OPENINGSBIJEENKOMST
C ENTER
FOR
P UBLIC I NNOVATION
OPENINGSBIJEENKOMST
C ENTER
FOR
P UBLIC I NNOVATION
VOORWOORD Het openbaar bestuur moet veranderen. Burgers, ondernemingen maar ook overheden verlangen vernieuwing. Dit is op zich niet nieuw omdat in de afgelopen decennia regelmatig een dergelijke roep heeft geklonken. Anders is dat deze roep wordt versterkt door de ontwikkeling van de Informatie en Communicatie Technologie. Ook anders is dat het verlangen naar vernieuwing mogelijk wordt gemaakt door dezelfde technologie. Probleem, oorzaak, gevolg en oplossing buitelen over elkaar heen. Het openbaar bestuur lijkt het welhaast in dit tumult niet goed te kunnen doen. Beelden van de tragiek in het openbaar bestuur zijn ruim voorhanden. Zowel modern als post-modern bestuur biedt onvolkomen houvast. Institutionele innovatie kan een oplossing bieden. Hiervoor is het nodig om weer met passie idealen te verdedigen, inhoud te laten prevaleren boven proces, te kunnen genieten van technologische mogelijkheden maar ook bekend te zijn met de schaduwzijde ervan, nationale waarden te waarderen maar ook oog te hebben voor internationale ontwikkelingen. Enthousiasme en ironie zijn hierbij belangrijke invalshoeken om het doen en denken uit te drukken en te interpreteren. De Romantiek kan hierbij een belangrijke inspiratiebron zijn voor een overheid in overgang. Het initiatief voor het Center for Public Innovation is enige tijd geleden genomen om een vervolg te kunnen geven aan het omvangrijke onderzoeksprogramma Internet en Openbaar Bestuur. Veel van de vroegere deelnemers zijn dan ook als partner bij het Center betrokken.
Het Center probeert, tegen de achtergrond van de romantiek, een verbinding te leggen tussen beleidsvernieuwing en ICT innovatie. Daarbij wordt er van uit gegaan dat beide ontwikkelingen elkaar kunnen steunen en naast elkaar in wisselwerking moeten worden beschouwd. Centraal in deze ontmoeting staat de vraag: hoe kunnen bestuurlijke vernieuwingen en ICT innovaties elkaar versterken, waardoor een dubbele innovatieslag tot stand kan worden gebracht? Met andere woorden: hoe kunnen ICT innovaties een impuls geven aan bestuurlijke innovaties en hoe kunnen bestuurlijke innovaties een impuls geven aan benodigde ICT innovatie. Met name deze complexe interactie tussen de betekenis en waarde van ICT voor institutionele innovatie staat centraal. Het Center wil een rol spelen in het bij elkaar brengen van praktisch georiënteerde en wetenschappelijk georiënteerde kennis over beleidsprocessen, sturing, democratie en (inter)organisatievraagstukken binnen het openbaar bestuur. Public Innovation als kennis- en onderzoeksnetwerk beweegt zich daarom in het grensgebied tussen enerzijds toepassingsgericht organisatie- en beleidsonderzoek en consultancy en anderzijds fundamenteel onderzoek. De werkzaamheden van het centrum worden uitgevoerd in nauwe wisselwerking met de praktijk. Hiervoor is, en zal in de toekomst verder, een eigen werkvorm worden ontwikkeld. Deze werkvorm wordt aangeduid als Atelier. Overigens is dit niet de enige werkvorm die het Center gebruikt maar zij kan wel gezien worden als toneel voor haar kunnen. De openingsbijeenkomst mag worden beschouwd als de ouverture.
Prof.dr. Victor Bekkers
Drs.ir. Johan van Wamelen
Directie Center for Public Innovation
4
INHOUDSOPGAVE VOORWOORD
3
ONTTOVERING VAN HET OPENBAAR BESTUUR
6
De roep om een ‘andere’ overheid Probleemstelling Meer dan alleen procesinnovatie? ICT is meer dan alleen een instrument De onttovering van het openbaar bestuur Naar een nieuwe innovatie-agenda Over innovatie en ICT Voorwaarden voor institutionele innovatie Literatuur
6 7 8 10 13 14 15 17 19
REACTIE BORIS VAN DER HAM
20
HET DEBAT
22
OVERHEID EN BURGERS: ICT ALS ROMANTISCHE IMPULS VOOR EEN WANKELEND HUWELIJK
23
Discussie met de zaal
26
OVERHEID EN INNOVATIE: VAN THORBECKE NAAR SINTERKLAAS
Discussie met de zaal
28
32
“EEN VIRTUELE REGISSEUR VAN FLEXIBELE PUBLIEK-PRIVATE NETWERKEN”
Mate van kwetsbaarheid en bereikbaarheid in Cyberspace Privacy bescherming en security Transparantie van uitvoering. Vertaling van beleid naar uitvoering. Discussie met de zaal
33
35 36 36 37 38
RESPONSIBLE PUBLIC INNOVATION
41
TRAGISCH BESTUUR EN ROMANTISCH BESTUREN
46
CENTER FOR PUBLIC INNOVATION
53
Brug tussen wetenschap en praktijk Innovatie in tweevoud
53 53
CONTACTINFORMATIE
55
5
ONTTOVERING VAN HET OPENBAAR BESTUUR “Over de wisselwerking tussen bestuurlijke en ICT-innovatie” door: Prof. dr. Victor Bekkers
De roep om een ‘andere’ overheid Verkeert het openbaar bestuur in een identiteitscrisis? Overheid in overgang, maar waar naar toe? De roep om een ‘andere overheid’ zoals in Nederland, of de opdracht tot ‘modernising government’ (Verenigd Koninkrijk), doet ons dat wel geloven. Het kabinet Balkenende II spreekt van een ‘eigentijdse overheid’ die de volgende ambities heeft: Ze is terughoudender in wat ze regelt, Ze biedt meer ruimte aan burgers en organisaties, Ze voorziet in het veilig stellen van publieke belangen en het functioneren van de rechtsstaat en Ze levert hoogwaardige prestaties ten aanzien van die taken die zij dient te behartigen. Deze ambities verwijzen volgens het kabinet naar een aantal tekortkomingen die de legitimiteit van de overheid aantasten en die vragen om een nieuw contract met de samenleving.
6
Inmiddels is het een jaar geleden dat het kabinet haar visie op de andere overheid gepresenteerd heeft, hetgeen ook geleid heeft tot het gelijknamige Actieprogramma Andere Overheid. Een sterk punt van dit programma is dat het zaken in beweging heeft gezet; dat er weer kritisch wordt nagedacht over de rol en positie van de overheid en de wijze waarop ze functioneert; dat ze energie heeft gemobiliseerd en dat er weer wordt nagedacht over de noodzaak tot innovatie binnen het publieke domein; dat het appelleert aan de passie waarom mensen in het openbaar bestuur werken en waarom deze passie weer terug dient te keren in het openbaar bestuur. Innovatie is daarom gewenst. In het Actieprogramma Andere Overheid wordt de vernieuwingsagenda uitgewerkt langs vier lijnen: De verbetering van de dienstverlening aan de burger. De rijksoverheid gaat minder en anders regelen. De rijksoverheid gaat zichzelf beter organiseren. De rijksoverheid gaat haar relaties met provincies en gemeenten vernieuwen. ICT speelt in dit alles een heel belangrijke rol. ICT maakt het mogelijk om bijvoorbeeld de dienstverlening aan burgers en bedrijven efficiënter te organiseren, de toegankelijkheid van het openbaar bestuur te vergroten door de inrichting van elektronische loketten; administratieve lasten kunnen door ICT worden verlaagd door het vereenvoudigen van werkprocessen en door meer gebruik te maken van basisregistraties waardoor gegevens slechts eenmalig hoeven te worden verstrekt. Voorwaarde is echter wel dat een aantal barrières worden weggenomen die een optimale inzet van ICT thans in de weg staat.
Probleemstelling Als we een blik werpen op de innovatie-agenda van de ‘andere overheid’ dan zien we een overheid die in ‘overgang’ is; een overheid die aan het ‘verbouwen’ is, die in de ‘steigers’ staat en die ICT-innovatie dan ook vooral ziet als een ‘enabler’ van veranderingen. Wanneer echter de steigers worden verwijderd, welke overheid komt dan te voorschijn? Is dat een overheid die grondig is veranderd, of is dat een overheid die alleen een ‘face lift’ heeft gehad? Is dat een overheid die haar weg naar de samenleving weer heeft weten te vinden; of is dat een overheid die nog verder is komen af te staan van de samenleving, ondanks al haar goede bedoelingen? Kortom, hoe kunnen we deze moderniseringsprogramma’s duiden en tot welke innovatie-agenda leidt dit?
7
Zijn het pogingen een proces te keren dat de Duitse socioloog Willke ’Die Entzauberung des Staates’, de onttovering van de staat c.q. het openbaar bestuur, heeft genoemd? Zal de passie waarmee getracht wordt het openbaar bestuur te voorzien van een nieuwe missie, daadwerkelijk leiden tot een nieuwe ‘betovering’? En welke rol speelt ICT hierin? Om deze vraag te beantwoorden moeten we eerst zicht hebben op een aantal veronderstellingen die ten grondslag liggen aan de moderniseringsagenda van het openbaar bestuur.
Meer dan alleen procesinnovatie? Niet alleen in Nederland maar ook in andere Europese landen, in Canada, de VS en in Nieuw Zeeland en Australië, wordt een beeld van de overheid gekoesterd, waarin de overheid dient te functioneren als een goed geoliede machine. Er dient sprake te zijn van een eenduidige, resultaatgerichte en centrale aansturing waardoor de tandwieltjes in de machine vlekkeloos in elkaar kunnen grijpen. Belangrijk is dat deze machine storingsvrij haar werk kan doen en niet bezwijkt onder allerlei gedetailleerde en vaak tegenstrijdige instructies en voorschriften. Efficiency, samenhang en effectiviteit zijn dan ook belangrijke criteria voor het kunnen beoordelen van de prestaties die de overheid levert. Het accent ligt dan vooral op procesinnovatie, waarbij ICT een belangrijke ondersteunende rol vervult. Deze procesinnovatie draagt ertoe bij dat de dienstverlening aan burgers en de uitvoering en toepassing van regels kan worden vereenvoudigd. Dat werkprocessen kunnen worden ingekort en nieuwe werkwijzen kunnen worden geïntroduceerd. ICT maakt het bovendien mogelijk om organisatiegrenzen te slechten, waardoor werkprocessen beter op elkaar kunnen worden afgestemd. Ketenregie en keteninformatisering zijn in dit verband relevante toverwoorden. Vandaar dat veel procesinnovaties in het openbaar bestuur gericht zijn op het aanleggen van ‘lopende banden’, van ‘productielijnen’ of ‘productiestraten’ die dwars door organisaties heen gaan. Dit alles leidt tot efficiencywinst en een betere kwaliteit van dienstverlening en een reductie van administratieve lasten. Daar is niets mis mee. Bovendien lijkt de tijd meer dan rijp om het ijzer te smeden nu het nog heet is. Maar het is echter de vraag of een dergelijke moderniseringsagenda niet te beperkt is. Mijns inziens is het van belang om de innovatie-agenda voor het openbaar bestuur te verbreden, ook in het licht van de maatschappelijke problemen waarmee het openbaar bestuur wordt geconfronteerd. Dit heeft bijvoorbeeld ook gevolgen voor de e-government agenda. Thans zien we dat het accent vooral ligt op het perfectioneren van de
8
dienstverlening, waarbij geïnvesteerd dient te worden in het creëren van een gemeenschappelijke infrastructuur. Ik wil daarnaast pleiten om de egovernment agenda te vermaatschappelijken, dit wil zeggen: na te denken over de inzet van ICT in het licht van een aantal maatschappelijke vraagstukken. Daarbij kunnen we bijvoorbeeld denken aan de rol van ICT in de oplossing van de fileproblematiek. Een ander voorbeeld is de vraag of ICT ons nieuwe concepten kan aanreiken om de arbeidsproductiviteit in de zorg te vergroten, in het licht van de groeiende vraag naar zorg. De innovatieagenda van de overheid kan daarnaast worden verbreed, indien we oog hebben voor verschillende soorten van innovaties. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen: procesgerichte innovaties, bijvoorbeeld gericht op het klantvriendelijker maken van de dienstverlening aan de burger; productgerichte innovaties, zoals de zogenaamde VROM-vergunning waarin bestaande vergunningsstelsels worden geïntegreerd tot een integrale vergunning; conceptuele innovaties, bijvoorbeeld gericht op de ontwikkeling van nieuwe vormen van sturing en beleidsvoering. Daarbij kunnen we denken aan het persoonsgebonden budget als een vorm van vraagsturing; organisatorische innovaties, die gericht zijn op het introduceren van nieuwe werkwijzen en organisatiepraktijken zoals de oprichting van een shared service centrum; institutionele innovaties, die gericht zijn op de vernieuwing van instituties en gegroeide institutionele verhoudingen binnen het publieke domein. De commissie Docters van Leeuwen heeft onder meer hiervoor een pleidooi gehouden. Wat we thans zien is dat het accent vooral ligt op procesinnovaties en organisatorische innovaties, gericht op het verbeteren van de efficiency, samenhang en effectiviteit van het openbaar bestuur. Het is echter de vraag of de legitimiteitscrisis van het openbaar bestuur niet veel dieper ziet en ook verwijst naar andere politieke waarden dan alleen efficiency en effectiviteit. Het openbaar bestuur heeft een normatieve kern die verder reikt dan de economische rationaliteit. De waardering van de prestaties van het openbaar bestuur, en daarmee ook van innovaties, heeft ook betrekking op het garanderen en afwegen van andere, meer politieke waarden zoals
9
rechtsgelijkheid, rechtszekerheid, vrijheid, gelijkheid, rechtvaardigheid en veiligheid, toegankelijkheid, transparantie, etc. Het is de vraag of het investeren in het verbeteren van ‘Management en Organisatie’, in het verbeteren van de ‘doorlooptijden’ zoals veel aanhangers van het New Public Management-model geloven, de oplossing zal zijn. De logica die aan beleid en politiek ten grondslag ligt (en daar gaat het in het openbaar bestuur toch om) is meer dan alleen maar een productielogica. Deze crisis in het openbaar bestuur vraagt namelijk daarnaast om een ander soort innovatie, veeleer conceptuele en institutionele innovatie die recht doet aan de normatieve kern van het openbaar bestuur. In de kabinetsvisie op de andere overheid worden deze punten aangesneden, maar als we kijken naar het actieprogramma dan overheerst toch primair een procesgerichte oriëntatie op publieke innovatie. Dit geldt overigens niet alleen voor Nederland.
ICT is meer dan alleen een instrument Deze dominante oriëntatie op procesinnovatie heeft tevens gevolgen voor de inzet van ICT en de ICT-innovaties die worden beoogd. ICT wordt in dit verband veelal gezien als een instrument; een willoos stukje gereedschap dat mits goed toegepast en onder de juiste condities daadwerkelijk zal bijdragen tot de verbetering van bijvoorbeeld de publieke dienstverlening. Onderzoek laat voortdurend zien dat deze opvatting wordt gelogenstraft door de feiten. Inzicht in de vraag of we de in te zetten technologie wel daadwerkelijk de baas zijn, laat zien dat de gewenste innovaties vaak anders uit pakken dan we oorspronkelijk hebben bedacht. Een innovatieagenda voor het openbaar bestuur zou daarom ook moeten beginnen met het problematiseren van de rol van technologie hierin. Het is de vraag of dit wel voldoende gebeurt. Waarom is het stellen van deze vraag van belang? Ten eerste moeten we ons de vraag stellen waarom bepaalde ICT-oplossingen wel boven komen drijven in relatie tot bepaalde problemen en waarom andere oplossingen niet of nauwelijks het daglicht zien. ICT is namelijk een belangrijke machtsbron die partijen gebruiken om hun eigen belangen en beeld van de werkelijkheid en van de wereld, hun vooroordelen en referentiekaders, te beschermen of zelfs aan anderen op te leggen. Het is daarom niet voor niks dat veel ICT-innovaties, vooral als ze gericht zijn op de ondersteuning van bedrijfsprocessen, bijdragen aan een versterking van de bestaande machtsverhoudingen en gegroeide praktijken in plaats van een doorbreking
10
van deze verhoudingen en praktijken; terwijl daar juist alle reden toe is. ICT is daarom ook geen neutraal en machteloos instrument. Ten tweede blijkt voortdurend dat ICT, wanneer het eenmaal is geïntroduceerd in een organisatie, een eigen leven gaat leiden; een eigen wereld creëert waarin de behoefte aan standaardisatie en formalisering, met ICT gegeven zijn en een noodzakelijke voorwaarde zijn om nog beter gebruik te maken van de efficiencyvoordelen die bepaalde vormen van ICT kan bieden. Het is een wereld waarin calculatie, transparantie en controle de belangrijkste inspiratiebronnen zijn. In een mooi artikel laten bijvoorbeeld Zouridis en Bovens zien dat het maatwerk dat de bureaucratie vroeger kon bieden in de uitvoering van wet- en regelgeving, waarbij rekening kon worden gehouden met gevarieerde, lokale en persoonlijke en dus kwalitatief bepaalde omstandigheden van burgers en bedrijven, vanuit een oogpunt van procesinnovatie door ICT niet langer meer gewenst is. Efficiencyvoordelen zouden daardoor verloren gaan. Deze persoonlijke omstandigheden passen immers niet binnen de parameters van de geautomatiseerde uitvoering van beleid en wet- en regelgeving. Niet alleen de behandelend ambtenaar heeft hierin het nakijken maar ook de burger. Vorige week stond er in de Volkskrant een klein stukje waarin de onderzoeksplicht van de belastinginspecteur ondergeschikt werd gemaakt aan de logica van het productieproces. In een zaak die voor de rechter speelde moest de Belastingdienst erkennen dat zij niet langer meer in staat was, vanwege de inzet van ICT, om voordat een belastingaanslag werd vastgesteld, te onderzoeken of een bepaalde aftrekpost wel in orde was. De fiscus vroeg dan ook aan de rechter, of zij pas nadat de aanslag al automatisch was vastgesteld, alsnog de mogelijkheid had om onderzoek te doen. We zien dus hier een confrontatie tussen de efficiency enerzijds en zorgvuldigheid en rechtszekerheid anderzijds. Het nettoresultaat kan daarom zijn dat het huwelijk tussen ICT en procesinnovatie bijdraagt aan een openbaar bestuur dat de facto nog veel verder van de samenleving komt te staan. Veel procesinnovaties zijn juist gericht op het reduceren van de complexe werkelijkheid waarin het openbaar bestuur opereert, terwijl tegelijkertijd veel burgers erover klagen dat het openbaar bestuur geen oog heeft voor de wereld waarin zij leven. Kortom, waarin de systeemwereld van de procesinnovatie op gespannen voet komt te staan met de leefwereld van individuele burgers en bedrijven. Een exemplarisch voorbeeld is de invoering van diagnose/behandelcombinaties in de gezondheidszorg, hetgeen gezien kan worden als het introduceren van een
11
productielogica die door ICT wordt ondersteund. Het resultaat is een verregaande standaardisering en formalisering van de gevarieerde behandelpraktijk van artsen, waardoor allerlei efficiencyslagen kunnen worden gerealiseerd en de administratieve afhandeling veel gemakkelijker als een lopende band kan worden georganiseerd. Het is echter de vraag of uiteindelijk de patiënt hiermee gebaat is en hetzelfde geldt voor de behandelende arts. Een ander voorbeeld zie je bijvoorbeeld in de ruimtelijke ordening. Van de ene kant zien we een ontwikkeling in de richting van gestandaardiseerde landelijke geografische informatiearchitecturen waarin met uniforme gegevensdefinities wordt gewerkt, zoals bijvoorbeeld in het kader van digitaal uitwisselbare ruimtelijke plannen – DURP in de wandelgangen genoemd. Van de andere kant ontwikkelt de ruimtelijke planning zich van een toelatingspraktijk op grond van uniforme regels en normen naar ontwikkelingsplanologie die gebiedsgericht is, die maatwerk tracht te leveren en die de coproductie tussen partijen faciliteert. Dit laatste vereist juist dat er ruimte is voor variëteit, voor lokale intelligentie en lokale perspectieven en referentiekaders. Dit alles staat natuurlijk op gespannen voet met het standaardisatiestreven van landelijke informatie-infrastructuren en architecturen. Bovendien, zo laat Scott ons zien in een prachtige antropologische studie van de staat, getiteld ‘Seeing like a state’, is een overheid van nature geneigd om variëteit, die zich met name in kwalitatieve zin uit, zo veel mogelijk onder controle te brengen, want anders heeft ze een beheersbaarheidsprobleem. Daarom hebben overheidsorganisaties ook een bepaalde voorkeur voor bepaalde soorten van ICT-toepassingen. Een interessant voorbeeld is de Informatiebeheer Groep die bijvoorbeeld het internet gebruikt om zijn klanten, dit wil zeggen studenten, met name te gebruiken als een nieuwe, zij het buiten de organisatie opererend radertje in haar uitvoeringsmachine dat een groot gedeelte van de invoer van relevante gegevens voor zijn rekening neemt. Dit levert niet alleen efficiencyvoordelen op maar draagt tevens bij tot een verbetering van de kwaliteit van de aangeleverde gegevens. Het informatiegedrag van de betreffende student wordt daarin verder onder controle gebracht. Een mooi voorbeeld van procesinnovatie, maar het kan ook anders. Kijken we daarentegen naar de Deense organisatie die studiebeurzen verstrekt. Deze zet ICT in om de student daadwerkelijk te ondersteunen als ketenregisseur. Hierbij is sprake van daadwerkelijk ketenomkering hetgeen niet alleen procesinnovatie maar ook institutionele innovatie is. De vraag is daarom ook waarom in Denemarken voor een andere soort innovatie wordt gekozen dan in het Nederlandse voorbeeld. Welke veronderstellingen liggen daaraan
12
ten grondslag daar waar we het hebben over de rol en positie van de student als klant en als burger?
De onttovering van het openbaar bestuur Mijn stelling zou zijn dat het stevig omarmen van het huwelijk tussen ICT en procesinnovatie uiteindelijk zal leiden tot een verdere onttovering van het openbaar bestuur. Aan het proces van onttovering draagt ook nog een andere ontwikkeling bij die ik steeds meer bespeur. De fixatie op processen en werkwijzen heeft ook gevolgen voor de wijze waarop naar maatschappelijke problemen wordt gekeken. De afgelopen vier maanden voer ik regelmatig een proefje uit wanneer ik college geef over beleidsproblemen en de aanpak hiervan, met name in het postinitiële onderwijs. Geconfronteerd met de vraag hoe de betreffende studenten, meestal werkende ambtenaren en adviseurs, bijvoorbeeld de leefbaarheidsproblematiek in een wijk of buurt zouden aanpakken worden vooralsnog die aandachtspunten naar voren gebracht die betrekking hebben op taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden, budgetten, etc. Zelden komt iemand op het idee om de basale vraag te stellen: Wat zijn nu concreet deze problemen, hoe uiten ze zich en wat zijn mogelijke oorzaken? Veel belangrijker was voor hen de vraag: waar ga ik over? Een openbaar bestuur dat zich deze vragen niet meer stelt, zal daarom nog verder vervreemden van haar omgeving. Weer een ander zei dat hij voor deze inhoudelijke vragen externen inhuurt, omdat hij als verantwoordelijk ambtenaar slechts een projectmanager is? Inhoudelijk kennis was daarom voor hem minder relevant. Maar wat zegt dit ons over het institutionele geheugen van het openbaar bestuur en de organisatie van de kennisinfrastructuur die nodig is om maatschappelijke problemen te kunnen beoordelen? En, gaat het dan om een kennisinfrastructuur die in staat is om ‘kengetallen’ en allerlei ‘ranglijstjes’ te produceren vanuit de idee dat kennis alleen maar gebaseerd is op ‘meten is weten’; of gaat het dan om een kennisinfrastructuur die juist de pluriformiteit en variëteit aan kennis en informatie tot uitdrukking wil brengen? Tegelijkertijd zou nagedacht moeten worden over de vraag, hoe ICT juist deze variëteit kan stimuleren en een stem kan bieden aan deze lokale intelligentie. Bovendien is inhoudelijke kennis die ook oog heeft voor de kwalitatieve dimensies van veel maatschappelijke problemen, ook een noodzakelijke voorwaarde om als openbaar bestuur betrokkenheid te tonen;
13
zonder dat dit overigens moet leiden tot het doordrukken van een bepaalde visie. Er is nog een ander reden waarom de focus op procesinnovatie door middel van ICT het risico met zich meebrengt dat maatschappelijke problemen op een bepaalde manier worden gedefinieerd. Een mooi voorbeeld is de ketenkalender van de veelpleger zoals deze is ontwikkeld binnen het Utrechtse politiekorps. Via deze kalender is inzichtelijk gemaakt hoe de levensloop van een veelpleger een beroep doet op verschillende partijen in de strafrechtketen en hoe die partijen eigenlijk zouden moeten samenwerken. Juist het inzichtelijk maken van het proces dat een veelpleger doorloopt wanneer hij met de strafrechtketen in aanraking komt, biedt mogelijkheden tot procesoptimalisatie met name daar waar het gaat om het noodzakelijkerwijs delen van informatie en kennis. Vanuit de strafrechtketen geredeneerd is dit een belangrijke innovatie. Dit staat zonder meer als een paal boven water. Het risico bestaat echter dat de focus op de keten en het proces binnen deze keten met zich meebrengt dat verdere oplossingen vooral gezocht worden in de optimalisatie van het productie- of dienstverleningsproces binnen de keten. Procesinnovatie heeft immers de interne gerichtheid van de keten te versterken. Dit wil zeggen, zoeken naar voorwaarden om de mensen en informatie die door de keten gaan te verbeteren teneinde meer efficiency te bereiken. De vraag is of dit bijdraagt aan het werkelijke probleem waar het hier om gaat: het tegengaan van de criminaliteit en overlast van veelplegers als maatschappelijke probleem dat veel meer is dan alleen maar een ketenprobleem.
Naar een nieuwe innovatie-agenda Vandaar dat de innovatie-agenda van het openbaar bestuur, naast de onbetwiste noodzaak van procesinnovatie, ook oog moet hebben: voor noodzakelijke vormen van conceptuele en institutionele innovatie in het licht van de maatschappelijke problemen waarmee het openbaar bestuur wordt geconfronteerd en die per definitie meer omstreden zijn omdat ze bestaande praktijken en machtsverhoudingen ter discussie stellen; dit alles ook in het licht van een natuurlijke voorkeur die overheden hebben voor een bepaald soort van innovatie, waarin met name beheersing centraal staat;
14
men oog moet hebben voor de onbedoelde effecten van veel ICTinnovaties die een beeld van de werkelijkheid creëren dat op gespannen voet staat met werkelijkheid en de problemen zoals burgers, bedrijven, non profit organisaties maar ook bestuurders van andere overheden die zien en ervaren. Hierdoor is het mogelijk om de moderniseringsagenda van het openbaar bestuur reflexiever maken.
Over innovatie en ICT Hoe kunnen we de innovatieagenda van het openbaar bestuur verrijken door niet alleen oog te hebben voor het huwelijk tussen ICT-innovatie en procesinnovatie? Welke benadering kunnen we dan kiezen? In het kader van het Center for Public Innovation hebben we daarmee geworsteld. Zonder deze benadering nu als zaligmakend te willen presenteren, denk ik dat deze benadering een meerwaarde kan bieden om het perspectief op bestuurlijke en ICT-innovatie te verbreden en te verrijken. In het kader van de vervaardiging van de ICT-kanskaart sociale cohesie hebben we daartoe een bescheiden poging ondernomen. Uitgangspunt hierbij was het in kaart brengen van ICT-innovaties en de randvoorwaarden waaronder deze kunnen worden toegepast, met betrekking tot het versterken van sociale cohesie en het vergroten van de veiligheid in wijken en buurten. Ten eerste hebben we getracht aansluiting te zoeken bij de wijze waarop mensen en organisaties concreet bepaalde maatschappelijke problemen ervaren. De leefwereld was het uitgangspunt en niet de systeemwereld die centraal staat in allerlei bedrijfs- en beleidsprocessen. Bovendien hebben we bewust het micro-niveau opgezocht. In dit geval een concreet plein – het Pijnackerplein – een wijk in Rotterdam die een erkende probleem wijk is, namelijk het ‘Oude Noorden’. Vervolgens hebben we rondom het plein verschillende cirkels van belanghebbende partijen onderscheiden die elk vanuit een eigen rol en taak geconfronteerd werden met de achteruitgang van de leefbaarheid in de buurt. Een binnenste ring van bewoners, ondernemers en de vooruitgeschoven posten van veel gemeentelijke diensten en andere publieke dienstverleners zoals de wijkagent, de buurt maatschappelijk werker en de speelgoeduitleen. Een buitenste ring van met name allerlei back offices zoals de politie, de woningbouwcorporatie, de dienst sport en spel, etc. We hebben hen gevraagd
15
wat de belangrijkste problemen waren in de buurt, wat mogelijke oorzaken zijn en welke oplossingen zij in het verschiet zagen liggen? Het voordeel van deze benadering is dat we bewust aansluiting hebben gezocht bij de variëteit van belevingen van de betrokken partijen. Op grond van de uitkomsten van deze verkennende gesprekken en het mobiliseren van deze partijen hebben we een ‘atelier’ georganiseerd. Dit atelier is daarbij ingericht als een ‘garbage can’. In de garbage can-benadering van besluitvorming zoals deze is beschreven door Cohen, March & Olson wordt innovatie gezien als een willekeurige koppeling van vier losstaande stromen: problemen, oplossingen, actoren en tijd. Essentieel in dit model is dat innovatie niet altijd begint met een probleem waarvoor een oplossing wordt gezocht, maar dat oplossingen ook op zoek kunnen gaan naar problemen en dat innovaties dan ontstaan wanneer bepaalde actoren bepaalde problemen en oplossingen op een bepaald moment aan elkaar gaan koppelen, als bijvoorbeeld de tijd er rijp voor is. In verschillende ronden is getracht op zoek te gaan naar allerlei mogelijke combinaties van problemen en oplossingen en omgekeerd. We hebben pas in laatste instantie die partijen aan het atelier laten deelnemen die over de randvoorwaarden gingen, omdat dit de creativiteit nadelig kon beïnvloeden. Het resultaat was dat we vanuit de concrete manifestatie van een maatschappelijke problematiek een staalkaart van ICT-innovaties konden presenteren. Hierbij gaat het zowel om proces-, organisatie- als conceptuele- en institutionele innovaties. De facto werd hierdoor het perspectief op innovatie vergroot. Bovendien kwamen we erachter dat we ook het begrip ruimte konden herdefiniëren, waardoor eveneens een ander perspectief op mogelijke innovaties werd verkregen. Aanvankelijk gingen we uit van de beleefde ruimte, dit wil zeggen de wijze waarop allerlei partijen de problemen op en rondom het plein beleefden, bijvoorbeeld in termen van overlast door rondhangende jongeren, vandalisme, straatvuil, graffiti, etc. Tegelijkertijd kwamen we er achter dat het Pijnackerplein ook een bestuurlijke ruimte was. Deze ruimte had zijn eigen dynamiek en problemen die een heel netwerk van partijen met uiteenlopende taken, culturen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden in beweging zette en een bestuurlijke drukte van jewelste creëerde. Maar ICTinnovaties werden ook mogelijk door de idee van de ruimte ter discussie te stellen. Het Pijnackerplein is namelijk niet alleen een fysieke, bestuurlijke ruimte maar bijvoorbeeld ook een multiculturele ruimte waaraan bijvoorbeeld allochtone jongeren een heel andere culturele betekenis geven.
16
Natuurlijk zijn er nog heel wat verbeteringen door te voeren ten aanzien van de wijze waarop we deze experimentele benadering van innovatieve business case ontwikkeling hebben vormgegeven. In onze publicatie ‘De buurt in het web; het web in de buurt’ worden deze ook genoemd. Wat echter van belang is, is dat we hebben getracht innovaties in de publieke sector te koppelen aan de concrete manifestatie van maatschappelijke problemen op micro-niveau zoals deze concreet worden beleefd. In dit geval een plein, maar het kan ook de wachtkamer van een medisch specialist in een ziekenhuis zijn, de in een file vastzittende automobilist, het schoolplein van een vmbo-school, etc. Op deze manier hebben we getracht een proces van bestuurlijke en ICT-innovatie te faciliteren dat niet bijdraagt aan een verdere onttovering van het openbaar bestuur, maar waarin wordt getracht het openbaar bestuur terug te geven aan de samenleving; daar waar het ook thuis hoort. Dit hoort de passie van de ‘andere overheid’ zijn
Voorwaarden voor institutionele innovatie Wat zijn de voorwaarden waaronder we meer oog kunnen hebben voor institutionele innovatie? Enkele voorwaarden zijn al genoemd. Innovatie betekent oog hebben voor variëteit en voor het creëren van concurrerende perspectieven op problemen en oplossingen, waardoor in de woorden van Teisman een proces van creatieve concurrentie kan worden gecreëerd. Innovatie betekent ook passie, dit wil zeggen het nastreven van publiek ondernemerschap. En dan niet in de betekenis van ondernemerschap in termen van verzakelijking en meer bedrijfsmatig werken, maar in de betekenis die Schumpeter daaraan ooit heeft gegeven, namelijk ‘Durchsetzung neuer Kombinationen’. De wil en moed om veranderingen te agenderen en door te voeren en anderen te mobiliseren. Alleen is het de vraag of dit thans wel kan plaatsvinden onder een goed gesternte. Ten eerste stelt het andere eisen aan de rol van de ambtenaar en vraagt het om een andere dominante ambtelijke cultuur: een cultuur waar ruimte is voor wat de Fransen noemen ’bricolage’, namelijk de ruimte om te experimenteren, om te leren, om te vallen en weer op te staan; waar ambtenaren oog hebben voor de complexiteit en multi-rationaliteit van maatschappelijke vraagstukken en dus ook voor de inhoud van die vraagstukken; waar variëteit niet als een probleem wordt gezien maar juist als een uitdaging; en waar ICT niet wordt beschouwd als een instrument om deze variëteit te disciplineren.
17
Ten tweede stelt het ook andere eisen aan de rol van de politiek. Het is namelijk de vraag of er in de huidige politieke cultuur wel ruimte is voor conceptuele en institutionele innovatie. Dit soort innovaties vraagt namelijk ook een andere invulling van de politiek-ambtelijke verhoudingen, waarin risico’s en risico nemen niet per definitie en op voorhand als gevaarlijk worden beschouwd. De huidige afrekencultuur in het openbaar bestuur en in de politiek, die tevens wordt opgezweept door de media, draagt in ieder geval niet bij aan het innovatieve vermogen van de overheid. Vanuit deze beschouwing wil ik tenslotte nog iets zeggen over de innovatie en de zoektocht naar de verloren romantiek in het openbaar bestuur. Op de middelbare school werd de Romantiek door mijn leraar Duits altijd omschreven als een ‘eine Sehnsucht nach die Vergangenheit’ en ‘eine Sehnsucht nach die Ferne’, waarin bepaalde ideaaltypische beelden met een zekere mate van passie werden nagestreefd: ‘liefde’, ‘heldendom’. Ook was het van belang dat het handelen van mensen begrepen diende te worden vanuit de context, vanuit hun specifieke situatie die altijd een verleden kent. Prof. Jos de Mul zal hier later op doorgaan. De romantiek kan ons inspireren in onze zoektocht naar meer institutionele innovatie door: - Het breken met een verlangen naar een verleden (‘Vergangenheit’) waarin sturing door de staat beheersing vanuit een centraal punt betekent; waarin de mythe van de sterke staat als maatschappelijke vormgever wordt gekoesterd en waar vanuit het systeem nagedacht wordt over de gewenste koers van die samenleving. Op dit moment is er mijns inziens sprake van een revival van oude, klassieke vormen van sturing. maar… - die juist oog heeft voor de concrete manifestatie van maatschappelijke problemen (kortom voor de wereld waarin mensen leven), en - voor een context die altijd lokaal, gevarieerd is en die een verleden heeft - en waar moed en passie worden beloond in plaats van worden bestraft; en - waarin ICT niet alleen de belichaming is van beheersing en uniformering, maar ook een bron van variëteit, van zelforganisatie, participatie en dus van ‘empowerment’ kan zijn.
18
Kortom, het streven naar een ‘andere overheid’ vraagt een moderniseringsagenda die reflexiever is dan de bestaande agenda. Hierin ligt niet alleen voor het openbaar bestuur een mooie opdracht verscholen, maar ook voor iedereen die met passie betrokken is bij dat openbaar bestuur en bij het functioneren van het openbaar bestuur. Prof.dr. Victor Bekkers is als hoogleraar Bestuurskunde verbonden aan de Faculteit der Sociale Wetenschappen van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Daarnaast is hij wetenschappelijk directeur van het Center for Public Innovation.
Literatuur Bovens, M. & S. Zouridis, Van street-level naar systeem-level bureaucratie, in: Nederlands Juristenblad, d.d. 11 januari 2002. Cohen, M., J. march & J. Olson, A garbage can model of organizational choice, in: Administrative Science Quaterly, vol. 17, 1972, no: 1, pp. 1-15 Willke, H. Die Entzauberung des Staates, Köningstein/Ts, 1983. Scott, J., Seeing like a state, Yale, 1998. Teisman, G., Complexe besluitvorming, Den Haag, 1992.
19
REACTIE BORIS VAN DER HAM Boris van der Ham geeft aan dat hij het betoog van professor Bekkers inspirerend vindt en zijn stellingen toejuicht. Hij geeft aan met een zelfde soort worsteling te zitten en “onttovering” een goed gekozen begrip hiervoor vindt. Dat een aantal heilige huisjes op de schop moet daar is iedereen het over eens. Van der Ham noemt bijvoorbeeld het afdoende vorm krijgen van de decentrale eenheidsstaat door veranderingen in het staatsbestel. Hij is dan ook een groot voorstander van de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan het Programma ‘Andere Overheid’. Tevens geeft hij aan het met professor Bekkers eens te zijn dat het zaak is, waar mogelijk en logisch, gegevensbestanden aan elkaar te koppelen, zodat enerzijds burgers niet aan meerdere (overheids)instanties hun gegevens hoeven door te geven. en anderzijds de slagvaardigheid en samenwerking onderling van overheidsinstanties verbeterd. De vraag is alleen: wat ga je doen met alle gegevens die je krijgt wanneer gegevensbestanden daadwerkelijk aan elkaar gekoppeld worden? Wat leid je af uit alle cijfers die dan uit het systeem komen rollen. Als we alleen maar naar de cijfers kijken, zien we de werkelijkheid niet voor wat zij is. De cijfers leveren immers een puur wiskundig rekensommetje. Maar de praktijk waar burgers in leven is altijd anders dan wat de cijfers erover zeggen.
20
De spreker is het er ook dan mee eens dat betovering een essentieel iets is voor bestuurders en ambtenaren. Deze betovering leidt er immers toe dat zij niet alleen de cijfers zien, maar juist ook de bevlogenheid hebben om de praktijk te blijven bekijken. Wanneer zij die betovering combineren met een goede bestudering van de cijfers, hebben we het optimale bereikt. Er moet een vonk overslaan tussen overheid en burgers – alleen cijfers, berekeningen en ICT zijn niet voldoende! De overheid kan prachtige dingen bedenken, maar als er geen betovering bij een ambtenaar is opgetreden, werkt het niet. Voorbeelden zijn: een brief van de thuiszorg aan ouderen die onmogelijk is geschreven of de stapel papieren die ingevuld moet worden voor de aanvraag van een persoonsgebonden budget.” Het digitaliseren van overheidsinformatie door de huidige formulieren één op één op internet te plaatsten alléén is niet voldoende. Ook processen moeten worden aangepast en daarvoor is ook weer “betovering” nodig. Er moet gezocht worden naar manieren waarop ICT een meerwaarde kan bieden voor de burger. Wanneer we de onvrede van de burger ten aanzien van de overheid bekijken, dan blijkt dat deze helemaal niet gelegen is in allerlei ideologische, maar juist in de praktische zaken (zoals beschikbaarheid, bereikbaarheid van dienstverlening en bijvoorbeeld levertijden bij de aan aanvraag van een bouwvergunning of paspoort). Veranderen betekent voor de overheid soms ook in eigen vlees snijden en dat kan erg lastig zijn. Van der Ham pleit dan ook voor structuurveranderingen in combinatie met aanpassingen in de bevoegdheden. Als voorbeeld noemt hij de gekozen burgemeester die het mogelijk maakt kritischer te zijn over het ambtenarenapparaat en daar ook in de snijden. Dankzij deze veranderingen zal het voor de politiek mogelijk worden om veel dieper in te grijpen op het moment dat dingen niet goed gaan. Een tweede voorbeeld is een kernkabinet dat kan worden afgerekend op daadkracht. Het is belangrijk om ons te richten op de afrekenbaarheid van de overheid. Boris van der Ham geeft tenslotte aan dat hij de visie van filosoof Max Weber deelt. Weber omschreef politiek als het “langdurig boren in dikke planken hout”. Van der Ham is van mening dat we af en toe ook een bijl, een zaag of de ’shredder’ moeten hanteren.” Boris van der Ham is lid van de Tweede-Kamerfractie van D’66 en woordvoerder voor de thema’s Bestuurlijke Vernieuwing, Binnenlandse Zaken/Andere Overheid en Overheid en ICT.
21
HET DEBAT Prof.dr. Wim Hafkamp en mr. Pim Hiemstra treden op als discussieleiders tijdens het plenaire debat tussen de zaal en het panel van hoogleraren: “Deze bijeenkomst gaat over innovatie binnen het openbaar bestuur in relatie tot ICT. In dit deel van de bijeenkomst willen we met u van gedachten wisselen over dit onderwerp in de vorm van een debat. Hoe kan de overheid tegemoet komen aan het appèl om institutionele innovaties door te voeren? Hoe kunnen ambtenaren voldoen aan de uitdagingen om de overheid te veranderen? Hoe voldoen we aan de uitdagingen die we tegenkomen bij het vormen van een nieuwe overheid?” Pim Hiemstra geeft aan dat er een visie nodig is. Het moet spannend worden. “Een innovatief project is een project dat een redelijke kans heeft om te falen.” Aan de hand van stellingen kan de zaal in discussie treden met het panel van hoogleraren. Prof.dr. Wim Hafkamp is decaan van de Faculteit der Sociale Wetenschappen aan de Erasmus Universiteit Rotterdam Mr. Pim Hiemstra is lid van de Raad van Commissarissen van het Center for Public Innovation
22
OVERHEID EN BURGERS: ICT
ALS ROMANTISCHE IMPULS VOOR EEN WANKELEND HUWELIJK
door Prof.dr. Valerie Frissen
Zoals mijn gewaardeerde collega Victor Bekkers in zijn inleiding heeft benadrukt, worstelt de overheid met een identiteitscrisis. De positie van de overheid is in de huidige turbulente maatschappelijke verhoudingen sterk in beweging, waardoor zij moeite heeft haar handelen zonder meer te legitimeren. De kern van die identiteitscrisis is in mijn ogen dat de verhouding overheid/burgers – het fundament van onze democratische rechtsstaat – geplaagd wordt door ernstige relatieproblemen. Er is sprake van een gebrek aan wederzijds vertrouwen en begrip, van onzekerheid over een zinvolle verdeling van verantwoordelijkheden en rollen, en een wederzijdse neiging om elkaar de schuld in de schoenen te schuiven als zich problemen voordoen. Dames en heren, overheid en burgers zijn ernstig uit elkaar gegroeid en leven veelal zelfs behoorlijk langs elkaar heen. We kunnen hier dan ook met recht spreken van een wankelend huwelijk. De vraag waar we nu voor staan is of die relatiecrisis afstevent op een onherroepelijke scheiding, of dat overheid en burgers – zich bewust van het feit dat ze uiteindelijk toch niet zonder elkaar kunnen - ‘sadder but wiser’ een nieuwe fase van hun relatie ingaan, waarbij ICT mogelijk de rol van mediator kan spelen.
23
Om de metafoor van het huwelijk nog wat verder door te trekken, heb ik geprobeerd me voor te stellen hoe overheid en burgers – als in een soort van eerste therapiesessie – proberen nader tot elkaar te komen. Ik stel vast dat de overheid hier een compliment verdient, want de overheid gedraagt zich in die sessie als de verstandigste partij: zij onderkent de problemen, heeft vastgesteld dat er iets moet gebeuren en is zelfs geneigd de hand in eigen boezem te steken, hetgeen zoals wij allen weten een goed begin is om een ruzie bij te leggen. Om weer nader tot elkaar te komen worden er goed doordachte en vooral Praktische Oplossingen aangedragen, die het samenleven makkelijker, efficiënt en effectief zullen maken. De overheid heeft in dit verhaal goed nagedacht over de dagelijkse gang van zaken in de relatie, en heeft die vertaald in mooie oplossingen. De basis daarvan is om het dagelijkse leven om te zetten in een aantal kernfunctionaliteiten om vervolgens te bedenken hoe die beter georganiseerd zouden kunnen worden. Waarom zouden overheid en burgers bijvoorbeeld allebei iedere dag boodschappen gaan doen als ze dat ook een keer in de maand kunnen doen? “Zeker nu we de beschikking hebben over ICT”, zo zegt de overheid tegen de burger in deze therapiesessie: “we laten gewoon de computer vaststellen – op grond van een paar kenmerken van ons beiden - wat we iedere dag willen eten en laten dan automatisch de boodschappen aan huis bezorgen. Dat vereist nog wel wat georganiseer en er moeten goede afspraken gemaakt worden tussen alle partijen die aan dit mooie initiatief mee zullen gaan werken; we moeten zeker weten dat ze de juiste, unieke gegevens hebben over ons, dat ze die niet zullen misbruiken, etc. Maar als dat allemaal geregeld is, waarom zouden we dan niet gelijk ook de dokter en de apotheek en de wijkagent mee kunnen nemen? Met ICT kunnen die best persoonlijke gezondheidsprofielen of zelfs veiligheidsprofielen opstellen en hun diensten daarop afstemmen.” Ingenomen met zichzelf, en meegesleept door het mooie idee gaat de overheid vol enthousiasme aan de slag: sluit zich thuis op het zolderkamertje op waar de nieuwe PC staat en plakt een briefje op de deur met: “Stilte: Andere Overheid Aan het Werk!’. In haar enthousiasme vergeet de overheid van de weeromstuit de reeks van therapiesessies die nog gepland stonden. Intussen zit de andere partij – de burger – gefrustreerd en enigszins in de war beneden op de bank. Zich bewust van het feit dat hij zich veel minder constructief heeft opgesteld en vooral emoties en andere irrationaliteiten op tafel heeft gegooid, waar eigenlijk niemand echt naar heeft geluisterd, vanwege het licht hysterisch toontje dat de burger tijdens die sessie niet heeft kunnen onderdrukken. Na verloop van tijd wordt het wel erg stilletjes in huis, want Praktische Oplossingen in elkaar
24
knutselen kost de overheid toch meer tijd dan verwacht, vooral omdat die andere partijen niet altijd even goed mee willen werken. Het huwelijk wordt er niet beter op, al proberen ze het allebei echt wel. De relatie krijgt steeds meer het karakter van een verstandshuwelijk. De burger verliest zich op zijn Macje op de bank in allerlei virtuele relaties. In afwachting van de mooie oplossingen uit het zolderkamertje kletst hij intussen heel wat af met andere burgers, en door een reeks van toevalligheden merken ze dat ze allerlei dingen best zelf goed kunnen regelen. Door een beetje te improviseren en elkaar te helpen organiseren ze zo maar spontaan een paar Zeer Praktische Oplossingen. Bovendien is het ook wel lekker dat ze elkaar af en toe de huid mogen vol schelden en als iets niet werkt gewoon de boel de boel laten en ergens anders gaan kijken wat daar te koop is. Het verhaal krijgt een onverwachte wending voor de overheid als blijkt dat een partij in die virtuele wereld zo goed naar de burger kan luisteren, dat er iets moois begint op te bloeien. Vaker en vaker verlaat de burger het huis en komt pas laat weer thuis, reageert verstrooid en plichtmatig dankbaar op de eerste voorbeelden van de Praktische Oplossingen waarmee de overheid de zoldertrap afkomt ( “Kijk, nu hoef je voortaan niet meer in de rij te staan voor je paspoort!” Zo probeert hij de burger nog voor zich te winnen), maar het is al te laat. Op een kwade dag bekent de burger dat hij wel zonder de overheid kan en iets moois is begonnen met John, een excentrieke kunstenaar met wie hij samen het digitale buurthuis heeft opgezet. “Het ligt heus niet alleen aan jou”, zegt de burger, “Ik ben nu eenmaal nogal veeleisend, maar John kan zo goed luisteren, je kunt met hem lachen, hij behandelt me als een gelijke en last but not least, het is een fantastische minnaar. Zullen we gewoon vrienden blijven?” Dames en heren, met dit onverwachte einde besluit ik ook deze alternatieve analyse van de moeizame verhouding tussen overheid en burgers en het belang van ICT. Rest mij nog af te ronden met een toepasselijke discussiestelling: ‘Overheden komen van Mars, burgers van Venus. Mits op de juiste manier ingezet, kan ICT ervoor zorgen dat we deze twee werelden dichter bij elkaar brengen, om zo te komen tot het ‘beste van twee werelden’. Prof.dr.Valerie Frissen is bijzonder hoogleraar ICT en sociale verandering aan de faculteit der Wijsbegeerte van de Erasmus Universiteit Rotterdam en verbonden aan het Center for Public Innovation
25
Discussie met de zaal Aan het begin van de discussie die op deze stelling volgde vroegen de discussieleiders iedereen met handopsteken aan te geven of zij zichzelf zagen als afkomstig van Venus (“Venusiaan”) of als afkomstig van Mars (“Martiaan”). Het doel hiervan was te achterhalen of vooral de (rijks)ambtenaren in de zaal zich konden vinden in het strikte onderscheid tussen burgers (Venusianen) en overheid (Martianen). Geen van de aanwezigen identificeerde zichzelf met de overheidskant in dit debat –iedereen voelde zich Venusiaan of een hybride vorm van Venusiaan en Martiaan. Niemand voelde zich zuiver Martiaan. De stelling van Prof.dr. Frissen kreeg veel bijval – verschillende aanwezigen merkten op dat er inderdaad een grote kloof bestaat tussen de wensen, verlangens en verwachtingen van de burger enerzijds, en de werkwijze, inspanningen en focus van de overheid anderzijds. Zo stelde men bijvoorbeeld dat de overheid zich met name richt op het verbeteren van allerlei procesmatige zaken, terwijl de burger vooral aandacht heeft voor de inhoudelijke problemen die zij signaleert in haar verhouding tot de overheid. Er werden voorbeelden aangedragen om deze stelling te onderbouwen: één van de aanwezigen, werkzaam binnen de gezondheidszorg, vertelde over zijn ervaringen met de recente beleidswijzigingen van de overheid ten aanzien van de zorg. Enerzijds wil de overheid dat instellingen in de gezondheidszorg meer verantwoordelijkheid krijgen om zaken zelf te regelen, terwijl ze tegelijkertijd allerlei controlemechanismen invoert om diezelfde instellingen via een omweg te monitoren in alle taken die zij net heeft losgelaten. Dit geeft aan hoe weinig begrip er binnen de overheid leeft voor het werkelijke inhoudsniveau, terwijl zij zich juist te veel richt op het proces- en systeemniveau. Het zou wellicht goed zijn als de overheid meer ruimte zou bieden voor allerlei vormen van bottom-up creativiteit vanuit de kant van de burgers, als aanvulling op haar eigen (procesgerichte) innovaties. Wanneer de overheid meer gebruik zou maken van de grote hoeveelheid eigen, kleinschalige, creatieve, belangrijke burgerinitiatieven die worden opgezet, zou ze de burger èn haar maatschappelijke organisaties een grote mate van empowerment kunnen geven. Dit zou de onderlinge verstandhouding tussen burgers en overheid zeer ten goede komen. Het is niet zo dat men ernaar zou moeten streven van de burger een Martiaan te maken, of van de overheid een
26
Venusiaan – het is juist goed dat er een onderscheid bestaat tussen deze beide werelden. Burger en overheid zouden echter wel op een betere manier op elkaar moeten aansluiten; er zou minder wrijving tussen deze “werelden” moeten bestaan. Eén manier om dat te bereiken, zo meende men tijdens de discussie, is met behulp van ICT. ICT zou een rol kunnen gaan spelen op allerlei schakelmomenten waar burgers en overheden elkaar ontmoeten, in concrete applicaties of functies. De overheid èn de burger kunnen ICT dus zien als een brug die hen dichter bij elkaar kan brengen. Maar hoe moet ICT dan precies een rol krijgen? Verschillende deelnemers aan de discussie brachten in dat de overheid een voorbeeld zou kunnen nemen aan de manier waarop burgers met (nieuwe) ICT toepassingen omgaan. Zij creëren zelf nieuwe mogelijkheden met de ICT toepassingen die hen voorhanden zijn, ze gaan er heel creatief en innovatief mee om. Daar zou de overheid meer gebruik van kunnen maken. De eerder genoemde empowerment zou hier ook een positieve consequentie van zijn. Tot slot merkte men op dat het maar helemaal de vraag is hoeveel vrijheid en zelfstandigheid de burger uiteindelijk wìl hebben ten opzichte van de overheid. Wanneer we de verhouding tussen overheid en burger bekijken, wordt er altijd veel aandacht gegeven aan de interactiviteit ervan, maar wellicht zou het goed zijn om ook te blijven letten op de mate van interpassiviteit: burgers wìllen heel veel zaken niet zelf oplossen – ze hebben er behoefte aan dat de overheid een bepaalde hoeveelheid taken van hen overneemt. Ook hieruit blijkt weer dat het onzinnig zou zijn te proberen de scheidslijn tussen burger en overheid te laten verdwijnen. Samenvattend concluderen de discussieleiders dat overheid en burger inderdaad voor een groot gedeelte in twee werelden leven, en dat dit zowel negatieve als positieve kanten heeft: enerzijds moet de overheid meer aansluiting vinden bij de burger, diens initiatieven en oplossingen serieus nemen en zo zorg dragen voor empowerment van en een betere verstandhouding met de burger. ICT kan hierin een belangrijke rol spelen, mits op de juiste wijze ingezet. Anderzijds hoeven de werelden van overheid en burger ook niet in elkaar opgaan. Het streven zou moeten zijn naar een relatie zonder wrijving.
27
OVERHEID EN INNOVATIE: VAN THORBECKE NAAR SINTERKLAAS door: Prof.dr. Hein van Duivenboden
Laat ik allereerst – refererend aan de inleiding van collega Victor Bekkers – aangeven dat we ons in een situatie van dreigende onttovering van het openbaar bestuur gelukkig mogen prijzen met een premier die niet zelden wordt vergeleken met de meest populaire tovenaar van dit moment: Harry Potter. Helaas kunnen we in de harde dagelijkse en complexe werkelijkheid van onze samenleving zelden succesvol beroep doen op de magische krachten die sprookjesfiguren bezitten, daargelaten de jaarlijkse en dezer dagen weer hevig de kop opstekende uitzondering van de barmhartige figuur van Sinterklaas. Deze goedheiligman weet wonderwel goed in te schatten wat er onder het volk leeft en speelt daar vervolgens feilloos op in door 24 uur per dag, 7 dagen per week op een veelvoud aan locaties te verschijnen en aan de wensen van kinderen en grote kinderen te voldoen. Zeg maar ongeacht plaats of tijd klantgericht werken en dat in principe zonder enige hulp van de moderne informatie- en communicatietechnologie. Wat Sinterklaas voor elkaar bokst, kan hij natuurlijk nooit alleen. Hij heeft een schijnbaar oneindig aantal knechten die zijn dagelijkse oren en ogen zijn: de zwarte pieten signaleren op permanente basis alle vragen, problemen, wensen, behoeften maar zeker ook de overtredingen van alle burgers, die ze vervolgens opslaan in het grote boek van
28
Sinterklaas. Deze databank bevat derhalve een schat aan informatie. Met dit boek in de hand bezit men uiteenlopende kennis over verschillende, op individuele leest geschoeide maatschappelijke vraagstukken, over de daar bij behorende oplossingsrichtingen en – in een enkel geval – over gedetailleerde daderprofielen – waar de Sint al jaren raad mee weet. Stelt u zich eens voor dat de overheid zich een beetje naar het besturingsmodel van deze vreemdeling en zijn gevolg zou gaan organiseren. Publieke organisaties zijn in een dergelijk model primair georganiseerd op basis van de behoeften van hun directe doelgroepen: burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties – zeg maar de ‘kinderen’ die nog echt geloven in de magische krachten van het openbaar bestuur. Er is een bepaalde taakverdeling aangebracht, naar analogie van de hoofdpiet, de muziekpiet of de leespiet, maar die is in de kern niet dominant of hiërarchisch, maar vooral gericht op het zo snel en zo veel mogelijk tevreden stellen van haar omgeving. Het pietenapparaat schuwt hierbij geenszins de vergaande samenwerking die nodig is om de actuele problemen en vraagstukken zo effectief en efficiënt mogelijk op te lossen – althans, voor zover de huishoudportemonnee dat toestaat natuurlijk. Maar hoe zou de overheid zich dan concreet moeten organiseren? In hoeverre is behalve innovatie van het proces en het management ook vernieuwing van de publieke instituties zelf en van besturingsconcepten hiervoor noodzakelijk? Laat ik dit vooropstellen: institutionele en conceptuele innovatie zijn naar mijn mening onlosmakelijk verbonden met een nieuwe opzet van processen en organisatie. Met andere woorden: alle ingezette programma’s en projecten op het terrein van effectiviteit en efficiency van bijvoorbeeld dienstverlening of samenwerking in ketens en netwerken worden pas echt waardevol als deze net als de vernieuwing van concepten en instituties primair gericht zijn op beteugeling van de concrete maatschappelijke vraagstukken waarmee de samenleving worstelt. Een op rationeel-technocratische leest geschoeide, zoals Victor Bekkers het al noemde, productielogica, werkt niet indien er geen direct verband wordt aangebracht met de vrijwel altijd meer irrationeel en veelzijdig geaarde problematiek die zich in de uitvoeringspraktijk zelf voordoet. In de klassieke verzuilde samenleving kon relatief overzichtelijk en zonder al teveel individuele wensen worden geregeerd en bestuurd op basis van de overheidsorganisatie die Thorbecke ooit heeft neergezet. Inmiddels zijn we beland in een samenleving die sterk ontzuild, geïndividualiseerd en vernetwerkt is – maar is de staatsalmanak nog steeds een vrij getrouwe weergave van de gedecentraliseerde eenheidsstaat van deze liberale staatsman
29
van weleer. Natuurlijk is er al veel in gang gezet: de Andere Overheid is een gevleugeld begrip geworden, zowel bij aanhangers als bij critici. Deze laatste groep stelt denk ik terecht vraagtekens bij het gebrek aan aandacht voor een belangrijk onderdeel van de gepresenteerde kabinetsvisie: de hiervoor (indirect) besproken vernieuwing van het ‘sociaal contract’ tussen overheid en samenleving. Daarnaast wekken recente gebeurtenissen als het drama rond het kindje Savannah in de sfeer van de Jeugdzorg, de protestdemonstratie van de VNG inzake de controlezucht van het Rijk of het na de moord op Van Gogh gebleken gebrek aan informatie-uitwisseling op het terrein van politie en justitie nu niet bepaald de indruk dat de overheid zich volledig richt op de problemen en vraagstukken die er écht toe doen. Dat is misschien wat makkelijk of zelfs goedkoop om die voorbeelden er weer bij te halen, zult u wellicht willen uitroepen. Maar vergeet niet dat dit de voorbeelden zijn die in behoorlijke mate bepalen of burgers vertrouwen hebben in hun overheid. Jeugdhulpverleners die tachtig procent van de tijd bezig zijn met het invullen van formulieren ten behoeve van de interne controle binnen het overheidsapparaat. Gemeenten die op bijna twintig momenten in het jaar voor tachtig verschillende specifieke uitkeringen volgens steeds weer andere procedures verantwoording moeten afleggen aan het rijk. Het onbegrip van burgers dat van preventieve samenwerking in de sfeer van terrorismebestrijding onvoldoende sprake is. Stuk voor stuk makkelijke, want voor de gemiddelde Telegraaflezer herkenbare, situaties waarin de Thorbeckiaanse verantwoordelijkheidsverdeling nog altijd afgestemd blijkt op de kokers van de verzuilde samenleving. Sinterklaas zou er van gruwen: hij kan zijn beloftes steeds minder goed nakomen en ziet zijn Pieten in toenemende mate met elkaar steggelen en vergaderen over de eigen prestaties en vorderingen, zonder dat sprake is van een op de verlanglijstjes van de samenleving afgestemde samenwerking. Door al die navelstaarderij komen ze steeds minder toe aan het bezoeken van daken en schoorstenen en aan het inwinnen van informatie over de situatie ter plekke. In plaats daarvan zitten ze in het pakjeshuis. Wat moet er nu gebeuren om de vernieuwing van het openbaar bestuur verder de goede richting in te duwen? In een interview in het blad Lokale Zaken haalt de Amsterdamse gemeentesecretaris Erik Gerritsen prime minister Tony Blair aan om dit aan te duiden: ‘Organise government around the problems’ – om er direct aan toe te voegen dat we nog steeds teveel het omgekeerde doen: we organiseren de problemen nog teveel rondom de overheidsorganisaties,
30
waardoor ‘institutionele verlamming ontstaat.’ Ik citeer: ‘door de vele betrokken partijen blijft in het huidige systeem de focus liggen op het eigen deel(belang) van het probleem, zonder het échte probleem op te lossen.’ Vaak houden vele instanties zich bezig met talrijke aspecten van een bepaalde problematiek, waarbij niemand grip heeft op de totale situatie. Ik wil daar aan toevoegen dat de huidige zucht naar het elkaar controleren binnen de overheid deze verkokerde en bureaucratische situatie alleen maar versterkt. De kans dat de werkelijke vraagstukken worden aangepakt, wordt niet per se groter door het werken met kengetallen, spreadsheets en nauwkeurig samengestelde prestatiecontracten. Het is veeleer noodzakelijk dat meer samenwerking en samenhang wordt aangebracht tussen publieke organisaties en tussen publieke en private organisaties. Of dat, wanneer daarmee beter invulling kan worden gegeven aan de maatschappelijke verantwoordelijkheid die een overheid zou moeten nemen, bepaalde taken grotendeels worden uitbesteed – zoals het verstrekken van, weliswaar binnen bepaalde kaders, naar eigen inzicht te besteden budgetten aan wijkverenigingen ter verbetering van de leefbaarheid en veiligheid. Samenvattend: één van de fundamentele barrières voor publieke innovatie is het feit dat de overheid nog steeds is georganiseerd op basis van het huis van Thorbecke en ver afstaat van het Sinterklaasmodel. Dit model, – voor alle duidelijkheid: bedoeld als een specifieke in deze tijd tijdelijk bruikbare metafoor voor vernieuwing –, staat voor het midden in de vernetwerkte samenleving staan, het ter plekke proeven van de vraagstukken en verschillende zienswijzen en het op basis daarvan herinrichten van het openbaar bestuur. Overigens gaat dat ook bij Sinterklaas niet zelden in samenwerking, of zo je wil in een complotvorm, met anderen, die de situationele praktijk kennen als geen ander – in casu de ouderlijke macht. Op basis hiervan wil ik de volgende stelling voorleggen: ‘Publieke innovatie gericht op versterking van de legitimiteit van de overheid vergt meervoudige vernieuwing, waarbij het opheffen van de disbalans tussen het afleggen van politieke verantwoording en het nemen van maatschappelijke verantwoordelijkheid onontbeerlijk is.’ Prof.dr. Hein van Duivenboden is bijzonder hoogleraar ICT en interbestuurlijke samenwerking aan de Tias Business School van de Universiteit van Tilburg en verbonden aan het Center for Public Innovation
31
Discussie met de zaal Professor Van Duivenboden stelde dat de overheid nog altijd fungeert als ‘Huis van Thorbecke’ en dat het tijd is om daar eens verandering in aan te brengen. Het gaat er hierbij om de vraag of procesinnovatie binnen de overheid voldoende is, of dat er ook innovatie van publieke instituties nodig is. De manier waarop de sprookjesfiguur Sinterklaas de zaken aanpakt wordt als uitgangspunt genomen. Gezien het feit dat het huis van Thorbecke al 150 jaar standhoudt en dat Sinterklaas een sprookjesfiguur is kan de vraag worden gesteld of het huis van Thorbecke echt zo slecht voldoet. Binnen dat huis gaat wel eens wat mis, maar worden de meeste problemen toch prima opgelost. Men vraagt zich af welke ontwerpprincipes er achter het Sinterklaasmodel liggen. Deze achterliggende principes geven immers aan waar de werkelijke aanpassingen betrekking op hebben. Hein van Duivenboden licht toe dat hij niet beweert dat het huis van Thorbecke tegen de vlakte moet. Het huis heeft volgens hem alleen een flinke renovatie nodig om meer aan te sluiten op de veranderingen die zich binnen de samenleving van de afgelopen decennia hebben voltrokken. Dit betekent niet alleen dat het instituut zelf zal moeten veranderen, maar ook dat de ambtenaren het werk met een andere houding moeten uitvoeren. Zij moeten immers meer bereid zijn in de praktijk te bezien wat de mogelijkheden met betrekking tot innovatie zijn. Als we deze focus aanhouden gaat het er meer om het huis te renoveren; afbreken is zeker niet aan de orde. De speelzolder van het huis moet worden uitgebouwd om ruimte te bieden voor innovatie en experiment. Vanuit de zaal wordt opgemerkt dat men het met Van Duivenboden eens is, het huis van Thorbecke moet worden aangepast om een betere aansluiting bij de beleving van de burgers te vinden. Het huis hoeft INDERDAAD niet om. Tevens wordt geconcludeerd dat ICT-ontwikkelingen ook een bron van inspiratie kunnen zijn en dat het daarmee mogelijk is burgers en ambtenaren enthousiast te maken voor nieuwe mogelijkheden.
32
“EEN
VIRTUELE REGISSEUR VAN PUBLIEK-PRIVATE NETWERKEN”
FLEXIBELE
Echte vernieuwing door toepassing van ICT in openbare dienstverlening vereist een ander type ambtenaar, te weten een virtuele regisseur van flexibele publiek-private netwerken. door: Prof.dr. René Wagenaar
Om de burger goed te kunnen bedienen moet de ambtenaar buiten zijn domein kunnen kijken. Dit betreft niet alleen het eigen beleidsdomein maar ook het publieke domein als geheel. Nu werken overheidsorganisaties maar al te vaak nog langs elkaar heen. Met name in gevallen van calamiteiten is dit zichtbaar. Door de introductie van ketenautomatisering wordt getracht om hier het hoofd aan te kunnen bieden, echter een keten is zo sterk als de zwakste schakel. Ook zijn ketens vaak star en moeilijk aanpasbaar aan nieuwe ontwikkelingen in de externe omgeving. In het bedrijfsleven is zichtbaar dat niet langer in ketens wordt gedacht maar dat verbanden worden aangegaan in (tijdelijke) netwerken. Het kenmerk hiervan is dat met een veel grotere mate van flexibiliteit kan worden gereageerd op veranderingen in de omgeving. Voorwaarde is dan wel dat met minder specifieke koppelingen tussen de informatie verwerkende processen van netwerkpartners onderling gewerkt moet worden, maar veelmeer op basis van gestandaardiseerde interfaces en uniforme gegevens definities.
33
De vraag dringt zich immers op, of met de lopende ICT projecten nu daadwerkelijk winst valt te behalen? Winst in termen van bijdrage aan echte vernieuwing van dienstverlening en openbaarheid van bestuur, die als zodanig ook wordt herkend en waarmee de overheid dichter bij burger en bedrijfsleven kan komen staan? De burger krijgt geen warm gevoel bij de mogelijkheid om eens in de vijf jaar het paspoort elektronisch te kunnen vernieuwen, of een verhuisbericht te sturen. Anders ligt het al bij het elektronisch aangifte kunnen doen van proces verbaal [http://www.rotterdam.nl], elektronisch melding maken van een overtreding brandveiligheid in een café, meehelpen via een Website bij het oplossen van een geweldsdelict, dan wel het mobiel elektronisch aanleveren van medische gegevens vanuit een ambulance of taxi in geval van spoedopname in ziekenhuis. Met de huidige aanpak, waarbij vooral gekeken wordt hoe ICT toe te passen ter ondersteuning van reeds bestaande dienstverlening, loopt de overheid kansen mis om het virtuele kanaal te benutten voor echt nieuwe diensten. Nieuwe vormen van elektronische dienstverlening en handhaving gericht op oplossen van maatschappelijke knelpunten impliceren, dat de overheid veel meer dan tot nu toe haar luiken openzet en de rol op zich neemt van regisseur of participant in een virtueel elektronisch web van publiek-private samenwerking. Een voorbeeld hiervan vormde de opzet van het systeem van ‘kilometerheffing’, waar een groot aantal partijen als stakeholders betrokken waren om naast kilometer registratie, een diversiteit aan mobiele elektronische diensten middels een kastje in de auto te kunnen leveren. Dit inmiddels afgeblazen project laat ook zien, hoe cruciaal open standaardisatie is op het niveau van de ‘ platformtechnologie’, in dit geval het kastje in de auto, om het voor derden aantrekkelijk te kunnen maken om in nieuwe diensten te investeren en zo de kosten voor alle betrokkenen enigszins te kunnen beheersen. Naast dit voorbeeld, zijn er talloze andere te bedenken, waar de overheid niet langer als enige partij de vorm en inhoud van de dienstverlening zal bepalen, maar deze meer als resultante van een samenwerking met derden tot stand zal komen en dus ook frequenter wijzigen. Kortom, er zullen hogere eisen aan de configuratie van de dienst gesteld gaan worden in termen van maatwerk, uitbreidbaarheid, wijzigingen, hergebruik en kosten. Dit nu pleit voor een modulaire opbouw van de dienst, samen te stellen uit componenten, die ieder voor zich een afgebakende functionaliteit bieden. Dit principe vertoont grote gelijkenis met bijvoorbeeld de auto-industrie, die al jaren de voordelen van modularisatie benut in haar flexibele productieprocessen. Software is hetgeen zich onder de motorkap bevindt van de elektronische dienstverlening. Als het zou lukken deze software ook modulair samen te
34
stellen uit componenten, die volgens open standaarden als legoblokjes in elkaar geklikt kunnen worden, dan creëren we zo een ongeëvenaard niveau van flexibiliteit. En wat het nog interessanter maakt — hier houdt de parallel op met fysieke producten als auto's — middels open communicatie standaarden kunnen deze software componenten ook op afstand worden aangeroepen, aan het werk gezet en zelfs gedeeld met andere gebruikersorganisaties. De doorbraak van het Web en de daarop gebaseerde protocollen als HTTP en HTML, samen met het beschikbaar komen van veilige, snelle en vooral goedkopere verbindingen over het Internet maken het mogelijk om software componenten in de vorm van webservices ‘on-demand’ via het Web tot werkbare applicaties te configureren. Het toekomstbeeld dat zo ontstaat is dat van een ‘levende infrastructuur van software componenten', die zal groeien in aantal en kwaliteit en wellicht in percentage ‘open source'. Deze vorm van publiekprivate samenwerking kan een enorme stimulans betekenen voor de ICT markt, zowel qua innovatie, kwaliteit en kosten van software componenten. Leveranciers kunnen daarbij zelf beslissen of zij de door hen ontwikkelde Web services als open source willen aanbieden of niet. Door slimme combinaties te maken van leasing, licensering en pay-per-use voor gebruik van webservices, kunnen vaste kosten variabel gemaakt worden. Het economisch model hierachter verdient uiteraard nadere onderbouwing en uitwerking, maar het is mijns inziens een enorme vooruitgang ten opzichte van de huidige door een beperkt aantal fabrikanten gedomineerde software markt. Er liggen uiteraard ook bedreigingen op de loer, die de verwezenlijking van dit toekomstbeeld kunnen frustreren. Zonder volledig te willen zijn, wil ik er hier een viertal benoemen, waar omzichtig mee moet worden omgesprongen willen ze niet tot struikelblokken verworden.
Mate van kwetsbaarheid en bereikbaarheid in Cyberspace Nu de publieke dienstverlening steeds afhankelijker wordt van het goed functioneren van Internet, groeit de noodzaak om deze levensader te bewaken. Het Internet krijgt meer en meer het karakter van een basisinfrastructuur voorziening, zoals water en elektriciteit, zonder welke de samenleving niet meer goed kan functioneren. Alle aandacht is terecht gevestigd op de beveiligingsrisico's, zowel softwarematig door virussen en denial of service attacks, alsook hardwarematig door terroristische aanslagen. Hoe belangrijk het ook is te blijven werken aan preventie, 100% waterdicht is het Internet niet te krijgen. Net als bij levende organismen, zullen er altijd weer nieuwe virussen de kop opsteken. Het is daarom van cruciaal belang ook te werken aan een slim
35
wereldwijd gedistribueerd systeem van aangifte van virusdetectie, dat direct alarm kan slaan middels e-mail en zorgdragen voor de uitgifte van elektronische vaccins. Wanneer de overheid ook zelf meer breedband diensten aan de burger gaat aanbieden, bijvoorbeeld in de thuiszorg, moet zij zich wel rekenschap geven van de bereikbaarheid en continuïteit daarvan. Het begint opportuun te worden, hier meer aandacht aan te gaan schenken, en te onderzoeken in hoeverre hier regelgevend door (supra)nationale overheden moet worden opgetreden.
Privacy bescherming en security Afdoende mate van security vormt een basisvoorwaarde voor privacy, maar is niet voldoende. Immers, privacy vereist verdergaande afspraken rond geautoriseerde opslag en behandeling van persoons- en bedrijfsgerelateerde gegevens. De Wet Persoons Registratie schrijft hier dan ook doelbinding voor. Voor de verzameling en opslag van basisgegevens (authentieke registraties) is dit afdoende te regelen. Het wordt complexer als burgers en bedrijven om meer gepersonaliseerde en pro-actieve vormen van dienstverlening gaan vragen, waarbij diverse ambtelijke instanties betrokken moeten worden om die geïntegreerd aan te kunnen bieden. Bedreigingen voor de persoonlijke levenssfeer komen met name om de hoek kijken, als cumulatief wijzigende gegevens in een andere context worden gebracht dan waartoe ze verzameld waren. Te denken valt aan gegevens vervat in dossiers voor medische doeleinden, politie en justitie, arbeidsverleden en dergelijke. Echter, te krampachtig vasthouden aan privacy kan ook belemmerend werken op vernieuwing. Zonder het kunnen beschikken over persoonsgegevens kan geïntegreerde dienstverlening niet geboden kunnen worden. Dit wil zeker niet zeggen, dat er niet zorgvuldig met persoonsgegevens omgegaan moet worden. Geavanceerde privacy enhancement technieken maken het mogelijk om deze persoonsgegevens te anonimiseren en vervolgens, na autorisatie door de burger, versleuteld uit te wisselen tussen de bij de dienstverlening betrokken partijen. Het verdient daarom overweging, om de burger zelf de regie over zijn of haar persoonsgegevens te geven en te laten bepalen in hoeverre hij of zij gegevens wil afstaan in ruil voor een meer op maat toegesneden dienstprestatie, eventueel tegen extra betaling.
Transparantie van uitvoering. Hier speelt de vraag in welke mate de overheid ‘inkijk’ wil bieden in haar workflow en processen, en hoever zij wil gaan in verantwoording afleggen aan burger en bedrijfsleven van genomen tussenbesluiten rond bijvoorbeeld een
36
aanvraag voor een vergunning, inspraakprocedures, en politieke beslissingen. Het valt te bezien of er voldoende bereidheid is om meer ‘accountable’ te willen zijn en verantwoordelijkheden te herverdelen. De introductie van meer marktwerking tussen publieke organen onderling zou wel eens het spreekwoordelijke duwtje in de rug kunnen betekenen bij het creëren van een grotere transparantie in uitvoering.
Vertaling van beleid naar uitvoering. Tenslotte, het gevaar bestaat dat de vertaling van nobele beleidsvoornemens in concrete werkbare oplossingen zal stagneren als gevolg van de inherente complexiteit van het publieke domein. Het passend maken van de organisatie rond de hier geschetste ICT vernieuwing vereist methoden, technieken en vaardigheden die een monodisciplinaire aanpak te boven gaan. Het hele denken rond hoe een architectuur te ontwerpen is binnen de ICT sector nog verre van uitgekristalliseerd, zeker als het een architectuur betreft die meerdere samenwerkende organisaties moet omspannen. Ook moet aan de inrichting van een regie functie voor geïntegreerde dienst verlening nog de nodige organisatorische handen en voeten gegeven worden, wil deze niet vermalen worden in een spanningsveld van tegengestelde belangen. De trage en moeizame wordingsgeschiedenis van het Elektronisch Patiënten Dossier is daar een treffend voorbeeld van. Prof.dr. René Wagenaar is hoogleraar in de Informatie- en Communicatietechnologie aan de faculteit Techniek, Bestuur en Management van de Technische Universiteit Delft en verbonden aan het Center for Public Innovation.
37
Discussie met de zaal Professor Wagenaar licht toe dat nieuwe ambtenaren oog moeten hebben voor de problemen op de schakelpunten tussen verschillende organisaties, dat is belangrijk voor vernieuwing. Daarnaast moeten diensten altijd voortvloeien uit behoeften en modulair worden opgebouwd. De discussieleiders sluiten aan bij de eerste stelling van professor Valerie Frissen en stelt dat we op deze manier allemaal op Venus eindigen. De vraag is hoe een overheid die dit gebruikt precies wordt voorgesteld. Een aantal voorbeelden wordt gegeven en gerelateerd aan veiligheid en openbare orde in combinatie met camera’s en nieuwe camera telefoons. Het wordt steeds makkelijker een delict of de gevolgen daarvan met behulp van een gsm met ingebouwde camera vast te leggen. Het juridische kader waarin deze beelden worden gebruikt is echter onvoldoende uitgewerkt, met als gevolg dat mogelijk waardevolle informatie niet gebruikt kan worden. De technische mogelijkheden bestaan wel, maar door ontbreken van aansluitende procedures binnen de overheid worden deze mogelijkheden helaas niet goed benut. Vanuit de aanwezigen wordt een gebrek geconstateerd aan mogelijkheden om diverse zaken goed met elkaar te verbinden. Juist op deze punten zal de overheid door de afnemers van diensten worden aangesproken. Het ontbreken van goede verbindingsmogelijkheden zorgt ook voor het ontstaan van publieke onrust. Er wordt aangegeven dat het interessante, maar tegelijkertijd heel complexe, van ICT toepassingen is, dat je als overheid de burger kunt vragen mede op te treden als toezichthouder, als helper van beheersingspraktijken. Tegelijkertijd is dat ook een heel gevaarlijke ontwikkeling. De overheid wordt namelijk voortdurend geconfronteerd met dilemma’s, zoals bij de Kliklijn. De essentie van het gebruik van ICT is dat het ook door kwaadwillende burgers gebruikt kan worden. Dit kan de overheid niet voorkomen. Beiden aspecten, zowel het positieve als het negatieve gebruik van ICT zijn gezamenlijk aanwezig.
38
De techniek biedt bepaalde mogelijkheden, die worden door kwaadwillenden soms misbruikt, het is de vraag hoe ver je er mee wilt gaan om technologie ook op een dubbele manier te gebruiken (zoals bij Meld Misdaad Anoniem). Professor Hein van Duivenboden komt terug op de opmerking uit het publiek omtrent het onvermogen van de overheid goede methoden te bieden voor het koppelen van diverse zaken. Het is van belang de verbinding naar de samenleving te zoeken (als overheid of dienstaanbieder). Het gaat om het inrichten van dienstverlening, handhaving en toezicht met nadruk op het gezamenlijk nemen van maatschappelijke verantwoordelijkheid voor het beteugelen van in de praktijk levende vraagstukken. Dit soort inrichtingsvraagstukken sluiten goed aan bij de ateliervorm van het Center for Public Innovation waarin onderzoek naar verbindingen en percepties wordt uitgevoerd. De discussie vervolgt met de constatering dat we kritisch moeten zijn ten opzichte van de mogelijkheden van technologie. Het is zaak te goed te weten hoe je techniek op de juiste manier gaat toepassen. Van den Hoven geeft aan kritisch te staan tegenover de mogelijkheden van technologie, naast mogelijkheden zijn er immers ook tal van gevaren denkbaar. Met camera’s zal de (objectieve) veiligheid toenemen maar het gevoel en de beleving van (subjectieve) veiligheid afnemen. Vanuit de zaal worden als voorbeeld de innovaties van de Belastingdienst op het gebied van ICT toepassingen exemplarisch genoemd – dit was zelfs een uitstekende innovatie. De overheid heeft daarin heel goede keuzes gemaakt. De doelstelling van de Belastingdienst was helder met deze innovatie en ze heeft er de juiste mensen opgezet om haar te verwezenlijken.” De overheid moet goed zijn doelgroep bepalen, de juiste mensen er op zetten en aansluiten bij de burger. Professor Van den Hoven geeft aan het hiermee eens te zijn. Het is inderdaad een voorbeeld van het samenbrengen van tegenstrijdige public values met behulp van ICT. “Dankzij de innovaties op het gebied van ICT heeft de Belastingdienst bovendien twee vliegen in één klap geslagen: er is meer dienstverlening naar de burger klantgerichter, maar de Belastingdienst heeft tegelijkertijd meer controle gekregen over de manier waarop mensen hun aangifte doen! Dus er is zowel een voordeel voor de burgers, als wel voor de Belastingdienst.” In dit voorbeeld is de spanning produktief gemaakt!
39
“Maar laten we nu niet doen alsof burger en overheid tè dicht bij elkaar moeten komen. Het is belangrijk dat er ook een zekere afstand tussen overheid en burger blijft bestaan.” Het mag geen al te gepassioneerd liefdeshuwelijk worden. Als reactie op het voorbeeld van de Belastingdienst werd door een aanwezige opgemerkt dat er ook een eigen doelstelling van de Belastingdienst meespeelde, namelijk om zo snel mogelijk geld uit de samenleving te halen. De innovatie die ze gedaan hebben door hun diensten te digitaliseren, draagt daar toe bij. Mensen dienen sneller hun aangifte in en zo krijgt de Belastingdienst sneller haar geld. En daarin zit precies de spanning waarover professor Van den Hoven het had: conflicterende waarden kunnen verenigd worden met behulp van ICT. De overheid moet van alles, maar de burger moet ook de hand in eigen boezem steken. Er wordt altijd gesproken over de relatie overheid – burger, maar er wordt nooit gesproken over de relatie burger – overheid. De discussie vervolgt met de opmerking dat het inderdaad waar is dat de Belastingdienst een goed voorbeeld is van een geslaagde innovatie op dit vlak. Maar het oplossen van tegenstellingen met behulp van ICT kan toch niet altijd? Waar ligt de grens van het mogelijk bereikbare in dezen? Van den Hoven: “Ik denk dat dat een kwestie is van trial-and-error. Daar zijn geen algemene uitspraken over te doen. Het moet zich in de praktijk en in de werkelijkheid uitwijzen.” Met name de diffusie van innovaties is een probleem. Het opschaal-effect is meestal lastig maar door gebruik van het “Atelier” als werkvorm voorkom je dat het werk een papieren exercitie blijft.
40
RESPONSIBLE PUBLIC INNOVATION door: Prof.dr. Jeroen van den Hoven
De snelheid waarmee het afgelopen decennium de automatisering en informatisering van de samenleving heeft plaatsgevonden heeft velen verbaasd, maar wordt inmiddels door vrijwel iedereen als een gegeven beschouwd. Bij het oplossen van tal van maatschappelijke vraagstukken op het gebied van veiligheid, privacy, gezondheidszorg, openbaar bestuur, mobiliteit en logistiek wordt veel verwacht van ICT. Aan die verwachting kan lang niet altijd worden voldaan. De automatiseringsvraagstukken die uit deze maatschappelijk opgave voortvloeien zijn van grote complexiteit en vragen veelal om een interdisciplinaire aanpak en om bijzondere kennis en vaardigheden om dit type problemen te kunnen articuleren en structureren. De invoering van een elektronisch medisch dossier, een smartcard voor de opslag van persoonlijke gegevens of de realisatie van e-bussiness-toepassingen stuit weldra op aspecten van technische, organisatorische, sociale, psychologische, juridische, en ethische aard in hun onderlinge samenhang. De ethische kwesties, waarin onze public values een hoofdrol spelen, zijn vaak niet de minste problemen: privacy, security, efficiency, user autonomy, accountability, fairness. De privacy regels bij de IND moeten worden aangepast nu de tweede kamer minister Verdonk steunt in haar beleid om gegevens over asielzoekers openbaar
41
te maken wanneer er aanleiding is aan te nemen dat zij hun verhaal onjuist of onvolledig in de media brengen. De kamer heeft er wel op aangedrongen dat zulks ‘terughoudend en zorgvuldig’ moet gebeuren. Wat ‘terughoudendheid’ en ‘zorgvuldigheid’ betekenen in termen van access policies en specificaties voor applicaties is echter niet onmiddellijk duidelijk. In de VS is er een duidelijke toename van belangstelling voor onderzoek op het gebied van informatietechnologie die zich richt op de oplossing van maatschappelijke vraagstukken, de noden van gebruikers, de bijzonderheden van organisaties en waarden in de samenleving. Naar deze benadering wordt soms verwezen met de term Human Centered Computing; het ontwerpen in het licht van publieke waarden, zoals privacy, fairness, “terughoudendheid en voorzichtigheid”. Informatietechnologie als zodanig staat in deze visie niet langer centraal: informatietechnologie wordt dienstbaar aan mensen, organisaties, en de samenleving als geheel. Na een eerste fase van technologische ontwikkeling waarin de sociale en organisatorische context zich geheel buiten het gezichtsveld van de R&D Computerlabs bevond en een tweede fase waarin de gebruikers en de organisatie schoorvoetend hun intrede deden in het wereldbeeld van de informaticus, zij het voorlopig nog als een minimale randvoorwaarde voor een succesvol gebruik van systemen, valt nu het voorzichtige begin te onderkennen van een derde fase, waarbij de sociale en menselijke context centraal staat, en het moreel verantwoord ontwerp aan bod kan komen. Onderzoek op dit gebied zou kunnen worden onderverdeeld in een drietal hoofdstromen met focus op: Individuele gebruikers, patiënten, burgers en consumenten (human interface design, software ergonomics, human factors, cognitieve ergonomie en usability studies) Sociale, organisatorische en culturele context (social informatics, cultural anthropology) Morele en juridische normen, maatschappelijke waarden, politieke desiderata (value sensitive design)
42
Deze drie dimensies zijn ook terug te vinden in de toekomstvisie van de voormalig Directeur van het MIT Computer Science Lab Dertouzos op de toekomst van de informatica1: User oriëntatie: “We want to go beyond the efficiency, ease of use, fun, and productivity implications and explore whether the human-centric technologies can do more to enhance our humanity, to truly make us better off” Sociale oriëntatie: “We need to bring these (technology and social science) back together if we want to find our way through the maze of an increasingly complex world” (ibidem, p. 217). Normatieve oriëntatie: “Technology will be as important a contributor to noble endeavours and understanding our world as humanistic ideals were” (ibidem, p. 216). De normatieve oriëntatie – Value Sensitive Design - veronderstelt de beide andere oriëntaties en is bijgevolg het meest omvattend en complex. Recent is een omvangrijk initiatief ontwikkeld aan de University of California in Berkeley het betreft het zgn. CITRIS (Center for Information Technology Research in the Interest of Society)2. Het onderzoek dat zal worden verricht binnen CITRIS is er op gericht ICT optimaal te benutten voor het oplossen van maatschappelijke vraagstukken: CITRIS wordt geacht ICT oplosssingen te genereren voor California’s urgente behoeften in de publieke sector en ter verbetering van de kwaliteit van de samenleving. Daarvoor is 100 miljoen dollar beschikbaar gesteld door de staat California. De National Science Foundation en de en IT Industry deden daar nog eens 200 miljoen bij voor de komende jaren. Dit onderzoeksprogramma focust niet zozeer en zeker niet exclusief op usability, interface design, cognitieve ergonomie, maar gaat verder en adresseert nadrukkelijk de bredere sociale en organisatorische context van ICT. Manuel Castells en anderen staan garant voor een zeer brede maatschappelijke focus met inbreng vanuit het openbaar bestuur, politieke wetenschap, economie in hun onderlinge samenhang. Dit lijkt aan te sluiten bij de toekomstvisie van Dertouzos op een bredere opzet van de onderzoeksagenda van de informatica in het algemeen en bij individuele ICT onderzoeksprojecten in het bijzonder. Het initiatief als geheel ademt de sfeer van ‘maatschappelijke relevantie’, maar in de uitwerking en op onderdelen komt de normatieve dimensie van het onderzoek nog onvoldoende uit de verf. 1
2
Dertouzos, The Unfinished revolution, Human Centered Computers and What they Can Do for Us. New York, 2001, p. 212.
http://www.citris.berkeley.edu
43
Responsible Public Innovation zal de normatieve dimensie van ICT architectuur, systemen, software en applicaties moeten onderkennen. 1) In de eerste plaats om oplossingen voor conflicterende maatschappelijke waarden adequaat in het vizier te kunnen krijgen en te kunnen adresseren; 2) Verkeerde investeringen te voorkomen en; 3) Ten derde om de verzwegen normatieve uitgangspunten, wereldbeelden van makers en ontwerpers en architecten en opdrachtgevers, boven tafel te kunnen krijgen en verantwoording te kunnen afleggen over de morele kwaliteiten van de gebruikte technologie aan burgers. Ad 1) Technologische innovaties stellen ons in veel gevallen niet alleen in staat sneller en efficiënter te werken, maar stellen eveneens in staat waardevolle maatschappelijke bijdragen te genereren door tegenstellingen te verzoenen en waarde-conflicten op te lossen. Zo kan de ontwikkeling van slimme camera’s en zgn. privacy enhancing technology de onproductieve tegenstelling wegnemen die bestaat tussen veiligheid en lastenverlichting enerzijds en privacy anderzijds. Aanvankelijk lijkt er een onoplosbaar conflict tussen enerzijds intensief Cameratoezicht op straat en anderzijds onze privacy, maar een slim camera en toezichtssysteem kan er voor zorgen dat gegevens beperkt worden bewaard, dat gegevens beperkt en op bepaalde voorwaarden toegankelijk zijn, en dat het gebruik ervan wordt vastgelegd. Op deze manier levert de technologie zelf een oplossing voor wat meestal als een onoplosbaar maatschappelijk vraagstuk wordt gezien. Deze Value Sensitive Design Solution (i.e. veiligheid op straat vergroten en tegelijkertijd de privacy van de burger garanderen) vormt een illustratie van een oplossingsrichting voor vele maatschappelijk problemen, en daarmee ook van een nieuw type applicaties en geassocieerde expertise. Het vermogen en de vaardigheden om in deze oplossingrichting te kunnen werken vraagt om gespecialiseerde vorming, educatie en praktijk ervaring. Ad2) Wie over E-democracy denkt, zou zich allereerst rekenschap moeten geven van de politiek filosofische vraag “democracy, opgevat als een manier om individuele preferenties in een grote en geografisch verspreide populaties adequaat te kunnen aggregeren tot een sociale preferentie”, of democracy opgevat als een “institutioneel arrangement waarin burgers van gedachten kunnen wisselen over zaken van gemeenschappelijk belang”. Wat ICT betreft twee verschillende technologische trajecten, verschillende ontwerpen en
44
investeringen. Een politiek filosofische discussie in verband met de technologische implementatie kan niet worden overgeslagen. Ad 3) Wie met de zoekmachine Google “misdaden autochtonen” intypt, krijgt als suggestie ‘bedoelde u “misdaden allochtonen”?’. Software, informatiesystemen en ICT applicaties zijn de optelsom van talloze beslissingen, keuzen, vooronderstellingen, en mogelijk vooringenomenheden van de makers en opdrachtgevers. Responsible Public Innovation expliciteert deze vooronderstellingen en onderwerpt ze aan de toets der democratische kritiek, voordat ze worden geïmplementeerd en het leven van burgers mede vorm geven. Responsible Public Innovation geeft rekenschap van waarden in ICT ontwerp en legt er verantwoording over af. Het overstijgt de pretentie van neutrale techniek, en moedigt discussie over fundamentele opvattingen, strategische visies, en public values aan. Zij gaan aan public innovations vooraf of liggen er aan ten grondslag. Prof.dr. Jeroen van den Hoven is hoogleraar Filosofie aan de faculteit Techniek Bestuur en Management van de Technische Universiteit Delft en verbonden aan het Center for Public Innovation.
45
TRAGISCH BESTUUR EN ROMANTISCH BESTUREN door: prof.dr. Jos de Mul
In het licht van de gebeurtenissen van de afgelopen maanden is de ondertitel van deze bijeenkomst – “over de (verloren) romantiek in het openbaar bestuur” - niet zonder ironie. Een ironie die wellicht eerder tragisch dan romantisch moet worden genoemd. Waar eens de welhaast spreekwoordelijke saaiheid van het openbaar bestuur een dankbaar doelwit was van spot, daar kijkt menigeen in deze turbulente tijden met een nauwelijks verholen nostalgie terug naar de periode waarin het schip van staat onverstoorbaar door de vaderlandse geschiedenis gleed. Wie om bestuurlijke innovatie heeft gevraagd, doet enigszins denken aan de aangeschoten Amerikaanse passagier op de Titanic die volgens de overlevering, toen de eerste ijsschotsen zich in het schip boorden tegen de barman bij wie hij zojuist een whisky had besteld, uitriep: “I asked for ice, but this is ridiculous”. Sinds de moord op Pim Fortuyn en al helemaal die van Theo van Gogh buitelen politici en bestuurders bijna over elkaar heen in hun eisen om nieuwere en krachtigere vormen van bestuur. Waar links Nederland de moderne mythe van de maakbaarheid al weer enige tijd geleden op de mestvaal van de postmoderne geschiedenis meende te moeten deponeren, daar heeft Nieuw Rechts deze mythe zorgvuldig opgepoetst opnieuw tevoorschijn getoverd. En daarmee lijkt ook de informatie- en communicatietechnologie – van
46
cameratoezicht tot de screening van e-mails en genen (het wachten is op de ontdekking van het fundamentalisme-gen) – opnieuw in modernistisch vaarwater te zijn beland. Postmoderne strategieën als plooien en schikken, polderen en gedogen, pappen en nathouden, lijken hun beste tijd te hebben gehad. Het blijft evenwel de vraag of de nieuwe beheersingszucht, hoe begrijpelijk zij ook moge zijn in het licht van de escalatie van het multiculturele drama, zoden aan de dijk zal zetten. Om dat te verhelderen wil ik u een moment mee terug nemen in de tijd, naar het tragische wereldbeeld, zoals dat in de tragedies van Aeschylus, Sophocles en Euripides haar klassieke uitdrukking vond en in het werk van tragische auteurs als Shakespeare, Lessing, Ibsen en Sartre haar moderne en in toenemende mate seculiere gestalte heeft gekregen. Nu doen tragedies zich vanzelfsprekend ook buiten Europa voor; vroeg of laat klopt het noodlot bij ieder mens aan de deur. Wat deze tragische traditie onderscheidt, is de houding die tegenover het noodlot wordt ingenomen. Tragedies zijn er in vele soorten en maten, maar alle voeren ze personages ten tonele, die worstelen met een fundamenteel probleem. Daarbij dreigen ze verscheurd te geraken tussen tegenstrijdige omstandigheden, motieven, wetten en/of beginselen. Aan de inzet van tragische helden hoeft niet te worden getwijfeld; als zij in hun worsteling ten ondergaan is dat doorgaans niet door een gebrek aan vastberadenheid (Hamlet is de uitzondering die de regel bevestigt), maar juist door de onmenselijke grootsheid van hun inspanningen. Hun tragiek is er in gelegen dat zij met en ondanks hun eigen verantwoordelijkheid meegesleurd worden in een noodlottige reeks gebeurtenissen. Door misrekening (hamartia), verblinding door het eigen gelijk (ata) of overmoed (hybris) laadt de tragische held een even onbedoelde als onvermijdelijke schuld op zijn schouders. De lotgevallen van de tragische helden uit het verleden zijn vaak opvallend actueel. Ook bestuurders doen er goed aan hun klassieken te lezen, juist in deze turbulente tijden. Een op dit moment bijzonder leerzame tragedie is de Antigone van Sophocles. Nadat haar broers Etéokles en Polyneikes elkaar in een tweegevecht om de macht hebben gedood, besluit haar oom Kreon, de regent van Thebe, dat de getrouwe Etéokles met alle eer begraven zal worden, terwijl de verrader Polyneikes buiten de stadsmuren moet worden achtergelaten als aas voor de vogels. Antigone vindt het haar heilige plicht haar broer de laatste eer te bewijzen. Terwijl haar zus Ismene en haar verloofde (en
47
Kreons zoon) Haimon de zaak proberen te sussen, zet Antigone koppig haar plan door. Kreon wordt steeds halsstarriger. Ook hij heeft zo zijn principes. Hij kan geen subversieve daden tolereren, zelfs niet - juist niet - van een familielid. Terwijl het koor in haar becommentariërende tussenzangen de ontzaglijkheid van de mens en de kwetsbaarheid van de menselijke beschaving bezingt, en de blinde ziener Teiresias Kreon tot inzicht probeert te brengen, ontrolt zich een spiraal van geweld. Nadat Antigone Polyneikes niet één - maar voor de zekerheid tweemaal de laatste eer heeft bewezen, wordt zij levend begraven. Kreons zoon Haimon en zijn vrouw Eurydike plegen zelfmoord en Kreon blijft ontredderd achter. Terwijl Kreon met zijn gevolg het toneel verlaat, besluit het koor de tragedie: 'In streven naar geluk staat inzicht ver vooraan/ in niets mag men der goden eer kleineren/ grootsprekers oogsten ergste blaam/ op hoge leeftijd krijgt men dat te leren.' Antigone is geen strijd tussen 'good guys' en 'bad guys': Antigone is geen voorbeeldige Hollywoodheldin die eenzaam strijdt tegen 'the Empire of Evil'. Ze zegt uit liefde voor haar broer te handelen, maar in haar koppigheid is ze ronduit liefdeloos jegens haar oom Kreon, en ook jegens haar zus Ismede en haar verloofde Haimon. Kreon valt te prijzen om zijn pogingen in het door burgeroorlog gehavende Thebe het schip van staat op de juiste koers te houden. Maar zijn gebrek aan bestuurlijke souplesse leidt er uiteindelijk toe dat hij de ondergang van de staat juist dichterbij brengt. Door de ambiguïteit van beide hoofdpersonen kunnen we ons met beiden identificeren. We ervaren, zoals Aristoteles opmerkt in zijn Poetica, zowel medelijden als ook vrees, omdat we beseffen dat ons hetzelfde kan overkomen. Maar uiteindelijk - vaak, maar gelukkig niet altijd te laat - treedt er ook een loutering (catharsis) op, zowel bij de tragische held als bij de toeschouwer. De tragedie brengt ons tot het inzicht dat absolute principes misschien aardig zijn voor de goden, maar dat wij ons moeten hoeden voor verblinding, misrekening en overmoed. We moeten leren leven met de beperktheden, de tegenspraken en de pijn die zijn verbonden met de eindigheid van het menselijk bestaan. Met dit inzicht staat de tragedie tegenover het christendom en de islam verhalen met de belofte van een 'happy end' en in dat opzicht eerder behorend tot het genre van de komedie. En evenzeer tegenover het seculiere optimisme van de Verlichting. Het tragische inzicht kan het leed in de wereld niet wegnemen, maar het kan helpen te voorkomen dat we meer leed teweeg brengen dan onvermijdelijk is. Als haar eigen tragische geschiedenis Europa iets heeft geleerd, dan is het dat we zorgzaam moeten omspringen met het
48
menselijke geluk en dat we mededogen moeten hebben met degenen die de klappen van het lot te voorduren krijgen. Men kan deze houding humanistisch noemen en verbinden met de Europese democratie en verzorgingsstaat. Het is de houding waarmee Europa zich bij uitstek onderscheidt van de Verenigde Staten. Deze jonge natie heeft Europa zowel in religieus fundamentalisme als in rationalistisch vertrouwen in de maakbaarheid van de wereld ruimschoots overtroffen, daarvan getuigt de tragedie in Irak. En evenmin als haar islamitisch-fundamentalistische bondgenoten en vijanden lijken de VS open te staan voor tragische wijsheid. Als we Europa het tragische continent mogen noemen, dan doen we dat in de hoop dat die traditie ons iets kan leren. Bijvoorbeeld over de multiculturele samenleving, die in heel Europa, maar na de moord op Van Gogh vooral in Nederland, een steeds grimmiger karakter krijgt. De gebeurtenissen in Nederland doen in meerdere opzichten denken aan die in Antigone. De rolverdeling zal sterk afhangen van het gekozen perspectief. Vanuit het verlichte perspectief speelt Ayaan Hirsi Ali de rol van Antigone (hoewel ook andere 'afvalligen' zoals Afshin Ellian deze rol met verve vertolken). De rol van Kreon wordt vertolkt door orthodoxe imams als el-Moumni en Salam. Mohammed B. en Van Gogh treden op in de rollen van Etéokles en Polyneikes (dat Etéokles in de actuele versie overleeft, lag niet in de bedoeling). Gematigde moslims als de Amsterdamse wethouder Aboutaleb bezetten de rollen van Haimon, Ismene en Eurydike. De rol van de blinde ziener Theresias, die de boel wanhopig bij elkaar probeert te houden, is Job Cohen op het lijf geschreven. Met de vaderlandse pers als het veelstemmig koor lijken dan alle elementen aanwezig te zijn om het 'multiculturele drama' om te vormen tot een 'multiculturele tragedie'. In deze rolbezetting kan men slechts bewondering hebben voor de inzet van Hirsi Ali. Voor haar radicale kritiek op de orthodoxe, vrouwonderdrukkende islam zet ze, net als Antigone, niets minder dan haar leven op het spel. Inmiddels dreigt ook zij levend begraven te worden in een safe-house. Tegelijkertijd bekruipt ons ook hier het unheimliche gevoel dat zij op ramkoers ligt en vrezen we de catastrofale logica van het geweld. Vanzelfsprekend heeft Hirsi Ali het recht en na de dood van Van Gogh misschien zelfs de plicht haar kritiek te uiten, maar het tragische is dat ze ook niet zonder schuld is. Tegen haar intenties vormt ze een schakel in de spiraal van geweld. Net als Antigone bevindt ze zich voorbij de simpele tegenstelling tussen schuld en onschuld. Maar geldt dat ook niet voor de goedwillende moslim, die, wanneer van hem
49
op hoge toon wordt geëist openlijk afstand te nemen van zijn traditie, de tegenovergestelde richting inslaat en gaandeweg radicaliseert? En doet, in een alternatieve rolbezetting, minister Rita Verdonk niet sterk denken aan Kreon, toen ze, haar bestuurlijke prudentie liet varen en imam Salam na zijn weigering haar een hand te geven in het openbaar vernederde? Ook het bonte koor van de journalisten en opinieleiders gaat in deze tragedie niet vrijuit wanneer ze met vaak onverholen gretigheid hun olie op het vuur spuiten. Het verst daarin ging Andries Knevel, die zijn gast Abdul-Jabbar van der Ven de provocerende doodswensen zowat in de mond propte. De confrontatie met een gewelddadig islamitisch-extremisme stelt, net zoals de links-extremistische Baader-Meinhofgroep dat enkele decennia geleden deed, het fragiele evenwicht van de Europese cultuur danig op proef. De vraag is niet of, maar hoe we deze uitdaging tegemoet treden. Moeten we de ramkoers vervolgen, zoals de Duitse Bundesinnenminister Otto Schily lijkt te doen toen hij de provocerende uitspraak van de plegers van de terroristische aanslag in Madrid – “Jullie houden van het leven, wij van de dood” - beantwoordde met een ferm "Wer den Tod liebt, kann ihn haben!"? Of kiezen we voor een minder heroïsche weg? Wanneer we liever de verworvenheden van de Europese cultuur koesteren - behalve vrijheid en non-discriminatie zijn dat vooral ook mededogen en solidariteit -, dan doen we er goed aan de tragische traditie in gedachten te houden. Een traditie die niet alleen waarschuwt voor de catastrofale logica van het geweld, maar ons ook de ogen opent voor de zegeningen van het polytheïsme, dat - in geseculariseerde vorm als trias politica - misschien nog wel meer dan de Verlichting heeft bijgedragen aan het pluralisme dat het tragische continent Europa zo aantrekkelijk maakt. En laten we vooral ook de tragische ironie voor ogen houden. De tragische held bewerkstelligt precies het tegenovergestelde van wat hij beoogt. Die ironie roept niet alleen medelijden en vrees op, maar is vaak ook lachwekkend. Tragische humor is wanneer men desondanks lacht. Weinig dingen werken zo deëscalerend als het samen kunnen lachen om de principes en vooroordelen van zichzelf en de ander. Een tragikomedie als Shouf shouf habibi, die zowel de achterlijkheid van de allochtonen als de hufterigheid van de Hollanders aan de kaak stelt en bij beide groepen een groot succes was, draagt misschien meer bij aan de integratie dan op hoge toon ge-voerde principiële debatten. Voor een op Monty Python gebaseerde Life of Ahmed is het waarschijnlijk nog wat te vroeg, maar aan een vervolg op Shouf shouf habibi is volgens mij momenteel meer
50
behoefte dan aan de serieuze film over de multiculturele samenleving waaraan regisseur Albert ter Heerdt nu de voorkeur zegt te geven. Soms komt inzicht net op tijd. Dat heeft niemand beter gezien dan de zestiendeeeuwse humanist Michel de Montaigne, toen hij schreef dat hij voor zijn overtuiging bereid was tot aan de brandstapel te gaan, maar beslist geen stap verder. Welke lessen kunnen hieruit worden getrokken voor het openbaar bestuur? Bestaat er ook zoiets als tragisch besturen? Natuurlijk, maar dat hoeft u niet te leren, dat gebeurt vanzelf. Waar het veeleer om gaat is te leren bestuurlijke tragedies, zoals Sophocles die indringend ten tonele voert, te voorkomen. En daar kan de romantische erfenis, die in veel opzichten de tragische cultuur continueert, de bestuurder te hulp schieten. Friedrich Schlegel heeft de romantiek ooit gedefinieerd als de eeuwige oscillatie tussen enthousiasme en ironie. De romanticus streeft naar het absolute, in de liefde, de religie en de kunst, maar ook in de politiek en in het bestuur. De eeuw van de Romantiek – die pakweg loopt van de Amerikaanse Vrijheidsoorlog tot de Russische Revolutie - is ook de eeuw van de grote politieke revoluties. Maar de romanticus heeft ook al snel geleerd dat de perfecte liefde, de absolute religie en de totale politieke controle illusies zijn. Daarom zal hij, zonder zijn enthousiasme te verloochenen, met gevoel voor ironie kunnen kijken naar de eigen verrichtingen en die van anderen. Het romantische bestuur neemt daarmee een interessante tussenpositie in tussen het modern en postmodern bestuur. De moderne bestuurder jaagt de illusie van de volstrekte maakbaarheid na en loopt zich daarbij vroeg of laat te pletter tegen de onvermijdelijk tragische werkelijkheid. Hij begint te beseffen dat besturen vaak een voortzetting van de chaos is met andere middelen. Gedesillusioneerd zal hij zich dan misschien ontpoppen tot een postmodern bestuurder wiens ironie zich al snel ontpopt tot cynisme. Beide posities maken bestuurder noch bestuurde erg gelukkig. De romantische bestuurder daarentegen vervalt niet tot één van beide polen, maar tracht te besturen in het romantische spanningsveld tussen enthousiasme en ironie. Wie zo te werk gaat zal veel zaken met andere ogen gaan bekijken. Zo zal een “pilot study” – om een voorbeeld te noemen - voor hem minder fungeren als een test die vooruitloopt op een toekomstige praktijk, maar veeleer een oefening zijn in tragische ironie. Een dergelijke ironie ontdekt de bestuurder bijvoorbeeld wanneer blijkt dat camera-toezicht de objectieve veiligheid in een wijk bevordert, en tege-lijkertijd de subjectieve veiligheid doet afnemen omdat
51
de technologie het bange vermoeden van de bewoners bevestigt dat men in een gevaarlijke wijk woont. De geschiedenis van de ICT staat bol van deze tragische ironie van de onbedoelde nevengevolgen. Wie spelenderwijs tragische ironie blootlegt, neemt niet zozeer het enthousiasme en de betovering van het besturen weg, maar voornamelijk de desillusies van bestuurders en bestuurden, die onvermijdelijk volgen op overspannen verwachtingen. Met betrekking tot dit bestuurlijke theater is de bestuurder niet zozeer een alles controlerende regisseur en nog minder de louter procesmatige projectmanager waarover professor Victor Bekkers sprak, als wel een met inzicht begiftigde medespeler in de tragikomedie van het leven. Als dat geen betoverend romantisch vooruitzicht is, dan weet ik het niet meer. Prof.dr. Jos de Mul is hoogleraar wijsgerige antropologie aan de faculteit der Wijsbegeerte van de Erasmus Universiteit Rotterdam en verbonden aan het Center for Public Innovation
52
CENTER FOR PUBLIC INNOVATION Brug tussen wetenschap en praktijk Het Center for Public Innovation is een samenwerkingsverband van de Erasmus Universiteit Rotterdam, de Technische Universiteit Delft, de Universiteit van Tilburg, kennisinstituut TNO, het ministerie van VROM alsmede enkele private organisaties. Het centrum richt zich op complexe informatiseringsvraagstukken binnen het openbaar bestuur of breder gezegd in het publieke domein. Het gaat hierbij om verschillende fasen in beleidsontwikkeling, sturingsprocessen, E-democratie en (inter)organisatievraagstukken. Centraal staat de wisselwerking tussen het innovatiepotentieel van ICT en ontwikkelingen en innovaties ten behoeve van bestuurlijke vernieuwing. De werkwijze kenmerkt zich door het samenbrengen van praktisch, toegepast- en wetenschappelijk, fundamenteel onderzoek teneinde te komen tot een hoogwaardige kennisontwikkeling. Het centrum functioneert hierbij als een kennisplatform en initiator van maatschappelijk debat.
Innovatie in tweevoud De kernactiviteiten van het centrum bevinden zich op het snijvlak tussen universiteiten en reguliere ICT-organisaties. In deze ontmoeting van wetenschap en praktijk draait het om de vraag: hoe kunnen bestuurlijke innovaties en ICT innovaties elkaar versterken, waardoor een dubbele
53
innovatieslag tot stand kan worden gebracht? Met andere woorden: Hoe kunnen ICT innovaties een impuls geven aan bestuurlijke innovaties en hoe kunnen bestuurlijke innovaties een impuls geven aan benodigde ICT innovaties? Met name deze complexe interactie tussen de betekenis en waarde van ICT voor bestuurlijke vernieuwing vervuld een centrale positie. Het Center for Public Innovation kent daarom de volgende doelstellingen: het stimuleren van kennisontwikkeling over een zinvolle toepassing van ICT in het openbaar bestuur en het publieke domein; door middel van interactief beleidsgericht en organisatiegericht onderzoek en advies, interactieve kennisoverdracht en communicatie; op het terrein van beleid en beleidsontwikkeling, dienstverlening, sturing, bedrijfsvoering, en organisatorische en interorganisatorische inrichtingsvraagstukken; waardoor bestuurlijke innovaties hand in hand gaan met ICT-innovaties. Aan het Center for Public Innovation zijn de volgende personen en organisaties verbonden: Promovendi drs. B. van den Berg drs. E.H. Korteland drs. T. Oosterbaan drs. E.I. Müller ir. R.W. Feenstra
Partners prof.dr. H.P.M. van Duivenboden prof.dr. P.H.A. Frissen prof.dr. V.A.J. Frissen prof.dr. M.J. van den Hoven prof.dr. J. de Mul dr.M. Thaens prof.dr. R.W. Wagenaar mr.dr. S. Zouridis
Deelnemende organisaties Capgemini Erasmus Universiteit Rotterdam ICTU LogicaCMG Ministerie van VROM Ordina PinkRoccade Technische Universiteit Delft TNO Universiteit van Tilburg Verdonck, Klooster & Associates
Coördinatie drs. M.A. de Rooij MCM P.A. Siep dr. M.E. Simons dr. A. van Venrooy
Directie drs.ir. J.P. van Wamelen prof.dr. V.J.J.M. Bekkers
54
CONTACTINFORMATIE Voor meer informatie kunt u contact opnemen op onderstaand telefoonnummer, via email of onze website bezoeken. TELEFOON FAX EMAIL WEBSITE
010 408 27 70 010 452 97 34
[email protected] www.publicinnovation.nl
POSTADRES Erasmus Universiteit Rotterdam Center for Public Innovation, M 5-30 Postbus 1738 3000 DR Rotterdam
BEZOEKADRES Burgemeester Oudlaan 50 3062 PA Rotterdam
