Onderzoeksopzet decentralisaties sociale domein gemeente Nijkerk 27 maart 2013 1.
Inleiding
Overheidsbeleid In de afgelopen jaren is een beweging ingezet om meer taken in het sociale domein van de rijksoverheid naar de gemeenten over te brengen. Dit proces wordt decentralisatie genoemd. De reden voor het overbrengen van de taken is dat de gemeenten dichter bij de burger staan en de taken integraler, effectiever en efficiënter (dus goedkoper) kunnen uitvoeren. Het uitgangspunt van de decentralisaties is: “Eén gezin, één plan, één regisseur”. De overheid wil een einde maken aan de praktijk waarbij hulpverleners langs elkaar heen werken bij het bieden van ondersteuning. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) steunt de plannen van de overheid. In het VNGrapport “Bouwen op de kracht van Burgers”1 staat letterlijk: In de afgelopen periode is een beweging ingezet om meer taken in het sociale domein naar gemeenten over te brengen. Gemeenten hebben hun steun daarvoor uitgesproken en willen deze bewegingen waarmaken, vasthouden en versterken. Om de potentie van die beweging overal in Nederland ten volle te benutten is een samenhangende en integrale benadering van decentralisaties in het sociale domein een voorwaarde. “ De eerste afspraken tussen de rijksoverheid en de gemeenten over de decentralisaties zijn gemaakt in het bestuursakkoord 2011-20152. Vervolgens zijn deze verder vorm gegeven in het regeerakkoord uit oktober 20123. Diverse ministeries zijn betrokken bij de decentralisaties en er is een ministeriële commissie decentralisatie gevormd, die bezig is met de verdere uitwerking. In de loop van 2013 zal duidelijk moeten worden wat de budgettaire consequenties zijn voor de gemeenten4. In totaal gaat het om een bedrag van € 16 miljard voor de te decentraliseren taken. De financieringsstroom zal lopen via het gemeentefonds dat momenteel ook ongeveer dat bedrag heeft. Naast het gemeentefonds hebben gemeenten nog eigen inkomsten en ontvangen ze nog specifieke uitkeringen. De decentralisaties betekenen dat het budget voor gemeenten enorm toeneemt ten opzichte van het huidige budget. . Daarnaast moet er fors bezuinigd worden op het budget van de gemeenten en ook op de decentralisatietaken in het sociale domein. Gemeenten staan voor een grote opgave om de decentralisaties in het sociale domein tot een succes te maken5.
1
VNG, Bouwen op de kracht van burgers, oktober 2012 pag 16. Bestuursakkoord 2011-2015, Vereniging Nederlandse Gemeenten, Interprovinciaal Overleg, Unie van Waterschappen en Rijk. 3 Bruggen slaan, regeerakkoord VVD-PvdA, 29 oktober 2012. 4 Binnenlands Bestuur 01-2013, Interview minister Plasterk, Verdubbel tempo van herindelingen, pag 12. 5 VNG, brief aan minister Algemene Zaken, Overhedenoverleg, 16 jan 2013 2
1
Decentralisatietaken in het sociale domein Concreet gaat het bij de decentralisaties in het sociale domein om de jeugdzorg, de extramurale begeleiding uit de AWBZ (Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten) en de participatiewet (voorheen Wet Werken naar Vermogen). Jeugdzorg De jeugdzorg moet met ingang van 1 januari 2015 zijn gedecentraliseerd naar gemeenten. De decentralisatie omvat alle onderdelen van de jeugdzorg die nu een verantwoordelijkheid zijn van de provincie, de gesloten jeugdzorg onder regie van Volksgezondheid Welzijn en Sport, de jeugd-GGZ (Geestelijke gezondheidszorg) die onder de ZVW (Zorgverzekeringswet) valt, de zorg voor lichtverstandelijk gehandicapten jongeren op basis van de AWBZ en de jeugdbescherming en jeugdreclassering van Veiligheid en Justitie. De totale financiële omvang van deze taken bedraagt naar schatting 3 miljard euro6 en er wordt een korting verwacht van ca. 15%7. Extramurale begeleiding uit de AWBZ Extramurale zorg is een vorm van thuiszorg waardoor mensen langer op zichzelf kunnen blijven wonen en toch de zorg en verpleging krijgen die ze nodig hebben. Mensen krijgen zorg in eigen huis. Extramurale zorg kan bestaan uit verzorging, verpleging, psychosociale ondersteuning en voorzieningen en diensten die in een verzorgingstehuis aanwezig zijn. Gemeenten worden vanaf 2015 verantwoordelijk voor de ondersteunende zorg aan huis, de activiteiten op het gebied van ondersteuning, begeleiding en verzorging. De aanspraken worden beperkt, dienstverlening wordt versoberd en meer gericht op waar ze het hardste nodig zijn. Deze taken worden van de AWBZ overgeheveld naar de Wmo (Wet maatschappelijke ondersteuning). De aangeboden zorg verandert van een verzekerd recht in een voorziening. De totale financiële omvang van deze taken bedraagt naar schatting 10 miljard euro met een bezuinigingstaakstelling van 1,6 miljard euro8. Participatiewet In 2011-2012 was er een wetswijziging in voorbereiding waarbij regelingen van de Wsw (wet sociale werkvoorziening), Wajong (wet werk en arbeidsondersteuning jong gehandicapten) en Wwb (wet werk en bijstand) in een nieuwe wet “Werken naar Vermogen”ondergebracht moesten worden. De nieuwe wet moet er voor zorgen dat zo veel mogelijk mensen door regulier werk in hun eigen levensonderhoud kunnen voorzien. Gemeenten moeten de nieuwe wet gaan uitvoeren. Deze wet zou met ingang van 1 januari 2013 in werking treden. Door de val van het kabinet in het voorjaar van 2012 en de verkiezingen in het najaar van 2012 is het wetsvoorstel niet tot uitvoering gekomen. Inmiddels is in het nieuwe regeerakkoord2 besloten om het wetsvoorstel “Werken naar vermogen” te vervangen door een nieuwe “Participatiewet” die moet ingaan op 1 januari 2014. Deze voorgenomen “Participatiewet” heeft een aantal wijzigingen t.o.v. de “Wet Werken naar Vermogen”. De fasering, financiering en uitvoering is anders. Onveranderd is dat de gemeenten de nieuwe wet moeten gaan uitvoeren. Met overheveling van de taken uit de participatiewet is een financiële taakstelling van € 1,2 miljard gemoeid7.
6
VNG, Financiele afspraken rondom decentralisatie jeugdzorg, 23 jan 2013, Powerpoint presentatie. VNG, brief aan minister Algemene Zaken, Overhedenoverleg, 16 jan 2013 8 CPB, Analyse economische effecten financieel kader regeerakkoor, 29 okt 2012,p. 16,25 7
2
Schaalgrootte en samenwerking De decentralisaties van bovengenoemde rijkstaken brengen veranderingen met zich mee in de gemeenten op zowel beleidsniveau als uitvoerend niveau. De vraag doet zich dan voor of een gemeente wel de gewenste schaalgrootte heeft om de betreffende taken uit te voeren. In het regeerakkoord staat dat het kabinet voor de uitvoering van de decentralisaties in principe wil naar gemeenten met een omvang van meer dan 100.000 inwoners. Premier Rutte nuanceerde de nagestreefde omvang echter al in de regeringsverklaring. De VNG waarschuwt in haar ledenbrief van januari 20139 voor deze kabinetsplannen en vindt dat het vraagstuk van schaalgrootte vanuit de inhoud van de taken tot stand moet komen. De VNG stelt wel dat voor een deel van de te decentraliseren taken samenwerking noodzakelijk is om voldoende uitvoeringskracht te organiseren. De minister van Binnenlandse zaken noemt ten aanzien van samenwerken in een interview in januari 2013 een tweetal mogelijkheden10: De gemeenschappelijke regeling of de centrumgemeenteconstructie. Bij de centrumgemeenteconstructie stuurt één gemeente aan en kopen andere gemeenten de taken in tegen een bepaald tarief. Vervolgens stuurt de minister op 19 februari 2013 een brief waarin gemeenten de opdracht krijgen om voor 31 mei 2013 kenbaar te maken in welke congruente samenwerkingsverbanden de gemeenten de decentralisaties willen gaan uitvoeren11.In een brief van 13 maart 2013 wordt het kabinetsstreven naar gemeenten van ten minste 100.000 inwoners verder genuanceerd. Het kabinet zegt hierin dat het uitgangspunt is dat herindeling van onderaf tot stand moet komen. Er wordt in deze brief geen ideale omvang meer genoemd12. Verzoek auditcommissie Nijkerk De auditcommissie van de gemeente Nijkerk heeft de rekenkamercommissie eind 2011 gevraagd een onderzoek uit te voeren naar “regionalisering en schaalvergroting in relatie tot de decentralisaties vanuit het Rijk”. De rekenkamercommissie heeft vervolgens besloten dit onderwerp te gaan onderzoeken (zie bijlage 1). Het onderzoek lijkt op een ex-ante onderzoek en niet een ex-post onderzoek waar de rekenkamercommissie zich normaliter op richt. Ex-post onderzoeken kijken terug naar het verleden en evalueren het reeds doorlopen beleidsproces of bedrijfsvoeringsproces13. Hieruit komen vervolgens aanbevelingen voort voor de toekomst. Het ex-ante onderzoek daarentegen richt zich op de beleidsvoorbereidende fase en op de voorwaarden voor succesvol beleid en uitvoering. Het huidige onderzoek wordt uitgevoerd terwijl de gemeente Nijkerk reeds bezig is met de beleidsvoorbereidende fase. De gemeente kan niet wachten tot de onderzoeksresultaten bekend zijn. Desalniettemin acht de auditcommissie een dergelijk onderzoek zinvol en heeft op 25 februari 2013 aan de rekenkamercommissie geadviseerd het onderzoek uit te voeren.
9
VNG, ledenbrief “Bouwen op de kracht van gemeenten”, 16 jan 2013
10
Binnenlands Bestuur 01-2013, Interview minister Plasterk, Verdubbel tempo van herindelingen, pag 12. Min. BZK, decentralisatiebrief, 19 feb 2013 (2013-108917) 12 Min. BZK, Nadere toelichting met betrekking tot gemeentelijke herindeling, 13 mrt 2013 11
13
De taak van een rekenkamer(commissie) is het onderzoeken van de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het bestuur en beleid van een gemeente.(art. 81 gemeentewet)
3
2.
Doel van het onderzoek en onderzoeksvragen
Doel van het onderzoek Uit het onderzoek moet naar voren komen welke processtappen de gemeente Nijkerk moet doorlopen in het decentralisatieproces, wat de rol van de gemeenteraad is en hoe de raad kan sturen. Onderzoeksvragen 1. Wat is de huidige stand van zaken in de gemeente Nijkerk ten aanzien van de decentralisaties in het sociale domein? a. Wat is de huidige en toekomstige situatie in de gemeente Nijkerk ten aanzien van de decentralisatietaken, met betrekking tot taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden, personele en financiële consequenties, alsmede kwantitatieve informatie over doelgroepen? b. Op welke wijze bereidt de gemeente Nijkerk zich voor op de decentralisaties in het sociale domein? Welke stappen moeten worden uitgevoerd? c. Heeft de gemeente Nijkerk een visie/plan hoe de drie decentralisaties in het sociale domein worden uitgevoerd en zijn de plannen uitgewerkt in doelen? d. Welke beleidskeuzen en welke beleidsvrijheid heeft de gemeente Nijkerk bij de drie decentralisaties? 2. Welke rol speelt samenwerking voor de gemeente Nijkerk bij de betreffende decentralisaties? a. Welke samenwerkingsverbanden kent Nijkerk op dit moment in het sociale domein? In hoeverre omvatten de huidige samenwerkingsverbanden de betreffende decentralisatietaken? b. In hoeverre hecht de gemeente aan een eigen invulling van het beleid in het sociale domein? Is de situatie in Nijkerk zodanig dat specifiek eigen beleid vereist is? c. Welke soort van samenwerkingen zijn mogelijk? Wat zijn de voor- en nadelen en risico’s? Welke keuzemogelijkheden heeft de gemeente Nijkerk? d. Welke criteria zijn van belang voor regionale samenwerking en welke criteria hanteert de gemeente Nijkerk? 3. Hoe wil de raad inhoud geven aan haar kaderstellende en controlerende rol bij de betreffende decentralisatieprocessen? a. Hoe wil de raad worden betrokken bij de verschillende stappen in het decentralisatieproces? b. Welke kaders (t.a.v. de decentralisatietaken en t.a.v. samenwerking) moet de raad stellen en welke criteria zijn daarbij van belang voor de gemeente Nijkerk? c. Welke instrumenten moet de raad inzetten om het proces te monitoren en bij te sturen? d. Hoe wil de raad geïnformeerd worden over de voortgang van de decentralisaties? Afbakening In het onderzoek wordt met name ingegaan op het proces van de decentralisaties. Bij de beantwoording van vraag 1 zal op de inhoud worden ingegaan, maar de nadruk zal in het onderzoek 4
liggen op het proces en de betrokkenheid van de raad. Het onderzoek richt zich op de situatie in Nijkerk. Landelijke ontwikkelingen en besluitvorming zullen mogelijk van invloed zijn op de situatie van Nijkerk, maar er zal in het onderzoek niet uitgebreid ingegaan worden op de landelijke ontwikkelingen.
4.
Onderzoeksaanpak
De onderzoeksopzet is voor advies voorgelegd aan het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) van de Rijksuniversiteit Groningen. Gedurende het onderzoek zal zo nodig advies worden ingewonnen bij dit onderzoekscentrum. Voor de definitieve start van het onderzoek is de opzet afgestemd met de auditcommissie van de gemeente Nijkerk (op 25 feb 2013). Vervolgens worden relevante gemeentelijke documenten en algemene informatie bestudeerd en worden aanvullend interviews gehouden met relevante bestuurders en ambtenaren. Er zal met name gebruik worden gemaakt van recente landelijke informatie. De resultaten van de documentenanalyse en de interviews worden weergegeven in een feitelijke rapportage. Deze rapportage wordt ter verificatie voorgelegd aan de direct betrokkenen. Vervolgens zal de rekenkamercommissie conclusies en aanbevelingen formuleren en wordt het rapport aangeboden aan het college voor een bestuurlijke reactie. Daarna wordt het eindrapport met nawoord van de rekenkamercommissie aangeboden aan de raad. De insteek van de rekenkamercommissie is om de toegankelijkheid en bruikbaarheid van de conclusies en aanbevelingen zo mogelijk te vergroten. Een complicerende factor in het huidige onderzoek is dat de gemeente Nijkerk reeds bezig is met het decentralisatieproces en dat de stand van zaken en feiten gedurende het onderzoek steeds veranderen. Hierdoor is het risico aanwezig dat de rekenkamercommissie achter de feiten aanloopt. De rekenkamercommissie zal daarom gedurende het onderzoekstraject steeds stil staan bij de vraag wat het onderzoek moet opleveren , hoe het gepresenteerd kan worden en of (een deel van) de resultaten tussentijds teruggekoppeld kunnen worden . De rekenkamercommissie zal bovendien kijken naar nieuwe vormen van het presenteren van de onderzoeksresultaten. Planning maart
april
mei
juni
Afstemming auditcie 25 feb 2013 Startgesprek Documentenstudie Interviews Rapportage van bevindingen Technische reactie Bestuurlijke reactie Aanbieden rapport
5
juli
aug
sep
Bijlage selectiecriteria onderzoeksonderwerpen In onderstaande tabel staan de selectiecriteria voor onderzoeksonderwerpen van de rekenkamercommissie. Beoordelingscriteria onderzoeksonderwerp Relevantie: Is er sprake van een groot maatschappelijk, organisatorisch, bestuurlijk en/of financieel belang?
De auditcommissie heeft gevraagd het onderzoek uit te voeren. Het onderzoek heeft betrekking op de uitvoering van taken door de gemeente waar diverse burgers direct mee te maken hebben en heeft daarmee een maatschappelijk belang.
Risico's: Is er sprake van risico's voor de doelmatigheid, rechtmatigheid of doeltreffendheid?
Indien de decentralisaties niet goed verlopen bestaat het risico dat de betreffende taken in de toekomst niet efficiënt en effectief uitgevoerd worden.
Toegevoegde waarde: Is het onderwerp niet onlangs onderzocht door anderen? En worden er structurele leereffecten verwacht?
Het onderzoek moet een advies opleveren voor de raad hoe de voorbereidingen van de decentralisaties plaats moeten vinden.
Capaciteit: Is de rekenkamercommissie in het bijzonder geschikt om onderzoek te doen naar het onderwerp op basis van haar bevoegdheden, kennis of vaardigheden?
De rekenkamercommissie beschikt over de capaciteit om dit onderzoek te doen: benodigde kennis, bevoegdheden en vaardigheden zijn aanwezig.
Subsidiariteit: Kan de onderzoeksvraag op een andere, meer eenvoudige manier worden beantwoord?
De rekenkamercommissie heeft vastgesteld dat de onderzoeksvragen specifiek voor Nijkerk niet op een andere eenvoudiger manier beantwoord kunnen worden. Er zal gebruik worden gemaakt van informatie van beschikbare informatie van andere gemeenten en overheid.
Variatie: Is er voldoende variatie in de onderwerpen die de rekenkamercommissie in één jaar en over de jaren heen onderzoekt? Ook dient er onderscheid te worden gemaakt in onderzoek naar de bedrijfsvoering en beleidsonderzoek.
Het huidige onderzoek betreft een ex-ante onderzoek. Het onderwerp is actueel en een dergelijk onderzoek is nog niet eerder door de rekenkamercommissie voor de gemeente Nijkerk uitgevoerd.
6
