Onderzoek rechtsvorm Shared Service Center Leidse Regio
Leiden, Leiderdorp, 31 maart 2009 drs. M.R. Snouck Hurgronje, drs. G.C. Kuipers
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave 1. Inleiding 1.1 1.2 1.3 1.4
Doelstelling Vraagstelling Kaders Wijze van onderzoek
blz. 2 blz. 2 blz. 2 blz. 3 blz. 4
2. Case study 2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3
Federatiegemeente Inleiding Kanttekeningen Praktijkvoorbeeld
blz. 6 blz. 6 blz. 6 blz. 7 blz. 7
2.2 2.2.1 2.2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.4
Samen en Toch Apart (SETA) Inleiding Praktijkvoorbeeld Gemeenschappelijke regeling (Wgr) Inleiding Kanttekeningen Praktijkvoorbeelden Nieuwe optie: art. 25 Wgr bestuurscommissie
3. Conclusie en advies
blz. 8 blz. 8 blz. 9 blz. 10 blz. 10 blz. 11 blz. 13 blz. 13 blz. 15
Samenvatting Literatuurlijst
1
1. Inleiding 1
Op 30 juni 2008 heeft de Stuurgroep het Plan van aanpak Shared Service Center Leidse regio (hierna: Plan van aanpak) vastgesteld. Dit Plan van aanpak is een nadere uitwerking van het op 10 juni 2008 ondertekende convenant welke door de aan het Shared Service Center (hierna: SSC) deelne2 mende gemeenten is ondertekend. Het plan van aanpak stelt de kaders waarbinnen de resultaten uit het convenant moeten worden gerealiseerd en dient tevens als referentiepunt voor de spelers in het project. Een onderdeel van het Plan van aanpak vormt de juridische vorm van het SSC. In het convenant Shared Service Center Leidse Regio (hierna: convenant SSC) is aangegeven dat samenwerking op grond 3 van een gemeenschappelijke regeling de gewenste juridische vorm is . In het Plan van aanpak staat dat deze gemeenschappelijke regeling middels een voorstel nader wordt uitgewerkt. Een aandachtspunt dat aan de projectgroep wordt meegegeven is dat (citaat:) “indien in de onderzoeksfase blijkt dat niet de GR maar een andere rechtsvorm een betere juridische basis vormt voor het SSC […] dit in de voorstellen [wordt] betrokken”.
Een shared service center volgens Strikwerda De definitie die Strikwerda aan het concept van een SSC heeft gehangen is een resultaat verantwoordelijke eenheid met als taak het leveren van gespecialiseerde diensten aan operationele eenheden op basis van een schriftelijke dienstverleningsovereenkomst tegen een verrekenprijs. Een SSC tussen gemeenten heeft geen winstoogmerk. Het concept van een SSC kan, mits goed georganiseerd, een oplossing betekenen voor het dilemma van zelfstandigheid vs. schaalvoordelen op gemeentelijk niveau. Kenmerkend voor een SSC is dan ook dat de ambtenaren en de productiemiddelen van de ambtelijke organisatie worden overgeplaatst naar de SSC-organisatie. Het risico van een informatieasymmetrie tussen bestuurders en ambtenaren in het kader van de taakuitvoering en democratische legitimiteit dient te worden vermeden. De burger verlangt transparantie in het democratisch proces in het kader van toezicht en controle op de uitvoering van wettelijke taken. Zonder politieke steun zal een SSC nooit goed kunnen functioneren. (bron: Strikwerda, J., Shared Service Centers als samenwerkingsvorm tussen gemeenten, 2005)
1.1 Doelstelling De doelstelling voor het onderzoek is: Het onderzoeken in hoeverre een gemeenschappelijke regeling op grond van de Wet gemeenschappelijke regeling de meest gewenste juridische vorm is ten opzichte van andere juridische vormen van samenwerking.
1.2 Vraagstelling Om deze doelstelling te behalen dient de volgende centrale vraag te worden beantwoord: Is een gemeenschappelijke regeling op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen de meest gewenste juridische vorm voor samenwerking tussen de gemeenten die participeren in het Shared Service Center Leidse Regio?
1
Plan van aanpak SSC Leidse Regio, vastgesteld in Stuurgroep 30 juni 2008 Leiden, Leiderdorp, Oegstgeest, Zoeterwoude 3 Art. 3.2 Convenant Shared Service Center Leidse regio 2
2
1.3 Kaders Dit onderzoek wordt uitgevoerd met inachtneming van de gestelde kaders in het convenant Shared service center Leidse regio: 3.1 Organisatievorm SSC Bij het SSC worden de ambtenaren die werkzaam zijn in de betreffende uitvoeringsterreinen ondergebracht in één gemeenschappelijke organisatie. Hierbij komen de medewerkers rechtstreeks in dienst bij het SSC. De voordelen bevinden zich vooral in het behalen van schaalgrootte, efficiencyvoordelen, kwaliteitsverbetering, het scheiden van beleid en uitvoering evenals een eenduidige relatie tussen de participerende gemeenten. De medewerkers worden in het SSC geplaatst op basis van een nader te bepalen procedure, gebaseerd op de benodigde capaciteiten en competenties.
3.2 Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) Voor een samenwerking tussen gemeentelijke organisaties bestaat aparte wetgeving om dit te regelen, namelijk de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Het uitgangspunt van een gemeenschappelijke regeling is dat bepaalde taken die de gemeenten zelfstandig uitvoeren, efficiënter door één organisatie uitgevoerd kunnen worden. Dit is de gewenste juridische vorm voor de samenwerking tussen de gemeenten die participeren in het SSC. Het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling bestaat uit de collegeleden van de deelnemende gemeenten.
4.5 Voor het SSC wordt een Gemeenschappelijke Regeling opgesteld op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Deze Gemeenschappelijke Regeling wordt uiterlijk 1 december 2008 vastgesteld door de Stuurgroep en ter besluitvorming aan de gemeenteraden voorgelegd. Besluitvorming door de gemeenteraden zal geschieden voor 31 januari 2009. 4
Daarnaast zijn de volgende randvoorwaarden in het Plan van aanpak opgenomen : • Bij de uitwerking van de GR worden de door de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten gestelde en te stellen kaders betrokken; • De GR krijgt een bestuursstructuur, waarbij de portefeuillehouders het Algemeen Bestuur vormen en uit hun midden een dagelijks bestuur kiezen; • De GR wordt door de colleges van burgemeester en wethouders aangegaan; • De GR krijgt een directeur die door het dagelijks bestuur wordt aangesteld. De directeur rapporteert aan het dagelijks bestuur; • Indien in de onderzoeksfase blijkt dat niet de GR maar een andere rechtsvorm een betere juridische basis vormt voor het SSC dan wordt dit in de voorstellen betrokken; • In het voorstel voor de juridische vorm van het samenwerkingsverband wordt de keuze voor de rechtsvorm onderbouwd met argumenten ten opzichte van andere juridische vormen van samenwerking; • Expliciete aandacht dient te worden geschonken aan de blijvende democratische legitimatie van de samenwerking.
4
Plan van aanpak SSC Leidse Regio, vastgesteld in Stuurgroep 30 juni 2008, B.1, blz. 6
3
1.4 Wijze van onderzoek Dit onderzoek is uitgevoerd door de gemeente Leiden en Leiderdorp. Beide gemeenten hebben een medewerker van Juridische Zaken afgevaardigd. Er is onderzoek verricht op basis van een case study. Door deze onderzoeksmethode kan inzicht worden verkregen in de verschillende rechtsvormen. Op basis van deze case study wordt in hoofdstuk 3 een analyse uitgevoerd. Case study – enkele varianten onderzocht Gelet op de doelstelling en vraagstelling van de opdracht zullen een aantal samenwerkingsvormen worden beschreven. Dit zijn: 1. Federatiegemeente 2. SETA (Samen En Toch Apart, facilitair bedrijf) 3. Gemeenschappelijke regeling op grond van de Wgr Federatiegemeente/ SETA De modellen van een federatiegemeente en SETA bieden de mogelijkheid om het samenwerkingsverband te intensiveren naar een Wgr-constructie. De federatiegemeente en SETA zijn met name geschikt voor samenwerkende gemeenten die gelijkwaardige partners van elkaar zijn; een belangrijke voorwaarde hierbij is dat er sprake is van ongeveer gelijke schaalgrootte en inwonertal. Een van deze varianten is een SSC-concept. Gemeenschappelijke regeling De publiekrechtelijke rechtsvorm Gemeenschappelijke Regeling op grond van de Wgr wordt beschreven in de varianten die praktisch voldoen aan de gestelde kaders. Het gaat hierbij om (a) een regeling met een sectoraal gericht openbaar lichaam, (b) de brede basisregeling voor een regioverband en (c) een regeling met een gemeenschappelijk orgaan. De andere twee varianten – de lichte regeling en de centrumgemeentenconstructie – blijven buiten beschouwing, omdat deze varianten volgens de Wgr geen ruimte bieden om personeel rechtstreeks in dienst te nemen. De lichte regeling wordt doorgaans voor een beperkt en doorgaans incidenteel karakter van samenwerking opgericht. Het gaat veelal om activiteiten van eenvoudige en betrekkelijk a-politieke aard. Een centrumgemeentenconstructie is hier een variant op waarbij eveneens geen sprake is van (intensieve) intergemeentelijke samenwerking. Van een bestuursoverdracht is in deze variant geen sprake, omdat de centrumgemeente handelt namens andere gemeenten overeenkomstig een afspraak. Privaatrechtelijke rechtsvormen In de onderzoeksfase is naar voren gekomen dat privaatrechtelijke rechtsvormen als BV, NV en stichting pas mogelijk zijn, indien wordt voldaan aan strikte vereisten van openbaar belang: er dient een bijzonder openbaar belang te zijn dat min of meer dwingt tot de keuze voor een BV, NV of stichting. Er kan dus pas voor deze privaatrechtelijke samenwerkingsvorm worden gekozen als er geen goede 5 publiekrechtelijke alternatieven beschikbaar zijn . Dit is in lijn met artikel 160, lid 2 Gemeentewet waarin staat dat de colleges in beginsel gebruik moeten maken van hun publiekrechtelijke bevoegdheden en dat privaatrechtelijke behartiging pas kan worden toegepast indien dit in lijn is met het te dienen openbaar belang. Ook de waarborging van democratische legitimiteit speelt hierin een belangrijke rol. De private vorm wordt dan ook pas gekozen in die gevallen dat uitvoering van overheidstaken op afstand van de overheid kunnen plaatsvinden. Een voorbeeld hiervan is de inzameling van huisvuil 6 door een particulier bedrijf. Hiertoe kunnen rechtspersonen als NV of BV worden opgericht . Het gevolg hiervan is dat het personeel in dienst komt van deze NV of BV en dat de “beschermde status” van ambtenaar teniet wordt gedaan. Daarnaast dienen de uit te voeren taken bij intergemeentelijke samenwerking in acht worden genomen in de keuze tussen een publiekrechtelijke en privaatrechtelijke rechtsvorm. Bij de uitvoering van taken die in medebewind zijn opgedragen, zoals de Wet maatschappelijke ondersteuning en gemeentelijke belastingen is alleen een publiekrechtelijke rechtsvorm mogelijk. Een keuze tussen publiekrechtelijke en privaatrechtelijke rechtsvorm is echter wel mogelijk als de intergemeentelijke samenwerking
5 6
Korsten (2002) VNG (2007)
4
zich richt op de uitvoering van autonome taken (bijvoorbeeld de uitvoering van de APV of de subsidieverlening) van gemeenten. Bij de vorming van een SSC lijkt de vraag of er taken in medebewind worden uitgevoerd niet aan de orde, omdat in zowel het Plan van aanpak als wel het Convenant alleen autonome taken worden benoemd. Pas bij een mogelijke uitbreiding van taken voor het SSC zal een antwoord op deze vraag gevonden te zijn. Met het oog op (lange) termijn zal er een zorgvuldige afweging moeten plaatsvinden in de keuze van de rechtsvorm. Alles overwegende zijn wij van mening dat een privaatrechtelijke rechtsvorm niet geschikt is voor het voorliggende SSC, omdat: • het SSC niet als “productiebedrijf” gezien moet worden, maar juist als een dienstverlenende en ondersteunende organisatie; • dit afbreuk doet aan de democratische legitimiteit (openbaarheid en controle) en • het dienstverband van het personeel een andere status krijgt. Gelet op deze overwegingen zullen we de privaatrechtelijke rechtsvormen dan ook niet beschrijven. Opgemerkt moet worden dat de rechtsvorm van het regionaal werkbedrijf (voorbereid door de deelprojectgroep Regionaal werkbedrijf) via een eigen traject loopt. Gestreefd dient te worden naar afstemming tussen beide trajecten om te komen tot hetzelfde toetsingskader.
5
2. Case study In dit hoofdstuk worden de publiekrechtelijke samenwerkingsvormen beschreven. In paragraaf 2.1 wordt ingegaan op de Federatiegemeente van Elzinga en in paragraaf 2.2 op het SETA-model van Korsten. In paragraaf 2.3 wordt de gemeenschappelijke regeling op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen beschreven. Gelet op het uitgesproken voornemen in het Plan van aanpak en in het convenant om een Wgr op te zetten, zal extra aandacht worden besteed aan een aantal kritische kanttekeningen die over deze regeling zijn geuit. Deze kritiek komt enerzijds uit bestuurskundige hoek en anderzijds heeft een VNG-commissie onder leiding van Van Aartsen in het rapport over de gemeente als “de eerste overheid” zich kritisch uitgelaten. De VNG heeft vervolgens in een eigen rapport uit december 2007 een genuanceerd oordeel geveld over het rapport Van Aartsen. Bij alle drie de samenwerkingsvormen worden praktijkvoorbeelden genoemd.
2.1. Federatiegemeente 2.1.1 Inleiding 7 Het concept van de federatiegemeente is in 2002 door prof. mr. D.J. Elzinga ontwikkeld. Dit model betreft een samenwerking tussen een aantal gemeenten op één of meerdere taakvelden die duurzaam willen samenwerken. Elzinga heeft de volgende definitie voor zijn model: een verbond van samenwerkende gemeenten die hun zelfstandigheid behouden. Het doel van de federatiegemeente is een versterking van bestuurskracht door middel van vergroting van de ambtelijke slagkracht door intensievere samenwerking. De bundeling van krachten richt zich in eerste instantie op uitvoerende taken om zodoende een hogere kwaliteit van de dienstverlening te bewerkstelligen. De eigen identiteit per gemeente blijft hierdoor in stand. Het concept van de federatiegemeente is geen juridisch concept, maar een model voor gemeentelijke samenwerking waarbij wel de krachten worden gebundeld maar de bestuurlijke bevoegdheden bij de eigen gemeente blijven. Het is een concept dat bedoeld is als groeimodel. Afhankelijk van de situatie en behoefte naar gemeentelijke samenwerking kan de intensiteit per taakveld variëren. Ook biedt het model ruimte om beleidsontwikkeling erbij te betrekken. Een bijkomend voordeel is dat de samenwerking op maat gemaakt kan worden, al naar gelang de behoefte per deelnemende gemeente. Samenwerking komt tot stand op vrijwillige basis: “vrijwillig, maar niet vrijblijvend”, uittreden wordt dan ook niet als wenselijk bestempeld. Het concept van de federatiegemeente is gegrondvest op een drietal pijlers: 1. De federatiecommissie; 2. De federatieverordening; 3. De federatieformule. De federatiecommissie Er dient een commissie ingesteld te worden om de samenwerking tussen de gemeenten te coördineren en te evalueren. Deze commissie bestaat in principe uit wethouders en een federatiecoördinator. Deze coördinator ondersteunt de commissie en bewaakt de continuïteit van de samenwerking op de diverse beleidsterreinen en vormt hiermee de schakel tussen ambtelijk apparaat en bestuur. De federatieverordening De juridische verankering van samenwerking geschiedt op basis van een federatieverordening die afhankelijk van de zwaarte van de samenwerking wordt ingevuld. In de verordening worden de taakgebieden waarop zal worden samengewerkt niet opgenomen.
7
Buitenhek & Van Doorn consultancy i.s.m. D. Elzinga (2003)
6
De federatieformule Hierin wordt vastgelegd op welke gebieden zal worden samengewerkt en in welke vorm het ambtelijk apparaat gaat samenwerken. Vormen van samenwerking De federatiegemeente kent vier vormen van samenwerking, namelijk uitwisseling van kennis en informatie, uitwisseling van personeel, specialisatie per gemeente en gezamenlijk ambtelijk apparaat. De uitwisseling van personeel zal nader worden beschreven, omdat deze vorm van samenwerking het dichtst bij de doelstelling van het SSC ligt. Bij deze vorm van samenwerking kan het personeel bij de andere gemeenten worden gedetacheerd. Op deze manier kan expertise worden uitgewisseld of er wordt gewerkt met een medewerkerspool voor ad hoc werkzaamheden. De medewerkers blijven dus in dienst bij de gemeente waar ze reeds werkzaam zijn. De flexibiliteit van dit model heeft niet alleen consequenties voor de organisatorische inbedding in de organisatie vanwege het aantal beschikbare werkplekken, maar ook consequenties over het op ad hoc basis inzetten van mensen in een andere organisatie: er blijft zodoende voldoende capaciteit over om werkzaamheden voor de eigen organisatie te verrichten. Op basis van het voorgaande kunnen de kenmerken van de federatiegemeente gecategoriseerd worden opgesomd: 1. Bestuurlijk: a. geen bestuur op afstand b. instandhouding van bestaande bestuurlijke colleges c. behoud eigenstandige beslissingsbevoegdheid van de bestuursorganen d. politieke aansturing en politieke verantwoording blijft bij de zelfstandige gemeente(n) e. gebruik van bestaande juridische vormen van samenwerking 2. Ambtelijk: a. vermindering van de kwetsbaarheid b. vergroting van de deskundigheid c. verbetering van de efficiëntie en inzetbaarheid van de medewerkers d. kwaliteitsverbetering e. variatie in intensiteit en omvang van de samenwerking 3. Gemeentelijke dienstverlening: a. Herkenbaarheid voor de burger b. Front-office in de directe nabijheid van de burger 2.1.2 Kanttekeningen Tot op heden zijn er nog vrij weinig gemeenten die het concept van een federatiegemeente hebben 8 toegepast. Bij gemeenten waar experimenten zijn gestart, mogen enkele belangrijke begrippen niet uit het oog worden verloren: effectiviteit (voldoende oplossingsgerichtheid), duurzaamheid (primaire oplossingen voor lange termijn), efficiency (evenredigheid tussen middelen en oplossingen), democratische legitimatie (autonome positie gemeentebestuur, lage drempel betrokkenheid burgers). 2.1.3
Praktijkvoorbeeld
3R-gemeenten: Renkum, Rheden en Rozendaal 9 De drie gemeenten hebben in 2002 de concepten “federatiegemeente” en “SETA” onderzocht in hoeverre samenwerking mogelijk is. Het vertrekpunt bij dit onderzoek is het behoud van automie en eigen identiteit. Daarnaast wordt door de krachtenbundeling beoogd om op uitvoerend niveau vier knelpunten aan te pakken, namelijk het verminderen van de kwetsbaarheid, het vergroten van de deskundigheid, het verbeteren van de efficiency en het verhogen van de kwaliteit. De taakvelden die onderzocht worden om samen te werken zijn ICT, vergunningverlening en handhaving, juridische ondersteuning, belastingen en openbare werken. Het aantal inwoners van de drie gemeenten ligt rond de 80.000.
8
9
Andries Knevel (2004) http://www.inaxis.nl/content/Downloads/Experimenten%202004/Experiment2004-Samenwerking3R.doc
7
De samenwerking is uiteindelijk niet doorgegaan vanwege een financiële tegenvaller en een andere politieke samenstelling heeft voor onvoldoende draagvlak gezorgd.
2.2 Samen En Toch Apart (SETA) 2.2.1 Inleiding 10 Het SETA-model is een alternatief voor het model van Elzinga en beschrijft gemeenten als contractpartij die het merendeel van de ambtenaren poolen in een facilitair bedrijf. In tegenstelling tot de federatiegemeente, waar er van uitgegaan wordt dat men samenwerkt door het institutionaliseren van gezamenlijke diensten, wordt er bij het SETA-model geen gezamenlijke dienst beoogd, maar juist een bundeling van ambtelijke expertise door middel van één interbestuurlijke organisatie-eenheid: “het facilitair bedrijf”. In het SETA-model vindt er geen bevoegdheidsoverdracht plaats en blijven gemeenten autonoom; het facilitair bedrijf heeft tot taak de gemeentebesturen te ondersteunen in haar taken zonder dat er sprake is van verschuiving van bevoegdheden naar de uitvoerende organisatie. De ambtenaren zijn zodoende werkzaam in een “pool” van de deelnemende gemeenten. De naam “Samen En Toch Apart” kan dus worden verklaard doordat de besturen zelfstandig blijven – apart – en de ambtenaren gaan samen. Het SETA-model sluit samenwerking op grond van een gemeenschappelijke regeling in het kader van de Wgr niet uit. Het model kan dienen als aanloopmodel en kan zodanig naar een Wgrsamenwerkingsvorm worden getransformeerd. Het SETA-model is met name gericht op interbestuurlijke, functionele en flexibele inzetbaarheid van ambtenaren van gemeentelijke organisaties die op vrijwillige basis wensen samen te werken ter verbetering van de kwaliteit van de ambtelijke bestuursapparaten. Opgemerkt moet worden dat het SETA-model niet alleen kan worden opgebouwd uit ondersteunende afdelingen, maar ook uit beleidsafdelingen. Het model biedt echter voldoende ruimte om naar eigen inzicht de samenwerking tussen de gemeenten te bepalen. Facilitair bedrijf In het facilitair bedrijf worden de ambtenaren van de deelnemende gemeenten samengebracht en zijn hierdoor inzetbaar om werkzaamheden te verrichten voor de verschillende gemeenten. Zij blijven echter wel in dienst van de eigen gemeente. De gemeentebesturen verstrekken opdrachten die middels een convenant zijn vastgelegd. In het convenant kunnen opdrachten op diverse werkvelden worden vastgelegd. In principe gaat het dus om het uitbesteden van opdrachten aan het facilitair bedrijf. Doordat er gewerkt wordt met bestuursopdrachten kan het facilitair bedrijf optimaal gebruik maken van de schaalvoordelen van de organisatie. Door bundeling van kennis kan een professionaliseringsslag gemaakt worden en is specialisering van medewerkers mogelijk. Rechtsvorm: convenant 11 Een convenant is een lichte, flexibele en transparante mogelijkheid voor gemeenten om alternatieve interbestuurlijke samenwerking tot stand te brengen met een publiekrechtelijke samenwerkingvorm. Het is een containerbegrip dat veel ruimte biedt om afspraken in vast te leggen: naar aard en strekking wordt middels een convenant overheidsbeleid tussen publiekrechtelijke rechtspersonen gerealiseerd door het instellen van een publiekrechtelijk figuur dat gerelateerd is aan haar bevoegdheden. In een convenant is geregeld hoe de organisatiestructuur (leiding, coördinatie) eruit ziet, wat de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de organisatie zijn, en welke afspraken worden gemaakt tussen de gemeenten om de bestuursopdrachten uit te voeren. De in de ambtelijke organisaties aanwezige ambtelijke menskracht wordt gegroepeerd voor het verrichten van intergemeentelijke dienstverlening via de regie van een facilitair bedrijf. De colleges ondertekenen het convenant. Enkele kenmerken voor het aangaan van een convenant zijn, dat: 1. Door de vrijheid van vorm zijn afspraken snel en flexibel te regelen 10 11
Korsten (2002) Korsten (2006)
8
2. Het een instrument is tot zelfbinding 3. Het als inleidend instrument dient om zo de toepassing van andere juridische vormen mogelijk te maken (als soort tussenvorm) 4. Het past binnen de overlegcultuur 5. De eigen verantwoordelijkheid van de belanghebbende partners wordt onderstreept Kenmerken van het SETA-model die door Korsten (2002) worden genoemd, zijn: 1. De kwetsbaarheid van de organisatie neemt af als het aantal juristen, ICT’ers en bestuurskundigen toeneemt. Er kan beter worden ingespeeld op technologische ontwikkelingen (ICT) en er is meer oog voor HRM. Daarnaast kunnen beleidshiaten worden weggenomen door het ruimer voorhanden hebben van personeel om beleid verder en door te ontwikkelen. Dit kan eveneens een prikkel betekenen om een beter product te leveren 2. Behoud van democratie doordat de gemeenteraden en colleges van B&W in de samenwerkende gemeenten blijft bestaan 3. Het werken voor verschillende gemeentelijke opdrachtgevers kan leiden tot maatwerk 4. Vanuit doelmatigheidsoverwegingen kan worden gekozen voor een gelijke afstemming van beleid(sinstrumenten). Hierdoor kan een gelijk product voor al de samenwerkende gemeenten worden ontwikkeld. Daarnaast kunnen gemeenschappelijke vraagstukken “bewust en actief in samenhang” worden aangepakt 5. Indien de organisatie kiest om het SETA-model toe te passen, kan dit gaandeweg eenvoudig verder worden uitgebouwd al naar behoefte van een gemeentebestuur/ de gemeentebesturen. De optie om op termijn te kiezen voor een verdergaande samenwerking op grond van de Wgr blijft mogelijk
2.2.2
Praktijkvoorbeeld
K5-gemeenten 12 Een gedeconcentreerde vorm van het SETA-model is destijds toegepast in de K5-gemeenten . Dit samenwerkingsverband is opgericht door één gezamenlijke dienst op te richten welke een eigen taak voor alle vijf gemeenten voor zijn rekening neemt. Zo is bijvoorbeeld de ene gemeente verantwoordelijk voor onderwijstaken, een andere gemeente voor sociale zaken en weer een andere gemeente voor ICT. De gemeente met de betreffende taak heeft de ambtenaren van dit vakgebied op detacheringbasis in dienst. Deze samenwerking wordt aangestuurd door een bestuurlijk coördinatieorgaan. In november 2006 is deze constructie aangepast naar een Wgr. De reden hiervoor is dat er een intensievere samenwerking werd beoogd door ook op strategische beleidsvelden (met name bovenlokale zaken, zoals regionale woonvisie, recreatie en toerisme) te gaan samenwerken. De besluiten die bovenlokaal beleid aangaan, worden door de Krimpenerwaardraad genomen. De operationele taken zijn ondergebracht in een aparte K5-organisatie. Beleidsbeslissingen op dat vlak zijn bij de lokale raden gebleven.
12
Bergambacht, Nederlek, Ouderkerk, Schoonhoven en Vlist
9
2.3 Gemeenschappelijke regeling (Wgr) 2.3.1 Inleiding 13
De Wgr is een flexibele wet die allerlei vormen van intergemeentelijke publiekrechtelijke samenwerking toelaat. Daarbij moet in het oog worden gehouden welke belangen worden behartigd, om welke taak of taken het gaat, of er sprake is van rechtspersoonlijkheid, of rechtshandelingen mogen worden verricht, of personeel in dienst is en hoe de bestuurlijke situatie is met een eventueel algemeen en dagelijks bestuur en een eigen begroting. In elke gemeenschappelijke regeling moeten bepaalde zaken zijn geregeld, zoals de toe- en uittreding van gemeenten, de bestuurssamenstelling, het stemrecht, de informatievoorziening, de vestigingsplaats, et cetera. Enkele vormen van gemeenschappelijke regelingen zijn: 1. de regeling met een openbaar lichaam Deze vorm van intergemeentelijke samenwerking wordt in circa driekwart van de samenwerkingen op wettelijke basis gehanteerd. Vrijwel alle taken kunnen in deze vorm aan de regeling worden overgedragen. Meestal gaat het om een enkelvoudige taakstelling, zoals in het geval van ambulancevervoer. Soms is die taakstelling meervoudig, maar toch sectoraal begrensd, zoals in het geval van bundeling van milieutaken. Denk daarbij aan een milieudienst, een werkvoorzieningschap en een recreatieschap. Een openbaar lichaam heeft rechtspersoonlijkheid en kan daardoor deelnemen aan het maatschappelijk verkeer, kan overeenkomsten aangaan en kan andere rechtshandelingen verrichten. Dit lichaam kan personeel vast in dienst nemen of op detacheringbasis. Voor alleen uitvoerende taken is een openbaar lichaam wellicht te zwaar, maar wel noodzakelijk in verband met de rechtspersoonlijkheid. Het openbaar lichaam kent de volgende organisatiestructuur: een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. Het algemeen bestuur staat aan het hoofd van het openbaar lichaam en bestaat veelal uit raadsleden van de partnergemeenten. Een dagelijks bestuur bestaat veelal uit één of meer burgemeesters en/of wethouders. 2. de brede basisregeling voor een regioverband Deze vorm is in juridisch opzicht een gemeenschappelijke regeling met een openbaar lichaam, dus met rechtspersoonlijkheid, dat gericht is op meervoudige taken of een sectoraal cluster van taken. Qua doelstellingen en taken richt een samenwerkingsverband, zoals in de basisregeling bedoeld, zich op de ontwikkeling van regionaal beleid. Een dergelijk verband profileert zich meestal als een regioverband, bijvoorbeeld als streekgewest. Doorgaans maakt ook een stedelijke centrumgemeente er deel van uit. Dan komen verschillen in belang tot uiting tussen stad en ommeland. De basisregeling biedt een grondslag om op allerlei terrein tot overleg, coördinatie en afstemming te komen. Ook in dit geval is weer sprake van een algemeen bestuur en een dagelijks bestuur. Dit regioverband zal een begroting en jaarrekening opstellen en vaststellen. 3. de regeling met een gemeenschappelijk orgaan Een samenwerking van gemeenten kan, wettelijk gefundeerd in de Wgr, in de vorm van een gemeenschappelijk orgaan voorkomen. Denk daarbij aan een coördinatieorgaan of overlegstructuur voor onderwijs, huisvesting of de regionale ombudsfunctie. Er is dan sprake van beperkte taakoverdracht vanuit gemeenten met een eigen bestuur, een eigen begroting en rekening. Deze Wgr-vorm kent geen of zeer beperkte rechtspersoonlijkheid en kan dus geen overeenkomsten sluiten en personeel in dienst nemen. Personeel kan echter wel op detacheringbasis aangesteld worden. Het gaat hier duidelijk om een betrekkelijk lichte constructie. Het gemeenschappelijk orgaan wijst uit zijn midden een voorzitter aan.
13
Korsten (2006)
10
De wetgever ziet deze vorm als een uitzondering die slechts in bijzondere gevallen dienst kan doen. Aan het gemeenschappelijk orgaan kunnen dan ook weinig bevoegdheden worden overgedragen. 2.3.2 Kanttekeningen De rechtsvorm Gemeenschappelijke Regeling op grond van de Wgr staat onder druk. Een reden hiervoor zou kunnen zijn dat de Wet gemeenschappelijke regelingen niet aan het gemeentelijke dualisme is aangepast. Het opzetten van een gemeenschappelijke regeling vraagt veel tijd, zeker als het gaat om een “zware” regeling. Er wordt veel energie besteed aan het creëren van een structuur. Daarna kan men pas aan het werk gaan. In onderhavige situatie lijkt het wenselijk om zo snel mogelijk gezamenlijk daadkracht te tonen en zo snel mogelijk aan het werk te gaan en het ijzer te smeden nu het heet is. Dit zou kunnen gebeuren met behulp van de losse structuur van het SETA-model. 14
Korsten geeft aan dat een SSC vereist “werken met opdrachten”. Wie dat niet kan, moet er niet aan beginnen. Dit kunnen overigens algemene opdrachten zijn. En het politiek bestuur kan ambtenaren ontlokken om met een voorstel voor een opdracht te komen. Het primaat dient echter bij de politiek liggen; dit vereist een bestuur dat “stevig in zijn schoenen staat” en de boel op orde heeft.
In diverse rapporten wordt kritisch uitgelaten over de Wgr. Hieronder zullen een aantal van deze kanttekeningen worden weergegeven. Korsten 15 Bestuurskundige Korsten geeft aan dat het democratisch functioneren van een Wgr-samenwerking door een openbaar lichaam-constructie als samenwerking onderhevig is aan kritiek. Zijn twijfel is of de gemeenteraden op grond van hun kaderstellende en controlerende taakstelling op grond van de Wet dualisering gemeentebestuur voldoende praktische instrumenten in handen hebben voor een democratische controle op de uitvoering van gemeenschappelijke regelingen. Gebleken is dat juist de scheiding tussen het bestuur van de samenwerkingsverbanden en de deelnemende gemeenten aan die samenwerkingsverbanden tot ongewenste effecten hebben geleid op het gebied van het democratisch functioneren van Wgr-organen en de uitoefening van een adequate controle door de raden van de samenwerkende gemeenten. Met name op het moment dat de Wgr in werking is, leert de praktijk dat de belangstelling van de raden voor de GR allengs afneemt, mede doordat de democratische controle lastiger wordt. Korsten geeft aan dat de alternatieve samenwerkingsvorm SETA (Samen en Toch Apart, voor een nadere uitwerking zie paragraaf 2.3) een voorkeur verdient als publiekrechtelijke bevoegdhedenovereenkomst boven een Wgr-samenwerking. De SETA-organisatie – het facilitair bedrijf – is veel transparanter dan die van een Wgr-constructie. Primair blijven alle bestuurlijke bevoegdheden in handen van de samenwerkende bestuursorganen. Ook de bestuurlijke coördinatie biedt betere perspectieven, hetgeen mede geldt voor de aansturing door het management van het facilitair bedrijf. Dit komt mede tot uitdrukking in het systeem en de structuur van het convenant dat ruimte biedt voor een flexibele aanpassing van afspraken, op basis van regelmatige bestuurlijke overlegsituaties en periodieke evaluaties over de werking van het convenant. Wat belangrijk is dat de partners op basis van gelijkwaardigheid met elkaar samenwerken. Een Wgr-samenwerking raakt veelal verstrikt in het strakke keurslijf van regels en voorschriften, met een geringe transparantie in het praktisch functioneren van de samenwerking en een problematische bestuurlijke controle.
14 15
Kosten (2006) Korsten (2002)
11
Commissie Van Aartsen 16 In 2007 heeft een VNG-Commissie onder leiding van oud-minister en oud-VVD-aanvoerder Jozias van Aartsen een pleidooi gehouden om sterke gemeenten te creëren door herindelingen te stimuleren en om de Wgr af te schaffen. Een passage uit het rapport: Sterke gemeenten ontstaan niet vanzelf. In sommige gevallen is enige aanmoediging nodig. Dat zit er de komende jaren echter niet in: het in februari 2007 gesloten coalitieakkoord stelt met nadruk dat gemeentelijke herindelingen alleen plaatsvinden als daarvoor voldoende lokaal draagvlak aanwezig is. Dat lijkt een vrijbrief voor stilzitten en vluchtwegen via hulpconstructies en samenwerkingsarrangementen. Dat is bedreigend voor de zelfstandigheid en volwaardigheid van gemeenten. De weg naar grotere gemeenten zal voorlopig dus via een andere route moeten lopen. Wij noemen drie – elkaar niet uitsluitende – wegen. 1. Op gemeentelijke fusies moet een beloning volgen 2. We roepen op tot realiteitszin 3. De instrumenten tegen taakverwaarlozing dienen daadwerkelijk te worden ingezet “Weg” nummer 2 zal hier nader worden toegelicht: We roepen op tot realiteitszin Als gemeenten de uitvoering van hun taken hebben uitbesteed aan een buurgemeente, samenwerkingsverband of een uitgeplaatste ambtelijke organisatie is dat een niet mis te verstane signaal van een schaalprobleem en gebrek aan bestuurskracht. Een gemeente die haar uitvoerende taken elders heeft neergelegd, is als een lege BV: ze zit nergens meer aan de knoppen. Dit vraagt in de eerste plaats om een kritische houding van gemeenten naar zichzelf: zij zouden zelf een streep moeten zetten door die hulpconstructies. Mocht die kritische blik ontbreken, dan vragen wij het rijk om doortastend op te treden. Het kabinet wil vermindering van het aantal geledingen dat zich met een taak bezighoudt? Hier ligt een kans: schaf de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), die deze verbanden faciliteert, af en geef gemeenten dat laatste duwtje om te groeien naar sterke gemeenten die hun taken aankunnen.
VNG In december 2007 heeft de VNG een rapport uitgebracht dat mogelijk gezien kan worden als reactie en tevens een nuancering op het rapport Commissie-Van Aartsen, waarin enkele dilemma’s worden 17 besproken die kunnen voorkomen bij gemeenschappelijke regelingen. De – in onze ogen – belangrijkste dilemma’s met betrekking tot het voorliggende SSC worden kort weergegeven: 1. democratische legitimatie versus verlengd lokaal bestuur Regionale samenwerking is een vorm van verlengd bestuur. Het gaat hierbij om gemeenteoverschrijdende belangen dan wel om de uitvoering op grotere schaal. De democratische legitimatie komt niet in het gedrang, omdat de ondersteunende taken die door het SSC worden uitgevoerd niet direct onderhevig zijn aan contact gemeente – burger. De gemeente als “eerste overheid en dicht bij de burger” blijft dus bestaan. 2. gemeentelijke betrokkenheid versus slagvaardigheid Verlengd lokaal bestuur wekt de verwachting van optimale betrokkenheid vanuit de gemeenten. Een nadeel van deze grote betrokkenheid is dat het ten koste kan gaan van de slagvaardigheid van de samenwerking, omdat de eigen belangen van de gemeenten in gezamenlijkheid opgepakt moeten worden. 3. organisatie van gemeenten versus zelfstandige organisatie
De nieuwe SSC-organisatie staat op afstand van de oorspronkelijke organisaties. Het gezamenlijke belang dient hierdoor de boventoon te voeren boven het belang van de gemeentelijke organisatie. Dit 16 17
Commissie Van Aartsen (2007) VNG (2007)
12
spanningsveld kan vooral gemeenteraden het idee geven van onbestuurbaarheid. Om dit te voorkomen moet duidelijk geformuleerd worden wat de doelstellingen, belangen en verwachtingen zijn. 4. uittreden versus blijven zitten Het komt regelmatig voor dat gemeenten willen uittreden uit een gemeenschappelijke regeling. De afspraken zijn soms zo streng dat het niet mogelijk of niet reëel is om uit te treden, bijvoorbeeld omdat de kosten buitensporig hoog kunnen zijn. 5. regeling voor onbepaalde tijd versus eindige regeling Gemeenten moeten vooraf nagaan hoe lang zij bepaalde taken door de gemeenschappelijke regeling willen laten behartigen. Er is een keuze tussen een eindige regeling of een regeling voor onbepaalde tijd. 2.3.3 Praktijkvoorbeelden Voorbeeld 1: Drechtsteden Aan de gemeenschappelijke regeling doen een zevental gemeenten mee die zijn verenigd onder de naam GR Drechtsteden in de variant van openbaar lichaam. De netwerkorganisatie is ingericht met een algemeen bestuur dat als deelraad fungeert, een dagelijks bestuur als Drechtstedenbestuur, een ambtelijke netwerkdirectie en een bureau Drechtsteden dat verantwoordelijk is voor de afstemming van de inhoudelijke samenwerking tussen de deelnemende gemeenten. De samenwerking richt zich op beleid, uitvoering en bedrijfsvoering op het gebied van economie, groen water en milieu, ruimtelijke ordening, sociaal beleid & onderwijs, sport en cultuur, toerisme en wonen en stedelijke vernieuwing. Het gaat hierbij dus met name om regionale vraagstukken. Voorbeeld 2: BEL-gemeenten De drie gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren zijn per 1 januari 2008 een samenwerkingsverband aangegaan met dien verstande dat de bestuurlijke zelfstandigheid behouden blijft, de kwaliteit van de dienstverlening wordt vergroot en de kwetsbaarheid wordt verkleind. De deelnemende gemeenten behouden de eigen gemeenteraad en het college die het beleid in de eigen gemeente bepalen. Hierdoor kan de eigen identiteit per gemeente behouden blijven. De ambtelijke organisatie is ingericht in een gezamenlijke werkorganisatie die in opdracht en onder regie alle uitvoerende taken uitvoert. Ter ondersteuning van de bestuursorganen blijft een kleine ambtelijke dienst per gemeente achter. De gemeenschappelijke regeling is ingesteld met als variant een openbaar lichaam. 2.4 Nieuwe Optie: Artikel 25 Wgr bestuurscommissie Iedere Gemeenschappelijke regeling kent de mogelijkheid om een bestuurscommissie in te stellen. Van deze mogelijkheid wordt in de praktijk echter geen gebruik gemaakt. In de Leidse regio dient zich een uitgesproken gelegenheid voor om een dergelijke commissie in te stellen. In de huidige situatie is de gemeentesecretaris belast met de bedrijfsvoering van de betreffende gemeenten. De interne bedrijfsvoering is daarmee een verantwoordelijkheid geworden van de gemeentesecretaris. Het regionaal SSC dient naar ons inzicht op een vergelijkbare wijze ingericht te worden. Met andere woorden door de gemeentesecretarissen een rol te geven in het SSC blijven zij medeverantwoordelijk. Het is wettelijk niet mogelijk een GR met gemeentesecretarissen te treffen. Binnen een GR bestaat het bestuur (AB en DB) in principe uit bestuurders. Wel is het mogelijk om naast het AB en DB ingevolge het gestelde in artikel 25 van de Wgr door het AB een bestuurscommissie in te laten stellen waarin de gemeentesecretarissen benoemd worden. Het AB en DB stellen de begroting en jaarrekening vast en hebben de bevoegdheid eventuele verordeningen vast te stellen. Alle overige bevoegdheden, waaronder het benoemen van de directeur, worden over gedragen aan de bestuurscommissie. Door dezelfde bestuurders in het AB en DB te benoemen ontstaat er een personele unie en wordt daardoor een eenvoudig vergaderschema gecreëerd.
13
In de gemeenschappelijke regeling wordt een DVO geformuleerd. Deze DVO wordt dus door de colleges vastgesteld en bevat in algemene bewoordingen de taken en bevoegdheden die in de GR kunnen worden ondergebracht. Onder het DB valt de directeur van het SSC en de SSC-organisatie. Met het instellen van een bestuurscommissie, waar de secretarissen zitting in hebben, worden bevoegdheden overgedragen om zo een vergelijkbare organisatie te creëren zoals die thans bij de deelnemende gemeenten is. De secretarissen blijven voor hun eigen gemeente verantwoordelijk voor bedrijfsvoeringstaken en dit wijzigt, gelet op de doelstelling van het SSC, door het aangaan van een GR niet. Deze commissie benoemt in mandaat van het DB de directeur. De commissie heeft een werkrelatie met de directeur. Niet de directeur, maar een (staf)medewerker is secretaris van het AB/DB. Naast de door de colleges vastgestelde DVO worden per afzonderlijk deelnemende gemeente door de gemeentesecretarissen SLA’s afgesloten. Deze SLA’s vormen een nadere uitwerking van hetgeen in de DVO is vastgesteld. Door deze systematiek is er voor niemand een “pettenprobleem”; het colleges zijn opdrachtgevers middels de GR en de gemeentesecretarissen zijn verantwoordelijk voor de uitvoering. Binnen de GR is de stemverhouding niet belangrijk. Voor de toepassing van het idee van een gezamenlijke interne bedrijfsvoering is onderling vertrouwen noodzakelijk. Ook is voor sommige besluiten unanimiteit vereist, bijvoorbeeld bij gezamenlijke aanbestedingen. Dit laatste is nieuwe jurisprudentie. Met betrekking tot de stemmenverhouding binnen de GR stellen wij een eenvoudig systeem voor. De keuze zou gemaakt kunnen worden uit twee schema’s. - one man, one vote, waarbij iedere gemeente 1 stem heeft of - Leiden 3 en Leiderdorp, Oegstgeest en Zoeterwoude ieder 2 stemmen. Het voordeel van het laatste schema is dat de stemmen niet kunnen staken en Leiden altijd de steun van tenminste 1 andere gemeente nodig heeft. Onze voorkeur gaat uit naar het tweede schema. Een aandachtspunt is, dat de kostenverdeling op basis van het inwonersaantal geschiedt. Wordt de stemverhouding op basis van het inwonersaantal toepast, dan heeft Leiden alleen altijd de meerderheid. Op pagina 16 is het organisatieschema te vinden Programma Krachtig Bestuur, BZK Het is ons gebleken dat bij het departement BZK in het kader van het nieuwe programma Krachtig Bestuur nadrukkelijk belangstelling is voor deze vernieuwende toepassing van de Wgr. Op 11 februari jl. is er gesproken met Jan Andries Wolthuis en Patrick Tetteroo. Wolthuis behoort tot het management van het programma Krachtig bestuur van BZK en Patrick Tetteroo is een medewerker van het programma. Wolthuis geeft leiding aan het team dat gaat over de gemeentelijke samenwerking. Hij heeft aangegeven dat hij met heel veel belangstelling dit project wil volgen en beschouwt het concept met de bestuurscommissie als een vernieuwend experiment. Met dit concept is het zeer wel mogelijk om landelijke publiciteit te krijgen d.m.v. een interview In Binnenlands Bestuur. Hij wil graag op de hoogte gehouden worden van de verdere ontwikkelingen. Tenslotte werd aanbevolen contact te zoeken met mevrouw Pot, burgemeester van de gemeente Ten Boer. Zij heeft op 26 februari jl. afscheid genomen van die gemeente en zal daarom nu afstandelijk over haar ervaringen met het samenwerkingsverband Ten Boer kunnen praten. In onze rapportage staat dit samenwerkingsverband beschreven. Uit het gesprek is naar voren gekomen dat het programma Krachtig bestuur slechts een heel klein budget heeft. Dit budget wil men eigenlijk gebruiken om bijdrages te leveren aan evaluatieonderzoeken van vernieuwende projecten die bijvoorbeeld na een jaar plaatsvinden. Het team van Wolthuis is ook belast met de evaluatie van de werking van de Wgr. De uitkomst zou best eens kunnen zijn dat de Wgr veel minder politiek ingericht zou moeten worden (“ontpolitieken” om maar een nieuw woord te bedenken). Dat is precies waar het voorstel van ons opgericht is. Verder werd aangegeven dat er niet de behoefte is om in het bestuurlijk overleg een toelichting te geven op het programma Krachtig bestuur of anderszins daar het experiment te kwalificeren. De gemeentebesturen dienen zelf keuzes te maken, maar, nogmaals gesteld, er is zeer belangstelling voor de ontwikkelingen in de Leidse regio.
14
3. Conclusie en advies
Publieke en private samenwerkingsvormen Onze keuze om in dit onderzoek de privaatrechtelijke rechtsvormen achterwege te laten, rechtvaardigt de volgende onderbouwing. Er is namelijk niet altijd een keuze mogelijk tussen privaat- of publiekrech18 telijke samenwerkingsvorm . Ten eerste lenen in medebewind opgedragen taken aan gemeenten zich alleen voor een intergemeentelijke uitvoering in de publieke rechtsvorm. Met betrekking tot autonome bevoegdheden van gemeenten bestaat er wel een keuze tussen privaat of publiek. Met betrekking tot de voorliggende intergemeentelijke samenwerking wordt, met het oog op de toekomst voor een mogelijke uitbreiding – gezien de niet-uitputtende lijst van bedrijfsvoeringstaken uit het Plan van aanpak – geniet een publiekrechtelijke rechtsvorm de voorkeur, omdat de gemeentelijke dienstverlening aan de burger op deze manier het best tot zijn recht komt. De democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerking bij een publiekrechtelijke rechtsvorm blijft gewaarborgd; openbaarheid, democratische besluitvorming en controle zijn hierbij belangrijke begrippen. Bij privaatrechtelijke rechtsvormen is de democratische kiezerscontrole en de informatievoorziening naar de bestuursorganen vrijwel nihil. Ook is de Gemeentewet terughoudend op het vlak van privaatrechtelijke samenwerkingen vervatte constructies en de oprichting van en de deelname aan privaatrechtelijke rechtspersonen. Discussie: strategie -> structuur 19 De discussie in colleges en raden over de structuur kan op twee manieren worden gevoerd. De eerste is om de structuur als eerste te bepalen en vervolgens de strategie. De tweede is juist andersom, waar de structuur ondergeschikt wordt aan de strategie. Wij achten het van belang dat het doel van samenwerking primair moet staan ten opzichte van de structuur. Deze weg wordt op dit moment thans bewandeld. Op het moment dat inzichtelijk is en vervolgens overeenstemming is bereikt over welke taakvelden in het Shared Service Center ondergebracht zullen worden, kan een discussie gevoerd worden over de structuur. Het gevaar is namelijk dat wanneer deze discussie andersom wordt gevoerd – eerst structuur, dan strategie – dat bij de discussies van de gemeentebesturen de vraag over de noodzaak en doel van de intergemeentelijke samenwerking op de achtergrond wordt gedreven. Gemeenschappelijke regeling op grond van de Wgr Op 30 juni 2008 is afgesproken om te komen tot de oprichting van een Shared Sevice Center Leidse regio. Vooralsnog nemen hieraan deel de gemeenten Leiden, Leiderdorp, Oegstgeest en Zoeterwoude. Het doel is om hun ondersteunende diensten op het gebied van bedrijfsvoering onder te brengen in een regionaal Shared Service Center (regionaal SSC). Het gaat daarbij om de onderdelen ICT, P&O, Personeelsadministratie, Financiën, Juridische Zaken en Inkoop en Communicatie, die ondergebracht worden in een dergelijk regionaal SSC. Gemeenschappelijke regeling en artikel 25 bestuurscommissie In de huidige situatie is de gemeentesecretaris belast met de bedrijfsvoering van de betreffende gemeenten. De interne bedrijfsvoering is daarmee een verantwoordelijkheid geworden van de gemeentesecretaris. Het regionaal SSC dient naar ons inzicht op een vergelijkbare wijze ingericht te worden. Met andere woorden door de gemeentesecretarissen een rol te geven in het SSC blijven zij medeverantwoordelijk. Het is wettelijk niet mogelijk een GR met gemeentesecretarissen te treffen. Binnen een GR bestaat het bestuur (AB en DB) in principe uit bestuurders. Wel is het mogelijk om naast het AB en DB ingevolge het gestelde in artikel 25 van de Wgr door het AB een bestuurscommissie in te laten stellen waarin de gemeentesecretarissen benoemd worden. Onder 2.3.4. is verwoord hoe de nieuwe organisatie in onze opvatting in gericht zou moeten worden.
18 19
Korsten (2006) Korsten (2006)
15
Gemeenteraden van de deelnemende gemeenten Artikel 25 Wgr: instellen commissies; art. 25, lid 3: overdragen bevoegdheden van AB/ DB aan commissie met uitzondering van (sub a.) vaststellen begroting of jaarrekening, (sub b.) heffen van rechten, (sub c.) vaststellen van verordeningen
Colleges van B&W van de deelnemende gemeenten
De GR bevat een DVO. De DVO wordt in algemene bewoordingen opgesteld en bevat taken en bevoegdheden.
Gemeenschappelijke regeling (inclusief DVO)
Algemeen bestuur (colleges)
Sturing en verantwoording m.b.t. uitzonderingen art. 25 Wgr: vaststellen begroting of jaarrekening, heffen van rechten en vaststellen van verordeningen + planning- en controlcyclus van de GR
Dagelijks bestuur (colleges)
Directeur SSC
Organisatie SSC
Commissie (gemeentesecretarissen)
De individuele gemeentesecretarissen van de deelnemende gemeenten
De gemeentesecretarissen van de deelnemende gemeenten stellen voor hun eigen gemeente de SLA’s vast.
Sturing en verantwoording m.b.t. alle bevoegdheden die mogelijk zijn op grond van artikel 25 Wgr. De SLA’s zullen hier richting geven
Samenvatting Wij hebben van de projectleider Shared Service Center Leidse Regio het verzoek gekregen een onderzoek te doen naar de vraag in hoeverre een gemeenschappelijke regeling op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen de meest gewenste juridische vorm voor samenwerking is tussen de gemeenten die participeren in het SCC Leidse regio. In het onderzoeksrapport Rechtsvorm Shared Center Leidse regio hebben wij antwoord gegeven op die vraag. Wij adviseren een gemeenschappelijke regeling met een openbaar lichaam te treffen. Door het openbaar lichaam krijgt de regeling rechtspersoonlijkheid en kan daardoor personeel in dienst nemen. Deze regeling wordt getroffen door de colleges van de deelnemende gemeenten. In de huidige situatie is de gemeentesecretaris belast met de bedrijfsvoering van de betreffende gemeenten. De interne bedrijfsvoering is daarmee een verantwoordelijkheid geworden van de gemeentesecretaris. Het regionaal SSC dient naar ons inzicht op een vergelijkbare wijze ingericht te worden. Met andere woorden door de gemeentesecretarissen een rol te geven in het SSC blijven zij medeverantwoordelijk. Het is wettelijk niet mogelijk een GR met gemeentesecretarissen te treffen. Binnen een GR bestaat het bestuur (AB en DB) in principe uit bestuurders. Wel is het mogelijk om naast het AB en DB ingevolge het gestelde in artikel 25 van de Wgr door het AB een bestuurscommissie in te laten stellen waarin de gemeentesecretarissen benoemd worden. Het AB en DB stellen de begroting en jaarrekening vast, hebben de bevoegdheid eventuele verordeningen vast te stellen en benoemen de directeur van het SSC. Alle overige bevoegdheden worden over gedragen aan de bestuurscommissie. Door de zelfde bestuurders in het AB en DB te benoemen ontstaat er een personele unie en wordt daardoor een eenvoudig vergaderschema gecreëerd. Voor zover we hebben kunnen nagaan is de instelling van een dergelijke bestuurscommissie nog niet eerder toegepast. Het ons gebleken dat bij het departement BZK in het kader van het nieuwe programma Krachtig Bestuur nadrukkelijk belangstelling is voor deze vernieuwende toepassing van de Wgr. Wellicht dat er een financiële bijdrage te verkrijgen voor deze nieuwe toepassing. Binnen de GR is de stemverhouding niet belangrijk. Voor de toepassing van het idee van een gezamenlijke interne bedrijfsvoering is onderling vertrouwen noodzakelijk. Ook is voor sommige besluiten unanimiteit vereist, bijvoorbeeld bij gezamenlijke aanbestedingen. Dit laatste is nieuwe jurisprudentie. Met betrekking tot de stemmenverhouding binnen de GR stellen wij een eenvoudig systeem voor. De keuze zou gemaakt kunnen worden uit twee schema’s. - one man, one vote, waarbij iedere gemeente 1 stem heeft of - Leiden 3 en Leiderdorp, Oegtsgeest en Zouterwoude 2 stemmen. Het voordeel van het laatste schema is dat de stemmen niet kunnen staken en Leiden altijd de steun van tenminste 1 andere gemeente nodig heeft. Onze voorkeur gaat uit naar het tweede schema. Een aandachtspunt is, dat de kostenverdeling op basis van het inwonersaantal geschiedt. Wordt de stemverhouding op basis van het inwonersaantal toepast, dan heeft Leiden alleen altijd de meerderheid.
Literatuurlijst Andries Knevel, Federatiegemeente, minder fusies – meer samenwerking, Workshop netwerk Tiel, 1 oktober 2004, gemeentehuis Rheden Buitenhek & Van Doorn consultancy i.s.m. D. Elzinga, Federatiegemeente – De krachten gebundeld, 2003 Commissie Van Aartsen, De eerste overheid, VNG-Commissie Gemeentewet en Grondwet, Den Haag, juni 2007 Convenant Shared Service Center Leidse region Greef, mr. R.J.M.F., De gemeenschappelijke regeling: onbegrepen, onbekend en onbemind, de Gemeentestem 2008, 7303, dd 3 oktober 2008 Korsten, prof. dr. A.F.A. c.s., Samen En Toch Apart; naar een facilitair bedrijf voor gemeenteambtenaren voor contracterende gemeenten als vorm van vernieuwing, 2002 Korsten, prof. dr. A.F.A., e.a., Samenwerking beproefd; innovatieve organisatievormen bij samenwerking tussen gemeenten, 2006 Partners + Pröpper, Trendstudie – Samenwerking decentrale overheden, 2005 Theo Heijsteeg, Plan van aanpak SSC Leidse Regio, vastgesteld in Stuurgroep 30 juni 2008 VNG, Samenwerking tussen gemeenten op basis van de Wgr; praktijkvoorbeelden, dilemma’s en kansen, december 2007
1
