Onderzoek Rekenkamercommissie gemeente Buren “Regionale Uitvoeringsdienst (RUD)” Omgevingsdienst Rivierenland (ODR)
Colofon Rekenkamercommissie Buren Voorzitter: H.J.F.L. Meeuwsen MBA Leden: drs. J.H. Hollebrandse-Kemp, drs. P.J.J. Bremmer Secretaris: W. van Beem Het onderzoek is uitgevoerd door Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling in opdracht van de Rekenkamercommissie. Auteurs: drs. E. Berkelmans, M.E.J. Straatman MSc Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling Bolderweg 1 1332 AX ALMERE Tel. 036-5300211 www.metafoor.nl Mei 2014 2
1 1.
Inhoud Kern ................................................................................................................................................. 5
1.1
Inleiding ................................................................................................................................... 5
1.2
Doel- en vraagstelling .............................................................................................................. 5
1.3
Onderzoeksvragen................................................................................................................... 7 1.3.1
Onderzoeksaanpak .......................................................................................................... 8
1.4
Conclusies ................................................................................................................................ 9
1.5
Aanbevelingen ....................................................................................................................... 12
2 2.1
Regionale Uitvoeringsdienst (RUD) ............................................................................................... 14 Achtergrondinformatie.......................................................................................................... 14 2.1.1
Gelderse Omgevingsdiensten ........................................................................................ 15
2.1.2
Omgevingsdienst Rivierenland ...................................................................................... 16
2.2
Wat is er gebeurd sinds de start van de samenwerking? ..................................................... 16
2.3
Organisatiestructuur ............................................................................................................. 18
2.4
Doelstellingen, beoogde effecten en taken van de ODR ...................................................... 19 2.4.1
Doelstellingen ODR ........................................................................................................ 20
2.4.2
Taken ODR ..................................................................................................................... 21
2.4.3
Overhead ....................................................................................................................... 22
2.4.4
Realisatie van doelstellingen en effecten...................................................................... 23
2.4.5
Risico’s ........................................................................................................................... 24
2.4.6
Informatievoorziening ................................................................................................... 25
2.5
Algemeen beleidskader ......................................................................................................... 27
2.6
Beoordeling beleidskader...................................................................................................... 32
2.7
Toetsing aan het geformuleerde normenkader .................................................................... 35
Bijlage 1: Planning en Control cyclus ODR............................................................................................. 38 Bijlage 2: Document Antea .................................................................................................................... 39 Bijlage 3: Takenpakket........................................................................................................................... 42 Bijlage 4: Relevante wetteksten ............................................................................................................ 44 Bijlage 5: Geïnterviewden ..................................................................................................................... 46 Bijlage 6: Startnotitie managementinformatie ..................................................................................... 48
3
Deel 1: Bestuurlijke samenvatting
4
1. Kern 1.1 Inleiding De uitvoering van veel gemeentelijke taken is in het kader van de Wet gemeenschappelijke regelingen bij zogenaamde verbonden partijen komen te liggen. Verbonden partijen worden veelal opgericht om efficiëntie te bereiken en voordelen op het gebied van financiën of bijvoorbeeld kwaliteitsverbetering te bewerkstelligen. In de gemeente Buren (en omliggende gemeenten) zijn vergunningverlenings-, toezichts- en handhavingstaken op het gebied van milieu en Wabo overgebracht naar een RUD (Regionale Uitvoeringsdienst). Dit geldt ook voor een aantal provinciale Wabo-taken. Sinds 1 april 2013 heeft deze vorm gekregen in de Omgevingsdienst Rivierenland (ODR). De Rekenkamercommissie Buren (RKC) heeft besloten om een onderzoek te doen naar de ODR. Naast voordelen kan een verbonden partij ook risico’s opleveren. Doel van dit onderzoek is om meer inzicht te krijgen in de positie en de rol van de gemeenteraad van Buren bij verregaande samenwerking bij de uitvoering van gemeentelijke taken. Dit onderzoek is ook bedoeld om in de toekomst bij nieuwe samenwerkingsverbanden te gebruiken. Lessen die getrokken worden uit de samenwerking met de ODR kunnen in de toekomst gebruikt worden als leermoment bij andere samenwerkingsvormen.
1.2 Doel- en vraagstelling Of doelstellingen wat betreft een verbonden partij worden waargemaakt is voor de gemeenteraad veelal onduidelijk. De partij staat op afstand en door gebrekkige informatievoorziening is het vaak lastig voor de gemeenteraad om nog controle uit te oefenen. Voor de gemeente Buren is het van belang dat de gemeenteraad op de hoogte is of de verwachtingen van de ODR worden waargemaakt binnen de door hen gestelde kaders. Een goede informatievoorziening is hierbij van cruciaal belang. Daarnaast is de kaderstelling erg belangrijk. Doelen moeten duidelijk en helder geformuleerd worden, ze moeten meetbaar en concreet zijn, zodat ook mogelijk is om te bepalen of doelen worden gerealiseerd. Doelstelling van dit onderzoek is: Inzicht te krijgen in de positie en de rol van de gemeenteraad van de gemeente Buren bij de samenwerking bij de uitvoering van gemeentelijke taken door de ODR.
5
Subdoelstelling van dit onderzoek is om: -
Inzicht te verkrijgen in wat er is gebeurd sinds de start van de ODR; inzicht te verkrijgen in de wijze waarop de ODR is georganiseerd en hoe het in de praktijk functioneert; inzicht bieden in welke (beleids)kaders worden gehanteerd voor de controle op de ODR; inzicht te geven in hoe en de mate waarin de raad kan bepalen of de ODR doeltreffend en doelmatig functioneert.
Centraal in dit onderzoek staat de vraag hoe de gemeenteraad in de toekomst op een adequate manier haar kaderstellende en controlerende taak uit kan voeren wat betreft gemeenschappelijke regelingen.
6
1.3 Onderzoeksvragen Dit onderzoek moet inzicht geven in de samenwerking tussen de gemeente Buren en de ODR, op welke punten er verbetering te behalen valt en hoe de gemeenteraad controle en invloed kan uitoefenen. Daarbij is het onderzoek vooral bedoeld als les voor de toekomst, dan als ‘afrekening’ gekeken naar het verleden. Algemene onderzoeksvraag: Welke beleidskaders rond de ODR zijn er en op welke wijze kan de gemeenteraad controle uitoefenen en bepalen of de ODR doeltreffend en doelmatig functioneert? Om tot beantwoording te komen van deze vraag zijn de volgende sub-vragen geformuleerd. 1. Wat is een RUD en wat is het doel van de RUD/ODR? a. b. c. d. e.
Wat is er gebeurd sinds de start van de samenwerking? Welke taken heeft de ODR? Wat zijn de inhoudelijke doelstellingen en beoogde effecten? Zijn deze doelstellingen en effecten gerealiseerd? Op welke wijze wordt er met de geformuleerde risico’s omgegaan?
2. Welke beleidskaders worden in de gemeente Buren gehanteerd? a. b. -
Op basis van welke wetgeving zijn de beleidskaders vastgesteld? Wat is de kwaliteit van dit beleidskader? Zijn doelen en instrumenten duidelijk en consistent geformuleerd? Voldoet het beleidskader aan de eisen zoals gesteld in het BBV?
3. Welke verantwoordelijkheden, bevoegdheden en instrumenten heeft de gemeenteraad van Buren tot zijn beschikking om de gang van zaken bij de ODR te controleren en te sturen? a. Welke afspraken zijn er met de ODR gemaakt op het gebied van de realisatie van doelstellingen? b. Op welke wijze wordt door de ODR verantwoording afgelegd over de realisatie van doelstellingen? c. Welke informatie ontvangt de raad ten aanzien van de realisatie van de doelstellingen door de ODR? d. Is deze informatie toereikend om de realisatie van doelstellingen door de ODR periodiek te kunnen beoordelen? Kortom: wat zijn de precieze doelstellingen van de ODR, hoe zijn deze vastgelegd en hoe kan de gemeenteraad de ODR controleren?
7
1.3.1
Onderzoeksaanpak
Om de centrale vraag en bijbehorende deelvragen uit § 1.3 te beantwoorden zijn de volgende stappen in het onderzoek uitgevoerd: 1. Normenkader: Om het onderzoek objectief te kunnen toetsen is een normenkader geformuleerd. Dit normenkader is gebaseerd op wettelijke, gemeentelijke en deskundige normen. De gemeentelijke normen zijn afkomstig uit, door de gemeenteraad of het college van burgemeester en wethouders, vastgestelde beleidskaders, bijvoorbeeld de Wet gemeenschappelijke regelingen of de Nota verbonden partijen. Daarnaast vormt bijvoorbeeld ook de Dienstverleningsovereenkomst onderdeel van het normenkader. 2. Documentenstudie: in deze fase is bestudeerd hoe de organisatie in elkaar zit, welke informatie de raad krijgt en welke informatiestromen er nog meer zijn. Het gaat hier om alle wetten, nota’s, bedrijfsplannen, managementrapportages etc. 3. Interviews: met 8 bij de projecten betrokken sleutelpersonen is een interview afgenomen (zie bijlage 5). Tot de geïnterviewden behoren; de verantwoordelijke wethouder(s), de directeur ODR, de controller ODR, afdelingshoofd specialisme en advies ODR, het hoofd van het team advies en ondersteuning gemeente Buren, griffier en secretaris gemeente Buren. Gespreksthema’s richtten zich op de taken van de ODR versus de gemeente, doelen en taken van beide organisaties, de rol van de raad, de daarvoor benodigde informatie en de wijze waarop deze informatie is verstrekt. 4. Integratie: met behulp van de informatie uit de documentstudie en de interviews zijn de bevindingen geplaatst binnen de centrale vraagstelling van de RKC, ontleed in een aantal deelvragen met daaronder een aantal subvragen. 5. Het opstellen van een rapport van bevindingen ten behoeve van het ambtelijk wederhoor. 6. Het opstellen van het conceptrapport met conclusies en aanbevelingen. 7. Uitnodigen van College voor hoor en wederhoor door de RKC en het verwerken hiervan. 8. Het opstellen en aanbieden van het definitief rapport naar aanleiding reacties onder punt 7.
8
1.4 Conclusies Aan de hand van de centrale onderzoeksvraag worden de conclusies geformuleerd. De onderzoeksvraag luidt als volgt: Welke beleidskaders rond de ODR zijn er en op welke wijze kan de gemeenteraad controle uitoefenen en bepalen of de ODR doeltreffend en doelmatig functioneert?
Belangrijkste conclusies • • •
• • •
Gemeenteraad is op dit moment onvoldoende in staat om de ODR te controleren, te beïnvloeden en te bepalen of ODR doeltreffend functioneert. Informatie van en naar de raad over de ODR is beperkt. Met overdragen werkzaamheden heeft er geen 0-meting plaatsgevonden, hierdoor kan nu moeilijk bepaald worden of ODR meer of minder doeltreffend functioneert t.o.v. de gemeentelijke situatie. Op dit moment zijn er voor de raad onvoldoende prestatie indicatoren om de prestaties van de ODR adequaat te kunnen beoordelen. Er is onvoldoende inzicht geweest in bij de gemeente achterblijvende overhead. De rekenkamer is van mening dat zowel de ODR als de gemeente Buren stappen maken ter verbetering van controle en sturingsmogelijkheden. Zo is de ODR bezig om prestatie indicatoren en meetbare procescomponenten vast te stellen en is zich ook zeer bewust van nut en noodzaak hiervan.
Bovenstaande conclusies worden onderbouwd door de onderstaande constateringen. Overdragen van taken en verantwoordelijkheden Vastgesteld wordt dat de beleidskaders rond de ODR beschikbaar waren op het moment dat de werkzaamheden werden overgedragen aan de ODR. Deze beleidskaders waren geborgd in het gemeentelijke handhaving uitvoeringsprogramma (HUP) en het vergunning uitvoeringsprogramma (VUP). Tot dat het werkprogramma van de ODR is vastgesteld zou worden vastgehouden aan de gemeentelijke uitvoeringsprogramma’s. Daarbij is, naast de taken die beschreven staan in het bedrijfsplan van de ODR ook in de Dienstverleningsovereenkomst (DVO) aandacht besteed aan het uit te voeren beleid. Verder zijn de wettelijke kaders in acht genomen. De wettelijke kaders worden door de rekenkamer als voldoende beoordeeld. Een aantal andere elementen worden als onvoldoende beoordeeld. Dit is ook terug te zien in de checklist verbonden partijen van de rekenkamercommissie (zie §2.6). Met het overdragen van de werkzaamheden en personeel per 1 april 2013 heeft er geen “nul” meting plaatsgevonden waarmee kan worden bepaald of de ODR ten opzichte van de gemeentelijke situatie meer of minder doeltreffend functioneert. 9
Ook was niet bepaald op welke wijze welke prestaties gemonitord zouden worden. Daarbij dienden de nodige zaken bij de ODR te worden uitgewerkt voornamelijk met betrekking tot organisatie, producten en automatisering. Daaraan is veel tijd en aandacht in de eerste maanden besteed. Verder werd duidelijk dat de communicatie tussen gemeente en ODR over vragen, uit te voeren VTH acties specifiek aandacht behoefde. Hiervoor is een ambtenaar van de gemeente Buren aangesteld om dit te verzorgen. De raad mag zienswijzen indienen op begroting, jaarstukken en bestuursrapportage. In het verleden heeft dit ook plaats gevonden. De mogelijkheid tot beïnvloeding op deze wijze wordt als beperkt ervaren. De raad beseft dat dit het gevolg is van deelname aan een Gemeenschappelijke Regeling. Daarbij wordt meer terugkoppeling van het AB lid verwacht. Naast de beïnvloeding van (generiek) formeel beleid worden (specifiek) politiek gevoelige zaken twee wekelijks met de betreffende wethouder besproken. Acties van de ODR kunnen hierop worden afgestemd. Getracht wordt ook de politieke gevoeligheden in procedures binnen de ODR vast te leggen. Uit de interviews is gebleken dat dit nog verbetering behoeft. Verkrijgen en vormgeven van informatie De onmogelijkheid om de resultaten te meten is aan de orde gesteld in het Opdrachtgeversoverleg (OGO) 1. In overleg met de ODR wordt er nu gewerkt aan het bepalen van prestatie indicatoren waarmee vastgesteld kan worden of de geleverde prestaties op niveau zijn. Daarbij heeft de ODR, mede met het oog op de toekomstige output financiering, een aantal verbeteringstrajecten in gang gezet om te komen tot een compleet beeld van de activiteiten. Op termijn zal de mogelijkheid geboden worden om als opdrachtgever keuzes te maken en beter risicogericht te sturen. Dit gecombineerd met de mogelijkheid om de capaciteit beter te kunnen plannen wordt daarmee ingezet op een snelle transitie van input- naar output sturing. Ondanks de goede voornemens en aandacht van de directie van ODR zijn er op dit moment onvoldoende prestatie indicatoren om de raad te voorzien van een adequaat controle instrumentarium aangaande de prestaties van de ODR. Aangaande het OGO is duidelijk geworden dat dit gremium, hoewel het geen formele status heeft, belangrijk is bij het vormgeven van goede werkafspraken en rapportage formats tussen de ODR en deelnemende gemeenten. Of het OGO in de toekomst een formele status krijgt of te zijner tijd wordt opgeheven is niet duidelijk. De verschillende spelers moeten wennen aan hun nieuwe taken. Dat geldt zowel voor de raadsleden die meer op afstand staan, het gemeentelijk lid in het Algemeen bestuur en de ambtelijke organisatie. Evenzeer is dit van toepassing op de ODR die niet in direct contact staat met de raadsleden. Er is wel contact met de collegeleden in het kader van de deelname aan het Algemeen Bestuur van de ODR en het reguliere overleg met de portefeuillehouder VTH. Hoewel in de P&C cyclus duidelijk is welke informatie aan de raad wordt verstrekt, is het niet voor iedereen duidelijk wat de spelregels over inhoud en wijze van informatieverstrekking zijn. Zo heeft het college pas op 17 maart 2014 de bestuursrapportage van september 2013 aan de raad gezonden. 1
Zie voor nadere informatie behoefte van het OGO bijlage 6 van dit rapport.
10
Er wordt door het College van Buren beperkt invulling gegeven aan de actieve informatieplicht. Dat heeft voornamelijk te maken met de meer informele wijze waarop tussen college en raad wordt beoordeeld waarover en hoe de raad geïnformeerd moet worden aangaande verbonden partijen. Een van de doelstellingen van het rekenkameronderzoek was om te komen tot een lijst met concrete prestatie indicatoren. De rekenkamer is in een vroeg stadium tot de conclusie gekomen dat deze ambitie niet gerealiseerd zou kunnen worden. Zowel de gemeente Buren als de ODR waren nog niet in staat informatie te leveren die zou leiden tot betrouwbare en representatieve kritische prestatie indicatoren (KPI´s ). Tijdens het onderzoek werd duidelijk dat zowel het OGO als de ODR al de eerste stappen aan het maken waren om te komen tot deze KPI’s. Men dient zich wel te realiseren dat niet alleen over kwantitatieve data, maar ook over kwalitatieve gegevens zou moeten worden gerapporteerd. Bij de keuze om de nodige zaken waaronder rapportages en informatie verstrekking werkenderwijs door de ODR te laten ontwikkelen wordt gesproken van het groeimodel. Daardoor zijn van af het begin geen, zowel qua vorm als inhoud, adequate rapportages beschikbaar. Door aan de voorkant geen kader te stellen met meetpunten en zaken waarover wordt gerapporteerd is de raad niet in staat de wijze van uitvoering en de gevolgen van het door haar genomen besluit te beoordelen. Input- en outputfinanciering Door de raad kan aanpassing van gemeentelijk VTH beleid worden gerealiseerd. Bij voorkeur in overleg met de ODR, maar indien noodzakelijk ook als opdracht aan de ODR. In beide gevallen is daaraan wel een prijskaartje verbonden. Omdat er nog geen aanpassing is voorgesteld, is onduidelijk hoe dat in de praktijk werkt en welke prijs daarvoor betaald zou moeten worden. Dat heeft onder andere te maken met de gekozen input financiering. Hierdoor is nog niet exact duidelijk wat een product kost. Op het moment dat er sprake is van output financiering kan een keuze direct worden vertaald in financiële gevolgen. Duidelijk is dat de ODR zoveel mogelijk generiek beleid wenst waarmee standaardisatie kan worden bewerkstelligd om de efficiency te bevorderen. Deze efficiencyverbetering is vervat in de doelstelling om jaarlijks 1% efficiencyverbetering te realiseren en 1% kwaliteitsverbetering. Over het eerste punt zijn duidelijke afspraken gemaakt. De kwaliteitsverbetering is, zo blijkt uit de interviews, voor mensen buiten de ODR lastiger te vatten. Overhead Binnen de gemeente Buren is naar mening van rekenkamer onvoldoende aandacht geweest voor de invloed van de uitplaatsing op de achterblijvende gemeentelijke overhead. Men heeft zich onvoldoende gerealiseerd dat de uitplaatsing van medewerkers een aanzienlijke resterende post overhead zou achterlaten. Dit is medegelegen in het getrapte kostenstructuur van deze overhead.
11
1.5 Aanbevelingen Naar aanleiding van het onderzoek kunnen de volgende aanbevelingen worden gedaan:
Belangrijkste aanbevelingen: • • • • • • •
Bij overdracht van taken naar een verbonden partij moeten duidelijke en meetbare (SMART2) prestatie afspraken worden gemaakt. Zorg ervoor dat vooraf de wijze van rapportage aan de raad zowel qua inhoud, vorm en frequentie duidelijk geformuleerd zijn. De ODR en de gemeente Buren moeten het werkprogramma verder afmaken en hierbij zorgen dat taken en doelstellingen SMART en voor beide partijen helder zijn. Betrek de raad meer bij de ODR. De gemeenteraad heeft het gevoel op afstand te staan, voor wederzijds begrip is meer en heldere informatie van cruciaal belang. Presenteer een beperkt aantal KPI’s aan de raad zodat het voor de raad overzichtelijk en ‘behapbaar’ blijft. Geef daarbij aandacht aan kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren. Start met “virtuele” outputfinanciering waardoor ervaring wordt opgedaan met mogelijkheden. Maak duidelijke afspraken over aard en omvang van achterblijvende overhead en eventueel nog uit te voeren werkzaamheden.
Overdragen van taken en verantwoordelijkheden Indien men voornemens is taken en verantwoordelijkheden over te dragen, is het van belang een impact analyse te maken die toeziet op het beoordelen van de gevolgen die de overdracht financieel en organisatorisch heeft. Vooraf zou met de partij die taken overneemt duidelijke en meetbare prestatie afspraken moeten worden gemaakt. Daartoe zouden de prestaties bij de latende partij moeten worden gemeten zodat de geleverde prestaties voor en na overdacht SMART 2 kunnen worden beoordeeld. Indien er meer latende partijen zijn, kan overwogen worden om een onderlinge benchmark vast te stellen. Door het overdragen van taken en verantwoordelijkheden krijgt de raad de gelegenheid om meer te sturen op doelstellingen en uitkomsten, daartoe dient een passend instrumentarium beschikbaar te zijn. Op dit moment wordt door de ODR gewerkt aan een standaard werkwijze en risicoprofiel voor diverse taken. Door de raad mee te nemen in de afwegingen en deze uit te leggen kan er naar mening van de rekenkamer veel duidelijkheid en draagvlak voor de gekozen uitgangspunten worden gecreëerd. 2
SMART staat voor Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdsgebonden.
12
Verkrijgen van informatie Vooraf zou de wijze van rapportage aan de raad zowel qua inhoud, procedure en frequentie duidelijk geformuleerd moeten zijn. De raad zou op dat moment zelf direct als aanspreekpunt kunnen fungeren. Daarmee komt informatie op vooraf overeengekomen momenten en op de raad toegesneden wijze sneller beschikbaar. Betrek de raad meer bij de ODR. Een presentatie van het jaarverslag zowel financieel als inhoudelijk door de directie van de ODR aan de raad is aan te bevelen. Hiermee wordt informatie in een context geplaatst en kunnen bepaalde beleidskeuzes en uitwerkingen nader worden toegelicht. Vormgeven van informatie Op dit moment wordt er gewerkt aan het werkprogramma waarin zowel voor de ODR als de gemeente Buren beschreven wordt wat taken en doelstellingen zijn. Maak dit werkprogramma af en zorg dat taken en doelstellingen hierin SMART geformuleerd zijn. Op deze manier wordt het voor beide partijen inzichtelijk wat verwachtingen en doelstellingen zijn. De ODR is KPI’s aan het opstellen. Een deel van deze meetpunten zijn zeer gedetailleerd. Geadviseerd wordt om een beperkt aantal KPI’s aan de gemeenteraad te presenteren waarbij een afweging wordt gemaakt tussen “harde“ (geld, aantallen doorlooptijd) en “zachte” (klant- en medewerker tevredenheid, kwaliteit van geleverde producten) indicatoren 3. Zorg voor een doorlopende informatie lijn, hanteer dezelfde elementen in zowel begroting, bestuursrapportage en jaarstukken. Op dit moment is er nog geen kadernota, voor een duidelijke lange termijn visie is het aan te bevelen deze op te stellen. Input en output financiering Onder de huidige afspraken wordt gewerkt met een input financiering. In 2018 zou er over moeten worden gegaan naar een output financiering. Naar mening van de rekenkamer is het een overweging om in 2016 te starten met een “virtuele” output financiering waardoor eerder ervaring kan worden opgedaan met mogelijkheden. In 2017 kan dan, met die eerste ervaringen, gemeentelijk beleid worden gemaakt voor de jaren 2018 en later. Overhead Naar mening van de rekenkamer zou er op het moment van overdacht van gemeentelijke taken naar een externe organisatie op voorhand meer aandacht moeten zijn voor eventueel bij de gemeente achterblijvende overhead kosten. Er zou concreet moeten worden meegewogen op welke wijze deze zou kunnen worden verminderd of worden overdragen. De vuistregel “medewerkers volgen werk” zou uitgebreid kunnen worden met “overhead volgt medewerkers” (in financiële zin). Op dat moment de ontvangende organisatie meer geprikkeld om oog te hebben voor de bij de latende organisatie achterblijvende overhead. 3
Naar mening van de rekenkamer zouden er per programma (Vergunningverlening, Toezicht en handhaving en Advisering) een aantal KPI’s moeten worden geformuleerd: bijvoorbeeld: aantal vergunningen aangevraagd, aantal vergunningen verleend, aantal wettelijke termijnen niet behaald, bestede tijd per type advies, aantal verwerkte zienswijzen en de kostprijs van verschillende diensten. Verder kan ook aandacht worden gegeven aan medewerker tevredenheid, klant tevredenheid (zowel deelnemers als inwoners) kwaliteit van bereikbaarheid en communicatie.
13
2
Regionale Uitvoeringsdienst (RUD)
In dit hoofdstuk wordt een algemene achtergrond gegeven over de Regionale Uitvoeringsdiensten. Er wordt ingegaan op waarom deze uitvoeringsdiensten zijn opgericht en hoe dit in de regio Rivierenland heeft vorm gekregen. In 2008 werden er 25 verplichte omgevingsdiensten ingesteld. Bij een RUD gaat het om een organisatie van samenwerkende gemeenten, provincies en waterschappen die namens deze partijen toezicht houdt op VROM-regelgeving en daarbij ook eventueel sancties voorbereidt. Deze vorm is in het leven geroepen om de krachten te kunnen bundelen zodat er sprake is van minder versnippering, meer deskundigheid en een meer efficiënte inzet van middelen. Uiteindelijk moet de kwaliteit van de uitvoering van VROM-taken hierdoor verbeteren.
2.1 Achtergrondinformatie Mede als gevolg van enkele grote rampen is er al langere tijd aandacht voor de kwaliteit van de handhaving van wet- en regelgeving. De Commissie Mans (Onderzoeksteam Herziening Handhavingstelsel VROM-regelgeving) heeft daarom in 2008 in opdracht van het toenmalige ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) een onderzoek gedaan. De Commissie Mans is tot de conclusie gekomen dat toezicht en handhaving nog niet op alle fronten voldoende scoren. Het rapport stelt dat van een professionele en adequate handhaving landelijk gezien nog geen sprake is en stelt ook dat de handhaving in Nederland te versnipperd is. Handhaven is complex doordat er veel verschillende instanties bij betrokken zijn. Die instanties (gemeenten, waterschappen, provincies, milieudiensten, politie, Openbaar Ministerie, VROMInspectie) slagen er vaak niet in effectief en efficiënt naleving van regels af te dwingen, constateert de Commissie. Daarnaast wordt er ook weinig informatie uitgewisseld tussen de verschillende overheidsinstanties. Het centrale probleem is dus de versplintering van de handhavingsorganisaties in combinatie met vrijblijvendheid in de samenwerking tussen die organisaties, constateert de Commissie Mans. Daarom pleit Mans voor regionale omgevingsdiensten waar alle gemeenten en provincies verplicht aan deel moeten nemen. Hierin kunnen verschillende overheidsinstanties hun capaciteit, deskundigheid en financiën bundelen om zo tot een professionele handhaving te komen. Het kabinet Balkenende heeft als reactie op het advies van de Commissie Mans op 6 november 2008 het volgende besloten: -
het tekort aan kwaliteit bij het uitvoeren van de wetten en regels van het rijk voor de fysieke leefomgeving wordt opgelost; landsdekkend wordt gezorgd voor de mogelijkheid van regionale uitvoering van bepaalde taken die voortkomen uit bovenstaande wetten en regels; er komt een betere rolverdeling tussen gemeenten en provincies door bepaalde bevoegdheden niet langer centraal te stellen; de afstemming tussen overheid, Openbaar Ministerie en politie wordt effectiever en efficiënter. 14
Door het Ministerie van VROM, de VNG en het IPO (Interprovinciaal Overleg) is in juni 2009 een akkoord gesloten om de handhaving samen op te pakken. Zij zijn toen gekomen met een zogenaamde 'package deal’. De 'package deal' beschrijft de opvatting van het Rijk, IPO, VNG en Unie van Waterschappen. De 'package deal' heeft als doel te komen tot: -
-
kwaliteitscriteria voor vergunningverlening, toezicht en handhaving; regionale uitvoering van een basistakenpakket dat bestaat uit toezicht en handhaving op de naleving van • de milieuvoorschriften zoals die staan in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo); • de milieuwet- en regelgeving; • de voorbereiding van complexe omgevingsvergunningen; een landelijk gestuurde organisatie voor het uitwisselen van informatie en hieraan gekoppelde bedrijfsprocessystemen voor toezicht en handhaving; verbetering van de afstemming tussen het bestuur en het Openbaar Ministerie en politie; het decentraliseren van bevoegdheden binnen de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en van het Interbestuurlijk Toezicht.
Het akkoord is een stimulans c.q. plicht geweest voor provincies en gemeenten in Nederland om samen te gaan werken. In heel Nederland zijn bijna dertig Omgevingsdiensten gevormd waarin provincies en gemeenten samenwerken. Door de bundeling van kennis en kwaliteit kunnen de deelnemende organisaties hun taken beter uitvoeren. Alle bedrijven in het gebied krijgen zo een gelijke behandeling en gelijke kansen op ontwikkeling. Ook ontstaan er zo schaalvoordelen. 2.1.1 Gelderse Omgevingsdiensten Ook voor de provincie Gelderland en de gemeenten in Gelderland vormde bovengenoemde akkoord een stimulans om samen een intentieovereenkomst te tekenen. In Gelderland is de zogenaamde ‘Gelderse Maat’ vormgegeven. In Gelderland zijn vanaf 1 april 2013 zeven samenwerkende omgevingsdiensten actief. Samen vormen zij het stelsel van Gelderse Omgevingsdiensten. De zeven samenwerkende omgevingsdiensten in Gelderland zijn:
Figuur 2.1: Gelderse Omgevingsdiensten. Bron: Gelderse Omgevingsdiensten
15
Elke omgevingsdienst is een samenwerkingsverband dat zich primair bezighoudt met de door de provincie en gemeenten overgedragen vergunningverlening, toezicht en handhavingsuitvoeringstaken. De omgevingsdienst is in staat zelfstandig te opereren door de gecreëerde rechtspersoonlijkheid en verstrekte mandatering. Een aantal omgevingsdiensten neemt in opdracht stelseltaken voor haar rekening. Niet alle omgevingsdiensten zijn voldoende in staat om alle taken met toereikende kennis en ervaring te kunnen uitvoeren. De omgevingsdienst die ‘specialist’ is op een taak, voert deze taak dus niet alleen voor zichzelf, maar ook voor en in opdracht van de andere zes omgevingsdiensten uit. 2.1.2 Omgevingsdienst Rivierenland Sinds 1 april 2013 verzorgt de Omgevingsdienst Rivierenland (ODR) vergunningverlening, toezicht en handhaving voor de provincie Gelderland en de gemeenten Buren, Culemborg, Geldermalsen, Lingewaal, Maasdriel, Neder-Betuwe, Neerijnen, Tiel, West Maas en Waal en Zaltbommel. Het gaat om de vergunningverlening- en toezichttaken op het gebied van milieu en voor een aantal gemeenten en de provincie ook van bouwen (Wabo-taken). In het bedrijfsplan van de ODR wordt aangegeven wat de aanleiding is om tot deze omgevingsdienst in het Rivierenland te komen: • • • • • •
Meer bestuurlijke aandacht voor handhaving, minder kans op grote en kleine zaken, zoals die zich nog her en der voordoen door minder aandacht of te weinig capaciteit. Het zoveel mogelijk voorkomen van gaten in de uitvoering, meer continuïteit dan nu het geval is en daardoor minder externe inhuur. Betere waarborg door een grotere schaalomvang dat straks (sneller) aan alle wettelijke kwaliteitscriteria van het Rijk kan worden voldaan. Meer gelijkheid in de uitvoering (meer rechtsgelijkheid voor bedrijven): gelijke monniken gelijke kappen, meer gelijkheid in kwaliteit en kwantiteit als het gaat om de uitvoering. Kostenbesparing door schaalvergroting, efficiencymaatregelen en minder externe inhuur. Voldoen aan de landelijke criteria die door de staatsecretaris zijn gesteld ten aanzien van de uitvoering op het gebied van de milieutaken.
Sinds het onderzoek dat door de commissie Mans in 2008 is gedaan is er veel gebeurd. In de tabel in onderstaande paragraaf worden de belangrijkste gebeurtenissen uit het project weergegeven sinds het akkoord dat door het Ministerie van VROM, de VNG en het IPO in 2009 werd gesloten.
2.2 Wat is er gebeurd sinds de start van de samenwerking? Nadat duidelijk werd dat het vanuit het Rijk verplicht werd om uitvoeringsdiensten op te stellen is er veel gebeurd in de regio Rivierenland. De belangrijkste gebeurtenissen staan hieronder weergegeven in een tijdlijn. In dit schema zijn ook de belangrijkste informatiestromen naar het college en de raad weergegeven. Hierop wordt in §2.3 verder ingegaan.
16
Datum Juni 2009 3 november 2009 21 februari 2012 3 april 2012 26 juni 2012
26 juni 2012 6 december 2012 18 en 24 februari 2013 26 februari 2013 22 maart 2013
1 april 2013 2 april 2013 16 april 2013
Gebeurtenis Akkoord Commissie Mans: akkoord gesloten om handhaving gezamenlijk op te pakken. Ondertekening intentieverklaring Gelderse Maat Vaststellen bedrijfsplan ODR: Naar een professionele Omgevingsdienst Rivierenland Besluitvorming en betrekken raad bij vorming ODR Gemeenschappelijke regeling ODR – raad verleent toestemming aan B&W tot treffen van GR. Raad neemt kennis van bedrijfsplan ODR en maakt opvatting daarover kenbaar aan college. Twee moties inzake GR
DVO wordt vastgesteld door B&W Buren onder voorbehoud van het nader op te stellen werkprogramma (art. 5 DVO). (Wordt vastgelegd in het Addendum op de DVO) Start Omgevingsdienst Rivierenland Bevestiging overdracht taken naar ODR – besluit over formatie en lumpsum financiering DVO vastgesteld door B&W Zienswijze behandeld op conceptbegroting 2014
1 juli 2013
Raad ingelicht over vaststelling DVO ODR Bestuursrapportage aangeboden aan college B&W Brief aan raad over bevoegdheden ODR
20 januari 2014
Raad
Brief aan raad Vergadering gemeenteraad
Vergadering gemeenteraad Brief verstuurd aan leden van de raad
Deelname Buren aan ODR – inbreng taken, taken BNLW gemeenten, maatregelen overhead DVO (Dienstverleningsovereenkomst) vastgesteld in het Dagelijks en het Algemeen Bestuur van de ODR Zienswijze van raad op begroting 2013 ODR
7 mei 2013
30 september 2013
College B&W
Brief van de raad aan ODR Besluit door B&W
Besluit genomen door B&W In vergadering B&W In voorbereidende gemeenteraad behandeld Brief van B&W aan raad Alleen aan B&W aangeboden Brief aan raad
Tabel: 1
17
2.3 Organisatiestructuur Zoals de gemeentelijk organisatie is opgebouwd uit het college van B&W en de raad, is ook de ODR op een bepaalde manier opgebouwd. In figuur 2.2 wordt een overzicht gegeven van de onderdelen waar de ODR uit bestaat en hoe de lijnen richting de gemeente lopen.
Gemeente Buren College B&W
Raad
Hoofden financiën overleg Adviserende rol
AB en DB geven inlichtingen aan raad via o.a. P&C Cyclus en via college.
OGO
Raad kan invloed uitoefenen door zienswijze op begroting en bv. handhavingsbeleidsplan
11 Leden:
Dagelijks Bestuur
ODR Legt verantwoording af
Algemeen Bestuur
- Buren - Tiel - Lingewaal - Etc.
Figuur 2.2: Organisatiestructuur
a. Algemeen Bestuur en Dagelijks Bestuur In figuur 2.2 is te zien dat de ODR uit een Dagelijks Bestuur (DB) en een Algemeen Bestuur (AB) bestaat. Zij hebben invloed op de besluitvorming. In het AB zitten 11 leden uit de deelnemende partijen, het DB bestaat uit 4 leden. In DB en AB vervult de directeur van de ODR de functie van secretaris. Het DB legt verantwoording af aan het AB, in de vorm van een managementrapportage (marap). Het AB stuurt op haar beurt weer informatie richting de colleges en raden. Hierbij gaat het om het gevraagd en ongevraagd inlichtingen verstrekken, maar ook om de bestuursrapportage. In de bestuursrapportage wordt onder andere ingegaan op afwijkingen in beleidsrealisatie, financiële gevolgen voor de begroting en de deelnemersbijdrage. In bijlage 1 is in de Planning & Control cyclus te zien welke informatie er op welk moment naar het college en de raad wordt gestuurd. Naast het formeel vastgelegde Algemeen Bestuur en Dagelijks Bestuur is er binnen de ODR nog het niet formeel vastgelegde opdrachtgeversoverleg (OGO) en het hoofden financiën overleg.
18
b. Opdrachtgeversoverleg (OGO) en hoofden financiën overleg Deze twee overleggen zijn nergens geborgd in de formele organisatiestructuur, maar hebben wel een belangrijke rol. Het hoofden financiën overleg bestond al voor de komst van de ODR en geeft nu advies aan ODR over bijvoorbeeld de begroting. Het OGO is speciaal opgericht voor de komst van de ODR. Hierin zitten ambtenaren van deelnemende gemeenten en de directeur van de ODR. Het OGO heeft een adviserende rol richting AB en DB en is bedoeld voor afstemming en gaat voornamelijk over praktische en strategische zaken. Zoals uit de interviews naar voren is gekomen is het OGO en ook het hoofden financiën overleg bedoeld om ambtelijk af te stemmen aan de voorkant, zodat bestuurlijke besluitvorming sneller kan verlopen. Het overleg is dus puur afstemmend en adviserend bedoeld, zodra het om besluitvorming gaat vindt dat altijd formeel plaats en zal dat altijd via het college lopen of waar nodig via de raad. De voorzitter van het OGO is momenteel de secretaris van de gemeente Buren. Mochten er zaken zijn die van belang zijn voor de gemeente dan kan de voorzitter dit doorspelen naar zijn collega secretarissen of naar de betreffende wethouders. Op deze manier is er een link tussen het OGO en de gemeente. c. Informatiestromen In figuur 2.2 is ook te zien op welke manier het college en raad informatie ontvangen, namelijk via begroting, jaarrekening en bestuursrapportage. In de bijlage 1 is de bijbehorende Planning & Control cyclus voor deze rapportages te vinden. Op de begroting kan de raad zienswijzen geven, welke door de ODR in het bestuurlijke traject meegewogen moeten worden. Binnen de ODR vormen de managementrapportages een bron van informatie. In de interviews werd duidelijk dat deze worden aangeboden aan colleges en aan het OGO. Over hoe de informatiestromen verder in de praktijk verlopen wordt ingegaan in §2.4.5. d. Portefeuilleoverleg De coördinatoren van vergunningverlening en toezicht & handhaving (accountmanagers Buren) hebben iedere twee weken overleg met de portefeuillehouder van de gemeente Buren. Hierin worden vergunningaanvragen, lopende procedures en toezichts- en handhavingszaken besproken die politiek bestuurlijk relevant zijn. Gedurende de onderzoeksperiode tot 1 april 2014 was de wethouder die verantwoordelijk was voor de regionale uitvoeringsdienst lid van het AB van de ODR. Binnen Buren was deze wethouder NIET dezelfde als degene die VTH in portefeuille had. Op de agenda van de college overleggen staat standaard het onderdeel verbonden partijen op de agenda. Uit de interviews heeft de rekenkamer geen oordeel kunnen vormen over de wijze van afstemming binnen het college aangaande het functioneren van de ODR.
2.4 Doelstellingen, beoogde effecten en taken van de ODR Het oprichten van uitvoeringsdiensten is door het Rijk opgelegd om tot bundeling van capaciteit, deskundigheid en financiën te komen. Zowel de gemeente Buren, als de ODR zelf heeft met deze oprichting een aantal doelstellingen voor ogen. In deze paragraaf gaan we hierop in.
19
2.4.1 Doelstellingen ODR Om tot een zo goed mogelijke uitvoering van taken te komen is het nodig om bepaalde doelen op te stellen. Vanuit het Rijk waren de doelen voor het oprichten van uitvoeringsdiensten duidelijk. Hierop zijn we in § 2.1 ingegaan. Voor de gemeente Buren is de doelstelling van de ODR terug te vinden in de Nota verbonden partijen: “De vorming van de uitvoeringsdiensten moet primair de kwaliteit en professionaliteit van de VTH-taken van de omgevingsvergunning verbeteren. Aanvragen en beschikkingen vinden voornamelijk plaats op basis van beleid. De behandeling dient een a-politiek karakter te krijgen. Daarbij ligt de nadruk om te komen tot een meer efficiënte en daarmee goedkopere uitvoering.” (bron: Nota verbonden partijen 2013 p. 20) De gemeente heeft hiermee algemene doelen gesteld, maar de kern is duidelijk: meer efficiency en goedkopere uitvoering. De ODR heeft haar doelen specifieker geformuleerd, maar in essentie komt het uiteindelijke doel op hetzelfde punt als wat de gemeente voor ogen heeft. De ODR zelf heeft in haar bedrijfsplan de volgende doelen vastgesteld: • • •
• •
•
De ODR zorgt er voor dat de taakuitvoering gaat voldoen aan de wettelijke kwaliteitseisen, onder voorwaarde dat zij daarvoor de opdracht en de financiële middelen krijgt. De ODR zorgt voor een goede afstemming/samenwerking met deelnemers. De ODR zorgt voor een zo eenduidig mogelijke taakuitvoering in het gehele gebied van Rivierenland, met maatwerkafspraken als het gaat om ambities en bestuurlijke keuzes van de individuele organisaties. De ODR zorgt er voor dat de taakuitvoering beduidend efficiënter gaat plaatsvinden dan de som van de huidige taakuitvoering per einde van 2012 4. De ODR zorgt voor een breder pallet aan ontwikkelingsmogelijkheden in termen van specialismevorming en doorgroeimogelijkheden dan de huidige die er zijn binnen de deelnemende organisaties. De ODR zorgt er voor dat specifieke expertise wordt geborgd en waar nodig verder wordt uitgebouwd. (bron: Bedrijfsplan ODR, p. 11)
Kort gezegd gaat het om meer kwaliteit tegen lagere kosten. Verderop in dit rapport zal worden ingegaan in hoeverre deze doelstellingen zijn behaald. Om de doelen goed te kunnen uitvoeren moeten er duidelijke afspraken gemaakt worden over de uitvoering. Het grootste effect van deze doelen moet zijn dat de uitvoering van taken beter wordt uitgevoerd dan door de individuele organisaties werd gedaan. De taken moeten efficiënter, kostenbewust en met zo goed mogelijke dienstverlening uitgevoerd worden. Uit het interview met de directeur van de ODR kwam naar voren dat verbeteren van veiligheid en duurzaamheid van regio Rivierenland de missie van de ODR is. Belangrijke doelstellingen daarbij zijn de realisatie van een bezuiniging van 5% en een kwaliteitsverbetering van 5% in de periode van 5 jaar. De kwaliteitsverbetering moet onder andere gerealiseerd worden door opleiding en training van het personeel zodat zij gaan voldoen aan de landelijk vastgestelde kwaliteitsnormen. 4
Hierbij zou gedacht kunnen worden aan een nul meting, echter wordt hier gedoeld op het totaal van alle werkzaamheden van alle gemeente zonder een nadere specificatie per gemeente of type werkzaamheid/product.
20
De gemeente Buren geeft aan dat het bij kwaliteitsverbetering volgens haar bijvoorbeeld gaat om kortere doorlooptijden en opleidingsniveau. Uit de interviews komt ook naar voren dat voor kwaliteitsverbetering het van belang is om alle prestaties en diensten in beeld te hebben. Vanuit de ODR, maar ook zodat het voor de gemeenten meer inzichtelijk wordt. Naast doelstellingen wil de ODR ook daadwerkelijk bepaalde effecten genereren, namelijk:
Meer specialismevorming op inhoud, daardoor ook beter op de hoogte van ontwikkelingen en jurisprudentie. Een meer constante uitvoering, dat wil zeggen een snelle en adequate opvang van (tijdelijke) gaten en vacatures (minder afhankelijkheid van externen). Meer eenduidigheid/gelijkheid qua uitvoering in de regio, geen grote verschillen tussen gemeenten tenzij bewust een afwijkend beleid moet worden toegepast. Een efficiëntere uitvoering (dat wil zeggen meer producten voor hetzelfde geld, of dezelfde producten voor minder geld). De beoogde efficiëntie zit dan vooral in: o meer sturing op capaciteitsinzet en producten; o minder inhuur door eigen specialismevorming en schaalgrootte; o minder zelf ontwikkelen/jurisprudentie volgen door krachtenbundeling; o meer standaardisatie van soortgelijke producten; o betere en meer gerichte inzet van ondersteuning; o betere/meer gerichte inzet van formatie. (Bron: Bedrijfsplan ODR, p. 11)
Naast de doelstellingen en beoogde effecten is het van belang te weten wat de precieze taken zijn van de ODR. De taken van de ODR zijn vastgelegd in het bedrijfsplan en het productenboek van de ODR. Daarnaast wordt er in de Dienstverleningsovereenkomst ODR (hierna: DVO) ook een hoofdstuk gewijd aan de uitvoering van taken. Samen met Antea Group (voorheen Oranjewoud) is de ODR bezig met het opstellen van een werkprogramma per deelnemer waarin aantallen uit te voeren taken en de inzet van bijbehorende capaciteit tot uiting komen. Daarbij wordt tevens specifiek aandacht besteed aan de prioritering van taken en de daaraan gekoppelde risico’s. In bijlage 2 wordt een voorbeeld gegeven van deze taken en risico systematiek. In onderstaande paragraaf wordt ingegaan op de taken van de ODR. 2.4.2 Taken ODR Gemeenten en provincie zijn verplicht een aantal milieutaken in de ODR onder te brengen. Het gaat hier om het zogenaamde basistakenpakket, dat landelijk is vastgesteld. Naast het basistakenpakket kunnen alle deelnemers extra taken onder brengen bij de ODR. In de taken wordt onderscheid gemaakt tussen milieutaken en Wabo-taken (Bouw + RO taken). Alle deelnemende gemeenten brengen hun milieutaken onder bij de ODR. Daarnaast kunnen er extra taken ondergebracht worden. Deze taken zijn onderverdeeld in verschillende pakketten 5: Pakket 1: advisering door milieu ten behoeve van vergunningverlening Pakket 2: advisering door milieu aan RO 5
In bijlage 3 worden de verschillende pakketten toegelicht
21
Pakket 3: vergunningverlening Bouw en RO Pakket 4: toezicht en handhaving Bouw en RO Pakket 5: behandeling juridische aspecten Pakket 6: ruimtelijke toetsing Pakket 7: informatieverstrekking / ondersteuning van frontoffice Pakket 8: klachtafhandeling Het doel is dat de ODR zoveel mogelijk zelfstandig haar taken kan uitvoeren. De gemeente Buren heeft zowel de milieutaken als de Bouw en RO taken ondergebracht bij de ODR en neemt daarmee alle pakketten af. Naast de taken die beschreven staan in het bedrijfsplan van de ODR wordt er ook in de Dienstverleningsovereenkomst (DVO) aandacht aan besteed. Daarin staat onder Artikel 5 lid 5.2: “Partijen stellen tijdig, maar in ieder geval vóór 1 december van een jaar het werkprogramma voor het eerstvolgende jaar vast”. In dit werkprogramma zijn de in het komende kalenderjaar door de ODR te leveren prestaties vastgelegd. Bij de start van de ODR op 1 april 2013 was er nog geen werkprogramma vastgesteld. Tot dat het werkprogramma is vastgesteld wordt vastgehouden aan het handhavinguitvoeringsprogramma (HUP) en het vergunninguitvoerings-programma (VUP). Voordat de ODR in werking trad lagen alle taken nog bij de gemeente. Deze stonden beschreven in dit HUP en VUP. Momenteel wordt er gewerkt aan het nieuwe werkprogramma. Met dit werkprogramma probeert de ODR concreet (SMART) te maken wat de precieze doelstellingen zijn. Dit gebeurt aan de hand van de diensten zoals door Antea group beschreven. In dit werkprogramma wordt dan per onderdeel aangegeven hoeveel diensten (bijvoorbeeld vergunningen) er worden geleverd, wat voor risico’s er verwacht worden en hoeveel tijd het kost per dienst om dat af te wikkelen. Er ontstaat dan een norm per dienst. Op die manier kan inzichtelijk worden gemaakt wat de precieze taken en prestaties van de ODR zijn. Het werkprogramma is een eerste opzet richting outputfinanciering die over vijf aar gerealiseerd moet zijn. Tot die tijd werkt de ODR nog met een inputfinanciering. Dat houdt in dat elke deelnemer een vaste bijdrage levert aan de financiering. Het aantal mensen en werkzaamheden is één op één overgegaan van gemeente naar ODR en de financiering is gekoppeld aan een afname die gelijk is aan hun inspanning in het jaar voorafgaande aan de vorming van de ODR. Overhead kosten worden omgeslagen op basis van de ingebrachte loonsom. Zo zijn de overheadkosten van de ODR doormiddel van een opslag van 23,7% doorberekend naar de deelnemende gemeente. Geleidelijk wordt er in de periode tot 2018 naar outputfinanciering gewerkt. Bij het outputmodel wordt de ODR gefinancierd op basis van geleverde prestaties en afgenomen producten. Er wordt dan gerekend met een kostprijs per prestatie/product. Door te gaan werken met outputfinanciering wordt ook beter inzichtelijk wat de precieze doelen zijn en in hoeverre deze zijn gerealiseerd. 2.4.3
Overhead
In het Bedrijfsplan van de ODR wordt gesproken over een overhead percentage van 23,7%. Deze overhead wordt als een opslag op de loonsom van de overgaande medewerkers berekend en bij de verschillenden deelnemende gemeente in rekening gebracht. De voor de gemeente Buren voor het volledige jaar 2013 genoemde bijdrage van € 1.881.000,- is inclusief deze overhead bijdrage van 23,7%. 22
Door de ODR zoveel mogelijk diensten bij de deelnemende gemeente in te laten kopen is getracht het verlies aan overhead bijdrage voor de individuele deelnemers zoveel mogelijk te beperken. Gemeente Buren heeft door middel van een samenwerking in het cluster BNLW (Buren, NederBetuwe, Lingewaal en West Maas en Waal) een aantal taken weer teruggekregen. Verder is bij de werving van management en staffunctionarissen zoveel mogelijk rekening gehouden met de deelnemers. Zo zijn 6 van de 8 functies ingevuld met kandidaten van de deelnemers. Er zijn voor zover de rekenkamer heeft kunnen nagaan geen nadere afspraken gemaakt over de bij de diverse deelnemende gemeenten achterblijvende overhead. De achterblijvende overhead werd gezien als een issue dat door de verschillende deelnemers zelf diende te worden opgelost. De reden hiervoor was dat elke deelnemer de overhead op zijn eigen manier berekende. De stuurgroepleden betrokken bij de vorming van de ODR, waren niet verantwoordelijk in die rol voor en eventuele besparingen op de overhead van andere deelnemers. Het politiek primaat hiervoor lag en ligt bij de betreffende deelnemers. In het bedrijfsplan van de ODR wordt wel specifiek ingegaan op de bij deelnemers achterblijvende overhead. Er wordt aangegeven dat bij partijen die relatief weinig (overhead) voordeel behalen voor de duur van 4 jaar afbouwend (75%, 50%,50%, 25%) gecompenseerd kunnen worden. Naar informatie van de rekenkamer is er geen gebruik gemaakt van deze regeling. Een deel van de overhead van de gemeente Buren is door het voorsorteren op de uitplaatsing van de medewerkers reeds beperkt. Onder meer door het vervullen van een aantal taken op tijdelijke basis. Van deze mensen is reeds afscheid genomen. De uitplaatsing van ruim 18 FTE is echter een aanzienlijk deel de van Burense organisatie. Om een sluitende business case te hebben zou de overhead van de gemeente Buren met minimaal hetzelfde bedrag (23,7%, van de loonsom van de uitgeplaatste medewerkers) moeten zijn verminderd. Geconstateerd kan worden dat dit niet is gerealiseerd. Dat heeft te maken met het karakter van overhead kosten. Deze kosten kenmerken zich in een trapsgewijze ontwikkeling van PIOFACH functies startend met een bepaald minimum niveau. Dat zorgt ervoor dat op korte termijn de kosten moeilijk zijn te verminderen. In het geval van de gemeente Buren kan worden vastgesteld dat de achterblijvende overhead (te) beperkt is verminderd. Per saldo leidt het uitplaatsen van de werkzaamheden naar de ODR op korte en middellange termijn niet tot financieel voordeel. De jaarlijkse efficiency taakstelling van 2% waarvan slechts 1% ten gunste komt aan de gemeente is (veel) te beperkt om de ontstane overhead kloof te overbruggen. 2.4.4
Realisatie van doelstellingen en effecten
De ODR is officieel van start gegaan op 1 april 2013. De periode van start tot ultimo 2013 is kort om te beoordelen of doelstellingen en effecten worden gerealiseerd. Het opzetten en verbeteren van de organisatie en de daarbij beoogde en behaalde effecten is nog volop bezig. Uit de interviews blijkt dat de ODR de gemeente Buren nu nog niet altijd brengt wat ze verwacht had. Bij de gemeente bestaat soms nog onduidelijkheid over welke taken wel en niet over zijn gegaan naar de ODR. Mede daarom is er een extra contactpersoon aangesteld die als spin in het web tussen ODR en gemeente moet acteren.
23
Voor zowel de gemeente als de ODR zijn behaalde doelen niet inzichtelijk, omdat daar nu wel aandacht aan wordt besteed, maar nog niet vanaf de start van de ODR. Doelen waren bij de start nog niet SMART geformuleerd waardoor nu nog niet te meten is of deze doelstellingen en effecten ook gerealiseerd zijn. Het bewustzijn wat betreft dit punt is zeker bij de ODR sterk aanwezig. Om de doelstellingen wel SMART te maken wordt er nu een werkprogramma gemaakt. Hierin wordt concreet aangegeven hoeveel van welk type product er geleverd moet worden komend jaar. Daaraan gekoppeld is een norm en benodigde capaciteit. Het OGO heeft het initiatief genomen om prestatie maatstaven op te stellen (bijlage 6). Hierin worden kritische performance indicatoren (kpi’s) opgesteld die in de marap gebruikt kunnen worden. Het gaat hier om zaken als ‘aantal aangevraagde vergunningen per categorie’, ‘aantal bezwaar en beroep (+uitkomst) en ‘aantal verzoeken om handhaving’. Deze indicatoren zijn kwantitatief, kwalitatieve indicatoren zoals klant- of medewerker tevredenheid ontbreken nog. 2.4.5
Risico’s
Naast de voordelen die de ODR oplevert en moet gaan opleveren, brengt de ODR ook risico’s met zich mee, zowel op organisatorisch gebied als in het proces. Organisatie Zowel de gemeente Buren als de ODR benoemen een aantal risico’s die komen kijken bij de ODR. Op welke wijze worden deze benoemd en hoe wordt hiermee omgegaan? De ODR benadrukt in haar bedrijfsplan dat hoewel zij de taken uitvoeren voor de gemeenten, de gemeenten en provincie verantwoordelijk blijven voor de bestuurlijke afweging van risico’s en prioriteiten en daarmee ook de omvang van het uit te voeren takenpakket. De ODR benoemt de volgende risico’s: - Ontbreken van realisatie van uniformiteit in de uitvoering als gevolg van de wens naar te veel gemeentelijk maatwerk met als gevolg dat efficiency minder goed te realiseren is waardoor betreffende gemeenten minder ruimte hebben om efficiency te realiseren. - Hogere kosten voor ICT dan waarin nu voorzien is. - Onvoldoende mogelijkheden om de overhead in de latende organisatie te verminderen. - Hogere uitvoeringskosten vanwege toepassing van een sociaal plan. (Bedrijfsplan ODR, p.26) In de Nota Verbonden partijen (2013; pag. 21) gaat de gemeente in op de (financiële) risico’s van de ODR. Op de gemeentelijke begroting 2013 wordt een post onvoorzien van € 80.000, - voor geraamd . Een ander risico wat genoemd wordt is het a-politiek maken van VTH-taken. Voor de gemeente is er een risico op meerwerk/kosten wanneer klanten of burgers bestuurders of raadsleden benaderen indien ze iets willen. Omdat de taken zijn uitbesteed, is het de bedoeling dat deze klanten en burgers rechtstreeks naar de ODR gaan. Proces De ODR zelf is erg risicobewust. In het Antea rapport worden risico’s benoemd. Hierin worden de risico’s onderverdeeld in klassen, waarin onderscheid wordt gemaakt tussen een zeer klein risico en een zeer groot risico. Naarmate risico’s toenemen, kan de gemeente daar op sturen. De frequentie van risico’s moet nog worden aangegeven, maar de ODR is zich in ieder geval bewust van risico’s die komen kijken in het proces. (zie bijlage 2) 24
2.4.6 Informatievoorziening De essentie van dit onderzoek betreft de vraag op welke wijze de gemeenteraad controle kan uitoefenen en bepalen of de ODR doeltreffend en doelmatig functioneert. Hierbij hoort de vraag op welke wijze door de ODR verantwoording wordt afgelegd over de realisatie van doelstellingen. Een goede informatievoorziening richting de gemeenteraad is daarbij van cruciaal belang. In deze paragraaf wordt ingegaan op welke informatie de raad ontvangt. Uit de Planning & Control cyclus (zie bijlage 1) komt naar voren dat de gemeenteraad op drie verschillende momenten in het jaar drie verschillende documenten ontvangt. Het gaat hierbij om: - Begroting - Bestuursrapportage - Jaarstukken Daarnaast werd duidelijk dat de gemeenteraad ook rechtstreeks van de ODR een nieuwsbrief ontvangt. Deze nieuwsbrief betreft algemene informatie uit de dagelijkse praktijk van de ODR. Uit het interview met de griffier van de gemeente Buren kwam naar voren dat er wel informatiebrieven richting de raad gaan, de zogenaamde raadsinformatiebrieven. Het betreft hier veelal openbare brieven. Er gaat weinig informatie over resultaten van de ODR naar de raad. Andersom vraagt de raad er ook niet om, er zijn een aantal raadsleden die zich afvragen wat er precies bij de ODR gebeurt. Voor de raad is het nu ook niet duidelijk hoe ze proactief kan bijdragen aan de ODR of kan controleren wat er gebeurt. Er is geen kadernota waarin een perspectief op langere termijn wordt geschetst. In deze kadernota zou de nadruk kunnen liggen op de transitie van input- naar output financiering, de te leveren producten en organisatie ontwikkeling. Mogelijk dat de gemeenteraad het bedrijfsplan van de ODR als kadernota beschouwt, echter is er voor dit document geen verdere rol benoemd.. Frequentie informatie Volgens de Planning & Control cyclus ontvangt de gemeenteraad op bepaalde momenten informatie vanuit de ODR. Zoals eerder genoemd gaat het hierbij om de begroting, jaarrekening en bestuursrapportage. Dit zijn drie vastgestelde momenten. Dit is ook terug te zien in bijlage 1. De gemeenteraad heeft echter tot 16 maart 2014 geen nadere informatie ontvangen. Op 17 maart 2014 heeft het college een informatiebrief aan de raad gezonden met daarin de managementrapportage van februari 2014. Afspraken informatievoorziening a. DVO In de Dienstverleningsovereenkomst (DVO) zijn artikelen opgenomen over ‘afstemming en contact’ en ‘rapportage en verantwoording uitvoering werkprogramma’. Hierin wordt aangegeven dat partijen (gemeente en ODR) regelmatig overleg hebben over de voortgang van de opdrachten en over beleidsontwikkelingen (DVO, artikel 9+10). Daarnaast wijzen beide partijen een centraal contactpersoon aan die als aanspreekpunt fungeert. Naast overleg moet er elk kwartaal aan de opdrachtgever over de voortgang van werkzaamheden worden gerapporteerd in de vorm van een managementrapportage. Ook moet er door de opdrachtnemer na afloop van elk kalenderjaar aan de opdrachtgever worden gerapporteerd over de uitvoering van het werkprogramma. 25
b. Gemeenschappelijke Regeling ODR In de GR zijn ook een aantal afspraken opgenomen ten aanzien van de ODR. Hierin is opgenomen dat gemeenteraden hun zienswijze kunnen geven op begroting en jaarrekening. Deze zienswijze wordt ingediend bij het DB van de ODR. Naast de zienswijze die de gemeenteraden kunnen geven is hierin ook opgenomen in artikel 23: “Het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur geven aan de raden van de deelnemende gemeenten en Provinciale Staten gevraagd en ongevraagd alle inlichtingen die voor een juiste beoordeling van het door het bestuur gevoerde en te voeren beleid nodig is.” Ook moeten er inlichtingen vertrekt worden die door de raad worden verlangd. Daarnaast moet een lid van het algemeen bestuur alle inlichtingen verschaffen aan de deelnemer die hem als lid heeft aangewezen. Het lid dat namens de gemeente Buren in het AB zit, zou dus alle inlichtingen die door de gemeente Buren worden verlangd moeten verschaffen. In het schema (tabel 2) hieronder wordt in een overzicht samenvattend aangegeven of aan de afspraken uit het DVO en GR (het eigen toetsingskader) is voldaan.
Afspraak Partijen voeren regelmatig overleg Beide partijen wijzen centraal contactpersoon aan Elk kwartaal wordt aan opdrachtgever gerapporteerd (marap) Na afloop van elk kalenderjaar wordt er gerapporteerd aan opdrachtgever over de uitvoering van het werkprogramma Gemeenteraad kan zienswijze geven op begroting en jaarrekening AB en DB verstrekken gevraagd en ongevraagd inlichtingen
Voldaan? Ja
Inlichtingen worden verstrekt als de raad dat verlangt
Nee
Lid AB verstrekt inlichtingen aan deelnemer, in dit geval de gemeente Buren
Ja/Nee
Ja Ja
Toelichting Er is het OGO, financieel hoofden overleg en het portefeuillehoudersoverleg De gemeente Buren heeft een centraal contactpersoon aangesteld. Er wordt wel gerapporteerd, maar niet elk kwartaal aan de raad.
Ja
Na afloop van elk kalenderjaar verschijnt er een jaarrekening en bestuursrapportage die naar de gemeente gaan. Hierin echter geen toelichting op nakomen van afspraken.
Ja
Dit is vastgelegd in de P&C-cyclus. AB/DB besluit over verwerking van zienswijze.
Nee
Informatie komt via gebruikelijke documenten. Wethouder uit AB heeft een klankbordgroep voor raad opgericht. Raad vraagt er niet of nauwelijks om. Raad geeft zelf aan dat vragen niet of niet adequaat worden beantwoord. De wethouder is lid AB en deze communiceert aangaande de zaken van de GR met college en raad. Hierbij is collegiale afstemming met de inhoudelijke (VTH) portefeuillehouder een voorwaarde. De rekenkamer heeft onvoldoende kunnen vaststellen of dat adequaat plaatsvindt.
Tabel: 2 Eigen toetsingskader DVO/GR
26
2.5 Algemeen beleidskader Voor dit onderzoek wordt gekeken op basis van welke wetgeving de beleidskaders betreffende de Omgevingsdienst Rivierenland zijn opgesteld. De relevante wettelijke voorschriften zijn hiervoor te vinden in de Gemeentewet, Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) en het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Daarnaast zijn er voor de gemeente Buren ook lokale beleidsdocumenten vastgesteld. Hierin zijn onder andere regels over de informatievoorziening aan de gemeenteraad vastgelegd. Deze documenten scheppen voorwaarden voor de gemeenteraad om zo kaders te stellen en te kunnen controleren. In Buren is bijvoorbeeld een Nota Verbonden Partijen 2013 opgesteld welke op 2 april 2013 door de raad is vastgesteld. Mandaatregeling en mandaatregister De ODR voert taken voor de verschillende gemeenten uit, daarom is het nodig om een mandaatregeling en mandaatregister te hebben. Op 16 april 2013 heeft het college van de gemeente Buren besloten om: - de Dienstverleningsovereenkomst ODR met Addendum DVO-ODR vast te stellen - de Mandaatregeling Omgevingsdienst Rivierenland, inclusief het Mandaatregister vast te stellen. Op grond van dit besluit zijn er taken en bevoegdheden aangewezen die de gemeente Buren door de ODR wil laten uitvoeren. Dit zijn met name de uitvoerende VTH taken (Vergunningen, Toezicht en Handhaving). Aan de directeur van de ODR worden de mandaten verleend, inclusief de bevoegdheid om aan de ODR-medewerkers ondermandaat te verlenen. Dit ondermandaat heeft de directeur (met verwijzing naar het Mandaatbesluit ODR van het college van Buren d.d. 16 april 2013) bij besluit van 22 oktober 2013 voor verschillende onderdelen verleend aan alle afdelingshoofden, coördinatoren en medewerkers van de ODR, met uitzondering van beslissingen op bezwaar. Een en ander met inachtneming van die zaken waarin door de afzonderlijke mandaatbesluiten en mandaatregisters van de partners geen uitzonderingen zijn gemaakt. Alle wettelijke bevoegdheden blijven bij de gemeenten en de provincie. Uit de interviews kwam naar voren dat het mandaat niet voor alle partijen even duidelijk is. Voor de gemeente is het niet altijd inzichtelijk welke taken precies er wel zijn gemandateerd en welke niet. Bij de ODR wordt aangegeven dat het mandaat voor hen wel duidelijk is. Sommige zaken vragen echter om terugkoppeling naar het college, bijvoorbeeld bij politiek gevoelige zaken. Voor de mensen van de ODR is niet altijd duidelijk wanneer er over deze zaken teruggekoppeld en gerapporteerd moet worden. Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) Aan de basis van de ODR ligt de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). In deze wet worden samenwerkingsverbanden tussen verschillende openbare lichamen zoals Provincie, gemeenten en waterschappen geregeld. In artikel 51 van de Wgr wordt bepaald dat gemeenten samen met een provincie een gemeenschappelijke regeling kunnen vormen.
27
•
Artikel 51 o 1. De raden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van een of meer gemeenten kunnen, afzonderlijk of tezamen, met provinciale staten, de colleges van gedeputeerde staten of de commissarissen van de Koning, ieder voor zover zij voor de eigen gemeente, onderscheidenlijk provincie bevoegd zijn, een gemeenschappelijke regeling treffen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van die gemeenten of provincies. o 2. Een college van burgemeester en wethouders en een burgemeester, onderscheidenlijk een college van gedeputeerde staten en de commissaris van de Koning gaat niet over tot het treffen van een regeling dan na verkregen toestemming van de gemeenteraad, onderscheidenlijk provinciale staten. De toestemming kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. Bron: Wet gemeenschappelijke regelingen
Voor de ODR is er gekozen voor een nieuwe gemeenschappelijke regeling. Een publiekrechtelijke constructie genoot de voorkeur. Het openbaar lichaam is daarbij de enige variant binnen de Wgr die als zelfstandige uitvoeringsorganisatie kan opereren. Door het invoeren van de ODR kunnen gemeenteraden op afstand komen te staan. Zij geven taken uit handen die voorheen zelf uitgevoerd werden. Om toch invloed te kunnen uitoefenen op de vormgeving van begroting en rekening zijn er regels opgenomen. In de artikelen 16 en 17 van de Wgr (zie bijlage 4) komt de informatievoorziening en verantwoording aan de gemeenteraad aan de orde. Voor de ODR geldt dat het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur gevraagd en ongevraagd alle inlichtingen geven aan de raden, die voor juiste beoordelingen van het door het bestuur gevoerde en te voeren beleid nodig is.
28
In de Gemeenschappelijke regeling ODR wordt hierover het volgende gesteld:
Hoofdstuk 6. Informatie en verantwoording Artikel 22. Dagelijks bestuur en leden dagelijks bestuur ten opzichte van het algemeen bestuur 1. 2. 3.
De leden van het dagelijks bestuur zijn tezamen en ieder afzonderlijk aan het algemeen bestuur verantwoording verschuldigd voor het door hen gevoerde bestuur. Zij geven het algemeen bestuur alle inlichtingen die nodig zijn voor een juiste beoordeling van het door het dagelijks bestuur te voeren en gevoerde bestuur. Zij geven tezamen en ieder afzonderlijk inlichtingen aan het algemeen bestuur wanneer dit bestuur of een of meer leden daarvan hierom verzoekt.
Artikel 23. Algemeen en dagelijks bestuur ten opzichte van de raden en Provinciale Staten 1. 2.
Het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur geven aan de raden van de deelnemende gemeenten en Provinciale Staten gevraagd en ongevraagd alle inlichtingen die voor een juiste beoordeling van het door het bestuur gevoerde en te voeren beleid nodig is. Het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur verstrekken aan de raden van de deelnemende gemeenten en Provinciale Staten alle inlichtingen die door een of meer leden van die raden of Provinciale Staten worden verlangd.
Artikel 24. Leden algemeen bestuur ten opzichte van deelnemers 1. 2. 3.
Een lid van het algemeen bestuur verschaft de deelnemer die hem als lid heeft aangewezen alle inlichtingen die door die deelnemer of door een of meer leden van die deelnemer worden verlangd. Alvorens de gevraagde inlichtingen zoals bedoeld in het eerste lid te verstrekken, kan het lid zich daarover laten adviseren door het dagelijks bestuur. Een lid van het algemeen bestuur is de deelnemer die hem als lid heeft aangewezen verantwoording verschuldigd voor het door hem in het algemeen bestuur gevoerde beleid op de in het reglement van orde voor de vergaderingen van die deelnemer aangegeven wijze.
(noot RW: art 22 en 24; getrapt via college, art 23; rechtstreeks, artikelen gebaseerd op art 16 en 17 Wgr) Bron: Gemeenschappelijke regeling ODR
Een ander onderdeel in de Wgr betreft het opstellen en goedkeuren van de begroting en jaarrekening. De gemeenteraden en Provinciale Staten worden twee keer in de gelegenheid gesteld desgewenst hun zienswijze daarover in te brengen. De eerste gelegenheid is bij de ontwerpbegroting en de ontwerp-jaarrekening. De gemeenteraden kunnen hierover hun visie inbrengen bij het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam, in dit geval de ODR. De opmerkingen worden door het dagelijks bestuur toegevoegd en voorzien van reactie aan het algemeen bestuur aangeboden. De tweede mogelijkheid voor de gemeenteraad om hun zienswijze op begroting als jaarrekening te geven is bij het toezenden van deze vastgestelde documenten door het algemeen bestuur. Gemeenteraden en provinciale staten kunnen desgewenst hun zienswijze hierover bij de minister van Binnenlandse Zaken indienen.
29
Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) De Gemeentewet schrijft voor dat gemeenten een begroting en een jaarrekening moeten maken. In het BBV zijn de eisen opgenomen waaraan de begroting en jaarrekening moeten voldoen. In het BBV wordt ook aandacht besteed aan verbonden partijen, waar de volgende omschrijving van wordt gegeven: Verbonden partij: een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de provincie onderscheidenlijk gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft (Bron: BBV, artikel 1, lid b). Financieel en bestuurlijk belang worden als volgt omschreven: Financieel belang: een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat onderscheidenlijk het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt (Bron: BBV, artikel 1, lid c). Bestuurlijk belang: zeggenschap, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht (Bron: BBV, artikel 1, lid d). Wanneer één van de twee belangen niet aanwezig is kan niet worden gesproken van een verbonden partij. Het BBV stelt eisen aan de paragraaf verbonden partijen in de begroting en jaarrekening. Deze eisen zijn als volgt: •
Artikel 15 o 1. De paragraaf betreffende de verbonden partijen bevat ten minste: a. de visie op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting; b. de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen; c. de lijst van verbonden partijen. o 2. In de lijst van verbonden partijen wordt ten minste de volgende informatie opgenomen: a. de naam en de vestigingsplaats; b. het openbaar belang dat op deze wijze behartigd wordt; c. de veranderingen die zich hebben voorgedaan gedurende het begrotingsjaar in het belang dat de gemeente onderscheidenlijk provincie in de verbonden partij heeft; d. het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar; e. het resultaat van de verbonden partij
Bron: Besluit Begroting en Verantwoording
Nota verbonden partijen Gemeenten kunnen taken grofweg op drie verschillende manieren uitvoeren; in eigen beheer, door een commerciële partij of door een verbonden partij. De gemeente Buren heeft een aparte Nota verbonden partijen opgesteld (vastgesteld op 2 april 2013). Hierin wordt per verbonden partij een toelichting gegeven, zo ook voor de ODR. 30
In de inleiding van de Nota wordt aangegeven dat een verbonden partij voordelen oplevert, maar tegelijkertijd ook risico’s met zich meebrengt. De Raad van de gemeente Buren heeft al eerder aangegeven dat ze meer inzicht willen krijgen in verbonden partijen. Voor hen was het onvoldoende duidelijk wat de verbonden partijen daadwerkelijk realiseren en wat de werkelijke bijdrage van de gemeente is in de verbonden partij. Mede om die reden is de Nota verbonden partijen opgesteld. Hierin komt al naar voren dat dat in veel gevallen voor uitvoeringstaken geen scherpe doelen en prestaties zijn afgesproken. De definitie van een verbonden partij die de gemeente Buren hanteert is gelijk aan die in het BBV wordt genoemd. Ook de gemeente Buren hanteert bestuurlijk en financieel belang als voorwaarden waaraan een verbonden partij moet voldoen. In de Nota verbonden partijen wordt ook aandacht besteed aan de risico’s van een verbonden partij. In onderstaande tabel zijn de voordelen, nadelen en risico’s weergegeven door de gemeente Buren.
Tabel 3 bron: Nota verbonden partijen, p. 7
In tabel 3 wordt als nadeel/risico de onheldere positie van de gemeentelijke vertegenwoordiger genoemd. Eind 2012 wordt er een methodiek voor risicomanagement gehanteerd, waarin ook voor de risico’s die komen kijken bij verbonden partijen aandacht moet worden gegeven. Risicomanagement wordt hierin genoemd als een systematisch en cyclisch proces. Risico’s moeten geïnventariseerd worden, geanalyseerd, beoordeeld, maatregelen ontworpen et cetera. De resultaten hiervan worden vastgelegd in een informatiesysteem. De evaluatie en actualisatie van de risico’s worden opgenomen in de bestaande planning en controlecyclus. In de Nota verbonden partijen wordt wel genoemd dat het belangrijk is om goed te communiceren over risico’s en hierover afspraken te maken. Maar dit wordt niet concreet gemaakt. Op welke manier risico’s aangepakt moeten worden of welke afspraken er gemaakt moeten worden wordt niets vermeld. Naast een deel over risico’s is er een klein stuk opgenomen over hoe de informatievoorziening aan de raad geregeld is. Hierin staat: “Het is de taak van het college om de raad actief te informeren over alle zaken die de raad mogelijkerwijs nodig heeft om kaders te kunnen stellen en goed te kunnen controleren”. In de paragraaf verbonden partijen in de programmabegroting en jaarrekening van de gemeente Buren wordt de raad geïnformeerd over de verbonden partijen. Daarnaast worden de begroting en jaarrekening van de verbonden partij zelf aangeboden in de raad. Hierop kan de raad haar zienswijze geven.
31
2.6 Beoordeling beleidskader Door middel van de checklist verbonden partijen van de Rekenkamercommissie Buren wordt de kwaliteit van het beleidskader beoordeeld. In onderstaande tabel wordt per fase weergegeven in hoeverre er wordt voldaan aan gemaakte afspraken. I A. Verkennende fase: Kaderstelling algemeen: de Raad stelt algemeen kader vast Algemeen kader en algemene visie van de gemeente op verbonden partijen conform de eisen van het BBV. Deze is neergelegd in: - een nota verbonden partijen - een paragraaf verbonden partijen in programmabegroting - een paragraaf verbonden partijen in het jaarverslag In deze documenten komt de visie op de samenwerking en sturingsrelaties met VP-en duidelijk naar voren.
Voldaan
- nota verbonden partijen is aanwezig - paragraaf verbonden partijen in programmabegroting is aanwezig - paragraaf verbonden partijen in jaarverslag is aanwezig -Stukken voldoen aan eisen BBV welke stelt dat er ten minste een visie, beleidsdoelstelling en een lijst van VP moet zijn. Gemeente Buren voldoet wat betreft verbonden partijen aan deze eisen. Het BBV schrijft ook voor dat er over veranderingen, vermogen en resultaat geschreven moet worden. Dit komt niet duidelijk naar voren in paragrafen in begroting en jaarverslag. Omdat door de rekenkamer het jaarverslag niet is beoordeeld , wordt hierop geen niet voldaan gerapporteerd
I B. Verkennende fase: Kaderstelling per verbonden partij: de raad stelt kader vast voor specifieke verbonden partij In het ontwerpbesluit zijn de ‘drie W’s’ (wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag dat kosten) opgenomen, uitgewerkt in: - een bewuste keuze voor de vorm van VP uit meerdere alternatieven - een heldere doelstelling, beleidsdoelrealisatie met deze VP - een duidelijk verband tussen taken en doelstelling - de risico’s (bestuurlijk, financieel beleidsinhoudelijk) voorzien van risicobeheersende maatregelen; eventueel ook op te nemen in de algemene paragraaf weerstandsvermogen van de gemeente - de afweging tussen de belangen en wensen van de eigen gemeente en de andere deelnemers en de mogelijkheden voor maatwerk - duidelijk vastgelegde uittredingsmogelijkheden en daaraan verbonden kosten
Niet voldaan
- Op 26-06-2012 verleent raad toestemming aan B&W tot treffen van GR. - De gemeente Buren werkt bij VP alleen met een zogenaamde Gemeenschappelijke Regeling met een openbaar lichaam. Dit is ook het geval bij de ODR. - Doelstelling komt hierin naar voren en er worden ook argumenten voor genoemd - Informatievoorziening wordt uitgelegd - In de aparte paragraaf over de ODR in de Nota verbonden partijen wordt kort ingegaan op: - relatie met andere verbonden partijen - doelstellingen (kort en helder) - risico’s (alleen financiële risico’s. Er worden beperkt risico beheersende maatregelen benoemd) - financiën (overzicht begroot vs. werkelijk) - informatievoorziening - Er wordt beknopt ingegaan op de wijze van sturing en toezicht, hierbij worden alleen begroting en jaarrekening benoemd.
32
In deze verkennende fase is niet opgenomen: - mogelijkheden voor maatwerk - uittredingsmogelijkheden en daaraan verbonden kosten - rolverdeling tussen verschillende deelnemers -geen aandacht voor achterblijvende overhead -geen aandacht voor risico’s anders dan financiële risico’s
- rolverdeling tussen de verschillende deelnemers - verantwoordelijkheden van de verschillende deelnemers - de wijze van sturing en toezicht door het college - de benodigde financiën en de wijze waarop het risicomanagement uitgevoerd zal worden - de informatievoorziening aan de raad
II Besluitvormende fase: inrichting bestuurlijk arrangement: het college stelt inrichting vast op basis van het raadsbesluit - de uitvoeringsdoelstellingen; helder en meetbaar geformuleerd: wat wil de gemeente bereiken? wat zijn de beoogde resultaten, prestaties en effecten? wat zijn de bijbehorende financiële middelen? in lijn met het door de raad gestelde kader vastgelegd in bindende overeenkomst - dat, wanneer en hoe de raad geïnformeerd wordt (kadernota, jaarplan en –verslag) - de wijze van verantwoording door VP aan college, voor deze gemeente - concreet: wie opdrachtgever is - wie coördinerend contactpersoon is vanuit de gemeentelijke organisatie - vertegenwoordiging in Algemeen Bestuur / Dagelijks Bestuur - hoe gewaakt is dat er geen ‘pettenprobleem’ is bij zitting in AB of DB - hoe de stemverhouding in het AB overeenkomt met het belang van de gemeente/DB
Niet voldaan
- In DVO zijn afspraken tussen gemeente en ODR vastgelegd en is bindend. Doelstellingen zijn echter niet helder en meetbaar geformuleerd. Dit zou in aanvullend werkprogramma komen, maar dat is nog niet beschikbaar. Op dat moment was niet voldoende duidelijk wat de beoogde resultaten, prestaties en effecten voor de gemeente moesten zijn. - Aangegeven is wanneer en hoe opdrachtgever geïnformeerd wordt (begroting, jaarrekening en bestuursrapportage). Hierin wordt geen onderscheid tussen raad en college gemaakt, ook AB/DB niet genoemd. - Opdrachtgever is de gemeente Buren, dat is duidelijk. Bij gemeente is er dan nog geen contactpersoon, die wordt pas later aangesteld. -Wethouder Buren zit in AB, dit levert geen ‘pettenprobleem’ op. - Vanuit elke deelnemer/gemeente zit er iemand in het AB, daar is de stemverhouding dus evenredig verdeeld.
33
III Uitvoering: toepassing bestuurlijk arrangement: Raad krijgt afgesproken informatie tussentijds en houdt daarmee de vinger aan de pols - het college houdt zich aan de afspraken van het bestuurlijk arrangement - het college past een duidelijke beheerssystematiek toe - de P&C-cycli van de gemeente en de verbonden partij zijn zo goed mogelijk op elkaar afgestemd (in ieder geval financieel) - op de agenda van de commissie/raadsvergaderingen staat als vast agendapunt ‘verbonden partijen’ - in de bespreking door de raad wordt samenhang aangebracht tussen gemeentebreed beleid op lange termijn ten aanzien van verbonden partijen in het algemeen (in de nota VP) en de jaarlijkse beleidsontwikkelingen in de betreffende VP (in paragraaf in begroting/ jaarverslag of aparte Kadernota)
Niet voldaan
College verstrekt niet tijdig informatie aan raad. Er is geen beheersinstrumentarium waarover het college beschikt, anders dan de globale P&C cyclus. Dit instrumentarium is nog in ontwikkeling. Er lijkt geen afstemming te zijn tussen de P&C cyclus van de ODR en die van de gemeente. - Op de agenda van raadsvergaderingen staat als vast agendapunt ‘verbonden partijen’. De verantwoordelijke wethouder geeft hierbij informatie aan raadsleden. Voor zover blijkt dat dit uit de informele behoefte peiling nodig is. De raad heeft onvoldoende aandacht voor beleid. Er is geen aandacht voor de samenhang tussen het gemeentebrede beleid ten aanzien van verbondenen partijen en specifiek voor de ODR. - Wel komen de eisen die aan specifiek de ODR gesteld worden overeen met die in de Nota verbonden partijen worden genoemd wat betreft verbonden partijen.
IV Controle en bijstelling: Raad keurt het financiële gedeelte van de eigen gemeente in de begroting en jaarverslag van de VP goed jaarlijks wordt er aan de raad Niet voldaan -Er wordt gerapporteerd in kadernota, maar gerapporteerd over de verbonden niet jaarlijks. partij via de met het college -Er wordt wel gerapporteerd via paragraaf afgesproken gremia. Standaard zijn VP in begroting deze: - Er wordt gerapporteerd via paragraaf VP in - kadernota (trends, ontwikkeling en eventueel jaarverslag. nieuw beleid) - Conform P&C planning gaan de - paragraaf verbonden partijen in jaarstukken van de ODR naar de raad. De Programmabegroting rekenkamer heef niet de beschikking gehad - paragraaf verbonden partijen in Jaarverslag over de jaarstukken. Het is aannemelijk dat - jaarstukken van de VP (voorzien van analyse de jaarstukken zijn r niet voorzien van een en evaluatie van gerealiseerd duidelijke analyse en evaluatie van beleid en consequenties daarvan voor deze gerealiseerd beleid en de consequenties gemeente) daarvan voor de gemeente Buren. Immers is - Eventueel gemaakte aanvullende afspraken er geen kader waaraan gerefereerd kan tussen raad en college worden De Raad krijgt een oplegnotitie, - Daarnaast ontvangt de raad de waarin kernachtig weergegeven zijn bestuursrapportage echter niet tijdig. voor deze gemeente: Stukken bieden echter geen duidelijk inzicht - beleidsvoornemens met deze VP in behaalde doelen, voor raad niet te - belangen (financieel belang, bestuurlijk bepalen of bijstelling nodig is. belang, beleidsinhoudelijk belang) 34
- Meer informele stukken zijn raadsinformatiebrieven en nieuwsbrieven. Deze geven echter geen inzicht in realisatie van doelstellingen.
- de inhoudelijke ontwikkelingen (wat willen we bereiken en wat wordt bereikt?); de planning (aanvankelijk en actueel); de financiën (kosten en opbrengsten); de risico’s (bestuurlijk, financieel, beleidsinhoudelijk) voor de realisatie van de inhoudelijke doelen, de planning en de financiën Bij belangrijke afwijkingen dienen expliciet de gevolgen van de veranderingen te worden toegelicht. V Evaluatie Algemeen kader o de nota verbonden partijen is up-todate (elke 4 jaar geëvalueerd) Specifiek kader gedurende de samenwerking wordt de samenwerkingsrelatie minimaal eens per 4 jaar geëvalueerd o na beëindiging van de samenwerking in de verbonden partij: - zijn de bereikte resultaten en effecten in kaart gebracht; - zijn de gemaakte kosten en de uiteindelijke realisatie afgezet tegen de oorspronkelijke dan wel bijgestelde plannen; - zijn de succes- en faalfactoren benoemd en vertaald naar leerpunten voor toekomstige samenwerkingsrelaties; - worden de leerpunten voorzien van raadsvoorstellen tot implementatie van die leerpunten Tabel: 4
- In niet alle stukken worden gevolgen van veranderingen voor de gemeente Buren toegelicht.
Voldaan
-Nota verbonden partijen is op 2 april 2013 vastgesteld. ODR opereert sinds 1-4-2013 de tijdsperiode voor evaluatie is (te) kort. - samenwerkingsrelatie is nog niet geëvalueerd, is ook nog geen 4 jaar voorbij, dus nog niet noodzakelijk -Beëindiging van de samenwerking is niet aan de orde.
Alle informatie dient juist en tijdig verstrekt te zijn. Er is reeds geconstateerd dat informatie niet tijdig wordt verstrekt. De verstrekte informatie is wel juist, maar niet toegesneden op de behoefte van de gemeente (raad) Buren.
2.7 Toetsing aan het geformuleerde normenkader In dit hoofstuk wordt de praktijk getoetst aan het normenkader dat de RKC voor dit onderzoek heeft bepaald. Welke afspraken zijn er met de ODR gemaakt op het gebied van realisatie van doelstellingen? Op welke wijze wordt door de ODR verantwoording afgelegd over de realisatie van doelstellingen? Welke informatie ontvangt de raad ten aanzien van de realisatie van de doelstellingen door de ODR? En is deze informatie toereikend om de realisatie van doelstellingen door de ODR periodiek te kunnen beoordelen? Dit zijn de vragen die aan de hand van het normenkader beantwoord en getoetst kunnen worden.
35
In onderstaande tabel 5 wordt aangegeven wat de norm is, of er aan wordt voldaan en beargumenteerd waarom wel of niet. Norm
Voldaan?
Onderbouwing
Voldoet informatievoorziening van AB en DB van de ODR aan de raad van gemeente Buren aan de gemaakte afspraken binnen de Gemeenschappelijke regeling ODR? Het AB en DB geven aan raad gevraagd en ongevraagd alle inlichtingen die voor een juiste beoordeling van het door het bestuur gevoerde en te voeren beleid nodig is. Voldoen de Begroting en Jaarrekening van de gemeente Buren aan de eisen die daaraan in het BBV gesteld worden?
Nee
AB en DB geven wel gevraagd en ongevraagd inlichtingen, maar in beperkte mate. Dit gebeurt via Begroting, Jaarrekening en Bestuursrapportage. De kwaliteit hiervan voldoet niet om op een adequate manier de ODR op haar prestaties te kunnen beoordelen. Daarbij heeft de raad niet tijdig deze informatie ontvangen.
Ja
Wat is de kwaliteit van het beleidskader? Zijn doelen en instrumenten duidelijk en consistent geformuleerd?
Nee
De gemeente Buren heeft een aparte Nota verbonden partijen opgesteld, waarin per verbonden partij de doelstellingen, belang van de gemeente en vermogen wordt weergegeven. Dit is ook gedaan voor de ODR. Ook bevat de Begroting een paragraaf verbonden partijen met deze informatie. Voor de samenwerking met de ODR zijn doelen geformuleerd die duidelijk en consistent zijn. De doelen zijn duidelijk, hoe deze bereikt moeten worden echter niet. Er is geen adequaat instrumentarium aanwezig om de realisatie van doelstellingen te meten.
Geeft DVO voldoende inzicht in de doelstellingen van de ODR?
Nee
Nee, de DVO geeft daar weinig inzicht in, verwijst naar werkprogramma, deze is nog niet beschikbaar. Derhalve wordt gewerkt met gedateerde uitvoeringsplannen.
Ja
Doelstellingen zijn duidelijk, ook efficiency en kwaliteitsverbetering zijn bekend.
Nee
Doelstellingen zijn niet SMART geformuleerd en zijn zodoende niet voldoende toetsbaar.
Beleidskader
Doelstellingen Heeft de raad voldoende inzicht in de doelstellingen van de ODR? Zijn de doelstellingen van de ODR voldoende toetsbaar voor het bestuur en raad van Buren?
36
Informatievoorziening, controle en sturing Is de informatie die de raad Nee ontvangt ten aanzien van de realisatie van doelstellingen toereikend voor periodieke beoordeling? Is de informatie die de raad Nee ontvangt ten aanzien van de realisatie van doelstellingen voldoende voor een adequate controle en sturing van de ODR?
Raad ontvangt wel periodiek informatie echter niet tijdig, maar deze informatie is niet voldoende om doelstellingen te kunnen beoordelen. De raad ontvangt wel informatie, maar dit is beperkt en biedt niet voldoende inzicht in de realisatie van doelstellingen van de ODR. Deze informatie is onvoldoende om haar controlerende en sturende rol te vervullen. De sturingsmogelijkheden van de raad zijn beperkt. Deze verloopt via een zienswijze procedure. Beleidsaanpassingen zouden door de raad kunnen worden voorgesteld, echter kan dat financiële consequenties hebben.
Tabel: 5
37
Bijlage 1: Planning en Control cyclus ODR
38
Bijlage 2: Document Antea Overzicht capaciteit totaal organisatie per programma
39
Voorbeeld van beschrijving van product overzicht en te ondernemen werkzaamheden en tijdsraming.
40
Voorbeeld risico scoring matrix.
41
Bijlage 3: Takenpakket Pakket 1: Advisering door milieu aan vergunningverlening, hierbij moet gedacht worden aan specifieke milieuadvisering op het gebied van onder meer bodem, geluid, externe veiligheid en archeologie tijdens procedures betreffende Wabo-vergunningverlening (Bouw, RO en milieu). Pakket 2: Advisering door milieu aan RO. Doordat de grootte van de gemeenten in Rivierenland zodanig is dat taken op het gebied van milieu veelal worden uitgevoerd door één of twee medewerkers, waar de splitsing tussen advisering aan vergunningverlening of RO niet in persoon te maken is, is ook dit pakket geformuleerd. De ODR zal adviesdiensten op dit takenpakket aan de gemeente gaan leveren aangezien het specialisme niet meer robuust bij de gemeente te organiseren valt. Pakket 3: Vergunningverlening Bouw + RO. Onder dit pakket, dat alle activiteiten die onder de Wabo vallen omvat, worden zowel de inhoudelijke als de coördinerende werkzaamheden verstaan. Bij inhoudelijke werkzaamheden moet gedacht worden aan het uitvoeren van toetsen aan het Bouwbesluit, brandveiligheid, constructie, welstand etc. Bij coördinerende werkzaamheden moet gedacht worden aan het uitvoeren van het casemanagement. Dit houdt in dat de vergunningaanvraag wordt begeleid en de voortgang wordt bewaakt. De juiste vragen worden door de casemanager op het juiste moment aan de specialisten uitgezet. De casemanager beoordeelt de juistheid en onderlinge samenhang tussen de verschillende adviezen. Op basis van dit alles stelt de casemanager vervolgens de beschikking op. Geconcludeerd is dat de coördinerende werkzaamheden onderdeel zijn van het pakket vergunningverlening en dat het vanwege efficiency en kwaliteit zeer ongewenst is als gemeenten deze taak in eigen huis uit zouden willen blijven voeren en tegelijkertijd de inhoudelijke toetsen wel aan de ODR zouden willen overdragen. Aandachtspunt is het samenspel tussen ODR en brandweer op het gebied van advisering over brandveiligheid en het opstellen van de gebruiksvergunning. Dit is iets dat in de kwartiermakersfase verder wordt uitgewerkt. Pakket 4: Toezicht en Handhaving RO. Onder dit pakket wordt verstaan het toezicht houden tijdens bouwwerkzaamheden, het constateren van onrechtmatige en illegale situaties op het gebied van Bouw + RO. De positie van de BOA-functionaris is bij dit pakket aan bod gekomen. Geconstateerd is dat de BOA-functionaris vaak een deeltijdfunctie is naast het zijn van toezichthouder milieu of toezichthouder Bouw + RO. Over de noodzaak van het hebben van BOA capaciteit binnen de ODR op het gebied van milieu is geen discussie. De vraag is of dat noodzakelijk is op het gebied van Bouw + RO. Voor veel gemeenten geldt dat met het overgaan van de hoofdwerkzaamheden van de BOAfunctionarissen naar de ODR dat gemeenten niet robuust te organiseren zijn om BOA-taken achter te houden voor APV, DHW- en leefbaarheidszaken. Regionalisering lijkt een oplossing voor dit probleem. In de kwartiermakersfase wordt onderzocht op welke wijze deze specifieke BOA-taken het beste vormgegeven kunnen worden. Pakket 5: De Juridische aspecten: dit betreft de juridische werkzaamheden op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving binnen het Wabo-domein (omgevingsrecht). Het gaat daarbij om juridische advisering, het voorbereiden van besluiten (waaronder het behandelen van zienswijzen) en het afhandelen van daartegen ingediende bezwaren en beroepen (opstellen verweerschriften, pleitnotities, procesvertegenwoordiging). De gemeenten en de provincie houden als bevoegd gezag hun eigen bezwaarschriftencommissie. De bezwarencommissie adviseert het bestuursorgaan over de wijze waarop het bezwaar zou moeten worden afgehandeld. De bevoegdheid om op het bezwaarschrift te beslissen blijft een bevoegdheid van de bevoegde bestuursorganen en wordt niet gemandateerd aan de directeur van de ODR. Afhankelijk van de 42
afspraken die daarover in het kader van de DVO zijn gemaakt, kan de besluitvorming in de colleges op basis van het commissieadvies worden voorbereid door de jurist van de ODR. Pakket 6: Ruimtelijke toetsing. Onder dit pakket vallen het uitvoeren van de bestemmingsplantoets, de binnenplanse afwijking en de buitenplanse afwijking klein. Deze drie toetsen/procedures zijn binnen de ODR uit te voeren aangezien het toetsen/procedures zijn die plaatsvinden binnen bestaande kaders (bestemmingsplan en beleidskaders). Het betreft hier geen afwegingen waar politiek-bestuurlijke argumenten een rol kunnen spelen en daarbij is snelheid geboden in verband met de korte termijnen waarbinnen een omgevingsvergunning verstrekt dient te worden. Onder dit pakket vallen niet de buitenplanse afwijking groot, het afwijkingsbesluit en een bestemmingsplanherziening/wijziging. Aan deze procedures liggen beleidsmatige en ruimtelijke overwegingen ten grondslag. Vanwege de politiek bestuurlijke relevantie is ervoor gekozen deze taken bij de gemeenten achter te laten blijven en niet over te laten gaan naar de ODR. Pakket 7: Bij het pakket van informatieverstrekking is onderscheid gemaakt tussen verschillende contactvormen (fysiek, telefoon, internet). Vanuit efficiencyoverwegingen en het beste bedienen van de klant is gekozen om deze taken door de ODR te laten uitvoeren. Echter, de uitvoering van het fysieke contact met de klant vindt plaats op de gemeentehuizen en bij het provincieloket. Afhankelijk van de keuze van de gemeente of provincie voert een medewerker van de ODR daar op de momenten dat dit noodzakelijk is, op afspraak, zijn of haar werkzaamheden uit. Pakket 8: Klachtenafhandeling: het gaat hier om het afhandelen van klachten op het gebied van de fysieke leefomgeving (milieu, bouwen en ruimtelijke ordening). Dit is een onderdeel van de wettelijke handhavingstaak en deze gaat dus mee over naar de ODR. De gemeenten en de provincie hebben hiervoor na plaatsing van medewerkers bij de ODR geen eigen formatie meer. (Bron: Bedrijfsplan ODR)
43
Bijlage 4: Relevante wetteksten Wet gemeenschappelijke regelingen: •
Artikel 16 o
o
o
o
o
o
•
1. De regeling houdt bepalingen in betreffende de wijze waarop een lid van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam of een lid van het gemeenschappelijk orgaan aan de raad die dit lid heeft aangewezen, de door een of meer leden van die raad gevraagde inlichtingen dient te verstrekken. 2. De regeling houdt tevens bepalingen in betreffende de wijze, waarop het dagelijks bestuur en een of meer leden daarvan aan het algemeen bestuur de door een of meer leden daarvan gevraagde inlichtingen verstrekken, evenals door het algemeen bestuur ter verantwoording kunnen worden geroepen. 3. De regeling houdt bepalingen in omtrent de wijze waarop een lid van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam of een lid van het gemeenschappelijk orgaan door de raad die dit lid heeft aangewezen, ter verantwoording kan worden geroepen voor het door hem in dat bestuur onderscheidenlijk dat orgaan gevoerde beleid. 4. Ingeval toepassing is gegeven aan het bepaalde in artikel 13, vijfde lid, onder a, houdt de regeling bepalingen in omtrent de wijze waarop aan de raad die geen lid van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam of van het gemeenschappelijk orgaan aanwijst, de door een of meer leden van die raad gevraagde inlichtingen worden verstrekt en de door die raad gevraagde verantwoording wordt afgelegd voor het door dat bestuur onderscheidenlijk dat orgaan gevoerde beleid. 5. De regeling houdt bepalingen in omtrent de bevoegdheid van de raad, een door hem aangewezen lid van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam of een door hem aangewezen lid van het gemeenschappelijk orgaan, ontslag te verlenen, indien dit lid het vertrouwen van de raad niet meer bezit. 6. Bij het verstrekken van inlichtingen als gevolg van het eerste of het vierde lid, of het afleggen van verantwoording als gevolg van het derde of het vierde lid, verschaft een lid van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam of een lid van het gemeenschappelijk orgaan over zaken waaromtrent krachtens artikel 23 geheimhouding is opgelegd slechts informatie, indien krachtens artikel 25 van de Gemeentewet geheimhouding is opgelegd. Laatstbedoelde geheimhouding kan eerst worden opgeheven, nadat door het algemeen bestuur van het openbaar lichaam of door het gemeenschappelijk orgaan tot opheffing van de geheimhouding is besloten.
Artikel 17 De regeling houdt bepalingen in omtrent de wijze waarop door het bestuur van het openbaar lichaam of door het gemeenschappelijk orgaan aan de raden van de deelnemende gemeenten de door een of meer leden van die raden gevraagde inlichtingen worden verstrekt.
44
Wet gemeenschappelijke regelingen: •
Artikel 34 o o
o o
•
1. Het algemeen bestuur van het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan stelt de begroting vast in het jaar voorafgaande aan dat waarvoor zij dient. 2. Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan zendt de begroting binnen twee weken na de vaststelling, doch in ieder geval vóór 15 juli van het jaar voorafgaande aan dat waarvoor de begroting dient, aan gedeputeerde staten. 3. Het algemeen bestuur van het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan stelt de jaarrekening vast in het jaar volgende op het jaar waarop deze betrekking heeft. 4. Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan zendt de jaarrekening binnen twee weken na de vaststelling, doch in ieder geval vóór 15 juli van het jaar volgende op het jaar waarop de jaarrekening betrekking heeft, aan gedeputeerde staten.
Artikel 35 o
o
o
o
o
1. Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan zendt de ontwerpbegroting zes weken voordat zij aan het algemeen bestuur wordt aangeboden, onderscheidenlijk zes weken voordat zij door het gemeenschappelijk orgaan wordt vastgesteld, toe aan de raden van de deelnemende gemeenten. 2. De ontwerpbegroting wordt door de zorg van de besturen van de deelnemende gemeenten voor een ieder ter inzage gelegd en, tegen betaling van de kosten, algemeen verkrijgbaar gesteld. Artikel 190, tweede en derde lid, van de Gemeentewet is van overeenkomstige toepassing. 3. De raden van de deelnemende gemeenten kunnen bij het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam onderscheidenlijk het gemeenschappelijk orgaan hun zienswijze over de ontwerpbegroting naar voren brengen. Het dagelijks bestuur voegt de commentaren waarin deze zienswijze is vervat bij de ontwerpbegroting, zoals deze aan het algemeen bestuur wordt aangeboden. 4. Nadat deze is vastgesteld, zendt het algemeen bestuur van het openbaar lichaam onderscheidenlijk het gemeenschappelijk orgaan, zo nodig, de begroting aan de raden van de deelnemende gemeenten, die ter zake bij gedeputeerde staten hun zienswijze naar voren kunnen brengen. 5. Het bepaalde in het eerste, derde en vierde lid is mede van toepassing op besluiten tot wijziging van de begroting. In de gemeenschappelijke regeling kan worden bepaald ten aanzien van welke categorieën begrotingswijzigingen hiervan kan worden afgeweken.
45
Bijlage 5: Geïnterviewden In onderstaande tabel worden de personen weergegeven die tijdens het onderzoek zijn geïnterviewd.
Naam
Organisatie
Functie
Trudie Smits - Kouwenhoven
Gemeente Buren
Afdelingshoofd A&O
Anne Schipper
ODR
Directeur
Remco Dijkstra
ODR
Richard Peters
ODR
Afdelingshoofd Specialisme en Advies Controller
Gerard van Droffelaar
Gemeente Buren
Griffier
Gert-Jan van Ingen
Gemeente Buren
Roland van der Starre
Gemeente Buren
Wethouder (1e loco-burgemeester) Secretaris
Sander van Alfen
Gemeente Buren
Wethouder, lid AB ODR
Vooraf is er een informeel interview geweest met Marc Douma (coördinator/contactpersoon ODR bij de gemeente Buren) en met de heer Anne Schipper en Remco Dijkstra (ODR) Daarnaast is erop 5 maart een raadsavond georganiseerd met raadsleden. Aanwezig waren: VVD
- Jan-Willem Schipper
PCG
- Jan van de Bijl jr.
PvdA
- Arthur Warmer
Gemeente Belangen
- Jerri van Zetten
CDA
- Idzerd Lautenbach
D66
- Jacolien van Zutphen
Partij voor de Dieren
- Albert Zwarteveen en Klazien Bongaarts
BOE
- Annemarie IJkelenstam en Jan Geraerts
Belangrijkste doelstelling hiervan was wederzijds informeren en handvatten te bieden voor de toekomst. 46
47
Bijlage 6: Startnotitie managementinformatie Startnotitie managementinformatie Inleiding De afgelopen periode is er door het OGO nagedacht over de ontwikkeling van managementinformatie. Een werkgroep is hiermee aan de slag gegaan en heeft de informatiebehoefte vanuit de opdrachtgevers georganiseerd. De informatiebehoefte is breder dan de informatie die op dit moment aanwezig is. Het is daardoor gewenst om een ontwikkeltraject te definiëren en te bezien op welke wijze de informatie gegenereerd kan worden en wat hiervan de gevolgen zijn. In de bijlage is deze notitie opgenomen. Separaat is ook door de ODR nagedacht over sturingsinformatie. In het concernplan is hiervoor een projectactiviteit opgenomen. Het is de bedoeling om in het eerste kwartaal de gewenste informatiebehoefte te definiëren en te starten met de ontwikkeling van sturingsinformatie. Ten slotte is er door het MT in een eerder stadium al gesproken over sturingsinformatie. Daartoe is een notitie (zie bijlage) ontwikkeld met daarin de belangrijkste indicatoren waar we op korte termijn op willen sturen. Het is gewenst deze ontwikkelingen op elkaar af te stemmen en te komen tot een uniforme aanpak.
Doelstelling Resultaat moet zijn dat er een afgewogen en gedragen managementrapportage ligt. We zullen hierbij in ieder geval aandacht besteden aan de volgende actiepunten: • Geld • Uitvoering van taken • Resultaten per gemeente • Bewaking van termijnen • Koppeling met informatie vanuit secundaire processen (w.o. P&O) • KPI’s
Planning 1. De werkgroep levert in het eerste kwartaal een definitief voorstel voor sturingsinformatie op. 2. In het tweede kwartaal wordt gewerkt aan de belangrijkste prioriteiten 3. Het derde en vierde kwartaal worden gebruikt om de andere informatie te ontwikkelen.
Organisatie Projecteigenaar: Anne Schipper Projectleider: Wilfred Theunissen Projectleden: Jannes van der Wal, Ilona van den Boom, Hans Boudewijn, 3 medewerkers
Middelen Tijd : 550 uur (projectleider, Jannes, Hans en Ilona 100 uur, overige leden 50 uur) Budget : Er is een beperkt uitvoeringsbudget beschikbaar van 10.000,- voor de ontwikkeling van query’s etc. door externen.
48
Bijlage: Informatiebehoefte OGO Gewenste informatie voor de Marap Algemeen - Besteding inhuur budget - Jaarverslag conform het onderstaande - Voor het onderstaande één kolom beschikbare uren, één kolom gerealiseerde uren, één kolom geraamde kosten en één kolom werkelijke kosten - Voldoen we aan de gestelde doelstellingen (80% naleefgedrag) Onderdeel Vergunningen - Aantal aangevraagde vergunningen per categorie - Aantal verleende vergunningen binnen de termijn - Aantal verleende vergunningen buiten de termijn (met motivatie) - Aantal niet ontvankelijke aanvragen - Aantal verdagingen - Aantal bezwaar en beroep (+ uitkomst) - Aantal stookvergunningen (binnen en buiten termijn) - Aantal meldingen - Aantal 8.19 Wm meldingen - Welke besluiten zijn onder mandaat genomen? - Aantal uren per categorie omgevingsvergunning - Aantal van rechtswege verleende omgevingsvergunning, voorzien van een motivatie - (Ontvangen leges) Onderdeel Toezicht/Handhaving - Aantal uitgevoerde controles per categorie - Aantal klachten per aspect - Aantal verzoeken om handhaving - Aantal bezwaar en beroep (+ uitkomst) - Welke besluiten zijn onder mandaat genomen - Aantal keren stilleggen - Aantal meldingen op eigen waarneming - Aantal afgewezen verzoeken - Aantal piket meldingen/milieu-incidenten - Aantal voornemens last onder dwangsom - Aantal voornemens bestuursdwang - Aantal beschikkingen bestuursdwang - Aantal beschikkingen dwangsom - Aantal effectuering bestuursdwang - Aantal effectuering last onder dwangsom - Aantal strafrechtelijke optredens - Aantal in gebreke stellingen Onderdeel Advies (per genoemd onderdeel) - Aantal keren advies gevraagd per aspect - Aantal binnen de termijn afgehandeld - Aantal projecten met uren Indien mogelijk moet dit ook aangevuld worden met geplande uit te voeren werkzaamheden, bijvoorbeeld geplande aantal milieucontroles per categorie, op basis van het werkplan en uitvoeringsplan.
49
Passage concernplan Sturingsinformatie Voor de sturing van de ODR is het van belang dat er concrete, actuele en betrouwbare informatie aanwezig is. Op dit moment is dit nog niet het geval. Om te voorkomen dat er voor elke behoefte een aparte voorziening wordt getroffen, wordt de informatiebehoefte geïnventariseerd zodat er een integraal plan van aanpak kan worden geschreven voor de levering van deze informatie. We zullen hierbij in ieder geval aandacht besteden aan de volgende actiepunten: • Geld • Uitvoering van taken • Resultaten per gemeente • Bewaking van termijnen • Koppeling met informatie vanuit secundaire processen (w.o. P&O) • KPI’s Het is de bedoeling dat deze actie in aanvulling op de acties uit de andere programma’s wordt opgepakt. Resultaat moet zijn dat er een afgewogen en gedragen managementrapportage ligt. Gereed: K1-2014
50
Gemeente Buren Onderzoek ODR
Drs. Erik Berkelmans
Rekenkamercommissie Gemeente Buren
Onderdelen bijeenkomst 1. 2. 3. 4. 5.
Introductie en doelstelling van bijeenkomst Onderzoeksvraag en opzet Eerste bevindingen Toekomst Afsluiting
2
1. Introductie
3
Metafoor • Erik Berkelmans • Landelijk opererend adviesbureau • Planologen, Planeconomen, Projectleiders, Vastgoedexperts en Juristen • Klanten: rekenkamers, rekenkamercommissies en gemeenten
4
Doelstelling bijeenkomst • Wat wenst de Raad te vernemen van en over de ODR, aan welke informatie heeft u behoefte? – Kader stellende en controlerende rol – Meetpunten objectief en SMART – Vinden van concrete punten waarop de raad kan letten inzake ODR en sturing geven!
• Mogelijk is deze systematiek in de toekomst ook voor andere uitvoeringsdiensten in te zetten.
5
2. Onderzoeksvraag & opzet
6
Onderzoeksvraag
Centrale vraagstelling “Welke beleidskaders rond de ODR zijn er en op welke wijze kan de gemeenteraad controle uitoefenen en bepalen of de ODR doeltreffend en doelmatig functioneert?”
7
Onderzoeksvraag 3 onderzoeksvragen Om tot beantwoording te komen van deze vraag zijn de volgende sub-vragen geformuleerd. 1. Wat is een RUD en wat is het doel van de RUD/ODR? 2. Welke beleidskaders worden in de gemeente Buren gehanteerd? 3. Welke verantwoordelijkheden, bevoegdheden en instrumenten heeft de gemeenteraad van Buren tot zijn beschikking om de gang van zaken bij de ODR te controleren en te sturen? 8
Onderzoeksvraag Kortom: Wat zijn de precieze doelstellingen van de ODR, hoe zijn deze vastgelegd en hoe kan de gemeenteraad de ODR controleren?
Concreet resultaat: Voor de door de ODR te leveren producten Kritische Performance Indicatoren (KPI) te bepalen. Deze KPI’s moeten snel duidelijkheid verschaffen over wat er wordt gedaan, wat het oplevert en wat de kosten daarvan zijn.
9
Onderzoeksopzet Opvragen informatie
Achterhalen van opzet en gemaakte afspraken Nadruk op meetbare elementen Gericht zoeken naar KPI’s Vaststellen uitgangsituatie bij zowel RUD als Gemeente
Document studie Vaststellen KPI’s Eerste nota van bevindingen Opzet voor interviews 10
Onderzoeksopzet Interviews Toetsing van eerste bevindingen en verifiëren constateringen Deze bijeenkomst maakt deel uit van de interview cyclus
Rapportage
11
3. Eerste Bevindingen
12
Eerste bevindingen Deze eerste bevindingen zijn niet bedoeld om terug te kijken en “af te rekenen”, maar om lering uit te trekken voor de toekomst! In het onderdeel toekomst kunt u aangeven wat u vindt dat benodigd is voor het goed invullen van uw rol aangaande de ODR.
1ste bevindingen Organisatie
1ste bevindingen Organisatie • Bedrijfsplan ODR en DVO is leidend. • Per 1 april 2013 gestart – Nog de nodige zaken dienden bij de ORD te worden uitgewerkt (organisatie, producten, automatisering); – Binnen gemeente lijkt beperkt aandacht te zijn geweest voor financiële en operationele gevolgen; – Aansturing van en afstemming met ODR behoeft specifiek aandacht, dat was onvoldoende voorzien;
1ste bevindingen Organisatie – Rol OGO en Hoofden financiën overleg is belangrijk maar niet formeel geborgd; – Opdrachtgevers zoeken naar KPI’s om (meer) grip op prestaties ODR te kunnen krijgen; – Deze KPI’s zijn ook belangrijk in het kader van de overgang van input naar output financiering; – Verantwoordelijk wethouder heeft 2 wekelijks overleg over gevoeligheden.
1ste bevindingen Organisatie – ODR streeft naar optimale bedrijfsvoering met bij voorkeur standaard oplossingen, hiervoor is een taken overzicht opgesteld, dat leidt tot concreet meetbare eenheden ; – Invloed raad op VTH beleid is mogelijk, maar een wijziging kan wel leiden tot financiële gevolgen voor deelnemer. – 1% kosten vermindering is duidelijk, 1% kwaliteitsverbetering is minder tastbaar.
1ste bevindingen informatie • Algemeen – Het is bijna niet mogelijk om op dit moment KPI’s te bepalen en de vertreksituatie per geleverde dienst vast te stellen. – Ook het OGO en de ODR zijn zich hiervan bewust (dit onderzoek onderstreept ook het belang voor de Raad van meetbare prestaties) en hebben reeds een aantal belangrijke stappen genomen ter verbetering;
1ste bevindingen informatie • Informatie aan Raad – Geen duidelijke spelregels over inhoud en wijze van informatie verstrekking. – Wel duidelijkheid over P&C Cyclus; – De raad mag zienswijzen indienen op begroting, jaarstukken en bestuursrapportage – De raad heeft de eerste bestuursrapportage niet ontvangen;
1ste bevindingen informatie • Informatie aan Raad – Actieve informatie plicht lijkt niet te worden gebruikt. – Raad vraagt op haar beurt niet om inlichtingen aangaande ODR; – Informatie uit bestuursrapportage is naar mening van onderzoekers moeilijk voor de individuele gemeente te kwantificeren en te kwalificeren
4. Toekomst
21
Toekomst Wat zou uw kiezer van de ODR verwachten en hoe kunt u daarvoor zorgen?
Toekomst • Nu voorsorteren op outputfinanciering • Door randvoorwaarden te definiëren – Hoeveelheid – Prijs – Kwaliteit en doorlooptijd – Klanttevredenheid
• Hoe en wanneer wilt u daarover geïnformeerd worden?
Toekomst Informatie behoefte raad Wat verwacht men van het bestuur van de ODR en het college van B&W?
Denk hierbij aan actieve informatie plicht Persoonlijke toelichting van P&C producten Gevolgen van beleidswijzigingen Informatie verstrekking aan achterban
Welke informatie is naar mening van de raadsleden benodigd voor een goede beoordeling van prestaties van de ODR?
Denk hierbij aan vaste opzet van rapportages Vergelijkingen met voorgaande jaren Vergelijking met andere gemeenten Verschillen analyses
24
Toekomst Informatie behoefte raad Op welke manier (in welke vorm, frequentie) zien raadsleden deze informatie het liefst? Per kwartaal, halfjaar. Huidige cyclus voldoende Management bij objectives of bij exeption
Op welke wijze wil men de prestaties van de ODR gaan bewaken en wat heeft men daarvoor nodig? Prestatiemeetpunten Kwantitatief (hoeveelheden en kosten) Kwalitatief (doorlooptijden, responstijden, klanttevredenheid)
25
Toekomst Invloed raad op het beleid Wat verwacht men van de flexibiliteit van de ODR met betrekking tot specifiek beleidsaanpassingen? Denk hierbij aan uitzonderingen die naar mening van de raad binnen de gemeente Buren zouden moete worden toegepast Persoonlijke benadering van inwoners van Buren i.p.v een organisatie meer op afstand Gevolgen voor de uitgangspunten van de ODR (duidelijke strakke regels om op die wijze kwalitatief beter, efficiënter en tegen lagere kosten diensten te leveren)
Wat ziet men als “maatwerk”? Wat verwacht men van de het AB lid van Buren? Wat verwacht men van het OGO?
26
5. Afsluiting
27
Beantwoording vragen
28
