Onderwijsvernieling. Redacteur s&d. s & d S&D indd :24:41

 column

Onderwijsvernieling Langzamerhand begint het tot een breed publiek door te dringen dat het onderwijs in Nederland zich over de hele linie in een desastreuze staat bevindt, het resultaat van dertig jaar ‘constructief onderwijsbeleid’. Steekwoorden: schaalvergroting; onderwijsvernieuwing waarbij de mislukking van de ene de noodzaak van de volgende oproept; degradatie van inhoudelijke kennis; deprofessionalisering van het onderwijs geven; en onophoudelijke bezuinigingen. In het wetenschappelijk onderwijs zijn de uitgaven per student in een kwart eeuw gehalveerd. In vormen van onderwijs waar wel geld in is gestoken, is dit volledig opgegaan aan het zich steeds verder uitbreidende management. Daarnaast komt nu aan het licht dat de dertig jaar geleden begonnen systematische verschuiving van vakinhoudelijke kennis naar didactiek in grote delen van het onderwijs heeft geleid tot een pedadogisch regime (‘het nieuwe’ of ‘competentiegericht leren’) dat gebaseerd is op obscurantisme. Voor deze stand van zaken stellen veel commentatoren, ook binnen de partij, de PvdA verantwoordelijk. Zij stellen dat sprake is geweest van dertig jaar door de PvdA gedomineerd onderwijsbeleid en noemen het sociaal-democratisch gelijkheidsstreven de failliete basis van dit alles. Dat is zowel kortzichtig en gemakzuchtig als volkomen misplaatst. In de afgelopen dertig jaar waren er veertien jaren met ministers van onderwijs van PvdA-huize aan het roer en negen met staatssecretarissen van deze partij. Zij dienden in coalitiekabinetten met cda zowel als vvd. Hun beleid kon alleen tot stand komen dankzij de instemming van deze partijen. In de jaren dat de PvdA zich in de oppositie bevond, is geen wezenlijk ander beleid gevoerd ¬ alleen minister Pais (1977-1981) maakte aanstalten daartoe, maar daar bleef het bij. In de Tweede Kamer is dit onderwijsbeleid steeds onderschreven door alle grote en de

meeste kleine partijen. Daarom is het te gemakkelijk de verantwoordelijkheid voor dit beleid alleen bij de PvdA te leggen. Er is sprake van een ‘educatief-politiek complex’ in de onderwijspolitiek, dat het beleid monopoliseert, dat al jarenlang systematisch onderzoek en kritiek negeert die zijn tunnelvisie onderuit haalt en dat zich blind toont voor de werkelijkheid. De ideologische achtergrond van het ‘constructieve onderwijsbeleid’ is het socialistisch gelijkheidstreven. Daarover zijn alle critici het eens, tot en met Wouter Bos en Hans Wansink. Dat is een grove misvatting. Het traditionele onderwijsideaal van de sociaal-democratische beweging bestond eruit dat iedereen niet op basis van sociale afkomst, maar op die van inspanning en verdienste het onderwijs moest krijgen dat bij haar of zijn talenten paste. Dit ideaal is nu juist door het ‘constructief onderwijsbeleid’ de nek omgedraaid. De zogenaamde onderwijsvernieuwingen werken alle op grove wijze in het nadeel van leerlingen uit lagere milieus, waar minder sociaal kapitaal aanwezig is om de gaten te dichten die worden veroorzaakt door het afschaffen van traditioneel onderwijs. Door een vermeend socialisme als zondebok te kiezen, wordt de werkelijke motor van de onderwijsvernieling buiten schot gehouden: de invoering van een rendementsdenken dat kwaliteit gewetenloos opoffert aan kwantiteit. Een parlementaire enquête naar dertig jaar onderwijsbeleid is noodzakelijk, maar heeft alleen zin als de kritiekloze rol van het parlement zelf daar aan de orde komt. Intussen is er juist voor de PvdA alle reden om het traditionele ideaal van gelijke kansen in het onderwijs en de bevordering van kennis en inzicht weer centraal te stellen.



bart tromp Redacteur s&d

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 3

08-12-2005 19:24:41

 interventie Pas op voor het Europisme!



Het internationalisme van de sociaal-democratie is meer alive and kicking dan sommigen denken. Het schuilt onder meer in de netwerken die Europese sociaal-democratische denktanks er steeds intensiever op nahouden. Die netwerken bieden een levendig platform voor de uitwisseling van ideeën en nationale ervaringen over de grenzen heen. De Wiardi Beckman Stichting is een actieve deelnemer en was in november 2005 mede-organisator van twee internationale ontmoetingen over ‘hoe nu verder met het post-referendum Europa?’. De eerste bijeenkomst maakte deel uit van de magical mystery tour die het Britse Policy Network met zijn continentaal-Europese partners organiseert in een aantal Europese hoofdsteden (zie www.policynetwork.com). Behalve Londen, Rome, Parijs en Boedapest werd ook Amsterdam aangedaan. In het kader van het Britse voorzitterschap van de eu stond op deze bijeenkomsten het Europees Sociaal Model centraal. ‘Bestaat er wel zo’n model?’, vroeg de Britse socioloog Anthony Giddens, de initiator van het debat, zich af. En hoe sociaal is het, gelet op de hoge werkloosheidspercentages in landen als Duitsland en Frankrijk? Hoe stevig staat Europa in zijn schoenen in de huidige internationale economische concurrentieslag? Policy Network vroeg een groep wetenschappers uit uiteenlopende landen daarover hun licht te laten schijnen — uit Nederland onder anderen Luc Soete, René Cuperus en Anton Hemerijck. Deze laatste hield — geïnspireerd door het werk van Esping Andersen — een krachtig pleidooi voor modernisering van de verzorgingsstaat. In plaats van een Keynesiaanse, vraaggestuurde verzorgingsstaat hebben we een meer effectieve, aanbodgestuurde verzorgingsstaat nodig, die mensen in staat stelt een actieve bijdrage aan de

maatschappij te leveren, de combinatie van werk en gezinsleven mogelijk maakt en daarmee een hoofddoelstelling van de welvaartsstaat, volledige werkgelegenheid, dichterbij brengt. De Duitse politicoloog Wolfgang Merkel liet tijdens de publieke bijeenkomst in de Amsterdamse Balie zien hoe verschillend de hervormingsstrategieën zijn die Europese sociaal-democraten hebben gevolgd om hun welvaartsstaten aan te passen aan de eisen van de huidige tijd. Merkel heeft een typologie van drie soorten strategieën gemaakt: > oude doelstellingen en oude instrumenten (Frankrijk, Duitsland) > nieuwe doelstellingen, oude instrumenten (Scandinavië) > nieuwe doelstellingen met nieuwe instrumenten (Verenigd Koninkrijk, Nederland). Het tweede type strategie werkt, als het gaat om de sociale rechtvaardigheid van de uitkomsten, het best; het eerste het slechtst. Het aardige aan de door Policy Network gevolgde aanpak is dat niet alleen de nationale verschillen in beleid — en in mate van succes — zichtbaar worden, maar dat ook de rol van de Europese Unie nauwkeuriger in kaart kan worden gebracht. Op sommige terreinen kan Europa een belangrijke stimulans bieden (economische groei door verdergaande marktintegratie), op andere is vooral het nationale beleidsniveau doorslaggevend (ondernemerschap en produktiviteit), zoals ook de Nederlandse econoom Paul Tang in Amsterdam liet zien. Later in november kwam een groot aantal wetenschappers en polici uit vrijwel alle landen van de Europese Unie in Wenen bijeen op een door het Forum Scholars for European Social Democracy, een mede door de wbs opgericht internationaal denktank-netwerk, om te debatteren over ‘Europe: a global player?’. Het vraagteken stond er niet voor niets. Na het Franse en Nederlandse ‘nee’ van de meerderheid van de bevolking tegen het Europese Constitutionele Verdrag, is het Europese project

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 4

08-12-2005 19:24:42

interventie iets minder vanzelfsprekend geworden — althans, dat dachten de organisatoren. Hun opvatting werd onder meer gedeeld door International Herald Tribune-commentator William Pfaff, die een groot realisme aan de dag legde over de actuele situatie in Europa. Interessant was de frontale clash met een aantal sociaal-democratische Europarlementariërs uit landen die geen referendum hebben gehouden over de Europese constitutie. Bij hen geen spoor van twijfel over doelstellingen, route en vormgeving van het Europese project. Zoals in tal van nationale lidstaten een nieuw nationalisme in de plaats lijkt te komen van de oude politieke tegenstellingen, zo heeft bij hen de sociaal-democratische oriëntatie geheel en al plaatsgemaakt voor het Europisme. Wat is het Europisme? Dat is de ideologie die voorschrijft dat alles wat Europa en de Europese Unie aankleeft moet worden toegejuicht. Ja, dat elke kritiek op Europa, op de integratie, op de Europese instellingen bloedlink is, omdat ze het draagvlak voor de Europese eenwording ondermijnt. Het Europisme stelt: er is maar één Europa, één Europese Unie, één vorm, één route, één manier van Europese integratie. Men is Europa-gezind of men is nationalist; men is voor de door de eu gegarandeerde vrede en welvaart of men is daartegen. Geen keuzes, geen nuances, geen opties. Zwart of wit. Grijstinten verboden. Dat is het Europisme; zeg maar het Europa-klimaat in Nederland van vóór het referendum. Het was op die Weense conferentie in het spiksplinternieuwe conferentiecentrum van het Dr. Karl Renner Institut dat we slaags raakten met een paar volbloed Europisten. Hun gemeenschappelijke achtergrond: zij, een Oostenrijkse en een Pool, waren niet geconfronteerd met een referendum over de Europese constitutie, noch met een serieus debat in hun bevolking daarover. Zij deden net of hun neus bloedde. Alsof er helemaal geen nee was gezegd door twee halve bevolkingen van twee Europese lidstaten. Alsof men in Europa niet heimelijk blij is met de reflectie op de Europese fundamenten die het Franse en Nederlandse nee hebben afgedwongen. Nee, deze Europarlementariërs beweerden doodleuk dat de Europese Grondwet

onverkort moet worden geratificeerd en ingevoerd. Er is geen andere weg dan burgers het beter uitleggen, met de Fransen en Nederlanders een speciale regeling uitonderhandelen en dat is het dan. Onze ervaring in Wenen leert ons één ding: het is hoognodig het debat over de toekomst van Europa binnen de Europese sociaal-democratie voort te zetten. Het Europisme is een even pover antwoord op de vraagstukken waarmee Europa wordt geconfronteerd als een kortzichtig nationalisme.

frans becker & rené cuperus Medewerkers wbs

Burgers verstandiger dan economen Na jaren van op zijn best half geslaagde en soms ronduit mislukte privatiserings- en marktwerkingsoperaties — loodswezen, taxi’s, notarissen, kabelnetwerken, elektriciteit — is nu eindelijk de schuldige gevonden: de consument. Deze gedraagt zich niet zoals hij zich zou moeten gedragen, zo bleek onlangs uit onderzoek van het Centraal Planbureau (Switch on the competition: causes, consequences and policy implications of consumer switching costs). Consumenten stappen niet massaal over naar een goedkoper ziekenfonds of een voordeliger stroomleverancier, zoals ze volgens het economieboekje zouden moeten doen. ‘Hebben ze eindelijk keuzevrijheid, maken ze er geen gebruik van’, verzuchtte een woordvoerder van de toezichthouder op het elektriciteitswezen in de Volkskrant. Zo dreigt marktwerking alsnog te mislukken doordat de consument het vertikt om als scherprechter op te treden in de concurrentiestrijd tussen de marktpartijen. Alleen als de consument rationeler gaat handelen, kan marktwerking alsnog een succes worden, zo was de teneur van diverse commentaren. Deze redenering gaat echter mank aan twee discutabele veronderstellingen. Allereerst de veronderstelling dat het goed zou zijn als de burger zich rationeel gedraagt, dat wil zeg-



s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 5

08-12-2005 19:24:43

interventie



gen dat hij kiest op basis van een afweging van de kosten en de baten van verschillende alternatieven. Een calculerende burger noemden we zo iemand in de jaren negentig. En die had bepaald geen goede naam. Want was dat niet iemand die alleen aan zijn eigen belang dacht en daar graag het algemeen belang voor opofferde? Dat calculerende gedrag was een belangrijke reden voor het waarden- en normenoffensief van Balkenende. En nu zou het ineens een voorwaarde zijn voor geslaagde marktwerking? Laten we liever onze zegeningen tellen dat niet iedereen zo calculerend is! De tweede veronderstelling is dat wie niet overstapt naar een goedkopere stroomleverancier of ziektekostenverzekering, niet rationeel is. Overstappen kan echter hoge kosten en onzekerheid met zich meebrengen. Allereerst dient men informatie te verzamelen over de verschillende alternatieven. Maar weinig mensen zullen enthousiast ziektekostenpolissen of offertes van energiebedrijven uitpluizen. Daar komt nog de onzekerheid bij waarmee de overstap naar een andere leverancier gepaard gaat. Je weet wat je hebt aan je bestaande ziektekostenverzekeraar of energiebedrijf. Van een goedkopere aanbieder moet je nog maar afwachten of die dezelfde kwaliteit biedt. Dit geldt zelfs bij een ogenschijnlijk eenvormig product als elektriciteit. Denk aan de (on-)zekerheid van stroomleverantie en de administratieve verwerking van nota’s. Het kan dan heel rationeel zijn om bij je huidige energiebedrijf te blijven, zelfs als dat wat duurder is dan een concurrent. Een ziektekostenverzekering is vele malen ingewikkelder dan elektriciteit. Het basispakket mag dan bij alle verzekeraars dezelfde voorzieningen omvatten, maar wie garandeert dat dit ook geldt voor de kwaliteit van de zorg, voor de lengte van de wachtlijsten en voor de vrijheid om je eigen huisarts of fysiotherapeut te kiezen? Als je tevreden bent met je oude vertrouwde verzekeraar, getuigt het veeleer van prudentie dan van een gebrek aan rationaliteit dat je niet naar een andere, goedkopere verzekeringsmaatschappij overstapt. Het paradoxale is dat juist als burgers zich rationeel gedragen, marktwerking geen succes zal zijn. Immers, als de consumenten vertrouwen

hebben in marktwerking, zullen zij ervan uitgaan dat prijsverschillen een indicatie zijn voor kwaliteitsverschillen. Zij hebben dan geen reden om over te stappen naar de goedkoopste aanbieder. En als consumenten er niet op vertrouwen dat een markt goed werkt, doen zij er verstandig aan om het zekere voor het onzekere te nemen en bij hun huidige aanbieder te blijven. Als de overheid niet optimaal functioneert is het recept van economen: marktwerking. Als een markt niet goed functioneert, is het recept: nog meer marktwerking. Misschien wordt het tijd dat we ons gaan afvragen of het met minder marktwerking soms niet beter zou gaan. Wat was er eigenlijk mis toen de overheid de zaken nog gewoon voor ons regelde?

paul de beer Redacteur s&d

Maak werk van de ­kennissamenleving Het kabinet-Balkenende II wenst serieus werk te maken van de Lissabon-strategie om Europa in 2010 ‘de meest dynamische kenniseconomie ter wereld’ te laten zijn. In het regeerakkoord kondigde het kabinet daarom aan dat er, ondanks de geringe financiële armslag, fors zou worden geïnvesteerd in onderwijs, onderzoek en innovatie. Betekent dit ook dat Nederland op koers ligt en in 2010 in de Europese voorhoede van kennissamenlevingen meedoet? Het goede nieuws is dat het kabinet in tijden van barre bezuinigingen inderdaad in onderwijs, onderzoek en innovatie heeft geïnvesteerd. Bij aantreden werd er 750 miljoen beschikbaar gesteld en daar kwam in de laatste miljoenennota nog eens een miljard euro bij. Het slechte nieuws is dat dit minder mooi is dan het lijkt. In de eerste plaats kun je een deel van deze investeringen wegstrepen tegen de bezuinigingen die door het eerste kabinet-Balkenende zijn verordonneerd. Balkenende II bleek niet bereid de be-

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 6

08-12-2005 19:24:43

interventie zuinigingen van Balkenende I ongedaan te maken. Ten dele werd daardoor een sigaar uit eigen doos gepresenteerd, doorgaans een weinig ruimhartig gebaar. In de tweede plaats zijn veel kennisinstellingen en aanverwante intermediaire organisaties ook tijdens Balkenende II gekort via zogenaamde efficiencykortingen, het niet vergoeden van de prijsverhogingen, et cetera. Deze (generieke) kortingen lopen al gauw op tot enkele honderden miljoenen euro’s per jaar. Met de ene hand wordt zodoende (deels) teruggehaald wat met de andere hand is gegeven. In de derde plaats gaat het om relatief geringe investeringen, ze zijn althans volstrekt onvoldoende om de achterstand op de ons omringende landen in te lopen. In veel van die landen (zoals Groot-Brittannië, België en de Scandinavische landen) is de laatste jaren substantieel meer geïnvesteerd in onderwijs, onderzoek en innovatie dan bij ons — en dat terwijl we al een fikse achterstand hadden. Last but not least betreffen het geen structurele investeringen, maar gaat het voornamelijk om incidentele middelen uit de aardgasbaten. Nu is elke additionele injectie mooi meegenomen, maar als de investeringen daadwerkelijk willen beklijven, is een meer structurele financiering noodzakelijk. Het kabinet investeert niet alleen te weinig, de gelden worden ook zonder een doordachte investeringsstrategie weggezet. Onder de kabinetten Balkenende is, ondanks of misschien wel dankzij het Innovatieplatform, een enorme wildgroei aan sturingsmechanismen voor innovatie ontstaan, veelal met het doel om tot vraaggestuurd (wetenschappelijk) onderzoek te komen: denk aan het Besluit Subsidies Investeringen Kennisinfrastructuur (bsik), nieuwe Technologische Topinstituten (tti’s), Maatschappelijke Topinstituten (mti’s), Big Facilities, Smartmix en kennisvouchers. Van een deugdelijke en transparante beoordelingsprocedure is veelal geen sprake, waardoor de schijn wordt gewekt dat financiering het resultaat is van departementaal hobbyisme dan wel effectief lobbywerk. Bovendien moeten de vaak grote sommen geld om politieke redenen in een

onverantwoord kort tijdsbestek worden weggezet. Waar de departementen ad hoc en naar believen de aardgasbaten verdelen, begint Den Haag steeds meer op het Byzantijnse hof te lijken. Misschien nog wel erger is dat door de aanzwellende stroom nieuwe financieringsmechanismen het wetenschaps- en technologiebeleid enorm versnipperd raakt. Elke vorm van samenhang en afstemming lijkt te ontbreken met alle gevolgen van dien voor de effectiviteit en de efficiency (bureaucratie!) van het beleid. Recente cijfers tonen aan dat de investeringen in onderwijs, onderzoek en innovatie in Nederland fors omhoog moeten, willen we bij vergelijkbare landen niet hopeloos ver achterop raken. Van een regering die zich opwerpt als hoeder van de kennissamenleving mag worden verwacht dat zij die signalen serieus neemt. Het wordt tijd dat het kabinet de investeringen en de ambities ten aanzien van de kennissamenleving eens met elkaar in overeenstemming brengt. Om de gelden te laten renderen, zal er een coherent beleid moeten worden gevoerd vanuit een heldere visie op de ontwikkeling van onze kennissamenleving (en niet alleen de kenniseconomie). Alleen als aan deze voorwaarden is voldaan, maakt het kabinet serieus werk van de — nog altijd actuele — Lissabon-doelstellingen.

frank zuijdam Beleidsmedewerker bij nwo (Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek)



s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 7

08-12-2005 19:24:44

Hypes in de zorg: zes voorbeelden De actuele discussie over de gezondheidszorg gaat mank aan gemak­ zuchtige redeneringen, wishful thinking en andere vormen van hype-denken over zaken als markten, regelgeving en de positie van patiënten — aldus constateert Jan Hamel. Niet alleen schieten de analyses en oplossingen tekort, ‘ze dringen bovendien de werkelijke problemen in de zorg naar de achtergrond’. jan hamel



De gezondheidszorg kent veel problemen, waarvan een groot deel moeilijk te benoemen is. Deels komt dat door verschillende invalshoeken en deels door de samenhang met andere problemen. Maar de hypes die in de discussie over de zorg rondwaren, doen daar nog eens een schep bovenop. Wanneer maar vaak genoeg wordt verkondigd dat, bijvoorbeeld, meer marktwerking de oplossing is voor een probleem, dan is een geloof snel gevestigd. Meestal is niet duidelijk welk probleem wordt opgelost en of de oplossing voor het ene probleem ook een oplossing is voor een ander probleem. Iedere discussie over de gezondheidszorg zou daarom moeten beginnen met het ontmaskeren van de huidige modes. Bij de discussie over de zorg maakt het uit vanuit welke positie je haar bekijkt: als gezonde burger, als werker in de gezondheidszorg, als Over de auteur Jan Hamel is voorzitter van de Raad van Bestuur van het Universitair Medisch Centrum Groningen en lid van de Eerste Kamer voor de Partij van de Arbeid Noten zie pagina 13

politicus of als patiënt. Die positie bepaalt niet alleen welke diagnose je stelt rond de problematiek in de gezondheidszorg maar ook wat je onder gezondheidszorg verstaat; wat je er zelf voor over hebt of waarop je aanspraak meent te kunnen maken. Zo worden gezonde burgers geacht te bedenken wat zij zouden willen in een voor hen volstrekt imaginaire situatie, waarvan ze hooguit iets hebben vernomen via de ervaring van anderen. In de discussie valt men dan vaak terug op gemakkelijke voorbeelden en ziektegeschiedenissen. Werkers in de zorg kennen de situatie, maar beleven deze toch vanuit de (machtige) positie van hulpverlener. Het is opmerkelijk dat zodra de hulpverlener langere tijd zelf patiënt is geweest, hij of zij anders gaat denken over de zorg en de kwaliteit daarvan. Hetzelfde geldt voor politici, voor wie het moeilijker is bepaalde behandelingen uit het pakket te schrappen als de buurvrouw of een familielid die behandeling nodig heeft. Hypes zijn dikwijls gestoeld op gevoelens van onmacht ten opzichte van de gezondheidszorg.

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 8

08-12-2005 19:24:44

Jan Hamel Hypes in de zorg: zes voorbeelden Die onmacht ontstaat doordat men geen grip heeft op de zeer gespecialiseerde kennis, of op de kosten, of omdat men geen nee tegen de burger met gezondheidsproblemen durft te zeggen. Dat wil er nogal eens toe leiden dat aan de hand van een specifiek, aansprekend voorbeeld conclusies worden getrokken voor het geheel. Zo meent men nu ontdekt te hebben dat het vroegtijdig opsporen van diabetici geld bespaart. Dat is op zichzelf juist, maar men mag het niet op de gezondheidszorg van toepassing verklaren. Integendeel, het zou bij algemene toepassing alleen maar tot meer medicalisering leiden. In het verleden betroffen de hypes de wachtlijstbrigades, de zogenaamde Treeknorm, de ontmanteling van de medische maffia, ontmedicalisering, de beddenreductie en de introductie van ‘gezondheidsvoorlichting en -opvoeding’ (gvo) in het onderwijs (waardoor schoolzwemmen plaats moest maken voor vakken als hygiëne en verzorging). Vandaag de dag houdt men de samenleving nieuwe oplossingen voor. De nieuwe modes hebben betrekking op zowel de zorg zelf als de organisatie en financiering daarvan. Hieronder komen ze achtereenvolgens aan de orde. Dan zal blijken: > dat een snelle behandeling niet altijd geld bespaart en dat zowel van preventie als van meer informatie slechts beperkt resultaten mogen worden verwacht; > dat onduidelijk blijft welke problemen met het toekennen van meer macht aan de professionals worden opgelost; > en dat marktwerking en meer doelmatigheid het probleem van de kostenstijging niet weg zullen nemen. Ook de PvdA onttrekt zich, getuige het recent verschenen rapport Zorg voor een gezond leven, lang niet altijd aan deze hypes. 1 Ik zal er af en toe naar verwijzen. ‘snelle diagnose en preventie’ Een goed voorbeeld van een hype is de overtuiging dat snelle behandeling of diagnose geld bespaart. Daarbij richt men de schijnwerpers

tegenwoordig op de diabeticus, op heupen en cataracten, terwijl een aantal jaren geleden de nierdialysepatiënt deze eer te beurt viel. Het bezwaar is dat men deze relatief eenvoudige voorbeelden veralgemeniseert en op de behandeling van alle ziektebeelden van toepassing verklaart. Voor het gemak vergeet men dat bij een belangrijk deel van de ziektes sprake is van co-morbiditeit, dat wil zeggen dat zich gelijktijdig meerdere ziekteverschijnselen voordoen. Dat komt met name bij ouderen voor. De behandeling van de ene ziekte is dan sterk afhankelijk van de behandeling van de andere ziekte en vergt een goede afstemming tussen de medische specialismen. De zeer gedifferentieerde wijze waarop ziektes zich manifesteren wordt met het louter gebruiken van eenvoudige voorbeelden ontkend en naar de achtergrond verschoven.

Hypes in de zorg zijn dikwijls gestoeld op gevoelens van onmacht ¬ men heeft geen grip op zeer gespecialiseerde kennis, of op de kosten, of men durft geen nee tegen de burger te zeggen Naast het geloof in het kostenreducerende effect van snelle behandeling, bestaat er op dit moment ook veel wishful thinking over de effecten van preventie. Ook hier blijft het onduidelijk voor welk probleem het middel een oplossing biedt en wordt de suggestie gewekt dat alle problemen als sneeuw voor de zon zullen verdwijnen. Preventie leidt namelijk wel tot een betere kwaliteit van leven, maar niet tot een beperktere vraag naar zorg. Zolang ouderdom gepaard gaat met gebreken, zal preventie alleen tot uitstel van deze vraag leiden. Bovendien genereert preventie ook een zorgbehoefte, zoals bij bevolkingsonderzoek het geval is. De stelling dat preventie tot kostenreductie leidt, is dan ook niet overeind te



s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 9

08-12-2005 19:24:45

Jan Hamel Hypes in de zorg: zes voorbeelden houden. Kostenstijging ligt meer voor de hand. 2 Preventie wordt echter niet alleen aangedragen om de kosten van de zorg te drukken, maar ook als middel om allerlei andere problemen op te lossen. Zo wordt in Zorg voor een gezond leven gesteld dat gezondheidszorg ook gericht moet zijn op het verkleinen van de verschillen in levenskansen tussen armere en rijkere bevolkingsgroepen. De projectgroep onderkende in haar diagnoserapport, Zorg als zorgenkind, dat zowel de oorzaken van (on-)gezondheid als de oplossingen ook buiten de gezondheidszorg

De stelling dat preventie tot kostenreductie leidt, is niet overeind te houden. Kosten­ stijging ligt meer voor de hand

De moeilijkheid bij het aanpakken van verschillen in levenskansen is bovendien dat het sociaal-geneeskundig onderzoek op dit terrein nog in de kinderschoenen staat. Er zal allereerst meer in deze sfeer geïnvesteerd moeten worden (het opleiden van onderzoekers; middelen voor goed onderzoek). Pas daarna kan er sprake zijn van het gefundeerd stimuleren van preventief gedrag en het zal lang duren voordat de eerste resultaten zichtbaar zijn. Tot nu toe is het aantal projecten dat beloftes inhoudt klein. Een voorbeeld van een bemoedigend project is de Fleubaix-Laventie Healthstudy i in het noorden van Frankrijk, waarbij kinderen al op vijfjarige leeftijd voedingsvoorlichting krijgen en gezonde voeding in schoolverband wordt verstrekt. De resultaten lijken na twaalf jaar experimenteren bevredigend, maar behoeven nog vervolgonderzoek. 6 ‘de patiënt centraal’

10

liggen (arbeidsomstandigheden, woonklimaat, sociaal-culturele omgeving). 3 Maar in het eindrapport wordt het terugdringen van het verschil in levenskansen herleid tot het streven naar een andere, gezondere levensstijl. Daarmee wordt voorbij gegaan aan het onderliggende probleem, namelijk sociaal-economische verschillen, en ten onrechte de suggestie gewekt dat verschillen in levenskansen met goede gezondheidszorg te verminderen zijn. Van een integrale aanpak van die verschillen valt echter veel meer te verwachten dan van een eenzijdige focus op zorg en preventie. Ook bij zo’n integrale aanpak moeten we overigens terughoudend zijn met beloftes. In het verleden kon men verschillen in levenskansen nog te lijf gaan met het introduceren van riolering of waterleiding. 4 Tegenwoordig gaat het ook om culturele verandering. Sommige onderzoeken laten bijvoorbeeld zien dat het ontstaan van hart- en vaatziektes niet zozeer aan obesitas en leefstijl te wijten zijn, maar van doen heeft met sociale deprivatie, gevoelens van ongelijkheid en gebrek aan maatschappelijke appreciatie.5

De patiënt centraal stellen en hem/haar een stevigere positie in het stelsel geven: dat hebben velen voor in de mond liggen. Ze gaan er daarbij van uit dat de positie van patiënten wordt versterkt wanneer ze zich als kritische consumenten op de zorgmarkt kunnen gedragen. Daaraan kleven twee fundamentele problemen. In de eerste plaats is het heel moeilijk om zonder ervaring als patiënt of hulpverlener over de kwaliteit van de zorg te oordelen. Eigenlijk hebben alleen chronisch zieken (door het veelvuldig contact met verschillende zorgverleners; door het opbouwen van kennis over de eigen ziekte; door het uitwisselen van ervaringen) weet van de kwaliteit van de geboden zorg. Ze kunnen daarom inderdaad in veel opzichten kritische consumenten zijn. Ook dan blijkt echter vaak dat overleg veel zinvoller is om tot kwaliteitsverbetering te komen. Het zou dan ook beter zijn om deze patiënten met kennis invloed te geven op het kwaliteitsbeleid van verzekeraars in de vorm van een verzekerdenraad. 7 Voor niet-chronisch zieken is het moeilijk om vergelijkbare kennis op te bouwen. De

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 10

08-12-2005 19:24:46

Jan Hamel Hypes in de zorg: zes voorbeelden kwaliteit van de zorg wordt door een veelheid van factoren bepaald en die factoren kunnen eigenlijk alleen op grond van eigen ervaring worden gewogen. Omdat het merendeel van de mensen die ervaring niet of slechts in beperkte mate heeft, wordt de keus voor een zorgaanbieder grotendeels bepaald door prijs en/of omgevingsfactoren. Het is de vraag of de positie van de patiënt daarmee is gediend en of het leidt tot kwaliteitsverbetering. Hulpmiddelen die zijn ontwikkeld, zoals de zogenaamde Michelingids en de site www.kiesbeter.nl, leggen de nadruk op omgevingsfactoren en op de prijs, in plaats van op de kwaliteit van de zorg. Veel patiënten hebben bovendien geen toegang tot deze hulpmiddelen. Helaas beschikt 40% van de Nederlanders niet over Internet. Onderzoek toont aan dat deze groep met name de lager opgeleiden betreft, met een gemiddeld inkomen van minder dan 1300 euro per maand. 8 Deze groep vertrouwt op het oordeel van de arts en zal ook niet snel van ziektekostenverzekeraar veranderen. ‘meer macht voor professionals’ Niet alleen met betrekking tot de inhoud van de zorg, ook met betrekking tot de organisatie van de zorg zijn er tal van hypes in omloop. Alom (ook door de opstellers van de PvdA-nota) wordt gepleit voor meer macht voor de professionals. Het blijft daarbij echter ongewis wat een professional is en om welke macht het gaat. Is een hoofdverpleegkundige een professional of een manager? Of bedoelt men de ‘handen aan het bed’? En op welke groep heeft de bepleite salarisverhoging voor professionals betrekking? Daarnaast vestigen sommigen hun hoop op het terugdringen van het management. Daarbij wordt meestal vergeten dat de toename van het aantal managers mede het gevolg is van regelgeving van buitenaf. 9 Bovendien is samenwerking in de gezondheidszorg steeds belangrijker geworden. Er is bijna niemand meer die nog iets in zijn eentje doet. En samenwerking behoeft nu eenmaal afstemming en integraal management.

In hetzelfde verband verwacht men te veel heil van elektronische oplossingen. Los van de kosten die daarmee gepaard gaan, heeft dit middel in de gezondheidszorg nog nimmer geleid tot productiviteitsverhoging. ‘grotere doelmatigheid’ Naast meer macht voor professionals moeten, zo wordt vaak betoogd, de doelmatigheid en de efficiëntie in de zorg worden verbeterd. Ze zouden leiden tot kostenbeheersing en helpen aldus voorkomen dat er al te pijnlijke politieke keuzes moeten worden gemaakt. Met andere woorden: als er in de zorg maar sober wordt voorgeschreven, er scherpe onderhandelingen worden gevoerd tussen aanbieders en verzekeraars, het management in de zorg wordt teruggedrongen en preventie meer aan-

Opvallend is dat de voorstanders van meer marktwerking in de zorg steeds weer terugvallen op eenvoudige voorbeelden, zoals de beroemde heupen, knieën en cataracten. Andere ziektebeelden blijven onbesproken dacht krijgt, zal het bestaande pakket in stand kunnen blijven. Maar deze gedachtegang leidt hooguit tot uitstel van het probleem. Illustratief is de inleiding van het PvdA-rapport, waarin de auteurs een prioritering aanbrengen in de oplossingen voor kostenbeheersing. Hoogste prioriteit krijgt preventie, daarna doelmatigheid en soberheid, vervolgens consumentenprikkels, en pas aan het eind de zogenaamde ‘pakketkeuzen’. Keuzes over het al dan niet opnemen van een behandeling in het basispakket zijn nu moeilijk omdat er geen duidelijke criteria zijn om een

11

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 11

08-12-2005 19:24:46

Jan Hamel Hypes in de zorg: zes voorbeelden dergelijke keuze op te baseren. Het enige instrument dat we hebben is de ‘trechter van Dunning’, maar veel heeft de toepassing daarvan nog niet opgeleverd. Ze liep stuk op de weerbarstige praktijk en op het omvermogen om beslissingen over de samenstelling van het pakket ook als politieke beslissingen op te vatten. Het gevolg van dit alles is dat de keus voor het overgrote deel wordt overgelaten aan de professionals. Vervolgens krijgen diezelfde professionals echter allerlei regelgeving opgelegd om het ruimhartig voorschrijven te beperken. De noodzaak om keuzes te maken neemt intussen toe. Veelzeggend zijn de toekomst­ scenario’s die laten zien dat bij ongewijzigd beleid in 2010 500 tot 600 miljoen euro nodig zal zijn voor slechts twaalf ‘dure’ bekende geneesmiddelen.10 Daarbij zal het niet blijven: er zijn nog vele nieuwe doorbraken op dit gebied te verwachten. ‘meer marktwerking’

12

Ook de discussie over de financiering van de zorg wordt beheerst door hypes. Een goed voorbeeld is het heilige geloof in marktwerking als middel om kostenstijgingen te beheersen. Opvallend is dat de voorstanders daarbij steeds weer terugvallen op bekende en eenvoudige voorbeelden, zoals de beroemde heupen, knieën en cataracten. Andere ziektebeelden blijven onbesproken. Door telkens deze voorbeelden van niet gecompliceerde en niet-acute (‘electieve’) behandelingen naar voren te brengen wordt voorbijgegaan aan het feit dat veel van de betreffende ingrepen wel degelijk een acuut karakter hebben (galstenen en diabetisch insult bijvoorbeeld). Zorg is voor de burger dan geen kwestie meer van kiezen; ‘stemmen met de voeten’ wordt een loos begrip. Minister Hoogervorst heeft dit onderkend en de toezegging gedaan dat de overheid zich garant zal stellen voor acute zorg. Dat zou overigens wel eens heel duur kunnen worden, zeker als er geen kruissubsidiëring plaats mag vinden tussen electieve en acute

zorg. In dat geval zal de beschikbaarheid van acute zorg namelijk veel duurder, zo niet onbetaalbaar worden. In hetzelfde kader wordt ook de komst van zbc’s (zelfstandige behandelcentra) door velen omarmd ¬ opnieuw zonder de negatieve effecten te benoemen. Wanneer deze centra zich

De PvdA-nota bepleit in feite een gereguleerde markt met behoud van overheidsregulering ¬ een vlees-noch-vis-oplossing slechts beperken tot de electieve zorg, dan zullen de andere instellingen de concurrentieslag op de arbeidsmarkt niet overleven. Vele specialisten en verpleegkundigen zullen kiezen voor de zbc’s, omdat het daar prettig werken is met goed geregelde werktijden en planbare zorg. Het resultaat zal zijn dat de gewone ziekenhuizen minder aanbod aan personeel krijgen, terwijl er wel diensten moeten worden gedraaid om gedurende 24 uur acute zorg te kunnen bieden. Wanneer het aantal specialisten en verpleegkundigen daalt in de ziekenhuizen, zal men steeds frequenter dienst moeten doen, waardoor het nog onaantrekkelijker wordt om in deze instellingen te gaan werken. De enige manier om deze spiraal te doorbreken zal een forse salarisverhoging zijn, met als gevolg dat de geboden zorg nog duurder wordt. ‘verminder de bureaucratie’ Ook de verwachtingen over het effect van de reductie van regelgeving zijn hooggespannen. Het is echter de vraag of zo’n reductie ∑berhaupt wel mogelijk is, gelet op de hybride oplossingen die men aandraagt. Enerzijds wordt marktwerking in de zorg bepleit, maar tegelijkertijd wil men de vrijheid die zorgaanbieders aldus krijgen, meteen weer dichtreguleren. De politiek laat hen

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 12

08-12-2005 19:24:47

Jan Hamel Hypes in de zorg: zes voorbeelden overal over rapporteren en behoudt bovendien de mogelijkheid om in te grijpen wanneer het gewenste resultaat niet gehaald wordt. Velen hebben van minister Hoogervorst geleerd dat als je nu maar vaak genoeg zegt dat verplichtingen niet tot regels leiden, dat dan ook niet gebeurt. Maar het tegendeel is het geval. Inmiddels is duidelijk dat de beoogde regelreductie van 25% met de introductie van het nieuwe zorgstelsel niet wordt gehaald. Eerder zal er sprake zijn van een toename met 25%. Dit woud aan regelgeving zal de ‘professionals’ veel tijd en energie gaan kosten en werkt bovendien passiviteit in de hand. Als we zo doorgaan zal, in navolging van de vs, meer dan 20% van de medewerkers in de zorgsector zich bezighouden met administratie.11 Bedenk daarbij dat in Nederland regelgeving wordt geïntroduceerd zowel om de markt te reguleren als om aanbod en vraag te beheersen. De PvdA-nota bepleit marktwerking, maar ook een early warning-systeem en stelt dat er vanzelfsprekend moet worden ingegrepen als het fout gaat. Wat dat ook moge behelzen, men pleit in feite voor een gereguleerde markt met behoud van overheidsregulering. Beide leveren bureaucratie op. Een dergelijke vlees-noch-vis-

Noten 1 PvdA-projectgroep Zorg, Zorg voor een gezond leven. Een sociaaldemocratische visie op de gezond­ heid, zorg en ziektekosten van burgers in de samenleving, april 2005. 2 J.Takken. e.a., Kosten van Ziekten in Nederland. Bilthoven, 2002 (22). 3 PvdA-projectgroep Zorg, De zorg als zorgenkind: onze diagnose. Analyse van problemen in de zorg & stellingen voor een partijdebat, september 2004. 4 Maatregelen die de betere standen overigens introduceerden om hun eigen levenskansen

oplossing maakt het systeem niet transparanter en zal niet minder maar meer onzekerheid oproepen. tot slot Uit het voorgaande kan worden geconcludeerd dat de gangbare analyses en aangedragen oplossingen tekortschieten. Ze dringen bovendien de werkelijke (en door betrokkenen ook als zodanig ervaren) problemen in de zorg naar de achtergrond: kostenstijging, de ondergraving van het draagkrachtbeginsel, de zwakke positie van de patiënt en de problemen op de arbeidsmarkt. Bij het zoeken naar een oplossing moet worden vooropgesteld dat het ideale model of dé oplossing niet bestaat. Maar duidelijke politieke keuzes, solidaire financiering, prikkels voor betere kwaliteit en een aantrekkelijker werkklimaat kunnen de gezondheidszorg in staat stellen haar maatschappelijke doel te realiseren: iedereen in de samenleving op het voor hem of haar hoogst mogelijke niveau laten participeren. Hoe hier inhoud aan kan worden gegeven is een vraag waar ik graag bij een volgende gelegenheid in s&d op terugkom.

te verbeteren. Zie bijv. W. van Craenenbroeck, ‘Ontstaan en ontwikkeling van de moderne drinkwatervoorziening in de stad Antwerpen’, in: neha jaarboek 1998. Amsterdam, 1999 (251-276). 5 Richard G. Wilkinson. The im­ pact of inequality. How to make sick societies healthier. London, 2005. 6 Gérard Ailhaud e.a. Childhood obesity. Screening and prevention. Synthesis and recommendations, 2000 7 In een volgende bijdrage aan s&d zal ik dit punt nader uitwerken.

8 A.J.G. van Rijen, Internetgebrui­ ker en veranderingen in de zorg. Zoetermeer, 2005 (33). 9 Daaronder vallen ook veel eisen aan instellingen om zich te verantwoorden. Zie in dit kader ook het onderzoek van Kalsbeek en Dijsselbloem, Tussen regels en realiteit, september 2005. 10 Frans F.H. Rutten en Adri Steenhoek, ‘Financieel kan niet alles in ziekenhuizen’, in: nrc Han­ delsblad, 16-8-2005. 11 Dit percentage werd door verschil­ lende Amerikaanse ziekenhuisdi­ recteuren genoemd tijdens bezoe­ ken die ik recent bracht aan de vs.

13

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 13

08-12-2005 19:24:47

Bosnië-Herzegovina, tien jaar na Dayton De oorlog die van 1992 tot eind 1995 woedde in Bosnië-Herzegovina had een complex van oorzaken — de ondergang van het Oost-Europese socialisme, een failliet federaal-Joegoslavisch systeem, een diepe economische crisis, een beladen verleden waar nationalisten vrij uit konden putten, een traditie van autoritair leiderschap, een slecht ontwikkelde ‘civil society’. Na het tekenen van de Dayton-akkoorden begon, onder strakke buitenlandse regie, de wederopbouw. Waar staat Bosnië nu? Yannick du Pont en Rochus Pronk constateren dat de internationale gemeenschap een stap terug moet doen: ‘Nu de onderhandelingen met de eu lopen, wordt het tijd dat Bosnië zijn soevereiniteit terugkrijgt.’ Forse grondwetshervormingen zijn een voorwaarde. Petra Catz reisde door dit ‘land van vele werkelijkheden’, dat wordt bevolkt door zoveel ‘wonderlijk vriendelijke mensen’, maar dat ook ‘doordrenkt is van de lastige combinatie van godsdienst en politiek’.

14

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 14

f o t o p a u l l ow e | h o l l a n d s e h o o g t e

08-12-2005 19:24:48

15

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 15

08-12-2005 19:24:52

Bosnië-Herzegovina, tien jaar na Dayton (1)

De lange weg van Sarajevo naar Brussel yannick du pont & rochus pronk ‘Some of the architects of the Iraq invasion regarded Bosnia as an example of how excessive international interference could breed dependence and prevent postwar reconstruction. But the real lesson it offers is how active and sustained international intervention must be to rescue a failed state.’ (The Washington Post, 29-11-2005)

16

Tien jaar na het einde van de bloedige oorlog en het sluiten van het vredesverdrag van Dayton staat Bosnië-Herzegovina (b-h) op een historisch keerpunt in het proces van vredesopbouw en stabilisatie. Na een periode van zeer intensieve internationale bemoeienis lijkt het land op weg naar zelfbeschikking en toetreding tot de Europese Unie (eu). Op 25 november 2005 begonnen de onderhandelingen tussen de eu en b-h over een Stabilisatie- en Associatieovereenkomst (saa), de eerste stap naar volwaardig lidmaatschap. Dat is goed nieuws, want zonder reëel perspectief op Europese toetreding komen de hervormingen in het land in gevaar. Rond dezelfde tijd lekte uit dat de Verenigde Staten het afgelopen jaar geheime onderhandelingen leidden tussen BosniOver de auteurs Yannick du Pont is directeur van de Academic Training Association, een ngo die sinds 1994 ontwikkelingsprojecten uitvoert in de Balkan, onder meer in Bosnië-Herzegovina. Rochus Pronk is politiek-militair adviseur van de Speciale Vertegenwoordiger van de eu te Sarajevo.

sche politici over een nieuwe grondwet die van b-h een sterke(-re) staat moet maken. Hoeveel vooruitgang is er sinds ‘Dayton’ nu werkelijk geboekt en welke stappen moeten nog worden gezet om de onderhandelingen met Brussel succesvol te laten verlopen? Duidelijk is dat veel zal afhangen van de ¬ voorlopig nog onbeantwoorde ¬ vraag of de politieke elites in de verschillende landsdelen werkelijk akkoord zullen gaan met het inperken van hun macht ten gunste van de centrale staat. oorlog en dayton In november 1990 vinden in het post-communistische b-h voor het eerst democratische verkiezingen plaats. De drie grootste nationalistische partijen winnen met gemak. Bosnische Moslims (48% van de bevolking) stemmen voornamelijk op de Partij voor Democratische Actie (sda), Bosnische Kroaten (14% van de bevolking) op de Kroatische Democratische Unie (hdz) en Bosnische Serviërs (37% van de bevolking) op de Servische Democratische Partij (sds). De drie vormen een coalitieregering, waarbij ze alle overheidsposten op etnische basis verdelen. De coalitie is uitgesproken instabiel. De sds maakt zich hard voor het voortbestaan van b-h binnen de Joegoslavische federatie, terwijl hdz en sda inzetten op onafhankelijkheid. Intussen groeien de spanningen tussen de buurrepublieken Servië en Kroatië. Laatstge-

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 16

08-12-2005 19:24:53

Bosnië-Herzegovina, tien jaar na Dayton Yannick du Pont & Rochus Pronk De lange weg naar Brussel noemde republiek verklaart zich in juni 1991, tegelijk met Slovenië, onafhankelijk en twee maanden later is het land officieel in oorlog met wat er dan nog over is van Joegoslavië. De hevige conflicten doen de etnische verdeeldheid in b-h verder toenemen. In april 1992 breekt ¬ na een referendum over onafhankelijkheid dat wordt geboycot door de Bosnische Serviërs, maar waarvan de uitslag door de Europese Gemeenschap valide wordt verklaard, wat feitelijk neerkomt op erkenning van de nieuwe staat ¬ de oorlog uit in alle hevigheid. Na een jarenlange strijd (en enkele onsuccesvolle buitenlandse vredesvoorstellen) grijpt de navo, onder leiding van de Verenigde Staten, in de zomer van 1995 hard in. Deze interventie leidt ertoe dat op 21 november in Dayton, Ohio, een vredesakkoord kan worden uitonderhandeld. Om de Europese eer nog enigszins te redden wordt dit verdrag in Parijs getekend, op 14 december 2005. De balans wordt opgemaakt: het bloedigste conflict in Europa sinds de Tweede Wereldoorlog heeft 250.000 mensen ¬ dat wil zeggen, één op de zestien inwoners ¬ het leven

Bosnië-Herzegovina telt dertien overheden, meer dan zeven­ honderd parlementariërs, honderdtachtig ministers, dertien premiers en drie presidenten gekost, twee van de vier miljoen inwoners zijn ontheemd geraakt. Een groot deel van de gebouwen, huizen en infrastructuur is verwoest. De segregatie van de verschillende bevolkingsgroepen is door de oorlog groter dan ooit. De nieuwe grondwet van het land (een onderdeel van het vredesverdrag) erkent b-h als onafhankelijke eenheidsstaat, maar deelt het land op in twee entiteiten: de Republika Srpska (rs) krijgt 49% van het grondgebied en de Moslim-Kroa-

tische Federatie 51%. Later wordt er rondom de Noord-Bosnische stad Brcko nog een derde ‘neutraal district’ gecreëerd. Het staatsapparaat wordt klein en symbolisch gehouden. Alle belangrijke bevoegdheden die essentieel zijn voor de opbouw van een staat vallen de entiteiten toe, inclusief zeggenschap over politie, leger en rechtspraak. Binnen de Federatie wordt de macht nog verder verdeeld tussen Bosnische Moslims en Bosnische Kroaten, door het instellen van tien sterke provinciale overheden (kantons). Drie hiervan vormen samen de facto een Kroatische entiteit. Het complexe systeem leidt tot overbureaucratisering en versnippering van macht op etnische basis. b-h telt dertien overheden, meer dan zevenhonderd parlementariërs, honderdtachtig ministers, dertien premiers en drie presidenten. Meer dan zestig procent van de belastinginkomsten wordt besteed aan het draaiende houden van overheidsinstellingen. De grondwet legt sterk de nadruk op etnische groepsrechten, veelal in directe tegenspraak met het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens (evrm). Eind 1995 worden dergelijke minpunten nog beschouwd als een noodzakelijke prijs om het tekenen van de vrede mogelijk te maken. Het is dan al wel duidelijk dat op termijn de grondwet moet worden aangepast om tot een goed werkende, rechtvaardige en betaalbare staat te komen. bonn powers Al in 1996 worden de eerste naoorlogse verkiezingen georganiseerd. Ze worden overweldigend gewonnen door dezelfde drie nationalistische partijen die een hoofdrol speelden in het conflict. Oude etnische politiek verlamt het bestuur, hervormingen blijven uit. De grenzen tussen de drie landsdelen zijn scherp. Intussen staat de economie er buitengewoon slecht voor. Ruim vijfentwintig procent van de bevolking leeft onder de armoedegrens en bijna de helft is werkloos. Al snel is duidelijk dat b-h er niet toe is uitgerust om de (economische) groei te verwezenlijken die nodig is om het land onafhankelijk

17

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 17

08-12-2005 19:24:53

Bosnië-Herzegovina, tien jaar na Dayton Yannick du Pont & Rochus Pronk De lange weg naar Brussel te maken van buitenlandse hulpgelden. Buitenlandse investeerders blijven weg en de handelsbalans is sterk negatief. Het mag dan vrede zijn, het instabiele en afhankelijke b-h dreigt af te glijden tot een failed state. Om dit onheil af te wenden neemt de internationale gemeenschap een jaar na de verkiezingen het heft steviger in handen en stelt het land onder curatele. In het Dayton-verdrag was vastgelegd dat de ‘Office of the High Representative’ (ohr) namens de internationale gemeenschap toezicht zou houden op uitvoering van het vredesakkoord. In 1997 wordt tijdens een internationale conferentie in Bonn de macht van dit kantoor sterk uitgebreid. De ohr ¬ met aan het hoofd op dat moment de Spaanse diplomaat

Internationale organisaties als imf en Wereldbank verbinden, net als veel nationale staten, voorwaarden aan de hulp aan Bosnië. Met name de druk­ middelen van de eu en de navo dragen bij aan veranderingen

18

Carlos Westendorp ¬ krijgt de macht om wetgeving door te drukken en politieke bestuurders en ambtenaren te ontslaan. In de jaren die volgen maakt de ohr regelmatig gebruik van deze vérstrekkende bevoegdheden, die bekend staan als de ‘Bonn Powers’. b-h wordt hiermee feitelijk een internationaal protectoraat. Tot de besluiten en wetgeving die de internationale gemeenschap oplegt, behoren de invoering van een nieuwe nationale munt, vlag en volkslied. Een neutrale nummerplaat voor auto’s maakt het burgers weer mogelijk vrij door het land te reizen. Een nationaal douaneen belastingsysteem wordt ingesteld, evenals

een gezamenlijk hooggerechtshof en nationale strafwetgeving. Met enige regelmaat stuurt de ohr politici en bestuurders de laan uit, op grond van obstructie van Dayton en de vredesopbouw. Zo ontslaat Hoge Vertegenwoordiger Paddy Ashdown ¬ aangesteld in mei 2002 ¬ eind 2004 in totaal 59 bestuurders uit de rs omdat zij weigeren mee te werken aan het Joegoslavië-tribunaal in Den Haag. andere drukmiddelen Niet alleen langs de weg van de Bonn Powers worden hervormingen tot stand gebracht. Internationale organisaties als imf en Wereldbank verbinden, net als veel nationale staten, voorwaarden aan de hulp die zij b-h verlenen. Met name de drukmiddelen die de eu en de navo inzetten dragen bij aan veranderingen. Direct na de oorlog legt de eu zich toe op de wederopbouw van b-h. Tijdens de Europese top in Tessaloniki van juni 2003 wordt uitgesproken dat lidmaatschap van het land het nadrukkelijke einddoel is. Duidelijk is dat daaraan strenge voorwaarden zijn verbonden. Zo stelt een Europese haalbaarheidsstudie in november 2003 vooruitgang op zestien terreinen als voorwaarde om onderhandelingen voor een saa-overeenkomst te starten. Het betreft onder meer: uitlevering van verdachten van oorlogsmisdaden; beter bestuur alsmede politie- en justitiehervormingen; respect voor de mensenrechten en terugkeer van vluchtelingen; financiële en begrotingsmaatregelen; en een effectiever handels- en investeringsbeleid. De politiehervorming blijkt uiteindelijk de gevoeligste van alle voorwaarden. Brussel eist dat de zeggenschap over de politie naar het centrale staatsniveau wordt getild. De politie moet de bevoegdheid krijgen om door het hele land te opereren, zonder dat de binnengrens tussen Federatie en rs een obstakel vormt. Met name de leiding van de rs vindt dit voorstel onacceptabel. Maar onder zware druk bindt men uiteindelijk (gedeeltelijk) in en er wordt een akkoord gesloten. De indeling van functionele politieregio’s

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 18

08-12-2005 19:24:54

Bosnië-Herzegovina, tien jaar na Dayton Yannick du Pont & Rochus Pronk De lange weg naar Brussel wordt hierin nog niet opgelost. Een speciaal directoraat moet eind 2006 met een voorstel komen voor hervormingen die voldoen aan drie eu-principes die alle partijen in b-h onderschrijven. Nu de kwestie van de politiehervormingen uit de weg is, kunnen de saa-onderhandelingen beginnen. Bij aanvang daarvan, op 25 november jongstleden, spreekt b-h de intentie uit om deze binnen een jaar af te ronden. Ook de navo verbindt heldere voorwaarden aan nauwere samenwerking en, uiteindelijk, lidmaatschap. Het inkrimpen van de strijdkrachten van de rs en de Federatie en het onder één bevel brengen daarvan is de belangrijkste eis. Na jaren van touwtrekken wordt eerder dit jaar onder grote druk van (onder andere) de navo een belangrijk akkoord gesloten. Onder deze overeenkomst worden per januari 2006 de entititeitslegers ineengeschoven en onder één nationaal civiel bestuur gesteld. Deze hervorming brengt toetreding tot het ‘Partnerschap voor Vrede’-programma dichterbij, een eerste stap in de richting van navo-lidmaatschap. Uitlevering van alle door het Joegoslavië-tribunaal in Den Haag aangeklaagde verdachten van oorlogsmisdaden is een belangrijke eis die navo en eu beide stellen. Met name de eerste jaren na de oorlog verloopt die uitlevering uiterst moeizaam. Het afgelopen jaar is hierin echter een belangrijke kentering gekomen. De politieke druk werd opgevoerd door met name de Bosnisch-Servische leiding duidelijk te maken dat b-h nooit zal kunnen toetreden tot de navo en de eu als er oorlogsmisdadigers vrij rondlopen. Als direct gevolg van deze druk is dit jaar een flink aantal belangrijke verdachten naar Den Haag vertrokken. Er ontbreken er nu nog vijf, waaronder Radovan Karadzic en Ratko Mladic. Recent sprak de regering van de rs zich openlijk uit voor hun uitlevering. naar soevereiniteit? Deze vogelvlucht langs de hervormingen maakt duidelijk dat veel ¬ zo niet alle ¬ hervormingen in b-h tot stand kwamen onder zware druk

of per decreet van de internationale gemeenschap. De oude nationalistische politieke elites nemen geen initiatief en handelen slechts wanneer de externe druk te groot wordt. Het wederzijdse wantrouwen tussen de verschillende bevolkingsgroepen blijft aanzienlijk. Het is dan ook niet voor niets dat de veiligheid en stabiliteit in het land nog steeds

Alleen al het feit dat er gesproken wordt over een nieuwe grondwet die de macht van de centrale staat doet toenemen, is revolutionair en iets wat velen tot voor kort voor onmogelijk hielden door een Europese militaire- en politiemissie (eufor, respectievelijk eupm) moeten worden gegarandeerd. Hun afschrikkende werking is significant. Veel inwoners van b-h (met name de Moslims in de Federatie) vrezen dat wanneer de militaire missie zou worden beëindigd, het conflict weer oplaait. Of die vrees nu gegrond is of niet, een feit is dat het gevoel van veiligheid waar de Europese militairen en politie voor zorgen, hervormingen vergemakkelijken. Een te snelle terugtrekking van de Europese vredeshandhavers zou het proces van staatsopbouw kunnen schaden. Tot eind 2007 blijven eufor en eupm in elk geval aanwezig in b-h, maar onduidelijk is of de eu ook daarna nog bereid zal zijn deze missies te handhaven. Nu de saa-onderhandelingen lopen wordt het steeds belangrijker dat b-h zijn staatssoevereiniteit terugkrijgt. Het is ondenkbaar dat een land onder curatele een dergelijke overeenkomst afsluit. Maar ook los daarvan is het van belang dat de politieke elites van b-h zelf bestuurlijke verantwoordelijkheid gaan dragen. De bestaande macht van de internationale

19

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 19

08-12-2005 19:24:55

Bosnië-Herzegovina, tien jaar na Dayton Yannick du Pont & Rochus Pronk De lange weg naar Brussel gemeenschap biedt hun de mogelijkheid om continu moeilijke besluiten uit de weg te gaan, in de wetenschap dat de ohr uiteindelijk de verantwoordelijkheid zal nemen voor impopulaire maatregelen. Zo kunnen bestuurders richting hun eigen (etnische) achterban een populistisch-nationalistische lijn blijven volgen.

Hervormingen kunnen pas werkelijk beklijven als de lokale politieke machthebbers hiervoor zelf verantwoordelijkheid gaan dragen en zij rechtstreeks verant­ woording afleggen aan burgers

20

Volgens de huidige planning is het niet onwaarschijnlijk dat de ohr en de Bonn Powers eind 2006 worden opgeheven. Daarmee zou b-h zijn soevereiniteit herwinnen. De ohr wordt dan vervangen door een ‘speciaal gezant’ van de Europese Unie (eusr) die alleen over bemiddelingsbevoegdheden beschikt. In een dergelijk scenario verliest de internationale gemeenschap dus haar macht om per decreet te regeren. De politieke drukmiddelen die voortvloeien uit potentieel lidmaatschap van navo en eu zullen echter juist steeds sterker worden, naarmate toetreding dichterbij komt. Voordat de internationale gemeenschap een stap terug kan zetten, moet eerst de grondwet van b-h grondig worden hervormd. Bij de huidige staatsinrichting zou afschaffing van de Bonn Powers waarschijnlijk tot directe verlamming van het landsbestuur leiden. Het etnisch versnipperde bestuur is, zoals gezegd, economisch onhoudbaar, niet functioneel en in tegenspraak met het evrm. Onder aanvoering van de vs is het afgelopen jaar met Bosnische leiders in het geheim gesproken over hervorming of aanpassing van Dayton. Dit proces leidde op 22 no-

vember jongstleden tot een politieke verklaring in Washington die door acht politieke leiders van b-h werd ondertekend. Daarin committeren zij zich aan het voornemen om de grondwet te hervormen vóór maart 2006, zodat de ¬ reeds geplande ¬ nationale verkiezingen van oktober 2006 kunnen worden gehouden op basis van een nieuwe staatsinrichting. Opmerkelijk is dat het opnieuw de Amerikanen zijn die tien jaar na Dayton het voortouw nemen. Er wordt toegewerkt naar onder andere een eenhoofdig presidentschap, een functionelere taakverdeling tussen de twee kamers van het parlement en versterking van de staatsbevoegdheden. Of het Amerikaanse initiatief werkelijk al de komende lente een fundamentele wijziging in de staatsinrichting van b-h kan opleveren, is de vraag. Met name de Servische en Kroatische partijen moeten een half jaar voor de verkiezingen zeer beducht zijn voor een mogelijke afstraffing door hun electoraat indien ze instemmen met de plannen. Maar alleen al het feit dat er gesproken wordt over een nieuwe grondwet die de macht van de centrale staat doet toenemen, is revolutionair en iets wat velen tot voor kort voor onmogelijk hielden. conclusie Tien jaar na de oorlog schakelt b-h langzaam maar zeker over van vredesopbouw en stabilisatie op staatsvorming. Tot op heden werd dit proces vrijwel geheel door de internationale gemeenschap geleid. Door middel van directe decreten en politieke pressie zijn hervormingsmaatregelen doorgedrukt die de onder Dayton opgestelde grondwet ver hebben opgerekt. Van een duurzame staat is echter nog geen sprake. De huidige staatsstructuren zijn financieel onhoudbaar, ze verlammen het openbaar bestuur en bestendigen de (etnische) versnippering van het land. Nu de saa-onderhandelingen met de eu lopen, wordt het tijd dat b-h zijn soevereiniteit terugkrijgt. Hervormingen die moeten leiden tot staatsopbouw kunnen pas werkelijk beklij-

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 20

08-12-2005 19:24:55

Bosnië-Herzegovina, tien jaar na Dayton Yannick du Pont & Rochus Pronk De lange weg naar Brussel ven als de lokale politieke machthebbers hiervoor zelf verantwoordelijkheid gaan dragen en zij rechtstreeks verantwoording afleggen aan burgers. Het lijkt daarom zeker dat de komende jaren de verregaande Bonn Powers van de ohr zullen worden afgeschaft. Dit wil niet zeggen dat internationale begeleiding en aansturing overbodig zijn geworden. Om het verdere staatsvormingsproces en de integratie met Euro-atlantische structuren succesvol te laten zijn, zal in de komende periode vooral de politieke conditionaliteit voor lidmaatschap van de eu en de navo

Literatuur International Commission on the Balkans (‘Amato Commission’): The Balkans in Europe’s Future, zie: http://www.balkan-commission.org Venice Commission: Opinion on the Constitutional Situation in Bosnia and Herzegovina and the Powers of the High Representative, Venice 11-3-2005 Europese Commissie, Report from the Commission to the Council on the preparedness of Bosnia and Herzegovina to negotiate a Stabili­

van groot belang zijn: die voorwaarden scheppen de kaders waarbinnen de politieke elite van b-h zich zal kunnen bewegen. Het is in dat kader te hopen dat de door de vs geïnitieerde discussie over een hervorming van de grondwet succesvol kan worden afgerond vóór maart 2006, zodat b-h kan toewerken naar eu-lidmaatschap met een effectievere staatsinrichting en met een bestuur dat aan steeds meer internationale en binnenlandse verplichtingen kan voldoen.

sation and Association Agreement with the European Union, Brussel, 18-11-2003 European Parliament Resolution on the state of Regional Integration in the Western Balkans (P6_ TZ(2005)0131) International Herald Tribune, Abso­ lute authority in Bosnia coming to end ?, Nicolas Wood, 4-11-2005 The Guardian: Today’s Bosnia: a de­ pendent, stifled, apartheid regime, 11-11-2005 Newsweek: A Miracle, Ginanne Brownell, 10-11-2005 The Washington Post: Bosnia’s slow

progress, 29-11-2005 Balkan Investigative Reporting Network, Bosnia Struggles over First hurdle on road to Europe, 811-2005 Olli Rehn, From Peach Building to State-Building, Genève, 20-102005 International Crisis Group, Bosnia’s Nationalist Governments. Paddy Ashdown and the Paradoxes of State Building, Brussels, 22-72003 Michael Ignatieff, Empire Light. Nation building in Bosnia, Kosovo and Afghanistan, 2003

21

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 21

08-12-2005 19:24:56

Bosnië-Herzegovina, tien jaar na Dayton (2)

‘Misschien gaan wij nog winnen’ Hoe Bosnië-Herzegovina bouwt aan zijn toekomst petra catz

22

Bosnië-Herzegovina is een land van vele werkelijkheden. Er circuleren talrijke interpretaties van het verleden en in het verlengde daarvan evenzoveel visies op het heden. Geschiedenissen uit het verre en nabije verleden, de overwinningen en de nederlagen, worden ingezet zoals het betrokkenen het beste uitkomt met het oog op de ideologie die ze aanhangen of de toekomst die ze nastreven. Het is het land van de complottheorieën, het herschrijven van de geschiedenis en het vastbijten in het eigen gelijk. Maar er is ook een andere, veel sympathiekere kant aan de Bosnische realiteit. Veel mensen zijn er namelijk ontroerend aardig en sociaal, op de meeste plaatsen hangt een ontspannen en vriendelijke sfeer. Overal spreken mensen je aan, helpen je, lopen met je mee en als je voor de tweede keer in hetzelfde cafeetje komt word je als vaste klant begroet. Bosniërs hebben gevoel voor humor, ze kennen zelfspot en een mild soort cynisme, ze zijn trouw in hun vriendschappen. Vijf jaar geleden woonden mijn partner en ik een jaar in Sarajevo omdat een van ons een baan had bij de ovse. We reisden rond en zagen Over de auteur Petra Catz is bijna twintig jaar werkzaam op het terrein van mensenrechten en vluchtelingen. Tussen 2000 en 2001 was zij hoofd van de afdeling mensenrechten bij de ovse in Sarajevo.

dat Bosnië niet alleen vol is van onontplofte mijnen, maar ook van overblijfselen van zeer uiteenlopende culturen en van prachtige landschappen. We zouden er nog vaak terugkeren. Ons overkwam wat we al bij zo veel buitenlanders hadden gezien: we gingen houden van het land. Vanwege de ontspannen mentaliteit en het gevoel van vrijheid omdat eigenlijk alles er kan. En óndanks de politieke uitzichtloosheid, de alomtegenwoordige rotzooi en de voortdurende ergernis dat er geen structuur of gezag is dat ervoor zorgt dat niet alles gewoon maar mag ¬ want dat is de andere kant van de medaille. Dit jaar verbleven we opnieuw een aantal maanden in Sarajevo ¬ nu om te onderzoeken of we een cultuur-historische gids over het land zouden kunnen schrijven. Al rondreizend bestudeerden we het land, stukje bij beetje. In dit artikel beschrijf ik enkele van die brokstukken, overigens zonder te willen pretenderen dat dit dan dé werkelijkheid van Bosnië-Herzegovina is. Een analyse maken is niet eenvoudig. De Bosniërs houden er, zoals gezegd, geen eenduidige visie op na. Daarnaast is er het gezichtspunt van de internationale gemeenschap en dat is net zo min objectief als alle andere. De organisaties investeren veel geld en energie in het land. In de toonaangevende evaluatieve rapporten die ze produceren, beoordelen ze in feite de effecten

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 22

08-12-2005 19:24:56

Bosnië-Herzegovina, tien jaar na Dayton Petra Catz ‘Misschien gaan wij nog winnen’ van eigen werk. Ze hebben er dan ook belang bij ontwikkelingen positief te presenteren. Gelukkig zijn er ook allerlei ngo’s die de ontwikkelingen op de voet volgen en die de handen vrij hebben, zoals de actieve waakhond icg (International Crisis Group), het iwpr (Institute for War and Peace Reporting) en het in Londen gevestigde Bosnian Institute. sarajevo Het Nationaal Museum (Zemalsjki Muzej) van Bosnië-Herzegovina is gevestigd in een groot classicistisch gebouw in de hoofdstad Sarajevo. Het ligt pal tegenover het beroemde Holiday Inn, ooit de verzamelplaats voor internationale pers, in de buurt van waar tijdens de oorlog de frontlinie liep. Met een gift van de Zweedse regering kon in 2004 de voorgevel van het in deplorabele toestand verkerende museum worden opgeknapt. Wij hebben regelmatig contact met de conservator van de archeologische afdeling, want zij helpt ons aan informatie en nuttige contacten voor ons reisgidsproject. Begin oktober, als de herfstzon de bomen geel kleurt, verwelkomt ze ons in een dik donsjack. ‘Je kunt niet vroeg genoeg beginnen je te wapenen tegen de kou,’ zegt ze, ‘We gaan weer af op een winter zonder verwarming.’ Op koude dagen verzamelen alle medewerkers zich in één kamer met een elektrisch kacheltje, om zo de stoppen en het budget te ontzien. De museumcollectie, met onder meer twee miljoen archeologische voorwerpen, moet de kou en het vocht zien te doorstaan. undp schonk een speciale geklimatiseerde ruimte voor de ‘Sarajevo Hagada’, een uniek exemplaar van het Joodse boek van Seider-avond, maar de rest van de 400.000 historische boeken is langzaam aan het beschimmelen. Het instituut mag dan sinds jaar en dag ‘nationaal museum’ heten, er bestaat geen minister van cultuur op staatsniveau en geen van de twee entiteiten waaruit Bosnië sinds 1995 bestaat ¬ de Republika Srpska en de Moslim-Kroatische Federatie ¬ voelt zich er verantwoordelijk voor. Feitelijk behoort het museum niemand toe en

zo werd schraalhans keukenmeester. Pas als er sprake is van goed beheer willen de Zweden weer in de buidel tasten. Sarajevo. Welk beeld roept de naam van een stad op? Geschiedenis en oorlog. Oostblok. De anwb-gids van 1972 geeft de volgende omschrijving: ‘Dat Sarajevo een bijzonder schilderachtige stad zou zijn, is een illusie. U kunt die illusie wel in stand houden door een van de omringende heuvels te beklimmen. Vanuit de hoogte lijkt Sarajevo een heel mooie stad, aanzienlijk mooier dan het in feite is. Bovendien is de oude bovenstad, waar u ter wille van zo’n panorama bent beland, nog het aardigste stadsdeel. Stad is hier eigenlijk geen goed woord meer. Er heerst nog een echte oosterse dorpssfeer.’

Het conflict vond plaats in een brede, com­plexe politieke en econo­mische context. Maar het fana­tisme, de heftigheid en het gevaar lagen ¬ en liggen nog steeds ¬ in de nationalistischreligieuze achtergrond Aanzienlijk mooier dan het in feite is? De oude kern van Sarajevo is een sprookje. De stad ligt in een kom: aan de ene kant aangeplakt tegen steile bergwanden, aan de andere kant uitwaaierend tot een brede vlakte. In de ronding van de kloof begon de bebouwing. Het is er vol kleine straatjes, trappen, stegen. Sierlijke balkons van oude huizen, vaak met houtsnijwerk, buigen zich over de straatjes. Overal zijn buurtmoskeetjes, waar ’s avonds een paar gloeilampjes de ommuurde plaats verlichten. Dit deel van de stad is een aaneenschakeling van buurtjes, veelal gescheiden door valleitjes met fruitbomen en grote tuinen. Overal gaat het steil op en steil af, dus is er ook overal mooi uitzicht: ranke

23

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 23

08-12-2005 19:24:57

Bosnië-Herzegovina, tien jaar na Dayton Petra Catz ‘Misschien gaan wij nog winnen’ minaretjes van witte steen en kortere, brede, van bruin of groen hout steken tussen de rode pannendaken uit. In de lente zijn er de bloesems van bloeiende bomen. Beneden bij de rivier zie je de torens van de grote orthodoxe kerk, de katholieke kathedraal, de grote moskeeën, de franciscaner kerk en de nog altijd ruïneuze resten van de beroemde Nationale Bibliotheek, die in de oorlog werd verwoest. Achter de oude stad beginnen de kilometers van de nieuwe wijken. Eerst de steile helling met de inmiddels alweer verlopen witte flats die in 1984 werden gebouwd voor de olympische winterspelen, daarachter de vrij smalle strook hoogbouw langs de vierbaans doorgaande weg naar het vliegveld.

Bosnië is verworden tot een bureaucratische kolos van jewelste. De internationale gemeenschap ziet toe op de uitvoering van het vredesverdrag en de ontwikkeling van het land

24

Wat is er veranderd in Sarajevo in de afgelopen jaren ¬ en wat niet? Er staan beduidend minder huizen en flats op instorten, minder muren en daken zijn kapot. Sommige huizen zijn zelfs stralend wit gestuukt, nieuw gebouwd of teruggebracht in de oorspronkelijke staat. In de Ferhadija, de grote winkelstraat die dwars door het oude centrum van de stad loopt, wordt dag in dag uit geflaneerd. Overal zijn terrassen. De prijzen zijn in de loop der jaren nauwelijks gestegen. Een halve of een hele km ¬ de ‘convertibele mark’, vroeger gekoppeld aan de Duitse mark en nu precies een halve euro waard ¬ is op de markt de gangbare eenheidsprijs voor allerlei etenswaren. Een kopje Turkse koffie of espresso, de lekkerste van de wereld buiten Italië, kost één mark. Nieuw zijn de filialen van chique buiten-

landse merken: Benetton, Inwear, Armani. Zijn dit de winkels voor de bewoners van die mooie witte huizen? Waar komt die nieuwe rijkdom vandaan? Van teruggekeerden? Fout geld? Daarnaast is er de armoede, onveranderd aanwezig. De pensioenen zijn grotendeels verdampt, veel ouderen overleven door te bedelen. De werkeloosheid is enorm. oud en nieuw Bosnië is doordrenkt van de lastige combinatie godsdienst en politiek. De achtergrond van de oorlog heet ‘etnisch’ te zijn, maar dat is een moeizaam begrip. Enigszins simplistisch weergegeven draait het in de eerste plaats om nationalisme met behulp waarvan groepen zich een historische identiteit willen verschaffen. De groep eigent zich historische gebeurtenissen toe. Ze haalt vervolgens de godsdienst erbij om die in nationalistische termen te formuleren. Zo versterken ze elkaar, nationalisme en godsdienst. De derde factor is grond. Men claimt grondgebied dat in dit kader dan al gauw tot heilige grond verwordt. En zo vloeien politiek en godsdienst samen. Voeg daar ten slotte de wapens bij en je hebt de ideale ingrediënten voor oorlog. Er is nauwelijks iets etnisch aan. Evident is dat het hele conflict plaatsvond in een veel bredere en zeer complexe politieke en economische context. Maar het fanatisme, de heftigheid en het gevaar lagen ¬ en liggen nog steeds ¬ in de nationalistisch-religieuze achtergrond. Voor de oorlog waren de (servisch-orthodoxe) Serviërs in de meerderheid in het noorden en oosten van het land, de (katholieke) Kroaten woonden in het bijzonder in het zuid-westen, tegen Kroatië aan, en ook, samen met de Bosniakken, in het midden van het land. Die laatsten worden ook wel Moslims genoemd ¬ met een hoofdletter om aan te geven dat het hier niet per se om religieuze overtuiging, maar om afkomst en sociale structuren gaat. ‘Etnisch puur’ was geen enkel gebied, zeker de steden niet, en veel families hebben een gemengde stamboom. Tijdens de oorlog werden her en der de minder-

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 24

08-12-2005 19:24:58

Bosnië-Herzegovina, tien jaar na Dayton Petra Catz ‘Misschien gaan wij nog winnen’ heden op vaak grove wijze verjaagd en bleven, vooral in het Servische gedeelte, mono-etnische gebieden over. Een van de doelen uit het vredesverdrag van Dayton is om van Bosnië weer een multi-etnische samenleving te maken. De terugkeer gaat niet vanzelf. Tussen 1998 en 2004 heeft de internationale gemeenschap zich met veel energie en uiteindelijk met redelijk succes ingezet om de terugkeer van vluchtelingen en ontheemden naar hun oorspronkelijke woonplaats tot stand te brengen. Dayton voorziet, wat de staatsstructuur betreft, in een driehoofdig presidium ¬ een Moslim, een Serviër en een Kroaat ¬ met een roulerend voorzitterschap, plus een beperkte ministerraad. Slechts enkele zaken worden op staatsniveau geregeld. In feite bestaat het land uit twee afzonderlijke, min of meer autonome entiteiten: de Republika Srpska (rs), met 49% van het grondgebied in het noorden en oosten van het land, en de Moslim-Kroatische Federatie, die de overige 51% beslaat. De Federatie is opgedeeld in tien kantons met vergaande bevoegdheden. Ze hebben, om maar eens wat te noemen, allemaal een eigen minister van onderwijs. Zo is het land verworden tot een bureaucratische kolos van jewelste. De internationale gemeenschap ziet toe op de uitvoering van het vredesverdrag en de ontwikkeling van het land. Het mandaat van internationale organisaties als de ohr (Office of the High Representative of the un), de ovse en de unhcr is verankerd in het Dayton akkoord. De Hoge Vertegenwoordiger ¬ sinds mei 2002 is dat de Brit Paddy Ashdown ¬ heeft de bevoegdheid in te grijpen door het opleggen van wetten en het ‘verwijderen’ (lees: ontslaan) van bestuurders en ambtenaren. De entiteiten vertonen bitter weinig enthousiasme voor de nieuwe staat en nationalistische partijen spinnen garen bij de niet erg rooskleurige economische situatie. Aan de hand van stapels oude Joegoslavische reisgidsen rijden we door het land en zoeken naar wat er nog over is van al het moois uit het verleden. Op sommige plaatsen zijn de gevolgen van

de oorlog nog erg zichtbaar. Wie vanuit het noorden Bosnië binnenrijdt wordt verwelkomd door een kilometerslange strook uitgebrande huizen langs de weg. Een betonnen vloer op betonnen staanders, eromheen de resten van muren van rode poreuze bakstenen, een trap aan de buitenkant die al jaren nergens meer heen leidt, een schoorsteen die eenzaam boven het skelet uittorent. Soms staat op de muur ‘Te Koop’ geverfd, met een buitenlands telefoonnummer erbij. Dit soort oorlogsmonumenten zie je nog veel, maar er verandert ook het een en ander. Huizen worden herbouwd, vaak in oude stijl. En er verrijzen moderne kolossen van lelijkheid: meubelpaleizen, winkelcentra en motels, in knallende kleuren geschilderd, vol tierelantijnen. De ruïnes van de verwoeste huizen verdwijnen langzaam uit beeld, overgroeid door bomen en klimop. Hier en daar rest alleen nog een groene warrige berg. De oorlog raakt verscholen. Soms lijkt het alsof heden en toekomst aanweziger zijn dan het verleden.

Religieuze bouwwerken zijn het nieuwe wapen in een nieuwe strijd: een godsdienststrijd met nationalistisch oogmerk. Er wordt overal gebouwd, in de hoogte en in de breedte Religieuze bouwwerken zijn het nieuwe wapen in een nieuwe strijd: een godsdienststrijd met nationalistisch oogmerk. Er wordt overal gebouwd, in de hoogte en in de breedte. In de oorlog zijn meer dan duizend moskeeën vernield, vele worden nu weer opgebouwd. Vaak zijn de nieuwe promintener, groter en hoger dan de oude waren. De katholieken plaatsen grote kruizen op bergen en bouwen hun kerktorens de hoogte in. En ook in de Republika Srpska, waar op een enkele uitzondering na de ortho-

25

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 25

08-12-2005 19:24:58

Bosnië-Herzegovina, tien jaar na Dayton Petra Catz ‘Misschien gaan wij nog winnen’ doxe kerken en kloosters de oorlog ongeschonden doorkwamen, wordt er overal gebouwd: bij ieder klooster wordt getimmerd en gemetseld, er verschijnen nieuwe woongedeeltes, logeergelegenheden, bijgebouwen. Niet zelden wordt er een grotere nieuwe kerk opgetrokken naast de oude kleine. Het is de tijd van het grote markeren van religieuze aanwezigheid. Wij hebben gewonnen, lijkt de boodschap. Of misschien: wij gaan nog wel winnen. hoofddoeken en zonnebrillen

26

De islam in Bosnië-Herzegovina heeft van oudsher een tolerante, open, moderne vorm. Nog altijd zie je in Sarajevo heel wat minder meisjes en vrouwen met hoofddoekjes op straat dan in sommige buurten van Amsterdam. De meisjes die er wel een dragen, kijken net zo zelfbewust en verleidelijk uit hun ogen als de vriendinnen in strakke spijkerbroeken met wie ze hand in hand over straat flaneren. Ze kleden zich met gevoel voor stijl: mooie stoffen, heldere kleuren, bijpassende gekleurde modieuze schoenen en tas. Intussen waaien er sinds de oorlog wel degelijk nieuwe politieke winden. Buitenlandse fundamentalistisch-islamitische groeperingen bieden moslimfamilies geld als hun dochters niet slechts op vrijdag maar iedere dag van de week een hoofddoek willen dragen. De nieuwe moskeeën die worden gebouwd met buitenlands geld ¬ uit Maleisië en Saoedi-Arabië bijvoorbeeld ¬ brengen nieuwe vormen van islam. De authentieke kleine moskeetjes van Bosnië hebben een rechthoekige plattegrond, soms aan de voorkant een overdekte galerij, bovenop een vierzijdig schuin dak en soms een koepel. Sarajevo heeft er, zo wil het verhaal, negenennegentig. Ze zijn net groot genoeg voor de gelovigen uit de buurt en hebben van oudsher een sterke sociale functie. De nieuwe moskeeën die met buitenlands geld en buitenlandse bedoelingen worden gebouwd, zijn totaal anders. Het zijn waanzinnig grote ­koepelmoskeeën die plaats bieden aan honderden, soms wel duizend gelovigen. In Sarajevo verrezen er de afgelopen paar jaar een stuk of vier.

De talrijke Servisch-orthodoxe kloosters in de Republika Srpska zijn vaak ons reisdoel, want ze behoren in cultuur-historisch opzicht tot de meest interessante gebouwen in het land. Maar de link met nationalistische politiek is onmiskenbaar. Er zijn voortdurend geruchten dat Radovan Karadzic zich nogal eens ophoudt in kloosters in de buurt van de grens met Montenegro. En in de kerk van Papraca ten zuiden van Zvornik zien we tussen alle prullen en spullen die te koop worden aangeboden ¬ gebedenboekjes, boekenleggers met iconen, heiligenverhalen en wat dies meer zij ¬ een serie sleutelhangers met de portretten van Karadzic en Mladic. We gaan op weg naar Liplje, vijftig kilometer ten zuiden van Banja Luka, waar een van de mooiste kloosters te vinden zou zijn. Het complex ligt een paar honderd meter buiten het mini-dorpje, tussen niks en nergens. Als we aankomen staan er desondanks drie dozijn auto’s geparkeerd: grote zwarte Audi’s en Mercedessen, terreinwagens en een stuk of wat politieauto’s. Parkeren mag wel, maar we moeten even wachten, zegt de politie. Vijf minuten. Een half uur.

Sarajevo, april 2005. Deze moskee werd gebouwd met een financiële bijdrage uit Saudi-Arabië. Op de achtergrond enkele door de oorlog beschadigde flat­ gebouwen. (Foto: Jeroen Oerlemans/hh) Mostar, mei 2001. De 106 meter hoge toren van de nieuwe rooms-katholieke kerk in aanbouw. De oude, veel kleinere kerk werd in 1992 door Bosnisch-Servische troepen verwoest. (Foto: Frans Schellekens/hh) Banja Luka, mei 2001. Tegenover het regeringscentrum van de rs wordt een orthodoxe kerk gebouwd, een replica van een gebouw dat in de Tweede Wereldoorlog werd vernietigd. Nadien verrees op deze plaats een Partizanen-monument. Begin jaren negentig werd het monument naar de overkant van de straat verplaatst en begon men aan de herbouw van de kerk ¬ een pro­ ject dat, bij gebrek aan geld, jaren in beslag zou nemen. (Foto: Frans Schellekens/hh)

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 26

08-12-2005 19:24:59

27

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 27

08-12-2005 19:25:09

Bosnië-Herzegovina, tien jaar na Dayton Petra Catz ‘Misschien gaan wij nog winnen’

28

Het kan nog wel even duren, klinkt het. We mogen het terrein niet op. Buiten de kloosterpoort lopen mannen in pakken rond, met mobiele telefoons en zonnebrillen onder de bewolkte lucht. Foute mannen. Wat is er aan de hand? Niemand kijkt naar ons, wij zijn lucht. Dat is een ongekende ervaring in dit land waar altijd overal iedereen een praatje met je aanknoopt. Uit het kerkje komt onophoudelijk orthodox mannengezang. We wachten. Een uur. Hoe lang duurt een dienst? Twee uur, nu zal het toch wel bijna afgelopen zijn? Drie uur. Wat is dit? We merken dat dezelfde muziek al een paar keer is langsgekomen. Een bandje? Is hier iets gaande wat niet deugt? In de verte zien we officiële mannen in donkere pakken en priesters in zwarte jurken over het terrein lopen. Groot tumult bij de mannen rond de auto’s. Maar er komt niemand naar buiten, het gezelschap gaat een ander gebouwtje in en de mannen op de parkeerplaats komen weer tot rust. Het wordt donker, we geven het op. We rijden terug naar Teslic en zoeken een hotel. ’s Avonds kijken we naar het televisienieuws. Er wordt verslag gedaan van het moeizame politieke geharrewar rond de politiehervorming in Bosnië. De rs weigert vooralsnog akkoord te gaan met het samenvoegen van de eigen politie met die van de Federatie, een keiharde voorwaarde van de eu op de lange weg naar toetredingsonderhandelingen. Het nieuws meldt de nieuwste ontwikkelingen: vandaag hebben in het klooster van Liplje de politieke leiders van de rs samen met de leiders van de Servisch-orthodoxe kerk besprekingen gevoerd over de politiehervormingen. Dat was het dus. Maar overleg samen met de kérkleiders? Over politiehervorming? En wat moest dat met dat bandje met almaar doorkabbelende religieuze gezangen? Is dat het moderne Bosnië op weg naar Europa? witte muren We gaan naar Stolac, een klein stadje ten oosten van Mostar in het zeer Kroatische deel van de Federatie. Voor de oorlog had de stad een

gemengde bevolking van Moslims, Kroaten en Serviërs ¬ tweederde was Moslim. In de oorlog werd Stolac veroverd door de Bosnische Kroaten. Veel cultuurgoed werd met de grond gelijk gemaakt, zoals vier moskeeën (waaronder een uit 1520, een van de oudste in Bosnië) en een medressa. De stad was ook beroemd om haar vele watermolentjes. De resten ervan staan aan het snelstromende riviertje, het water stroomt er onderdoor. Daar werd eeuwenlang, tot 1991, graan gemalen en er werden tapijten gewassen. Na de oorlog hielden de Kroaten het voor het zeggen in Stolac. Een paar jaar terug waren we er ook al eens, toen heerste er een ongemakkelijke sfeer. Het centrale plein waar voorheen de grote moskee stond was leeg, onbestraat en ¬ afhankelijk van het weer ¬ stoffig of modderig. De huizen eromheen stonden er gehavend bij. Nu, in 2005, blijkt er het een en ander veranderd. Er zijn nogal wat Moslims teruggekeerd, twee moskeeën zijn herbouwd. We overnachten in het plaatselijke hotelletje, waar de ober het ons erg naar de zin probeert te maken. We wandelen langs de vervallen molentjes, de ruïnes, de opgeknapte huizen en we beginnen te voelen hoe het hier vroeger moet zijn geweest. Midden op het nog altijd onbestrate plein staat de nieuwe centrale moskee er blinkend wit bij, aan de buitenkant versierd met natuurmotieven en met een fontein ervoor. Als de muezzin klinkt met de oproep voor gebed gaan er twintig, dertig mensen naar binnen ¬ alles in grote rust. Er staat niet meer dan een laag muurtje om de moskee, geen hek. Nergens zijn beschadigingen of graffiti te zien. Alles is schoon en helder. Het opvallende is: ook elders gaat het zo. Overal in Bosnië, niet alleen in de Federatie maar ook in de rs ¬ bijvoorbeeld in Visegrad, Bijeljina, Srebrenica ¬ worden nieuwe moskeeën gebouwd. In Banja Luka, de hoofdstad van Mostar, juli 2003. Een jongeman duikt de Neretva in vanaf de noodbrug die de beroemde ‘Stari Most’ (Oude Brug) vervangt. In 2004 is de reconstructie voltooid van dit Turkse bouwwerk, dat in 1993 werd kapotgeschoten door Kroatische troepen. (Foto: Paul Lowe/hh)

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 28

08-12-2005 19:25:10

29

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 29

08-12-2005 19:25:13

Bosnië-Herzegovina, tien jaar na Dayton Petra Catz ‘Misschien gaan wij nog winnen’

30

de rs en de tweede stad van het land na Sarajevo, staan er nu weer vijf van de oorspronkelijke zestien. Alleen de eerste-steenlegging van de symbolisch belangrijke Ferhadija moskee in mei 2001 ging gepaard met politieke onlusten. Van herbouw is het nog altijd niet gekomen. Een uitzondering. Hoewel ze niet worden bewaakt, worden de nieuwe moskeeën met rust gelaten. Er worden geen teksten of tekens op de muur gekliederd, geen ruiten ingegooid. De gebouwen blijven schoon en heel. Is het aanvaarding of ontkenning van de werkelijkheid? Opmerkelijk is het wel. Her en der in Herzegovina, het zuidelijke landsdeel dat wordt geclaimd door nationalistische Kroaten, werden de afgelopen jaren op symbolische, historische en culturele plekken ¬ illegaal ¬ grote kruizen neergezet, bij wijze van politiek statement. Zo ook in Stolac, waar bovenop een heuvel vlakbij het stadscentrum een oud middeleeuws fort staat. Men hees er de Kroatische nationale vlag met het rode schaakbordpatroon en er verrezen veertien kruizen. Een aantal werd later vernield, maar nog altijd staat er middenin de binnenruimte van de ruïneuze burcht een groot stenen kruis. Dit soort agressieve nationalistische visuele politiek komt vaker voor. Neem Mostar, de meest verdeelde stad van Bosnië. Sinds de oorlog is het deel aan de ene kant van de rivier van de Moslims en dat aan de andere kant van de Kroaten. Aan de Kroatische kant is, op enkele minuten lopen van de beroemde herbouwde Turkse brug over de Neretva, onlangs een begin gemaakt met de nieuwbouw van de franciscaner kerk. De oude, met zijn klokkentoren van zo’n dertig meter hoog, werd in 1992 door de troepen van de Bosnische Serviërs verwoest. De nieuwe kerk is een gigantisch en afzichtelijk betonnen gevaarte, dat nog het meest doet denken aan een on-affe parkeergarage. Bovengronds is het alleen nog maar een kale, holle ruimte, ondergronds passen er zo’n duizend mensen in. Het meest opvallend is de enorme vierkante klokkentoren, ook van beton en 106 meter hoog ¬ zonder twijfel het meest afzichtelijke element in de skyline

van Mostar. Er is maar één object dat erop neerkijkt: dat is het meer dan dertig meter hoge kruis bovenop een heuvel vlak naast de stad, precies op de plek waarvandaan Kroatische militairen in de oorlog de oude stad en de brug in puin schoten. Er is van alle kanten druk uitgeoefend op de katholieke kerk om het ding weg te halen. Critici brachten naar voren dat het bouwwerk niet erg productief is in deze multi-etnische stad die zo langzamerhand weer één zou moeten worden. Maar de kritiek had geen effect. Een vooraanstaande geestelijke stelde onlangs nog dat het kruis moet blijven staan ‘als symbool van de christelijke verdraagzaamheid’. graven Alles is politiek. Bijeljina, in de noordoost-hoek van de rs, is een beweeglijk, druk en gezellig stadje. Dat is bijzonder, want de stad is berucht geworden omdat hier aan het begin van de oorlog voor het eerst het begrip etnische zuivering in praktijk werd gebracht. Hier zijn veel verschrikkelijke dingen gebeurd. In de oorlog werd de zestiende-eeuwse moskee vernield, maar inmiddels is de spiksplinternieuwe bijna af. Bij het begin van de reconstructie bleek dat het fundament van de oude moskee onder andere bestond uit een aantal middeleeuwse stenen met cyrillische inscriptie. Met hulp van de Staatscommissie tot Behoud van de Nationale Monumenten ¬ ingesteld onder Annex 8 van het verdrag van Dayton ¬ werd de bouw tijdelijk stilgelegd opdat archeologisch onderzoek kon worden verricht. De stenen werden overgebracht naar het stadsmuseum dat naast de moskee ligt. Daar staan ze nu tentoongesteld. We worden er rondgeleid door Zoran, de bijzonder open en non-nationalistische historicus van het museum. ‘Kijk,’ zegt hij, en hij wijst naar een bepaalde inscriptie, ‘Eerst zie je een kruis, daarna staat er dat die en die in zijn heilige grond begraven is. Dat toont aan dat op deze plaats ooit een orthodoxe kerk heeft gestaan. Het maakt niets uit en het is goed dat de moskee herbouwd is, maar het

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 30

08-12-2005 19:25:14

Bosnië-Herzegovina, tien jaar na Dayton Petra Catz ‘Misschien gaan wij nog winnen’ is natuurlijk geweldig interessant dat we nu die stenen hebben kunnen opgraven.’ Wij knikken en zijn onder de indruk. Een half uur later staan we in de nieuwe moskee te praten met de voorzitter van de islamitische gemeenschap in Bijeljina. Ja, ze hebben meegewerkt aan het archeologische onderzoek, geen probleem. ‘Maar die Servische directeur van het museum hiernaast is een leugenaar. Die beweert dat hier een kerk heeft gestaan omdat er grafstenen zijn gevonden. Dat is onzin. Die stenen zijn wel grafstenen, maar die werden gewoon van elders gehaald. Bosnië heeft toch tienduizenden middeleeuwse grafstenen, overal en nergens?’ Wij beamen dat. ‘Nou dan, deze paar stenen zijn hierheen gebracht om te dienen als fundering. Dat zegt helemaal niets over een kerk op deze plek. Die directeur moet ophouden met die nationalistische praatjes.’ Tsja, het klinkt plausibel, wat weten wij ervan? Thuis in Sarajevo praten we met de archeologe van het Nationaal Museum. We kennen haar, zij hoort bij geen enkel geloof of groepering. ‘Er stond zeker een kerk op die plek’, zegt ze, ‘En dat weten we niet vanwege die interessante stenen met inscripties, maar omdat we fundamenten hebben gevonden die duidelijk de plattegrond van een kerk vormen. Historisch en archeologisch erg interessant ¬ en anders niet.’ heimwee We zijn in Trebinje, een uitgesproken Servische stad in het uiterste zuiden van het land, zo’n dertig kilometer ten noorden van de Kroatische havenstad Dubrovnik en vlakbij de grens van Montenegro. De eigenaar van het plaatselijke pizzeriaatje komt oorspronkelijk uit Mostar, vertelt hij. In de oorlog kwam hij met zijn hele familie naar Trebinje, hij werd verliefd op een Trebienne en vandaag of morgen krijgen zij hun tweede kind. Mist hij Mostar? Dat is de verkeerde vraag, legt hij uit, het ligt ingewikkelder. Vóór de oorlog was alles anders. Bosnië was het heerlijkste land ter wereld, nergens kon je beter leven. Zijn vrienden en hij hadden een geweldige tijd. Ze waren jong,

gingen uit, hadden werk. Alles was goed geregeld. Eigenlijk waren ze gewoon verwend. Toen kwam de oorlog en nu werkt hij zich een slag in de rondte in zijn restaurantje: zeven dagen per week, twaalf uur per dag en nog is het de vraag of hij rondkomt. Zijn Mostar, dat van vroeger, bestaat niet meer. Ook al is dé brug tussen de beide oevers van de Neretva weer heel, de stad is stuk.

Dat is al met al de toon van dit land: morgen zien we wel weer. Razend kun je er van worden. Maar het heeft ook een heerlijk relaxte kant Het meisje in het internetcafé in Trebinje komt oorspronkelijk uit Sarajevo. Ze heeft nog wel vrienden daar, ook Moslims. Maar ze heeft niks met dit land, ze wacht op de dag dat de rs zich bij Servië zal voegen. ‘Maar dit is toch Bosnië?’, zeggen we, ‘Als je in Servië wilt wonen, waarom ga je dan daar niet heen?’ Nee, dit is haar land, maar ze hoopt vurig dat het ooit Servië zal worden. Vroeger was alles anders. Nu wil ze haar dochter Servisch opvoeden, hier in Trebinje, maar niet in Bosnië. ‘Die broodjes worden niet gebakken’, zeggen wij. Maar toch wil ze het. Hoe moet je zo’n gesprek verstaan? Een uitzondering, zegt een Nederlandse ovse-functionaris met wie we over nationalisme in Bosnië praten. Typisch een gesprek uit de oostelijke rs, zeggen Bosnische vrienden. Wij weten het niet. We merken alleen dat de mensen in de oostelijke rs achterdochtig zijn, minder spontaan. ‘Gaan jullie over ons schrijven?’, vraagt het meisje in het hotel in Trebinje. ‘Willen jullie dan wel aardige dingen schrijven over ons, Serviërs?’ We schrijven niet over Serviërs, zeggen we, ook niet over Kroaten of Moslims. We schrijven over dit land en de mensen die we tegenkomen. Als ze aardig zijn willen we graag schrijven dat het aardige mensen zijn.

31

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 31

08-12-2005 19:25:14

Bosnië-Herzegovina, tien jaar na Dayton Petra Catz ‘Misschien gaan wij nog winnen’ en verder?

32

De oorlog is nu tien jaar voorbij. Dat is kort en dat is lang. Het is kort, omdat er nog altijd overal ruïnes zijn, kapotte huizen, miljoenen kogelgaten en al dan niet gedichte gaten van de granaatinslagen. De oorlog blijft dichtbij als je ziet hoe het onderwerp altijd en overal prominent aanwezig is. De meeste pagina’s van de kranten zijn gewijd aan de oorlog en alles dat daarmee te maken heeft. Dagelijks lees je berichten dat er weer een flatgebouw bewoonbaar is, dat er weer een lift is. Dat mensen nu pas terugkeren naar hun woning omdat er eindelijk weer water is. Mensen die je ontmoet vertellen voortdurend over wat de oorlog in hun bestaan kapot gemaakt heeft, over wat er allemaal niet meer is van het oude land en de oude samenleving. Dat alles zo definitief voorbij is. Vreemd genoeg maakt dat totaal definitieve de oorlog ook weer lang geleden. Het is al lang niet meer zoals het was en het wordt ook nooit meer hetzelfde. De oorlog lijkt ook lang geleden als je ziet hoe groot de kinderen alweer zijn die zich er niets van kunnen herinneren en hoe hoog de bomen die de ruïnes overdekken. Tien jaar is lang omdat al die nieuwe moskeeën worden gebouwd, omdat de beroemde brug in Mostar er weer staat. Tegelijk heeft die brug een dubbele werking: hij is een symbool van de oorlog en juist daarom houdt hij de oorlog zichtbaar en dichtbij. Ook, en vooral, blijft de oorlog dichtbij omdat de politici, de machthebbers, de bureaucraten, de rijken en de patsers, de mensen die de touwtjes en het geld in handen hebben, allemaal groot werden in de oorlog. De nieuwe generatie, het jonge talent komt er domweg niet tussen ¬ of is weggegaan of bezig weg te gaan. De toekomst begint nú, maar dan moet je wel naar het buitenland. Er wordt niet makkelijk belasting betaald, want niemand heeft veel zin om corrupte achterzakken te spekken. Maar zonder belasting natuurlijk ook geen opruimactiviteiten, geen openbare investeringen, enzovoort. Een zwartgrijze economie houdt Bosnië draaiende. Waar

komen al die mobieltjes vandaan? Al die modieuze spijkerbroeken? Waarvan consumeren al die mensen op al die terrassen van al die cafés? Iedereen leeft bij de dag, vandaag is vandaag. Ons huis in Sarajevo ligt aan een steile weg. Er zitten een paar grote gaten in het asfalt, met aan de kant losse brokken steen. Op een goede dag verschijnen er werklui. Ze harken wat heet asfalt over de stenen. In tien minuten is de klus geklaard. De auto’s rijden er rustig overheen. Het nieuwe asfalt plakt de stenen weer een beetje vast. Even. En morgen zien we wel weer. Dat is al met al de toon van dit land: morgen zien we wel weer. Razend kun je er van worden. Maar het heeft ook een heerlijk relaxte kant. Kom even zitten, dan kletsen we wat, gezelligheid kent geen tijd. Er is minder agressie op straat en in het verkeer dan in Nederland. Mensen zijn tolerant, uit noodzaak of ervaring. ‘Je opwinden helpt niet’, lacht onze vriend Vehid als hij vertelt dat er voortdurend schapen van zijn terrein worden gegapt. ‘Jee’, roepen wij, ‘dat is verschrikkelijk. Wat moet je nou doen?’ ‘Doen?’, zegt hij. ‘Niks natuurlijk. Wat zou ik kunnen doen? Kom, fijn dat jullie er zijn, we gaan koffie drinken.’ Verder is het zo dat men er in Bosnië van uitgaat dat een mens zich aan zijn woord houdt. Het kan zijn dat je per ongeluk niet genoeg geld bij je hebt voor de taxi. Ach, dat geeft niets, zegt de chauffeur. Hij staat immers vaak op deze standplaats. Dus kom hem gewoon een dezer dagen even zoeken om de resterende paar marken te betalen. En als je, zoals ik laatst, voor tweehonderd mark een jasje koopt dat vermaakt moet worden, volgende week klaar, en je betaalt vast vijftig mark aan, dan hoef je toch geen bonnetje? We hebben het toch afgesproken en dan gaat het toch goed? Ja, dan gaat het, is mijn ervaring, in Bosnië altijd goed. Zonder bonnetje. En in het groot? Waar gaat het heen met dit land? Is het op weg naar een grotere, stabielere

Sarajevo, oktober 2002. Man verkoopt wollen sloffen. (Foto: Josef Polleross/hh)

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 32

08-12-2005 19:25:16

33

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 33

08-12-2005 19:25:19

Bosnië-Herzegovina, tien jaar na Dayton Petra Catz ‘Misschien gaan wij nog winnen’ toekomst? Op het allerlaatste moment en onder zeer zware druk hebben de politieke leiders van de Republika Srpska besloten om toch, onder veel voorwaarden en pas over vijf jaar, mee te gaan werken aan het samengaan van hun politiemacht met die van de Moslim-Kroatische Federatie. Ze hebben lang nee gezegd en eigenlijk willen ze het gewoon niet. Maar nu is er toch een stap gezet. Is het echt? Of schijn? Een behoorlijke toekomst is voor dit land alleen weggelegd als Bosnië één land wil zijn en zich wil ontwikkelen in de richting van Europa. Als het een modus vindt voor bestuur en organisatie zodat er geen waakhond meer nodig is en de internationale gemeenschap haar biezen kan pakken. Veel zal afhangen van economische ontwikkelingen en van het gevoel onder burgers uit de verschillende groepen dat het leven hun uiteindelijk perspectief zal bieden. Schuifelen we in die richting of wankelen we verder van

duurzame stabiliteit vandaan? Meer afscheiding, meer grenzen, meer nationalisme? Minder eenheid? Dan zou het weer denkbaar kunnen worden dat een ongunstige samenloop van omstandigheden ¬ een rellerige voetbalwedstrijd, een uit de hand gelopen demonstratie, demagogische praatjes van charismatische nationalisten, misbruik van opgerakelde nationalistischreligieuze gevoelens ¬ een nieuwe vlam in de pan doet slaan. Er heerst een fragiel evenwicht. De meeste mensen willen nooit meer oorlog, maar sommigen denken dat Bosnië in deze vorm toch nooit zal werken. Er lopen nog veel oude boeven los en er komen zonder twijfel ook weer nieuwe boeven bij. Wij hopen natuurlijk dat het goed zal gaan, steeds beter. Want we zijn gaan houden van dit vreemde land vol tegenstrijdigheden, met al die wonderlijk aardige mensen.

34

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 34

08-12-2005 19:25:20

Een andere overheid ¬ maar welke? Waar moet het heen met onze rijksdienst? In een eerder dit jaar verschenen wbs-publicatie, Kerndepartementen, doen Ton Horrevorts en Ralph Pans enkele voorstellen. Cees Paardekooper en Henk Wesseling schreven een uit­ gebreide reactie. Over structuurveranderingen versus de programmatische aanpak. En over het toegenomen gebrek aan legitimiteit van de overheid.

cees paardekooper & henk wesseling Ton Horrevorts en Ralph Pans, ‘Kerndepartementen. Een nieuwe overheid, ook aan de top’. Met commentaren van Elco Brinkman, Marjanne Sint, Ed van Thijn, Roel in ’t Veld en Jouke de Vries. Wiardi Beckman Stichting/Mets & Schilt, Amsterdam 2005 De toekomst van de rijksoverheid staat weer in de belangstelling. Weer, omdat er na enige jaren van betrekkelijke stilte auteurs opstaan die, in reactie op het kabinetsprogramma ‘Andere Overheid’, aansluiting zoeken bij publicaties en rapporten uit de jaren negentig. Het betreft overigens vaak auteurs die zich in die periode ook al roerden. Zo ook Ton Horrevorts en Ralph Pans, een bekend schrijversduo op het gebied van het openbaar bestuur ¬ Horrevorts als zelfstandig beleidsadviseur, Pans als ervaren bestuurder (op dit moment voorzitter van de directieraad van de vng). De auteurs steken niet onder stoelen en banken dat ze Over de auteurs Cees Paardekooper is adviseur bij WagenaarHoes Organisatieadvies. Henk Wesseling is gemeentesecretaris te Dordrecht. Noten zie pagina 40

het programma ‘Andere overheid’ als mislukt ­beschouwen. In de wbs-publicatie, Kerndepartementen. Een nieuwe overheid, ook aan de top, is ook een aantal commentaren opgenomen. Een leuke en spannende werkwijze, waarmee de auteurs zich kwetsbaar opstellen. Want de kritiek is niet mals. De belangrijkste reden daarvoor is volgens ons dat Pans en Horrevorts ‘het Haagse probleem’ van de verkokering van rijksbeleid en rijksdiensten als uitgangspunt nemen voor hun veranderprogramma. Onze kernvraag is breder: hoe moet die rijksdienst veranderen om aan de realisatie van de (sociaal-democratische) beleidsopgave van de 21e eeuw te kunnen bijdragen?

35

kerndepartmenten In nog geen vijftig pagina’s geven Horrevorts en Pans hun analyse van de werkwijze en het functioneren van de Haagse departementen. Er worden, zo menen ze, onvoldoende lessen uit het verleden getrokken. Dat geldt met name voor het kabinet, dat, met behulp van een uitgebreide takenanalyse, voorstellen voorbereidt

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 35

08-12-2005 19:25:20

Cees Paardekooper & Henk Wesseling Een andere overheid — maar welke? voor een geheel nieuwe indeling van de Haagse ministeries. Zo’n alomvattende herindeling van de rijksdienst is niet nodig, zo menen de auteurs. Ze stellen voor om opnieuw aansluiting te zoeken bij de ‘praktische en uitvoerbare’ bevindingen van de Commissie-Wiegel uit het begin van de jaren negentig.1 Het betreft adviezen over de vorming van kerndepartementen, de Algemene Bestuursdienst, projectministers en de aansturing van zelfstandige bestuursorganen. Zo kan, aldus Horrevorts en Pans, een oplossing worden gevonden voor twee klassieke coµrdinatieproblemen met betrekking tot de organisatie van de rijksdienst: de coµrdinatie tussen beleid, uitvoering en toezicht en een goede afstemming tussen de verschillende beleidsterreinen. 2 De auteurs zetten zich af tegen het recente rapport van de commissie-Kohnstamm dat uitvoeringsorganisaties weer onder het directe gezag van de ministeries wil plaatsen. 3 Ze pleiten voor meer vertrouwen in de relatie tussen beleid en uitvoering, onder meer door een betere kennisuitwisseling en door een meer transparante uitvoeringspraktijk. Daartoe dienen de (kern-) departementen sterk in omvang te worden beperkt en dienen uitvoeringstaken te worden ondergebracht in zogenoemde Zelfstandige Uitvoeringsorganisaties (zuo’s). Daarnaast moet het aantal toezichthoudende organen aanzienlijk worden teruggebracht.

36

Horrevorts en Pans zoeken een oplossing voor twee klassieke problemen met betrekking tot de rijksdienst: de coördinatie tussen beleid, uitvoering en toezicht en een goede afstemming tussen de verschillende beleidsterreinen

Om het probleem van de afstemming tussen de beleidsterreinen effectief aan te pakken bepleiten de auteurs wat zij noemen een tussenoplossing: een kernkabinet bestaande uit vijf ministers en een minister-president, dat de uitgangspunten en de algemene richting van het beleid bepaalt. Elke minister geeft leiding aan een cluster van departementen. Die (kern-) departementen, ‘ontdaan van uitvoering en toezicht’, concentreren zich onder leiding van een onderminister op de hoofdlijnen van de beleidsontwikkeling. De minister wordt ondersteund door een secretaris-generaal, de onderminister door een directeur-generaal. De auteurs zijn zich er bij dat alles goed van bewust dat deze aanpassingen in organisatie en werkwijze het gegroeide wantrouwen van de burger ten opzichte van de overheid niet zonder meer zullen wegnemen. Werken aan (good) public governance biedt daartoe wel kansen. De overheid blijft, in vergelijking met bijvoorbeeld het bedrijfsleven en het onderwijs, op dit punt ernstig in gebreke. programma of structuur Horrevorts en Pans zeggen weinig op te hebben met structuurveranderingen. Hun eigen voorstellen tenderen echter toch in die richting, voor de organisatie van de uitvoering en het toezicht en voor de organisatie van de ministeries. Roel in ’t Veld merkt in dat verband op dat hij, als lid van de voormalige Commissie-Wiegel, hun aanbevelingen ‘mooi en krachtig’ vindt, maar toch onbevredigend gezien alle ontwikkelingen die zich de afgelopen tien jaar rond het openbaar bestuur hebben voorgedaan. Zijn commentaar leidt onmiddellijk tot de vraag waarom de politiek zo functioneert en hoe dat het functioneren van de rijksdienst beïnvloedt. Een bevredigend antwoord daarop geeft hij niet. Marjanne Sint gaat in haar reactie dieper in op deze vraag. Zij kwalificeert de voorstellen van de auteurs in een boeiend betoog als ‘wat archaïsch aandoend’. Ze vindt de voorstellen weinig aansluiten bij belangrijke veranderingen en ont-

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 36

08-12-2005 19:25:21

Cees Paardekooper & Henk Wesseling Een andere overheid — maar welke? wikkelingen: geen woord over de internationale context (Brussel!), geen reflectie op de overgang naar de grenzeloze netwerksamenleving, geen aandacht voor de veranderende verhoudingen tussen markt en overheid. Zich mede baserend op het werk van scp-directeur Schnabel formuleert Sint de stelling dat het verlies aan perspectief en het gevoel van veel burgers dat hun levensvoorwaarden worden bedreigd, het gevolg zijn van de vijf I’s: internationalisering, informatisering, individualisering, informalisering en intensivering. Met het functioneren van de

Als inspecties en uitvoerings­ organisaties er niet in slagen de verantwoording goed te regelen, blijven we overgeleverd aan de Haagse reflexen, die tot de wc-potten van het uwv reiken rijksoverheid heeft dit wel iets te maken, maar veel minder dan de auteurs willen doen geloven. Sint doet vervolgens interessante voorstellen om het beleidsvoerende vermogen van de overheid te versterken. Of, geformuleerd in de termen van Pans en Horrevorts, om het schier onoplosbare probleem van de coµrdinatie tussen beleidsgebieden op te lossen. Accepteer, schrijft ze, om te beginnen dat ‘Brussel’ verregaande invloed heeft op vrijwel alle beleidsterreinen ¬ en geef daarvan rekenschap in je werkwijze en functioneren. Zet daarnaast consequent in op verder professionalisering van de uitvoering, in plaats van een stellingenoorlog te gaan voeren over de toekomst van agentschappen. Bundel waar mogelijk, zo vervolgt Sint, de bedrijfsvoering en organiseer het toezicht anders. En streef ten slotte, in samenhang hiermee, consequent naar kleine beleidskernen en vergroot de wendbaarheid en flexibiliteit van die beleidskernen. Zet ministers op maatschap-

pelijke portefeuilles en programma’s en maak daar goede afspraken over, dwars door de grenzen van de ministeries heen: ‘Het is niet interessant bij welk ministerie ambtenaren horen: dat is hun administratieve thuisbasis.’ Het is een gedurfde, bijkans revolutionaire benadering. Ambtenaren worden in deze visie zakelijke dienstverleners (vergelijkbaar met bijvoorbeeld advocaten en consultants), die, opererend vanuit hun thuisbasis, steeds weer in andere programma’s en projecten worden ingezet ¬ samen met vertegenwoordigers van andere overheden en maatschappelijke instellingen. Zowel vanuit het oogpunt van het organiseren van competenties als vanuit het gezichtspunt van sturing liggen hier interessante kansen. 4 Er zijn overigens ook belangrijke overeenkomsten tussen Sint en Pans en Horrevorts, zoals een focus op kerndepartementen en een versterking van de positie van uitvoeringsorganisaties en inspecties. We merken hierbij op dat de mogelijkheid om uitvoeringstaken van het rijk over te dragen aan gemeenten enigszins onderbelicht blijft. Elco Brinkman bepleit in zijn bijdrage functionele decentralisatie op beleidsgebieden als bijvoorbeeld onderwijs en streekvervoer. Ook Jouke de Vries ziet decentralisatie als mogelijkheid om de uitvoering van overheidstaken te verbeteren. Sint accentueert echter veel meer dan de andere auteurs het programmatisch werken ten opzichte van structuurachtige wijzigingen. van toezicht naar corporate ­g overnance

37

Bij Horrevorts en Pans blijft de oplossingsrichting programmatisch werken te veel buiten beeld, omdat hun probleemstelling zich concentreert op het leerstuk van beleid, uitvoering en toezicht. Op dit leerstuk graaft hun benadering onvoldoende diep. Ze hebben overigens wel oog voor de vorderingen die op bestuurlijk-organisatorisch gebied zijn gemaakt. Naast bad practices (waarover Ed van Thijn in zijn bijdrage spreekt), is er een lijst te maken van good practices. Het

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 37

08-12-2005 19:25:21

Cees Paardekooper & Henk Wesseling Een andere overheid — maar welke? gros van de uitvoeringsorganisaties en inspecties functioneert zeer behoorlijk en veelal beter dan een aantal jaren geleden, zo moet ook de werkgroep van Kohnstamm vaststellen. Het verder professionaliseren van die uitvoering met de voorgestelde zuo’s is in principe een goede richting. Deze organisaties behoeven een stabiele setting. Zij zijn immers primair gericht op het realiseren van kwaliteit en operationele excellentie. Daartoe zijn kwaliteitseisen jegens burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingen geformuleerd en is het afleggen van verantwoording volgens principes van corporate governance een vanzelfsprekende aangelegenheid. In zo’n stelsel worden uitvoeringsorganisaties en inspecties tijdig in de gelegenheid gesteld om advies uit te brengen over de uitvoerbaarheid c.q. handhaafbaarheid van beoogde wets- en beleidswijzigingen.

Opmerkelijk is dat rechts erin slaagt grootscheepse verander­ programma’s door te zetten binnen de kaders van de huidige departementale structuren. Dus zo onbeweeglijk is het allemaal niet

38

Wat sterk onderbelicht blijft, is de wijze waarop uitvoeringsorganisaties en inspecties verantwoording afleggen over hun functioneren en presteren aan politiek en samenleving. In ’t Veld onderstreept grimmig hoe besturing is verworden tot een speeltje van accountants en planning and control-medewerkers. Vooral uitvoeringsorganisaties staan vaak aan de basis van de vele schandaaltjes en minicrises die onze dramademocratie teisteren. Daarbij moet ook de vraag worden opgeworpen welke eisen te stellen aan de wijze waarop ‘hybride’ uitvoeringsorganisaties verantwoording zouden moeten afleg-

gen: wat zijn de consequenties van de grotere vrijheidsmarges die uitvoeringsorganisaties en inspecties hebben gekregen inzake marktgerichte activiteiten en het verwerven van eigen inkomsten? Wij zouden het accent nog meer op zelfverantwoording willen leggen en niet op ‘aansturing’ of ‘toezicht’. Zo heeft de Algemene Rekenkamer een analyse gemaakt van hoe publieke verantwoording naar de verschillende stakeholders vorm kan krijgen.5 Als inspecties en uitvoeringsorganisaties er niet in slagen de verantwoording goed te ‘regelen’, blijven we immers overgeleverd aan de Haagse reflexen, die, zoals de auteurs zelf schrijven, tot de wc-potten van het uwv reiken. Een voorwaarde voor een betere (zelf-)verantwoording is wel dat het woud van toezichtmechanismen wordt gesaneerd. Graag nodigen we beide auteurs uit om hun pleidooi voor het bouwen aan vertrouwen door een stelsel van good public governance te verdiepen ¬ en aan te geven wat dat impliceert voor de aansturing door departementen. 6 andere accenten De vraag dringt zich op of de voorstellen van Horrevorts en Pans, maar ook die van Marjanne Sint, een succes kunnen worden. En daaraan verbonden is de vraag: waarom komen de door de auteurs bepleite veranderingen naar hun eigen waarneming zo moeizaam en traag tot stand, terwijl ze als hoognodig worden beschreven? Een bevredigend antwoord op deze vragen geeft geen van de auteurs. Toch zijn die antwoorden hard nodig om met enige zekerheid te kunnen bepalen wat nodig is om wél een succesvolle verandering van de departementen te realiseren. Het komt ons voor dat genoemde traagheid en moeizaamheid samenhangen met het toenemend onbepaald worden van de rol van de departementen en, meer in het algemeen, van de rol van de nationale staat en de landelijke politiek. Klassieke dragers van de nationale staat, bijvoorbeeld de politieke partijen, zijn al

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 38

08-12-2005 19:25:22

Cees Paardekooper & Henk Wesseling Een andere overheid — maar welke? jaren in crisis en krijgen geen vat op de nieuwe maatschappelijke tegenstellingen en problemen die zich rijkelijk voordoen. We noemen: de erosie van de collectieve solidariteit van de verzorgingsstaat, de spanning tussen veiligheid en rechtsstaat, tussen duurzaamheid en economische groei, tussen leefbaarheid en grootstedelijkheid, tussen culturele diversiteit en nationalisme, tussen (allochtone) vergroening en vergrijzing, tussen het wantrouwende klant-

De PvdA heeft wat ons betreft geen behoefte aan nieuwe ideologische veren, maar wel aan een normatieve theorie over de nationale staat perspectief en het betrokken burgerperspectief. Deze tegenstellingen en problemen spelen zich af tegen het decor van een al jarenlang bestaande onduidelijkheid over de toekomstige rol van de nationale staat in de context van de Europese Unie ¬ zoals nadrukkelijk aan het licht kwam bij het grondwetsreferendum. Het ontbreken van een duidelijke visie op de rol en het programma van de nationale staat lijkt de politiek en het politieke bestel ernstig op te breken. Het is vanuit dit perspectief bezien niet verwonderlijk dat geen duidelijke richting wordt gegeven aan de verandering van de rijksdienst. Ieder departement blijft zo in de koker van de eigen incidenten en dramaatjes gevangen; veranderingen lijken vooral te worden beoordeeld op efficiency en nauwelijks op hun betekenis voor de werking van het politieke en sociale bestel. Daarnaast moeten we vaststellen ¬ Horrevorts en Pans wijzen hier zijdelings ook op ¬ dat we te maken hebben met een fiks legitimiteitsprobleem. De ironie is dat, enigszins stereotiep geformuleerd, de huidige rechtse regering grootscheepse veranderprogramma’s

in hoog tempo tot besluitvorming en uitvoering weet te brengen ¬ bijvoorbeeld op het gebied van de zorg, pensioenen, levensloop, publieke omroep en veiligheid ¬ maar er niet in slaagt legitimiteit onder de bevolking te organiseren. Opmerkelijk is bovendien dat rechts erin slaagt zijn programma door te zetten binnen de kaders van de huidige departementale structuren. Dus zo onbeweeglijk is het allemaal niet. De Partij van de Arbeid zou zich dat moeten aantrekken. Ze heeft wat ons betreft geen behoefte aan nieuwe ideologische veren, maar wel aan een normatieve theorie over de nationale staat. Wij zien een blijvend belangrijke rol weggelegd voor de nationale overheid. Een rol die zich richt op het politiek en bestuurlijk vormgeven van klassiek sociaal-democratische waarden als solidariteit, recht op een menswaardig bestaan voor alle burgers en gelijkheid van kansen. De nationale staat heeft unieke mogelijkheden om deze waarden te borgen. Ten opzichte van de bundel van Horrevorts en Pans bepleiten we een drietal accentverschuivingen die onmisbaar zijn voor een succesvolle verandering van de rijksdienst. Zoals Sint benadrukt, is een programmatische aanpak van groot belang. Ten eerste zal die werkwijze dan wel stevig bestuurlijk verankerd moeten worden om niet tot nieuwe verkokering te leiden. Sint besteedt daar bij haar nadruk op programmatisch werken alleen aandacht aan door programmaministers te noemen. Zo’n verankering begint echter met een goed uitgewerkt en onderbouwd (sociaal-democratisch) programma, dat bestuurlijk duidelijk richting geeft en daardoor verkokering voorkomt. De nationale staat moet zich, in de tweede plaats, rekenschap geven van het feit dat deze programma’s, gegeven de genoemde vijf I’s, slechts samen met burgers en maatschappelijke partijen in netwerken en ketens kunnen worden gerealiseerd. 7 Het is jammer dat het rapport Burger en overheid in de informatiesamenleving relatief onderbelicht is gebleven in het publieke debat over de toekomst van de nationale staat. 8 In dit rapport wordt met interessante argumen-

39

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 39

08-12-2005 19:25:22

Cees Paardekooper & Henk Wesseling Een andere overheid — maar welke? ten gepleit voor een nationale overheid die zich richt op het bewaken, bevorderen en garanderen van de publieke dimensie van transacties tussen burgers, maatschappelijke instellingen en bedrijven; en op het borgen van de democratische kwaliteit van door de civil society aangebrachte ordeningen. 9 In hun artikel wijzen Horrevorts en Pans overigens wel op de noodzaak van die bestuurlijke vernieuwing. Met name aan de participatie van burgers besteden zij aandacht.10 De derde accentverschuiving betreft de innovatieve capaciteit van de overheid. De bundel heeft weinig aandacht voor de bevordering van kennismanagement, creativiteit en innovatie. De ‘Andere Overheid’ moet doorgaan met het stimuleren van de vele lopende innovatieve initiatieven om de dienstverlening en democra-

Noten

40

1 Vierde Externe Commissie Vraagpunten voor staatkundige, bestuurlijk en staatsrechtelijke vernieuwing (1992). 2 Zie bijvoorbeeld de rapporten van de Commissie-Vonhoff uit de jaren zeventig. 3 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Een herken­ bare staat: investeren in de over­ heid. Den Haag, 2005. 4 Zie voor dit thema: C.M.M. Paardekooper, ‘Kennisintensieve beleidsorganisaties. Het organiseren van spanningsvelden rondom departementen’, in: Bestuurskunde, jaargang 12, nummer 4, juli 2003. 5 Algemene Rekenkamer, Ver­ breding van de publieke verant­

tische besluitvorming te verbeteren. In die zin is het gelijknamige project helemaal niet mislukt. Sommige departementsonderdelen en zbo’s lopen met een aantal gemeenten in innovatie voorop, mede gestimuleerd door kenniscentra en subsidieregelingen. Juist innovatieve capaciteit kan bijdragen aan een programmatische, ontkokerde werkwijze, mits, ook daar weer, bestuurlijk ondersteund. In veel steden is met een dergelijke werkwijze al intensief ervaring opgedaan. Juist voor het vergroten van het vertrouwen zou het een volgend kabinet met de PvdA sieren als het vanuit een duidelijke inhoudelijke koers een andere, ‘democratische, programmatische en innovatieve overheid’ met kracht gaat nastreven.

woording, Den Haag, 2004. Zie over zelfverantwoording: Henk Wesseling en Mark van Twist, Publieke verantwoording en be­ stuurskracht, 2004. 6 Eerder schreven de auteurs over een code voor ‘good public governance’. Ook daar ontbreekt een verdere uitwerking. Zie: Ton Horrevorts en Ralph Pans, ‘De vernieuwing van de overheid mislukt’, in: Socialisme & Democratie 2004/9, p. 13 e.v. 7 Zie o.a. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Bewijzen van goede dienstverle­ ning, Amsterdam University Press. Zie een aantal artikelen in Socialisme & Democratie 2005/78 over de mogelijke rol van zogenaamde maatschappelijke ondernemingen.

8 Commissie ict en Overheid, onder voorzitterschap van A. Docters van Leeuwen. Ministerie bzk, Den Haag, 2001. 9 Zie artikelenreeks H.W.M. Wesseling, H.J.M. ter Braak, A.H.C. van Heijningen, K.J.van Hengel, M.van Kalmthout, C.M.M. Paardekooper, ‘Bestuurskracht en democratie’, in: Openbaar Bestuur, 2004. 10 De gewenste vernieuwing zal volgens ons een scala van punten moeten omvatten, waaronder staatsrechtelijke vernieuwing en aandacht voor selectie van goede bestuurders die de programmatische werkwijze een steviger bestuurlijke basis kunnen geven.

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 40

08-12-2005 19:25:23

PvdA-notitie voedt vooroordelen over Europa Na de vernietigende uitslagen van de Franse en Nederlandse Grondwets­ referenda laste Brussel een denkpauze in. Met de discussienotitie Europa: vertrouwen herwinnen wil de PvdA een bijdrage leveren. Marko Bos en Bart van Riel tonen zich kritisch: een deel van de voorstellen is overbodig en ‘waar de werkgroep echt met nieuwe voorstellen komt, leiden deze tot inperking van de interne markt, zonder dat nut en noodzaak daarvan duidelijk worden’. marko bos & bart van riel In oktober bracht de werkgroep Europa van de PvdA een discussienotitie uit onder de titel Europa: vertrouwen herwinnen. De notitie wil de Europa-visie van de partij bijstellen en aanscherpen waar dat nodig is, in het licht van het referendum over het grondwettelijk Verdrag. Veel aandacht gaat uit naar het functioneren van de interne markt en de sociale dimensie van de interne markt. Onze reactie spitst zich toe op deze twee punten. Naar onze mening zijn de voorstellen van de werkgroep niet alleen overbodig, maar ook schadelijk, omdat ze bestaande vooroordelen over Europa bevestigen en de goede werking van de interne markt aantasten. Wij zien niet in hoe de voorstellen van de werkgroep tot herstel van vertrouwen van burgers in Europa zouden kunnen leiden.

Over de auteurs Marko Bos en Bart van Riel zijn beide econoom, werkzaam op het secretariaat van de Sociaal-Economische Raad Noten zie pagina 47

hoe schadelijk is de interne markt? De werkgroep erkent dat de interne markt ¬ als grondslag voor een sterke economie ¬ kán bijdragen aan het realiseren van onze sociale doelstellingen, ‘maar als de vrije markt een zelfstandig doel wordt, komt het sociale model in gevaar’.1 In Brussel moeten ‘afspraken gemaakt worden om te voorkomen dat de tornado van de interne markt elke verscheidenheid wegvaagt’. 2 De ‘veronderstelde logica van de interne markt (leidt) ertoe dat Europa zich met veel te veel dingen bemoeit’ ¬ als voorbeeld daarvan wordt het btw-tarief voor kappers genoemd. Dat moet en kan anders, vindt de werkgroep, en wel a) door de reikwijdte van de (regels voor de) interne markt te beperken tot ‘grensoverschrijdende markten’ (in tegenstelling tot regionale of lokale markten), b) door niet elke sector als een marktsector op te vatten ¬ ‘Europese internemarktregels moeten ruimte laten voor het borgen van publieke belangen door de lidstaten’ ¬ en de verplichting publiek-private constructies Europees aan te besteden, af te schaffen en

41

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 41

08-12-2005 19:25:24

Marko Bos & Bart van Riel PvdA-notitie voedt vooroordelen over Europa c) door de nog resterende Europese marktregels terug te brengen tot hoofdzaken (‘geen richtlijnen over de lengte van ladders!’). 3 Deze aanbevelingen zijn een variatie op het thema van meer maatwerk in de regels van de interne markt waarvoor PvdA-Europarlementariër Dorette Corbey onlangs pleitte: ‘(Landen) zouden het onomstotelijk recht moeten hebben om in het belang van het milieu of de volksge-

Het beeld van de Europese interne markt als een tornado die alle verscheidenheid plat slaat, is welis­ waar krachtig maar misplaatst

42

zondheid (…) af te wijken van de gemeenschappelijke regels, of om met het oog op nationale of regionale culturele tradities eigen prioriteiten te stellen’. 4 De verbrokkeling van de interne markt die daarvan het gevolg is, zouden we voor lief moeten nemen, want ‘lidstaten die kiezen voor extra stevige milieu- of andere kwaliteitseisen bevorderen innovatie en geven zo de Europese economie een flinke impuls.’ Het is niet overdreven om de interne markt aan te duiden als de hoeksteen van de Europese integratie. Maar hollen de regels van de interne markt ‘de maatschappelijke orde uit die met name PvdA en cda hier in Nederland samen na de oorlog met veel pijn en moeite hebben opgebouwd’, zoals de twee werkgroepvoorzitters, Koole en Duivesteijn, beweren?5 Nee. Het beeld van een tornado die alle verscheidenheid plat slaat, is weliswaar krachtig maar misplaatst. Om te beginnen bevordert de interne markt een grotere verscheidenheid aan productiestructuren tussen de lidstaten en de regio’s. Door het wegvallen van de grenzen binnen de eu kunnen ondernemers en werknemers zich namelijk specialiseren in de zaken waarin ze goed zijn. Voor Nederland zijn dat onder andere logistiek

en agribusiness, terwijl Duitsland bijvoorbeeld sterk is in vele takken van de kapitaal ¬ en consumptiegoederenindustrie. En vergeet niet dat de interne markt een grotere keuzevrijheid voor consumenten betekent en meer bewegingsvrijheid voor personen, onder wie werknemers en ondernemers. In de tweede plaats klopt het niet dat de eu de interne markt als doel op zich ziet. De Europese Verdragen maken duidelijk dat de interne markt in dienst staat van economische én sociale vooruitgang en daarmee van doelstellingen als een hoog niveau van werkgelegenheid, sociale bescherming en kwaliteit van het milieu. 6 Die verhouding tussen middel (interne markt) en doel (economische en sociale vooruitgang) vormt de grondslag voor jurisprudentie van het Hof van Justitie en voor het secundaire Gemeenschapsrecht (richtlijnen en verordeningen). Daarom erkent de eu ook uitzonderingen op het principe van vrij verkeer binnen de interne markt. Als sprake is van een dwingend algemeen belang, dan mogen lidstaten bepaalde beperkingen aan het vrije verkeer opleggen, op voorwaarde dat deze beperkingen noodzakelijk én evenredig zijn om het desbetreffende algemeen belang te waarborgen. Langs die lijnen heeft de Europese Commissie haar goedkeuring gehecht aan de waarborgen voor publieke belangen (risicoverevening gekoppeld aan acceptatieplicht en verbod op premiedifferentiatie plus het behoud van de wettelijke reserves van de ziekenfondsen) die in ons nieuwe, marktgerichte zorgverzekeringssysteem zijn ingebouwd. 7 Daarmee komt, ten derde, de stelling dat de regels van de interne markt het goed borgen van publieke belangen zouden belemmeren, in de lucht te hangen. De lidstaten zijn vrij om, conform hun eigen voorkeur, bepaalde diensten ‘van algemeen belang’ te verklaren. Ook de wijze waarop die diensten worden georganiseerd en gefinancierd behoren volgens het Gemeenschapsrecht in beginsel tot de soevereiniteit van de lidstaten. Maar als wordt gekozen voor marktwerking ¬ waardoor diensten worden geleverd tegen een vergoeding ¬ dan valt de aanbieder

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 42

08-12-2005 19:25:24

Marko Bos & Bart van Riel PvdA-notitie voedt vooroordelen over Europa van die diensten, ook al gaat het om een stichting, onder de regels van de interne markt. De eu vat het begrip onderneming namelijk functioneel op. 8 Het zijn de publieke taken die beschermd worden, en niet zozeer de manier waarop deze taken worden uitgevoerd. 9 Is dat erg? woningcorporaties als voorbeeld De twee werkgroepvoorzitters vinden dat een groot probleem. Zij stellen dat woningcorporaties van ‘Brussel’ a) private en publieke taken niet mogen combineren en daarom b) met publiek geld niet op de vrije markt mogen opereren. Het eerste is feitelijk onjuist; het tweede zouden sociaal-democraten naar ons oordeel niet moeten willen. We beginnen met de combinatie van publieke en private taken. Wat ‘Brussel’ vraagt, is een duidelijke afbakening van de publieke taken van woningcorporaties, aan de hand waarvan individuele corporaties hun eventuele andere activiteiten waarbij zij in concurrentie treden met marktpartijen, organisatorisch of althans boekhoudkundig apart zetten.10 Daar is toch niets op tegen ¬ sterker nog, dat is vanuit nationaal perspectief toch heel welkom? Het rigorapport dat in opdracht van de Tweede Kamer is uitgebracht, stelde de noodzaak van een heldere en eenduidige afbakening van de taken vast: ‘In de eerste plaats wordt met de afbakening gewaarborgd dat de beschikbare middelen worden ingezet op het geformuleerde werkterrein. In de tweede plaats draagt een afbakening bij aan het voorkomen van oneerlijke concurrentie met reguliere marktpartijen.’11 Veel woningcorporaties zijn bezig met het ontwikkelen van vormen van (maatschappelijk) ondernemerschap. Sommige lijken daarbij door te schieten en hun ondernemerschap in belangrijke mate op het terrein van de commerciële projectontwikkeling te willen bewijzen.12 En dat brengt ons bij het tweede punt. Nog afgezien van het risico dat die commerciële activiteiten de maatschappelijke prestaties van de corporatie gaan overvleugelen, zou je toch op zijn minst,

zoals in eu-verband gebeurt, moeten eisen dat het maatschappelijk gebonden vermogen gereserveerd blijft voor de publieke taken. Waarom zou je publieke middelen inzetten voor commerciële activiteiten die goed door ongesubsidieerde marktpartijen kunnen worden verzorgd? De ironie wil overigens dat een enkele woningstichting, Servatius in Maastricht, juist van de vrijheden van de interne markt gebruik wil maken om tegen de zin van het ministerie van vrom over de landsgrenzen heen in Luik te investeren.13 Vooruitstrevende volkshuisvesters zien ‘Europa’ meer als kans dan als bedreiging:

Nederlandse overheden ¬ en in het bijzonder de gemeenten ¬ houden zich heel slecht aan de Europese aanbestedingsricht­ lijnen. Behoeft het belang daarvan na de bouwfraude-enquête nog toelichting? ‘Overheid en corporaties zullen gezamenlijk moeten werken aan de totstandkoming van een nieuw Europa-consistent corporatiestelsel, dat onder gelijke voorwaarden voor alle partijen volop ruimte biedt voor het gewenste maatschappelijk ondernemerschap. Zo valt te denken aan een zodanige aanpassing van het stelsel dat niet meer de corporatie als organisatie wordt gesteund door de overheid, maar alleen nog die activiteiten waarmee een maatschappelijk belang is gediend.’14 Dankzij Europa gaan we publieke doelstellingen expliciteren.

43

lokale markten De werkgroep wil ook een einde maken aan de verplichting om ‘publiek-private constructies’ Europees aan te besteden. Uit de discussienota

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 43

08-12-2005 19:25:25

Marko Bos & Bart van Riel PvdA-notitie voedt vooroordelen over Europa wordt niet duidelijk waarom precies. Vindt men dat de interne-marktregels principieel niet zouden mogen gelden voor transacties waaraan een publieke kant zit? Wordt Europees (en dus openbaar) aanbesteden gezien als belemmering voor publiek-private samenwerking (pps)? Ziet men op tegen de administratieve rompslomp die ermee gemoeid kan zijn? Of heeft men gewoon geen zin om ‘lokale’ markten voor concurrentie te openen? Waarschijnlijk is het van alles een beetje. Duidelijk lijkt op het eerste gezicht de stellingname in het rapport dat de eu zich alleen met ‘grensoverschrijdende markten’ moet bemoeien en niet met regionale of lokale markten. Met het btw-tarief voor kappers heeft men tot op zekere hoogte15 een punt: ook grote verschillen in dat btw-tarief tussen de lidstaten zullen niet tot een concurrentieverstoring leiden. Hetzelfde geldt voor andere vormen van min of meer strikt plaatsgebonden dienstverlening, zoals het herstellen van rijwielen. Maar wat geldt voor de omzetbelasting op specifieke vormen van dienstverlening, kun je niet straffeloos doortrekken naar andere aspecten van allerlei (an-

Richtlijnen over de lengte van ladders behoren tot de broodjeaapverhalen over Europa

44

dere) markten die op het eerste gezicht ‘lokaal’ of ‘regionaal’ lijken. In de eerste plaats omdat de meeste lokale en regionale markten gewoon onderdeel vormen van nationale markten, waartussen ook weer grensoverschrijdend verkeer plaatsvindt. Door de technologische ontwikkeling worden steeds meer diensten internationaal verhandelbaar. In de tweede plaats omdat dienstverleners ¬ ook kappers en rijwielherstellers ¬ zelf grenzen (kunnen) overschrijden om al dan niet vanuit een vaste vestiging ‘lokale’ markten te bedienen.

Voor zover markten tegenwoordig nog echt lokaal zijn, komt dat vaak door nationale of plaatselijke regelgeving die toetreding van buiten belemmert. De relevante vraag is of die regelgeving niet verder gaat dan strikt nodig is voor het beschermen van bepaalde publieke belangen die met bepaalde vormen van dienstverlening (zoals gezondheidszorg, openbaar vervoer en woningdiensten) verbonden zijn. Het is niet in het belang van burgers, in hun rol van consumenten en van belastingbetalers, om de keuzevrijheid ¬ en daarmee de concurrentie ¬ tussen aanbieders van diensten al bij voorbaat in te perken door onnodig zware eisen te stellen aan toetreding tot de markt of door (grotere) overheidsopdrachten niet openbaar aan te besteden. Nederlandse overheden ¬ en in het bijzonder de gemeenten ¬ houden zich heel slecht aan de Europese aanbestedingsrichtlijnen.16 Deze zijn primair bedoeld om transparantie en non-discriminatie te bevorderen. Behoeft het belang daarvan voor ons land na de parlementaire enquête over de bouwfraude nog toelichting? Op het snijvlak van publiek-private samenwerking (pps) en Gemeenschapsrecht doen zich overigens wel enige knelpunten voor. Die worden in de eu ook onder ogen gezien. In 2004 heeft de Europese Commissie met een Groenboek een discussie over pps en de eu-regels inzake overheidsopdrachten en concessieovereenkomsten geopend.17 Uit het verslag van de openbare consultatie komt naar voren dat een meerderheid van de respondenten (lidstaten en overige belanghebbenden) graag wil dat de eu de regels die gelden voor concessieverlening en voor geïnstitutionaliseerde vormen van pps verduidelijkt en vereenvoudigt.18 Zou het een idee zijn om in die operatie te investeren? de lengte van de ladder Europese marktregels moeten zich volgens de werkgroep beperken tot hoofdzaken: ‘Geen richtlijnen over de lengte van ladders!’ Richtlijnen over de lengte van ladders behoren echter tot de broodje-aapverhalen over Europa. Er is

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 44

08-12-2005 19:25:25

Marko Bos & Bart van Riel PvdA-notitie voedt vooroordelen over Europa sinds 2001, als onderdeel van de Europese Arbowetgeving, een richtlijn die het gebruik van een ladder als werkplek ‘op hoogte’ beperkt en die onder meer op glazenwassers van toepassing is.19 Deze hoogterichtlijn zegt dat ladders voor werkzaamheden alleen mogen worden gebruikt als het niet anders kan en als er geringe risico’s aan zijn verbonden. Er wordt dus alleen een beginsel geformuleerd. De Europese wetgever ziet er vanaf te bepalen vanaf welke hoogte er geen sprake meer is van een gering risico. De hoogterichtlijn is in 2004 vrijwel letterlijk geïmplementeerd in de Nederlandse regelgeving. Ook in de wijziging van het desbetreffende arbeidsomstandighedenbesluit komen we nergens iets tegen over de maximale stahoogte van ladders. 20 Dat is voorbehouden aan het Convenant Gevelonderhoud dat in 1999 is gesloten tussen enerzijds de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en anderzijds vertegenwoordigers van werkgeversorganisaties en opdrachtgevers. 21 Hierin staat dat per 1 januari 2002 staande ladders tot een maximale werkhoogte van tien meter mogen worden gebruikt. De Europese Richtlijn en de daarmee gepaarde herziening van het Nederlandse Arbo-besluit laten de werking van dit Convenant onverlet. Kortom, de beperking aan het gebruik van ladders door glazenwassers vloeit voort uit een nationaal Convenant, dat ruimschoots voor de inwerkingtreding van de Europese Richtlijn is gesloten. De Europese Arbo-regelgeving doet hier dus precies wat de werkgroep wil: ze stelt een kader voor regelgeving op dat op nationaal niveau verder wordt (of in dit geval: reeds is) uitgewerkt. Dit geldt ook voor de meeste andere Europese Arbo-wetgeving. Voor de veiligheidseisen voor machines en apparatuur moeten echter meer uniforme Europese voorschriften worden opgesteld. 22 Verschillen in technische en veiligheidsvoorschriften zouden het immers zeer lastig maken om machines en apparatuur naar andere lidstaten te exporteren (tenzij de lidstaten bereid zouden zijn zonder meer elkaars normen en voorschriften te erkennen). Als er dus besloten is iets Europees te rege-

len en daarvoor bevoegdheden over te dragen, zal per geval moeten worden bekeken wat het meest passende harmonisatie-instrument is: totale harmonisatie, minimumharmonisatie, wederzijdse erkenning, et cetera. Dit bepaalt ook mede de ruimte die over blijft voor nationaal beleid. 23 Daarbij moeten verschillende zaken tegen elkaar worden afgewogen: nationale voorkeuren, de administratieve lastendruk voor met name het mkb ¬ meer ruimte voor nationale afwijkingen impliceert immers meer regels ¬ en het belang van consumenten bij eenduidige Europese regels. Het lijkt ons een prima zaak als ook nationale politici ¬ zoals nu vooral de Eerste Kamer doet ¬ scherper naar deze zogeheten proportionaliteitstoets kijken. Maar we zien geen reden om in de belangenafweging bij voorbaat aan nationale voorkeuren een groter gewicht toe te kennen dan aan het belang dat producenten en consumenten hebben bij een soepel functionerende interne markt.

Als besloten is iets Europees te regelen en daarvoor bevoegdheden over te dragen, zal per geval moeten worden bekeken wat het meest passende harmonisatieinstrument is Veel voorbeelden van overdreven Europese bemoeizucht blijken bij nadere beschouwing niet op te gaan. Het voorstel van de werkgroep om de wetten van de vijfentwintig lidstaten voorrang te verlenen boven Europese regels blaast de interne markt op. We zien niet in waarom dat nodig is en wie hier baat bij heeft. Een dergelijk model zou alleen werken als alle lidstaten voor alle aspecten van de interne markt elkaars wet- en regelgeving zouden aanvaarden en dus nooit moeilijk zouden doen als een goed of dienst uit een andere lidstaat niet voldoet aan de eigen normen. In overeenstemming hier-

45

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 45

08-12-2005 19:25:26

Marko Bos & Bart van Riel PvdA-notitie voedt vooroordelen over Europa mee zouden we dan bijvoorbeeld Polen in staat stellen hier tegen Poolse arbeidsvoorwaarden te komen werken. Het is niet aannemelijk dat Koole en Duivesteijn een dergelijk model van integratie voor ogen hebben. concurrentie op arbeidsvoorwaarden

46

De werkgroep vindt dat mensen die hier komen werken, zich moeten houden aan de hier geldende arbeidsnormen. Hier suggereert de werkgroep een Europees tekort dat er niet is. Voor werknemers uit andere lidstaten die hier komen werken en die in dienst treden van een in Nederland gevestigd bedrijf, gelden immers zonder meer de hier geldende arbeidsnormen. Voor werknemers die hier tijdelijk voor een bedrijf werken dat in een andere lidstaat is gevestigd, geldt volgens de zogeheten detacheringsrichtlijn een harde kern van arbeidsvoorwaarden, zoals bepaald in de wet en in algemeen verbindend verklaarde cao-bepalingen. 24 Met andere woorden: de Poolse werknemer die in Nederland een klus komt doen en het Poolse uitzendbureau dat werknemers hierheen stuurt, zullen zich moeten houden aan de regels die in Nederland gelden op basis van wetgeving en van algemeen verbindend verklaarde caobepalingen (over bijvoorbeeld minimumloon, arbeidsomstandigheden, werk- en rusttijden en vakantiedagen). Voor het handhaven van deze Europese regels die de concurrentie op arbeidsvoorwaarden aan banden leggen, zijn de lidstaten verantwoordelijk. Ook het voorstel van de werkgroep om de lidstaten te verplichten een minimumloon in te voeren, gaat veel verder dan nodig. Van de huidige eu-lidstaten heeft alleen Cyprus geen enkele vorm van een minimumloon. 25 Achttien lidstaten ¬ waaronder de nieuwe lidstaten uit Midden- en Oost-Europa ¬ kennen een wettelijk of ¬ zoals in het geval van België en Griekenland ¬ algemeen verbindend verklaard minimum cao-loon. De andere zes lidstaten ¬ waaronder Zweden en Duitsland ¬ kennen alleen sectorspecifieke cao-minimumlonen.

Het functioneren van de interne markt zou erbij gebaat zijn als ook Duitsland en Zweden een wettelijk minimumloon zouden invoeren. Dat zou het makkelijker maken de detacheringsrichtlijn toe te passen in deze landen en dan zouden buitenlandse dienstverleners niet buiten de deur worden gehouden door bureaucratische pesterijen (Duitsland) of door vakbondsblokkades (Zweden). We bevelen de werkgroep dan ook aan het verzoek voor een wettelijk minimumloon vooral te richten aan partijgenoten in deze twee lidstaten. Volgens de werkgroep zouden de lidstaten bovendien verplicht een minimumnorm ten aanzien van het sociale-zekerheidssysteem moeten vaststellen. De noodzaak van dergelijke normen is niet aangetoond. 26 Een aantal lidstaten moet met het oog op de subsidiariteit ¬ ook de werkgroep hecht elders grote waarde aan dit beginsel ¬ niets hebben van minimumnormen voor bijvoorbeeld de hoogte of de duur van uitkeringen en zal ieder voorstel in deze richting vetoën. Zoals we in dit blad eerder schreven, leidt de suggestie dat sociale-minimumnormen nodig zijn tot een nederlagenstrategie die Euro­ sceptici (‘Europa leidt tot sociale afbraak’) in de kaart speelt. 27 conclusie Er is alle reden om in het licht van de uitslag van het referendum de verbinding tussen de eu en de burgers te verbeteren. De werkgroep doet een aantal nuttige voorstellen om de Tweede Kamer nauwer te betrekken bij de vormgeving van het Europees beleid. Terecht wordt ook vastgesteld dat nationale politici meer verantwoordelijkheid moeten nemen als medebestuurders van Europa. Bij het versterken van de band tussen de burgers en Europa hoort ook verdieping van de kennis over en het inzicht in Europa. Juist op dit punt hebben we grote twijfels of de voorstellen van de werkgroep het vertrouwen van burgers in Europa kunnen versterken. De voorstellen zijn grotendeels overbodig, maar bevestigen wel

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 46

08-12-2005 19:25:27

Marko Bos & Bart van Riel PvdA-notitie voedt vooroordelen over Europa bestaande vooroordelen over overdreven bemoeizucht en doorgeslagen regeldrift, over het ontbreken van Europese en nationale normen voor arbeidsvoorwaarden, over dreigingen vanuit Europa voor diensten van algemeen belang, enzovoort. Daar waar de werkgroep echt met nieuwe voorstellen komt, leiden deze tot inperking van de interne markt, zonder dat nut en noodzaak daarvan duidelijk worden. ‘Door Europese samenwerking kunnen lidstaten (…) hun krachten bundelen en krijgen Noten 1 Europa: vertrouwen herwinnen. Discussienotitie, opgesteld door de werkgroep Europa van de Partij van de Arbeid, oktober 2005, p. 10. 2 Idem, p.11. 3 Idem, p. 12. 4 Dorette Corbey, ‘Eén maat past niemand’, in: Socialisme & Demo­ cratie 2005/9, pp. 9-12, inz. p. 11. 5 Egbert Kalse en Kees Versteegh, ‘EU kan samenleving uithollen’, interview met Adri Duivesteijn en Ruud Koole, in: nrc Handelsblad, 13 oktober 2005. 6 Zie art. 2 en 3 van het eg-Verdrag alsmede art. 2 van het eu-Verdrag. 7 Zie: G.J.A. Hamilton, ‘Een zorgverzekering die past in Europa’, in: sew 2005, pp. 411-421, inz. pp. 418-421. 8 Vgl. ser-advies Ondernemer­ schap voor de publieke zaak, publicatienr. 05/04, pp. 79-85. 9 Zie: Europese Commissie, Wit­ boek over diensten van algemeen belang, com(2004) 374 van 12 mei 2004. 10 Zie: Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 453, nr. 20. 11 Johan Conijn, Woningcorpora­ ties: naar een duidelijke taakaf­ bakening en een heldere sturing, rigo-rapport 88.850, Amster-

daarmee meer zeggenschap terug over de inrichting van de internationale economie en van de eigen maatschappij’, zo stelt de werkgroep terecht. 28 Dat vermogen moet je dan niet onderuit halen door de interne markt te fragmenteren. Dit discussiestuk kan sommige wethouders en bestuurders van woningbouwcorporaties in slaap wiegen. Gewone burgers ¬ consumenten, werknemers, ondernemers ¬ schieten er weinig mee op.

dam, april 2005, p. 120. 12 Vgl. ser-advies Ondernemer­ schap voor de publieke zaak, publicatienr. 05/04, Den Haag 2005, pp. 111-119. 13 Servatius in de Euregio, p. 3; zie: www.servatius.nl. Daarbij beriep de corporatie zich in eerste instantie op het vrij verkeer van kapitaal; inmiddels ziet men in dat een beroep op vrij verkeer van personen en diensten meer voor de hand ligt. 14 Rudy de Jong, Martien Kromwijk en Jim Schuyt, ‘Europa juist kans voor corporaties’, in: Het Financieele Dagblad, 15 juni 2005. 15 Tot op zekere hoogte, want het achterliggende doel om arbeidsintensieve diensten door een lager btw-tarief goedkoper te maken blijkt een illusie en er is het risico van precedentwerking naar vormen van dienstverlening die minder strikt plaatsgebonden zijn. 16 Ministerie van Economische Zaken, Nalevingsmeting Aanbe­ steden 2002, Den Haag 2004. 17 com(2004) 327, 30 april 2004. 18 sec(2005) 629, 3 mei 2005. 19 Richtlijn 2001/45/EG, Publicatieblad, 19-7-2001, L 195/46. 20 Staatsblad 2004, 279. 21 Staatscourant 1999, nr, 28, p8. 18 e.v.

22 Overigens wordt het opstellen van deze technische voorschriften aan gespecialiseerde comités overgelaten. 23 Zie uitgebreider: P.J. Slot en G. Straetmans (2003), ‘Harmonisatie van wetgeving in de eu’, in: Tijdschrift voor Privaatrecht, 40, 2003-2, pp. 747-758. 24 Zie uitgebreider: ser-advies Dienstenrichtlijn, publicatienr. 05/07, Den Haag 2005, pp. 117120. 25 Zie: European minimum wage survey, European Industrial Rela­ tions Review, augustus 2005, pp. 17-28. Ook de drie kandidaatlidstaten Bulgarije, Roemenië en Turkije kennen een wettelijk minimumloon: zie Eurostat, ‘Minimum wages’, in: Statistics in Focus 7/2005. 26 Zie uitgebreider: K. Goudswaard en B. van Riel (2004), ‘Social Protection in Europe: do we need more co-ordination?’, in: Tijdschrift voor Arbeidsvraagstuk­ ken, vol. 20, nr. 3, pp. 236-248. 27 M. Bos en B. van Riel (2004), ‘Europa geen scepsis maar realisme’, Socialisme & Democratie 2004/3, p. 42. 28 Europa: vertrouwen herwinnen, p. 10.

47

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 47

08-12-2005 19:25:27

 boekessay

De plaats van de markt: nieuwe controverses

Rethinking commodification. Cases and readings in law and culture Martha M. Ertman & Joan C. Williams (eds.), New York University Press, New York 2005 Markt en waarden Eelke de Jong (red.), Valkhof Pers, Nijmegen 2004 A commodified world? Mapping the limits of capitalism Colin C. Williams, Zed Books, London 2005

rutger claassen 48

De klacht dat de hele wereld verwordt tot handelswaar (commodity) is minstens zo oud als Marx en wordt ook vandaag de dag nog in allerlei variaties geuit. De overwinning van het kapitalisme op het communisme heeft daar weinig aan veranderd. Het politiek-filosofische en ethische debat over de waarde en de plaats van Over de auteur Rutger Claassen is redacteur van s&d. Hij promoveert aan de Universiteit Utrecht op een onderzoek naar markt en moraal. Noten zie pagina 55

de markt is echter wel ingrijpend van karakter veranderd. Aanvankelijk richtten de (socialistische, communistische, maar ook conservatieve) bezwaren zich vooral tegen de commodificatie van arbeid: het feit dat mensen van loonarbeid afhankelijk worden (gemaakt) voor hun overleven. De socialistische bijdrage aan de opbouw van de welvaartsstaat stond sterk in het teken van de decommodificatie van arbeid: het scheppen van inkomensbronnen die toegankelijk zijn, onafhankelijk van iemands verleden en/of

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 48

08-12-2005 19:25:29

boekessay

Rutger Claassen over markt en ethiek

toekomstmogelijkheden op de arbeidsmarkt.1 Omdat loonarbeid behoort tot de kern van een kapitalistische economische orde, nam de strijd tegen de uitwassen van de commodificatie van arbeid (exploitatie van de arbeider, sociale ongelijkheid) het karakter aan van een principiële strijd tegen het kapitalisme zélf. Omdat vandaag de dag de commodificatie van arbeid als zodanig nauwelijks meer omstreden is, is ook het debat over een principiële verwerping van de markt zo goed als verdwenen. De vraag spitst zich nu eerder toe op wat de juiste omvang van het marktdomein in onze samenlevingen zou moeten zijn. De markt (en dus gecommodificeerde arbeid) wordt geaccepteerd als op een legitiem mechanisme, maar de vraag wordt op welke goederen en diensten zij moet worden toegepast: moet/mag alles op de markt? De bedenkingen die inmiddels zijn gerezen bij overhaaste privatiseringen en liberaliseringen hebben het vermoeden gevoed dat het marktmechanisme voor sommige activiteiten wel eens geschikter zou kunnen zijn dan voor andere. Maar hoe deze balans te bepalen? De huidige filosofische controverse over deze vraag begon met het pleidooi van Michael Walzer voor blocked exchanges: goederen die nooit op een markt mogen worden aangeboden, zoals politieke invloed, rechterlijke vonnissen en sociale uitkeringen, maar ook liefde, vriendschap en eervolle onderscheidingen. 2 Vervolgens is dit in allerlei richtingen uitgewerkt, uiteenlopend van een principiële kritiek op de commodificatie van goederen als organen, genen, baby’s en seksualiteit, tot voorstellen voor beperking van marktwerking in gezondheidszorg, onderwijs, openbaar vervoer, volkshuisvesting et cetera. 3 De drie hierna te bespreken boeken zijn de meest recente bijdragen aan deze literatuur, waarin naar nieuwe wegen wordt gezocht om de plaats van de markt te bepalen. Markt en waarden en Rethinking commodifica­ tion zijn twee onlangs verschenen bundels die op het eerste gezicht dezelfde missie hebben. Beide zijn geschreven door een pallet van wetenschappers (juristen, economen, filosofen, sociale

wetenschappers) en beide beogen fundamentele discussies over de ethiek van de markt in beeld te brengen. Juist vanwege deze gelijkgestemde oorsprong is het fascinerend dat deze missies totaal verschillend uitpakken ¬ en dat lijkt veel te zeggen over de verschillende contexten waarin zij zijn geschreven. Rethinking commodification is een door en door Amerikaanse bundel, terwijl Markt en waarden de uitkomst is van bijeenkomsten van een multidisciplinaire studiegroep van het Nijmeegse Thijmgenootschap. Aan beide kanten van de oceaan heersen duidelijk andere preoccupaties. Het meest in het oog springend is de keuze van voorbeelden. Zo bevat Markt en waarden casestudies over de Nederlandse markten in onder andere de elektriciteitvoorziening, landbouw, gezondheidszorg en arbeidsbemiddeling. In Rethinking commodification gaat het daarentegen over prostitutie en sekstoerisme; de commodificatie van de kunst van ‘Native Americans’ (Indianen) en de cultuur van ‘Afro-Americans’ (zwarten); markten voor orgaantransplantaties en het verhandelen van baby’s; en de economisering van dagelijkse zorg en huishoudelijk werk. Daarmee verraadt de Amerikaanse bundel een voorkeur voor de daar zo populaire gender, race & identity issues, terwijl de Nederlandse bundel veel meer gespitst is op goederen en diensten waarmee op de één of andere wijze een publiek belang gemoeid is. Marktwerking lijkt daarmee eerder een spiegel van onderwerpen die beide samenlevingen toch al bezighouden dan een onafhankelijk thema: zij ligt het meest gevoelig bij onderwerpen die sowieso al het meest gevoelig liggen. Dat is wellicht niet verbazingwekkend, maar dat de tegenstelling tussen deze twee moderne westerse landen zo scherp wordt uitgespeeld, geeft te denken.

49

u Ethiek en praktijk Ook tussen de auteurs binnen één bundel lopen de visies op marktwerking sterk uiteen. In Markt en waarden is de centrale vraag of de markt nu

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 49

08-12-2005 19:25:30

boekessay

Rutger Claassen over markt en ethiek

eigenlijk zelf waarden bevat, representeert of bevordert ¬ of niet. De belangrijkste filosofische tegenstelling is die tussen enerzijds het hermeneutisch geïnspireerde hoofdstuk van Toine van den Hoogen en Jan Peil en anderzijds het door een Kantiaanse filosofie geïnspireerde hoofdstuk van Christoph H∑benthal. In de hermeneutische visie wordt de markt uitgelegd als een specifieke manier ‘om zich in relatie tot anderen als een waardevol subject te manifesteren en te beleven’. Het gaat er daarom volgens de auteurs om te achterhalen hoe acto-

De bedenkingen die zijn gerezen bij overhaaste privatiseringen en liberaliseringen hebben het vermoeden gevoed dat het markt­ mechanisme voor sommige activiteiten wel eens geschikter zou kunnen zijn dan voor andere. Maar hoe deze balans te bepalen?

50

ren op de markt zin geven aan hun handelen. Hiervoor knopen zij aan bij het inzicht van Adam Smith dat goederen een sociaal nut hebben: ‘Een goed spreekt ons aan in relatie tot de beelden die wij van onszelf en voor onszelf in de concurrentie om mutual sympathy als nastrevenswaardig ontwerpen.’4 Strijd op de markt heeft volgens hen een mimetisch karakter: mensen begeren goederen omdat anderen die ook begeren of al bezitten. Niet het louter nut van goederen is bepalend, maar het ‘recht op toegang’ dat anderen uitsluit. Daarom is de markt onlosmakelijk verbonden met vraagstukken van rechtvaardigheid: wie krijgt toegang tot welke goederen en waarom? Tegenover deze hermeneutische zoektocht naar zingeving en rechtvaardigheid staat het

zakelijker betoog van H∑benthal waarin de markt als een middel tot bepaalde doelen wordt beschouwd. De tegenstelling tussen markt en waarden is, zo meent hij, weliswaar schijn, omdat de markt zelf ook altijd bepaalde waarden vertegenwoordigt, maar dat zijn slechts functionele en geen fundamentele waarden.5 Het is dus niet een fundamentele zoektocht naar de ‘zinrationaliteit’ van de markt zelf die de leidraad voor onderzoek moet zijn, maar een nuchtere beoordeling van de effecten die de markt in een concreet geval teweegbrengt. Schendt zij daarbij fundamentele morele rechten of niet? De fundamentelere waarde moet prevaleren boven minder fundamentele of louter functionele waarden. H∑benthal geeft het hypothetische voorbeeld van plannen om een bepaalde sport te commercialiseren. Daarbij, zo meent hij, kunnen atleten en trainers in een afhankelijkheidsrelatie terechtkomen terwijl functionarissen, sponsors en media er geld aan kunnen verdienen. De eerste ontwikkeling benoemt hij als een schending van de fundamentele waarde ‘autonomie’, terwijl commercieel succes een ‘instrumentele waarde’ is. Bij een botsing tussen die waarden moet dan voor de meer fundamentele waarde worden gekozen, in dit geval moet de sport niet worden gecommercialiseerd. Uit dit voorbeeld blijkt precies waar deze manier van redeneren problemen oplevert: namelijk in de formulering van de waarden die in het geding zijn. Een hele andere beschrijving van dezelfde casus zou ook denkbaar geweest zijn. De effecten van commercialisering zijn vaak onzeker: in hoeverre worden atleten en trainers werkelijk in een ‘afhankelijkheidsrelatie’ gedrongen en in hoeverre gaat het sponsors en anderen alleen om het geld? En kan de kwaliteit van de sport er niet op vooruitgaan? De kwalificatie van de in het geding zijnde waarden is alles behalve eenvoudig. Markt en waarden biedt naast deze fundamentele visies op de ethiek van de markt nog allerlei meer concrete inkijkjes in de praktische gevolgen van marktwerking. Nicolette van Gestel bespreekt in haar bijdrage de privatisering van

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 50

08-12-2005 19:25:31

boekessay

Rutger Claassen over markt en ethiek

de arbeidsbemiddeling. Net als bij de privatisering van veel andere publieke diensten richtten de beleidsdebatten ‘zich niet zozeer op de oorspronkelijke marktgebreken maar op het tekortschieten van de overheidsmonopolies die waren ontstaan om deze gebreken te corrigeren.’6 Haar conclusie zou dan ook weinig verbazing mogen wekken: allerlei problemen met arbeidsreïntegratie blijven gewoon bestaan, onafhankelijk van de private of publieke organisatie van die sector. Innovatie en klantvriendelijkheid zijn nog steeds onvoldoende. Aan de andere kant is het niet zo dat publieke waarden als rechtvaardigheid en toegankelijkheid overboord zijn gezet. Volgens Van Gestel spelen deze nog steeds een grote rol bij het contracteren van reïntegratiebedrijven. Eenzelfde balanceren tussen verschillende waarden zien we in Kees Klops ¬ inmiddels door de actualiteit ingehaalde ¬ bijdrage over de gezondheidszorg. Ook hier is vermarkting vooral het resultaat van de politieke overtuiging dat publieke dienstverlening gefaald heeft, maar ook hier is nog geen sprake van een nieuw en bevredigend evenwicht. Klop concludeert dat het nieuwe systeem te sterk leunt op één waarde, namelijk de wens tot kostenbeheersing, wat ten koste gaat van andere waarden (solidariteit, kwaliteit). 7 In een historische bijdrage over zowel landbouw als elektriciteitsvoorziening betoogt Paul Klep dat de aanvaardbaarheid van markten sterk afhangt van onderliggende waardepatronen. 8 Deze kunnen sterk fluctueren in de tijd. In de landbouw stortte een nieuwe generatie boeren zich enthousiast op productie voor de markt en op nieuwe technologieën, terwijl hun voorgangers zich nog sterk op zelfvoorziening, lokale ruil en onderlinge coµperaties richtten en steeds op overheidsbescherming aandrongen. Deze houding was sterk ingebed in een christelijk waardenpatroon, waarin hard werken en genoegen nemen met een sober leven centraal stonden en men zich afzette tegen het zedelijk verval in de steden. Zodra de politieke bescherming van deze kleine boeren economisch onhoudbaar

bleek, veranderden zowel de waardenoriëntatie van de boeren als hun houding tegenover de markt razendsnel. Investeren en innoveren werd het devies en ‘de stad’ werd omarmd. Toch volgde er uiteindelijk geen volledig vrije markt in de landbouw, omdat volgens Klep andere publieke waarden (in dit geval natuurbescherming en Europese solidariteit) vroegen om overheidsbescherming. In de elektriciteitssector zien we soortgelijke historische verschuivingen, zij het dat daar niet de levensstijl van producenten, maar de toegankelijkheid voor consumenten in het geding is. Klep concludeert dan ook dat een definitieve regeling voor deze en andere markten niet mogelijk is. Dat ligt niet zozeer aan die markten zelf, als wel aan de sociale context en de waardenoriëntaties waarin die zijn ingebed. Die sociale context is dynamisch en dus zal ook de politieke ordening van markten voor eeuwig in beweging blijven.

u Kans of bedreiging? Rethinking commodification wordt gedragen door een andere centrale tegenstelling: die tussen commodificatie als brandpunt van morele kritiek en commodificatie als dubbelzinnig proces dat ook positieve kanten heeft. Het eerste deel bevat een hele reeks oudere artikelen die de frontale kritiek op marktwerking weergeven, terwijl het tweede deel nieuwe artikelen bevat die betogen dat we het niet zo somber moeten inzien. Daarmee wil de bundel een doorbraak zijn naar een meer optimistische visie op commodificatie. De markt bevat ook kansen voor de emancipatie van vrouwen, zwarten en homoseksuelen die het in traditionele gemeenschappen en gezinnen zwaar te verduren hebben. Zo betoogt Ann Lucas in haar bijdrage dat prostitutie de prostituee geenszins tot een simpel object van markttransacties maakt: ‘Even if prostitutes were obtained through catalogs, customers would still interact sexually with a real person, not with an idealized, mute, pornographic image. (...) Some customers [are] surprised

51

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 51

08-12-2005 19:25:31

boekessay

Rutger Claassen over markt en ethiek

when prostitutes control the sexual interaction.’9 Op basis van deze rooskleurige (realistische?) voorstelling stelt zij voor om prostitutie te legaliseren en zo de agency van de vrouwen verder te versterken. Deborah Stone deed onderzoek naar de motivatie van commerciële thuiszorgwerkers en kwam tot de conclusie dat ook in die context de markt niet het probleem vormt: ‘If anything, caregivers resist letting money affect their relations with the people they care for, and even try to deny that money is part of the relationship.’10 Ze merkt op dat het eerder politieke en managementsystemen zijn die de zorgrelatie onder druk zetten. Die dwingen namelijk tot het minimaliseren van kosten (dus: arbeidskosten, dus: tijd voor de zorgbehoevende) omdat de belastingbetaler dat wil.

Hoe een ‘herverdeling van werk’ voor te stellen, waarbij iedereen de kans heeft in niet-gecommodifi­ ceerde sferen te participeren én in het eigen levensonderhoud te voorzien? Dat is de uitdaging

52

Martha Ertman, ten slotte, verdedigt de markt voor alternatieve inseminatie tegen traditionele bezwaren omtrent sluipende eugenetica (blanke en intelligente vrouwen kopen alleen sperma van blanke en intelligente mannen), ongelijke toegang voor arm en rijk en het degraderen van kinderen tot koopwaar. Voor haar staat voorop dat alternatieve inseminatie het voor mensen die anders buitengesloten worden mogelijk maakt om kinderen te krijgen: ‘One important effect of new family forms is that they increase agency of women and gay people generally by undermining patriarchical understandings of the family. (...) To the chagrin of social

conservatives, family begins to mean the group that people choose rather than one ordained by nature or a divine authority.’11 De ideologische boodschap wordt niet bepaald verborgen. De nieuwe, optimistische visie krijgt een theoretische onderbouwing in de bijdrage van Williams & Zelizer, die stellen dat markten noch strikt gescheiden zijn van andere sociale sferen, noch op vijandige wijze die andere sferen dreigen te monopoliseren. Zij menen dat markten altijd verweven zijn met andere sferen. Mensen proberen altijd én geld te verdienen én zich voort te planten, voor geliefden te zorgen, aandacht voor hun cultuur te vragen, enzovoort. De theoretische aandacht moet dan ook uitgaan, zo betogen zij, naar de sociale condities waaronder marktwerking plaatsvindt. Scheve machtsverhoudingen, eenzijdige controle en onderdrukking in de markt zijn de werkelijke problemen. Dat is een sympathieke stellingname, maar het is de vraag of Williams & Zelizer hiermee recht doen aan de vragen die de markt oproept. Machtsrelaties worden immers ook door de markt voortgebracht en versterkt, sociale condities vormen zich deels via de ‘spelregels van de markt.’ Academici die elkaar liever als collega’s zien dan als concurrenten in de strijd om de student; burgers die protesteren tegen een allocatie van zorg op basis van koopkracht; journalisten die zich in het nauw gedreven weten door de invloed van commerciële bedrijven op hun werk; zijn zij het slachtoffer van sociale condities die toevallig in hun markten zijn opgekomen? Dat zou kunnen, maar dat betekent nog niet dat die condities niets te maken hebben met de organisatie van hun werk als een markt. Wellicht moeten we de markt zélf opvatten als een sociale conditie die ¬ naast andere condities ¬ de inrichting van hun werk vormgeeft. Dat zou een manier zijn om het ‘oude perspectief’ op commodificatie te verzoenen met het ‘nieuwe perspectief’ van Rethinking commodification. Zowel de invloed van de organisatieprincipes van de markt als de invloed van de overige sociale condities moeten in morele en politieke evaluaties onder de loep worden genomen.

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 52

08-12-2005 19:25:32

boekessay

Rutger Claassen over markt en ethiek

u Vier soorten werk Temidden van alle normatieve literatuur over de markt waagt Colin Williams’ boek A commodified world? zich aan een ¬ voor zover mij bekend ¬ unieke onderneming: het stelt de empirische vraag of er ∑berhaupt wel sprake is van een toenemende commodificatie van onze wereld. Williams meent van niet: hij stelt brutaalweg dat de ‘commodificatie-these’ één van de meest aangehangen maar minst onderzochte vooroordelen is die de sociale wetenschappen teisteren. Om deze these hanteerbaar te maken, bepaalt Williams dat commodificatie betrekking heeft op werk waarmee goederen en diensten worden geproduceerd die 1) verhandeld worden op de markt, 2) tegen geld en 3) met het oog op het maken van winst. Deze vorm van werk zet hij af tegen werk dat in het geheel niet verhandeld wordt (binnen het huishouden), werk dat wel verhandeld wordt maar niet tegen geld (tussen huishoudens: vrijwilligers- en gemeenschapswerk) en werk dat wel tegen geld verhandeld wordt maar niet voor winst (publieke sector en non-profit sector). Deze vier soorten werk maken samen de totale economie uit. Op basis van onderzoeken naar tijdsbesteding komt hij tot de conclusie dat gecommodificeerd werk slechts 39 tot 57% van de totale economie beslaat. Daarnaast is vooral het aandeel van niet-verhandeld werk groot. Zo besteden we gemiddeld 3 uur en 25 minuten per dag aan gecommodificeerd werk en 3 uur en 6 minuten aan huishoudelijk werk. De verhouding tussen beide is al decennia redelijk constant; in de meeste westerse landen neemt het aandeel huishoudelijk werk zelfs iets toe ten opzichte van dat van betaald werk. Tegen alle intuïties in kan er volgens Williams dan ook niet worden gesproken van toenemende commodificatie. Het tweede deel van zijn boek bespreekt de ongelijkheden in de commodificatie van werk, zowel op sociaal-economisch gebied als in relatie tot verschillen in geografie en gender. De kern van zijn betoog is dat huishoudens met een hoger inkomen niet alleen vaker in de gecom-

modificeerde economie meedraaien (wat te verwachten valt), maar ook meer niet-gecommodificeerd werk verrichten. Bij dat laatste moet wel een kanttekening worden gemaakt. Deze huishoudens slagen erin het meer routinematige huishoudelijk werk uit te besteden en zijn zelf meer betrokken bij creatief werk dat identiteit en status verleent, zowel in het huishouden als in gemeenschappen buitenshuis. De motivatie om dit werk zelf te doen is hier dus het plezier dat daarvan ondervonden wordt. Bij de lagere inkomens daarentegen is het zelf voorzien in

De gemengde economie is gemakkelijker beleden dan ontworpen, laat staan bedongen. Het gevaar is dat een genuan­ ceerde visie op marktwerking al snel verwatert tot een visieloos pragmatisme bepaald werk of het anderen om hulp vragen en hulp geven vooral gemotiveerd vanuit economische noodzaak: het is simpelweg te duur om het uit te besteden. Bij hen is dat werk dan ook vaker routinematig van karakter. Williams’ conclusie is dan ook dat waar hogeropgeleiden de niet-gecommodificeerde sfeer als een ‘cultuur van verzet’ tegen de alomtegenwoordigheid van de markt gebruiken, lageropgeleiden naar de informele sfeer worden gedreven omdat zij van de markt zijn afgesneden. De verhoudingen in de sfeer van niet-gecommodificeerd werk zijn een spiegelbeeld van die in de sfeer van gecommodificeerd werk. ‘De materiële en psychologische beloningen’ ongelijk zijn verdeeld. In het derde en laatste deel laat Williams zijn empirische insteek varen en zoekt naar de normatieve implicaties. Hij beargumenteert dat het

53

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 53

08-12-2005 19:25:33

boekessay

54

Rutger Claassen over markt en ethiek

geen zin heeft om tegen de heersende stroom in alle kaarten te zetten op een bevordering van de marktsfeer. Dat is immers niet de keuze die mensen zelf maken. Ook niets doen is geen optie want dat laat de bestaande ongelijkheden intact. Daarom meent Williams dat het beleid gericht zou moeten zijn op het bevorderen van een mix van alle vier de vormen van werk voor alle burgers. Deze strategie van een ‘economisch pluralisme van werkpraktijken’ illustreert hij aan de hand van de lokale informele diensteneconomieën (lets, Local Exchange Trading Systems) die het afgelopen decennium op veel plaatsen in de westerse wereld zijn opgekomen. Ook het verlenen van uitkeringen op basis van gemeenschapsservice (Active Citizens’ Credits) zou volgens hem in deze benadering passen, net als een of andere vorm van basisinkomen. Williams’ boek geeft volop stof tot nadenken ¬ alleen is dat wel het soort nadenken waarin methodologische vragen overheersen. In bijna elk hoofdstuk dringt zich de vraag op of de conclusies van de auteur wel volgen uit de empirische data die hij heeft beschreven. Het meest fundamentele probleem in die categorie is zijn definitie van commodificatie en de meetmethode die hij hanteert. Commodificatie wordt versmald tot op winst gerichte betaalde arbeid en gemeten in aantallen uren die daaraan worden besteed. Deze definitie verwaarloost echter volledig de commodificatie van vrije tijd, oftewel de omvang van commerciële consumptie in onze dagbestedingen. Gegeven de enorme efficiency-verbeteringen in landbouw en industrie, werkt het grootste deel van de bevolking nu in de dienstverlening, die voor een groot deel in de vrije tijd moet worden geconsumeerd. Ook blijft de invloed van marktwerking en marktmechanismen in de non-profit en publieke sector buiten beeld. Ten slotte zegt Williams’ focus op de hoeveelheid tijd die besteed wordt aan arbeid nog niets over de kwaliteit van die arbeid en de mate waarin zij inhoudelijk gericht is op de markt. Werk in de commerciële sector kan immers meer of minder gericht zijn op winst, aandeelhouderswaarde en korte-termijndenken

(vgl. de discussie over Angelsaksisch versus Rijnlands kapitalisme). Vanuit een sociaal-democratisch perspectief dringen zich nog twee vragen op. Ten eerste is er de vraag in hoeverre de ongelijkheden die Williams in het tweede deel van zijn boek beschrijft te verhelpen zijn. Er zal immers altijd routinematig werk blijven bestaan en dat de rijkeren dat proberen uit te besteden is bepaald geen nieuw fenomeen. Wel biedt zijn beschrijving van de moeite die armeren hebben om in de civil society te participeren (vanwege een gebrek aan sociaal kapitaal, de dreiging van kortingen op de uitkering en andere barrières) aanknopingspunten voor beleid. Ten tweede is er de eeuwig terugkerende vraag of een politiek gericht op betaald werk voor iedereen (Williams bekritiseert New Labour, maar dezelfde kritiek kan evengoed op Paars en de kabinetten-Balkenende gegeven worden) heilzaam of juist ontwrichtend is. Williams’ stelling dat er een grote kloof gaapt tussen beleidsmakers, die alle kaarten zetten op betaald werk, en de bevolking, die het belang van betaald werk voortdurend relativeert, verdient het serieus te worden genomen. Tegelijk blijft het onbehaaglijke gevoel hangen dat sommige van zijn institutionele voorstellen er vooral op gericht zijn de legitimiteit van levenslange uitkeringen in stand te houden. Hoe een ‘herverdeling van werk’ voor te stellen, waarbij iedereen de kans heeft in niet-gecommodificeerde sferen te participeren én in het eigen levensonderhoud te voorzien? Dat is de werkelijke uitdaging, waarop ook Williams’ boek geen antwoord biedt.

u Tot slot Uit de besproken en andere recente literatuur doemt het beeld op van een sterk diffuus middenterrein, dat de uitersten van communisme/ socialisme en neoliberalisme achter zich heeft gelaten. De vragen spitsen zich vooral toe op de ‘hoeveelheid’ en de ‘aard’ van marktwerking. Daarbij worden klassieke argumenten voor en tegen marktwerking dankbaar gerecycled, nu

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 54

08-12-2005 19:25:33

boekessay

Rutger Claassen over markt en ethiek

ten behoeve van meer genuanceerde standpunten voor een of andere vorm van ‘gemengde economie’. Dat is, zeker bezien vanuit het traditioneel hybride Nederlandse perspectief, geen verrassende conclusie. Het is echter de vraag of de praktijk ¬ waarin verregaande experimenten met marktwerking zich nu hebben aangediend (denk aan de gezondheidszorg, energievoorziening en private uitvoering van sociale zekerheid) ¬ deze genuanceerde theorieën niet rechts zal inhalen. De

Noten 1 Zie Gosta Esping-Andersen, The three worlds of welfare capitalism, Princeton University Press, Princeton, New Jersey, 1990, hfd. 2. 2 Michael Walzer, Spheres of justice. A defense of pluralism and equality, Basic Books, New York, 1983. 3 Deze kritiek kan gebaseerd worden op diverse filosofische fundamenten, zoals een Republikeinse politieke filosofie (zie Michael Sandel, ‘What money can’t buy. The moral limits of markets’, The Tanner Lectures on Human Values, Brasenose College, Oxford, 1998), Amartya Sen’s capabilities-benadering uit de welvaartseconomie (zie Margaret Jane Radin, Con­ tested commodities. The trouble with trade in sex, children, body parts, and other things, Harvard University Press, Cambridge Massachusetts & London, 1996) en pluralistische waar-

gemengde economie is gemakkelijker beleden dan ontworpen, laat staan bedongen. Het gevaar is daarbij ¬ zeker voor centrum-linkse politieke partijen ¬ dat een genuanceerde visie op marktwerking al snel verwatert tot een visieloos pragmatisme. Dat is reden te meer om ons voortdurend te blijven afvragen wanneer, waarom en tot hoe ver markten wel of niet zouden moeten worden toegelaten ¬ en om het resultaat van die afwegingen serieus te nemen in de politieke praktijk.

detheorieën uit de ethiek (zie Elizabeth Anderson, Value in ethics and economics, Harvard University Press, Cambridge Massachusetts/London, 1993). Andere belangrijke bijdragen aan het debat zijn de Macintyriaanse visie van Russell Keat (Cultural goods and the limits of the market, Palgrave MacMillan, 2000); de liberale, door Locke en Mill geïnspireerde visie van Edward Soule (Morality & markets. The ethics of government regulation. Rowman & Littlefield Publishers, Lanham, 2003) en de meer pragmatische visie op marktwerking in de vs van Robert Kuttner (Everything for sale. The virtues and limits of markets, University of Chicago Press, Chicago, 1999). 4 Toine van den Hoogen en Jan Peil, ‘Visies op de markt: een markt van visies’, in: Markt en waarden, resp. p. 94 en 96. 5 Christoph H∑benthal, ‘Marktgeschillen’, in: Markt en waarden, resp. p. 129 en 135-6.

6 Nicolette van Gestel, ‘Marktwerking en publieke waarden in de arbeidsbemiddeling’, in: Markt en waarden, p. 183. 7 Kees Klop, ‘Marktwerking in de gezondheidszorg’, in: Markt en waarden, p. 179. 8 Paul Klep, ‘Marktconflicten: een geschiedenis zonder einde. Over marktwerking in de landbouw en de elektriciteitsvoorziening in Nederland in de twintigste eeuw’, in: Markt en waarden, p. 38-79. 9 Ann Lucas, ‘The currency of sex, prostitution, law, and commodification’, in: Rethinking com­ modification, p. 260. 10 Deborah Stone, ‘For love nor money. The commodification of care’, in: Rethinking commodifica­ tion, p. 276. 11 Martha M. Ertman, ‘What’s wrong with a parenthood market? A new and improved theory of commodification’, in: Rethin­ king commodification, p. 315.

55

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 55

08-12-2005 19:25:34

 boeken

De westerse wortels van de jihad Occidentalism. The West in the eyes of its enemies Ian Buruma & Avishai Margalit, The Penguin Press, New York 2004 (In Nederlandse vertaling verschenen bij Atlas)

paul kalma

56

Islamitische extremisten die de heilige oorlog (‘jihad’) tegen het Westen voeren, worden, zoals bekend, lang niet altijd in de armste dan wel de meest afgesloten delen van de wereld gerekruteerd. Ze zijn over het algemeen goed opgeleid. Ze scoren, indien woonachtig in westerse landen, vaak hoog op de integratie-index. En ze zitten ook in andere opzichten dicht op de samenleving die zij verachten. Om deze extremisten en hun ideologie beter te kunnen begrijpen (en te kunnen bestrijden) moeten we de merkwaardige, conflictueuze verbinding tussen jihad en westerse cultuur nog veel grondiger onderzoeken. Dat is de stelling die Ian Buruma (vermaard publicist en hoogleraar in New York) en Avishai Margalit (hoogleraar filosofie in Jeruzalem en auteur van onder meer The de­ cent society) betrekken in hun gezamenlijke, vorig jaar verschenen essay Occidentalism. The West in the eyes of its enemies. De afkeer van de jihad-strijders van het decadente, geestelijk afgestompte Westen past, zo betogen ze, in een traditie die in de Europese Contra-Verlichting haar oorsprong vindt. Zo gemakkelijk zijn het westerse en het anti-westerse denken dus niet te scheiden. Over de auteur Paul Kalma is directeur van de Wiardi Beckman Stichting en redacteur van s&d

Maar Buruma en Margalit beperken zich niet tot ideeënhistorisch onderzoek. Dat de jihad zich de afgelopen tijd zo krachtig ontwikkelde, moet volgens hen worden toegeschreven aan de ‘gemankeerde’ modernisering van een aantal ontwikkelingslanden. Die modernisering werd aangedreven door seculiere, rationalistische ideologieën van onmiskenbaar westerse signatuur, zij het soms vermengd met anti-imperialistische (en dus: anti-westerse) en/of staatssocialistische opvattingen. De jihad-ideologen vullen het vacu∑m dat na het vastlopen van dit moderniseringsproces ontstond. Ze zetten daarbij de islamitische traditie in tegen het oprukkend ongeloof, maar houden wel vast aan het anti-imperialisme van veel moderniseringsideologen. Ook hier zijn de grenzen dus vloeiender dan ze lijken.

u Het zielloze Westen De auteurs introduceren het begrip ‘occidentalisme’, als tegenhanger van het ‘oriëntalisme’ waarmee Edward Saïd en anderen de neerbuigende houding omschreven die westerlingen tegenover het Oosten innemen. Dat Oosten werd in die optiek bevolkt door ‘less than fully adult human beings. (They) had the mind of children,

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 56

08-12-2005 19:25:35

boeken

Paul Kalma bespreekt Occidentalism. The West in the eyes of its enemies

and could thus be treated as lesser breeds’. Het occidentalisme van de jihad-ideologen is het volmaakte spiegelbeeld van dit oriëntalisme. Ze schilderen de westerse samenleving af als ‘a mass of soulless, decadent, money-grubbing, rootless, faithless, unfeeling parasites’. Een dom vooroordeel, aldus Buruma en Margalit, maar levensgevaarlijk als revolutionairen zich er meester van maken. Ze laten vervolgens zien hoe de kritiek op het Westen als ‘machine-like society without souls’ al in de Duitse romantiek geformuleerd wordt en later in toegespitste vorm terugkeert in het werk van wetenschappers als Werner Sombart en schrijvers als Ernst J∑nger. Deze Duitse Contra-Verlichting voedt, vermengd met tradities in de betreffende landen zelf, nationalistische bewegingen in Japan, Rusland en later ook het Midden-Oosten. Moslim-intellectuelen als de Iraniër Al-e Ahmed, die in de jaren zestig tegen de verderfelijke invloed van westerse ideeën ten strijde trok (‘Westoxification’), lieten zich inspireren door het werk van J∑nger. Maar ook waar rechtstreekse verwijzingen ontbreken, blijven latere ‘occidentalisten’ schatplichtig aan het Duitse Romantisch nationalisme, door Isaiah Berlin ooit omschreven als ‘a product of wounded national sensibility, of dreadful national humiliation’.

De auteurs geven een fascinerend inzicht in wat de vijanden van de open, democra­tische samenleving bindt en scheidt In het verlengde daarvan besteden Buruma en Margalit, zoals gezegd, veel aandacht aan de relatie tussen religieus radicalisme en het moderniseringsproces. Ze tonen aan dat fundamentalistisch-islamitische regimes in het Midden-Oosten als breuk met én als voortzetting van seculiere, al dan niet westers-georiënteerde

regimes moeten worden opgevat ¬ van de moderniseringsdictatuur in Iran tot de staatssocialistische experimenten in Egypte, Syrië en Algerije. Wie westers rationalisme en oosters religieus fanatisme als uitersten beschouwt, schrijven ze, vergist zich deerlijk, ‘for the two are dangerously entangled’. Neem het vooroorlogse Perzië van Reza Shah Pahlavi, waar ‘soldiers roamed the cities ordering women to strip their veils’ en ‘religious students who protested were gunned down in the streets’. De latere ayatolla’s zouden zich van dezelfde methoden bedienen.

u Belangrijke lessen Occidentalism is nogal onevenwichtig geschreven. Sommige analyses (zoals de behandeling van de grote stad als mikpunt van anti-modernistische kritiek) zijn wel erg schetsmatig. Maar daar staat veel tegenover. Buruma en Margalit geven een fascinerend inzicht in wat de vijanden van de open, democratische samenleving bindt en scheidt ¬ en wat hen, afzonderlijk en gezamenlijk, toch ook weer aan die samenleving bindt. Bovendien ontlenen zij aan hun onderzoek een drietal overtuigende conclusies, die ver over het boek zelf heen reiken. Maak om te beginnen, schrijven ze, van de verdediging van de open samenleving geen strijd tegen ‘de islam’. De strijd die er echt toe doet, zal binnen de islam moeten worden uitgevochten. De fronten van die krachtmeting vallen niet samen met nationale, etnische of religieuze grenzen. ‘The war of ideas is in some respects the same as the one that was fought several generations ago against various versions of fascism and state socialism.’ Hoed u verder, zo vervolgen de auteurs, voor een post-koloniaal schuldcomplex. De geschiedenis van Europa en Amerika staat stijf van het bloed. Maar dat mag nooit een reden zijn om de misdaden die nu in de voormalige koloniën worden gepleegd niet als zodanig te benoemen En ten slotte: houd ruim afstand van het moderne geloof dat georganiseerde religie de belangrijkste vijand van de mensheid vormt.

57

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 57

08-12-2005 19:25:36

boeken

Paul Kalma bespreekt Occidentalism. The West in the eyes of its enemies

Sommige vijanden van de open samenleving, aldus Buruma en Margalit, zijn zo seculier als het maar zijn kan. Zeker, religie wordt overal ter wereld, van India tot Israël en van Saudi-Arabië tot de Verenigde Staten, voor verkeerde politieke doeleinden gebruikt. Maar dat is niet onvermijdelijk. In islamitische landen kan het geloof misschien worden ingezet voor de bevordering van de vrijheid. ‘The experiment is alive in such countries as Turkey and Indonesia. Success is

far from guaranteed. But is it hard to see how any road to freedom can steal its way around the mosque.’ Overtuigender kan het ¬ tegenover de Verlichtingsfundamentalisten aller landen ¬ niet worden uitgedrukt. Avishai Margalit houdt op 19 december in Amsterdam de J.M. den Uyl-lezing.

58

s & d 1 2 | 20 0 5

S&D12-2005.indd 58

08-12-2005 19:25:36