Onderwijskwaliteit blijvend verbeteren; welke rol speelt het bestuur?

PO VO

BESTUUR, MANAGEMENT EN ONDERWIJSKWALITEIT

Hoe besturen borgen Onderwijskwaliteit blijvend verbeteren; welke rol speelt het bestuur?

Simone Kessels Tessa de With Mmv: Barbara de Boer, Gert-Jan Bos Cocky Fortuin-van der Spek

Een onderzoek naar de manier waarop besturen leiding geven aan het verbeteren en borgen van de kwaliteit op voormalige zeer zwakke scholen.

Hoe besturen borgen Onderwijskwaliteit blijvend verbeteren; welke rol speelt het bestuur?

Simone Kessels Tessa de With Mmv: Barbara de Boer, Gert-Jan Bos, Cocky Fortuin-van der Spek

Colofon Ten behoeve van de leesbaarheid is in dit boek bij de verwijzing naar personen gekozen voor het gebruik van ‘hij’. Het spreekt vanzelf dat hier ook ‘zij’ gelezen kan worden. © CPS Onderwijsontwikkeling en advies, februari 2014

Deze publicatie is tot stand gekomen dankzij de medewerking van bestuurders, directeur-bestuurders, schoolleiders, teamleiders en leraren van onderstaande schoolbesturen. Deelnemende besturen • Stichting Katholiek Onderwijs Volendam • Almere College Kampen • Dockinga College • Stichting Limburgs Voortgezet Onderwijs • Openbaar Onderwijs Groep Groningen • Scholengroep Esloo • Stichting Speciaal Onderwijs Amersfoort

Auteurs: Projectgroep:

Simone Kessels, Tessa de With Barbara de Boer, Gert-Jan Bos, Cocky Fortuin-van der Spek en Tessa de With (projectleider)

Redactie: Vormgeving: Drukwerk:

Tekstbureau Elise Schouten, Lettele Digitale Klerken, Utrecht Drukkerij Wilco, Amesrfoort

CPS Onderwijsontwikkeling en advies Postbus 1592 3800 BN Amersfoort Tel: [033] 453 43 43 www.cps.nl www.onderwijsinontwikkeling.nl

2

Deze publicatie is ontwikkeld door CPS Onderwijsontwikkeling en advies voor ondersteuning van het regulier en speciaal onderwijs in opdracht van het ministerie van OCW. CPS vervult op het gebied van research en development (R&D) een scharnierfunctie tussen wetenschap en onderwijsveld. Het is toegestaan om, in het kader van een educatieve doelstelling, niet bewerkte en niet te bewerken (delen van) teksten uit deze publicatie te gebruiken, zodanig dat de intentie en aard van het werk niet worden aangetast. Het is toegestaan om het werk in het ­kader van ­educatieve doelstellingen te verveelvoudigen, op te slaan in een geautomatiseerd g ­ egevensbestand of openbaar te maken in enige vorm, zoals elektronisch, mechanisch of door ­fotokopieën. Bronvermelding is in alle gevallen vereist en dient als volgt plaats te vinden: Bron: Kessels, S.]. & With, T. de (2013). Hoe besturen borgen. Onderwijskwaliteit blijvend verbeteren; welke rol speelt het bestuur? Amersfoort: CPS onderwijsontwikkeling en advies, in opdracht van het ministerie van OCW.

3

Inhoudsopgave 1

Inleiding

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5

2

Bestuurlijke verantwoordelijkheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Het predicaat ‘zwak’ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Het plan van aanpak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Het verbeterproces: interventies van besturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Opbrengstgericht besturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5 Het blijft mensenwerk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7 9 10 12 14 16

3 Borgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 3.1 Cyclisch werken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 3.2 Cultuurverandering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 4

Analyse van de interviews . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Aanloop naar (zeer) zwak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 De verbeterfase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Sterk blijven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25 26 27 30

5

Conclusies en aanbevelingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Maak kwaliteit inzichtelijk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 De samenwerking met de schoolleider . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Aandacht voor cultuur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Samenvatting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

33 34 35 35 37

Literatuur Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

38

Opzet van het onderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Vragenlijst bestuurders . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Interview deelnemers op schoolniveau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

4

Hoofdstuk 1

Inleiding Als het gaat om de kwaliteit van het onderwijs, staat de rol van besturen steeds meer in de belangstelling. Niet voor niets hebben de PO-Raad in 2010 en de VO-Raad in 2011 de Code Goed Bestuur vastgesteld. Hiermee onderschrijft de overheid onder meer expliciet dat een professioneel bestuur van belang is en dat het nodig is dat de sector een gedeeld beeld ontwikkelt van wat ‘goed bestuur’ inhoudt. Verschillende onderzoeken wijzen uit dat het schoolbestuur een voorname rol speelt in de kwaliteit van het onderwijs. Wanneer scholen van de inspectie het predicaat (zeer) zwak krijgen, mogen bestuurders hun eigen rol niet ontkennen. Zowel in het verbeterproces en in de periode daarna, als de school weer groen is, speelt het bestuur een belangrijke rol. Het schoolbestuur is verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs op zijn scholen (Hoffmans & Heegsma, 2010) en dient ervoor te zorgen dat de onderwijskwaliteit van zwakke scholen zo snel mogelijk weer op een aanvaardbaar niveau wordt gebracht. Het bestuur staat voor de taak een snelle en duurzame kwaliteitsverbetering te bewerkstelligen en te behouden. Deze publicatie wil inzicht geven in de rol van het bestuur bij het borgen van de behaalde resultaten. Volgens Van Dale betekent borgen beschermen tegen verwateren, beletten tegen verloren gaan. De website www.woorden.org definieert borgen als: zorgen dat iets in orde komt en in orde blijft. Deze definitie van borgen geeft aan dat er eerst iets niet in orde was, dat het vervolgens in orde is gekomen en dat het daarna in orde blijft. Dat past bij de manier waarop er in het onderwijs over borgen wordt gesproken. Het gaat om het vasthouden van vernieuwingen, aanpassingen, resultaten en werkwijzen. De definitie geeft ook aan dat er een verandering vooraf gaat aan het borgen. Wat precies moet worden geborgd, is afhankelijk van wat er is veranderd. Deze publicatie geeft, aan de hand van literatuur en praktijkvoorbeelden inzicht in een aantal aspecten waarvan is gebleken dat deze niet in orde waren op scholen, vervolgens in orde zijn gekomen en ten slotte in orde zijn gebleven. Hoofdstuk 2 beschrijft wat de literatuur zegt over de rol van het bestuur bij de ­kwaliteitsverbetering van (zeer) zwakke scholen. In hoofdstuk 3 besteden we aandacht

5

aan borgen. Wat houdt borgen in? En welke rol speelt het bestuur bij de borging van resultaten? Het vierde hoofdstuk beschrijft ervaringen en praktijkvoorbeelden van besturen die het is gelukt om van zwak weer sterk te worden en te blijven. In het laatste hoofdstuk formuleren we conclusies en aanbevelingen.

6

Hoofdstuk 2

Bestuurlijke verantwoordelijkheid Organisaties verschillen in de wijze waarop het bestuur is ingericht. In de publicatie ‘Van gele kaart naar nieuwe ambitie’ zijn vier bestuurlijke modellen beschreven waaruit de schoolorganisatie een keuze kan maken: uitvoerend, beleidsvormend, raad van toezicht en toezichthoudend bestuur (Hoffmans & Heegsma, 2009). Bij elk model heeft de bestuurder een andere betrokkenheid bij de scholen (zie figuur 1).

Bestuur

Bestuur

Toezicht Bestuur

Directie/ management

Bestuur Directie

Dagelikse leiding

Dagelikse leiding

Raad van Toezicht

Bestuur Toezicht Algemene directie

Toezicht

Toezicht College van bestuur

Bestuur

Bestuur Dagelikse leiding

Dagelikse leiding Directie/ management

Management

Figuur 1 Bestuurlijke modellen (Veltkamp & van Etteger, 2011).

7

De vier modellen zijn als volgt beschreven: 1. Uitvoerend bestuur: het bestuur is verantwoordelijk voor het toezicht houden, het besturen en voor de dagelijkse leiding. De directie voert de dagelijkse leiding uit en richt zich meer op onderwijskundige zaken. 2. Beleidsvormend bestuur: het bestuur richt zich op beleidsvorming, samen met de directeur. Taken van het bestuur zijn: besturen en toezicht houden. De directie heeft de dagelijkse leiding en het bestuur is verantwoordelijk voor de kwaliteit van onderwijs. 3. Toezichthoudend bestuur: toezicht houden is de kerntaak. Het bestuur wordt op basis van mandaat uitgevoerd door een algemene of bovenschoolse directie. De dagelijkse leiding ligt bij de directeur. Het bestuur is formeel verantwoordelijk, maar de directie is in de praktijk aanspreekbaar. 4. Raad van toezicht-model: de raad van toezicht houdt toezicht, de bestuurder bestuurt en de directie heeft de dagelijkse leiding. Er is een duidelijke scheiding tussen bestuur en toezicht. De eerste drie modellen worden ook wel ‘one-tierstructuur’ genoemd (Hooge & ­Nijkamp, 2007): er is één orgaan waarin bestuur en intern toezicht zijn samen­ gevoegd. Wanneer er een apart toezichtsorgaan is, wordt er gesproken van een ­‘two-tierstructuur’ (Peij, 2007). Hoffmans en Heegsma (2010) beschrijven dat er door de invoering van de wet ‘Goed onderwijs, goed bestuur’ drie garanties voor onderwijskwaliteit wettelijk zijn geregeld: 1. Als de kwaliteit van het onderwijs op een school onder de maat is of als er sprake is van wanbeheer door de bestuurder, kan de overheid ingrijpen en kan de minister sancties opleggen. 2. De PO-Raad heeft de Code Goed Bestuur ontwikkeld en ieder bestuur moet ­volgens deze code gaan werken. 3. Er moet een scheiding zijn tussen intern toezicht en bestuur. Door deze drie garanties ontstaat er een scherpe focus op de v ­ erantwoordelijkheid van de bestuurder voor de kwaliteit van het onderwijs. Het bestuur is daarop ­aanspreekbaar door stakeholders, zoals ouders en de inspectie. Op basis van een vastgesteld toezichtkader houdt de toezichthouder wettelijk toezicht op de middelen en op de kwaliteit van het onderwijs. Het toezichtkader is afgestemd op de verplichte verantwoordingskaders van de overheid en de inspectie. Om te begrijpen wat besturen doen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit wordt ­geborgd, moeten we weten wat eraan vooraf is gegaan. Dit hoofdstuk gaat in op het zwak worden van scholen en op de rol die het bestuur daarbij speelt.

8

2.1 Het predicaat zwak Er zijn verschillende bestuurlijke factoren die invloed kunnen hebben op het zwak worden van een school (Beek, et al., 2009): de relatie tussen de school en het b ­ estuur, de sociale en communicatieve vaardigheden van het bestuur, het strategisch ­inzicht van het bestuur en de betrokkenheid bij de omgeving. Beek e.a. stellen dat iedere school op een gegeven moment zwak kan worden. Er spelen daarbij altijd ­meerdere risicofactoren een rol (bijvoorbeeld veranderende leerlingenpopulatie, ­menings­verschillen tussen bestuur, schoolleider en team of onvoldoende zicht op de onderwijsprestaties). Een school wordt echter pas zeer zwak als deze factoren te laat worden ontdekt. Dit heeft te maken met de mate waarin scholen bewust omgaan met resultaten. Beek e.a. stellen dan ook dat het ontbreken van een opbrengstgerichte cultuur die is verankerd in mensen, de organisatie en in systemen, een belangrijke oorzaak is van het zwak worden van scholen. Het bestuur dient zicht te hebben op de leer­opbrengsten, moet daarover prestatieafspraken maken met de school en het management en moet erop toezien dat deze worden gemonitord en geëvalueerd. Het bestuur is zodoende alert op het onderpresteren van scholen en op de kwaliteit van het onderwijsleerproces en signaleert tijdig als scholen onvoldoende investeren in kwaliteit. Met name een systematische analyse van de leeropbrengsten en een planmatige uitvoering van de leerlingenzorg ontbreken vaak. Besturen die hun taken goed uitvoeren, monitoren de kwaliteit en de opbrengsten van de scholen constant. Zo kunnen zij tijdig bijsturen, waardoor de kans veel ­kleiner is dat de kwaliteit en de opbrengsten van het onderwijs in korte tijd achteruitgaan en onder een aanvaardbaar niveau komen. Het bestuur kan het ontstaan van zeer zwakke scholen dus voorkomen door te reageren op signalen en direct bij te sturen als dat nodig is. De PO-Raad analyseerde de rol van het bestuur bij het (zeer) zwak worden van scholen (Van Gerven, 2010). Deze analyse laat zien dat de rol van het bestuur in de periode voorafgaande aan de zeer zwakke prestaties van de school niet groot is. De besturen stuurden nauwelijks op kwaliteitszorg en de scholen hoefden geen ­verantwoording af te leggen over de behaalde leerlingenresultaten. Vaak was er sprake van bestuurlijke afstand en een geringe sturing vanuit het schoolbestuur. Het is dan ook van belang dat besturen voldoende inzicht hebben in de resultaten van het leerlingvolgsysteem. Het is voor besturen lastiger om inzicht te krijgen in de kwaliteit en het didactisch handelen van de leraren.

9

2.2 Het plan van aanpak Voor het slagen van een verbetertraject is het noodzakelijk dat de zwakke en sterke punten van de school en de oorzaken van het onderpresteren worden geanalyseerd. De uitkomsten van deze analyse vormen de basis voor het verbeterplan. Deze eigen analyse is van belang met het oog op het draagvlak voor het verbeterproces. ­Betrokkenen herkennen de oorzaken en conclusies van een eigen analyse beter dan de uitkomsten van een analyse van de inspectie (VO-raad, 2011). Het plan van aanpak heeft een planmatig karakter en er is een goede samenhang tussen de activiteiten op verschillende niveaus (primaire proces, cultuur, management, bestuur, et cetera) (Groot, Huijbrechts & Kooijman, 2009). De doelen op de lange en korte termijn sluiten aan bij de verandercapaciteit van de school. Criteria voor het plan van aanpak Het plan van aanpak moet voldoen aan de volgende criteria: • Er is voldoende draagvlak voor het plan en het beschrijft op welke manier het draagvlak kan worden versterkt. • Het plan is gebaseerd op een analyse van de sterke en zwakke punten van de school. De maatregelen sluiten hierbij aan. • Het plan beschrijft de inhoud en de organisatie van het verbetertraject: concrete, meetbare doelen, de tijdsplanning, (tussen)evaluaties, kosten en de verdeling van taken, rollen en verantwoordelijkheden. • Het plan besteedt aandacht aan de communicatie met ouders. Wat betreft de uitvoering van het plan is het van belang dat: • de schoolleider zijn leidende en coördinerende taak op zich neemt en voldoende zicht heeft op opbrengen, toetsing en schoolprocessen, • het bestuur haar verantwoordelijkheid (weer) oppakt en dit ook uitstraalt, • schoolverzuim en verlies van onderwijstijd en schoolverzuim worden voorkomen, • de kwaliteit van de lessen, zowel didactisch als pedagogisch, gaan voldoen aan de eisen, • leraren zich professionaliseren op het gebied van complexe vaardigheden, zoals differentiëren en het activeren van leerlingen, • er een goed leerlingvolgsysteem wordt gebruikt, • de leerlingenzorg verbetert. De maatregelen moeten een coherent geheel vormen en aansluiten bij de ontwikkeling van de school. Daarnaast is het belangrijk dat het een beperkt aantal maatregelen zijn, dat ze concreet en goed doordacht zijn en dat ze niet (te) afhankelijk zijn van externen (VO-Raad, 2011).

10

Het is, zoals eerder gezegd, van belang dat alle niveaus van de organisatie betrokken zijn bij het plan van aanpak. Ook het bestuur speelt een belangrijke rol. Het bestuur werkt hierin samen met de schoolleider. Verbetertrajecten zijn alleen succesvol wanneer er sprake is van de ketenbenadering: alle betrokkenen op de verschillende niveaus hebben een aandeel in het traject. Dit is een van de aandachtspunten bij het opstellen van een plan van aanpak: wie moet wanneer in actie komen en hoe? Mijs (2007) stelt dat een duidelijke definiëring van de rollen een voorwaarde is voor een goede samenwerking. Veltkamp en Van Etteger (2011) maken onderscheid in het strategisch, ­ het operationeel en het tactisch niveau: • Het strategisch niveau houdt zich bezig met het schoolbeleid en met de aansturing van het tactisch niveau. • Het tactisch niveau stuurt het operationele niveau aan. De focus ligt op de inzet van de medewerkers, het richting geven aan uitvoeringsprocessen, de toewijzing van middelen en de inrichting van de school. • Op operationeel niveau vindt het contact met de leerlingen plaats. Lesgeven is de belangrijkste activiteit op operationeel niveau. De schoolorganisatie als professionele leergemeenschap Verbetertrajecten doen een beroep op het lerend vermogen van de school. Gezamenlijk leren blijkt een belangrijke succesfactor te zijn. Volgens Verbiest (2004) zijn in een professionele leergemeenschap de volgende drie concepten geïntegreerd: professionaliteit, leren en gemeenschap. Het doel van een professionele leergemeenschap is samen te leren van de praktijk met het doel deze (samen) te verbeteren. Dat vraagt van alle betrokkenen uit de keten een reflectieve houding. Zij acteren vanuit collectieve kennis en vaardigheden en een gemeenschappelijke attitude: hoe denken wij dit samen te bewerkstelligen? Wat is daarvoor nodig? Dit wordt beschreven in het plan van aanpak. De organisatie is zo ingericht, dat er ook capaciteit is om gezamenlijk te leren. Het gaat hierbij onder meer om openheid naar buiten toe en het bespreekbaar ­maken van belemmerende waarden en normen. Om te bewerkstelligen dat teamleden daadwerkelijk betrokken zijn bij kwaliteitszorg, moet het team hiertoe bereid zijn en er ruimte voor krijgen (Foks e.a. 2007). Het verbeterplan moet dus ingaan op de vraag hoe dit in het betreffende team gerealiseerd kan worden. Resultaat zal zijn dat teamleden zich de nieuwe handelwijze helemaal eigen hebben gemaakt, dat het een vast onderdeel is geworden van hun bekwaamheid. Ze zijn in staat zelf ontwikkeldoelen op te stellen en hun professionalisering hierop te richten. Ontwikkeling is een terugkerend onderwerp van gesprek binnen de gehele (school)organisatie. Omdat teamleden verschillen in persoonlijkheid, situatie en competenties, vereist dit werk op maat.

11

2.3 Het verbeterproces: interventies van besturen De invloed van bestuurders en schoolleiders op de kwaliteit van het onderwijs verloopt altijd via de leraar (Andersen, Beke, Pol & Veke, 2013; Krüger, 2010). ­Schoolleiders en bestuurders zijn belangrijke schakels in de keten. Hun interventies dragen bij aan de verbetering van de leeropbrengsten van de leerling (Ten B ­ ruggecate, 2009). De VO-Raad geeft aan dat de schooldirectie aan zet is om een succesvol ­verbetertraject op school vorm te geven (VO-raad, AOC raad, 2011), maar dat het bevoegd gezag door de Inspectie van het Onderwijs wordt aangesproken op de ­kwaliteit van het onderwijs (Veltkamp & van Etteger, 2011). Daarmee is het bevoegd gezag verantwoordelijk voor de kwaliteit van het primaire proces. Het is niet de bedoeling dat de bestuurder zelf interventies uitvoert, maar hij v ­ ervult wel de functie van ‘moreel kompas’. Deze functie komt op verschillende m ­ anieren tot uiting in de organisatie. Allereerst komt dit tot uiting in de benoeming van de bestuurder. Ten tweede dient de bestuurder ervoor te zorgen dat actoren in de organisatie zich verantwoordelijk voelen, verantwoording willen afleggen en ­verantwoordelijkheid nemen. Maar als de school kwaliteitsproblemen heeft, dan dient de bestuurder of de toezichthouder wel in te grijpen (Veltkamp, 2010). Een interventie is ‘elke planmatige en doelgerichte aanpak om het gedrag van ­betrokkenen te veranderen en de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren’ ­(Veltkamp & van Etteger, 2011, p. 18). De PO-Raad beschrijft een aantal interventies, die het bestuur preventief kan uitvoeren. Er wordt onderscheid gemaakt tussen interventies op organisatieniveau en interventies op schoolniveau. Interventies op organisatieniveau: • De missie en visie inkaderen. • Norm stellen voor tevredenheid. • Streefdoelen formuleren. • Heldere kengetallen formuleren. • Een werkbaar format voor terugkoppeling van informatie beschikbaar stellen. • Informeren over (brede) strategische ontwikkelingen. • Structureel resultaten verspreiden en bespreken. • Zichtbaar en aanspreekbaar zijn. • Een opbrengstgerichte cultuur ontwikkelen. Interventies op schoolniveau: • Heldere doelstellingen formuleren. • Sturen op budget (middelen zijn gekoppeld aan ambities). • Verbinding leggen tussen de ontwikkeling van de directeur en de doelstellingen van de school. • De directeur in zijn kracht zetten.

12

• Gesprekken voeren over resultaten (managementrapportages). • Evaluatiegesprekken voeren en tijdig support geven. Onderzoek van de inspectie (2006) wijst uit dat een aantal interventies zeer e ­ ffectief blijkt te zijn in verbetertrajecten: • Coaching of vervanging van het personeel (op de verschillende niveaus binnen de keten). • Onderwijsinhoudelijke verbeteringen, zoals het verbeteren van de leerlingenzorg, het leerstofaanbod of het werken met onderwijssystemen. • Acties gericht op de organisatiestructuur van het bestuur. De literatuur geeft besturen verschillende adviezen om een school van zwak naar sterk te leiden: • Het bestuur moet duidelijk aanwezig zijn, zijn verantwoordelijkheid pakken en dicht op de school zitten, zodat het snel beslissingen kan nemen (Vermaas, 2011). • Er moeten heldere afspraken zijn tussen bestuur en schoolleiding over de ­richting van de verbeteringen en de (financiële) armslag van de schoolleiding (Vermaas, 2011). • Het is van belang voor de onderwijskwaliteit dat het bestuur rolvast is (Hooge en Honingh, 2011). Een rolvast bestuur heeft meer zicht op de onderwijskwaliteit en kan hier meer aan bijdragen dan een bestuur dat niet rolvast is. • In Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit (van Beek, et. al., 2009) zijn preventieve en curatieve aanpakken geanalyseerd op basis van bestaande onderzoeken en beleid. Dit rapport geeft zeer nadrukkelijk aan dat besturen een belangrijke rol spelen in het verbeteren en borgen van de onderwijskwaliteit. Er moet daarbij sprake zijn van een goede afstemming tussen sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. Het schoolbestuur heeft de regie van het verbeterproces, maar houdt daarbij tevens enige afstand van de schoolleider, zowel inhoudelijk als wat betreft de bevoegdheden. • De PO-Raad (2011) geeft bestuurders een aantal praktisch handvatten voor kwaliteitsbeleid. Eén van de belangrijkste aspecten is dat er sprake moet zijn van een duidelijke koers, die wordt vastgesteld door de organisatie als geheel. Vervolgens geven de scholen afzonderlijk aan hoe ze een bijdrage gaan leveren aan deze doelen. Hoewel dit vooral is bedoeld voor het primair onderwijs, is dit eveneens te vertalen naar het voortgezet onderwijs. • Om daadwerkelijk te kunnen sturen op onderwijskwaliteit, moet de bestuurder beschikken over de juiste informatie. Daarom zijn belangrijke vragen: over welke informatie moet ik beschikken? En van wie krijg ik deze informatie? Het gaat om relevante informatie over de opbrengsten van het primaire proces en over de ­belangrijkste randvoorwaarden voor de realisering van het onderwijs. De bestuurder moet toezien op het beleidsmatig werken van de schoolleider.

13

Onderzoek wijst uit dat er sprake is van een spanningsveld in de relatie tussen bestuurders en schoolleiders (Veltkamp & Etteger, 2011; Korsten, 2012; Hattum & Jassen, 2012; Andersen et al, 2013). Bij bestuurders die erkennen dat zij een sleutelpositie innemen bij verbetering en borging, kan een grote handelingsverlegenheid ontstaan. Doordat bestuurders de lijnen uitzetten en eindverantwoordelijk zijn en schoolleiders dit beleid moeten uitvoeren en verantwoording dragen op schoolniveau, ontstaat er een overlap in werkzaamheden. Om afstand in de relatie te voorkomen, is het ­belangrijk dat er een heldere verdeling is van taken, rollen en verantwoordelijkheden (Andersen, et al, 2013). Korsten (2012) adviseert bestuurders om zich te richten op afstemming en coördinatie in de keten. Kenmerkend hiervoor zijn: duidelijke ­ketendoelen, een adequate informatievoorziening, een effectief controlesysteem en een vertrouwensrelatie.

2.4 Opbrengstgericht besturen Er is veel geschreven over opbrengstgericht werken. Aspecten die in de verschillende definities altijd terug komen zijn: (gezamenlijke) doelen stellen, planmatig werken en sturen, resultaten analyseren en werkwijzen bijstellen op basis van de analyses. De onderwijsinspectie (2013) definieert opbrengstgericht werken als: het systematisch en doelgericht werken aan het maximaliseren van prestaties. Dit kan gaan om de cognitieve resultaten van leerlingen, om sociaal - emotionele resultaten of over de tevredenheid van leerlingen en ouders (Oomens, Aarsen, EcK & Kieft; 2008). In een opbrengstgericht bestuur is er congruentie tussen de geformuleerde doelen enerzijds en realisatie en beoordeling daarvan anderzijds. Er is met andere woorden congruentie tussen de doelen van het strategisch beleidsplan, het schoolplan, de teamplannen en de individuele plannen van de teamleden (Veltkamp & van Etteger, 2011). Opbrengstgericht besturen houdt het volgende in (Hoffmans & Heegsma, 2010): • Werken vanuit hoge ambities De bestuurder en de scholen hebben de ambitie om het onderwijs constant te ­verbeteren. Zij stellen op strategisch niveau gezamenlijke ambitieuze doelen vast en formuleren per jaar speerpunten. De schoolplannen zijn op deze doelstellingen en speerpunten afgesteld. • Planmatig sturen Besturen werken op basis van plannen, rapportages en managementafspraken. Het bestuur gebruikt deze om te sturen, het onderwijs te verbeteren en om zich te verantwoorden. Hiervoor moet de bestuurder beschikken over de resultaten van het leerlingvolgsysteem en de analyses daarvan. Het bestuur interpreteert deze informatie en stelt op basis daarvan vervolgacties vast. Daarnaast moet

14

de bestuurder beschikken over de kengetallen van de scholen die van belang zijn voor de continuïteit en de kwaliteit van het onderwijs. Aan de hand van een kwaliteitszorgsysteem brengt de bestuurder de kwaliteit van de leerlingenzorg en van het onderwijs jaarlijks in beeld. Het bestuur spreekt met de scholen af hoe zij hun prestaties verantwoorden en voert aan de hand van de leerlingenresultaten resultaatgerichte gesprekken met de directeuren. • Stimuleren en faciliteren De bestuurder stimuleert de directeuren om opbrengstgericht en onderwijskundig leiding te geven. Daartoe werkt de bestuurder aan een gemeenschappelijke focus op opbrengstgericht werken en aan een opbrengstgerichte cultuur op de scholen. Het bestuur stelt ambitieuze doelen, besteedt aandacht aan afgesproken procedu­ res, zorgt voor transparantie en communiceert tijdig over doelen, plannen en evaluatie. Verder zet de bestuurder middelen in voor de ontwikkeling van vakkennis, bijvoorbeeld voor het aannemen en opleiden van taal- en rekenspecialisten. Ten slotte stimuleert de bestuurder uitwisseling, collegiale consultatie en netwerkvorming en zorgt hij voor een gedifferentieerde ondersteuning van de schoolleiders. Volgens Beke et al., (2012) is er sprake van een opbrengstgerichte cultuur als ­opbrengsten en de wijze waarop deze tot stand zijn gekomen voortdurend onder de loep worden genomen. Ze noemen de volgende kenmerken van een opbrengstgerichte cultuur: • Er is sprake van een continue onderzoekende houding. • Alle lagen van de organisatie werken opbrengstgericht. • Er is ruimte voor evaluatie, interpretatie, afstemmen en bijstellen. Beke et al., (2012) ontdekten in hun onderzoek dat bestuurders, schoolleiders en leraren een verschillende kijk hebben op de betekenis van opbrengstgericht werken en op de interventies die daarbij horen. Bestuurders focussen op resultaat en strategische doelen, directeuren richten zich vooral op ad hoc problemen van de interne organisatie en leraren zetten in op de ontwikkeling van hun leerlingen, de menselijke kant van opbrengstgericht werken. De omslag naar een cultuur waar opbrengsten een belangrijke rol spelen, is één van de beste voorspellers voor het weer ‘groen’ worden van (zeer) zwakke scholen (­Greven, 2010). Alleen dan heeft het verbetertraject een blijvend effect en is de vereiste ­investering van blijvende waarde. Tegelijkertijd is cultuurverandering ook één van de meest complexe vraagstukken bij een verbetertraject: hoe verander je de cultuur? Het is de taak van de leidinggevenden om sturing te geven aan dit proces en de regie te houden van de cultuurverandering, zowel op bestuursniveau als op schoolniveau. Op school is de schoolleider verantwoordelijk voor de verandering naar een professionele en opbrengstgerichte cultuur. Of de cultuurverandering tot stand komt, is in sterke mate afhankelijk van de intrinsieke motivatie van de teamleden om hun

15

gedrag te veranderen. Zij moeten zich ervan bewust zijn dat zij het verschil kunnen maken door de manier waarop ze werken aan hun onderwijsdoelen en door de wijze waarop zij inspelen op de verschillen tussen leerlingen. Voor het bevorderen van een opbrengstgerichte cultuur zijn er binnen de organisatie vier aspecten van belang: • Heldere doelen formuleren op verschillende niveaus (primaire en secundaire processen) en deze meetbaar maken. • De dialoog tussen de betrokkenen bevorderen aan de hand van interactieve ­interventies (beelden uitwisselen, gezamenlijke visie ontwikkelen en acties ­ondernemen), betekenisgerichte interventies (verbeelden van de toekomst) en leerinterventies (samenwerking, feedback en gedeeld leiderschap). Dit komt ­overeen met wat Verbiest (2004) ‘de professionele leergemeenschap’ noemt. • Een balans vinden tussen ruimte bieden en (op de juiste zaken) regie voeren. • Schakelen tussen verschillende denkmodellen en inspelen op verschillende ­situaties en op een veranderende omgeving. De bestuurder kan invloed uitoefenen op het bewerkstelligen van een opbrengst­ gerichte cultuur (Andersen e.a., 2013). Het accent moet liggen op het aansturen van processen die tot hogere leeropbrengsten leiden. Dat houdt in dat de bestuurder schoolleiders stimuleert en met hen in gesprek gaat over de resultaten, over de manier waarop deze worden bereikt en over mogelijkheden voor ontwikkeling. Het is een uitdaging voor het bestuur om tijdens deze dialoog de balans te vinden tussen aansturen en meebeslissen. De missie en de visie van de organisatie vormen hierbij het uitgangspunt: de schoolleider vertaalt de strategische doelen van de organisatie naar doelen voor de school en deze zijn onderwerp van gesprek in de professionele dialoog tussen schoolleider en bestuur.

2.5 Het blijft mensenwerk Een onderzoek van de PO-Raad (Het blijft mensenwerk, 2010) laat zien dat elk verbetertraject zijn eigen beeld en dynamiek heeft. Elke school heeft immers eigen kenmerken en omstandigheden. Het is daarom belangrijk dat het bestuur de verbetertrajecten op scholen nauwkeurig monitort. Zo kan de bestuurder processen tijdig bijsturen en ervoor zorgen dat successen worden gevierd. Een sterke centrale sturing van verbetertrajecten heeft een positief effect op de ontwikkeling van de kwaliteitszorg en van het onderwijsproces. Contact en communicatie met alle betrokkenen is hierbij essentieel. Door de lijnen kort te houden en regelmatig informatie te vragen, blijft het bestuur betrokken bij het verbetertraject. Uiteraard is het van belang dat dit niet leidt tot rolverwarring.

16

Plannen kunnen nog zo goed zijn, de praktijk blijkt vaak weerbarstig. De psychologie leert ons dat een veilige basis belangrijk is voor de ontwikkeling van mensen. Bij de aanvang van verbetertrajecten is de aandacht voor de mens dan ook cruciaal. Bij succesvolle verbetertrajecten wordt vaak allereerst aandacht besteed aan een goede, duidelijke en daardoor veilige werksituatie. Gedurende het verbetertraject moet een bestuurder hier ook regelmatig vragen over stellen. Daarnaast is het van belang dat er sprake is van een goede dialoog op de verschillende niveaus. Het goed uitvoeren van een gesprekscyclus is hiervoor een geschikt hulpmiddel. Dat houdt in dat er op verschillende niveaus binnen de organisatie op vaste momenten gesprekken worden gevoerd over de ontwikkeling van mensen. Het is belangrijk dat de inhoud van deze gesprekken aansluit bij de ambities en de doelen van de organisatie. In deze gesprekken speelt onder meer de kwaliteit van feedback een voorname rol. In het onderwijsverslag van 2013 spreekt de inspectie over ‘feedback als forse opgave’. Naast het feit dat feedback geven als een lastige vaardigheid wordt ervaren, blijkt het ook een opgave te zijn om feedback in te bedden in een breder, integraal perspectief. Feedback wint aan kracht als: • het op teamniveau is ingebed in bredere analyses van de resultaten van de leerlingen, • leraren elkaar ook feedback geven, • wordt nagegaan of eerder gestelde doelen zijn gehaald, • als de feedback aansluit bij de koers van de school of instelling.

17

18

Hoofdstuk 3

Borgen Borgen is ervoor zorgen dat het resultaat van het verbetertraject blijvend is verankerd in de organisatie. Daar is meer voor nodig dan het invoeren van instrumenten: er moet gedragsverandering plaatsvinden. Om blijvend te verbeteren, moet er iets blijvends veranderen in het gedrag van mensen en in de organisatiecultuur. Er kunnen in korte tijd kleine aanpassingen worden gedaan, ‘quick wins’ om het rendement te verhogen, maar voor blijvend resultaat is een een structurele gedragsverandering noodzakelijk. Borging vraagt om bewust gedrag (op alle niveaus) dat in lijn is met de doelen van de organisatie. Het doel van borgen is de kwaliteit van het onderwijs te onderhouden en verder te verbeteren. In het kader van borging is de ketenbenadering (alignment) van wezenlijk belang. Heel terecht gaven Foks e.a. (2007) hun publicatie de titel: Kwaliteit maak je met elkaar. Eenvoudig gezegd betekent kwaliteitszorg: afspraken maken en deze nakomen. Veltkamp een Etteger (2011) spreken in dit kader van ‘congruent handelen’. Dat houdt in dat professionals in alle lagen van de organisatie in hun gedrag laten zien wat bij hun rol hoort en wat er is afgesproken. Borging moet dan ook in alle lagen van de organisatie plaatsvinden. Het bestuur speelt daarin een zeer belangrijke rol. Op organisatieniveau wordt immers het ­ strategisch beleid uitgezet. Dat beleid is richtinggevend voor de doelen en acties in de andere lagen van de organisatie, zowel op school-, team- als groepsniveau.

3.1 Cyclisch werken Om op systematische wijze en opbrengstgericht aan de doelen te werken, wordt veelal het PDCA-model van Deming (1950) gebruikt (Cijvat, e.a., 2009), aangevuld met het IMWR model (www.ink.nl). Dit model bestaat uit twee cycli, een binnenring en een buitenring.

19

K

AC

C

Waarderen

PL

D

AN

O

Inspireren

Mobiliseren

T

CH R e fl e

E

ct ere n

Figuur 2 PDCA-cyclus/Deming-wiel (ink.nl)

Binnenring Plan: doelen, organisatie, planning en afspraken. Do: effectief onderwijs uitvoeren en leerlingresultaten vaststellen. Check: leerlingresultaten analyseren en verklaren. Act: onderwijs bijstellen en aanscherpen. Buitenring Inspireren: team enthousiasmeren, meekrijgen. Mobiliseren: personeel aanzetten tot actie. Medewerkers waarderen. Reflecteren: op eigen gedrag en handelen. De stappen van de binnenring bieden houvast, ze geven richting. Waar wil de school naartoe? Wat wil men bereiken? En vooral: hoe? Door de cyclus van Plan, Do, Check en Act steeds opnieuw te doorlopen, werkt de school continu aan kwaliteitsverbetering (van den Hout & Gerrits, 2011). Door het resultaat te beoordelen, wordt vastgesteld welke onderdelen van het beleid nog moeten worden versterkt en welke kunnen worden geborgd. Daarnaast komen in ieder onderdeel van de PDCA-cyclus inspiratie, mobilisering, waardering en reflectie aan de orde. Dat maakt de PDCA-cyclus levend en werkzaam. Inspiratie bewerkstelligt bij alle betrokkenen de benodigde houding en motivatie. Mobilisatie geeft de noodzaak van de verandering aan. Waardering zorgt voor veiligheid, waardoor

20

feedback soepel verloopt. Reflectie ten slotte zorgt voor een betere kwaliteit van de onderdelen van de PDCA-cyclus. De bestuurder, schoolleider en het middenmanagement inspireren, waarderen en mobiliseren het team. Om dit goed te kunnen doen, reflecteren zij op het eigen gedrag en handelen. Wanneer de kwaliteitscyclus in alle lagen van de organisatie systematisch wordt doorlopen, is er sprake van ‘gelaagde kwaliteitszorg’. Communicatie en ontwikkeling spelen hierbij een belangrijke rol. Individuele doelen zijn gerelateerd aan de organisatiedoelen en betrokkenen worden goed en op de juiste manier geïnformeerd en dus betrokken. Foks e.a. (2007) noemen drie aspecten die van belang zijn voor de kwaliteitszorg op teamniveau: • De kwaliteit van het team Deze wordt bepaald door de volgende factoren: heldere doelstellingen, ­gezamenlijke verantwoordelijkheid, open communicatie, wederzijds respect, ­flexibele instelling, initiatief tonen. • Kwaliteitsbewustzijn van alle teamleden Elk teamlid is zich bewust van zijn rol in en verantwoordelijkheid voor de ­kwaliteitszorg. Hieraan moet expliciet aandacht worden besteed. • Beschikken over instrumentele vaardigheden Teamleden zijn in staat verbeterpunten te noemen en kunnen deze omzetten in concrete acties. Ook kunnen zij evalueren en gegevens analyseren. Deze punten dienen op de agenda te staan van de gesprekken tussen de bestuurder en de schoolleider. Het is de taak van de bestuurder om reflectieve vragen te stellen die de schoolleider aan het denken zetten. Kortom, de bestuurder zet de professionele dialoog in als hulpmiddel om invloed uit te oefenen op de kwaliteit van de school.

3.2 Cultuurverandering Op scholen die van rood groen zijn geworden, maar weer terugvallen, hebben de l­eraren de omslag naar opbrengstgericht werken nog niet voldoende gemaakt, de cultuur is niet veranderd. Het onderwijs is aangepast omdat de inspectie, het bestuur of de directeur daarom heeft gevraagd, maar niet omdat de leraren ­ervan overtuigd zijn dat zij het verschil kunnen maken als het gaat om de prestaties van de leerling (Beek, Heuvel & Kant, 2009). De zelfsturing van leraren is in dit ­verband essentieel. Dat vereist inzicht in de eigen kwaliteiten en verbeterpunten. Écht borgen kan alleen als er sprake is van een blijvende verandering van de cultuur. Om de kwaliteit duurzaam te verbeteren, moet er een complete en duurzame cultuurverandering plaatsvinden (Gerven, 2010). Loman & Leeuwen (2010) noemen twee

21

belangrijke voorwaarden om tot een succesvolle cultuurverandering te komen: • Het besef dat de verandering noodzakelijk is. Deze noodzaak wordt gedeeld op de werkvloer, met de ouders en met de directie. • Motivatie die is gestoeld op de waarde van de organisatie, namelijk het beste onderwijs aan kinderen willen geven. Ook hier geldt weer dat blijvende verbetering van de onderwijskwaliteit alleen mogelijk is wanneer het in alle lagen van de organisatie leeft, wanneer alle betrokkenen zich bewust zijn van hun rol en allemaal een bijdrage leveren. Het bestuur speelt daarin een zeer belangrijke rol. We zagen eerder dat de professionele dialoog een krachtig instrument is om een cultuurverandering te bewerkstelligen (Verbiest, 2003). Verbiest geeft aan dat daarmee onderlinge verbinding binnen de keten kan ontstaan. Aarts & Oyen (2012) gebruiken de term ‘verankeren’ als het gaat om het borgen van een cultuurverandering. Als een nieuwe organisatiecultuur is verankerd, zo geven zij aan, is de bijbehorende manier van werken geworteld in de organisatie. De werkwijze sluit dan aan bij de normen en waarden van de organisatie en is ­terug te vinden in verschillende processen en procedures. Om de verandering door te voeren, is het cruciaal dat medewerkers de nieuwe situatie accepteren en zich deze eigen maken. Aarts (2009) geef vijf indicatoren die van belang zijn voor het verankeren van een cultuurverandering: 1. Rolmodellen Omdat de organisatie van medewerkers ander gedrag verwacht, is het belangrijk dat zij een goed beeld krijgen van het gewenste gedrag. Dit kan worden bewerkstelligd door voorbeeldgedrag van de leidinggevende en door verhalen of anekdotes te bespreken. 2. Regels en regulering Het is cruciaal dat het nieuwe gedrag zowel formeel als informeel wordt b ­ ekrachtigd. Dit kan door regels, procedures en routines in te voeren die in lijn zijn met het gedrag dat van de medewerkers wordt verwacht. Het is een taak van het ­(midden)management om te sturen op het gewenste gedrag. Daarvoor is het nodig dat de doelen en overtuigingen van schoolleiders voldoen aan de verwachtingen van het bestuur. Immers, alleen dan is de schoolleider in staat om de voorwaarden te scheppen die nodig zijn om het gewenste gedrag te borgen. 3. Demonstraties van effectiviteit Om de nieuwe cultuur te verankeren, moeten medewerkers ervaren dat het nieuwe gedrag een meerwaarde heeft. Leraren moeten dus ervaren dat de nieuwe, ­opbrengstgerichte cultuur een positief effect heeft op hun eigen functioneren en op het leerrendement van de leerlingen.

22

4. Compatibiliteit Voor een gedragsverandering moeten mensen gedrag afleren en nieuw gedrag aanleren. Dat kost tijd en energie. Het is daarom van belang dat de organisatie­ structuur dit ondersteunt. Een bestuursfilosofie die is gebaseerd op controle en wantrouwen past daar zeker niet bij. Dit schaadt het vertrouwen van medewerkers in hun werk en in hun collega’s, waardoor de kans op borging kleiner wordt. 5. Interdependentie Het is voor een cultuurverandering van belang dat de organisatie in zijn geheel de verandering doorloopt, omdat het gewenste gedrag dan over en weer wordt ­bevestigd. Met andere woorden: de ketenbenadering is belangrijk. Boonstra (2010) onderscheidt verschillende interventies die leiders kunnen inzetten om een cultuurverandering en strategische veranderingen te realiseren: • Interactieve interventies om te verbinden en te overbruggen. Hierbij is er onder meer aandacht voor het leren kennen van elkaar, het waarderen van prestaties en het mobiliseren van netwerken. • Betekenisvolle interventies om richting te geven. Het gaat hierbij om het verbeelden van de kernwaarden, het gebruiken van ­verhalen en symbolen en ruimte geven om betekenisvol te zijn. • Leerinterventies om de verandering te verankeren. Hierbij gaat het om het samen zoeken naar nieuwe werkwijzen, leerprocessen inrichten, gedeeld leiderschap ontwikkelen en successen delen. • Structurele en instrumentele interventies om de werkpraktijken te wijzigen. Dit kan door in te grijpen in de organisatiestructuur, nieuwe werkprocessen in te richten, gedragsregels te formuleren en meetsystemen in te richten. • Machtsinterventies gericht op het doorbreken van oude werkpatronen. Dit zijn top-down interventies die spaarzaam worden ingezet bij cultuur­ verandering, bijvoorbeeld nieuwe mensen aantrekken, grenzen aangeven en zeggen waar het op staat. • Conflictinterventies die ruimte maken voor vernieuwing door de schade te herstellen die is ontstaan tijdens de schoksgewijze veranderingen. Dit kan door belemmeringen bespreekbaar te maken, conflicten te reguleren, derden in te schakelen of door prikkelende humor in te zetten.

23

24

Hoofdstuk 4

Analyse van de interviews In dit hoofdstuk staat de praktijk centraal. Er zijn in het kader van dit onderzoek gesprekken gevoerd met acht bestuurders (zowel vo als sbo) en medewerkers van hun scholen. Het doel van het onderzoek was: • zicht krijgen op de handelwijze van besturen direct nadat de inspectie het predicaat ‘(zeer) zwak’ had afgegeven • inventariseren wat de bestuurders deden nadat hun school weer ‘groen’ was geworden. Met de betrokkenen (besturen, schoolleiders en zo mogelijk middenmanagers en leraren) is daartoe teruggekeken op het verbeterproces en op de actuele situatie: welke maatregelen zijn genomen om de bestaande kwaliteit te borgen? De uitkomsten van de interviews zijn ondergebracht in drie thema’s: • Kwaliteit • Leiderschap • Cultuur Onder ‘kwaliteit’ zijn de aspecten ondergebracht die te maken hebben met de ­kwaliteit van het primaire proces en met de wijze waarop dit in kaart wordt ­gebracht (systemen en instrumenten waarmee resultaten en processen worden gemonitord). Het thema ‘leiderschap’ omvat aspecten die verwijzen naar het gedrag van de leidinggevenden: de wijze van aansturen en communiceren, maar ook de mate waarin zij vertrouwen geven. Ook de verdeling van taken, rollen en verantwoordelijkheden vallen onder dit thema. Onder ‘cultuur’ verstaan we alles wat te maken heeft met de manier waarop ­professionals samenwerken en met de in de organisatie geldende waarden en ­normen. Ook de onderlinge communicatie valt onder het thema ‘cultuur’. Omdat de informatie uit het primair onderwijs niet wezenlijk verschilt van de informatie uit het voortgezet onderwijs, presenteren we één algemene analyse. In de gesprekken kwam naar voren dat de borging voortborduurt op de interventies die tijdens het verbetertraject zijn ingezet. Omdat deze interventies alles te maken hebben met de situatie van de school voordat ze het predicaat ‘(zeer) zwak’ kreeg,

25

besteden we in paragraaf 4.1 eerst aandacht aan verbeterpunten die naar voren zijn gekomen uit de analyses van de scholen. Vervolgens werken we in paragraaf 4.2 uit welke interventies zijn ingezet en gaan we in paragraaf 4.3 in op de borgingsfase.

4.1 Aanloop naar (zeer) zwak Het predicaat ‘(zeer) zwak’ kwam voor een aantal besturen onverwacht. Bestuurders en scholen hadden het niet zien aankomen en werden verrast door het oordeel van de inspectie. Nadat ze de beoordeling kregen, hebben de besturen en scholen in de aanloop naar het verbeterplan eerst een analyse uitgevoerd. Hieronder geven we de aandachtspunten weer die daaruit naar voren zijn gekomen. Kwaliteit Uit de analyses bleek dat de bestuurders onvoldoende managementinformatie tot hun beschikking hadden. Gevolg hiervan was dat de bestuurders onvoldoende zicht hadden op de kwaliteit van de school. Men beschikte niet over meetinstrumenten om processen, onderwijsresultaten en de kwaliteit van het primaire proces goed in kaart te brengen. Het volgen van de vorderingen van de leerlingen en de aandacht voor het primaire proces waren op bestuursniveau geen speerpunten. “We hadden onvoldoende zicht op de kwaliteit en het onderwijsresultaat” Een aandachtspunt dat in de analyses naar voren kwam, was de kwaliteit van het primaire proces. Niet alle leraren beheersten de basisvaardigheden voldoende en op de vo-scholen waren onbevoegde docenten werkzaam. Ook werd op veel scholen onvoldoende opbrengstgericht gewerkt. Op één school was de benodigde onderwijskundige kennis wel bekend bij de schoolleider, maar in mindere mate bij het team. Leiderschap Een groot deel van de bestuurders gaf in de interviews aan dat er problemen waren met het onderwijskundig leiderschap. De schoolleiders die in de periode van het zwak worden aan het roer stonden, beschikten vaak niet over de competenties om het team aan te sturen tot kwalitatief goed onderwijs. Afspraken werden onvoldoende nagekomen, veranderingen werden niet voldoende geïmplementeerd of er was te weinig sprake van onderwijskundig en opbrengstgericht leiderschap. Daarnaast had het onderwijskundig leiderschap op bestuursniveau in verschillende organisaties onvoldoende kwaliteit. Het was binnen de keten niet helder wat het beleid inhield en wat de bijdrage van het bestuur was. Wat betreft de onderwijskundige processen ging iedereen zijn eigen gang, verbinding en richting ontbraken. “De samenhang ontbrak, er waren geen duidelijke lijnen”

26

De bestuurder stond in de meeste situaties op afstand en had weinig bemoeienis met de school. In een aantal gevallen was er zelfs geen contact met de bestuurder, waardoor signalen niet werden opgepikt. Cultuur Alle besturen gaven aan dat er geen, of onvoldoende, sprake was van een professionele en opbrengstgerichte cultuur op het moment dat de school (zeer) zwak werd. Er heerste een familiaire cultuur. Men was niet gewend om structureel naar de resultaten te kijken, deze te analyseren en het handelen en het beleid hier op af te stemmen. Ook werden veranderingen binnen de teams onvoldoende geïmplementeerd en geborgd en werden afspraken door de teams niet altijd nagekomen. “We zeiden altijd alles, maar we voerden niet uit. Het bleef bij enthousiasme” De geïnterviewden noemen ‘verstoorde relaties’ als een van de oorzaken van het zwak worden. Er waren slechte relaties tussen de schoolleider en de bestuurder, tussen het team en de schoolleider of tussen het team en de bestuurder. In het laatste geval was het team zeer ontevreden over de gang van zaken op school en probeerde - tevergeefs - steun te zoeken bij de bestuurder. Doordat de draagkracht en de draaglast uit balans waren, was er veel ziekteverzuim.

4.2 De verbeterfase Het predicaat ‘(zeer) zwak’ maakte veel emoties los bij leraren, teamleiders, schoolleiders en besturen. Voor het verbeteringsproces bleek het cruciaal te zijn dat men de problemen onderkende. Bij enkele scholen gingen daar enkele jaren overheen. Pas nadat besturen en scholen het oordeel van de inspectie samen accepteerden en de problemen op basis daarvan analyseerden, bleek verbetering mogelijk. Ook het vinden van de juiste schoolleider bleek van belang, maar dit kostte in ­sommige organisaties veel tijd. In die gevallen duurde het langer voordat de ­problemen op een adequate manier konden worden aangepakt. Kwaliteit Doel van het verbeterproces is de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. De verbeterfase begint met het opstellen van een verbeterplan. De manier waarop de besturen bij het verbeterplan waren betrokken, verschilde. Er zijn besturen die het verbeterplan zelf hebben opgesteld op basis van de analyse van de inspectie of van externe deskundigen. Andere besturen lieten het opstellen van het verbeterplan over aan de schoolleider en controleerden zelf de haalbaarheid ervan: is het plan concreet genoeg? Welke prioriteiten zijn gesteld? Wat wil je terugzien? Wanneer ben je tevreden?

27

Door doelgericht aan de slag te gaan werden er prioriteiten gesteld en ontstond er focus op het primaire proces. “Het gaat uiteindelijk om de leerlingen” Bij het doorvoeren van de veranderingen op de school was de bestuurder in de meeste gevallen indirect betrokken. De uitvoering was de primaire verantwoordelijkheid van de schoolleider, maar de bestuurder hield wel een vinger aan de pols. De meeste bestuurders deden dit door ieder kwartaal gesprekken te voeren over de onderwijsresultaten en de opbrengsten van het verbeterplan. De uitvoering van het verbeterplan werd door de besturen structureel geagendeerd en besproken. “We hebben sinds die tijd gesprekken over de cijfers” Ook zijn er (externe) audits gehouden en voerde een enkele bestuurder ook zelf audits uit. Naast interventies aan de personeelskant, hebben besturen geïnvesteerd in ­ondersteunde systemen om zicht te krijgen en houden op de resultaten. Alle besturen hebben instrumenten ingezet (of de kwaliteit van de instrumenten verhoogd) om de resultaten van de scholen te monitoren. Voorbeelden hiervan zijn: het voeren van managementgesprekken, het benutten van kwaliteitszorginstrumenten, het analyseren en duiden van gegevens en het uitvoeren van audits. Drie bestuurders hebben een kwaliteitscommissie samengesteld die op de scholen jaarlijks audits uitvoert om de kwaliteit van het primaire proces te beoordelen. De besturen hebben de scholen dus voornamelijk gefaciliteerd in tijd en in geld. ­ ndersteuningsgroepen Ze hebben externen ingeschakeld, audits georganiseerd, o ­ingezet en stuurgroepen ingericht. Om de lijnen kort te houden, kwamen de ­bestuurders ook regelmatig op de scholen. Leiderschap Alle bestuurders hebben interventies uitgevoerd die waren gericht op de verbetering van het leiderschap. Alle besturen beschouwen het aanstellen van een sterke en slagvaardige schoolleider als de belangrijkste interventie. Op veel scholen is de schoolleider vervangen. Het bleek cruciaal om een (interim) schoolleider te vinden, die beschikte over de capaciteiten om het verandertraject adequaat vorm te geven. Ook in de besturen vonden veel wisselingen plaats, meestal omdat er sprake was van onvoldoende onderwijskundige kennis. “Kijk als bestuurder ook eens in de spiegel; het is niet de school die zeer zwak is” Doelgerichtheid is een belangrijk aspect van succesvol leiderschap gebleken.

28

Het was in deze fase belangrijk dat de bestuurder focus aanbracht en meedacht over het stellen van de juiste prioriteiten. In zo’n periode van chaos en onzekerheid is een vasthoudende en doortastende bestuurder van groot belang. Door het doel en de inhoud van de plannen duidelijk te maken, kwamen mensen in beweging. De bestuurders schetsten een helder kader stelden zich sturend op: afspraak is afspraak en resultaten moeten behaald worden. Tegelijkertijd gaven zij ook ruimte aan de schoolleider. “Het is belangrijk om te communiceren waarom we doen wat we doen. Rechtstreeks contact hebben is hierbij van belang: sommige zaken moet je bespreken terwijl je de mensen rechtstreeks in de ogen kunt kijken. Het voeren van de dialoog is van belang” “Het is belangrijk dat je als bestuurder consequent gedrag blijft vertonen, de focus houdt en de zaken neerlegt in de laag waar ze horen” In een aantal gevallen is het organogram van de organisatie veranderd. Zo zijn er bovenschoolse managers aangesteld, kwaliteitsmedewerkers betrokken en RVT’s ingericht. Met name het op orde brengen van de taken, rollen en verantwoordelijk­ heden is vaak genoemd. Er zijn managementstatuten opgesteld waarin deze duidelijk zijn beschreven. De samenwerking met de schoolleider is op verschillende manieren ingevuld. ­Sommige bestuurders hebben zich bewust ondersteunend en coachend opgesteld. Door met de schoolleider mee te denken, ondersteunden zij hem bij zijn taak. De schoolleider hield in de meeste gevallen zijn eigen taken en verantwoordelijkheden. Maar als besturen twijfelden aan de kwaliteit van het onderwijs, gingen ze ‘dichter op de betreffende school zitten’. Omdat de schoolleiders de belangrijkste trekkers zijn van het verbetertraject, is het van belang dat de bestuurder vertrouwen heeft in de schoolleider. Bijna alle besturen hebben ingezet op een open en positieve relatie met de schoolleider. Ook ‘korte lijnen’ beschouwen zij als belangrijk, omdat een schoolleider dan sneller aan de bel trekt als hij problemen ervaart. Besturen verwachten ook van de schoolleider dat hij dit doet. Cultuur De verbetertrajecten deden een beroep op de houding van alle betrokkenen. De familiaire cultuur moest veranderen in een opbrengstgerichte cultuur. ­Bestuurders kozen voor een planmatige werkwijze, veelal door de PDCA-cyclus te implementeren. Resultaten werden onderwerp van gesprek in de overleggen en ­gesprekken op school- en op bestuursniveau. De urgentie van ­opbrengstgericht werken werd door de keten heen duidelijk gemaakt en betrokkenen kregen ­handvatten aangereikt om dit vorm te geven. Er werden scholingen gegeven over

29

het inventariseren en analyseren van resultaten. Daarnaast hebben alle besturen ingezet op de professionalisering van leraren.

4.3 Sterk blijven Borging verwijst voor de deelnemers aan ons onderzoek naar het in stand houden van de verbeteringen en het planmatig blijven werken. “Borging is dat de dingen die je hebt veranderd ook blijvend zijn. Dat je niet terug valt, maar dat je de nieuwe werkwijze vasthoudt” “Borging is werken volgens de plan-do-check-act cyclus. We plannen en evalueren regelmatig. Terugvragen, evalueren. Daarbij is het voorbeeldgedrag van jezelf als bestuurder ook belangrijk” “Borgen is dat je ziet wat je met elkaar wilt bereiken, zowel aan de harde als de zachte kant. Vanuit de resultaten en vanuit de dialoog” De meeste besturen hebben geen apart plan voor borging. Ze werken volgens de PDCA-cyclus en geven aan dat ze de stappen doorzetten die in de interventiefase zijn genomen. Met name de ingezette instrumenten worden als ondersteunend genoemd: reguliere documenten en werkwijzen, zoals het jaarplan, de kwartaal­ gesprekken met de schoolleider en de kwaliteitszorg. De schoolleiders zijn ­verantwoordelijk voor de borging op schoolniveau. Als er problemen zijn, springt het bestuur bij. Kwaliteit Uit de gesprekken met bestuurders kwam naar voren dat het doorzetten van de (nieuwe) werkwijze wel prioriteit heeft, maar dat zij dit niet bewust zien als het b ­ orgen van de verbeteringen. Met name de keuze voor planmatig werken en voor een ­opbrengstgerichte cultuur hebben geleid tot een werkwijze waarmee de veranderingen min of meer vanzelf werden geborgd. Vanuit het opbrengstgericht werken is er een constante focus op de onderwijsopbrengsten. Enkele besturen hebben daarnaast een kwaliteitscommissie ingesteld die audits uitvoert op het primaire proces. De kwaliteit van het onderwijs is daarmee inzichtelijk geworden, zodat er bij nieuwe signalen direct kan worden gereageerd. “Door te evalueren wat we gedaan hadden, wisten we ook wat werkte en wat niet. Er werden dan weer nieuwe afspraken gemaakt” Bestuurders geven aan dat ze hebben geleerd van het proces op de betreffende school. Veel doorgevoerde veranderingen (‘good practices’) ‘nemen ze mee’ naar hun

30

andere scholen. Zo worden de scholen die voorheen zwak waren, nu als voorbeeld gesteld. Met het oog op het behoud en de verbetering van kwaliteit, voerden de ­bestuurders in deze fase gesprekken met schoolleiders over de professionalisering van de schoolleiders en hun teamleden. Leiderschap De besturen namen in deze fase weer meer afstand van de scholen dan in de ­interventiefase. Scholen hebben nu geen of minder begeleiding nodig. Bestuurders zochten in deze fase naar een evenwicht tussen sturen en ruimte geven. Zij gaven aan dat ze het soms lastig vonden om de juiste rol te spelen; juist omdat deze fase een nieuwe houding vereist. De besturen blijven investeren in de relatie met de schoolleider en in korte lijnen, zodat de schoolleider direct contact op kan nemen als het nodig is. Omdat tijdens het verbeterproces is gebleken dat dit contact zo wezenlijk is, wordt daar blijvend in geïnvesteerd en is de bestuurder hier steeds alert op. “Ik verwacht van mijn schoolleiders openheid en een positieve houding” Het bleek van belang te zijn dat de bestuurders in de managementgesprekken met schoolleiders als sparringpartner fungeerden. Alle besturen vertelden dat de ­managementgesprekken die zij met hun schoolleiders voeren, zijn veranderd. Zij praten nu meer dan voorheen aan de hand van de gegevens (die nu wel voor ­handen zijn en eerder niet). Het leiderschap van de schoolleider is de bepalende factor, maar de bestuurders ­geven aan dat zij zich door het verbetertraject bewuster zijn geworden van hun eigen rol en verantwoordelijkheid. Waar ze voorheen de verantwoordelijkheid vooral bij de schoolleider legden, voelen en tonen zij zich nu meer betrokken bij de school. In gesprekken met de schoolleider vragen ze veel meer door dan voorheen. “ Bij het bekijken van de cijfers is het belangrijk door te vragen: hoe zijn de cijfers tot stand gekomen? Wat valt er op? Welke acties zijn er nu nodig? ” De geïnterviewde besturen hebben constant het besef gehad dat het om de mensen draait. Veranderingsprocessen kunnen pas slagen wanneer er in de hele keten een basis is van veiligheid en vertrouwen. Cultuur Door de verbetertrajecten zijn mensen in beweging gekomen en is de cultuur op de scholen en binnen de keten daadwerkelijk veranderd. Op scholen waar voorheen een familiecultuur heerste, heeft er een omslag plaatsgevonden naar opbrengstgericht werken en denken, zo constateren de bestuurders.

31

“Onze teamvergaderingen hebben veel meer inhoud gekregen. Het gaat ergens over” Daarnaast is er meer aandacht voor de benchmark en worden resultaten van de school vergeleken met de resultaten van de collega-scholen die onder het bestuur vallen. Ook werken de scholen meer samen, over het algemeen met scholen van hetzelfde bestuur, een enkele keer ook met andere scholen. Er zijn bijvoorbeeld werkgroepen samengesteld met medewerkers van verschillende scholen waarin alle lagen van de organisatie vertegenwoordigd zijn. In hoofdstuk 3 kwamen verschillende gedragingen aan de orde die van belang zijn voor de verankering van een cultuurverandering (Aarts, 2009). Uit de analyse van de interviews blijkt dat de bestuurders deze gedragingen (onbewust) vertoonden tijdens het verbetertraject en in de fase van borging: 1. Rolmodellen De bestuurders fungeerden als rolmodel: zij stonden open voor communicatie, gingen opbrengstgericht besturen, richtten de focus op het primaire proces en ze kwamen afspraken na. 2. Regels en regulering De beleidsdocumenten zijn aangepast aan de nieuwe manier van werken. Er worden binnen de organisatie gesprekken gevoerd over het primaire proces en over de opbrengsten. Afspraken werden nagekomen en men sprak elkaar hierop aan. Nieuwe werkwijzen zijn opgenomen in reguliere plannen, zoals het strategisch plan, het beleidsplan, het teamplan en in de persoonlijke plannen. 3. Demonstraties van effectiviteit De bestuurders, schoolleiders en teams ervaren dat de nieuwe manier van ­werken meerwaarde heeft: de sfeer verbetert, de opbrengsten gaan omhoog en de draagkracht en draaglast zijn weer in balans gekomen. 4. Compatibiliteit De gehele organisatie is vanuit dezelfde principes en dezelfde uitgangspunten gaan werken. Met andere woorden: de organisatie draagt bij aan het gewenste gedrag. 5. Interdependentie Elke laag werd betrokken bij de cultuurverandering. De cultuurverandering heeft dus plaatsgevonden in de gehele keten.

32

Hoofdstuk 5

Conclusies en aanbevelingen Er is de laatste jaren veel aandacht voor zwakke scholen en de rol van het bestuur van deze scholen. Dit onderzoek brengt in kaart hoe besturen de kwaliteit borgen van scholen die van (zeer) zwak weer groen zijn geworden. We definieerden ‘borgen’ als: zorgen dat iets in orde komt en in orde blijft (www.woor­ den.org). Deze definitie impliceert dat de borging begint op het moment dat er aan verbetering wordt gewerkt en dat deze verbetering blijvend is. Dat zien we terug bij de besturen en scholen die hebben meegewerkt aan dit onderzoek. Je zou kunnen veronderstellen dat de borgingsfase begint op het moment dat de inspectie de school weer een voldoende geeft, maar in de praktijk blijkt dat de borging al eerder begint, namelijk bij het in gang zetten van verbeteracties. De meeste besturen werken met een plan van aanpak. In dit plan zijn evaluatie­ momenten ingepland om de voortgang van het verbeteringsproces te monitoren en om het plan zo nodig aan te passen. Dit betekent dat het verbeteringsproces vanaf de start een cyclisch karakter heeft. In hoofdstuk 3 zagen we dat cyclisch werken cruciaal is voor de borging van veranderingen. Ook als de doelen uit het plan van aanpak zijn behaald, is het belangrijk dat het bestuur hoge verwachtingen blijft houden en doelen blijft stellen. Dit onderschrijven de geïnterviewde besturen. Doelen die zijn bereikt, worden in de vorm van afspraken vastgelegd. De schoolleider en de bestuurder controleren of de afspraken worden nagekomen. De doelen die nog niet zijn bereikt, worden als actiepunten opgenomen in reguliere documenten, zoals het strategisch jaarplan, het schoolplan en in de teamplannen. Ook komen deze aan de orde in de gesprekscyclus. Resultaatgericht borgen betekent planmatig blijven werken aan ­verbetering

33

5.1 Maak kwaliteit inzichtelijk Een van de belangrijkste leermomenten van de besturen was het moment dat de school van de inspectie het predicaat ‘zwak’ of ‘zeer zwak’ kreeg. Voor bijna alle besturen kwam dit totaal onverwacht. De besturen maakten onvoldoende gebruik van meetinstrumenten om processen, onderwijsresultaten en de kwaliteit van het onderwijs te monitoren. Na het oordeel van de inspectie voerden de besturen verschillende interventies uit om zicht te krijgen op de onderwijsopbrengsten en op de kwaliteit van het primaire proces. Zij voerden bijvoorbeeld leerlingvolgsystemen en managementgesprekken in of zij stelden een kwaliteitscommissie in die door middel van audits de kwaliteit van het primaire proces monitort. In feite hebben de besturen de structuur van opbrengstgericht werken ingezet. Besturen kunnen deze structuur ook inzetten om te voorkomen dat een school (zeer) zwak wordt, namelijk door de opbrengsten en de kwaliteit van de scholen te monitoren en deze te beoordelen op basis van dezelfde kwaliteitscriteria als de inspectie. Op het moment dat een school niet aan deze kwaliteitscriteria voldoet, of aan de kwaliteitscriteria van de eigen organisatie, kan het bestuur actie ondernemen. Zo voorkomt het bestuur dat deze school zwak wordt. Borging betekent in dit geval dat het bestuur instrumenten inzet om de kwaliteit te monitoren en op tijd te reageren als er kwaliteitsproblemen zijn. Borging vindt plaats door de managementinformatie op orde te brengen De meeste besturen werken (nog) niet planmatig aan secundaire processen, zoals professionalisering en de relaties met schoolleiders. Zij formuleren hiervoor vrijwel geen concrete doelen en verzamelen hiervoor weinig procesgerichte data. De besturen brengen de primaire processen in kaart en ondervragen schoolleiders hierover, maar het is ook de verantwoordelijkheid van het bestuur om de secundaire processen te evalueren en te stimuleren. Het bestuur stelt bijvoorbeeld met de schoolleiders vast wat de succesmaten zijn van een goede schoolleider. Als besturen ook voor de secundaire processen duidelijke doelen stellen en bestuurlijke randvoorwaarden vaststellen, zijn zij beter in staat om planmatig sturing te geven aan deze processen (Andersen, et al., 2013). Het voordeel hiervan is dat de bestuurder dan niet alleen reactief, maar ook proactief kan sturen op kwaliteit. Werk planmatig en doelgericht aan de secundaire processen

34

5.2 De samenwerking met de schoolleider Verschillende besturen stelden dat het aanstellen van een stevig management de belangrijkste interventie is geweest om de zwakke school weer groen te doen worden. De schoolleider moet immers leiding geven aan het veranderproces. Het is belangrijk dat de bestuurder vertrouwen heeft in de schoolleider en een goede relatie met hem heeft. Zowel bestuurders als schoolleiders waarderen het als zij ieder vanuit hun eigen rol samenwerken op basis van een gedeelde verantwoordelijkheid. Centraal staan de professionele dialoog, het gezamenlijk bespreken en evalueren van informatie (data) in relatie tot de gestelde doelen en het trekken van conclusies voor het vervolg. Hattum en Janssen (2012) stellen dat het voor succesvol opbrengstgericht besturen belangrijk is dat er “geen kortsluiting optreedt…maar sprake is van serieschakeling, zodat bestuur en schoolleider elkaar versterken” (Hattum en Janssen, 2012, p. 7)” Borgen betekent zorgen voor een sterke schoolleider en voor een goede relatie met de schoolleider De relatie met de schoolleider verloopt niet altijd probleemloos (Hattem & Jansen, 2012). De verantwoordelijkheid van het bestuur en het werkveld van de schoolleider overlappen elkaar deels. Wanneer zij in elkaars werkveld komen, ontstaat er een verdedigende reactie die leidt tot afstand (Andersen, et al., 2013). Daarom is het van groot belang dat de taken, rollen en verantwoordelijkheden van bestuurders en schoolleiders duidelijk zijn gescheiden. De besturen die deelnamen aan het onderzoek hebben een managementstatuut opgesteld waarin de taken, rollen en verantwoorde­ lijkheden zijn vastgelegd. Zowel schoolleiders als besturen geven aan dat dit statuut voor rust en duidelijkheid in de organisatie zorgt. Leg de taken, rollen en verantwoordelijkheden van besturen en schoolleiders vast in een managementstatuut

5.3 Aandacht voor cultuur De schoolleider is verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs op zijn school. Het is de taak van de bestuurder om dit te faciliteren, te ondersteunen en om ­vorderingen te monitoren. Doordat besturen eindverantwoordelijk zijn voor de ­kwaliteit en de opbrengsten, moeten er afspraken worden gemaakt over output, strategieën en professionalisering. Dit is het onderhandelingsdomein. De effectiviteit van dit domein is afhankelijk van de organisatiecultuur. Hierbij is de balans tussen (verticaal) aansturen en (horizontaal) meebeslissen van goot belang.

35

Als die balans ontbreekt, ontstaat er afstand. Verbinden speelt hierbij een belangrijke rol: het verbinden van de organisatiedoelen met de schooldoelen, het verbinden van betekenissen in een dialoog en het verbinden van organisatieonderdelen, partijen en beleidsterreinen. Om deze verbindingen tot stand te brengen, moet het bestuurlijk handelen gericht zijn op de cultuur van de organisatie. (Andersen, et al., 2012). We zagen in hoofdstuk 3 dat er sprake is van borging als de nieuwe manier van werken is geworteld in de organisatie (Aarts & Oyen, 2012). De werkwijze sluit dan aan bij de normen en waarden van de organisatie en is zichtbaar in verschillende processen en procedures. Om de veranderingen door te voeren is het cruciaal dat de medewerkers de nieuwe situatie accepteren en zich deze eigen maken. In de interviews kwam naar voren dat het accepteren van het predicaat ‘(zeer) zwak’ de eerste stap was in het verbeterproces. Deze acceptatie bood de bestuurder, de schoolleider, team­ leiders en leraren ruimte om open te staan voor nieuw gedrag en voor nieuwe normen en waarden. Door opbrengstgericht te gaan besturen, zijn de besturen de dragers geworden van de nieuwe cultuur. De nieuwe werkwijze is vastgelegd in verschillende documenten, zoals jaarplannen, ontwikkelplannen en monitoringsinstrumenten. Het team heeft ervaren dat de nieuwe manier van werken effect heeft: de kwaliteit van de school is weer voldoende en soms zelfs goed of (op weg naar) excellent. Doordat de cultuurverandering door de keten heen heeft plaatsgevonden, is er afstemming (alignment) ontstaan. De geïnterviewde schoolleiders hebben het beleid doorgezet door het gesprek over opbrengsten aan te gaan en veel aandacht te besteden aan de aspecten van de professionele organisatie, zoals afspraken nakomen en elkaar aanspreken op gedrag. Duurzame gedragsverandering is mogelijk doordat mensen anders naar de organisatie gaan kijken. De geïnterviewde bestuurders hebben een aantal interventies ingezet, die het gedrag van medewerkers en hun beeld van onderwijs en van de school in een nieuw perspectief plaatsen (Karelse, Stevens, Valstar; 2013): • Dialoog: open, toegankelijk en onbevooroordeeld informatie uitwisselen. Het bestuur en de school gaan bewust met elkaar in gesprek over het onderwijs en over de resultaten en hebben aandacht voor de betekenis die deze informatie heeft voor de gesprekspartner. Hierdoor ontstaat open communicatie en ontstaat er ruimte voor nieuwe inzichten. • Feedback: een neutraal, volwassen correctiemechanisme. Veel mensen vinden het lastig om (zowel positieve als negatieve) feedback te geven en te ontvangen. Door structureel feedbackmomenten in te plannen in alle lagen van de keten, kan deze vaardigheid worden versterkt. • Voorbeeldgedrag: een toonaangevend rolmodel. De bestuurder en de schoolleider laten zien welk gedrag in de gewenste situatie wordt gevraagd. Zij nemen verantwoordelijkheid en dragen de consequenties van hun beslissingen. Daarnaast faciliteren zij daar waar nodig, bijvoorbeeld door meer aanwezig te zijn op de werkvloer.

36

• Coachen: nieuw gedragsrepertoire aanbieden. Gedrag afleren is vaak lastig voor medewerkers en leidinggevenden. Het is belangrijk dat zij ruimte krijgen om zich het nieuwe gedrag eigen te maken. Coaching is hiervoor een geschikt instrument. Borging betekent: aandacht hebben voor de mensen in de organisatie

5.4 Samenvatting Voor borging is het van belang dat de bestuurder een goede relatie heeft met de schoolleider en met de school. Dit is nodig omdat het bestuur dan vertrouwen toont in de schoolleider. Het bestuur vertrouwt erop dat de schoolleider de kwaliteit van het onderwijs niet alleen borgt, maar ook dat hij is gericht op continue verbetering. Deze ruimte vraagt tegelijkertijd om het aangeven van grenzen. Bestuurders doen dit door - samen met het MT - doelen te stellen voor het onderwijsresultaat en voor het primaire proces. Het is de verantwoordelijkheid van de bestuurder dat deze doelen worden gemonitord, bijvoorbeeld door de inzet van leerlingvolgsystemen, door het gebruik van Vensters voor Verantwoording en/of door het (laten) uitvoeren van audits. Daarnaast is het van belang dat besturen planmatig en doelgericht werken aan het secundaire proces, omdat het bestuur dan in staat is om niet alleen reactief, maar ook proactief te sturen. Ten slotte is het van belang dat besturen regelmatig op de scholen komen, om de opbrengsten en de kwaliteit van het primaire proces te beoordelen, maar ook om zicht te krijgen op de organisatiecultuur en in contact te blijven met het schoolteam. Concluderend kunnen we stellen dat borgen geen product is, maar een proces dat start met interventies om de kwaliteit te verbeteren. Het waarom moet centraal ­blijven staan. Het blijft immers gaan om het leveren van kwalitatief goed onderwijs.

37

Literatuur Andersen, I., Beke, M., Pol, M. van der & I. Veeke (2013). Hogere leeropbrengsten door versterken bestuurlijk en onderwijskundig handelen. Amersfoort: VSLPC. Beek, S. Heuvel, P. van den & H. van de Kant (2009). Kwaliteit? Begin met inzicht in kwaliteit. Wat leert onderzoek bij zeer zwakke scholen ons? ’s-Hertogenbosch: KPC Groep. Beke-Huiskes, M., Veeke, I. & M. van der Pol (2012). Opbrengstgerichte cultuur in beeld. Amersfoort: LPC. Boonstra, J. (2010). Leiders in cultuurverandering. Assen: Van Gorcum bv. Boonstra, J. (2013). Veranderingen in het denken over cultuurverandering. M&O, 3. Bos G.J., Van den Burg-Poortvliet, E., Gerrits, P., Zuidema, R. (2013). Gouden regels voor een sterke school. Amersfoort: CPS Onderwijsontwikkeling en Advies. Bruggencate, G. ten (2009). Maken schoolleiders het verschil? Onderzoek naar de invloed van schoolleiders op de schoolresultaten. Proefschrift. Enschede: ­Universiteit Twente. Cijvat, I., Dijk, M., Förrer, M., Hortensius, L. & T. de With (2010). Bouwen en ­vasthouden. Effectieve schoolverbetering: implementatie en borging. Amersfoort: CPS Onderwijsontwikkeling en Advies. Claasen, A., Hulshof, F., Kuijk, J. van, Knipping, C., Koopmans, A. & H. Vierke (2008). De beleidscontext van zeer zwak presterende scholen. Nijmegen: ITS-Radboud ­Universiteit. Deming, W.E. (1950). Elementary Principles of the Statistical Control of Quality. ­Tokio: Union of Japanese Scientists and Engineers. Ehren, M. (2012). De invloed van extern toezicht op opbrengstgericht werken in het primair onderwijs. Paper gepresenteerd tijdens de OnderwijsResearchDagen, 20-22 juni 2012: Wageningen.

38

Foks, M., Moonen, M. & L. Odenthal (2007). Kwaliteit maak je met elkaar. Hand­ reikingen voor het stimuleren en implementeren van gelaagde kwaliteitszorg op school. CPS Onderwijsontwikkeling en Advies, Amersfoort. Fullan, M. (2009) De zes geheimen van verandering. Vlissingen: Bazalt. Greven, H. van (2010). Het blijft mensenwerk. Succesvolle praktijkinterventies op zeer zwakke scholen in het primair onderwijs. Over effectieve verbeteracties vanuit het perspectief van de schoolleiding. Antwerpen/Apeldoorn: Garant/ PO Raad. Groeneweg, H.G. (2002). ‘Borgen zonder zorgen’, in: Basisschoolmanagement, jrg 16, nr. 2p. 30-34. Groot, F., Huijbrechts, H. & H. Kooijman (2007). Aan de slag op zeer zwakke scholen. Verslag van een onderzoek naar oorzaken, analyse, methodes en de constructie van verbeterplannen. Amersfoort: CPS Onderwijsontwikkeling en Advies. Hattum, M. van & W. Jansen (2012). Met of tegen elkaar? Haperende samenwerking tussen bestuurders en schoolleiders. MESO Mageazine, 185, 4-8. Hoffmamans, C. & P. Heegsma (2010). Bestuursmodellen en opbrengstgericht besturen. Utrecht: PO-Raad. Hooge, E. & M. Honingh (2011). Goed bestuur in het primar onderwijs: resultaten van de nulmeting monitor Goed Bestuur PO 2010. Amsterdam/Nijmegen: Hogeschool van Amsterdam/Radboud Universiteit Nijmegen. Hooge, E.H. & H. Nijkamp (2007). Alternatieven voor het raad van toezichtmodel in het funderend onderwijs. In: Basisschoolmanagement, 20 (8), 1-5. Inspectie van het Onderwijs (2006). Ontstaan en ontwikkeling van zeer zwakke scholen in het basisonderwijs. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Inspectie van het Onderwijs (2011). Zeer zwak presterende scholen in het basis­ onderwijs 2006-2010. Den Haag: Inspectie van het Onderwijs. Inspectie van het Onderwijs (2012a). De staat van het onderwijs: Hoofdlijnen uit het Onderwijsverslag 2010/2011. Verkregen van www.rijksoverheid.nl/documentenen-publicaties Inspectie van het Onderwijs (2012b). Bestuurlijk handelen: onderwijskwaliteit, financieel beleid en rechtmatigheid. www.rijksoverheid.nl/documenten-en-­ publicaties

39

Inspectie van het Onderwijs (2012c). Toezicht op zwakke en zeer zwakke scholen: zo werkt het. Verkregen van www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties Inspectie van onderwijs (2013). De staat van het onderwijs, Onderwijsverslag ­2011-2012, Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Karelse, W., Stevens, W., & E. Valstar (2013). Gedragsverandering vormt een ­belangrijke sleutel. Duurzaam verbeteren met Lean: struikelblok voor veel ­organisaties. Management Executive. Korsten, A.F.A. (2012). Samenwerking in ketens en ketenmanagement. Verkregen via http://www.ketens-netwerken.nl/onderzoek-studies Krüger, M. (2010). De invloed van schoolleiderschap op het onderzoeksmatig handelen van leraren in veranderingsprocessen. Eindrapport Kenniskring Leren en Innoveren. Kenniscentrumreeks nr. 6. Amsterdam: hogeschool van Amsterdam. Kenniscentrum voor onderwijs en opvoering. Linden, A. van der & D. Majoor (2006). Zorgen voor kwaliteit. Kwaliteitszorg in het primair onderwijs. Praktijkserie Bassischoolmanagement, nr. 41. Alphen aan de Rijn: Kluwer. Loman, E. & P. van Leeuwen (2010). Hoge opbrengsten door de ketenbenadering. Basisschoolmanagement, 8 (24). Ministerie van OCW (2011). Actieplan Basis voor Presteren. Naar een ambitieuze leercultuur voor alle leerlingen. Den Haag: Ministerie van OCW. Mijs, T.J.E. (2007). Effectieve schoolverbetering. Een studie naar empirische evidentie voor uitgangspunten van effectieve schoolverbetering. Utrecht: Universiteit van Utrecht. Oomens, M. Aarsen, E., EcK, P. van & M. Kieft (2008). Opbrengstgericht werken door scholen voor primair en voortgezet onderwijs. Utrecht: Oberon. PO-Raad (2011). Sturen en toezien op onderwijskwaliteit, een handreiking. Utrecht: PO-Raad. Peij, S.C. editor (2007). Handboek Corporate Governance. Deventer, Kluwer. PO-Raad & OCW (2012). Bestuursakkoord Primair onderwijs 2012-2015. Verkregen via http://www.poraad.nl/content/bestuursakkoord-primair-onderwijs

40

Twist, M. van, Steen, M. van der, Kleiboer, M. & J. Scherpenisse (2011). Coping with very weak Primary schools: Towards ‘smart intervention’ in Dutch Education Policy. Paper presented at the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) conference. 21-22 november 2012. Veltkamp, C. (2010). Chool in Control. Intern toezicht op onderwijskwaliteit. Tilburg: TiasNimbas Veltkamp, C & M. van Etteger (2011). Van gele kaart naar nieuwe ambitie. De invloed van governance: hoe zorgen we dat leerlingen zo kort mogelijk slecht onderwijs krijgen. Amersfoort: CPS Onderwijsontwikkeling en Advies. Verbiest, E. (2004). Samen wijs, bouwstenen voor professionele leergemeenschappen in scholen. Antwerpen/Apeldoorn: Garant. Vermaas, J. (2011). De ingrediënten voor effectieve verbeterplannen: Over succes­ factoren bij het opstellen van een verbeterplan voor (zeer) zwakke scholen. Verkregen via www.vo-raad.nl/brochure-over succesfactoren VO-Raad & OCW (2011). Bestuursakkoord VO-Raad-OCW 2012-2015. Den Haag. VO-Raad (2011). De ingrediënten voor effectieve verbeterplannen. Over succesfactoren bij het opstellen van verbeterplan voor (zeer) zwakke scholen. Utrecht: VO-Raad. Wolf, I.F. de, & F. J. G. Janssens (2007). Effects and side effects of inspections and accountability in education: an overview of empirical studies. Oxford Review of ­Education, 33 (3). pp. 379-396.

41

Bijlage 1: Opzet van het onderzoek Besturen (of scholen) die het predicaat ‘(zeer) zwak’ hebben, zijn verplicht actieplannen op te stellen om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. In ons project spraken we met besturen en medewerkers van zwakke sbo- en vo-scholen die erin zijn geslaagd om de tekortkomingen weg te werken, de onderwijskwaliteit op voldoende niveau te brengen en de gerealiseerde verbetering vast te houden. Hoofdvraag Het onderzoek richtte zich niet alleen op de handelwijze van besturen direct nadat de inspectie het predicaat ‘(zeer) zwak’ had afgegeven, maar inventariseerde ook wat de bestuurders deden nadat hun school weer ‘groen’ was geworden. De vraag is: wat doen besturen om dit kwaliteitsniveau vast te houden/te borgen en om de kwaliteit nog verder te verhogen? Onderzoeksgroep en procedure Voor het onderzoek zijn besturen geselecteerd van scholen die er minimaal één jaar geleden in zijn geslaagd de onderwijskwaliteit terug te brengen op voldoende niveau. Het onderzoek omvatte twee cases in het primair onderwijs (sbo) en zes cases in het voortgezet onderwijs. Een casus bestaat uit een bestuur en de school (of deel van de school), die het predicaat ‘(zeer) zwak’ kreeg, een verbetertraject heeft doorlopen en vervolgens al een periode weer op niveau functioneert. Eén bestuur had zowel een sbo-school als een vo-afdeling die het predicaat (zeer) zwak hadden gekregen. In het onderzoek is met betrokkenen (besturen, schoolleiders en zo mogelijk middenmanagers en leraren) teruggekeken op het verbeterproces en op de actuele situatie: welke maatregelen zijn genomen om de bestaande kwaliteit te borgen? Hoewel de ‘Code Goed Bestuur’ (van zowel po als vo) aangeeft dat er een strikte scheiding moet zijn tussen de taken van het bestuur en de taken van de toezichthouder, is het mogelijk dat er in de tijd dat de school het predicaat ‘(zeer) zwak’ kreeg een ander bestuursmodel bestond. Daarom zijn er verschillende bestuursmodellen in het onderzoek opgenomen: uitvoerende besturen, beleidsvormende besturen, toezichthoudende besturen en scholen met een raad van toezicht.

42

Instrumenten Om informatie te verzamelen is gebruikgemaakt van verschillende technieken en databronnen: • Documentenanalyse (waaronder de verbeterplannen). • Semi-gestructureerde interviews met bestuurders. De interviews bestonden uit twee fasen: de oriënterende fase, waarin samen met het bestuur is teruggekeken op de periode meteen nadat de school het predicaat ‘(zeer) zwak’ kreeg en de verdiepende fase, waarin de gedragsverandering van het bestuur onderwerp van gesprek was (zie bijlage 2). • Semi-gestructureerde interviews met schoolleiders en (indien mogelijk) middenmanagers. Deze interviews waren erop gericht de antwoorden van de bestuurders in de ­context te plaatsen (zie bijlage 3).

43

Bijlage 2: Vragenlijst bestuurders Er was sprake van een semi-gestructureerd interview. De onderwerpen stonden vast. De interviewer heeft op basis van het gesprek een keuze gemaakt uit de vragen die onder de onderwerpen staan. Kennismaking - Wat is nu kenmerkend voor dit bestuur? - Wat is volgens u de kracht van uw bestuur? - Hoe zullen de schoolleiders uit uw bestuur uw stijl van leidinggeven omschrijven? - Wat is voor u een belangrijke waarde als bestuurder? Aanloop naar zeer zwak - Waren er signalen en zo ja, welke? - Heeft het bestuur daarop gereageerd en hoe? Zo niet, wat was de reden daarvoor? - Wat is volgens u de belangrijkste reden dat de school een onvoldoende heeft gekregen indertijd? - Hoe typeert u de school in die situatie? - Hoe was de samenwerking tussen u (bestuur) en de school? De interventiefase - het opstellen van het verbeterplan • Wat was uw rol bij het tot stand komen bij het plan van aanpak? - Wie waren daarbij betrokken? - Wat was uw aandeel in het tot stand komen van een adequaat plan van aanpak? - Wat rekende u tot uw taak/verantwoordelijkheid? - Op basis waarvan/wat waren uw motieven om uw rol op deze wijze in te vullen? - Wat betekende dat voor uw gedrag? (voorbeeld vragen) - Hoe verhoudt deze rolneming zich tot uw opdracht als bestuurder? •

Hoe was de samenwerking met de schoolleider? - Wat verwachtte u van de schoolleider? (waarom?) - Wat verwachtte de schoolleider van u? - Hoe bent u daarmee omgegaan samen?

•

Welke interventies en acties zijn geprioriteerd in het verbeterplan? - Waarom juist deze? - Welk effect verwachtte u? - Wie prioriteerde?

44

De interventiefase - de uitvoering van het verbeterplan • Op welke wijze heeft u vanuit uw rol sturing gegeven aan de onderwijsverbetering? Kunt u een voorbeeld geven? - Sprake van roldefinitie/rolverschuiving? - Wat deed u en met welk effect? Wie betrok u daarbij? - Hoe vond de monitoring plaats? - Welke afspraken had u daarover gemaakt en met wie? • Welke concrete interventies, instrumenten en middelen heeft u hierbij ingezet? - Voorbeelden? - Waarop baseerde u uw keuzes (motieven, waarden, kennis, modellen)? - Welke interventies beoordeelt u achteraf als cruciaal (waarom?) - Waren er interventies die niet effectief bleken te zijn? (Hoe werd dat duidelijk? Waaraan schrijft u dat toe?) Borging • Wat verstaat u onder borgen? • Op welke manier bent u daarmee bezig? • Hoe zorgt het bestuur ervoor dat er borging van het resultaat plaatsvindt? - Welke activiteiten (instrumenten, middelen) heeft u daartoe uitgevoerd (ingezet) en wanneer? Kunt u dat toelichten? - Wat is daarvan essentieel/cruciaal? - In hoeverre is er een plan voor borging gemaakt? Wilt u dat toelichten? - Wie zijn daarbij betrokken? - Wat is/was uw rol/taak/verantwoordelijkheid? - Betekenis voor de samenwerking met de schoolleider? (toelichting vragen). • Met welk bestuurlijk handelen wilt u er in de toekomst voor zorgen dat op uw scholen de onderwijskwaliteit op niveau/hoog blijft? •

Wat zijn de belangrijkste adviezen die u uw collega-bestuurders in het kader van borging geeft? - Wat was sterk? - Wat zou u anders doen? - Wat raadt u hen vooral af?

•

Wat zijn de belangrijkste adviezen die u uw collega-bestuurders in het kader van effectieve en duurzame verbetering geeft? - Hoe kijkt u terug op het traject? - Welke invloed heeft het traject gehad op u als bestuurder?

45

Bijlage 3: Interview deelnemers op schoolniveau Er was sprake van een semi-gestructureerd interview. De onderwerpen stonden vast. De interviewer heeft op basis van het gesprek een keuze gemaakt uit de vragen die onder de onderwerpen staan. Kennismaking - Voorstellen - Waar zijn jullie trots op? - Wat is kenmerkend voor deze organisatie (naam stichting noemen)? - Wat typeert de bestuurder? Aanloop naar (zeer) zwak - Waren er signalen en zo ja, welke? - Heeft het bestuur daarop gereageerd en hoe? Zo niet, wat was de reden daarvoor? - Wat is volgens u de belangrijkste reden dat de school een onvoldoende heeft gekregen indertijd? - Hoe typeert u de school in die situatie? - Op welk moment heeft het bestuur zich intensiever betrokken bij de school en hoe? - Hoe was de samenwerking tussen school en bestuurder? De interventiefase - het opstellen van het verbeterplan • Hoe is het plan van aanpak tot stand gekomen? - Wie waren daarbij betrokken? - Wat was de rol van de bestuurder? - Welke taken/verantwoordelijkheden nam de bestuurder op zich? - Wat betekende dat voor de school/uw eigen rol? •

Hoe was de samenwerking met het bestuur? - Welke verwachtingen had u van de bestuurder? (waarom?) - Welke verwachtingen had de bestuurder van u? - Hoe was de onderlinge afstemming en communicatie?

46

•

Welke interventies en acties zijn geprioriteerd in het verbeterplan? - Waarom juist deze? - Welk effect verwachtte u? - Wie prioriteerde?

De interventiefase - de uitvoering van het verbeterplan • Op welke wijze heeft de bestuurder vanuit zijn rol sturing gegeven aan de onderwijsverbetering? - Kunt u een voorbeeld geven? - Was er sprake van rolverschuiving? - Wat waren de acties van het bestuur? En wat was het effect? - Hoe vond de monitoring plaats? - Welke afspraken werden daarover gemaakt en met wie? • Welke concrete interventies, instrumenten en middelen heeft de bestuurder ingezet? - Kunt u hier voorbeelden van noemen? - Werden de keuzes door de bestuurder toegelicht? - Welke interventies van de bestuurder beoordeelt u achteraf als cruciaal? - Waren er interventies van de bestuurder die niet effectief bleken te zijn? (Hoe werd dat duidelijk? Waaraan schrijft u dat toe?) Borging • Wat verstaat u onder borgen? • Wat betekent dit op schoolniveau? • Hoe zorgt het bestuur ervoor dat er borging van het resultaat plaatsvindt? - Welke activiteiten (instrumenten, middelen) heeft het bestuur daartoe uitgevoerd (ingezet) en wanneer? Kunt u dat toelichten? - Wat vindt u daarvan essentieel/cruciaal? - In hoeverre is er een plan voor borging gemaakt? Wilt u dat toelichten? - Wie zijn daarbij betrokken? - Wat is/was de rol/taak/verantwoordelijkheid van het bestuur? - Wat betekende dat voor u/voor de school? - Hoe kijkt u terug op het traject? • Wat zijn de belangrijkste adviezen die u uw bestuur zou willen geven in het kader van borging? - Wat was sterk? - Wat zou volgens u effectiever zijn? - Wat raadt u hen vooral af?

47

Wanneer de inspectie een school als (zeer) zwak beoordeelt, staat het ­schoolbestuur voor een belangrijke opdracht: de bestuurder moet, samen met de school, een verbetertraject inzetten waardoor de kwaliteit van de school weer op niveau wordt gebracht. Daarna is het van belang dat de resultaten van dat traject worden geborgd, zodat de kwaliteit op peil blijft en (bij voorkeur) verder verbetert. Dit onderzoek, uitgevoerd op scholen voor speciaal primair onderwijs en voortgezet onderwijs, brengt in kaart welke rol het schoolbestuur speelt in de bewaking en de verbetering van de kwaliteit van het onderwijs. Wat is de rol van het bestuur in het ­verbetertraject? En hoe zorgen besturen ervoor dat de veranderingen worden geborgd, zodat de school uit de gevarenzone blijft?

Simone Kessels is sinds 2001 werkzaam bij CPS. Zij begeleidt en ondersteunt scholen op het gebied van schoolontwikkeling, leiderschap, coaching en communicatie. Daarnaast heeft zij ervaring met het uitvoeren van kwalitatief onderzoek. Tessa de With begeleidt scholen en besturen op het gebied van opbrengstgericht werken en monitoring. Daarnaast heeft zij ervaring in het uitvoeren van onderzoek. Sinds 2007 is zij werkzaam als senior consultant bij CPS.