.nl/

Kennis van krimp


Zorg

De verwachting is dat op zorggebied kansen liggen om kosten te besparen door actief burgerschap. “Wij zoeken naar communicerende vaten tussen actieve burgers en zorgvragers.”

Een voor de hand liggende strategie is om mantelzorg binnen families en buurten te stimuleren, of wellicht zelfs belonen. Dit is een terrein waar bijvoorbeeld zorgverzekeraars winst kunnen boeken. Hetzelfde geldt voor een krachtiger preventieve aanpak. Door het stimuleren van een gezonde levensstijl kunnen veel zorgkosten op latere leeftijd uitgespaard worden. Verzekeraars als CZ en Menzis verwerken de gevolgen van bevolkingsdaling (en vergrijzing en ontgroening) nu al nadrukkelijk in hun toekomstvisies. Kwaliteit woningbestand

54

Ook voor de kwaliteit van het woningbestand in het dorp of de regio is de activiteit en bereidheid van bewoners belangrijk. In de koopwoningmarkt kan particuliere woningverbetering gestimuleerd worden door laagrentende leningen aan te bieden vanuit een (revolverend) fonds. Hier wordt al volop mee geëxperimenteerd, niet alleen in krimpgebieden. Ook het goedkoop aanbieden van zogenaamde kluswoningen, bekend uit Rotterdam, maar inmiddels wijd door het land verspreid, biedt wellicht mogelijkheden om slechte panden toch een nieuwe toekomst te bieden. Een minimaal verplichte investering in de verbetering van de woning moet dan wel worden afgedwongen bij verkoop, zoals gebruikelijk bij kluswoningprojecten. 1

1 http://www.rotterdam.nl/rotterdamseklushuizen

Kennis van krimp


•

Conclusies De lokale business case oor de omslag van groei naar krimp moet de financiering van D de ruimtelijke en maatschappelijke ordening in krimpgebieden de komende jaren fundamenteel anders worden ingericht

•

Oude waardemakers als grondexploitatie en vastgoedontwikkeling kunnen niet meer als financiële drijvers voor een gebied dienen.

•

Het slim verknopen van stromen in een gebied - energie, mobiliteit, afval, water, mensen denkkracht, geld - biedt kansen om te komen tot een nieuwe duurzame business case voor krimpgebieden

•

Gebruik een ‘nul-scenario’ om aan alle stakeholders inzichtelijk te maken wat er gebeurd als er niet gezamenlijk wordt opgetrokken naar een nieuwe financiële balans in de regio

•

eer financiële vrijheden voor lokale overheden zouden helpen M bij het inrichten van een gebiedsspecifieke business case

•

rivate partijen hebben grote belangen in een gezonde woningP markt en zullen daarom geneigd zijn om ook financieel bij te dragen aan oplossingen, bijvoorbeeld in de vorm van publiekprivate sloop- of herstructeringsfondsen

•

In situaties van ‘beginnende’ krimp is er voor zowel private als publieke partijen nog onvoldoende urgentie om een instrumentarium te ontwikkelen waarin zij veel autonomie afstaan

•

acht niet met het afboeken van bouwgrond. Als het mogelijk W is, neem je verlies zo snel mogelijk.

•

Het oprichten van een regionaal grondbedrijf is een mogelijkheid om winsten en verliezen op grond op een hoger schaalniveau te

Kennis van krimp

55


•

56

verevenen, waardoor meer mogelijk wordt Mogelijke verdienmodellen voor vrijkomende grond en vastgoed zijn: toeristische en recreatieve functies, (duurzame) energiewinning, wellness en zorgvoorzieningen,groene/sociale functies, herbestemming van karakteristieke panden tot nieuwe economische functies

•

elfbeheer van maatschappelijk vastgoed door (groepen) Z burgers kan maatschappelijk en financieel rendement opleveren

•

Het buurtbussysteem en de hoge autodichtheid bieden mogelijkheden om de bereikbaarheid van krimpregio’s op peil te houden

•

Op het vlak van de zorg, kan een preventieve aanpak gericht op gezondheid en actief houden van een vergrijzende bevolking, zorgen voor lagere uitgaven aan curatieve zorg in de toekomst. Hierbij spelen zorgverzekeraars en -aanbieders en belangrijke rol.

•

Het verstrekken van laagrentende leningen (uit een revolverend fonds) t.b.v. particuliere woningverbetering is een voordelige manier om investeringen in de eigen woning te ontlokken en zo de kwaliteit van de woningvoorraad op peil te houden.

Kennis van krimp

— deelnemers expertmeeting krimp —

Deelnemers Expertmeetings Krimp Henk Aalderink, gemeente Bronckhorst

Ton Sleeking, gemeente Emmen

Rosemarie Ampting, gemeente Doetinchem

Saskia Spapen, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Paul Baks, BMC Roelof Balk, Slimme Vos Jooske Baris, Nirov Andries van den Berg, Bügel Hajema adviseurs Henk Bloemen, gemeente Berkelland

Bart Bram Spruit, Nirov Paul van Tuil, gemeente Schouwen-Duiveland Robert Veldhuizen, Rabobank Nederland Reinoud Veldman, SVn Willem Verbaan, Hogeschool van Amsterdam

Jan Bergen, provincie Zeeland

Anne Visser, BMC

Peter Bertholet, Parkstad Limburg

Wim Voogt, OKRA landschapsarchitecten bv

Eric Caspers, gemeente Schouwen-Duiveland

Jan de Vos, BMC

Joop van Dam, Ministerie Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Peter Drenth, gemeente Doetinchem Henk van der Esch, Achterhoek VO Willem Heesen, Nirov Arne van Hout, gemeente Bronckhorst/P10 Anne de Jong, Nirov Martine de Jong, Twynstra Gudde Bertine Jongerius, Parkstad Limburg

Ria Waarle, BMC Roel Wever, BMC Jacqueline Wetzels, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Marianne de Wilde, gemeente Ooststellingwerf Jan Bart Wilschut, Regio Achterhoek Jaap Wijma, Regio Groningen-Assen Anne Jan Zwart, ECOmunity

Marco Kerstens, BMC Claus Martinot, Sité Woondiensten Stefan Netsch, Hogeschool Rotterdam Harrie Oosterman, gemeente Ooststellingwerf Rika Pot, gemeente Appingedam Arjan Raatgever, Nirov William Segers, Ministerie Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Zineb Seghrouchni, OKRA landschapsarchitecten bv

Kennis van krimp

57

— initiatiefnemers —

Initiatiefnemers Nirov Het Nirov is een netwerkorganisatie voor professionals uit de publieke en private sector die werken aan ruimtelijke ontwikkeling, bouwen en wonen. Het Nirov verbindt kennis en praktijk aan elkaar, organiseert het debat en stimuleert innovatie en vernieuwing in de sector. Bevolkingsdaling is een van de centrale programmalijnen van het Nirov. Dit vertaalt zich onder meer in: • Het opzetten van een Landelijke Kennisfaciliteit Bevolkingsdaling (LKB) in samenwerking met het Ministerie van BZK, het Nicis en de SEV en de drie Top Krimpprovincies Groningen, Limburg en Zeeland. • Het ondersteunen van de Eo Wijersstichting bij de regionale ontwerpprijsvraag met als thema krimp en energietransitie • Een verkenning naar de vraag naar een Forum Landelijke Regio’s, naar analogie van het Forum Stedelijke Regio’s, dat Nirov al langer begeleidt.

58

BMC Advies- en managementbureau BMC heeft de afgelopen jaren ervaring opgedaan op zowel de beleidsontwikkeling als de organisatie, verandering en implementatie van Krimpopdrachten. Dit gebeurde in rollen als projectleider, experimentbegeleider of kwartiermaker. Ook wordt BMC gevraagd als expert om advies uit te brengen over een gekozen visie of koers. Krimp vraagt om een strategie waarin verschillende partijen de ruimte krijgen om samen te bouwen aan sterke gebieden waar mogelijkheden zijn voor huidige en toekomstige bewoners en ondernemers. Maatschappelijk ondernemerschap staat hierin centraal. We zien in tal van (toekomstige) krimpgebieden dat particuliere eigenaren, overheden, woningcorporaties, ontwikkelaars, banken en andere instellingen al initiatieven realiseren om de duurzaamheid van stadsdelen, wijken en het platteland te verbeteren. Het concept maatschappelijk ondernemerschap is dan niet meer een wens, maar is al aanwezig. BMC heeft de Krimp-routekaart Maatschappelijk ondernemerschap ontwikkeld. U kunt de routekaart downloaden via de website van BMC. Voor meer informatie of een oriënterend gesprek kunt u contact opnemen met Ria Waarle ([email protected]).

Kennis van krimp


Ministerie van Binnenlandse Zaken: Programma Bevolkingsdaling & Kennisplatform Intergemeentelijke Samenwerking Het ministerie van BZK borgt de kernwaarden van de democratie. Een goed en slagvaardig openbaar bestuur en een overheid waar burgers op kunnen vertrouwen. Het departement draagt eraan bij dat burgers kunnen wonen in betaalbare, veilige en energiezuinige woningen in een buurt waar iedereen meetelt en meedoet en het prettig leven is. Als gevolg van bevolkingsdaling in een aantal gebieden in Nederland ontstaat leegstand en minder voorzieningen daardoor komt de leefbaarheid onder druk te staan. De Rijksoverheid stimuleert de samenwerking tussen lagere overheden om het probleem van bevolkingsdaling aan te pakken. Met de opgaven vanuit economische vitaliteit en arbeidsmarkt in het achterhoofd hebben het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Rijk (BZK) het Actieplan Bevolkingsdaling uitgewerkt. Daarnaast is BZK lid van het Consortium Intergemeentelijke Samenwerking en levert een bijdrage aan de versterking van de lokale samenwerkingspraktijk. Ook deze publicatie en de reeks expertmeetings die daaraan vooraf ging is een van de resultaten van de samenwerking waaraan het programma Krimp en Ontwikkeling Bestuurlijke Organisatie haar bijdrage levert. Er is meer informatie te vinden via het Programma Slim Samenwerken www.vng.nl/ slimsamenwerken en www.vanmeernaarbeter.nl en de site van het ministerie van Binnenlandse Zaken www.rijksoverheid.nl/ministeries/bzk P10 De P10 is het samenwerkingsverband van de 10 grootste plattelandsgemeenten van Nederland. Naast kennis delen met plattelandsgemeenten is P10 een gesprekspartner en belangenbehartiger voor diverse partijen over onderwerpen die specifieke consequenties hebben voor het platteland. De komende jaren staan twee thema’s centraal: • leefbaarheid op het platteland, • transitie van het platteland als gevolg van demografische ontwikkelingen Door afname, vergrijzing en ontgroening verandert de omvang en samenstelling van de bevolking op het platteland de komende jaren sterk. Dit heeft gevolgen voor diverse onderwerpen, waaronder de benodigde hoeveelheid en soort woningen, zorgbehoefte, onderwijs en de inrichting en het onderhoud van het landschap. P10 pleit voor (regionale) samenwerking om deze ontwikkelingen goed te begeleiden.

Kennis van krimp

59


Stimuleringsfonds Volkhuisvesting Nederlandse gemeenten De stichting Stimuleringsfonds Volkshuisvesting Nederlandse gemeenten (SVn) is een onafhankelijke financiële partner van gemeenten, andere overheden en marktpartijen op het terrein van wonen. Namens haar partners beheert SVn fondsen waaruit zij laagrentende leningen verstrekt die bijdragen aan de kwaliteitsverbetering van de gebouwde omgeving. Verschillende financiële producten kunnen, soms ook in combinatie, ingezet worden in krimpregio’s.Voorbeelden: • Starterslening • Lening voor particuliere woningverbetering • Duurzaamheidslening (voor energiebesparende maatregelen) • Leningen aan VvE’s voor groot onderhoud Ook is het mogelijk dat SVn als beheerder optreedt van revolverende fondsen waarin geldstromen van belanghebbende partijen in de krimpregio’s worden samengebracht.

60

Kennis van krimp

— colofon —

Colofon In de compacte Nirov Output reeks publiceert het Nirov de resultaten van haar programma-activiteiten. Deze publicatie is mede tot stand gekomen in samenwerking met BMC, het Ministerie van Binnenlandse Zaken (Kennisplatform Intergemeentelijke Samenwerking en Programma Bevolkingsdaling), P-10 en Stimuleringsfonds Volkhuisvesting Nederlandse gemeenten Aan deze Output werkten mee: Penvoering: Arjan Raatgever (Nirov) Redactie: Christine Oude Veldhuis, Bart Bram Spruit (beiden Nirov), Anne Visser (BMC) Foto omslag: Holwerd, Noord-Friesland © Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, 2010 Overig beeldmateriaal: Demografische ontwikkelingen per gemeente, 2008-2040 © CBS en PBL, 2009; MotoGP TT Assen, fotograaf: Judith van der Meulen © Regio Groningen-Assen, 2010; Wapen van Zeeland, fotograaf: Jan van Helteren © ZeelandNet; Ondertekening convenant Achterhoek 2020 © Gemeente Bronckhorst, 2011; Burgerparticipatie, gemeente Bronckhorst © Gemeente Bronckhorst; Gemeentebalie in Emmen © Gemeente Emmen, 2010; Blauwe Stad © fotograaf: Rob Niemandsverdriet © Nirov, 2010; ECOmunity Center © ECOmunity Park; Zorgboerderij Westbroek, fotograaf Frank van Hattem (© Creative Commons); Stadsboerderij © gemeente Culemborg; Buurtbus © http://www.buurtbus411.nl/. Overige beelden: fotoarchief Nirov of fotograaf/copyright niet te achterhalen. Vormgeving & illustraties: Studio Vruchtvlees, Den Haag Druk: Platform P Oplage: 800. Deze Output is ook te downloaden via: www.nirov.nl/outputkrimp Uitgave van: Nirov Postbus 30833 2500 GV Den Haag [email protected] Copyright Nirov, mei 2012 ISSN 1871-4730

Kennis van krimp

61

Adres Binckhorstlaan 36 2516 BE Den Haag Postadres Postbus 30833, 2500 GV Den Haag tel 070 302 84 84 fax 070 361 74 22 Download deze publicatie

Digitaal inzien: www.nirov.nl/outputkrimp

Oplossingsrichtingen bij het begeleiden van bevolkingsdaling

Recommend Documents