Onderzoek informatieverstrekking aan de gemeenteraad over de uitvoering van het grondbeleid

Onderzoek informatieverstrekking aan de gemeenteraad over de uitvoering van het grondbeleid

rapport Rekenkamercommissie, maart 2015

Onderzoek naar de informatieverstrekking aan de gemeenteraad over de uitvoering van het grondbeleid

Rekenkamercommissie Culemborg

Opdrachtgever: Titel: Foto voorblad: Versie: d.d. Status: Opstellers: Review:

Rekenkamercommissie Culemborg: Onderzoek naar de informatieverstrekking aan de gemeenteraad over de uitvoering van het grondbeleid www.eva-lanxmeer.nl definitieve eindrapportage 1.1 27 januari 2015 definitief na ambtelijk wederhoor J. van der Kruit & E. Berkelmans L. de Coninck

Rekenkameronderzoek naar de informatieverstrekking aan de gemeenteraad over de uitvoering van het grondbeleid

pag. 2

INHOUD DEEL 1 – SAMENVATTING.......................................................................................... 5 SAMENVATTING .......................................................................................................... 6 Aanleiding ................................................................................................................................ 6 Doelstelling .............................................................................................................................. 6 Beantwoording van de centrale vraagstelling .......................................................................... 6 Beantwoording van de onderzoeksvragen ............................................................................... 7 Conclusies ............................................................................................................................... 8

DEEL 2 - NOTA VAN BEVINDINGEN .......................................................................... 9 1.

BESCHRIJVING VAN HET ONDERZOEK ....................................................... 10 1.1 1.2 1.3

2.

Aanleiding.................................................................................................................... 10 Doelstelling en onderzoeksvragen .............................................................................. 10 Onderzoeksaanpak ..................................................................................................... 11

INLEIDING GRONDBELEID ............................................................................. 13 2.1 2.2 2.3 2.4

3.

Wat is grondbeleid? ..................................................................................................... 13 Hoe werkt de informatievoorziening over grondbeleid ................................................. 14 Samenhang tussen de onderdelen van het onderzoek ............................................... 14 Overige begrippen ....................................................................................................... 15

KADER VOOR INFORMATIE AAN DE RAAD................................................. 17 3.1 3.2 3.3 3.4

4.

Inleiding ....................................................................................................................... 17 Bevindingen................................................................................................................. 18 Vergelijking met het normenkader ............................................................................... 20 Beantwoording van de onderzoeksvragen 1 en 2 ....................................................... 23

INFORMATIE AAN DE RAAD .......................................................................... 24 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

5.

Inleiding ....................................................................................................................... 24 Bevindingen steekproefprojecten ................................................................................ 24 Bevindingen algemene informatie grondbeleid ............................................................ 28 Vergelijking met het normenkader ............................................................................... 32 Beantwoording van de onderzoeksvragen 3 t/m 5 ...................................................... 35

STURING DOOR DE RAAD ............................................................................. 37 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

Inleiding ....................................................................................................................... 37 Bevindingen................................................................................................................. 37 Sturing door de raad .................................................................................................... 38 Vergelijking met het normenkader ............................................................................... 38 Beantwoording van onderzoeksvraag 6 ...................................................................... 39


pag. 3

6.

CONCLUSIES ................................................................................................... 40 6.1 6.2 6.3

Conclusies ten aanzien van de informatievoorziening ................................................. 40 Conclusies ten aanzien van de kaders voor informatievoorziening ............................. 41 Beantwoording centrale vraagstelling .......................................................................... 42

BIJLAGEN ................................................................................................................... 43 Bijlage 1 Normenkader .......................................................................................................... 44 Bijlage 2 Checklist voor Raadsleden ..................................................................................... 46 Bijlage 3 Geïnterviewde Personen ......................................................................................... 48


pag. 4

DEEL 1 – SAMENVATTING


pag. 5

SAMENVATTING Aanleiding De rekenkamercommissie wil zicht hebben op welke wijze de gemeenteraad van Culemborg geïnformeerd wordt over de voortgang van de gemeentelijke grondexploitaties en de exploitatieplannen en de kwaliteit van de verstrekte informatie. En de mate waarin de te bereiken doelen, effecten en financiële uitkomsten terugkomen in de informatievoorziening aan de raad. Dit rapport moet zonodig leiden tot een verbetering van de informatievoorziening met betrekking tot het grondbeleid aan de raad.

Doelstelling De doelstelling van dit onderzoek is om een oordeel te verkrijgen over de kwaliteit van de informatievoorziening over de gemeentelijke grondexploitaties en exploitatieplannen en de mate waarin de te bereiken doelen, effecten en financiële uitkomsten terugkomen in de informatievoorziening aan de raad. Om informatie over grondbeleid te kunnen onderzoeken, wordt ook onderzocht: - de uitvoering van het grondbeleid - het vastgestelde grondbeleid - het risicomanagement

Beantwoording van de centrale vraagstelling Voor dit onderzoek is een centrale vraagstelling geformuleerd. Deze wordt hieronder beantwoord. Een uitgebreidere onderbouwing vindt u in deel II van dit rapport. Is de informatieverstrekking over de uitvoering van het grondbeleid, zoals vastgelegd in grondexploitaties, exploitatieplannen en de paragraaf grondbeleid, actueel, transparant en volledig en biedt deze informatie daadwerkelijk mogelijkheden tot sturing? Het antwoord op de centrale vraagstelling is, dat de informatie die in 2013 is verstrekt niet actueel, niet transparant en niet volledig was. De informatie die wel is verstrekt is juist, maar de informatie bood niet in alle gevallen voldoende gelegenheid tot sturing.


pag. 6

Beantwoording van de onderzoeksvragen Deze centrale vraagstelling is onderverdeeld in een zestal onderzoeksvragen. Deze worden hieronder beantwoord. Een uitgebreidere onderbouwing vindt u in deel II van dit rapport. 1. Wat zijn de beleidskaders die zijn vastgesteld ten aanzien van de informatievoorziening over de ruimtelijke projecten en de bijbehorende risico’s en wat is de kwaliteit daarvan? De beleidskaders ten aanzien van de informatievoorziening over voorbereiding van ruimtelijke projecten zijn van voldoende kwaliteit. De beleidskaders ten aanzien van de informatievoorziening over de uitvoering van ruimtelijke projecten en de bijbehorende risico‟s zijn van onvoldoende kwaliteit.

2. Wat zijn de beleidskaders die zijn vastgesteld ten aanzien van risicomanagement en weerstandsvermogen en wat is de kwaliteit daarvan? De beleidskaders ten aanzien van risicomanagement ontbreken. Dit is in strijd met landelijke regelgeving (het BBV). De beleidskaders ten aanzien van weerstandsvermogen voldoen.

3. Zijn de grondexploitaties en de exploitatieplannen kwalitatief op orde? De informatie over herziening van grondexploitaties in 2013 aan de raad was onvolledig. Er kan geen oordeel worden gevormd of de grondexploitaties 2013 kwalitatief op orde zijn. De grondexploitaties 2014 zijn kwalitatief op orde. 4. Geven de geraamde uitkomsten van deze grondexploitaties en de exploitatieplannen een realistisch beeld? Er was in 2013 te weinig zicht op de uitkomsten van de grondexploitaties.

5. Is de informatievoorziening over de uitvoering van het grondbeleid naar de raad actueel, transparant en volledig? Op basis van de genoemde bevindingen is de conclusie dat de informatievoorziening over de uitvoering van het grondbeleid naar de raad niet transparant, niet volledig en niet altijd actueel is.

6. Kan de raad op basis van die informatievoorziening zo nodig tijdig bijsturen en gebeurt dat ook? De raad stuurt onvoldoende op de uitvoering van het grondbeleid. De raad laat het initiatief veelal bij het college. Ook is er te weinig aandacht voor het verbeteren van de kaders voor informatievoorziening.


pag. 7

Conclusies Conclusies ten aanzien van de informatievoorziening: Geconcludeerd wordt dat de aan de raad verstrekte informatie niet actueel, niet transparant en niet volledig is.

Conclusies ten aanzien van de kaders voor informatievoorziening: De kaders waren in 2013 actueel, maar onvolledig en niet transparant. De kaders zijn niet voldoende voor sturing door de raad. De conclusies van het onderzoek worden nader toegelicht in hoofdstuk 6 van de nota van bevindingen.


pag. 8

DEEL 2 - NOTA VAN BEVINDINGEN


pag. 9

1.

BESCHRIJVING VAN HET ONDERZOEK

1.1

Aanleiding

De rekenkamercommissie wil zicht verkrijgen op welke wijze de gemeenteraad van Culemborg geïnformeerd wordt over de voortgang van de gemeentelijke grondexploitaties en de exploitatieplannen en de kwaliteit van de verstrekte informatie. En de mate waarin de te bereiken doelen, effecten en financiële uitkomsten terugkomen in de informatievoorziening aan de raad. Dit rapport moet leiden tot een verbetering van de informatievoorziening met betrekking tot het grondbeleid aan de raad.

1.2

Doelstelling en onderzoeksvragen

De doelstelling van dit onderzoek is om een oordeel te verkrijgen over de kwaliteit van de informatievoorziening over de gemeentelijke grondexploitaties en exploitatieplannen en de mate waarin de te bereiken doelen, effecten en financiële uitkomsten terugkomen in de informatievoorziening aan de raad. Voor dit onderzoek is allereerst een centrale vraagstelling geformuleerd. Deze centrale vraagstelling is vervolgens onderverdeeld in een zestal onderzoeksvragen. Aansluitend op deze onderzoeksvragen is het normenkader geformuleerd. De vraagstelling is hieronder opgenomen. Het normenkader vindt u in bijlage 1. Centrale vraagstelling: Is de informatieverstrekking over de uitvoering van het grondbeleid, zoals vastgelegd in grondexploitaties, exploitatieplannen en de paragraaf grondbeleid, actueel, transparant en volledig en biedt deze informatie daadwerkelijk mogelijkheden tot sturing? Onderzoeksvragen: 1. Wat zijn de beleidskaders die zijn vastgesteld ten aanzien van de informatievoorziening over de ruimtelijke projecten en de bijbehorende risico‟s en wat is de kwaliteit daarvan? 2. Wat zijn de beleidskaders die zijn vastgesteld ten aanzien van risicomanagement en weerstandsvermogen en wat is de kwaliteit daarvan? 3. Zijn de grondexploitaties en de exploitatieplannen kwalitatief op orde? 4. Geven de geraamde uitkomsten van deze grondexploitaties en de exploitatieplannen een realistisch beeld? 5. Is de informatievoorziening over de uitvoering van het grondbeleid naar de raad actueel, transparant en volledig?


pag. 10

6. Kan de raad op basis van die informatievoorziening zonodig tijdig bijsturen en gebeurt dat ook? De eerste twee onderzoeksvragen hebben betrekking op de kaderstelling door de raad ten aanzien van grondbeleid en risicobeheersing. Hiervan is de kwaliteit beoordeeld en is geanalyseerd of het beleid een goede informatievoorziening mogelijk maakt. De derde onderzoeksvraag is beantwoord door het maken van een quick scan van drie door ons geselecteerde grondexploitaties. Hiermee is beoordeeld of de informatievoorziening een realistisch beeld geeft van de werkelijke situatie. Juistheid van de verstrekte informatie is naast tijdigheid en volledigheid een belangrijke kwaliteitseis. De vierde en vijfde onderzoeksvraag hebben betrekking op de informatievoorziening over de uitvoering van grondbeleid. Hiervoor is de beschikbare informatievoorziening getoetst aan het geldende beleid. Daarnaast is beoordeeld of de informatievoorziening een goede kaderstelling, controle en sturing door de raad mogelijk maakt. De laatste onderzoeksvraag heeft betrekking op de sturingsmogelijkheden van de gemeenteraad. Hiervoor is gekeken of de raad haar taakstellende, controlerende en sturende rol in de onderzoeksperiode ook daadwerkelijk heeft kunnen invullen en op welke wijze dat heeft plaatsgevonden.

1.3

Onderzoeksaanpak

Om de onderzoeksvragen te beantwoorden zijn de volgende stappen uitgevoerd: 1. Voorbereiding In deze fase werden het plan van aanpak, vraagstelling en onderzoeksaanpak in overleg tussen Metafoor en de RKC uitgewerkt en definitief gemaakt. Tevens werd de benodigde informatie opgevraagd. 2. Eerste ronde interviews Enkele interviews met projectleiders en programmamanager dienden om de ontvangen gegevens in perspectief kunnen plaatsen. Het doel van dit interview was het verkrijgen van nadere informatie over de ontvangen documentatie, teneinde de documentenstudie efficiënt te kunnen verrichten. 3. Documentenstudie Op basis van de geformuleerde onderzoeksvragen en het normenkader is de ontvangen informatie verwerkt in een concept-nota van bevindingen. Enkele malen is om aanvullende informatie gevraagd.


pag. 11

4. Tweede ronde interviews In tweede ronde interviews is geverifieerd of de bevindingen zoals vastgelegd in de concept-nota van bevindingen correct zijn. In deze ronde is gesproken met raadsleden, ambtenaren en bestuurders; een overzicht met geïnterviewde personen treft u in bijlage 3 aan. De interviews zijn afgenomen aan de hand van een interviewleidraad die vooraf aan de geïnterviewde is voorgelegd. Van de interviews zijn opnames gemaakt, die in een beknopte samenvatting van elk interview zijn uitgewerkt. Deze verslagen zijn ter goedkeuring aan de geïnterviewden voorgelegd. Deze verslagen zijn niet bij de rapportage gevoegd maar wel als bronmateriaal gebruikt. 5. Integratie Met behulp van de informatie uit de documentstudie en de interviews zijn de bevindingen binnen de vraagstelling verwerkt tot een conceptrapport (nota van bevindingen). Dit concept is door Metafoor en de RKC besproken, op basis waarvan de versie is opgesteld voor het proces van ambtelijk en bestuurlijk hoor en wederhoor. 6. Ambtelijk en bestuurlijk hoor en wederhoor Op basis van de nota van bevindingen en een vooraf geformuleerde procedure vindt ambtelijk en bestuurlijk wederhoor plaats. 7. Opstellen definitieve nota van bevindingen met conclusies en aanbevelingen Na het ambtelijk hoor en wederhoor zal een definitieve versie worden gemaakt van de nota van bevindingen. Onderzoekers willen graag alle betrokkenen danken voor de coöperatieve en constructieve opstelling die zij gedurende dit onderzoek hebben mogen ervaren.


pag. 12

2.

INLEIDING GRONDBELEID

2.1

Wat is grondbeleid?

Grondbeleid is het gemeentelijk beleid ten aanzien van de productie van bouwrijpe grond ten behoeve van voorgenomen ruimtelijke projecten binnen de gemeente. Het grondbeleid is altijd dienend aan deze ruimtelijke projecten. Het grondbeleid staat dus in nauwe relatie met ruimtelijke projecten, zoals de bouw van woningen, kantoren, bedrijven, scholen, sportaccommodaties en culturele voorzieningen. Het grondbeleid heeft echter enkel betrekking op de investeringen, overeenkomsten en werkzaamheden, die nodig zijn voor het bouw- en woonrijp maken van gronden. De bouw van gebouwen (bijvoorbeeld gebouwen voor sport of cultuur) valt onder het sectorale beleid (van bijvoorbeeld sport of cultuur) en onder het gemeentelijk vastgoedbeleid (indien de gemeente zelf bouwt). Van oudsher is grondbeleid gericht op het verkrijgen van grondeigendom, gevolgd door het wijzigen van het bestemmingsplan, de productie van bouwrijpe grond door de gemeente zelf en tot slot verkoop aan de bouwer (bouwbedrijven, projectontwikkelaars, particulieren en woningbouwverenigingen). Na afloop van de bouw is de inrichting van het openbaar gebied (ook wel: woonrijp maken) onderdeel van de gemeentelijke verantwoordelijkheid. Deze werkwijze wordt actief grondbeleid genoemd. Het is kapitaalintensief vanwege de grote investeringen die zijn gemoeid met het verwerven van grondeigendom en met de civieltechnische werkzaamheden van bouw- en woonrijp maken. Ook is het een tijdrovende werkwijze, met name vanwege de bestemmingsplanprocedure, en (in sommige delen van Nederland) de noodzakelijke maandenlange voorbelasting van de grond. Naast deze traditionele vorm van grondbeleid bestaan ook al heel lang twee andere vormen: samenwerkend grondbeleid en faciliterend grondbeleid. Samenwerkend grondbeleid kenmerkt zich door het delen van risico en verantwoordelijkheid voor één of meerdere delen van het productieproces (met uitzondering van de bestemmingsplanprocedure, die altijd een gemeentelijke verantwoordelijkheid blijft). Hierbij worden de benodigde personele inzet, het benodigd kapitaal en het financieel risico verdeeld tussen de samenwerkende partijen. Deze samenwerking wordt vastgelegd in een of meerdere samenwerkingsovereenkomsten. Vaak zijn deze samenwerkingsovereenkomsten getrapt: in opeenvolgende overeenkomsten worden wederzijdse intenties, inspanningsverplichtingen en realisatieverplichtingen vastgelegd. Bij faciliterend grondbeleid kiest de gemeente ervoor het grondeigendom en het bouw- en woonrijp maken geheel over te laten aan andere partijen. De bestemmingsplanprocedure blijft echter ook in dit geval een gemeentelijke verantwoordelijkheid. Er wordt een exploitatieplan opgesteld of er wordt met de eigenaar van de grond een overeenkomst gesloten. Op grond hiervan kan de gemeente de ambtelijke kosten voor de bestemmingsplanprocedure en eventuele andere aan het plan verbonden kosten verhalen op de grondeigenaar. In deze werkwijze heeft de overeenkomst de voorkeur boven het exploitatieplan. Een dergelijke overeenkomst wordt anterieure overeenkomst genoemd. Ook planschadeclaims en eventuele kosten die de gemeente ten behoeve van het project moet maken, bijvoorbeeld voor civieltechnische werkzaamheden ten behoeve van het plan, kunnen in een dergelijke anterieure overeenkomst worden geregeld. Deze werkwijze is in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) verankerd.


pag. 13

De uitvoering van grondbeleid hangt zoals gezegd nauw samen met het ruimtelijk beleid. Het ruimtelijk beleid wordt ingedeeld in fases, die globaal bestaan uit voorbereiding en uitvoering van ruimtelijke plannen. In de voorbereidingsfase bestaat het aandeel grondbeleid uit het opstellen van planningen, begrotingen (de zgn. grondexploitaties) en risicoanalyses en het eventueel aangaan van overeenkomsten met andere partijen of opstellen van een exploitatieplan. Soms wordt in deze fase ook (nog niet bouwrijpe) grond aangekocht of juist verkocht, wat neerkomt op een uitvoeringshandeling tijdens een voorbereidende fase. In de uitvoeringsfase gaat het dan om het organiseren van het bouw- en woonrijp maken, de verkoop van bouwrijpe grond en het bijhouden van een administratie die aansluit op de grondexploitatiebegroting. Er wordt dus onderscheid gemaakt tussen de uitvoering van grondbeleid in de voorbereidingsfase van ruimtelijke projecten en de uitvoering van grondbeleid in de uitvoeringsfase van ruimtelijke projecten. Het grondbeleid wordt door de gemeenteraad vastgesteld. Het is vastgelegd in een nota grondbeleid.

2.2

Hoe werkt de informatievoorziening over grondbeleid

Naast grondbeleid zelf, is er ook beleid ten aanzien van de informatievoorziening over het grondbeleid. De informatievoorziening over grondbeleid is een gedeelde verantwoordelijkheid van gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders. Aan de vorm en inhoud van deze informatievoorziening kunnen door de raad kaders worden gesteld. Hierbinnen wordt door het college de informatie zo actueel, transparant en volledig mogelijk verstrekt. Het doel van de informatievoorziening is om de raad in staat te stellen kaders te bepalen en te controleren of de uitvoering van het grondbeleid in de afgesproken richting gaat en binnen de afgesproken grenzen blijft. De informatievoorziening over grondbeleid bestaat uit raadsvoorstellen ten aanzien van ruimtelijke projecten (waar het grondbeleid immers onderdeel van is) en uit jaarlijkse overzichten in de zogenaamde Herziening Grondexploitaties en de paragrafen grondbeleid en weerstandsvermogen (en risicobeheersing) van begroting en jaarrekening. De informatievoorziening over het grondbeleid is het primaire onderwerp van dit onderzoek. Met „informatievoorziening‟ wordt in dit onderzoek gedoeld op schriftelijke informatie, door of op gezag van het college verstrekt aan de raad, over de planvorming en de uitvoering van de ruimtelijke ontwikkelingsprojecten. Dit onderzoek richt zich op de informatievoorziening in en over het jaar 2013, over drie projecten, te weten: Sprokkelenburg, Chopinplein en Parijsch.

2.3

Samenhang tussen de onderdelen van het onderzoek

Om informatie over grondbeleid te kunnen onderzoeken, wordt ook onderzocht: - de uitvoering van het grondbeleid - het vastgestelde grondbeleid - het risicomanagement Rekenkameronderzoek naar de informatieverstrekking aan de gemeenteraad over de uitvoering van het grondbeleid

pag. 14

De uitvoering van het grondbeleid wordt onderzocht om te zien of de informatie erover correct is. Er wordt daarbij onderscheid gemaakt tussen de uitvoering van grondbeleid in de voorbereidingsfase en de uitvoeringsfase van ruimtelijke projecten. Het vastgestelde grondbeleid wordt onderzocht om te kunnen bepalen of afwijkingen tussen beleid en uitvoering op de juiste wijze worden gerapporteerd. Het risicomanagement wordt onderzocht vanwege de overlap tussen risicobeleid en grondbeleid. Grondbeleid, met name actief grondbeleid, is kapitaalintensief, tijdrovend en daarom zeer risicovol. In de risico-overzichten in begroting en jaarrekening neemt de uitvoering van het grondbeleid een prominente plaats in.

2.4

Overige begrippen

Ruimtelijk project Een project dat als doel heeft de stedelijke structuur van en gemeente aan te passen of uit te breiden. Er wordt onderscheid gemaakt tussen stedelijke inbreiding, stedelijke uitbreiding en stedelijke vernieuwing. Ook wordt er onderscheid gemaakt naar functie: woningen, bedrijfsterrein, kantoren, winkels, maatschappelijke voorzieningen, etc. Grondexploitatie De meerjarenbegroting van een ruimtelijk project waarin rente en stijging van kosten en opbrengsten worden meegenomen om het uiteindelijke resultaat te bepalen. Traditioneel, bij actief grondbeleid, de begroting van de gemeentelijke kosten en opbrengsten voor bouw- en woonrijp maken, aan- en verkoop van grond en plan- en overige kosten. Schema SV Dit is het schema dat als bijlage 2 bij de nota grondbeleid is vastgesteld en dat in Culemborg bekent staat als het schema Proces Stedelijke Vernieuwing, kortweg “Schema SV”. P&C-cyclus Planning en control-cyclus. De jaarlijkse cyclus van begroting, voor- en najaarsnota en jaarrekening. Weerstandsvermogen De verhouding tussen de beschikbare weerstandscapaciteit (financiële middelen) en de benodigde financiële weerstandscapaciteit (financiële risico‟s). Maat voor de financiële risicobestendigheid van de gemeente: de beschikbare capaciteit moet tenminste zo groot zijn als de benodigde capaciteit (dit is in Culemborg het geval). BBV Voluit: Besluit Begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Algemene maatregel van bestuur waaraan de begroting, de begrotingswijzigingen, de meerjarenraming, het jaarverslag en de jaarrekening van gemeenten moet voldoen (op basis van artikel 186 van de Gemeentewet) Publiek-private samenwerking Samenwerking tussen één of meer publieke partijen en één of meer private partijen. In dit verband specifiek betrekking hebbend op ruimtelijke projecten. Valt onder samenwerkend grondbeleid. Rekenkameronderzoek naar de informatieverstrekking aan de gemeenteraad over de uitvoering van het grondbeleid

pag. 15

Meerjarenperspectief Grondexploitaties (MPG) Jaarlijkse vooruitblik op de toekomst van de grondexploitaties, inclusief terugblik op de verschillen met het vorige MPG. Meestal in het eerste kwartaal van een jaar opgesteld en aan de raad ter goedkeuring voorgelegd, zodat de resultaten kunnen worden meegenomen in de jaarrekening.


pag. 16

3.

KADER VOOR INFORMATIE AAN DE RAAD

3.1

Inleiding

Dit hoofdstuk heeft tot doel om de eerste en tweede onderzoeksvraag te beantwoorden. Deze onderzoeksvragen luiden: 1. Wat zijn de beleidskaders die zijn vastgesteld ten aanzien van de informatievoorziening over de ruimtelijke projecten en de bijbehorende risico’s en wat is de kwaliteit daarvan? 2. Wat zijn de beleidskaders die zijn vastgesteld ten aanzien van risicomanagement en weerstandsvermogen en wat is de kwaliteit daarvan? Deze twee onderzoeksvragen hebben betrekking op de kaderstelling door de raad ten aanzien van de informatieverstrekking over grondbeleid, weerstandsvermogen en risicobeheersing. In het bijzonder is gekeken naar gemeentelijke bepalingen die de informatiemomenten en wijze van informatieverstrekking vastleggen. Dit zijn bepalingen waarop de college en raad beiden invloed hebben, maar die uiteindelijk door de raad worden vastgesteld. Van deze kaderstelling is de kwaliteit geanalyseerd en beoordeeld of deze kaders een goede informatievoorziening faciliteren. Daarnaast is gekeken of deze bepalingen voldoen aan rijks- of provinciale wetten en regels.

Landelijke en provinciale kaders De kaders voor informatie op hoofdlijnen bestaan in het algemeen voor een groot deel uit landelijke regels en richtlijnen. Met name het Besluit begroting en verantwoording gemeenten en provincies (BBV), dat onder andere voorschrijft dat een paragraaf grondbeleid en een paragraaf weerstandsvermogen onderdeel moeten zijn van de begroting en van de jaarrekening. Er zijn in Culemborg geen provinciale kaders aangetroffen die relevant zijn voor dit onderzoek.

Gemeentelijke kaders Gemeentelijke bepalingen die de informatiemomenten en wijze van informatieverstrekking over grondbeleid, weerstandsvermogen en risicobeheersing vastleggen, zijn gevonden in de volgende documenten: - De nota grondbeleid 2012 - De begroting 2013 o Programma Wonen o Paragraaf grondbeleid o Paragraaf weerstandsvermogen - De financiële verordening 2011


pag. 17

3.2

Bevindingen

Nota grondbeleid 2012 De nota grondbeleid is op 28 maart 2013 vastgesteld. Deze nota is beschrijvend van aard en bevat weinig kaders voor de uitvoering. In de financiële verordening staan ook enkele relevante kaders voor grondbeleid. Hierin staan beleidsregels voor strategische verwervingen en grondprijsbeleid. Noch in de nota grondbeleid noch in een andere nota wordt een overzicht gegeven van de geldende gemeentelijke kaders voor de uitvoering van het grondbeleid. Dit is een relevante constatering voor dit onderzoek omdat zicht op de geldende kaders ook tot de informatievoorziening behoort. De beleidskaders voor informatievoorziening over de uitvoering van het grondbeleid zijn wel in een overzicht gepresenteerd. Dit is het schema dat als bijlage 2 bij de nota grondbeleid is vastgesteld en dat in Culemborg bekent staat als het schema Proces Stedelijke Vernieuwing, kortweg “Schema SV” Het ziet Schema SV er als volgt uit:

Afbeelding 2: schema proces stedelijke vernieuwing.

Het afgebeelde Schema SV is een algemeen schema. Er bestaat een meer uitgebreide en meer gedetailleerde versie (in excel) waarmee ambtelijk wordt gewerkt. De excel-versie biedt meer aanknopingspunten voor informatieverstrekking, maar deze is niet door de raad vastgesteld. Wat opvalt aan beide SV schema‟s is dat ze geen momenten bevatten waarop de raad tijdens de uitvoering van ruimtelijke projecten over de voortgang wordt geïnformeerd. Rekenkameronderzoek naar de informatieverstrekking aan de gemeenteraad over de uitvoering van het grondbeleid

pag. 18

De controlerende rol van de raad maakt geen onderdeel uit van het vastgestelde Schema SV of van de meer gedetailleerde uitwerking daarvan. Veel gemeenten nemen in de nota grondbeleid een rapportage meerjarenperspectief grondexploitaties (MPG) op. Dit is in Culemborg niet het geval. De herziening grondexploitaties die Culemborg jaarlijks uitvoert wordt in de nota grondbeleid niet genoemd. Voor de informatievoorziening in de uitvoeringsfase bestaan wel landelijke kaders. Deze informatie moet conform het BBV worden opgenomen in programmabegroting en de jaarrekening. Daarnaast heeft het college een actieve informatieplicht ten aanzien van de uitvoering van vastgesteld beleid. Bij aanmerkelijke afwijkingen moet de raad worden geïnformeerd en/of om een nieuw besluit worden gevraagd. Deze informatieplicht is in Culemborg niet concreet ingekaderd. Dat wil zeggen: er bestaat geen definitie van het begrip “aanmerkelijke afwijking”. Er zijn geen grenzen benoemd voor tussentijdse informatie aan de raad of voor herziene besluitvorming. Ook is niet benoemd op welke wijze tussentijdse informatie of besluitvorming aan de raad moet worden voorgelegd. Hierdoor kan deze informatieplicht door het college naar eigen inzicht worden ingevuld, en maakt de raad zich dus afhankelijk van het initiatief van het college. In de praktijk blijkt niet snel sprake te zijn van een aanzienlijke afwijking. Zo wordt bijvoorbeeld in één van de onderzochte projecten een wijziging van het bouwprogramma (aanpassing van het aandeel zorgwoningen in het project Chopinplein) niet aangemerkt als een afwijking waarover de raad separaat geïnformeerd zou moeten worden.

Programmabegroting 2013 De programmabegroting 2013 is bij uitstek het kader voor de uitvoering van het gemeentelijk beleid. Dit geldt dus ook voor het grondbeleid. De voor dit onderzoek relevante passages staan in: - Programma Wonen - Paragraaf grondbeleid - Paragraaf weerstandsvermogen Hieronder worden deze onderdelen beschreven. In het Programma Wonen is weinig opgenomen over grondbeleid. Wat er is vermeld, staat onder Bouwgrondexploitatie (product 83002) en Parijsch (product 83010) op pagina 113 en 114, pagina 121,122 en pagina 123. Bij deze producten staan geen prestaties genoemd voor het jaar 2013. De paragraaf grondbeleid bevat geen beleidskaders. Hiervoor wordt verwezen naar de nota grondbeleid 2007 en de (op dat moment nog niet vastgestelde) nota grondbeleid 2012. De paragraaf grondbeleid bevat wel de financiële vooruitzichten voor 2013. Deze staan in de tabel Investeringen per project (pag. 164) en kunnen worden gezien als een financieel kader per project voor het jaar 2013. In de praktijk wordt deze tabel echter niet op die manier gebruikt. In de paragraaf grondbeleid van de jaarrekening 2013 worden bijvoorbeeld niet de gerealiseerde investeringen en opbrengsten vergeleken met de gegevens uit deze tabel uit de begroting. De paragraaf grondbeleid van de begroting 2013 bevat veel voortgangsinformatie. In het volgende hoofdstuk van dit rapport wordt ingegaan op deze voortgangsinformatie. In dit hoofdstuk gaat het om de beleidskaders. Rekenkameronderzoek naar de informatieverstrekking aan de gemeenteraad over de uitvoering van het grondbeleid

pag. 19

De paragraaf weerstandsvermogen wordt besproken omdat de financiële risicobeheersing deel uitmaakt van deze paragraaf. Deze paragraaf geeft wel kaders voor de uitvoering van het beleid. Dit beleid heeft betrekking op de ondergrens van de ratio van het weerstandsvermogen. Ten aanzien van risicobeheersing is geen beleid opgenomen. Omdat Culemborg ook geen beleidsnota voor risicomanagement heeft, stellen wij vast dat er geen beleidskaders voor beheersmaatregelen zijn. Dit is in strijd met het BBV.

De financiële verordening De financiële verordening bevat enige, voor dit onderzoek relevante passages. De verordening schrijft in artikel12 lid 2 voor dat de raad voorgaand aan het betreffende kalenderjaar wordt geïnformeerd over het grondprijsbeleid. Ook wordt in artikel 8 de vrije handelingsruimte van het college bij aan- en verkopen beperkt tot transacties tot € 500.000, het verstrekken van leningen, waarborgen en garanties tot € 2.000.000, het aangaan van leningen tot € 10.000.000 en het toekennen van subsidies tot € 1.000.000. Dit heeft consequenties voor het grondbeleid, omdat met de aan- en verkoop van grond al snel hogere bedragen dan het drempelbedrag zijn gemoeid. Ten aanzien van risico‟s wordt in artikel 13 van de financiële verordening bepaald dat: Het college zorgt bij het uitoefenen van de financieringsfunctie voor:  het aantrekken van voldoende financiële middelen en het uitzetten van overtollige gelden om de programma's binnen de door de raad vastgestelde kaders van de begroting uit te voeren;  het beheersen van de risico's verbonden aan de financieringsfunctie zoals renterisico's,  koersrisico's en kredietrisico's; Hiermee wordt geen basis voor integraal risicomanagement gelegd. De nadruk ligt immers op financieringsrisico‟s. Andere financiële en niet-financiële risico‟s worden in deze verordening niet besproken.

3.3

Vergelijking met het normenkader

In deze paragraaf wordt op basis van het vooraf geformuleerde normenkader een analyse gemaakt van de informatievoorziening aan de raad in 2013.

Normen bij onderzoeksvraag 1 NORM: Er zijn duidelijke, in gemeentelijke nota’s vastgelegde bepalingen over de momenten waarop de raad kaderstellend wordt betrokken bij ruimtelijk projecten; Deze zijn aanwezig. Ze zijn vastgelegd in het Schema SV dat is vastgesteld als bijlage van de nota grondbeleid. In meer gedetailleerde vorm zijn ze opgenomen in een tabel die op ambtelijk niveau beschikbaar is. Deze meer gedetailleerde versie is echter niet door de raad vastgesteld. NORM: Er zijn duidelijke, in gemeentelijke nota’s vastgelegde bepalingen over de wijze waarop de raad kaderstellend wordt betrokken bij ruimtelijk projecten; Deze zijn niet aanwezig. Zowel in het vastgestelde globale Schema SV als in het uitgewerkte ambtelijke schema zijn geen vormvereisten opgenomen die beschrijven op welke wijze de raad wordt betrokken.


pag. 20

NORM: Er zijn duidelijke, in gemeentelijke nota’s vastgelegde bepalingen over de momenten waarop de raad wordt geïnformeerd over de voortgang van lopende ruimtelijke projecten; Het BBV schrijft voor dat de paragraaf grondbeleid in de begroting en jaarrekening de plekken zijn waar over de voortgang van lopende ruimtelijke projecten wordt gerapporteerd. Er is op gemeentelijk niveau geen nadere uitwerking van deze bepalingen.

NORM: Er zijn duidelijke, in gemeentelijke nota’s vastgelegde bepalingen over de wijze waarop de raad wordt geïnformeerd over de voortgang van lopende ruimtelijke projecten; Het BBV schrijft voor dat de paragraaf grondbeleid in de begroting en jaarrekening de plekken zijn waar over de voortgang van lopende ruimtelijke projecten wordt gerapporteerd. Er is op gemeentelijk niveau geen nadere uitwerking van deze bepalingen.

NORM: De genoemde bepalingen zijn conform landelijke en provinciale regelgeving, zoals het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, de Gemeentewet en de Wet ruimtelijke ordening; De vastgestelde bepalingen zijn niet in strijd met landelijke of (voor zover we hebben kunnen nagaan) provinciale regels. Het ontbreken van enkele hierboven genoemde bepalingen is evenmin in strijd met landelijke of provinciale regels.

NORM: De genoemde bepalingen maken een actuele, transparante en tijdige informatievoorziening mogelijk ten aanzien van de ruimtelijke projecten in de gemeente. Het ontbreken van bepalingen met name ten aanzien van informatievoorziening leiden tot informatie van onvoldoende kwaliteit. Met name het ontbreken een definitie van het begrip “aanmerkelijke afwijking” leidt ertoe dat in de DOE-fase de raad alleen via de reguliere terugkoppeling in de paragraaf grondbeleid wordt geïnformeerd. Dit is een rapportage op het niveau van de gehele projectenportefeuille, waardoor er onvoldoende zicht is op afwijkingen per afzonderlijk project. Informatie per afzonderlijk project wordt wel aan de raad verstrekt, maar het college is vrij om zelf te bepalen wanneer een afwijking groot genoeg is om erover te rapporteren. Zo kan het gebeuren dat het programma van een project wijzigt zonder dat de raad hierover wordt geïnformeerd.

Normen bij onderzoeksvraag 2 NORM: Er zijn duidelijke, in gemeentelijke nota’s vastgelegde bepalingen over de rollen van raad en college bij besluiten over risico’s en weerstandsvermogen; Deze zijn niet aanwezig. De rolverdeling tussen raad en college ten aanzien van risicobeheersing en weerstandsvermogen is niet beschreven. Er is geen beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen vastgesteld. Rekenkameronderzoek naar de informatieverstrekking aan de gemeenteraad over de uitvoering van het grondbeleid

pag. 21

Overigens is er geen verplichting tot het hebben van een beleidsnota risicomanagement en 1 weerstandsvermogen, het heeft echter wel de voorkeur van het ministerie en VNG . Landelijke richtlijnen schrijven dus voor dat aangaande het weerstandsvermogen moet worden gerapporteerd en dat de paragraaf weerstandsvermogen ten minste een inventarisatie van de weerstandscapaciteit, een inventarisatie van de risico‟s en het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico‟s bevat (artikel 11:2 (BBV). In Culemborg wordt, met uitzondering van het beleid ten aanzien van risico‟s, aan deze vereisten voldaan.

NORM: Er zijn duidelijke, in gemeentelijke nota’s vastgelegde bepalingen over de momenten waarop aan de raad wordt gerapporteerd over veranderingen van het risicoprofiel en het weerstandvermogen; Het BBV schrijft voor dat de raad hierover jaarlijks geïnformeerd wordt in de paragraaf weerstandsvermogen in de begroting en de jaarrekening. Deze frequentie wordt ook als uitgangspunt vermeld in de paragraaf weerstandsvermogen en er wordt ook naar gehandeld. Er zijn geen aanvullende gemeentelijke bepalingen vastgesteld ten aanzien van de momenten waarop aan de raad wordt gerapporteerd over veranderingen van specifieke risico‟s, het algehele risicoprofiel of het weerstandvermogen.

NORM: Er zijn duidelijke, in gemeentelijke nota’s vastgelegde bepalingen over de wijze waarop aan de raad wordt gerapporteerd over veranderingen van het risicoprofiel en het weerstandvermogen; Deze zijn niet aanwezig.

NORM: De genoemde bepalingen zijn conform landelijke en provinciale regelgeving, zoals het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, de Gemeentewet en de Wet Ruimtelijke Ordening; Het ontbreken van beleidsregels voor risico‟s (en risicobeheersing), in de paragraaf weerstandsvermogen of in een afzonderlijke nota risicobeheersing, is niet conform artikel 11 van het BBV. Andere bepalingen zijn conform regelgeving.

1

Volgens de handreiking “duale begroting” van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) uit 2002 zijn er voor gemeenten twee methoden om met de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing om te gaan; 1. In de begroting worden in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing worden de beleidskaders vastgesteld en vervolgens de uitvoering hiervan weergegeven. 2. Vaststelling van een afzonderlijk beleidsnota voor de beleidskaders. In de paragraaf worden de relevante ontwikkelingen, de voortgang van de beleidsuitvoering behandeld en de vraag gesteld, of de inhoud van het beleid nog steeds van toepassing is. Deze tweede manier verdient volgens het ministerie en de VNG uitdrukkelijk de voorkeur. Volgens deze handreiking brengt het opnemen van de beleidskaders in een paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing het gevaar met zich mee dat de paragraaf al snel het karakter krijgt van een jaarlijkse beleidsnota en uitdijt tot omvangrijke onderdelen, herhalingen bevat en daardoor minder effectief is.


pag. 22

NORM: De genoemde bepalingen maken een goede controle en accurate sturing door de gemeenteraad ten aanzien van het risicoprofiel en het weerstandvermogen mogelijk. De bepalingen ten aanzien van het weerstandsvermogen zijn naar onze mening voldoende. De bepalingen ten aanzien van risicomanagement zijn naar onze mening echter onvoldoende voor een goede controle en accurate sturing door de raad.

3.4

Beantwoording van de onderzoeksvragen 1 en 2

Onderzoeksvraag 1 luidt: 1. Wat zijn de beleidskaders die zijn vastgesteld ten aanzien van de informatievoorziening over de ruimtelijke projecten en de bijbehorende risico’s en wat is de kwaliteit daarvan? Deze beleidskaders bestaan uit het BBV en het gemeentelijke Schema SV (bijlage 2 van de nota grondbeleid 2012). Daarnaast staan er enkele relevante bepalingen in de financiële verordening ten aanzien van de informatievoorziening over grondprijsbeleid. Er is ten aanzien van deze beleidskaders geen strijdigheid met weten regelgeving maar de kwaliteit ervan is niet voldoende. Ze zijn onvolledig (bijv. vanwege het ontbreken van vormvereisten en een definitie van aanmerkelijke afwijking) en het overzicht over de geldende beleidsregels ontbreekt. Het valt op dat de informatievoorziening tijdens de planvoorbereiding (kaderstellende taak van de raad) beter is vastgelegd dan de informatievoorziening tijdens de planuitvoering (controlerende taak van de raad). Het ontbreken van een definitie van het begrip “aanmerkelijke afwijking”, dat wil zeggen het ontbreken van grenzen voor tussentijdse informatie aan de raad of voor herziene besluitvorming, is de voornaamste missing link in de beleidskaders voor informatievoorziening. Conclusie: De beleidskaders ten aanzien van de informatievoorziening over voorbereiding van ruimtelijke projecten zijn van voldoende kwaliteit. De beleidskaders ten aanzien van de informatievoorziening over de uitvoering van ruimtelijke projecten en de bijbehorende risico‟s zijn van onvoldoende kwaliteit. Onderzoeksvraag 2 luidt: 2. Wat zijn de beleidskaders die zijn vastgesteld ten aanzien van risicomanagement en weerstandsvermogen en wat is de kwaliteit daarvan? De beleidskaders voor weerstandsvermogen staan in de paragraaf weerstandsvermogen. De kwaliteit van het beleid ten aanzien van het weerstandsvermogen is naar onze mening voldoende.De beleidskaders voor risicobeheersing zijn afwezig. Dit is in strijd met landelijke regelgeving. Conclusie: De beleidskaders ten aanzien van risicomanagement ontbreken. Dit is in strijd met landelijke regelgeving (Het BBV). De beleidskaders ten aanzien van weerstandsvermogen voldoen.


pag. 23

4.

INFORMATIE AAN DE RAAD

4.1

Inleiding

In het vorige hoofdstuk zijn de beleidskaders voor informatievoorziening over grondbeleid geïnventariseerd en beoordeeld. In dit hoofdstuk zal de informatievoorziening zelf worden beoordeeld. Dit hoofdstuk heeft tot doel om de derde, vierde en vijfde onderzoeksvraag te beantwoorden. Deze onderzoeksvragen luiden: 3. Zijn de grondexploitaties en de exploitatieplannen kwalitatief op orde? 4. Geven de geraamde uitkomsten van deze grondexploitaties en de exploitatieplannen een realistisch beeld? 5. Is de informatievoorziening over de uitvoering van het grondbeleid naar de raad actueel, transparant en volledig? Om deze onderzoeksvragen te beantwoorden is een quick scan gemaakt van drie geselecteerde grondexploitaties (op basis van de grondexploitatieherzieningen 2014): - Sprokkelenburg - Chopinplein - Parijsch De uitkomsten van de quick scan zijn vergeleken met de informatie die hierover aan de raad is verstrekt. Hiermee is beoordeeld of de informatievoorziening een realistisch beeld geeft van de werkelijke situatie. Er is gekeken naar de juistheid, tijdigheid, transparantie en volledigheid van de verstrekte informatie. De informatievoorziening is tevens getoetst aan het geldende beleid

4.2

Bevindingen steekproefprojecten

De projecten Parijsch, Chopinplein en Sprokkelenburg zijn juist gekozen omdat ze zo van elkaar verschillen. Hierdoor ontstaat een representatief beeld. Parijsch wijkt af van andere projecten omdat de uitvoeringsvorm een publiek-private samenwerking (PPS) is. Naast een uitbreidingsplan als Parijsch is gekozen voor een stedelijk vernieuwingsproject, nl. Chopinplein. Stedelijke vernieuwingsprojecten kennen een heel andere dynamiek dan uitbreidingsprojecten. Doordat de ontwikkeling in de bestaande stad plaatsvindt is hier sprake van veel partijen met bestaande belangen, en dus van complexe afstemming tussen al deze belangen. Waar bij uitbreiding de factor geld het grootste risico is, is bij inbreiding de factor tijd vaak het grootste risico. Tot slot is gekozen voor een project met relatief beperkte complexiteit, dat aan het begin van de ontwikkeling is, nl. Sprokkelenburg. We beginnen met dit laatste project.

Sprokkelenburg Sprokkelenburg is een ruimtelijk ontwikkelingsproject dat voorziet in de oplevering van 27 woningbouwkavels op het terrein van een sportpark in het noordoostelijk deel van Culemborg. Het project bevond zich in het onderzoeksjaar 2013 in de definitie- en ontwerpfase.


pag. 24

Mede naar aanleiding van het rekenkamerrapport “Huisvesting theater De Fransche school” is besloten de besluitvorming van dit project strikt volgens het Schema SV af te handelen. Voor dit project zijn door de raad de volgende zaken vastgesteld: - Ambitiedocument (17 nov. 2011) - Stedenbouwkundige randvoorwaarden en de bijbehorende grondexploitatie vastgesteld (31 mei 2012). - Voorlopig ontwerp, met bijbehorende grondexploitatie (26 feb. 2013) - Definitief ontwerp, met bijbehorende grondexploitatie (31 okt. 2013) - Bestemmingsplan (21 mei 2014) Daarnaast is in het onderzoeksjaar over het project gerapporteerd in de paragrafen grondbeleid van de jaarrekening 2012 en de begroting 2014. Desgevraagd gaven raadsleden aan de strikte besluitvormingsprocedure op prijs te stellen. Bovendien werd duidelijk dat Sprokkelenburg voor wat betreft het strikt volgen van het Schema SV de uitzondering is. Ambtelijk en bestuurlijk wordt beaamd dat de procedures hier beter zijn gevolgd dan bij andere projecten en dat de raad op dit project meer grip heeft dan op andere projecten. In de interviews wijzen ambtenaren en bestuurders ook op de nadelen: een langere doorlooptijd van de besluitvorming en hogere plankosten. De besluiten ten aanzien van het voorlopig ontwerp (VO) en definitief ontwerp (DO) gaan vergezeld van een toelichting op de grondexploitatie. Ook bij de grondexploitatie zelf worden enige grafieken en tabellen ter toelichting aangeboden. Deze toelichtingen zijn naar mening van de onderzoekers voor een leek echter niet eenvoudig leesbaar. Bovendien worden de verschillen met het voorgaande besluit slechts zeer summier getoond en niet (bij DO) of heel beperkt (bij het VO alleen het per saldo verschil in euro‟s) verklaard. Verschillen per begrotingspost, of verschillen in de planning of het bouwprogramma etc. worden niet benoemd (en dus ook niet verklaard). Het is aan de lezer om het voorafgaande besluit erbij te pakken en te vergelijken. Een risicoanalyse wordt in de projectbesluiten niet beschreven. Bij het VO is een variant beschreven (aankoop perceel volkstuin) waarbij enkele risico‟s van deze variant zijn beschreven, maar een risicoanalyse van het gehele project ontbreekt bij beide in 2013 genomen besluiten. De korte omschrijving die is opgenomen in het standaardpunt 7D (financiële risico‟s) noemt één risico (verkooptempo), zonder dat te kwantificeren of beheersmaatregelen te beschrijven. Uit de interviews blijkt dat het uitgangspunt van ambtenaren en bestuurders is dat er niet over risico‟s een beheersmaatregelen wordt gerapporteerd zolang de risico‟s “onder controle” zijn.

Chopinplein Het project Chopinplein is een ruimtelijk ontwikkelingsproject dat voorziet in de herstructurering van het winkelcentrum Chopinplein. Het project was in 2013 in de voorbereidingsfase. In 2013 is het definitief ontwerp van het stedenbouwkundig plan (DO) met bijbehorende overeenkomsten ter informatie aan de raad gestuurd (informatienotitie 9 jan 2013). Het bestemmingsplan is op 26 september 2013 ter goedkeuring aan de raad voorgelegd.


pag. 25

Daarnaast is in 2013 over het project gerapporteerd in de paragrafen grondbeleid van de jaarrekening 2012 en de begroting 2014. In vergelijking met Sprokkelenburg valt op dat het DO Chopinplein ter informatie aan de raad is gestuurd, waar het DO Sprokkelenburg ter vaststelling aan de raad is voorgelegd. Het gemeentelijke besluitvormingsschema geeft aan dat tenminste de grondexploitatie ter (herziene) vaststelling aan de raad dient te worden aangeboden. Uit een informatienotitie Chopinplein uit 2012 blijkt dat de grondexploitatie in 2012 al is vastgesteld en dat herziening ervan via de algemene herziening grondexploitaties gebeurt. Het Schema SV is voor Chopinplein niet strikt gevolgd. In de risicotabel in de jaarrekening 2013 is voor Chopinplein een risico opgenomen van € 100.000 maar een toelichting hierop ontbreekt. In de begroting 2013 zijn de risico‟s van de grondexploitatie toegelicht in de paragraaf weerstandsvermogen, maar hierin wordt zeer beperkt ingegaan op afzonderlijke grondexploitaties. Hierdoor is er geen zicht op de risico‟s voor het project Chopinplein. Deze risico‟s komen ook niet naar voren in de specifieke besluiten over Chopinplein (vaststelling bestemmingsplan en informatienotitie DO). De projectrisico‟s zijn in 2013 niet aan de raad voorgelegd. Uit de interviews komt naar voren dat het bouwprogramma inmiddels is gewijzigd ten aanzien van het percentage zorgappartementen. De raad is hiervan (nog) niet op de hoogte gesteld. Naar mening van de onderzoekers zou een verandering van bouwprogramma (de scope van een ruimtelijk project) altijd moeten leiden tot informatie aan de raad. Ten aanzien van Chopinplein was een goede controle in 2013 niet mogelijk. In 2013 is de raad geïnformeerd via de P&C-cyclus, middels een besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan en de informatienotitie over de vaststelling van het stedenbouwkundig plan (DO), waarin de grondexploitatie overigens ontbrak. Deze documenten geven, ook in samenhang bekeken, niet het volledige actuele overzicht over het project. Daarnaast is een dergelijke spreiding van informatie zonder die op één moment en op één plek samen te vatten niet transparant.

Parijsch Het project Parijsch is een ruimtelijk ontwikkelingsproject dat voorziet in een grote uitbreiding aan de westzijde van Culemborg. Het project wordt uitgevoerd in samenwerking met bouwbedrijf Mourik. Hiervoor zijn een commanditaire vennootschap (CV) en een stichting opgericht, waarin gemeente en Mourik zitting hebben. Het voordeel van de keuze voor een PPS is de gedeelde en (in theorie) beperkte aansprakelijkheid, mits de gesloten contracten daarin voorzien. Bovendien kan de samenwerking betekenen dat twee partijen van elkaars sterke punten profiteren. In andere gemeenten wordt echter regelmatig ervaren dat PPS-constructies resulteren in minder transparante, minder volledige en minder actuele sturingsinformatie. Dit is de keerzijde van de keuze voor een PPS. In 2013 is tot een organisatieaanpassing van de projectorganisatie besloten, waarbij de gemeente op meer afstand is komen te staan. De raad is hierover geïnformeerd in een informatienotitie op 17 juli 2014. Deze informatie is dus op zijn vroegst 6 maanden na het nemen van het besluit aan de raad verstrekt. Rekenkameronderzoek naar de informatieverstrekking aan de gemeenteraad over de uitvoering van het grondbeleid

pag. 26

Naast participant in de CV en medebestuurder van de stichting is de gemeente Culemborg ook de grootste financier van de CV. Inmiddels heeft de gemeente 31 miljoen euro aan de CV geleend. De afspraken over de zekerheden zijn onduidelijk. Uit de interviews blijkt dat binnen de organisatie niet duidelijk is op welke wijze de gronden als zekerheid dienen. Verschillende geïnterviewden gaven hierop verschillende antwoorden. Er is in ieder geval geen hypotheek op de grond gevestigd. Er is aan de onderzoekers - na herhaald verzoek - een alleen door de gemeente ondertekende financieringsovereenkomst uit 1995 overlegd. Verder zijn aan onderzoekers door beiden partijen meerdere ondertekende "bevestigingsformulier leningen CV Parijsch - betrokken partijen" overlegd. Op dit A4 formulier wordt de omvang, looptijd en rentepecentage van de lening bevestigd. Wat het rentepercentage van de lening betreft geldt de huidige BNG-rente plus een opslag, deze opslag is een resultante van onderhandelingen geweest. Hierbij zou rekening moeten worden gehouden met de door de Europese Commissie gestelde voorwaarden2. Een en ander zou kunnen leiden tot staatsteun. In het verleden is daarnaar onderzoek gedaan, dit onderzoek is (nog) niet aan onderzoekers ter beschikking gesteld. Het project Parijsch is geraakt door de economische crisis. Daarom heeft er een risicobeoordeling plaatsgevonden. Deze wordt vermeld op pagina 111 van de jaarrekening 2013. Het risico voor Parijsch bedraagt hier 2,8 miljoen euro. Dat is blijkens de toelichting 3/8e van het totale risico van deze grondexploitatie. De andere 5/8e valt volgens deze redenering bij de partner van de gemeente, de firma Mourik. De onderzoekers hebben nog geen duidelijkheid verkregen over de wijze waarop winst en verlies worden gedeeld. Met name ten aanzien van verliesverdeling gaven verschillende geïnterviewden hierop verschillende antwoorden. Het totaal verwachte risico is dus een verlies van ca. 7,5 miljoen euro. Dit potentiele verlies kan op een aantal wijzen neerslaan bij de gemeente: - Op korte termijn een liquiditeitstekort bij de verbonden partij. Dat wil zeggen dat er aanvullende financiële middelen moeten worden ingebracht (aanvulling eigen vermogen of vreemd vermogen in de vorm van aanvullende lening); - Op langere termijn kan een dergelijk verlies leiden tot de situatie dat de lening die door de gemeente Culemborg aan de CV Parijsch is verstrekt, niet volledig kan worden terugbetaald; - Op langere termijn kan een dergelijk verlies leiden tot het geheel of gedeeltelijk verliezen van het ingebrachte (commanditaire) kapitaal; het eigen vermogen. Voornoemde constateringen en risico‟s komen niet aan bod in de informatievoorziening aan de raad. Ook niet in de tekst rondom het dominante thema Parijsch. Het BBV geeft ook aan dat de informatie over verbonden partijen actueel moet zijn. Dit kan in 2013 niet het geval zijn omdat de jaarrekening 2012 van de CV Parijsch pas in 2014 is vastgesteld.

2

Mededeling over staatssteun in de vorm van garanties (PbEU 2008, C 155/02) van 20 mei

2008 (vervangt Mededeling C 71/7 uit 2000). Voor de hoogte van een eventuele renteopslag wordt verwezen naar de mededeling van de Commissie ingaande per 1 juli 2008: “Mededeling van de Commissie over de herziening van de methode waarmee de referentie- en disconteringspercentages worden vastgesteld (2008/C 14/02)” Rekenkameronderzoek naar de informatieverstrekking aan de gemeenteraad over de uitvoering van het grondbeleid

pag. 27

4.3

Bevindingen algemene informatie grondbeleid

Naast de informatievoorziening per project, zoals besproken in de vorige paragraaf, wordt de raad ook jaarlijks geinformeerd over de stand van de gehele projectenportefeuille. Deze informatievoorziening wordt hieronder beschreven.

Herziening grondexploitaties Allereerst is gekeken naar de herziening grondexploitaties. Onderzoekers hebben er twee ontvangen: de herziening van 2013 en de herziening van 2014. De herziening 2014 valt eigenlijk buiten de scope van dit onderzoek. Maar omdat deze herziening een volledige set grondexploitaties bevat, en de herziening 2013 niet, is deze toch meegenomen in dit onderzoek. De door ons ontvangen grondexploitaties zijn van april 2014; de raad is hier, blijkens het collegevoorstel van 12 mei 2014, vertrouwelijk over geïnformeerd. In algemene zin kan worden gesteld dat de grondexploitaties 2014 een goed en leesbaar format hebben en de gehanteerde parameters binnen de grenzen van het redelijke liggen. De accountant komt tot een vergelijkbare conclusie. Deze heeft naar aanleiding van de jaarrekening 2013 het volgende opgemerkt: (…) Ten behoeve van de controle van de jaarrekening hebben wij een analyse uitgevoerd op een aantal ruimtelijke projecten in de gemeente Culemborg. De focus is hierbij gelegd op de aspecten programma, planning, prijs, parameters en plankosten. Hierin zitten in de huidige marktomstandigheden de grootste risico’s. Op basis van deze analyse hebben wij geconcludeerd dat de waardering op grond van de recente grondexploitaties voldoende aannemelijk is. De grondexploitaties zelf zijn dus in orde. De informatievoorziening erover is echter een ander verhaal. In 2013 is een vergelijkbare herziening grondexploitaties aan de raad gepresenteerd, nl. het raadsvoorstel nr. 1314221/7512 van 28 november 2013. Aangenomen mag worden dat dit raadsvoorstel is gebaseerd op een vergelijkbare set grondexploitaties. Deze set zit echter niet bij het genoemde besluit en was op aanvraag ook niet beschikbaar. In 2013 zijn de grondexploitaties niet aan de raad verstrekt. De samenvatting die wel is verstrekt bestond uit de jaarschijf 2013, de paragraaf grondbeleid van de jaarrekening 2012 en een risicotabel die ook in de jaarrekening 2012 is opgenomen. Het raadsvoorstel over de herziening 2013 voegt dus alleen de jaarschijf 2013 als extra informatie toe aan de jaarrekening 2012. Deze jaarschijf is een administratieftechnische samenvatting die weliswaar vaststelling verdient, maar geen overzicht of sturingsinformatie biedt. Bovendien is vaststelling van de grondexploitatieherziening in november erg laat. Gebruikelijker is het om deze uiterlijk in de eerste helft van het jaar vast te stellen. De herziening grondexploitaties was in 2013 dus niet actueel en voegde geen nuttige informatie toe aan de al bekende paragraaf grondbeleid van de jaarrekening 2012.

Grondbeleid in de planning en control-cyclus In de jaarlijkse P&C-cyclus wordt over de uitvoering van het grondbeleid, het risicomanagement en het weerstandsvermogen gerapporteerd. Informatie is te vinden in de volgende onderdelen: - Programma Wonen - Paragraaf grondbeleid - Paragraaf weerstandsvermogen - Paragraaf verbonden partijen (m.b.t. CV Parijsch) Rekenkameronderzoek naar de informatieverstrekking aan de gemeenteraad over de uitvoering van het grondbeleid

pag. 28

-

Paragraaf financiering en treasury (m.b.t. de lening aan CV Parijsch)

Het onderdeel Programma Wonen staat in alle onderdelen van de P&C-cyclus: begroting, voorjaar- en najaarsnota en jaarrekening (de paragrafen staan niet in de voorjaars- en najaarsnota). Het Programma Wonen In de najaarsnota wordt gemeld dat er grond is verkocht en dat het voorbereidingskrediet Kapel kan worden afgesloten. De laatste wordt duidelijk toelicht. De grondverkoop mist een duidelijke toelichting. In de jaarrekening 2013 zijn bij het programma wonen, onder product 83002 “bouwgrondexploitatie” twee tabellen opgenomen met effecten prestatie-indicatoren. Hieruit wordt duidelijk dat er geen bedrijfsgrond is verkocht (er was begroot 17.500 m2 te verkopen) en dat er 37 woningkavels zijn gerealiseerd buiten Parijsch (er waren er 140 begroot). De verschillen tussen begroot en gerealiseerd worden niet toelicht of verklaard. Ook wordt er niet ingegaan op de toekomstige consequenties. Onder product 83010 “planontwikkeling Parijsch” laat de tabel zien dat er 31 woningkavels zijn gerealiseerd in Parijsch (90 begroot). De verklaring luidt dat dit verschil het gevolg is van de economische crisis. Dit is een magere toelichting, zeker omdat bij het opstellen van de begroting 2013 (in 2012) de economische crisis ook al bestond. Al met al beoordelen wij de informatie over het grondbeleid in het onderdeel programma wonen van begroting, voorjaars- en najaarsnota en jaarrekening als summier en ontbreekt de verklaring van de verschillen. De paragraaf grondbeleid In de paragraaf grondbeleid is meer informatie over de uitvoering van het grondbeleid te vinden. Voor dit onderzoek zijn 4 paragrafen grondbeleid relevant. - De paragraaf grondbeleid in de programmabegroting 2013 en - de paragraaf grondbeleid in de jaarrekening 2013 betreffende het jaar 2012. - De paragraaf grondbeleid in de programmabegroting 2014 en - de paragraaf grondbeleid in de jaarrekening 2012 zijn in het jaar 2013 aan de raad voorgelegd. Wat als eerste opvalt is dat een vergelijking tussen de paragrafen grondbeleid van programmabegroting en jaarrekening lastig is. De indeling is anders, de opgenomen tabellen verschillen en er zijn weinig tabellen die de verschillen laten zien tussen begroting en realisatie. Tussen de begrotingen onderling en tussen de jaarrekeningen onderling zijn de paragrafen een stuk beter vergelijkbaar. Wat ook opvalt is dat het overzicht per project, dat in de begroting 2013 wel is opgenomen, in de jaarrekening 2013 ontbreekt. Verder valt op dat de risicoanalyse grondexploitaties bij de jaarrekeningen wel in de paragraaf grondbeleid is opgenomen maar dat er in de begrotingen alleen naar de paragraaf weerstandsvermogen wordt verwezen.


pag. 29

Ook ontbreken meerjarige tabellen waarin het verloop van het saldo van de projecten, de reserves en voorzieningen en het risico wordt weergegeven. Hierdoor kan het voor lezers moeilijk zijn inzicht te verkrijgen over de ontwikkeling door de jaren heen. In de paragraaf grondbeleid in de jaarrekening 2013 is een cashflowgrafiek van alle projecten gezamenlijk opgenomen. Dit geeft informatie helder weer. Het algemene beeld van de paragraaf grondbeleid is echter dat de tekst behoefte heeft aan meer eenduidigheid en vergelijkbaarheid. Paragraaf weerstandsvermogen Deze paragraaf wordt voornamelijk beoordeeld vanwege het onderdeel risicobeheersing dat erin is opgenomen. Ten aanzien van de risicorapportage valt op dat in de risicotabel in alle vier beoordeelde paragrafen weerstandsvermogen het risico grondexploitaties op PM staat of wordt verwezen naar de paragraaf grondbeleid. Echter, in de paragraaf grondbeleid van de beide begrotingen voor de risicoanalyse grondexploitaties wordt (weer terug) verwezen naar de paragraaf weerstandvermogen. Het blijkt dat in deze gevallen de risico‟s voor grondexploitatie apart worden beschreven aan het einde van de paragraaf weerstandsvermogen, na het vaststellen van de gemeentelijke weerstandscapaciteit. Een concreet voorbeeld van onduidelijke informatie is de risicovoorziening voor de lening aan de CV Parijsch in de begroting van 2014. Door het heen en weer verwijzen tussen de risicoanalyses in de paragrafen grondbeleid en weerstandsvermogen ontstaat een onoverzichtelijk geheel. 1. Begroting 2014, Lening Parijsch is niet opgenomen in risicotabel in de paragraaf weerstandsvermogen (pag. 107/108: lening wel genoemd, maar risicobedrag niet opgenomen); 2. Begroting 2014, noot op pagina 108 (paragraaf weerstandsvermogen): “Het risico betreffende de verstrekte geldleningen aan de CV Parijsch is opgenomen bij de risicoanalyse grondexploitaties (op pag. 110 – red.). Als dekking hiervoor is de reserve grondexploitatie, zie de risicoanalyse grondexploitaties”; 3. Begroting 2014, pagina 110 (paragraaf weerstandsvermogen, onderdeel risicoanalyse grondexploitaties): De lening Parijsch wordt hier niet genoemd. Wel is er een verwijzing in de bijbehorende tabel: “Risico‟s gebaseerd op de risicotabel grondexploitaties bij de jaarstukken 2012 (vertrouwelijke bijlage)” (totaal € 2.117.500 aan risico); 4. Risicotabel grondexploitaties 2012 komt inderdaad uit op € 2.117.500 aan risico. In deze tabel is de lening Parijsch echter niet opgenomen. Bevinding 1: de voetnoot op pagina 108 is onjuist. Het leningsrisico zit niet in de risicoanalyse grondexploitaties. Bevinding 2: Omdat het leningsrisico niet is meegenomen in de risicotabel grondexploitaties en ook niet in het totaaloverzicht risico‟s begroting 2014 (pag. 107/108), moeten we concluderen dat het risico op de geldlening niet is opgenomen in de begroting 2014 en niet is meegenomen in de berekening van de ratio weerstandsvermogen. Dat in de paragraaf financiering (pag. 114 e.v.) de lening wel wordt genoemd doet daaraan niets af. In de tabel op pag. 115 wordt enkel het leningsbedrag genoemd. Er wordt geen risico-inschatting gedaan, noch worden er beheersmaatregelen genoemd. Bovendien maakt deze risicotabel geen onderdeel uit van de berekening van de ratio weerstandsvermogen (weerstandscapaciteit). Bevinding 3: de weerstandscapaciteit in de begroting 2014 zou lager moeten zijn dan vermeld. Rekenkameronderzoek naar de informatieverstrekking aan de gemeenteraad over de uitvoering van het grondbeleid

pag. 30

De jaarrekening 2013, die enkele kwartalen later dan de begroting 2014 aan de raad is voorgelegd, is op dezelfde manier nagelopen. De jaarrekening verwijst in de paragrafen weerstandsvermogen, financiering en grondbeleid naar een ambtelijke risicoanalyse (een Monte Carlo analyse met als uitkomst 4,9 mln. risico), die niet aan de raad is verstrekt. In deze analyse is het leningsrisico Parijsch wel opgenomen. Overigens kent deze analyse een ander probleem, namelijk het opnemen van positieve risico‟s (kansen). Het BBV staat het opnemen van kansen op een dergelijke wijze bij de bepaling van het weerstandsvermogen niet toe. Hierdoor is de ratio weerstandsvermogen van de reserve grondexploitatie lager dan vermeld. Omdat de ratio van deze reserve al onder de 1 was (0,95, na correctie waarschijnlijk ca. 0,85) heeft dit een negatief effect op het algemene weerstandsvermogen. Hierdoor is de gemeentelijke weerstandscapaciteit inclusief weerstandscapaciteit grondexploitaties, lager dan vermeld. Wat ook opvalt is het ontbreken van beheersmaatregelen per project. Alleen in de paragraaf weerstandsvermogen van de jaarrekening 2013 worden beheersmaatregelen per risico genoemd. In de begrotingen 2013 en 2014 en de jaarrekening 2012 ontbreken deze. Het feit dat de paragraaf weerstandsvermogen in de jaarrekening 2013 de meest recente is geeft goede hoop dat dit in de begroting 2015 en de jaarrekening 2014 terug zal komen. Helaas wordt ten aanzien van de risico‟s en beheersmaatregelen voor grondexploitaties weer verwezen naar de paragraaf grondbeleid, waar geen beheermaatregelen per risico worden beschreven. Paragraaf verbonden partijen In de paragraaf verbonden partijen wordt informatie gegeven over de CV Parijsch. Vanwege de gemeentelijke deelname aan deze PPS (de gemeente is commandiet van de CV) is de CV een verbonden partij. De hier gegeven informatie heeft echter geen betrekking op de uitvoering van het grondbeleid, anders dan dat het bestaan van de CV het gevolg is van de keuze voor samenwerkend grondbeleid. Deze paragraaf geeft geen voortgangsinformatie over het project. Paragraaf financiering en treasury In de paragraaf financiering en treasury staat een passage over de lening aan de CV Parijsch. Deze passage geeft inzicht in de ontwikkeling van de lening maar niet aan de daaraan verbonden risico‟s, geëiste zekerheden en eventuele gestelde voorwaarden.

Overige informatie aan de raad Conform de financiële verordening wordt de raad jaarlijks voor het eind van het jaar geïnformeerd over de grondprijzen van het daaropvolgende jaar. De grondprijsbrief 2013 is op 30 december 2012 vastgesteld en bevat de grondprijzen voor bouwgrond naar functie. Over dit document zijn geen inhoudelijke opmerkingen. Het grond(prijs)beleid zelf is niet beoordeeld. Tot slot worden raadsleden ook op de hoogte gehouden doordat ze de bewonersbrieven met betrekking tot de ruimtelijke projecten ontvangen. Uit de interviews komt naar voren dat bij raadsleden, bestuur en ambtenaren ontevredenheid bestaat over de communicatie en informatievoorziening.


pag. 31

Zowel raadsleden als ambtenaren en bestuurders vinden dat er (te) veel informatie ten aanzien van grondbeleid wordt verstrekt en/of wordt gevraagd, maar dat het abstractieniveau van de verstrekte en of gevraagde vaak niet klopt. Uit het onderzoek blijkt inderdaad dat er veel informatie beschikbaar is voor raadsleden, maar dit vaak te gedetailleerd of juist teveel op hoofdlijnen is.

4.4


In deze paragraaf wordt op basis van het vooraf geformuleerde normenkader een analyse gemaakt van de kwaliteit van de informatievoorziening aan de raad in 2013.

Normen bij onderzoeksvraag 3 NORM: De rapportages in de onderzoeksperiode ten aanzien van de ruimtelijke projecten, de bijbehorende risico’s en de invloed daarvan op het weerstandsvermogen voldoen aan de onder Normen bij onderzoeksvraag 1 en Normen bij onderzoeksvraag 2 genoemde punten; Het project Chopinplein volgt het Schema SV niet, het project Sprokkelenburg wel. Over beide projecten werd in 2013 ook gerapporteerd in de paragraaf grondbeleid van de jaarrekening 2012 en de paragraaf grondbeleid van de begroting 2014. Voor Parijsch zijn weinig relevante gemeentelijke bepalingen. Op basis van het BBV moet over deelnemingen gerapporteerd worden in de paragraaf verbonden partijen, wat zowel bij de 3 jaarrekening 2012 als de begroting 2014 is gebeurd. Het BBV geeft ook aan dat deze informatie actueel moet zijn, wat in 2013 niet het geval kan zijn omdat de jaarrekening 2012 van de CV Parijsch pas in 2014 is vastgesteld. Voor rapportages t.a.v. risico‟s zijn geen gemeentelijke bepalingen.

NORM: De rapportages in de onderzoeksperiode maken een goede kaderstelling mogelijk van de ruimtelijke projecten, de bijbehorende risico’s en het weerstandsvermogen; De rapportages over het project Sprokkelenburg maken een goede kaderstelling door de raad goed mogelijk. De rapportages over Chopinplein en Parijsch maken de kaderstelling lastig doordat de raad laat (in het geval van Parijsch) of niet op de juiste wijze (in het geval van Chopinplein) in positie wordt gebracht. Het Schema SV maakt een goede kaderstelling zeker mogelijk. Maar het wordt in de meeste gevallen niet gevolgd. Men erkent in het algemeen dat de voorbeeldige procedurele afwikkeling van Sprokkelenburg een uitzondering is op de regel. Het valt op dat er hier ambtelijk en bestuurlijk voor- en nadelen worden gezien, maar dat dit alleen in de raad als voordeel wordt beleefd.

3

In september 2014 is het BBV aangepast. In de toekomst zal er over verbonden partijen ook een raming moeten worden

gedaan in de begroting. Dat houdt in dat in de begroting van de gemeente voor 2015 ook zal moeten worden ingegaan op de begroting van CV Parijsch

.


pag. 32

De informatie zoals in 2013 aan de raad geleverd was voldoende om kaders te stellen aan Sprokkelenburg, maar was onvoldoende om de kaders van Chopinplein (indien gewenst) bij te kunnen stellen. Bij het project Parijsch staat de raad op grotere afstand, omdat de CV Parijsch zelfstandig rapporteert in de vorm van een jaarrekening. De jaarrekening 2012 is echter pas in 2014 goedgekeurd. Hierdoor liep de informatievoorziening aan de raad ongeveer een jaar vertraging op. Het (bij)stellen van kaders, bijvoorbeeld ten aanzien van de zekerheidstelling voor de lening aan Parijsch, wordt daardoor gehinderd.

NORM: De rapportages in de onderzoeksperiode maken een goede controle mogelijk van de voortgang van ruimtelijke projecten en de bijbehorende risico’s; Het Schema SV voorziet niet in bijstelling van de kaders tijdens de uitvoering. Er is geen invulling gegeven aan het begrip “aanmerkelijke afwijking”. Hierdoor zijn kaders die bij de voorbereiding zijn vastgesteld niet standaard te controleren. Hiermee is de informatievoorziening niet geborgd en maakt de raad zich afhankelijk van het initiatief van het college. Ten aanzien van Parijsch was in 2013 de controle erg lastig. Overigens hebben alle PPSconstructies altijd wel „last‟ van afstand tot de gemeenteraad. De vertraging van het vaststellen van de jaarrekening 2012 vergrootte dit probleem. Ook ten aanzien van Chopinplein was een goede controle niet mogelijk vanwege gespreide en onvolledige informatie. De bewonersbrieven over de voortgang van ruimtelijke projecten die de raad (in afschrift) ontvangt compenseren deze tekortkoming niet. De informatie daarin is namelijk teveel gericht op voortgang en te weinig op het mogelijk maken van controle. Het project Sprokkelenburg is nog niet in de uitvoering zodat niet kan worden beoordeeld of de controle tijdens de uitvoering voldoende mogelijk is.

NORM: De rapportages in de onderzoeksperiode maken een goede sturing mogelijk op de voortgang van ruimtelijke projecten, de bijbehorende risico’s en de invloed daarvan op het weerstandsvermogen. Zoals hiervoor al beschreven, is de controle tijdens de uitvoering afhankelijk van het initiatief van het college, dat wil zeggen dat het niet is geborgd. Hierdoor is sturing in de praktijk niet altijd mogelijk. Het meest in het oog springend is dat in het geval van Parijsch, omdat bij dit samenwerkingsproject de afstand tot de gemeenteraad groter is dan bij andere projecten. Sturing tijdens de voorbereiding van ruimtelijke projecten is geborgd in het Schema SV. Dit is bij Chopinplein niet gevolgd, maar bij het voorbeeldproject Sprokkelenburg wel. Algemeen wordt erkend dat Sprokkelenburg de uitzondering is bij het volgen van het Schema SV.


pag. 33

Normen bij onderzoeksvraag 4 NORM: De rapportages in de onderzoeksperiode ten aanzien van de ruimtelijke projecten, de bijbehorende risico’s en de invloed daarvan op het weerstandsvermogen geven naar onze mening op basis van een steekproef een realistisch beeld van de werkelijke situatie. De effecten op het weerstandsvermogen zijn voor wat betreft Parijsch niet in alle gevallen op de juiste manier meegenomen. De risicorapportage is in de begroting 2014 onvolledig en de invloed op het weerstandsvermogen is aantoonbaar onderschat. Naar onze mening geven de paragrafen weerstandsvermogen en grondbeleid onvoldoende zicht op de werkelijke situatie. De onderlinge verwijzingen maken het lastig te lezen. De toelichtingen zijn erg algemeen. Informatie over de beheersmaatregelen per grondexploitatierisico ontbreken in alle gevallen.

Normen bij onderzoeksvraag 5 NORM: De rapportages in de onderzoeksperiode ten aanzien van de ruimtelijke projecten, de bijbehorende risico’s en de invloed daarvan op het weerstandsvermogen zijn actueel; De rapportage over Parijsch kon in 2013 niet actueel zijn, omdat de jaarrekening van de CV Parijsch pas in 2014 is goedgekeurd. De herziening grondexploitaties 2013 is pas in november 2013 vastgesteld, wat naar onze mening een half jaar te laat is. De overige informatie is voor zover we hebben kunnen nagaan actueel.

NORM: De rapportages in de onderzoeksperiode ten aanzien van de ruimtelijke projecten, de bijbehorende risico’s en de invloed daarvan op het weerstandsvermogen zijn transparant; De rapportages waren niet voldoende transparant. Het meest transparant was de besluitvorming ten aanzien van Sprokkelenburg. Hierin mist wel de component risicoanalyse. De informatie over Chopinplein was in 2013 erg versnipperd en daarom niet transparant. De informatie over Parijsch was in zoverre transparant dat duidelijk was dat de informatie nog niet beschikbaar was vanwege vertraging van de goedkeuring van de jaarrekening. De paragraaf grondbeleid in de jaarrekening 2012 geeft (als enige van de beoordeelde paragrafen grondbeleid) ook een zekere mate van overzicht over de projecten, door het opnemen van een overzichtstabel per project. Echter is ook hierin de risicoanalyse niet transparant opgenomen.

NORM: De rapportages in de onderzoeksperiode ten aanzien van de ruimtelijke projecten, de bijbehorende risico’s en de invloed daarvan op het weerstandsvermogen zijn volledig. De rapportages waren niet volledig. De rapportages over Parijsch waren in 2013 niet volledig door het ontbreken van een goedgekeurde jaarrekening van de CV Parijsch. Ook de jaarrekening 2013, met Parijsch als een dominant thema, levert geen volledig beeld van mogelijke gevolgen van een negatieve grondexploitatie in combinatie met de uitstaande lening van 31 miljoen euro. Bij alle projecten ontbreekt in ieder geval een risicoanalyse met bijbehorende beheersmaatregelen per risico.


pag. 34

NORM: In de rapportages wordt gebruik gemaakt van indicatoren die de situatie kernachtig weergeven. Hiervan wordt weinig gebruik gemaakt. De goede voorbeelden laten zich eenvoudig opsommen: De grondexploitatiebijlagen bij de besluiten over Sprokkelenburg maken gebruik van cashflowoverzichten. In de paragraaf grondbeleid van de jaarrekening 2013 is een cashflow-schema voor alle projecten gezamenlijk opgenomen. In alle paragrafen grondbeleid staan tabellen met de boekwaarde per project. De risicotabellen in de paragrafen weerstandsvermogen zijn op zichzelf een kernachtige weergave van de risico‟s, ware het niet dat juist het grondexploitatierisico en het risico op de lening aan de CV Parijsch hier niet in zijn opgenomen.

NORM: De rapportages en de daarin gebruikte indicatoren zijn vergelijkbaar in de tijd en geven de ontwikkeling weer. De opzet en inhoud van de paragraaf grondbeleid wisselt tussen begroting een jaarrekening, waardoor vergelijken lastig is. Alleen de besluitvorming ten aanzien van Sprokkelenburg is zo opgesteld dat vergelijking met voorgaande besluiten mogelijk is. Dit is in financiële zin echter alleen op hoofdlijnen vergelijkbaar. Gedetailleerde verschillenanalyse met voorgaande besluitvorming of voorgaande rapportage op de aspecten geld, tijd en risico ontbreken bij alle projecten en in alle vormen van rapportage.

4.5

Beantwoording van de onderzoeksvragen 3 t/m 5

Dit hoofdstuk heeft tot doel om de derde, vierde en vijfde onderzoeksvraag te beantwoorden. De derde onderzoeksvraag luidt: 3. Zijn de grondexploitaties en de exploitatieplannen kwalitatief op orde? Het formele antwoord op deze beide vragen is dat dit niet is na te gaan op basis van de in 2013 aan de raad verstrekte informatie. Op indirecte wijze is de kwaliteit van de grondexploitaties 2013 beoordeeld. De grondexploitaties 2014 waren voor de onderzoekers wel volledig in te zien. Op basis van de herziening 2014 kan worden geconstateerd dat de grondexploitaties in 2014 kwalitatief op orde zijn, en dat ze dat waarschijnlijk in 2013 ook waren. Conclusie: De informatie over herziening van grondexploitaties in 2013 aan de raad was onvolledig. Er kan geen oordeel worden gevormd of de grondexploitaties 2013 kwalitatief op orde zijn. De grondexploitaties 2014 zijn kwalitatief op orde.


pag. 35

Onderzoeksvraag 4 luidt: 4. Geven de geraamde uitkomsten van deze grondexploitaties en de exploitatieplannen een realistisch beeld? De informatie die wordt verstrekt klopt over het algemeen. Naar onze mening is er in 2013 echter te weinig zicht op de grondexploitaties. Veel informatie die men zou mogen verwachten ontbreekt of wordt niet structureel verstrekt. Conclusie: Er was in 2013 te weinig zicht op de uitkomsten van de grondexploitaties. De vijfde onderzoekvraag luidt: 5. Is de informatievoorziening over de uitvoering van het grondbeleid naar de raad actueel, transparant en volledig? In de praktijk ontbreekt het aan integraal overzicht per project, een kernachtige samenvatting op sturingsvariabelen, verschillenanalyses en risicoanalyses. De informatie over Parijsch was vanwege de vertraging van de jaarrekening 2012 niet actueel. De herziening grondexploitatie was minstens een half jaar te laat. Conclusie: Op basis van de hierboven genoemde bevindingen is de conclusie dat de informatievoorziening over de uitvoering van het grondbeleid naar de raad niet transparant, niet volledig en niet altijd actueel is.


pag. 36

5.

STURING DOOR DE RAAD

5.1

Inleiding

In het vorige hoofdstuk zijn de beleidskaders voor informatievoorziening en de informatievoorziening zelf beoordeeld. In dit hoofdstuk zal worden ingegaan op het gebruik van de beschikbare informatie. Wat heeft de raad met de informatie kunnen doen en wat heeft zij ermee gedaan? Dit hoofdstuk heeft tot doel om de zesde onderzoeksvraag te beantwoorden: 6.

Kan de raad op basis van die informatievoorziening zonodig tijdig bijsturen en gebeurt dat ook?

Het eerste deel van deze vraag is voor het grootste deel beantwoord in de vorige hoofdstukken. Het tweede deel van deze vraag is beoordeeld op basis van de raadsverslagen uit 2013. Bovendien is gekeken naar stukken uit de P&C-cyclus 2013 (jaarrekening 2012, begroting 2014, voorjaars- en najaarsrapportage).

5.2

Bevindingen

Sturingsinformatie aan de raad De bevindingen naar aanleiding van deze raadsvoorstellen zijn ook verwoord in het vorige hoofdstuk, hoofdstuk 5. Kort samengevat komt het erop neer dat in 2013: - ten aanzien van Sprokkelenburg het Schema SV is gevolgd en dat dit schema tijdens de planvoorbereiding de raad goed in staat stelt om kaders te stellen tijdens de voorbereiding van een project; - ten aanzien van Chopinplein bij het vaststellen van het stedenbouwkundig plan ten onrechte geen grondexploitatie is vastgesteld, dat hiermee het Schema SV niet is gevolgd en de raad niet goed integraal kaders heeft kunnen stellen; - ten aanzien van Parijsch de afstand van de raad tot het project extra is vergroot door de late goedkeuring van de jaarrekening 2012; - dat er geen tolerantiegrenzen zijn afgesproken voor aanmerkelijke afwijkingen tijdens de uitvoering; - dat er geen beleid is voor risicomanagement en dat dit in strijd is met landelijke regels; - dat de informatie over herziening van grondexploitaties in 2013 aan de raad onvolledig was en er in 2013 te weinig zicht was op de uitkomsten van de grondexploitaties; - dat de informatie (uit de P&C-cyclus en aanvullende raadsinformatie en -voorstellen) niet volledig (zonder samenvattingen, sturingsvariabelen en risicoanalyse) en transparant is (gefragmenteerd, zonder verschillenanalyse) en niet altijd actueel (Parijsch, herziening grondexploitaties).


pag. 37

5.3

Sturing door de raad

Uit de raadsvergaderingen blijkt dat de raad instemmend reageert op de voorstellen ten aanzien van bestemmingsplannen. Het bestemmingsplan Parijsch Zuid is in de raadsvergadering van 28 maart 2013 zonder hoofdelijke stemming en conform het voorstel vastgesteld. In de voorbespreking op 14 maart 2013 is het bestemmingsplan uitgebreid besproken. Risico‟s en financiën (grondexploitatie) zijn besproken in een eerdere besloten bijeenkomst over de grondexploitatie van Parijsch Zuid. In het algemeen kan worden gesteld dat de raad niet zeer kritisch handelt op de aspecten van het grondbeleid. De consequenties voor risicobeheersing en weerstandsvermogen komen niet in de discussies aan de orde. Over het algemeen is het terecht dat de doelen van grondbeleid en ruimtelijke ontwikkelingen hogere prioriteit hebben in de raadsbehandeling. Een aantal van de geconstateerde tekortkomingen zou wel aanleiding kunnen geven tot discussie in de raad, zoals bijv. het afwijken van het Schema SV en het ontbreken van verschillenanalyses en risicoanalyses. De auditcommissie is kritischer, met name naar aanleiding van de managementletter van de accountant en naar aanleiding van eerdere rekenkameronderzoeken waarvan de aanbevelingen nog niet allemaal (geheel) zijn geïmplementeerd. Het te laat zijn van de jaarrekening 2012 van de CV Parijsch is in de audit-commissie regelmatig aan de orde geweest. Het ontbreken van risicobeheersing is wel aan de orde geweest. Naar aanleiding van de jaarrekening 2012 is in de raad (op 6 juni 2013) gedebatteerd over het aanscherpen van de risicobeheersing. Een motie hierover is echter niet aangenomen.

5.4


In deze paragraaf wordt op basis van het vooraf geformuleerde normenkader een analyse gemaakt van de sturing door de raad in 2013.

Normen bij onderzoeksvraag 6 NORM: De (relevante) raadsbesluiten in de onderzoeksperiode tonen aan dat de raadsleden de informatie uit de genoemde rapportages op een goede manier gebruiken om kaders te stellen, te controleren en te sturen op de ruimtelijke projecten, de bijbehorende risico’s en het weerstandsvermogen. De raadsstukken tonen aan dat de houding van de raad volgend is op het initiatief van het college. Aan de controlerende rol van de raad ten aanzien van de uitvoering van ruimtelijke projecten wordt - getuige de verslagen - zeer beperkt aandacht geschonken. De kaderstelling vooraf krijgt (in ieder geval bij het project Sprokkelenburg) wel voldoende aandacht. De auditcommissie van de raad is kritischer ten aanzien van de informatieverstrekking aan de raad. Verslagen van de auditcommissievergaderingen laten zien dat de commissie probeert de kaders voor informatievoorziening aan te scherpen.


pag. 38

5.5

Beantwoording van onderzoeksvraag 6

Dit hoofdstuk heeft tot doel om de zesde onderzoeksvraag te beantwoorden. Deze luidt: 6.

Kan de raad op basis van die informatievoorziening zo nodig tijdig bijsturen en gebeurt dat ook?

Waar het Schema SV wordt gevolgd heeft de raad de gelegenheid om voorafgaand aan de uitvoering te sturen. Voor controle en bijsturen tijdens de uitvoering is de raad afhankelijk van het initiatief van het college. De beschikbare informatie over de projecten en de grondexploitaties is met name ten aanzien van de uitvoering niet erg gedetailleerd, niet volledig en niet erg overzichtelijk. Bijsturen op basis van de informatievoorziening in desondanks mogelijk. Aan de controlerende rol van de raad ten aanzien van de uitvoering van ruimtelijke projecten wordt - getuige de verslagen - niet veel aandacht geschonken. De kaderstelling vooraf krijgt (in ieder geval bij voorbeeldproject Sprokkelenburg) wel voldoende aandacht. De auditcommissie van de raad is kritischer ten aanzien van de informatieverstrekking aan de raad. Verslagen van de auditcommissievergaderingen laten zien dat deze probeert de kaders te stellen Conclusie: De raad stuurt onvoldoende op de uitvoering van het grondbeleid. De raad laat het initiatief veelal bij het college. Ook is er te weinig aandacht voor het verbeteren van de kaders voor informatievoorziening.


pag. 39

6.

CONCLUSIES

6.1

Conclusies ten aanzien van de informatievoorziening

De informatievoorziening was in 2013 niet actueel De in de projectbesluiten opgenomen informatie, zoals de vaststelling van VO en DO Sprokkelenburg, was actueel. De herziening grondexploitaties 2013 is in november 2013 ter informatie aan de raad aangeboden. Dat is een half jaar later dan gebruikelijk. De informatie betreft de herziening per aanvang van 2013 en is daarom in november van dat jaar niet meer geheel actueel. De paragraaf grondbeleid en de paragraaf weerstandsvermogen zijn actueel, met uitzondering van de informatie over het project Parijsch. Over dit project was door het ontbreken van de jaarrekening Parijsch in 2013 geen actuele informatie voor de raad beschikbaar. We stellen vast dat het college in die periode wel over actuele informatie beschikte, omdat de beide wethouders en de burgemeester een rol hadden in het bestuur van de stichting Parijsch, en in die functie werden geïnformeerd over de stand van zaken. Het college in de gemeente Culemborg heeft, en gebruikt, een ruim mandaat om sturing en invulling te geven aan projecten. Het kan daarbij projecten in de uitvoering fundamenteel wijzigen, bijvoorbeeld met betrekking van het aantal en type woningen. De raad wordt dan naderhand geïnformeerd. De verstrekte gegevens zijn dan binnen de huidige werkwijze wel actueel, maar voor de raad niet tijdig om daadwerkelijk sturing te geven.

De informatievoorziening was in 2013 niet transparant De informatie in de in 2013 genomen besluiten over de onderzochte projecten was redelijk transparant. De herziening grondexploitaties 2013 is geen transparante rapportage. Het bestaat uit delen van de jaarrekening 2013 (met name de paragraaf grondbeleid), aangevuld met de jaarschijf 2013 van de grondexploitaties. Deze jaarschijf biedt geen overzicht over het verloop van de grondexploitaties over verschillende jaarschijven en biedt geen extra inzicht bovenop de jaarrekening 2013. De paragraaf grondbeleid en de paragraaf weerstandsvermogen missen overzicht en vergelijkbaarheid tussen begroting en jaarrekening. Informatie wordt in het algemeen versnipperd aangeboden. Verschillende aspecten van projecten komen op verschillende plaatsen voor, ook kloppen verwijzingen niet. Er wordt voor gekozen zeer veel informatie met verschillende abstractieniveaus te verstrekken, hierdoor is het moeilijk hoofd- en bijzaken van elkaar te onderscheiden.


pag. 40

De informatievoorziening was in 2013 niet volledig De informatie in de in 2013 genomen besluiten over de onderzochte projecten was niet geheel volledig. Zo bevatte het raadsvoorstel over het stedenbouwkundig plan Chopinplein geen grondexploitatie. De herziening grondexploitaties 2013 is niet geheel volledig. De set met volledige grondexploitaties ontbrak. De paragraaf grondbeleid en de paragraaf weerstandsvermogen zijn redelijk volledig. Ten aanzien van de risicobeheersing ontbreekt het aan beheersmaatregelen per risico.

6.2

Conclusies ten aanzien van de kaders voor informatievoorziening

De kaders waren in 2013 actueel, maar onvolledig en niet transparant. De nota grondbeleid is actueel. Hij is in 2013 vastgesteld. De voorgaande nota was van 2007. Dat is een lange periode tussen twee nota‟s. Zeker als in aanmerking wordt genomen dat de Wro in 2008 van kracht werd en dat de daarin opgenomen exploitatieplan een novum was voor grondbeleid in Nederland. De nota grondbeleid is niet zeer transparant. Het ontbreekt bijvoorbeeld aan een overzicht van de beleidsregels voor grondbeleid en de informatievoorziening daarover. Bijvoorbeeld enkele beleidsregels met betrekking tot informatievoorziening over grondprijsbeleid en strategische verwerving staan in de financiële verordening. Ook in de paragraaf grondbeleid wordt een dergelijk overzicht niet geboden. De nota grondbeleid is redelijk volledig ten aanzien van de uitvoering van het grondbeleid. Al mist wel een overzicht van de relevante beleidsregels. Ten aanzien van de informatievoorziening over de uitvoering is er niets in over opgenomen. In de financiële verordening staan enkele beleidsregels met betrekking tot informatievoorziening over grondprijsbeleid. Verder geldt de landelijke ondergrens van hetgeen wordt voorgeschreven door het BBV, namelijk dat over de uitvoering van het grondbeleid en de risico‟s ervan moet worden gerapporteerd in de paragrafen grondbeleid en weerstandsvermogen (en in het geval van een publiek-private samenwerking, in de paragraaf verbonden partijen en in het geval van een lening aan een verbonden partij, in de paragraaf treasury en financiering). De beleidsregels voor risicobeheersing en voor de informatievoorziening erover ontbreken geheel. Er is geen nota risicomanagement en de paragraaf weerstandsvermogen (waar ook de risicobeheersing wordt beschreven) bevat geen beleidsregels over risicobeheersing en de informatievoorziening hierover. Dit is in strijd met het BBV, dat immers voorschrijft dat het beleidskader voor risicobeheersing ofwel in een aparte nota, ofwel in de paragraaf weerstandsvermogen wordt opgenomen.


pag. 41

De kaders zijn niet voldoende voor sturing door de raad De beleidskaders voor de informatievoorziening staan een goede informatievoorziening niet in de weg. Het is echter, gezien de genoemde tekortkomingen, niet mogelijk om met de huidige kaders een volledige, transparante en actuele informatie verstrekking af te dwingen. Zo bezien is de kwaliteit van de beleidskaders onvoldoende. De raad komt op deze manier in een afhankelijke positie.

6.3

Beantwoording centrale vraagstelling

Voor dit onderzoek is een centrale vraagstelling geformuleerd. Deze wordt hieronder beantwoord. De centrale vraagstelling luidt: Is de informatieverstrekking over de uitvoering van het grondbeleid, zoals vastgelegd in grondexploitaties, exploitatieplannen en de paragraaf grondbeleid, actueel, transparant en volledig en biedt deze informatie daadwerkelijk mogelijkheden tot sturing? Het antwoord op de centrale vraagstelling is, dat de informatie die in 2013 is verstrekt niet actueel, niet transparant en niet volledig was. De informatie die wel is verstrekt is juist, maar de informatie bood niet in alle gevallen voldoende gelegenheid tot sturing.


pag. 42

BIJLAGEN


pag. 43

Bijlage 1 Normenkader Normen bij onderzoeksvraag 1 Er zijn duidelijke, in gemeentelijke nota‟s vastgelegde bepalingen over de momenten waarop de raad kaderstellend wordt betrokken bij ruimtelijk projecten; Er zijn duidelijke, in gemeentelijke nota‟s vastgelegde bepalingen over de wijze waarop de raad kaderstellend wordt betrokken bij ruimtelijk projecten; Er zijn duidelijke, in gemeentelijke nota‟s vastgelegde bepalingen over de momenten waarop de raad wordt geinformeerd over de voortgang van lopende ruimtelijke projecten; Er zijn duidelijke, in gemeentelijke nota‟s vastgelegde bepalingen over de wijze waarop de raad wordt geinformeerd over de voortgang van lopende ruimtelijke projecten; De genoemde bepalingen zijn conform landelijke en provinciale regelgeving, zoals het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten, de Gemeentewet en de Wet Ruimtelijke Ordening; De genoemde bepalingen maken naar onze mening een actuele, transparante en tijdige informatievoorziening mogelijk ten aanzien van de ruimtelijke projecten in de gemeente. Normen bij onderzoeksvraag 2 Er zijn duidelijke, in gemeentelijke nota‟s vastgelegde bepalingen over de rollen van raad en college bij besluiten over risico‟s en weerstandsvermogen; Er zijn duidelijke, in gemeentelijke nota‟s vastgelegde bepalingen over de momenten waarop aan de raad wordt gerapporteerd over veranderingen van het risicoprofiel en het weerstandvermogen; Er zijn duidelijke, in gemeentelijke nota‟s vastgelegde bepalingen over de wijze waarop aan de raad wordt gerapporteerd over veranderingen van het risicoprofiel en het weerstandvermogen; De genoemde bepalingen zijn conform landelijke en provinciale regelgeving, zoals het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten, de Gemeentewet en de Wet Ruimtelijke Ordening; De genoemde bepalingen maken naar onze mening een goede controle en accurate sturing door de gemeenteraad ten aanzien van het risicoprofiel en het weerstandvermogen mogelijk. Normen bij onderzoeksvraag 3 De rapportages in de onderzoeksperiode ten aanzien van de ruimtelijke projecten, de bijbehorende risico‟s en de invloed daarvan op het weerstandsvermogen voldoen aan de onder Normen bij 1 en Normen bij 2 genoemde punten; De rapportages in de onderzoeksperiode maken naar onze mening een goede kaderstelling mogelijk van de ruimtelijke projecten, de bijbehorende risico‟s en het weerstandsvermogen; Rekenkameronderzoek naar de informatieverstrekking aan de gemeenteraad over de uitvoering van het grondbeleid

pag. 44

De rapportages in de onderzoeksperiode maken naar onze mening een goede controle mogelijk van de voortgang van ruimtelijke projecten en de bijbehorende risico‟s; De rapportages in de onderzoeksperiode maken naar onze mening een goede sturing mogelijk op de voortgang van ruimtelijke projecten, de bijbehorende risico‟s en de invloed daarvan op het weerstandsvermogen. Normen bij onderzoeksvraag 4 De rapportages in de onderzoeksperiode ten aanzien van de ruimtelijke projecten, de bijbehorende risico‟s en de invloed daarvan op het weerstandsvermogen geven naar onze mening op basis van een steekproef een realistisch beeld van de werkelijke situatie. Normen bij onderzoeksvraag 5 De rapportages in de onderzoeksperiode ten aanzien van de ruimtelijke projecten, de bijbehorende risico‟s en de invloed daarvan op het weerstandsvermogen zijn actueel; De rapportages in de onderzoeksperiode ten aanzien van de ruimtelijke projecten, de bijbehorende risico‟s en de invloed daarvan op het weerstandsvermogen zijn transparant; De rapportages in de onderzoeksperiode ten aanzien van de ruimtelijke projecten, de bijbehorende risico‟s en de invloed daarvan op het weerstandsvermogen zijn volledig. In de rapportages wordt gebruik gemaakt van indicatoren die de situatie kernachtig weergeven. De rapportages en de daarin gebruikte indicatoren zijn vergelijkbaar in de tijd en geven de ontwikkeling weer. Normen bij onderzoeksvraag 6 De (relevante) raadsbesluiten in de onderzoeksperiode tonen aan dat de raadsleden de informatie uit de genoemde rapportages op een goede manier gebruikenom kaders te stellen, te controleren en te sturen op de ruimtelijke projecten, de bijbehorende risico‟s en het weerstandsvermogen


pag. 45

Bijlage 2 Checklist voor Raadsleden CHECKLIST BEOORDELING (GEACTUALISEERDE) GRONDEXPLOITATIE Financieel resultaat Wat is het financiële resultaat (eindwaarde en netto contante waarde) van de geactualiseerde grondexploitatie? Er is een heldere verklaring nodig, indien eindwaarde en/of netto contante waarde:  bij dezelfde uitgangspunten exact gelijk blijven of meer dan {nader te bepalen} afwijken van die van voorgaande exploitatie;  bij een wijziging van de uitgangspunten minder dan {nader te bepalen} afwijken van die van voorgaande exploitatie. Ga met behulp van deze checklist na of die heldere verklaring bestaat en/of doe navraag bij het college. Komen de gerealiseerde kosten overeen met de geprognosticeerde kosten? En de opbrengsten? Zo nee: worden de oorzaken toegelicht? Bijvoorbeeld hogere/lagere prijzen, meer/minder uitgevoerd, eerder/later uitgevoerd. Wordt aangegeven wat het verwachte effect is op de toekomstige grondexploitatie? Plangebied en grondgebruik Is de oppervlakte van het plangebied gewijzigd? Zo ja: wat is de verandering? Wordt toegelicht waarom het plangebied is aangepast? Wordt aangegeven wat het verwachte effect is op de toekomstige grondexploitatie? Loopt de uitgifte van de gronden volgens planning? Wordt duidelijk hoeveel gronden uitgeefbaar zijn en wat hiervan reeds is uitgegeven? Zijn eventuele wijzigingen in de oppervlakte uitgeefbare gronden toegelicht? Zijn eventuele afwijkingen van de planning toegelicht? Wordt aangegeven wat het verwachte effect is op de toekomstige grondexploitatie? Loopt de realisatie van het openbaar gebied volgens planning? Wordt duidelijk hoe groot het oppervlak te realiseren openbaar gebied is en hoeveel hiervan reeds is gerealiseerd ? Zijn eventuele wijzigingen in de oppervlakte te realiseren openbaar gebied toegelicht? Zijn eventuele afwijkingen van de planning toegelicht? Wordt aangegeven wat het verwachte effect is op de toekomstige grondexploitatie? Programma Is de realisatie van het programma overeenkomstig het vastgestelde programma? Zo nee: wat zijn de verschillen, zijn deze toegelicht en is aangegeven en wordt aangegeven wat het verwachte effect is op de toekomstige grondexploitatie en op het programma? Is het huidige/toekomstige programma gewijzigd ten opzichte van het vastgestelde programma? Zo ja: waaruit bestaan deze wijzigingen, zijn deze toegelicht en wordt aangegeven wat het verwachte effect is op de toekomstige grondexploitatie en op het programma? Voorbeelden van veel voorkomende wijzigingen: minder sociale koopwoningen en meer vrije sector woningen, minder maatschappelijke functies en toevoeging van commerciële of bedrijfsfunctie.


pag. 46

Wat is het te realiseren programma per jaar om aan het einde van de looptijd inzicht te hebben in het volledige programma?  Hoeveel kavels voor woningen en niet-woningen zijn het afgelopen jaar verkocht ?  Hoeveel kavels voor woningen en niet-woningen zijn nu in totaal verkocht ? Grondprijzen Welke grondprijzen zijn het afgelopen jaar gerealiseerd voor woningen? En voor nietwoningen? Hoe verhouden deze zich tot de geprognosticeerde grondprijzen?  Indien de grondprijzen zijn aangepast: -

Op basis van welke informatie is deze aanpassing gedaan ( NVM, CBS, marktscan externe taxateur)? Wordt aangegeven wat het verwachte effect is op de toekomstige grondexploitatie?

-

Welke vrij op naam prijzen zijn het afgelopen jaar gerealiseerd voor woningen? En voor nietwoningen? Hoe verhouden deze zich tot de gehanteerde grondprijzen? Parameters Met welke parameters wordt in de geactualiseerde grondexploitatie gerekend? Als er wijzigingen zijn, worden deze dan toegelicht enwordt aangegeven wat het verwachte effect is op de toekomstige grondexploitatie? Te denken valt aan de volgende parameters: rente, inflatie, prijsontwikkeling, indexatie grondprijzen, looptijd grondexploitatie, fasering onderscheiden kostenposten, moment van realisatie (grond)opbrengsten. Risico’s Wat zijn de actuele risico’s in de exploitatie? Hier kan goed zicht op worden gekregen als in de (toelichting op) de grondexploitatie:  een risicomatrix is opgenomen waarin (wijzigingen in) risico’s worden benoemd en gekwantificeerd en waarbij beheersingsmaatregelen worden aangegeven; én wanneer wordt aangegeven:  of de grondexploitatie een financiële tegenvaller kan opvangen (bijvoorbeeld met de post onvoorzien);  hoe de risico’s zich verhouden tot de omvang van het totale risico van alle lopende grondexploitaties en de daarvoor ingestelde reserves en voorzieningen (zowel binnen de verschillende exploitaties, het Ontwikkelingsbedrijf, als de gemeente). Overeenkomsten (specifiek voor grondexploitaties met een PPS constructie) Hebben zich wijzigingen voorgedaan in gesloten overeenkomsten? Zo ja: Welke? Zijn deze toegelicht (aanleiding, waarom wijziging oplossing biedt)? Is ook aangegeven wat de impact van de wijzigingen op de grondexploitatie is en of de grondexploitatie deze kan dragen? Zijn er aanvullende overeenkomsten afgesloten? Bijvoorbeeld allonges of sideletters? Zo ja: wat is de invloed daarvan op de samenwerking, de daaruit voortvloeiende verplichtingen en de kosten- en opbrengsten verdeling?Wordt aangegeven wat het verwachte effect is op de toekomstige grondexploitatie? Komen de (markt)partijen de vastgestelde overeenkomsten na? Zo nee: wat wordt gedaan om nakoming te bewerkstelligen? Toelichting gebruikte termen: Eindwaarde

het saldo van kasstromen aan het einde van de looptijd van het project

Grondwaarde

de door een deskundige vastgestelde waarde van de grond

Netto contante waarde

De huidige waarde van de toekomstige eindwaarde


pag. 47

Bijlage 3 Geïnterviewde Personen Op 4 september: de heer H. van Oorschot

Wethouder

de heer E. Stijnen

Programmamanager Stedelijke Vernieuwing

mevrouw A. Vader

Projectleider Sprokkelenburg

de heer S. van Essen gezamenlijk met: de heer M. de Ronde

Teamhoofd Facilitaire Zaken voorheen Hoofd Financiën en P&O Financieel adviseur programma´s w.o. grondexploitatie

de heer C. Stolwijk

Wethouder

Op 4 september 2014 heeft aanvullend op deze interviews een presentatie en dialoog met de raad plaats gevonden om kennis te nemen van de ervaringen en indrukken van raadsleden met betrekking tot de aan hen verstrekte informatie. Daarbij waren aanwezig: Nr.

Deelnemer

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16.

Nicolien de Geus Anita Sørensen Wilma Dehing Marinka Mulder Han Braam Daniël Jumelet Thijs Heemskerk Martin van Raay Rudi Oortwijn Monica Wichgers Tim de Kroon Menno Venstra Anouk Olsthoorn Martijn Hoogendorp Hans Bleichrodt Heinrich van Doorn

Raadslid ja ja nee ja ja ja ja nee ja ja nee nee nee ja nee ja

Fractie

Aanwezig

CDA CDA PvdA PvdA VVD CU SP Culemborg Centraal GL VVD GL D66 PvdA D66 CDA VVD

ja ja ja ja ja ja ja ja ja ja ja ja ja ja ja ja

Op 29 september: de heer P. Peters gezamenlijk met: de heer W. van Beem

Raadsgriffier Gemeente

mevrouw M. Verwey

Projectleider Chopinplein

de heer R. van Schelven

Burgemeester

de heer L. Vonk gezamenlijk met: de heer H. Kieviet

Gemeentesecretaris

Secretaris rekenkamercommissie/secretaris audit commissie

Directeur van de CV Parijsch


pag. 48

Onderzoek informatieverstrekking aan de gemeenteraad over de uitvoering van het grondbeleid

Recommend Documents