Portefeuillehouder Broekhuizen Datum collegebesluit 11 november 2014 Opsteller Margo Roelofs Registratie GF14.20096 Agendapunt 8
Onderwerp Centrumregeling samenwerking in sociaal domein Friese gemeenten Voorstel 1. Het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester van onze gemeente gelet op artikel 1, tweede lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen toestemming te verlenen de “Centrumregeling samenwerking sociaal domein Friese gemeenten” te treffen, conform bijgaande ontwerp tekst (bijlage 1). 2. De voor onze gemeente berekende bijdrage ter dekking van de oprichtings- en instandhoudingskosten en de werklastgerelateerde kosten ad € 49.670 per jaar beschikbaar te stellen en dit bedrag te dekken ten laste van de jaarlijkse rijksbijdragen Wmo en Jeugdzorg en het Participatiebudget. Aanleiding Per 1 januari 2015 nemen gemeenten het beleid en de uitvoering op het gebied van de Wmo, jeugdzorg en de Participatiewet over. Waar de taken voorheen werden uitgevoerd door het Rijk, de provincies en zorgverzekeraars krijgen de gemeenten zeggenschap over praktisch het hele sociale domein. Binnen het sociaal domein – en specifiek bij de voorbereiding van de drie decentralisaties op het terrein van de WMO, jeugdzorg en participatie – werken de Friese gemeenten momenteel al veel met elkaar samen. Ter invoering van de nieuwe Jeugdwet, binnen de WMO/AWBZ en op het terrein van arbeidsmarktbeleid wordt op provinciale schaal overlegd en afgestemd. Overwegingen De Friese gemeenten hebben de wens om deze samenwerking voor een aantal taken niet te beperken tot voorbereidingswerkzaamheden. Dat heeft te maken met de omstandigheid dat op een aantal taken samenwerking tussen gemeenten vanaf 1 januari 2015 wettelijk verplicht is (Algemeen Meldpunt Huiselijk geweld en Kindermishandeling (AMHK) en Werkbedrijf) en met het feit dat sommige geldstromen nog enkele jaren via Leeuwarden als centrumgemeente lopen (Beschermd wonen (incl. jongeren), Maatschappelijke Opvang/Vrouwenopvang en het SHG deel van het AMHK). Voorts speelt ten aanzien van een aantal taken (voormalige provinciale taken in de Jeugdwet: Residentiële zorg inclusief gesloten zorg, Jeugdbescherming, Jeugdreclassering, Spoedeisende zorg, Jeugd GGZ, deel Jeugd AWBZ, Pleegzorg en Wmo begeleiding van opvangklanten) de wens deze op provinciaal niveau te blijven organiseren. Het betreft hier relatief kleine doelgroepen, waarvoor een beperkt aanbod beschikbaar is. Vaak gaat het om dure vormen van zorg, of is hiervoor specifieke kennis nodig van de inkopende partij. Door gezamenlijk op te trekken wordt het mogelijk krachten te bundelen en efficiënter en effectiever in te kopen en de relatie met zorgaanbieders en werkgevers in te vullen. Om bovenstaande redenen achten de Friese gemeenten het – in ieder geval voorlopig – opportuun deze taken waar het betreft de beleidsvoorbereiding en inkoop van zorg via samenwerking op te pakken. In dat licht hebben de colleges van de 24 Friese gemeenten besloten om in te gaan op het aanbod van de gemeente Leeuwarden om de dienstverlener in de vorm van een centrumconstructie te zijn voor de
uitvoering van bovengenoemde taken. Tot nu toe is de samenwerking in Fryslân voornamelijk gericht geweest op het vinden van onderlinge afstemming en het gezamenlijk voorbereiden en voorsorteren op de nieuwe taken die in het kader van de decentralisaties in het sociaal domein op de gemeenten afkomen. Het is een pragmatische manier van samenwerken: lokaal doen wat lokaal kan en bovenlokaal gezamenlijk optrekken waar daaruit profijt kan worden getrokken. Deze pragmatische manier van samenwerken is ook leidend voor het vervolg. Concreet betekent dit dat beleid en programmabudgetten lokaal vastgesteld en beheerd blijven worden. Ook blijft lokaal beslist worden over de inzet van zorg in een concreet geval. De samenwerking tussen de Friese gemeenten zal daarmee met name gericht zijn op het invullen van de (meer administratieve aspecten van de) opdrachtgevende relatie richting de betrokken instellingen. De gemeente Leeuwarden zal, als centrumgemeente, namens de Friese gemeenten de opdrachtgevende rol vervullen. In actieve interactie met de andere Friese gemeenten zal de gemeente Leeuwarden op ambtelijk niveau, rekening houdend met de specifieke situatie van gemeenten, beleid voorbereiden ten aanzien van de taken waarop wordt samengewerkt. Op deze wijze kan effectief gezamenlijk worden ingekocht, zonder dat de bevoegdheid van de colleges van burgemeester en wethouders wordt aangetast. In dat kader is nog van belang beleidsvoorbereiding en beleidsafstemming van elkaar te onderscheiden. Beleidsafstemming heeft betrekking op het maken van afspraken op bestuurlijk niveau over beleidsaspecten. Daarmee onderscheidt beleidsafstemming zich van beleidsvoorbereiding, dat op ambtelijk niveau plaatsvindt. Praktisch gezien zal de centrumconstructie, zoals hiervoor beschreven, samen met vertegenwoordigers van de gemeenten voorstellen formuleren voor te voeren beleid ten aanzien van de haar opgedragen taken. Deze voorstellen worden besproken in het portefeuillehoudersoverleg Sociaal Domein van de Vereniging van Friese gemeenten, waarna elke portefeuillehouder de voorstellen in zijn of haar eigen college bespreekt. Het is uiteindelijk het college van de eigen gemeente dat het voorstel aanneemt of niet. Als de voorstellen zijn aangenomen, kan de centrumconstructie de uitvoering oppakken. Toelichting op centrumregeling De colleges van de 24 Friese gemeenten zijn voornemens om ten behoeve van de hierboven beschreven gewenste samenwerking bijgevoegde centrumregeling te treffen. Het betreft een lichte publiekrechtelijke overeenkomst, als bedoeld in artikel 8, derde lid1 van de Wgr. Kort gezegd komt het neer op het vastleggen van afspraken tussen de gemeente Leeuwarden en de overige 23 Friese gemeenten in een publiekrechtelijke dienstverleningsovereenkomst. De bedoelde centrumregeling is een regeling zonder eigen bestuur en zonder eigen uitvoeringsorganisatie en verschilt in die zin wezenlijk van andere gemeenschappelijke regelingen die er zijn. Doorslaggevend bij de keuze voor een centrumregeling in de zin van de Wgr is geweest dat het overgrote deel van de Friese gemeenten, inclusief ook de gemeente Leeuwarden als centrumgemeente, de voorkeur heeft voor publiekrechtelijke vormgeving van de afspraken. Een aantal gemeenten heeft daarbij voorwaarden gesteld over condities van uittreding en kosten; in de uitgewerkte samenwerkingsvorm
1
De verwijzing naar artikel 8, derde lid van de Wgr is gebaseerd op de huidige tekst van de Wgr. Na inwerkingtreding van de “Wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en een aantal andere wetten in verband met de dualisering van het gemeente- en provinciebestuur en de invoering van een bedrijfsvoeringsorganisatie met rechtspersoonlijkheid, alsmede regeling van diverse andere onderwerpen” – waarschijnlijk per 1 januari a.s. – wordt het derde lid van artikel 8 vernummerd naar het vierde lid. In de Centrumregeling zelf wordt daarom al verwezen naar artikel 8, vierde lid, van de Wgr. 2
worden die voorwaarden geaccommodeerd. Verder speelt mee dat de keus voor de centrumregeling aansluit bij staande praktijk, bijvoorbeeld de recent vormgegeven samenwerking op ICT-terrein tussen Leeuwarden als centrumgemeente en een aantal andere Friese gemeenten. Niet onbelangrijk is tot slot, dat de gemeenteraad van Leeuwarden in haar beleidskader Verbonden Partijen heeft vastgesteld dat publiekrechtelijke vormgeving van samenwerking de voorkeur geniet. Aan de centrumregeling nemen de colleges van B&W en de burgemeester deel. De uitvoering van de taken door de gemeente Leeuwarden betreft voornamelijk bevoegdheden van het college. Het sluiten van de overeenkomsten met de aanbieders in het sociale domein is echter een bevoegdheid van de burgemeester op grond van artikel 171, eerste Gemeentewet. Om de volmacht daartoe te kunnen verlenen aan de burgemeester van Leeuwarden is naast het college, ook de burgemeester als bestuursorgaan deelnemer aan de centrumregeling. In de centrumregeling – zie bijlage 1 -wordt een aantal onderwerpen geregeld. De belangrijkste worden hieronder kort toegelicht. Welke taken? Gelet op het adagium “lokaal, tenzij” gaat de centrumconstructie enkel de volgende bovenlokale taken uitvoeren voor en namens de 24 Friese gemeenten. Wettelijk Wmo Jeugdwet
Participatiewet (inclusief SUWI/Invoeringswet PW)
Taken en functie van de centrumconstructie Beleidsvoorbereiding en inkoop beschermd wonen (incl. jongeren), Maatschappelijke Opvang/Vrouwenopvang, AMHK. Beleidsvoorbereiding en inkoop residentiële zorg inclusief gesloten zorg, Jeugdbescherming, Jeugdreclassering, Spoedeisende zorg, Jeugd GGZ, jeugd AWBZ – intramuraal2, behandeling en vervoer, Pleegzorg. Beleidsvoorbereiding omtrent besturing Werkbedrijf inclusief inzet instrumenten beschut werk, garantiebanen, loonwaardebepaling, loonkostensubsidie, Social Return Of Investment (SROI)3.
De centrumconstructie gaat ten aanzien van deze taken de volgende functies vervullen: Het organiseren en uitvoeren van de inkoopprocessen voor voornoemde taken uit de Jeugdwet en de WMO, inclusief de daarvoor benodigde beleidsvoorbereiding; en De beleidsvoorbereiding op die onderdelen uit de Participatiewet waarop dat wettelijk verplicht is of bestuurlijk gewenst is. Nader gepreciseerd betekent het organiseren en uitvoeren van de inkoopprocessen dat de centrumconstructie de volgende vijf taken voor de Friese gemeenten uitvoert: • Inkoopstrategie bepalen: de centrumconstructie bepaalt op basis van de door de gemeenten geformuleerde beleidsuitgangspunten de te volgen inkoopstrategie, overlegt daarover en stemt daarover af met de 24 gemeenten. • Inkoopproces uitvoeren: de centrumconstructie stelt een bestek en/of een subsidie uitvraag vast in afstemming met de 24 gemeenten, onderhandelt namens alle gemeenten met de zorgaanbieders en sluit de (mantel-) contracten of verleent beschikkingen op naam van de individuele gemeenten. 2
Te onderscheiden van de taak “Jeugd ABWZ – extramuraal”, die geen onderdeel uitmaakt van het takenpakket van de centrumconstructie, maar door gemeenten zelf of in samenwerking met andere gemeenten worden georganiseerd. 3 Hieronder valt niet de contractering van de SW-bedrijven en/of intergemeentelijke sociale diensten; dat blijven de gemeenten zelf doen.
3
• Sturen: de centrumconstructie stuurt de zorgaanbieder aan en stuurt desgewenst bij; de individuele gemeente blijft zelf beslissen („beschikken‟) over de inzet van hulp. Het contact met de zorgaanbieders over de uitvoering in het algemeen verloopt geconcentreerd via de centrumconstructie, en in de concrete gevallen van zorg bieden 1 op 1 tussen de gemeente en de aanbieder. • Monitoren en verantwoording: de centrumconstructie ontvangt van de zorgaanbieders de managementinformatie en analyseert deze ten behoeve van beleidsdoelstellingen, prestatie-indicatoren en de beoordeling van de mate van nakoming; de individuele gemeente ontvangt rapportages hierover van de centrumconstructie. • Administratief beheer: de centrumconstructie beoordeelt de facturen van de zorgaanbieder voor geboden zorg op de contractuele afspraken, betaalt deze aan de zorgaanbieder en stuurt maandelijks een verzamelfactuur aan de betreffende gemeente, die zelf het programmabudget beheert. Dit betekent dat de centrumconstructie geen delen van de taken uit de Jeugdwet, WMO of Participatiewet zelf gaat uitvoeren. Zij bereidt beleid voor, bepaalt op basis daarvan de inkoopstrategie, organiseert en voert inkoopprocessen uit en draagt zorg voor de administratieve aspecten die bij het beheren van contracten en/of subsidierelaties komen kijken. Duur afspraken centrumconstructie De centrumregeling wordt voor onbepaalde tijd aangegaan. De taken waarvoor regionale samenwerking wettelijk verplicht is (AMHK en afspraken Werkbedrijf) worden daar ondergebracht voor zo lang als die wettelijke verplichting geldt. Voor de taken op het terrein van Jeugd en WMO geldt de samenwerkingsafspraak voor beleidsvoorbereiding en inkoop van zorg voor de jaren 2015, 2016 en 2017. Als optie geldt verder dat de centrumconstructie vanaf 2018 voor de gemeenten die dat willen de taken op het terrein van Jeugd en WMO blijft uitvoeren. In 2016 vindt een evaluatie plaatst ten behoeve van besluitvorming in uiterlijk het vierde kwartaal van 2016 over het al dan niet continueren van de gemaakte afspraken per 1 januari 2018. Zo wordt de continuïteit van de taakuitvoering rondom inkoop van de betreffende taken geborgd en weten de gemeenten en ook Leeuwarden als uitvoerder tijdig hoe de taakuitvoering daarna verloopt: of binnen de centrumgemeente of weer door gemeenten zelf (taakterugname). Voordat wij een besluit nemen over het al of niet continueren van de door ons aangegane gemeenschappelijke regeling zullen wij u daarover consulteren. Gemeenten die besluiten per 1 januari 2018 niet langer deel te nemen aan samenwerking op Jeugd en WMO dragen de frictiekosten, indien en voor zover die ontstaan voor de centrumconstructie doordat zij niet langer participeren in dat deel van de centrumregeling. Om deze frictiekosten zoveel mogelijk te beperken sluit de centrumconstructie op deze twee beleidsterreinen (Jeugd en WMO), behoudens mogelijk op het onderdeel AMHK, geen inkoopcontracten en/of verleent zij geen beschikkingen die langer lopen dan twee jaar (dus uiterlijk tot en met 31 december 2017). Om dezelfde reden werkt de centrumconstructie zoveel mogelijk met tijdelijke contracten voor het aan te trekken personeel. Deze twee beheersmaatregelen worden ingezet om het ontstaan van frictiekosten eind 2017 te voorkomen en als deze toch ontstaan deze maximaal te beperken. Verdeling apparaatskosten Voor uitvoeringskosten van de centrumregeling wordt een tweeledige kostenverdeelsleutel gehanteerd. De kosten die gemaakt worden in het kader van de oprichting en instandhouding van de centrumconstructie worden door de 24 gemeenten gedeeld op basis van inwonersaantal. De kosten die gemaakt worden in het kader van de dienstverlening wordt verdeeld op basis van cliëntaantallen Jeugd.
4
In de eerste ramingen gemaakt door de gemeente Leeuwarden blijkt dat de totale kosten (personele kosten, materiële kosten, kapitaallasten en – alleen in 2015 - oprichtingskosten) voor de centrumconstructie in 2015 € 2,88 miljoen bedragen, in 2016 € 2,77 miljoen en in 2017 € 2,77 miljoen. Deze kostenraming betreft een zo goed mogelijke inschatting als op dit moment te maken is, aangezien nog veel onduidelijk is over de consequenties in de uitvoering van de decentralisatie, vooral op het gebied van de Jeugdzorg als nieuwe taak voor gemeenten. Afspraken zijn gemaakt om de kosten voor de centrumconstructie goed te monitoren. De hierboven beschreven tweeledige kostenverdeelsleutel betekent voor ons het volgende: Aandeel instandhoudingsen oprichtingskosten € 18.252
Aandeel kosten werklastgerelateerd (o.b.v. aantal cliënten € 31.418
Totale bijdrage € 49.670
De voor onze gemeente berekende bijdrage ter dekking van de instandhoudings- en oprichtingskosten en de werklastgerelateerde kosten wordt beschikbaar gesteld en gedekt ten laste van de rijksbijdragen Wmo en Jeugdzorg en het Participatiebudget. Opdrachtgeverschap Als basis voor de inrichting van de relatie tussen de 23 gemeenten als opdrachtgever en Leeuwarden als opdrachtnemer wordt gebruik gemaakt van één geharmoniseerde set van afspraken, identiek voor 24 gemeenten. Voordeel hiervan is dat de centrumconstructie eenvoudig en transparant blijft en gewerkt kan worden met een eenduidige en eenvoudige kostenverdeelsleutel. Het opdrachtgeverschap van de Friese gemeenten wordt op verschillende niveaus vormgegeven: De benodigde afstemming over afspraken in het kader van de relatie tussen de centrumgemeente (opdrachtnemer) en de 24 gemeenten (opdrachtgever) vindt plaats in het portefeuillehoudersoverleg Sociaal Domein van de VFG, met als aanvulling dat bij behandeling van de onderwerpen die de relatie opdrachtgever-opdrachtnemer een extra vertegenwoordiger van de gemeente Leeuwarden aanschuift in de rol van opdrachtnemer. Aanvullend wordt een overleg van secretarissen ingesteld, waarin een afvaardiging van de 24 gemeentesecretarissen (vier tot zes) participeert. Dit overleg richt zich op de dienstverlening en bedrijfsvoering van de centrumconstructie en treedt op als klankbord voor de gemeentesecretaris van Leeuwarden in zijn rol als opdrachtnemer tegenover de 23 gemeenten over ontwikkelingen binnen de uitvoeringsorganisatie die relevant zijn voor de gemeenten. Uitvoering motie raad In de motie van 20 oktober jl. stelt u vragen over de bestuurbaarheid van de GR en de rol van de raad daarin. Hieronder een reactie op uw vragen: De raad zo goed mogelijk zijn controlerende rol wil kunnen uitoefenen: Er worden alleen uitvoeringszaken in de GR ondergebracht die onder de verantwoordelijkheid van het college vallen. De bevoegdheden van de raad blijven ongewijzigd, namelijk beleidskaders vaststellen en middelen beschikbaar stellen. Door de afspraken in de GR verandert de controlerende rol van de raad niet.
5
Een belangrijk onderdeel van de samenwerking is dat we voor de inkoop en het contractbeheer afspraken maken met Leeuwarden waarover wij periodiek gerapporteerd willen worden. Wij zullen u op de geeigende momenten in de P&C-cyclus rapporteren. Dit verwerken we in de (financiele) monitor 3D. Een concreet voorstel over hoe de monitor eruit kan zien bespreken we op 27 november as. in de auditcommissie. Het is aan u om naar aanleiding van de rapportages eventueel ons college te vragen om zaken bij te sturen. In een GR constructie met 24 deelnemers de democratische legitimatie onder druk komt te staan: De controlerende rol van de raad verandert niet door de GR. Zie hierboven. De raad een bestuurbare uitvoeringsorganisatie binnen de jeugdzorg wil: Het is inherent aan samenwerking dat we een stukje autonomie inleveren ten behoeve van het geheel. Dat is in dit geval dat eensluidende besluitvorming nodig is in de fase van beleidsvoorbereiding. Dit betekent dat we gezamenlijk afspraken maken in het portefeuillehoudersoverleg sociaal domein van de VFG. Deze afspraken zijn voor de manier waarop Leeuwarden de taken uitvoert. Wij zullen een actieve bijdrage leveren in het bestuurlijk overleg. Dat geldt ook voor het voorbereidend overleg op ambtelijk niveau. Het portefeuillehoudersoverleg heeft geen beslissingsbevoegdheid. De beslissingsbevoegdheid ligt lokaal bij de colleges van B&W.
Kanttekeningen Van belang is om te realiseren dat het gehele pakket aan voorstellen feitelijk niet amendeerbaar is. Een amendement in één college of raad, zou vereisen dat dit amendement aan alle andere 23 colleges en raden voorgelegd moet worden en dan halen we 1 januari 2015 zeker niet. Dat betekent dat de gemeenten die afwijkend besluiten deze taken op 1 januari 2015 niet belegd hebben. Vervolgtraject De colleges en burgemeesters van de 24 Friese gemeenten vragen in november/december 2014 gelijktijdig en conform met een uniform raadsvoorstel aan hun gemeenteraad toestemming de Centrumregeling „samenwerking sociaal domein Friese gemeenten‟ te mogen treffen, zodat de colleges in december 2014 het definitieve besluit kunnen nemen de centrumregeling te treffen. Bijlagen 1. Centrumregeling samenwerking sociaal domein Friese gemeenten (Reden waarom, dit voorstel wordt voorgelegd) (Reden waarom, dit voorstel wordt voorgelegd) (Reden waarom, dit voorstel wordt voorgelegd)
Het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen, de secretaris, de burgemeester,
de heer F.H. Perdok
de heer T.J. van der Zwan
6
Registratie GF14.20096 / 14.2000969
Onderwerp Centrumregeling samenwerking in sociaal domein Friese gemeenten De raad van de gemeente Heerenveen; gelezen het voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 11 november 2014; gelet op, artikel 1, tweede lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen overwegende dat, - voor een beperkt aantal taken in het sociaal domein het nodig c.q. wenselijk is om deze samen met de Friese gemeenten uit te voeren; - de gemeente Leeuwarden heeft aangeboden om deze taken uit te voeren.
Besluit 1. Het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester van onze gemeente toestemming te verlenen de “Centrumregeling samenwerking sociaal domein Friese gemeenten” te treffen, conform bijgaande ontwerp tekst (bijlage 1). 2. De voor onze gemeente berekende bijdrage ter dekking van de oprichtings- en instandhoudingskosten en de werklastgerelateerde kosten ad € 49.670 per jaar beschikbaar te stellen en dit bedrag te dekken ten laste van de jaarlijkse rijksbijdragen Wmo en Jeugdzorg en het Participatiebudget.
Aldus vastgesteld in de openbare raadsvergadering van 15 december 2014. de griffier,
de voorzitter,
mevrouw W.J.M.A. Jansen
de heer T.J. van der Zwan
7
