Onderzoek uitbesteding afvalinzameling

Onderzoek uitbesteding afvalinzameling. In opdracht van Gemeente Moerdijk

Doss. no. 14C160 Tilburg, 31 maart 2015 Bureau Milieu & Werk BV Kraaivenstraat 21-15 Postbus 10311 5000 JH Tilburg Tel: 013 - 5434400 Fax: 013 – 5443102 E-mail: [email protected]

BUREAU

Bureau Milieu & Werk BV, Kraaivenstraat 21-15, Postbus 10311, 5000 JH Tilburg Telefoon: 013-5434400, Fax: 013-5443102, [email protected], www.bureaumw.com

MILIEU & WERK

Pagina 2/15

Inhoudsopgave 1.

Inleiding

3

1.1 Aanleiding

3

1.2 VANG

3

1.3 Opdracht en leeswijzer

4

2.

Bevindingen

5

2.1 Samenwerking met Afvalservice Breda

5

2.2 Samenwerking met NV Saver

9

2.3 Samenwerking met HVC Dordrecht

11

2.4 Samenwerking met marktpartijen (SITA, Van Gansewinkel)

11

2.5 Samenwerking met aanbestedende gemeenten in de regio.

12

3.

Advies

13

Bijlage 1 Afwegingskader

14

Bijlage 2 Overzicht van de gesprekspartners

15

BUREAU MILIEU & WERK


Pagina 3/15

1. Inleiding 1.1

Doelstelling en aanleiding

Doelstelling Onderzoek naar alternatieven voor de huidige manier van aanbesteding van de afvalinzameling, inclusief de milieustraat in de gemeente Moerdijk. Moerdijk (36.869 inwoners) opereert nu zelfstandig en bundelt krachten op afzetgebied in de bestuurlijke regio West Brabant en met Saver. Het onderzoek moet uitwijzen in hoeverre verdergaande krachtenbundeling met andere gemeenten, of toetreding tot een overheids-NV / PPS-constructie met een particuliere inzamelaar, synergievoordelen oplevert en de gehele performance op afvalgebied in Moerdijk van een vergelijkbare of zelfs hogere kwaliteit wordt. Aanleiding Tot op heden is het de gewoonte van Moerdijk door middel van inkoop van diensten, in een openbare aanbesteding (onderworpen aan de Europese aanbestedingsregels), de dienstverlener(s) met de beste kwaliteit / prijs periodiek uit de markt te selecteren. De gemeente stuurt vervolgens op uitvoering, toezicht en naleving van het contract met de dienstverlener(s) om de resultaten te behalen die het beleid wenst. De gemeente was voornemens de duobak te vervangen door twee containers en de afvaldienstverlening opnieuw aan te besteden. Het aanbestedingsdocument is in maart van 2014 voorbereid. In mei is een nieuw college aangetreden. Het college vindt het verstandig, nu er enkele grote veranderingen in de uitvoering voor de deur staan, de aanbestedingen af te breken en nog eens goed naar de uitbestedingsvorm te kijken. De huidige gewoonte (openbare aanbestedingen in de markt plaatsen en de beste dienstverleners selecteren), moet eens gedegen afgewogen worden tegen andere mogelijkheden die je ook ziet in gemeenteland. 1.2

VANG

Een andere overweging om de uitbesteding te onderzoeken is de beleidsambitie in het kader van de circulaire economie. Afval wordt daarin gezien als grondstof die (na opwerking) opnieuw aangewend kan worden. De ambities liegen er niet om. Er wordt landelijk (Ministerie I&M, NVRD, VNG) een doelstelling geformuleerd in het programma Van Afval Naar Grondstof (VANG): dat in de gemeente in Nederland in 2020 niet meer dan 100 kg restafval per inwoner per jaar mag vrijkomen; de rest moet als grondstof worden ingezameld.



Pagina 4/15

In onderstaande grafiek is te zien dat Moerdijk zijn resultaat op het gebied van grondstoffen uit afval nog aanzienlijk moet opvoeren, wil de gemeente de doelstelling in 2020 halen (cijfers 2014).

Het VANG beleid legt een grote druk op de burger: grondstoffenleverancier en op de gemeentelijke uitvoering: binnen aanvaardbare randvoorwaarden de grondstoffen verkrijgen en afzetten. De gemeente wordt leverancier op de afvalgrondstofmarkt. De VANG ambitie vormt voor de gemeente geen dwingend kader, maar is politiek hoogst actueel en het is verstandig tegen die achtergrond de huidige praktijk van aanbesteding op toekomstige validiteit te toetsen. 1.3

Opdracht en leeswijzer

De gemeente Moerdijk heeft Bureau Milieu & Werk gevraagd te adviseren of Moerdijk zijn huidige manier van openbaar aanbesteden moet handhaven, of dat er betere alternatieven voorhanden zijn. In een gespreksronde zijn de volgende alternatieven nagegaan: aansluiten bij gemeente Breda, Saver, HVC Dordrecht, PPS constructie met SITA of Van Gansewinkel, samenwerking met aanbestedende gemeenten. Ten behoeve van de gespreksronde is een afwegingskader gemaakt (bijlage 1). De Gesprekspartners zijn weergeven in bijlage 2. In hoofdstuk 2 worden de bevindingen uit de gespreksronde verwoord en in hoofdstuk 3 wordt het advies gegeven.



Pagina 5/15

2. Bevindingen In onderstaande bevindingen wordt een ruime plaats ingeruimd voor een mogelijke samenwerking met Afvalservice Breda. Het is de meest vergaande vorm van samenwerking. In de beschrijving komen alle aspecten aan de orde die bij samenwerking met derden een rol spelen, wanneer Moerdijk de huidige manier van openbare Europese aanbesteding zou willen loslaten. De beschrijving van de samenwerking met Breda vormt daarmee ook een referentiepunt om de andere mogelijke samenwerkingsverbanden (Saver, HVC, particuliere inzamelbedrijven) aan te spiegelen. 2.1

Samenwerking met Afvalservice Breda

Beschrijving afvalinzameling Breda De gemeente Breda heeft een eigen reinigingsdienst onder de naam Afvalservice Breda die de inzameling van huishoudelijk afval (conform de wettelijke inzamelplicht) regelt en uitvoert in de stad Breda en de kernen, Prinsenbeek, Ulvenhout, Bavel en Teteringen. Het betreft de periodieke huis aan huisinzameling, de brengvoorzieningen en de milieustraat. Ook de afzet van afval en grondstoffen regelt de gemeente zelf. Daarbij worden via aanbestedingen ook derden ingeschakeld voor de uitvoering. De Afvalservice werkt samen in Midwaste. Midwaste is het gezamenlijke servicecentrum van een aantal overheidsdiensten en overheid NV’s op het gebeid van inzameling en verwerking van afval. Via Midwaste worden inkoop van middelen en afzet van grondstofstromen gebundeld, waardoor betere inkoop- en verkoopcondities worden verkregen. Recentelijk is via de combinatie Midwaste / HVC de verwerking en afzet van kunststofafval voor de gemeenten uit de regio West Brabant geregeld. Afvalservice Breda en NV Saver (beide partners in Midwaste) zijn de bundelende partijen die verantwoordelijk zijn voor overslag en transport naar de sorteerinrichting in Rotterdam. Midwaste is de centrale spil in de monitoring en de afrekening van de kunststofvergoeding aan de gemeenten. De gemeente Breda legt een sterke nadruk op wijkgericht werken. Het betreft een integrale aanpak waarbij ook andere disciplines (groen, vegen, sociaal, zorg, cultureel e.d.) zijn betrokken. De focus ligt daarbij op participatie van en zelfredzaamheid door burgers. Burgers moeten het gevoel hebben dat de wijk van henzelf is en dat zij vanuit die drive moeite doen de kwaliteit van de wijk fysiek en sociaal in stand te houden. De afvalinzameling wordt in deze integrale aanpak ingepast. Er wordt gewerkt met vaste wijkteams. Leidt de afvalinzameling tot vervuiling dan kan vanuit andere disciplines direct worden gehandeld. De wijkteams vormen ook mede met andere ambtenaren ogen en oren in de wijk. De beschikbare communicatiekanalen in de wijk naar de burgers kunnen worden ingeschakeld om nut en noodzaak Van Afval Naar Grondstof (VANG) te communiceren en de burgers in de wijk te betrekken bij de beste aanpak. Binnen bepaalde grenzen is een verschillende aanpak tussen wijken toegestaan.



Pagina 6/15

De gemeente Breda wil de doelstellingen VANG bereiken met een positieve aanpak in co-creatie met de wijk. De burger belonen in plaats van straffen. Diftar in de vorm van de vervuiler betaalt, wordt vooralsnog uitgesloten. Vertaling naar Moerdijk De gemeente Moerdijk zou een nieuw inzamelgebied worden van Afvalservice Breda. Het gehele afvalbeheer, inclusief de deelstromen en de milieustraat worden bij de Afvalservice ondergebracht. Moerdijk implementeert met Afvalservice het concept van wijkgericht werken. De gemeente Moerdijk geeft zelf invulling aan het inzamelsysteem en aan de manier waarop de doelstellingen VANG worden gehaald in de vorm van co-creatie met de inwoners. De kernen van Moerdijk verschillen niet wezenlijk van de kernen van Breda. Dus Afvalservice beschikt over ervaring met wijkgericht werken in de eigen dorpskernen, die in de kernen van Moerdijk kan worden toegepast. Voorwaarde voor de inzet van Afvalservice is dat de gemeente Moerdijk een aanpak van het integrale wijkgericht werken wil invoeren. De realisatie zal in het begin op vele praktische problemen stuiten. Moerdijk is geen verlengstuk van de gemeente Breda en de communicatielijnen moeten goed worden afgesproken. Een groot deel van het fysieke wijkbeheer in Moerdijk is reeds uitbesteed en zal mogelijk gedeeltelijk van de markt terugkomen naar de gemeente of Afvalservice. De inschakeling van SW mensen is in Breda geregeld via de ATEA groep en in Moerdijk via WVS en vraagt nadere afstemming. Ook schakelt Moerdijk gedeeltelijk andere lokale partijen in dan de Afvalservice. Hierover kunnen afspraken worden gemaakt. Verder moet worden nagegaan hoeveel ruimte de gemeente Moerdijk heeft om af te wijken van de andere dorpen en wijken in Breda. Moerdijk heeft besloten de duobak te vervangen door twee minicontainers; past dat binnen Afvalservice die de duobak blijft gebruiken? Juridische vorm Gemeente Moerdijk kan Afvalservice inschakelen op basis van een uitsluitend recht (aanbestedingswet 2012 artikel 2.24 lid a). In dit artikel wordt geregeld dat twee aanbestedingsplichtige organisaties (de gemeente Moerdijk en de gemeente Breda) werkzaamheden aan elkaar mogen uitbesteden. Afvalservice (gemeente Breda) krijgt dan het alleenrecht voorbehouden om op het grondgebied van de gemeente Moerdijk de afvaldienstverlening uit te voeren. Dit kan geschieden buiten de Europese aanbestedingsprocedure om. De werkzaamheden dienen transparant te worden geregeld in een dienstverleningsovereenkomst. De opdrachtverlening dient bestuursrechtelijk te worden vastgelegd in de APV of de gemeentelijke afvalstoffenverordening. Wanneer voor deze vorm wordt gekozen, is het raadzaam de constructie gedegen juridisch te laten toetsen. Particuliere inzamelbedrijven spanden (meerdere keren met succes) juridische procedures aan tegen deze vorm van ‘onderling werk regelen’. Maar praktijkcasussen tonen ook aan dat deze samenwerkingsvorm mogelijk is1.

1

Volgens het rapport afvalstoffenheffing 2014 van RWS zamelen de gemeenten Groningen en Afvalstoffendienst Den Bosch bij

buurgemeenten in. BUREAU MILIEU & WERK


Pagina 7/15

De dienstverleningsovereenkomst is voor Moerdijk ook het instrument om alle zaken die hierboven aan de orde zijn gekomen en meer goed te regelen. Breda moet van zijn kant bekijken hoeveel vrijheid het de gemeente Moerdijk kan toestaan. Over de investeringen (bijvoorbeeld nieuwe voertuigen containers etc) zullen goede afspraken moeten worden gemaakt. De ontbinding van de samenwerking en de verdeling van de lasten zal ook goed geregeld moeten worden. Inmiddels is er veel ervaring opgedaan in Nederland met het afsluiten van dienstverleningsovereenkomsten, dus het is in beginsel mogelijk voor Moerdijk en Breda zaken goed te regelen. Gelet op de extra investeringen in mensen en middelen en het stap voor stap opbouwen van het wijkgericht werken, is het verstandig de dienstverleningsovereenkomst minstens voor 10 jaar aan te gaan. Er zal een probleem ontstaan wanneer de kwaliteit van de dienstverlening van Afvalservice inzakt, of wanneer Afvalservice een gehele andere kant op gaat dan Moerdijk wenst. Moerdijk heeft dan geen formele mogelijkheden de koers bij te sturen. Hoewel de dienstverleningsovereenkomst Moerdijk voor een falende Afvalservice moet behoeden (een schadeloosstelling) kan er een onverkwikkelijk traject van arbitrage etc. ontstaan waarvan de inwoners van Moerdijk de dupe worden. Dit mogelijke falen van Afvalservice en de mogelijke oplossingen daarvoor, zal vooraf goed moeten worden doordacht en in de dienstverleningsovereenkomst moeten worden verwerkt. In plaats van het vestigen van een uitsluitend recht kunnen de gemeente Breda en Moerdijk ook een gemeenschappelijke regeling in het leven roepen, waar Afvalservice in wordt ondergebracht2. Echter het is de vraag wat deze regeling toevoegt. Moerdijk heeft niets in te brengen in de gemeenschappelijke regeling. De gemeente Breda moet zeggenschap over Afvalservice opgeven, zonder daarvoor iets terug te krijgen. Aansturing vanuit de gemeenschappelijke regeling met twee gemeenten aan het roer, wordt onnodig complex. Wanneer meer gemeenten gebruik gaan maken van Afvalservice is het verstandig de gemeenteschappelijke regeling te overwegen3. Zeggenschap en de lokale kleur Afvalservice valt onder de jurisdictie van College en Raad van de gemeente Breda. Op zichzelf is dit geen bezwaar wanneer de wezenlijke zaken worden geregeld in de dienstverleningsovereenkomst. (Moerdijk sluit ook overeenkomsten met Van Gansewinkel, zonder dat het zeggenschap over van Gansewinkel heeft). Het eigen geluid en de eigen inbreng passen in de wijkgerichte aanpak van Afvalservice en kunnen worden vastgelegd in de dienstverleningsovereenkomst. De praktische invulling van de beleidsvoorbereiding, communicatie en de constante verbetering van de dienstverlening van Afvalservice zullen daarin ook nader geregeld moeten worden.

2

Bij een gemeenschappelijke regeling blijft het noodzakelijk een dienstverleningsovereenkomst af te sluiten, om de zaken goed te

regelen. 3

De gemeenten kunnen in die situatie te raden gaan bij Afvalstoffendienst Den Bosch die zowel met DVO’s als GR’s werkt.



Pagina 8/15

Milieu Moerdijk als zelfstandige gemeente van Afvalservice heeft de mogelijkheid de VANG doelstellingen stap voor stap te realiseren in co-creatie met de inwoners. Moerdijk kan leren van voortschrijdend inzicht en van ervaringen in andere dorpen en wijken van Breda. De gemeente beschikt als het ware over een eigen reinigingsdienst (binnen bepaalde kaders), zonder al te grote risico’s en lasten; kleine experimenten kunnen snel en zonder al te hoge kosten in overleg met Afvalservice worden uitgevoerd. Kosten Moerdijk gaat opereren onder een losse begroting. De kosten van Afvalservice zullen naar verwachting hoger liggen, dan de prijs die in de markt wordt bedongen. Daar tegenover staat een kwaliteitsslag met het wijkgerichte werken. Afgewogen moet worden of dat de ‘meerprijs’ rechtvaardigt. De meerkosten kunnen in de praktijk meevallen, omdat Afvalservice de gemeente Moerdijk met een openbegroting transparant kan calculeren. Ook het feit dat Afvalservice een nutsvoorziening is, die niet is gericht op het maken van winst, kan positief uitpakken voor de uiteindelijke prijsvorming. Evaluatie Wanneer Moerdijk het wijkgerichte werken ziet zitten en in co-creatie met de inwoners VANG wil realiseren, dan is samenwerking met de gemeente Breda, waarbij de gemeente Moerdijk een zelfstandige gemeente wordt van Afvalservice, een serieuze optie om te overwegen. De overweging zou de volgende stappen moeten doorlopen: 1.

Bestuurlijk nagaan of gemeente Moerdijk en Breda samenwerking in de vorm van een uitsluitend recht willen

onderzoeken (intentieovereenkomst). Bij een positieve uitkomst:

2.

Juridische toetsing van het verlenen van het uitsluitend recht aan Afvalservice. Bij en positieve uitkomst:

3.

Een audit laten uitvoeren van het huidige wijkgerichte werken door Afvalservice en de mogelijkheden en

de consequenties vaststellen voor de gemeente Moerdijk. Daarbij nadrukkelijk kijken naar het mogelijke falen

van Afvalservice op termijn en wat dan de wijsheid moet zijn. Bij een positieve uitkomst:

4.

Gezamenlijk de dienstverleningsovereenkomst met een openbegroting uitwerken. Bij een positieve uitkomst:

5.

Alles afwegende: ja / neen tegen de samenwerking met Afvalservice. Bij een positieve uitkomst zou de datum

van overgang 1 januari 2017 moeten zijn, het moment dat de nieuwe verwerkingscontracten voor restafval en

gft afval ingaan.



Pagina 9/15

2.2

Samenwerking met NV Saver

Beschrijving Saver NV In 1999 voegden aan aantal gemeenten in West Brabant hun reinigingsdiensten samen in Saver NV. Sindsdien is Saver N.V. uitgegroeid tot een regionaal en lokaal gebonden afvalinzameling- en reinigingsbedrijf, met als aandeelhouders de gemeenten Bergen op Zoom, Halderberge, Roosendaal en Woensdrecht. Deze gemeenten zijn daarnaast de belangrijkste opdrachtgevers. Ook de milieustraten zijn bij Saver ondergebracht. Saver is tevens bestuurder van Stichting De Kringloper. Daarnaast is Saver lid van Midwaste en behaalt daarmee vergelijkbare voordelen op inkoopgebied en afzet van afval- en grondstoffen, als de gemeente Breda (zie 2.1). Moerdijk had in het verleden een gemeenschappelijke regeling met Saver NV, maar heeft deze in 1 januari 2009 verlaten. In zijn business is Saver NV verglijkbaar met particuliere inzamelbedrijven. Het bedrijf schrijft in op bestekken en bedient de bedrijvenmarkt. De aandeelhouders dragen de lusten als het goed gaat en de lasten als het tegenzit. Doordat Saver NV in handen is van de gemeentelijke overheden ligt hier uiteindelijk de bepalende stem. Deze stem klinkt inhoudelijk door via deelname aan de raad van commissarissen (de portefeuillehouders afval van de gemeenten) en via de aandeelhoudersvergadering (burgemeester / of wethouder financiën van de gemeenten). Belangrijke besluiten moeten met 75% meerderheid worden genomen. Voor dergelijke besluiten is altijd naast de grote twee (Roosendaal, Bergen op Zoom) een derde gemeente nodig. Meerderheden van de helft plus één komen in de praktijk niet voor omdat er gezocht wordt naar consensus. Binnen de NV heeft de directie een eigen mandaat voor handelen. De ambtenaren afval van de vier gemeenten hebben met de directie en staf van Saver geregeld overleg over beleid en uitvoering. Zij bereiden de besluitvorming in de NV voor. De aandeelhouders zetten Saver NV in voor gemeentelijke doelen op milieugebied (VANG, CO2 reductie) en de inzet van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Als NV is Saver een speler in de gehele keten: snel schakelen op de markt, dochterbedrijven oprichten, bedrijven overnemen, in bedrijven deelnemen (zoals bestuurder van de Kringloper) en schakelen op de grondstoffenmarkt. Tegelijkertijd moet het bedrijf de kosten in de hand houden. Dit is een voortdurend spanningsveld. Gaat het met Saver NV goed, dan wordt er dividend uitgekeerd aan de deelnemende gemeenten. Als dat dividend mede afkomstig is uit niet-marktconforme tarieven voor de publieke dienstverlening, roept dat spanning op met de afvalstoffenheffing. Het beleid van Saver NV is er de laatste jaren op gericht het dividend zo laag mogelijk te houden en dus de inzamelkosten aan de voorkant zo laag mogelijk te houden. Per gemeente wordt een dienstverleningsovereenkomst afgesloten. Om de kosten in de hand te houden liggen een aantal pakketten vast. Daarnaast is er vrijheid om zaken naar eigen gemeentelijke kleur in te vullen, maar daaraan hangt dan een prijskaartje.



Pagina 10/15

Beschrijving Saver NV Het integrale wijkgerichte werken verkeert in een startfase. De aandeelhoudende gemeenten dragen stap voor stap meer taken (vegen, kolkenzuigen e.d.) naar Saver over. Het wijkgerichte werken zoals Breda met Afvalservice en andere disciplines geïntegreerd nastreeft: VANG realiseren in co-creatie met de bewoners in de dorpen en wijken en verschillende inzamelsystemen tussen wijken toestaan, is nog buiten beeld. Vertaling naar Moerdijk Toetreden tot de NV als vijfde aandeelhouder heeft voor Moerdijk weinig toegevoegde waarde. Er zijn geen mensen of middelen meer over te dragen. Er moeten aandelen worden gekocht (er worden A en B aandelen onderscheiden, Moerdijk kan intreden op basis van nominale waarde en dan zijn de kosten in aanvang beperkt). Omdat het een gemeentelijke deelneming in een risicovolle onderneming betreft, zal de provincie toestemming moeten verlenen. Voor de investering kan de gemeente meepraten in het beleid van de NV, dat vervolgens via de dienstverleningsovereenkomst bij Moerdijk als uitvoering terecht komt. Dit staat tegenover de huidige situatie in Moerdijk, waar het bestuur het beleid zelf vaststelt en Moerdijk het vervolgens zelf als bestek op de markt zet; de lijnen zijn dan veel korter. Moerdijk kan ook met Saver NV samenwerken op basis van uitsluitend recht en een dienstverleningsovereenkomst (zie beschrijving Breda) en daarmee de Europese aanbestedingsregels vermijden. In die situatie zal er nog scherper naar de juridische toetsing gekeken moeten worden dan bij samenwerking met Breda, omdat Saver NV in doen en laten sterk lijkt op een particulier inzamelbedrijf. Deze bedrijven zullen een dergelijke stap vrijwel zeker (met succes) aanvechten. De weg van uitsluitend recht bewandelen is ook niet nodig, want Saver NV kan inschrijven op de bestekken die Moerdijk op de markt zet. Als Saver NV de aanbesteding wint, kunnen beiden partijen vervolgens tot samenwerking komen4. Tenslotte zouden de gemeente Moerdijk en Saver NV ook een PPS-constructie kunnen aangaan. Ook dit is een vrij omslachtige vorm. Moerdijk en Saver NV richten dan eerst een gezamenlijke nieuwe onderneming op, die vervolgens met de mensen en de middelen van Saver de inzameling en het beheer van de milieustraten in Moerdijk gaat verzorgen. De kosten in uren van deze kleine PPS zullen altijd hoger liggen dan de huidige kosten (zie ook de beschrijving bij 2.4). Evaluatie Alleen als er zwaarwegende inhoudelijke redenen zouden zijn, is samenwerking met Saver, anders dan door een aanbesteding, zinvol. Deze redenen dienen zich niet direct aan. Op het gebied van de handel in grondstoffen en de afvalverwerkingscontracten werkt Moerdijk samen in regionaal verband. Saver is hierbij ook betrokken. Op het gebied van de afvalinzameling focussen de huidige deelnemers aan Saver zich op ‘de vervuiler betaalt’ (diftar), een keuze die Moerdijk nog niet heeft gemaakt. Het integrale wijkgerichte werken verkeert bij Saver in een beginfase. De mogelijkheden die Saver eventueel in petto heeft voor Moerdijk, kunnen ten alle tijden beschikbaar komen op het moment dat Moerdijk een bestek op de markt zet en Saver met de beste kwaliteit / prijs de aanbesteding wint.

4

Saver schreef eerder in op het bestek van Rucphen. Het bedrijf was de goedkoopste, maar kreeg de opdracht vanwege een

aanbestedingsfout niet toegewezen. Het is niet zeker dat Saver op het bestek van Moerdijk zal inschrijven. BUREAU MILIEU & WERK


Pagina 11/15

2.3

Samenwerking met HVC Dordrecht

Beschrijving HVC HVC is een energie- en afvalnutsbedrijf, van en voor gemeenten en waterschappen. Ze heeft de opdracht de deelnemende overheden te helpen met het behalen van hun energie-, klimaat-, afval- en grondstoffendoelstellingen. Het is een verticaal geïntegreerd bedrijf. HVC beschikt over een grote Inzameldienst (de overname van gemeentelijke inzameldiensten), sorteer en recyclinginstallaties, vergistings- en verbrandings-installaties en een bio-energiecentrale. HVC heeft 46 aandeelhoudende gemeenten en 6 waterschappen uit Noord-Holland (hier ligt de ontstaansgeschiedenis), Zuid-Holland, Flevoland en Friesland. In 2010 heeft HVC Netwerk Dordrecht overgenomen. Hierdoor is HVC voor Moerdijk in beeld gekomen. Op 26 km afstand ligt één van de grotere nutsbedrijven die Moerdijk zou kunnen helpen met de realisatie van VANG. HVC wil een nutsbedrijf zijn en meerwaarde bieden voor de aandeelhoudende overheden. HVC gaat niet de markt op. Er wordt niet ingezameld bij bedrijven en er wordt ook niet ingeschreven op aanbestedingen. HVC verzorgt de inzameling exclusief voor zijn aandeelhouders. Moerdijk moet dus aandeelhouder worden in HVC, wil het van zijn diensten gebruik maken. Hoewel het aandeelhouderschap een beperkt budget vereist (er kan worden ingetreden op basis van de nominale waarde van de aandelen), zal Moerdijk als 47e aandeelhoudende gemeente en zeer beperkte invloed kunnen uitoefenen. De invloed loopt getrapt via een commissaris in HVC. Moerdijk heeft geen eigen plek in de RvC. HVC is een grote organisatie, alle smaken op inzamelgebied zijn aanwezig. Door de omvang heeft HVC een sterke positie op de grondstoffenmarkt. Intern is er veel uitwisseling. HVC is momenteel intern gericht om de vele inzamelbedrijven goed in elkaar te schuiven. Wanneer Moerdijk aandeelhouder wil worden is er te praten over een afwijkende op Moerdijk gerichte aanpak. Maar dat concept kan Moerdijk, als het die kant op wil, ook bereiken met Afvalservice Breda. Dat is allemaal wat kleiner en dichter bij huis. 2.4

Samenwerking met marktpartijen (SITA, Van Gansewinkel)

De gemeente Moerdijk kan ook een PPS-constructie opzetten met een particulier inzamelbedrijf. Er bestaan ondertussen diverse varianten van deze vorm van samenwerking in Nederland. De kern is steeds dat een onderneming wordt opgericht waarbinnen de particuliere inzamelaar de operationele taken op zich neemt. De gemeente kan zowel in de onderneming deelnemen als erboven staan als bestuurder. Dat laatste meestal in de vorm van een gemeenschappelijke regeling met andere gemeenten. Deze constructie komt vaak tot stand wanneer een grote gemeente, of meerdere kleine gemeenten van de eigen inzameldienst af willen en overdragen aan het particuliere bedrijf onder nader te bepalen randvoorwaarden. Een vergelijkbare stap zoals de Saver gemeenten zetten in 1999, alleen dan in combinatie met een particuliere inzamelaar.



Pagina 12/15

Van Gansewinkel en Sita, beiden ervaringsdeskundigen met PPS constructies, ontraden Moerdijk een PPS te starten. Moerdijk heeft geen eigen dienst om extern onder te brengen en de schaal is te klein om voordelen te kunnen genieten. Een PPS met gemeenten die nu aanbesteden is denkbaar bij een minimale schaalomvang van 30.000 a 40.000 aansluitingen. Wanneer Moerdijk voor langere tijd een vaste partner wil waarmee het VANG wil realiseren, dan is dat volgens beide bedrijven goed aan te besteden. Er zou een bestek op de markt kunnen worden gebracht, waarbij Moerdijk een prestatieverplichting opneemt. De aanbesteding zou ook meer moeten omvatten dan gft en restafval (‘het rondje om de kerk’). De gehele afvalverwijdering zou in één hand moeten worden gelegd. De inzamelaar verplicht zich dan een doelstelling te halen en krijgt de kans dat met een combinatie van inzameling, voorlichting en wijkaanpak te realiseren gedurende een contractperiode van 7 of 10 jaar. 2.5

Samenwerking met aanbestedende gemeenten in de regio.

Er is bij de gemeenten Etten-Leur en Rucphen nagegaan hoe zij tegen het gezamenlijk aanbesteden van afvaltaken aankijken. Etten-Leur is het meest uitgesproken voor samenwerking. Er wordt reeds samengewerkt in D6 verband: Roosendaal, Etten-Leur, Rucphen, Halderberge, Zundert en Moerdijk. Het betreft samenwerking op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving bouwen en wonen maar ook het opzetten van het Werkplein is in D6verband gerealiseerd. Afvalsamenwerking zou daaraan kunnen worden toegevoegd. Omdat Roosendaal en Halderberge bij Saver zijn aangesloten, zal nader nagedacht moeten worden hoe zich dat tot een intensievere afvalsamenwerking in D6 verband, verhoudt. Rucphen wil de samenwerking steeds van geval tot geval bekijken. Door vraag te bundelen kunnen mogelijk betere condities worden verkregen. Anderzijds kan een in omvang kleine aanbesteding juist op dat moment goed passen bij de dienstverlener en daardoor een goede prijs op leveren. Daarnaast vraagt Rucphen aandacht voor de lokale bedrijven. Als de bundels te groot worden, kom je altijd uit bij de grotere bedrijven en vallen de lokale bedrijven buiten de boot. Rucphen en Etten-Leur zijn beide gemeenten die de afvalverwijdering hebben georganiseerd volgens het principe de vervuiler betaalt (diftar). Moerdijk maakt deze keuze (nog) niet. Hierdoor zijn er inhoudelijk niet direct raakvlakken tussen de gemeenten.



Pagina 13/15

3. Advies Wanneer gemeente Moerdijk en Breda het zien zitten om Moerdijk als zelfstandige gemeente van Afvalservice te behandelen, met eigen vrijheidsgraden om de afvalverwijdering in te richten, volgens het concept van een geïntegreerde wijkaanpak, in co-creatie met de inwoners, dan is het de moeite waard deze optie verder te onderzoeken. Wanneer niet voor de optie Afvalservice wordt gekozen, of wanneer deze optie bij nader inzien, niet goed uitpakt, dan kan Moerdijk zijn huidige werkwijze van periodieke aanbesteding het beste handhaven. Daarbij gelden de volgende kanttekeningen: a)

Alvorens tot aanbesteding over te gaan is het verstandig een beleids- en uitvoeringsplan te maken voor Van

Afval Naar Grondstof. Hierbij dienen de vele ervaringen in den landen voor Moerdijk naast elkaar te

worden gezet om de beste aanpak te kunnen kiezen.

b)

Wanneer niet wordt gekozen voor het concept van ‘de vervuiler betaalt5’, maar wanneer Van Afval Naar

Grondstof wordt gerealiseerd in co-creatie met de inwoners, is het noodzakelijk een dorpsgerichte aanpak uit te

werken. c)

Overwegen een innovatief bestek op de markt te zetten waarin harde prestatie-eisen worden gevraagd. In dat

kader is het van belang de verschillende lopende contracten zoveel mogelijk gelijktijdig te laten aflopen. Er komt

dan een groot bestek. In het bestek kan de verplichting worden opgenomen lokale partijen in te schakelen. De

aannemer zal dan ook als regievoerder moeten optreden. Een contract op basis van prestatie-eisen zou een

langere looptijd moeten hebben dan de huidige 3 jaar met 2 jaar verlenging.

d)

De bestaande samenwerking in de regio op het gebeid van kennisuitwisseling en de afzet van grondstoffen

(zoals contract kunststof afval) handhaven en waar dat zinvol is, verder uitbreiden.

e)

De tijdshorizon in de gaten houden. Het huidige lopende contract is voor 2015 verlengd en kan maximaal met

nog 1 jaar worden verlengd tot 1 januari 2017.

5

De ‘vervuiler betaalt’ leidt soms tot een aanzienlijk afname van de hoeveelheid afval. Aangezien afval niet kan verdwijnen, moet het

ergens anders blijven. Er zijn ervaringen bekend dat het wordt meegenomen naar de baas of wordt gedumpt. Anderzijds zie je ook ervaringen waar het concept leidt tot sterk verhoogde gescheiden inzameling.



Pagina 14/15

Bijlage 1 Afwegingskader Schets van de manier waarop de samenwerking op hoofdlijnen wordt ingevuld. -

Beleidsvoorbereiding en besluitvorming.

-

Inzameling, bewonerscommunicatie, afzet en toezicht / beheer

-

Hoe worden afspraken over de uitvoering gemaakt en vastgelegd en voor hoelang?

-

Consequenties voor de partij(en) waarbij Moerdijk zich aansluit?

Wat is de formele positie van Moerdijk in de samenwerking (stemgewicht t.o.v. het grotere geheel)? Hoe vindt de voorbereiding en de besluitvorming plaats? -

De opvolgende besluitvormingsstappen in het samenwerkingsverband.

-

Wanneer en hoe worden burgers, gemeenteraad en college betrokken?

-

Wanneer en hoe wordt de ambtelijke staf van Moerdijk betrokken?

-

Hoeveel ruimte is er voor een afwijkende positie?

Op welke manier is de samenwerking van meerwaarde voor de realisatie van de beleidsdoelstelling Van Afval Naar Grondstof (VANG)? -

Bedenken en implementeren van (nieuwe) inzamelsystemen.

-

Kleine stapjes versus grote stappen.

-

Richting burger: verkrijgen medewerking burger aan (nieuwe) inzamelsystemen.

-

Richting afzet: scherpe en stabiele prijzen en continuïteit afzet grondstoffen.

Cruciale schakel in de route VANG is de blijvende medewerking van de burger. Deze moet dagelijks opnieuw door een perfecte uitvoering worden verdiend. -

Hoe zijn de bewoners bij de uitvoering betrokken?

-

Hoe wordt er naar ze geluisterd?

-

Hoe verlopen communicatie, klachtenafhandeling, en systeembijsturing?

-

In hoeverre blijft de afvalinzameling qua beleving van de burger een Moerdijkse aangelegenheid?

Ruimte voor tussentijdse aanpassingen. -

In de huidige vorm leidt een wijziging van de uitvoering tot meerwerk en een extra factuur achteraf, hoe zal dat

in de samenwerking verlopen?

Verkenning van de mogelijke synergievoordelen -

Investeringen

-

Systeemkeuze

-

Dienstverlening: inzameling, toezicht, voorlichting,

-

De ambtelijke beleidsvoorbereiding. BUREAU MILIEU & WERK


Pagina 15/15

Bijlage 2 Overzicht van de gesprekspartners Afvalservice Breda:

Petra van Breugel, Cees van Bavel

Gemeente Rucphen:

Martin van Drimmelen, Ad Schrauwen

Gemeente Etten-Leur:

Jeroen Verhagen

Saver NV:

Wil van Leijsen

HVC:

Dion van Steensel, Stefan de Beer

SITA:

Geert Steeghs, John van den Bemd, Jan van der Meer

Van Gansewinkel:

Daniel van Bruggen, Frans Versteijnen



Onderzoek uitbesteding afvalinzameling

Recommend Documents