Officier van Dienst Bevolkingszorg

Officier van Dienst Bevolkingszorg van planarena naar praktijkarena

- Joost Keemink -

Copyright © J.W.P. Keemink, januari 2015, Rotterdam Foto omslag afkomstig van Flashfoto NL

Officier van Dienst Bevolkingszorg Van planarena naar praktijkarena

J.W.P. Keemink (MCPM4)


Masterscriptie Master of Crisis and Public Order Management

Nederlandse Politieacademie (NPA) & Instituut Fysieke Veiligheid (IFV) Leergang MCPM4

Naam Adres Postcode & plaats E-mail Telefoonnummer Studentnummer Opgeleverd

: : : : : : :

Student

Begeleider

J.W.P. (Joost) Keemink Korfoepad 71 3059 XD Rotterdam [email protected] 06-21888776 326142 29 januari 2015

Dr. A.C.J. (Astrid) Scholtens Dashorsterweg 1 3927 CN Renswoude [email protected] 06-10525780

Examenopdracht 2 - Proeve van bekwaamheid behorende bij de kernopgaven: 5200510: Risicoassessment en voorbereiding binnen gevaar en crisisbeheersing 5200511: Functioneren binnen gevaar en crisisbeheersing





Inhoudsopgave Lijst met afkortingen ............................................................................................................................... 1 Samenvatting .......................................................................................................................................... 3 1.

2.

3.

4.

5.

Inleiding ........................................................................................................................................... 5 1.1.

Aanleiding onderzoek.............................................................................................................. 5

1.2.

Aanpak..................................................................................................................................... 7

1.3.

Leeswijzer ................................................................................................................................ 8

Functie van OvD-Bz volgens beleid en planvorming ....................................................................... 9 2.1.

Ontstaan van de functie van Officier van Dienst Bevolkingszorg ........................................... 9

2.2.

De functie van Officier van Dienst Bevolkingszorg anno nu ................................................. 13

2.3.

Opleiding en toetsing ............................................................................................................ 15

2.4.

Verschil OvD-Bz met andere officieren van dienst ............................................................... 17

Relevante theorieën ...................................................................................................................... 21 3.1.

Ervaring en routine bij incidenten, rampen en crises ........................................................... 21

3.2.

Samenwerking of samen werken bij incidenten, rampen en crises ..................................... 22

3.3.

Veranderen van een geïnstitutionaliseerde organisatie ....................................................... 24

De praktijk: bevindingen uit enquêtes en interviews ................................................................... 27 4.1.

Herkenning van probleemstelling door andere OvD’s-Bz ..................................................... 27

4.2.

Inzetcriterium voor de OvD-Bz .............................................................................................. 31

4.3.

Redenen om de OvD-Bz al dan niet in te zetten ................................................................... 33

4.4.

Oplossingsmogelijkheden ..................................................................................................... 37

4.5.

Overige relevante uitkomsten............................................................................................... 38

Analyse deelvragen ....................................................................................................................... 43 5.1.

Herkenning van probleemstelling door andere OvD’s-Bz ..................................................... 43

5.2.

Inzetcriterium voor de OvD-Bz .............................................................................................. 45

5.3.

Redenen om de OvD-Bz al dan niet in te zetten ................................................................... 46

5.4.

Oplossingsmogelijkheden ..................................................................................................... 47

6.

Conclusie ....................................................................................................................................... 49

7.

Aanbevelingen ............................................................................................................................... 51

Bijlage 1 Literatuur en gebruikte bronnen ............................................................................................ 55 Bijlage 2 Lijst van geïnterviewde & geraadpleegde personen .............................................................. 59





Lijst met afkortingen ACBz AOV ARB CACO CoPI CoRT CTPI CvD-G GBT GHOR GMK GRIP IFV MMOTO MOTO MOV NDM NIBRA OTO OvD-B OvD-Bz OvD-G OvD-P RCP ROT RPD RRCP

Algemeen Commandant Bevolkingszorg Ambtenaar Openbare (orde &) Veiligheid Ambtenaar Rampenbestrijding Calamiteitencoördinator Commando Plaats Incident Commando Rampterrein Coördinatieteam Plaats Incident Commandant van Dienst Geneeskundig Gemeentelijk Beleidsteam Geneeskundige Hulpverleningsorganisatie in de Regio Gemeenschappelijke Meldkamer Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdingsprocedure Instituut Fysieke Veiligheid Multidisciplinair Meerjaren Opleidings-, Toetsing, en Oefenbeleidsplan Multidisciplinair Opleiden, Trainen en Oefenen Medewerker Openbare Veiligheid Naturalistic Decision Making Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding Opleiden, Trainen en Oefenen Officier van Dienst Brandweer Officier van Dienst Bevolkingszorg Officier van Dienst GHOR Officier van Dienst Politie Regionaal Crisisplan Regionaal Operationeel Team Recognition Primed Decision making Referentiekader Regionaal Crisisplan



Pagina | 1



Pagina | 2

Samenvatting De incidentbestrijding in Nederland vindt plaats door professionele hulpverleningsorganisaties als politie, brandweer en GHOR1 en de gemeentelijke organisatie. De gemeente richt zich daarbij vooral op de bevolkingszorgprocessen en is om die reden, als niet parate hulpdienst, de afgelopen jaren steeds verdergaand geprofessionaliseerd. Dit onderzoek richt zich specifiek op de functie van Officier van Dienst Bevolkingszorg (OvD-Bz) die, binnen de gemeentelijke crisisorganisatie, belast is met het opstarten en coördineren van de bevolkingszorgprocessen op de plaats van het incident. Door de professionalisering van de functie van OvD-Bz wordt deze bij GRIP2 incidenten sinds een paar jaar standaard gealarmeerd door een Gemeenschappelijke Meldkamer (GMK). Een OvD-Bz neemt dan deel aan het Commando Plaats Incident (CoPI)3 om de uitvoering van de bevolkingszorgtaken af te stemmen met de officieren van dienst van politie, brandweer en GHOR. Bij niet-GRIP incidenten wordt de OvD-Bz niet standaard mee-gealarmeerd, ook niet als er sprake is van bevolkingszorgtaken. In die gevallen is de OvD-Bz dus afhankelijk van de andere diensten voor een inzetverzoek. Dit kan bijvoorbeeld doordat een OvD-Brandweer (OvD-B) een OvD-Bz ter plaatse vraagt of de OvD-Bz informeert over het incident waarna deze zelf kan besluiten in actie te komen. Uit eigen ervaring (als OvD-Bz) binnen de veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond blijkt dat een dergelijk inzetverzoek bij niet-GRIP incidenten niet altijd gedaan wordt. Ook niet als de incidenten qua omvang en impact (vrijwel) gelijkwaardig zijn aan GRIP incidenten, maar waarbij niet is opgeschaald. In de praktijk worden bevolkingszorgtaken in die bepaalde situaties door andere dan de gemeentelijke organisatie uitgevoerd of blijven bevolkingszorgtaken, zo vind ik, onnodig liggen. Dit onderzoek richtte zich op de vraag of het ‘vergeten worden’ nu alleen door mij zo wordt ervaren of dat dit breder speelt. De hoofdvraag in dit onderzoek, iets breder geformuleerd dan voor alleen niet-GRIP-incidenten, is dan ook: “Klopt het dat ondanks de steeds verdergaande professionalisering van de functie, de Officier van Dienst Bevolkingszorg door andere partijen beperkt wordt ingezet (en dus benut)? En zo ja, hoe komt dat dan?”. Volgens het beleid en de planvorming zijn er in ieder geval flinke slagen gemaakt, die tot een betere inzet van OvD’s-Bz in de praktijk zou moeten leiden. In dit onderzoek wordt gekeken of dit voor het onderdeel inzetten/benutten bij (niet)GRIP-incidenten ook zo is. Om de vraag te kunnen beantwoorden, is allereerst een landelijke online enquête uitgezet onder OvD’s-Bz. Uit de enquête bleek verrassend dat het probleem buiten de regio Rotterdam-Rijnmond niet of nauwelijks werd herkend. Enkel binnen de regio’s Rotterdam-Rijnmond, Zuid-Holland Zuid en Haaglanden4 gaven de meeste respondenten aan het probleem te herkennen. Deze respondenten illustreerden dit aan de hand van voorbeelden, waarbij zij tijdens een incident zelf niet (of pas laat) werden ingezet terwijl zij - in hun ogen - wel (eerder) ingezet hadden moeten worden. De 1

GHOR staat voor: Geneeskundige Hulpverleningsorganisatie in de Regio. GRIP staat voor: Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdings Procedure. 3 Volgens de landelijke richtlijnen is het CoPI belast met de uitvoering van de operationele leiding op de plaats van het incident en staat het onder leiding van de leider CoPI. De leider CoPI wordt bijgestaan door een operationele staf ter plaatse die bestaat uit functionarissen van de diverse organisaties betrokken bij de rampenbestrijding. Het CoPI wordt operationeel als het incident (minimaal) lokaal van aard is, maar de aanpak multidisciplinaire afstemming tussen de diensten vergt om tot een goede inzet te kunnen komen. 4 Opgemerkt wordt dat het aantal respondenten in Zuid-Holland Zuid en Haaglanden wel erg klein was, zie ook grafiek 1 in paragraaf 4.1. 2



Pagina | 3

voorbeelden die gegeven werden waren gericht op niet-GRIP incidenten, waarbij de OvD-Bz het verschil had kunnen maken door bijvoorbeeld de hulpdiensten te ontlasten of waarbij de inzet van meerdere bevolkingszorgprocessen ook daadwerkelijk gecoördineerd moesten worden. De respondenten die aangaven het probleem niet te herkennen, gaven voorbeelden waarom zij - in hun ogen - wel tijdig ingezet werden door andere diensten. Het lijkt erop dat wat men tijdens de koude fase organiseert, zoals trainingen en bijeenkomsten, ertoe leidt dat men in de praktijk ook vaker ingezet wordt. Verder werd gewezen op het feit dat een OvD-Bz niet overal ingezet hoeft te worden. Het feit dat andere diensten bevolkingszorgtaken oppakken of rechtstreeks afstemmen met de uitvoerende afdeling is in bepaalde gevallen ook prima. Op basis van hetgeen in de planvorming staat over bijvoorbeeld de beschrijving van de functie en het opleiden, trainen en oefenen (OTO), is er weinig verschil op te merken tussen de regio’s die aangeven het probleem te herkennen en de regio’s die het probleem niet herkennen. Een minimaal verschil, dat ook op basis van de theorie een verklaring zou kunnen betekenen voor het niet inzetten van de OvD-Bz, is dat OvD’s in de regio Rotterdam-Rijnmond slechts eenmaal per twee jaar deelnemen aan regionale oefendagen. Verder blijkt uit bevindingen uit de enquête en interviews dat de OvD’s-Bz uit andere regio’s veronderstellen dat de bijeenkomsten, die men tussen de oefeningen om organiseert met en of voor andere OvD’s, bijdraagt aan het inzetten van een OvD-Bz in de praktijk. Deze veronderstelling is op basis van de gebruikte theorieën niet te onderbouwen. Op basis van één van de gebruikte theorieën zou een oplossing, los van de wenselijkheid, voor het door mij geschetste probleem (voor Rotterdam-Rijnmond) kunnen liggen in het veelvuldig inzetten van de OvD-Bz bij alledaagse incidenten. Op deze wij doen andere diensten (veel) ervaring op met de OvD-Bz en slijt de aanwezigheid van een OvD-Bz in bij de ervaring en routine van de OvD’s uit de andere kolommen. Het onderzoek leidt uiteindelijk tot aanbevelingen die ervoor zouden moeten zorgen dat de kennis, over de functie van OvD-Bz, bij de andere OvD’s en de GMK wordt bevorderd. Verder zouden de aanbevelingen moeten leiden tot een verbeterde de inzet van een OvD-Bz in de regio RotterdamRijnmond, op die momenten dat het ook daadwerkelijk een meerwaarde heeft. De aanbevelingen hebben betrekking op de kennisbevordering bij andere partijen, het ontwikkelen van inzetcriteria ten bate van de inzet van de OvD-Bz, het creëren van een regionale pool met OvD’sBz en meer regionaal multidisciplinair oefenen.



Pagina | 4

1. Inleiding Tijdens rampen en crises dragen gemeenten in Nederland de zorg voor de bevolkingszorg. Dit is ook wettelijk vastgelegd in het Besluit veiligheidsregio’s. Volgens het besluit dient het bestuur van de veiligheidsregio er zorg voor te dragen dat de inrichting van de hoofdstructuur van de rampenbestrijding en crisisbeheersing bestaat uit onder andere één (of meerdere) team(s) bevolkingszorg5. De operationele aansturing van de bevolkingszorg wordt vanaf de plaats incident sinds een aantal jaren verricht door een OvD-Bz. Met de introductie van het referentiekader regionaal crisisplan (RRCP) in 2009 werd deze functie voor het eerst als beoogd gelijkwaardig crisispartner geïntroduceerd, getuige ook de nieuwe naamgeving. Hiervoor werd de functionaris, die vanuit de gemeente steeds vaker zorg droeg voor de coördinatie van de gemeentelijke crisisorganisatie op de plaats incident, aangeduid onder een andere naam, bijvoorbeeld als Ambtenaar Openbare Veiligheid (AOV). De gelijkwaardigheid zit hem (tenminste bij GRIP incidenten) in het, net als de Officieren van Dienst (OvD’s) van de operationele hulpverleningsdiensten, gegarandeerd binnen bepaalde tijd aanwezig zijn op de plaats incident om als aanspreekpunt voor de uitvoering van de gemeentelijke processen in het CoPI te kunnen deelnemen. Vanaf 2010 vindt er mede door het van kracht worden van de Wet veiligheidsregio’s en het onderliggende besluit een serieuze professionalisering van de rol van OvD-Bz en de bevolkingszorg als geheel plaats. Onder andere vanuit het Instituut Fysieke Veiligheid (IFV), het (landelijk) overleg van coördinerend gemeentesecretarissen en het Veiligheidsberaad zijn sinds die tijd projecten en opleidingen opgezet om de gemeentelijke kolom (nog) meer voor te bereiden op de rol bij incidentbestrijding. Denk hierbij aan de ontwikkeling van kwalificatieprofielen en opleidingskaders voor medewerkers van de gemeente. Voor het eerst bestaat er ook de mogelijkheid om de rol van OvD-Bz landelijk te laten examineren (bijvoorbeeld door het IFV), zodat de OvD’s-Bz in de deelnemende regio’s (in theorie) eenzelfde basisniveau hebben. Ook andere gemeentefunctionarissen die een taak in de bevolkingszorg hebben, worden als gelijkwaardige operationele partner in de crisisbeheersing opgeleid. Het IFV bijvoorbeeld, dat opleidingen verzorgt voor bevolkingszorgfunctionarissen, schrijft op haar website: “Tijdens incidenten waarbij (grote groepen) burgers worden getroffen, is de gemeentelijke organisatie een gelijkwaardige, operationele partner van brandweer, politie en GHOR. Terwijl brandweer, politie en GHOR zich richten op het beperken van de negatieve gevolgen van het incident voor de infrastructuur en voor gewonde personen en dieren, houdt de gemeente zich bezig met de zorg voor de bevolking. De gemeente is de procesverantwoordelijke dienst voor het proces Bevolkingszorg.”6

1.1. Aanleiding onderzoek Mijn ervaring als OvD-Bz in de veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond is dat in de praktijk de ‘opwaardering’ van de functie van OvD-Bz om onder andere als gelijkwaardig partner te kunnen optreden tijdens incidenten niet altijd zichtbaar lijkt te zijn. Zomaar twee voorbeelden uit mijn praktijk:

5 6

2015-01-04: Artikel 2.1.1 onder a Besluit veiligheidsregio’s, ontleend aan http://wetten.overheid.nl. 2014-09-19: http://www.infopuntveiligheid.nl/Publicatie/Dossier/19/bevolkingszorg---gemeente.html.



Pagina | 5

In 2013 wordt in de nachtelijke uren een brandend voorwerp door de brievenbus van een woning in Barendrecht gegooid. Er breekt vervolgens brand uit in de woning, maar gelukkig wekken de aanwezige rookmelders de bewoners op tijd om de woning te kunnen verlaten. De woningen van direct omwonenden worden door de politie en brandweer ontruimd en de bewoners worden uiteindelijk in bussen geplaatst in afwachting van mogelijk vervoer naar een opvanglocatie. Buurtbewoners zijn verbijsterd, want het lijkt te gaan om een willekeurige daad. De familie staat niet bekend als crimineel of problematisch. De politie verricht nog wel een buurtonderzoek gericht op de feiten en omstandigheden, maar aan de emoties in de straat wordt niets gedaan. Daags na het incident wordt de gemeente door de politie in kennis gesteld van het incident, omdat er nog steeds sprake blijkt te zijn van maatschappelijke onrust en de gemeente wordt gevraagd hier iets aan te doen. Op 18 februari 2014 omstreeks 03:30 uur wordt de Hoofdofficier van Dienst Brandweer (HOvD-B) gealarmeerd voor een woningbrand in Ridderkerk. De dienstdoende OvD-Bz heeft in zijn pager de code van de HOvD-B staan en neemt zodoende kennis van het incident. Hoewel niet zelf gealarmeerd, belt de OvD-Bz voor de zekerheid de gemeenschappelijke meldkamer voor meer informatie en verneemt dan dat er een explosie plaats heeft gevonden in een flatwoning te Ridderkerk. Er blijken meerdere gewonden te zijn en omliggende woningen worden ontruimd. De meldkamer geeft aan dat er niet opgeschaald is naar een GRIP-fase en dat (nog) niet gevraagd is naar de OvD-Bz. De OvD-Bz vermoedt dat hij van dienst kan zijn en besluit vervolgens om toch ter plaatse te gaan. Daar aangekomen blijken er mensen opgevangen te moeten worden, dient er pers- en publieksvoorlichting- en omgevingszorg plaats te vinden. Later is daar nog het proces informatiecentrum aan toegevoegd. Bovenstaande voorbeelden uit de praktijk zetten aan tot nadenken. Mijn ervaring leert dat de OvDBz in de praktijk alleen ingezet wordt ten tijde van GRIP-incidenten, omdat de functie dan standaard ‘onder de knop’ zit. In de (soms redelijk lange) fase voorafgaand aan een GRIP-incident of incidenten waarbij geen GRIP wordt afgekondigd, wordt een OvD-Bz niet als gelijkwaardig partner ingezet: terwijl de hulpverleningsdiensten wel worden opgeroepen, lijkt dit voor de OvD-Bz niet standaard het geval te zijn. Dit terwijl in dergelijke situaties al veel door een gemeente gedaan zou kunnen worden om de situatie niet (verder) te laten escaleren, andere diensten te ontlasten en/of door zorg aan de bevolking te bieden. Beseft moet worden dat veel meer niet GRIP- dan wel GRIP-incidenten plaatsvinden. Het gaat dan om niet GRIP-incidenten die toch een forse impact kunnen hebben op de bevolking en waarbij sprake is van taken, die eenvoudig door de gemeente opgepakt kunnen worden en die volgens het Besluit veiligheidsregio’s ook bij de bevolkingszorg ‘behoren’. In beide voorbeelden was sprake van minimaal één van de taken waarvoor de gemeente procesverantwoordelijke is, maar de gemeente, in casu de OvD-Bz, werd niet (tijdig) bij het incident betrokken. Hoe kan dat nu? Met andere woorden: Hoe verhoudt de professionalisering en de daaruit voortvloeiende plannen zich tot de feitelijke praktijk?



Pagina | 6

Onderzoeksvraag en deelvragen Mijn onderzoeksvraag voor dit onderzoek luidt daarom als volgt: “Klopt het dat ondanks de steeds verdergaande professionalisering van de functie, de Officier van Dienst Bevolkingszorg door andere partijen beperkt wordt ingezet (en dus benut)? En zo ja, hoe komt dat dan?” De volgende ondersteunende deelvragen zijn daarbij onderwerp van onderzoek: 1. Is het probleem herkenbaar voor andere OvD’s-Bz? 2. In welke situaties wordt de OvD-Bz wel of niet ingezet? 3. Wat zijn, indien tijdens een incident processen aan de orde zijn die door de gemeente uitgevoerd (hadden) kunnen worden, redenen (geweest) om een Officier van Dienst Bevolkingszorg wel/niet in te zetten? In het geval het door mij geschetste probleem door andere OvD’s-Bz wordt herkend, zijn er dan realistische oplossingsmogelijkheden om de OvD-Bz beter te benutten zodat dit een toegevoegde waarde heeft voor de incidentbestrijding / crisisbeheersing?

1.2. Aanpak Dit onderzoek is verricht in 3 fasen: 1. Literatuur Er is literatuur verzameld en bestudeerd waarmee de bevindingen uit de enquêtes en de interviews geanalyseerd konden worden. Hierbij is vooral gebruik gemaakt van theorieën op het gebied van (Naturalistic Decision Making en) Recognition Primed Decision making, samenwerking (binnen de crisisbeheersing) en het veranderen van organisaties. De literatuur en bepaalde bronnen zijn tevens gebruikt om een theoretisch kader te kunnen maken wat betreft de functie en inzet van de OvD-Bz binnen de crisisbeheersing. Dit kader is vervolgens gebruikt tijdens het afnemen van interviews. 2. Enquête en interviews7. Allereerst is een online enquête uitgezet onder 98 OvD’s-Bz, werkzaam verspreid door Nederland. Uiteindelijk hebben 53 OvD’s-Bz de enquête daadwerkelijk ingevuld. Van deze 53 OvD’s zijn er 10 benaderd voor een verdiepend interview. Bovenop de 10 geïnterviewde OvD’s die de enquête hebben ingevuld, zijn ook nog 2 OvD’s-Bz en 2 medewerkers van een veiligheidsregio geïnterviewd die de enquête niet hebben ingevuld. Tijdens zowel de interviews als in de enquête is bekeken of andere OvD’s-Bz het door mij geschetste probleem, dat de gemeente niet altijd wordt ingezet in situaties die dat mogelijk wel vragen, herkennen. Zo ja, dan is in de tweede plaats samen met de respondent een (of meerdere) cases waarin de gemeente niet is ingezet nader bekeken. De interviews met collega OvD’s-Bz waren vooral bedoeld om deelvragen 1 en 2 te kunnen beantwoorden.

7

Zie bijlage 2 voor een overzicht van geïnterviewde personen en respondenten van de online enquête.



Pagina | 7

Om antwoord te kunnen geven op deelvraag 3, is besloten enkele hulpverleners uit de veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond te interviewen. Gedurende het onderzoek zijn in totaal het volgende aantal interviews afgenomen:  10 OvD’s-Bz, niet uit de regio Rotterdam-Rijnmond8;  2 OvD’s-Bz uit de regio Rotterdam-Rijnmond;  2 medewerkers van een veiligheidsregio, niet uit de regio Rotterdam-Rijnmond;  2 Officieren van Dienst Politie (OvD’s-P) uit de regio Rotterdam-Rijnmond;  2 Officieren van Dienst brandweer (OvD’s-B) uit de regio Rotterdam-Rijnmond;  1 Commandant van Dienst Geneeskundig (CvD-G) uit de regio Rotterdam-Rijnmond;  1 calamiteitencoördinator van de Gemeenschappelijke Meldkamer (GMK) uit de regio Rotterdam-Rijnmond. 3. De onderzoeksresultaten zijn vervolgens verwerkt en geanalyseerd, zodat tot een beantwoording van de hoofdvraag gekomen kon worden.

1.3. Leeswijzer Na deze inleiding wordt in hoofdstuk 2 aan de hand van beleid en planvorming het ontstaan en de huidige situatie met betrekking tot de functie van OvD-Bz beschreven. Ook wordt in dit hoofdstuk ingegaan op het opleidingstraject van de OvD-Bz en de verschillen tussen de OvD-Bz ten opzichte van de officieren van dienst van politie, brandweer en GHOR. In hoofdstuk 3 benoem ik enkele relevante theorieën die de bevindingen uit de enquête en de interviews onderschrijven of juist niet. Het gaat hierbij om theorieën passend bij de thema’s “ervaring en routine”, “samenwerking of samen werken” en “veranderen van een geïnstitutionaliseerde organisatie”. Hoofdstuk 4 toont vervolgens alle bevindingen uit de enquête en interviews. De bevindingen uit deze enquête en interviews worden daarop in hoofdstuk 5 waar mogelijk aan elkaar gekoppeld in een analyse. De conclusie op de hoofdvraag wordt in hoofdstuk 6 gegeven, waarna aanbevelingen naar aanleiding van de analyses uit hoofdstuk 5 en de conclusie uit hoofdstuk 6 terug te vinden zijn in hoofdstuk 7. In de discussie bespreek ik vervolgens hoe ik persoonlijk tegen het onderzoek en de bevindingen aankijk. Deze discussie staat in hoofdstuk 8.

8

Twee van deze 10 OvD’s-Bz hebben niet de enquête ingevuld, maar zijn wel geïnterviewd.



Pagina | 8

2. Functie van OvD-Bz volgens beleid en planvorming De OvD-Bz wordt door menigeen omschreven als de hoogst operationeel leidinggevende van een gemeente op de plaats van een incident. Zoals eerder beschreven stuurt de OvD-Bz de taken van de bevolkingszorg aan vanaf de plaats van het incident. Veelal vanuit een GRIP situatie, waarbij sprake is van een CoPI en in bepaalde gevallen ook indien er geen sprake is van GRIP, maar waarbij de OvD-Bz een meerwaarde heeft bij de incidentbestrijding. In dit hoofdstuk wordt in paragraaf 2.1, aan de hand van beleid en planvorming, beschreven hoe de functie van OvD-Bz is ontstaan. In paragraaf 2.2 wordt ingegaan op hoe de functie van OvD-Bz momenteel is vormgegeven. Vervolgens wordt in paragraaf 2.3 ingegaan op het opleiden, trainen en toetsen van de OvD-Bz, waarna in paragraaf 2.4 de verschillen tussen de OvD-Bz en andere OvD’s staan beschreven.

2.1. Ontstaan van de functie van Officier van Dienst Bevolkingszorg Een eerste landelijke richtlijn waarin de organisatie van de rampenbestrijding wordt beschreven dateert uit 1991: de Handleiding Rampenbestrijding. Onder andere wordt daarin de rol/organisatie van de gemeente beschreven, omdat ‘vooral op gemeentelijk niveau er tot eenheid van opvatting moet worden gekomen, een noodzakelijke voorwaarde omdat het bij de rampenbestrijding aankomt op samenwerking.’9 Van een gemeentelijke functionaris op de plaats incident is in de handleiding nog geen sprake. Wel is sprake van een ambtenaar die volgens de handleiding binnen de gemeenten belast met rampenbestrijding en crisisbeheersing. Het zwaartepunt van zijn werkzaamheden ligt in de ‘voorbereidende en voorwaardenscheppende sfeer’. De handleiding beschrijft dat de invulling van de functie van ambtenaar rampenbestrijding (ARB) te veel per gemeente verschilt en dat om die reden de rol van ARB in een operationele organisatie niet algemeen kan worden beschreven, maar ‘wel is er natuurlijk een verband tussen de aard en omvang van de preparatieve taak van de ARB en de operationele deelneming’. Wat de inbreng van de ARB of een andere gemeentelijke functionaris bij deze ‘operationele deelneming’ is, wordt verder niet beschreven.10 De afstemmingsgremia op de plaats incident (aangeduid als Coördinatieteam Plaats Incident (CTPI) en Commando Rampterrein (CoRT)) zijn volgens de handleiding uitsluitend bedoeld voor de operationele hulpdiensten. In 2003 is er een geactualiseerde versie van de handleiding verschenen: het Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding. Hierin wordt gesproken over een operationele staf bij GRIP 1 situaties, een zogenoemd CTPI, dat functioneert op operationeel niveau. Volgens het handboek maakt ‘eventueel een liaison van de gemeente’ deel uit van het CTPI. Bij een verdere opschaling naar GRIP 2 dient een ARB deel uit te maken van het CoRT. Een zelfde of wellicht dezelfde ARB, dit wordt niet duidelijk beschreven in het handboek, maakt ook deel uit van het Gemeentelijk Beleidsteam (GBT), dat op strategisch niveau functioneert. Het GBT adviseert, aldus het handboek, de burgemeester (opperbevelhebber) bij het maken van bestuurlijke afwegingen met betrekking tot de rampenbestrijding en bij het nemen van beleidsbeslissingen. In 2006 wordt door de multidisciplinaire werkgroep GRIP het referentiekader GRIP opgesteld dat door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties middels een circulaire landelijk wordt verspreid. De kernbezetting van afstemmingsgremia op de plaats incident, nu aangegeven als CoPI, is nog steeds voorbehouden aan de brandweer, politie en geneeskundige hulpverlening. De gemeente wordt volgens het referentiekader alleen in het Regionaal Operationeel Team (ROT) en GBT vertegenwoordigd. 9

Circulaire van de minister van Binnenlandse Zaken, d.d. 14 november 1990. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (1991), Handleiding Rampenbestrijding.

10



Pagina | 9

Een exact punt in het verleden waarop de functie van OvD-Bz in de praktijk werd uitgevoerd – dat wil zeggen dat een gemeentefunctionaris vanaf de plaats incident de uitvoering van bevolkingszorgtaken uitzette/coördineerde en ten behoeve van de noodzakelijk geachte afstemming deel ging uitmaken van het CoPI (in het verleden nog CTPI genoemd) – is niet precies aan te wijzen. (Veiligheids)regio’s zijn hier niet gelijktijdig toe overgegaan. Uit raadpleging van evaluaties van incidenten tussen 2000 en 2008 blijkt bijvoorbeeld het volgende: Inzet AOV tijdens de brand De Bonte Wever (7 mei 2001)11 In De Bonte Wever, een recreatiecentrum in Slagharen (gemeente Hardenberg), ontstond op 7 mei 2001 een grote brand. Tijdens deze brand werd het recreatiecentrum nagenoeg geheel verwoest. Tijdens de brand geeft de regionaal officier van dienst (brandweerfunctie), vanwege de inschatting dat er mogelijk nog veel potentiele slachtoffers in het recreatiecentrum aanwezig zijn, CTPI-alarm. Volgens het evaluatierapport was de AOV destijds in de gemeente Hardenberg uitgerust met een semafoon en een gsm, zodat deze door de meldkamer gealarmeerd kon worden ten tijde van een groot incident. De AOV is na het CTPI-alarm gealarmeerd en ter plaatse gegaan. Eenmaal ter plaatse is de AOV door een OvD-B geïnformeerd over het incident, maar hij heeft geen onderdeel uitgemaakt van het CTPI. De AOV is later, conform de planvorming destijds, deel uit gaan maken van het crisisteam, bestaande uit onder andere de gemeentesecretaris en de burgemeester. Vanuit hier zijn de bevolkingszorgtaken gestart en gecoördineerd. Inzet ARB bij dijkverschuiving Wilnis (26 augustus 2003)12 De langdurige warme en droge periode in de zomer van 2003 had gevolgen voor één van de veendijken in de gemeente De Ronde Venen. Op 26 augustus is door deze droogte plotseling een gedeelte van de dijk van de bebouwde kom in Wilnis gaan schuiven. Volgens de evaluatie kwam direct na de eerste melding de hulpverlening flink op gang. 20 minuten na de eerste melding werd ook de ARB door de meldkamer gealarmeerd met de melding “dijkverschuiving in Wilnis”. De ARB heeft vervolgens direct het beleidsteam en het operationele team gealarmeerd en gevraagd deze naar het gemeentehuis te gaan. De ARB heeft vanaf het begin van de opschaling deel uitgemaakt van het CTPI en coördineerde van daar uit de uit te voeren werkzaamheden op het gebied van de bevolkingszorg. De ARB had overigens tijdens dit incident een dubbelrol, aangezien hij zowel in het CTPI zitting had als in het beleidsteam op het gemeentehuis. In de destijds geldende GRIP-regeling, zoals die in het evaluatierapport staat vermeld, staat dat bij GRIP-1 t/m 4 een gemeentelijke vertegenwoordiger op het terrein van het incident aanwezig dient te zijn. Verder oordeelt men in het rapport dat het deelnemen van één ARB aan de rampenbestrijdingsorganisatie te weinig is. Een ARB dient namelijk op het terrein van het incident te zijn, vanaf GRIP-2 dient er ook een ARB in het ROT zitting te nemen en vanaf GRIP-3 dient er tevens een ARB in het beleidsteam zitting te nemen. Het feit dat de ARB zowel zitting nam in het CTPI als in het beleidsteam werd aangeduid als een verbeterpunt. In deze gevallen zou dan een tweede ARB opgeroepen moeten worden.

11

Hazebroek, H., Helsloot, I., Roskam Abbing, M., Scholtens, A., Teunis, J. (2002). Evaluatie brand De Bonte Wever. Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding, Arnhem. 12 Gemeente De Ronde Venen (2004). Evaluatie dijkverschuiving Wilnis. Mijdrecht. Officier van Dienst Bevolkingszorg Van planarena naar praktijkarena


Pagina | 10

Inzet ARB bij museumbrand Amersfoort (22 oktober 2007)13 In de Elleboogkerk te Amersfoort, waarin het Armandomuseum gevestigd was, vindt op 22 oktober 2007 een grote brand plaats. Het gebouw brandt hierbij geheel af. Direct na het afkondigen van GRIP-1 wordt een ARB gealarmeerd. Gemeentelijke medewerkers waren op dat moment, na het zien van rookwolken boven de stad, al bezig met het incident. Eén ARB besluit ter plaatse te gaan naar het incidentterrein en laat zich informeren door een OvD-B. Een andere ARB blijft in het gemeentehuis ten bate van het GBT. De ARB ter plaatse bij het incidentterrein blijft volgens de evaluatie ter plaatse om het GBT in het gemeentehuis te kunnen blijven voorzien van informatie. Het is niet duidelijk of deze ARB is aangesloten bij het CTPI. De ingezette bevolkingszorgtaken, in dit geval het opvangen en verzorgen van betrokkenen, werden vanuit het GBT georganiseerd. Inzet AOV bij “het mysterie van Hoogeveen” (5 november 2007)14 Op 5 november 2007 krijgt het personeel van een dierenzaak in Hoogeveen te maken met acute gezondheidsproblemen. Aangezien onduidelijk is waar deze acute klachten vandaan komen, wordt uiteindelijk opgeschaald naar GRIP-3. Gedurende de incidentbestrijding worden 23 personen in quarantaine gehouden en mogen 77 personen het gebied niet uit. 25 personen worden uiteindelijk opgenomen in een ziekenhuis. In de evaluatie wordt weergegeven dat de rol van AOV in het CoPI niet helder omschreven is in de planvorming. Hoewel door de andere partijen gewaardeerd werd dat de AOV ter plaatse was en kon meedenken, zou de AOV geen echte taak hebben gehad in het CoPI. De AOV neemt als liaison tussen het CoPI en de gemeentelijke processen deel aan het CoPI, maar tijdens dit incident zou dit onvoldoende tot zijn recht zijn gekomen. Men geeft in de evaluatie aan dat, gezien de huidige invulling van de rol, de AOV geen plaats zou moeten nemen in het CoPI. Dit mede vanwege het grote aantal personen dat reeds zitting heeft in het CoPI. Inzet AOV bij brand scheepswerf in De Punt (9 mei 2008)15 Op 9 mei 2008 vindt er een grote brand plaats in een bedrijfspand (scheepswerf) in de plaats De Punt, regio Drenthe. Tijdens deze brand maakt de wachtcommandant van de politie, medewerker van de meldkamer in Drenthe, voor de eerste keer GRIP-1. Echter aangezien de centralist van de brandweer niet conform GRIP-1 alarmeert, wordt onder andere de AOV niet gealarmeerd. De AOV wordt uiteindelijk wel gealarmeerd als later wordt opgeschaald naar GRIP-2. De AOV gaat dan alsnog ter plaatse om deel te nemen aan het CoPI. Uiteindelijk zal de AOV vanaf het derde CoPI deelnemen. Uit de evaluatie komt niet naar voren of vanaf dat moment de bevolkingszorgtaken door de AOV ter plaatse worden gecoördineerd. Planvorming en praktijk verschillen, zo blijkt uit de evaluatie, bij dit incident in zoverre van elkaar dat in de GRIP-regeling van de regio Drenthe destijds stond dat een AOV slechts situatieafhankelijk deel uit maakt van het CoPI. Uit gevoerde interviews door de schrijvers van het rapport blijkt dat in de praktijk de AOV in Drenthe altijd aanwezig is in het CoPI.

13

Bekkers, H., Hanemaayer, D., Flierman, D. (2007). Museumbrand Amersfoort: Evaluatie van het optreden van de hulpdiensten tijdens de brand in de Amersfoortse Elleboogkerk op 22 oktober 2007. B&A Consulting bv, Den Haag. 14 Bos, J.G.H., Jumelet, J., Schaap, S.D., Wensveen, M. (2008). Het mysterie van Hoogeveen: Evaluatie van de crisisbeheersing naar aanleiding van een incident in een dierenwinkel in Hoogeveen. COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement, Den Haag. 15 Helsloot, I., Oomes, E., Weewer, R. (2009). Eindrapport Evaluatie van de brand in De Punt op 9 mei 2008. Officier van Dienst Bevolkingszorg Van planarena naar praktijkarena


Pagina | 11

Over een rol van de gemeente bij niet-GRIP situaties staat in de Taskforce Gemeentelijke Processen uit 200816 een citaat van Wouter Jong, coördinator crisisbeheersing Nederlands Genootschap van Burgemeesters: “In toenemende mate zullen gemeentelijke deelprocessen de spil in crisisbeheersing gaan worden. Zeker ten aanzien van de zogenoemde GRIP-0 situaties, die operationeel bescheiden zijn maar op gemeentelijk vlak juist veel van een gemeente verlangen. Van familiedrama’s, zinloos geweld tot ernstige ongevallen en misdrijven. In toenemende mate zal de gemeente daar actief op moeten reageren.” Een cruciale beleidsstap wordt gemaakt in 2009 als het RRCP in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt uitgebracht. Doel van het plan is om de uniformiteit binnen de crisisbeheersing in Nederland zo veel mogelijk te waarborgen. Het RRCP had tot subdoelen:      

De inrichting van de regionale crisisorganisatie te verbreden van rampenbestrijding naar crisisbeheersing; De basis te leggen voor een eenduidige en transparante inrichting van de regionale crisisorganisatie; De basis te leggen voor een regionale crisisorganisatie waarop externe partners moeiteloos kunnen aanhaken; De basis te leggen voor multidisciplinair opleiden, trainen en oefenen (MOTO) waardoor een ﬂexibele inzet en uitwisselbaarheid van functionarissen (ook bovenregionaal) mogelijk wordt; De basis te leggen voor het verbeteren van de randvoorwaardelijke processen door inbedding in de regionale crisisorganisatie; De planﬁxatie te verminderen door uit te gaan van reguliere diensten hulpverlening.

Het RRCP is in 2010 vastgesteld door het Veiligheidsberaad, het overleg van de 25 voorzitters van de veiligheidsregio’s17. In het RRCP wordt voor het eerst een functionaris van de gemeente – naar analogie van de andere leden in het CoPI aangeduid als OvD-Bz – als mogelijk onderdeel aan de kernbezetting van het CoPI toegevoegd. Deze functie die in de praktijk al op ad-hoc basis werd ingevuld door de ARB (of lokaal anders genoemd) kreeg hierdoor ook een unieke plek in de (niet- bindende) planvorming.18 Bij het tot stand komen van het RRCP moesten de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de OvD-Bz nog verder worden uitgewerkt, echter werd wel al gesteld dat deze in de lijn zouden liggen van de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de OvD’s van de operationele hulpdiensten: “De OvD-Bevolkingszorg is op de plaats incident belast met de leiding over de organisatie van de Bevolkingszorg zonder daarbij te treden in de inhoudelijke wijze van optreden op het gebied van de gemeentelijke processen. De OvD-Bevolkingszorg is verantwoording verschuldigd aan de Algemeen Commandant Bevolkingszorg en draagt zorg voor een goede rapportage.” (Projectteam Regionaal Crisisplan, 2009).19

16

Taskforce Gemeentelijke Processen, “De gemeente als professionele kolom in de rampenbestrijding en crisisbeheersing”. Vastgesteld door het Veiligheidsberaad in de vergadering van 13 december 2008. 17 Opgemerkt wordt dat momenteel, in opdracht van het Veiligheidsberaad, gewerkt wordt aan het bijstellen van het Referentiekader Regionaal Crisisplan. 18 Taskforce Gemeentelijke Processen, “De gemeente als professionele kolom in de rampenbestrijding en crisisbeheersing”. Vastgesteld door het Veiligheidsberaad in de vergadering van 13 december 2008. 19 Ook de functie van Algemeen Commandant werd als nieuwe functie geïntroduceerd naar analogie van de ACfunctie bij de politie. Officier van Dienst Bevolkingszorg Van planarena naar praktijkarena


Pagina | 12

Uit raadpleging van de evaluatie van het schietincident in winkelcentrum De Ridderhof in 2011, blijkt dat, na vaststelling van het RRCP in 2010 door het Veiligheidsberaad, niet alle veiligheidsregio’s ook gelijk een OvD-Bz aan het CoPI hebben toegevoegd: Inzet MOV bij schietincident ‘De Ridderhof’ (9 april 2011)20 In het winkelcentrum ‘De Ridderhof’ vindt op 9 april 2011 een schietincident plaats, waarbij zeven personen (waaronder de dader) om het leven komen en 16 mensen verwond zijn. Het incident wordt in eerste instantie opgeschaald naar GRIP-2 en later door de burgemeester van Alphen aan den Rijn naar GRIP-3. Nadat de politie-, ambulance en uiteindelijk ook de brandweereenheden gealarmeerd zijn door de meldkamer, wordt ook de Medewerker Openbare Veiligheid (MOV) gealarmeerd. Volgens de evaluatie is het CoPI tijdens de incidentbestrijding drie keer bijeen geweest. Het eerste CoPI overleg richtte zich op de coördinatie van activiteiten die direct gerelateerd waren aan het schietincident. Tijdens het tweede CoPI werden de activiteiten met betrekking tot de bomdreiging van nabij gelegen winkelcentra gecoördineerd. Het derde en laatste CoPI coördineerde de activiteiten tijdens de herdenking op zondag 10 april. De MOV nam, volgens de evaluatie, geen deel aan het CoPI. Dit was conform de op dat moment geldende GRIP-procedure in de regio Hollands-Midden. Echter, aangezien in de avond van 9 april bij het ontbinden van het ROT toch behoefte bestaat aan een link tussen het gemeentelijke proces Opvang & Verzorging en het CoPI, wordt getracht een CoPI+ (CoPI-plus) in te richten door een MOV aan te laten sluiten bij het CoPI. Aangezien er te weinig MOV’ers beschikbaar zijn, lukt dit uiteindelijk niet. Het overleg tussen het CoPI en de MOV wordt telefonisch gevoerd. Dit is volgens het evaluatierapport het eerste moment dat een MOV’er betrokken werd bij het CoPI. Alle uitgevoerde bevolkingszorgtaken zijn door de MOV’er vanuit het gemeentehuis gecoördineerd.

2.2. De functie van Officier van Dienst Bevolkingszorg anno nu De Wet veiligheidsregio’s, die sinds 2010 van kracht is, stelt in artikel 16 lid 121 dat het bestuur van de veiligheidsregio minimaal eens in de vier jaar een crisisplan vaststelt. In dit crisisplan dient onder andere een beschrijving van de betrokken organisaties te bevatten, waaronder de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden in het kader van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. In het bijbehorende Besluit veiligheidsregio’s22 wordt onder andere de kernbezetting van de verscheidene crisisteams als het CoPI en het ROT beschreven. De functie van OvD-Bz wordt echter niet genoemd in het besluit, terwijl het RRCP wel de opmaat voor het besluit was: “Een commando plaats incident bestaat uit: (a) een leider commando plaats incident; (b) een officier van dienst van de brandweer; (c) een officier van dienst geneeskundig; (d) een officier van dienst van de politie of van de Koninklijke marechaussee; (e) een informatiemanager commando plaats incident, en (f) een voorlichtingsfunctionaris commando plaats incident.”23

20

Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (2011). Schietincident in ‘De Ridderhof’ Alpen aan den Rijn. 2014-12-09: Artikel 16 lid 1 Wet veiligheidsregio’s, ontleend aan http://wetten.overheid.nl. 22 2014-12-09: Artikel 2.1.1 lid 1 en artikel 2.1.4 lid 1 Besluit veiligheidsregio’s, ontleend aan http://wetten.overheid.nl. 23 2014-12-09: Artikel 2.1.2 lid 1 Besluit veiligheidsregio’s, ontleend aan http://wetten.overheid.nl. 21



Pagina | 13

In de Nota van Toelichting op het Besluit veiligheidsregio’s staat enkel nog: “Het commando plaats incident stemt af conform de in het crisisplan vastgelegde afspraken met andere bij de rampenbestrijding of crisisbeheersing betrokken partijen. Deze afstemming heeft betrekking op te nemen maatregelen of de inzet van capaciteiten van deze partners.” (A. Th. B. Bijleveld-Schouten, Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 1 juli 2010). De ad-hoc ontwikkelingen die al gaande waren en het uitkomen van het RRCP bleken tenminste beleidsaanjagers te zijn voor een OvD-Bz in het CoPI. Want hoewel een OvD-Bz krachtens de wet geen deel hoeft uit de te maken van het CoPI blijkt uit bestudering van regionale crisisplannen en al dan niet gekoppelde GRIP-regelingen van veiligheidsregio’s in Nederland dat de functie van OvD-Bz in alle regionale crisisplannen wel wordt benoemd. Dit wil echter niet zeggen dat de OvD-Bz ook in alle regio’s is opgenomen in de kernbezetting van het CoPI. In de veiligheidsregio IJsselland en Amsterdam-Amstelland staat bijvoorbeeld in het Regionaal Crisisplan (RCP) dat een OvD-Bz indien nodig aan het CoPI kan worden toegevoegd. In de regio Kennemerland staat in het RCP dat, afhankelijk van de afspraken met de afzonderlijke gemeenten, een OvD-Bz aan het CoPI deelneemt. De veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland is momenteel de enige regio die in het RCP heeft staan dat een OvD-Bz nog niet deelneemt aan het CoPI. In alle andere veiligheidsregio’s maakt de OvD-Bz deel uit van de kernbezetting van het CoPI (zie ook tabel 1). In de veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond is, als voorbeeld, tijdens de vergadering van het Dagelijks Bestuur op 16 januari 2012 besloten om:  de ARB, conform de landelijke naamgeving, voortaan OvD-Bz te laten heten en;  de OvD-Bz, aangezien de OvD-Bz noodzakelijk is in de CoPI-bak om de processen bevolkingszorg te vertegenwoordigen en op te starten, voortaan in de hernieuwde GRIP-regeling24 op te nemen als lid van de kernbezetting van het CoPI. Het Algemeen Bestuur van de veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond stelde vervolgens tijdens de vergadering op 13 februari 2012 de GRIP-regeling, versie 6.0, vast. Het RCP 2014-2018 van de veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond beschrijft de functie van OvD-Bz als: “De Officier van Dienst Bevolkingszorg (OvD-Bz) maakt onderdeel uit van het Commando Plaats Incident (CoPI). De OvD-Bz geeft leiding aan de uitvoeringsorganisatie van de bevolkingszorg in het inzetgebied CoPI. Kerntaken OvD-Bz zijn:  deelnemen aan het CoPI;  zorgdragen voor de opstart van de gemeentelijke processen (Bevolkingszorg) en leiding van de gemeentelijke functionarissen in het inzetgebied CoPI;  zorgdragen voor overdracht naar de reguliere gemeentelijke organisatie;  en het adviseren van het bestuur.”25 En ook volgens het “Opleidingskader voor de functie van Officier van Dienst Bevolkingszorg”, opgesteld door de projectgroep GROOT (2010), dient: “De Officier van Dienst - Bevolkingszorg onderdeel uit [te maken] van het Commando Plaats Incident (CoPI). Hij geeft leiding aan de uitvoeringsorganisatie van de bevolkingszorg in het inzetgebied CoPI. De Officier van Dienst -Bevolkingszorg: - ontvangt leiding van en legt verantwoording af aan de leider CoPI; - geeft de leider CoPI gevraagd en ongevraagd advies.”

24 25

Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdingsprocedure Rotterdam-Rijnmond, versie 6.0. Regionaal Crisisplan Rotterdam-Rijnmond 2014-2018.



Pagina | 14

2.3. Opleiding en toetsing De bevolkingszorg en daaraan gekoppeld de functie van OvD-Bz is, zoals in de inleiding aangegeven, steeds verder geprofessionaliseerd. Dit valt op te maken uit bepaalde lopende ontwikkelingen, zoals de producten van de projectgroep GROOT26 gericht op de kwalificatieprofielen en opleidingskaders voor de bevolkingszorg en de Kennispublicatie Bevolkingszorg.27 “De kwalificatieprofielen zijn opgesteld binnen het landelijk project GROOT, waarvoor door het toenmalige ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties subsidie is verleend”.28 De landelijke projectgroep GROOT, bestaande uit regionale en lokale coördinatoren gemeentelijke processen, is opgericht om kwalificatieprofielen en opleidingskaders te ontwikkelen voor de gemeentelijke kolom. De projectgroep deed dit in opdracht van het overleg van coördinerend gemeentesecretarissen. Doelstelling GROOT: “Het project GROOT ontwikkelt landelijke, kwalitatief goede opleidingskaders voor gemeentelijke sleutelfunctionarissen binnen de crisisbeheersing en streeft daarbij naar landelijke uniformiteit. Dit doen we vóór het veld en vooral ook mét het veld. Hiermee proberen we het gat te vullen dat voor de oranje kolom nog steeds bestaat: het ontbreken van gemeentelijke functiespecifieke opleidingen voor de crisisbeheersing.” (Factsheet ‘GROOT’, 2009). Er bestaat binnen GROOT een specifiek kwalificatieprofiel voor de functie van OvD-Bz. In dit kwalificatieprofiel staat onder andere het volgende over de OvD-Bz: “De Officier van Dienst - Bevolkingszorg heeft de volgende kerntaken: 1. Deelnemen aan het CoPI; 2. Zorgdragen voor de opstart en leiding van de gemeentelijke processen (bevolkingszorg) en de gemeentelijke functionarissen in het inzetgebied CoPI; 3. Zorgdragen voor overdracht naar de reguliere gemeentelijke organisatie. Vakbekwaam worden Het wenselijke basisniveau is voor de Officier van Dienst - Bevolkingszorg als volgt: Algemene kennis en vaardigheden:  HBO werken denkniveau;  Kennis van en ervaring met een politiek/bestuurlijke omgeving. Functionele kennis en vaardigheden:  Kennis van de multidisciplinaire (regionale) crisisorganisatie;  Kennis van de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de Stafsectie en taakorganisaties bevolkingszorg;  Kennis van de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van primair de brandweer, politie en GHOR en secundair de overige partners in de crisisbeheersing, alsmede de procesinhoudelijke afhankelijkheden daarmee; 26

GROOT(ER) is een landelijke projectgroep bestaande uit regionale en lokale coördinatoren gemeentelijke processen die het initiatief hebben genomen om kwalificatieprofielen en opleidingskaders te ontwikkelen voor de gemeentelijke kolom. De projectgroep doet dit in opdracht van het overleg van coördinerend gemeentesecretarissen en het overleg van coördinatoren gemeentelijke processen. 27 Kennispublicatie bevolkingszorg: een uitgave van het Infopunt Veiligheid van het Instituut Fysieke Veiligheid, juni 2014. 28 Maarten Dewachter, opdrachtnemer namens het Landelijk Overleg van Coördinerend Gemeentesecretarissen, in zijn inleiding op de kwalificatieprofielen. Officier van Dienst Bevolkingszorg Van planarena naar praktijkarena


Pagina | 15

   

Kennis van de gecoördineerde regionale incidentbestrijdingsprocedure (GRIP); Kennis van relevante weten regelgeving; Kennis van en inzicht in het regionaal risicoprofiel; Ervaring met het werken onder crisisomstandigheden.

Vakbekwaam blijven De Officier van Dienst - Bevolkingszorg blijft vanuit zijn reguliere functie en op basis van bijscholing, training en oefening bovenstaande kennis en vaardigheden en de in dit profiel aangegeven competenties bezitten. Hij voldoet daarbij minimaal aan de verplichtingen die in het kader van de Wet veiligheidsregio’s en het regionaal vastgestelde opleidings-, trainingsen oefenbeleid worden gesteld. Vakbekwaam blijven is zowel een werknemers- als werkgeversverantwoordelijkheid.” De profielen zijn opgesteld in opdracht van- en vervolgens vastgesteld door het Landelijk Overleg Coördinerend Gemeentesecretarissen, een managementraad van het landelijk Veiligheidsberaad.29 Er bestaan verschillende opleiders in Nederland die een traject aanbieden voor het opleiden van OvD’s-Bz. Drie van deze opleiders geven op hun website aan dat de opleiding conform het kwalificatieprofiel en het opleidingskader van GROOT wordt aangeboden. De opleidingen verschillen, conform de informatie die op de websites van de opleiders is terug te vinden, weinig van elkaar op het gebied van inhoud en duur.30 Naast het opleiden, bestaat er sinds 2012 ook de mogelijkheid om de rol te laten examineren. Het IFV heeft in samenspraak met het Veiligheidsberaad een landelijk examen voor de functie van OvDBz opgesteld en biedt deze tegen een vergoeding aan. Op het moment van schrijven wordt het landelijk examen voor de functie van OvD-Bz geëvalueerd en indien nodig wordt de vorm van het afnemen van het examen bijgesteld.

Opleiding en toetsing in de veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond Op het gebied van de crisisbeheersing bestaat de veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond uit vier samenwerkingsgebieden31 (samenwerkende gemeenten) en de gemeente Rotterdam. In 2013 zijn de kwalificatieprofielen van GROOT vastgesteld door de regionale kerngroep van officieren van dienst bevolkingszorg32 en worden deze algemeen binnen deze regio gehanteerd. De kerngroep is een maandelijks overleg, voorgezeten door de coördinerend gemeentesecretaris. In de kerngroep worden de vier bestaande samenwerkingsgebieden op het gebied van crisisbeheersing en de gemeente Rotterdam vertegenwoordigd. Binnen de kerngroep worden afspraken gemaakt over de wijze waarop invulling gegeven dient te worden aan de bevolkingszorg. Besluiten van de kerngroep worden als algemeen geldend geacht binnen de regio. Het staat individuele gemeenten echter nog steeds vrij, indien men het niet eens is met een besluit, om anders te handelen. Aangezien gemeenten zelf de kosten van het OTO dragen, bepalen zij grotendeels zelfstandig hoe medewerkers worden opgeleid en door welke opleider. De veiligheidsregio heeft een Multidisciplinair Meerjaren Opleidings-, Toetsing, en Oefenbeleidsplan Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond (MMOTO). In de werkgroep die uitvoering geeft aan dit plan 29

Het Veiligheidsberaad bestaat uit de 25 voorzitters van de veiligheidsregio's. 2015-01-18: ontleend aan: www.vrconsult.nl, www.academievoorbevolkingszorg.nl en www.crisisbeheersing.nl. 31 De samenwerkingsgebieden zijn: (1) Goeree-Overflakkee, (2) Noord-Oever, (3) Voorne-Putten en (4) Zuid. 32 Vastgesteld door de regionale kerngroep OvD’s-Bz en in februari 2014 opnieuw, met de formats van taakkaarten, bekrachtigd. 30



Pagina | 16

(werkgroep MMOTO) zitten vertegenwoordigers van alle regionale hulpdiensten (politie, brandweer, GHOR, gemeente en het Havenbedrijf Rotterdam) en wordt voorgezeten door een medewerker van de veiligheidsregio. De werkgroep bepaalt ieder jaar welke multidisciplinaire oefenmomenten worden georganiseerd en voor hoeveel medewerkers deze opengesteld worden. Eén van de oefenmomenten is de jaarlijkse CoPI oefening, een tweedaagse multidisciplinaire oefening waarin meerdere casussen beoefend worden. Naast multidisciplinaire samenwerking in CoPI verband is netwerken één van de doelen tijdens deze tweedaagse. De werkgroep MMOTO stelt de oefeningen eens per twee jaar beschikbaar per OvD-Bz. Eens per twee jaar oefenen is volgens de werkgroep MMOTO voor OvD’s-Bz de eis om binnen deze regio ‘gecertificeerd’ (inzetbaar) te blijven. Een daadwerkelijke inzet tijdens een GRIP incident telt ook mee om gecertificeerd te blijven.33 Daarbij wordt verder niet gekeken welke activiteiten de betreffende OvD-Bz heeft uitgevoerd. Een inzet waarbij de OvD-Bz slechts is opgeroepen, maar verder niet veel heeft gedaan, telt dus ook mee. Met andere woorden, er is niet afgesproken welke vaardigheden de OvD-Bz tenminste heeft moeten uitvoeren tijdens het incident wil deze voor de certificering meetellen.

2.4. Verschil OvD-Bz met andere officieren van dienst Hoewel regelmatig gesproken wordt over het gelijkwaardig zijn van de OvD-Bz als crisispartner (zie de inleiding) is maar de vraag of de OvD-Bz ook echt een gelijkwaardig partner kan zijn. OvD-Bz professioneel hulpverlener? Allereerst is de gemeente geen operationele hulpverleningsorganisatie, zoals bijvoorbeeld politie, brandweer en ambulancedienst dit wel zijn conform de Wet veiligheidsregio’s en de Politiewet 2012. Er bestaat geen wetgeving die de OvD-Bz als professionele hulpverlener aanwijst. Dat de gemeente – en dus de OvD-Bz – in dat opzicht ook geen gelijkwaardig crisispartner kan zijn wordt ook door de Taskforce Gemeentelijke Processen in 2008 benadrukt: “De hulpverleningsdiensten zijn 24 uur per dag en zeven dagen per week paraat, hun corebusiness is veiligheid. Qua organisatie zijn ze hier volledig op ingericht en werken ze al geruime tijd toe naar regionale samenwerking. Gemeenten zijn zover nog niet.” Daarnaast staat beschreven dat gemeenten niet primair belast zijn met repressieve, hulpverlenende en levensreddende taken. Ook worden gemeenten niet grotendeels aangestuurd via een bevelsstructuur zoals de politie, brandweer en GHOR. Meer recent wordt door de commissie Bruinooge (in ‘Bevolkingszorg op orde’34) zelfs gesteld dat de gemeente ook nooit een parate hulpdienst zal worden en dus nooit een gelijkwaardige crisispartner zal kunnen zijn. In plaats van verder te professionaliseren zou de gemeente juist meer moeten vertrouwen op de zelfredzaamheid van burgers en eigen gemeentelijke improvisatiekracht. Dezelfde bevoegdheden en opkomsttijd in CoPI? Op grond van artikel 1 van de Regeling optische en geluidssignalen 200935 mogen brandweer, politie en geneeskundige hulpverleners bij incidenten gebruik maken van optische- en geluidssignalen. Dit geldt niet voor de OvD-Bz. Dit heeft vanzelfsprekend gevolgen voor de opkomsttijd voor een OvD-Bz in het CoPI; een OvD-Bz kan nooit zo snel ter plaatse zijn als een de professionele hulpverleners.

33

Vastgesteld door de regionale kerngroep OvD’s-Bz (datum besluit niet te achterhalen). Commissie Bruinooge (2012). Bevolkingszorg op orde. De vrijblijvendheid voorbij. Den Haag, Veiligheidsberaad. 35 2014-01-07: Regeling optische en geluidssignalen 2009, ontleend aan http://wetten.overheid.nl. 34



Pagina | 17

De vastgestelde opkomsttijd van de OvD-Bz in het CoPI verschilt in bepaalde regio’s dan ook ten opzichte van de OvD’s van de politie, brandweer en GHOR. Een opkomsttijd van 30 minuten is sinds 2010 conform artikel 2.3.1 van het Besluit veiligheidsregio’s verplicht: “Vanaf het moment dat is vastgesteld dat is voldaan aan de criteria, bedoeld in artikel 2.2.1 beginnen de volgende onderdelen of functionarissen binnen de gestelde tijd met de uitvoering van hun taken: (a) een eerste commando plaats incident binnen dertig minuten.”36 Opgemerkt dient te worden dat de OvD-Bz niet genoemd wordt als deelnemer van het CoPI in artikel 2.1.2 lid 1 van hetzelfde besluit.37 Met andere woorden, daar waar de OvD’s van de hulpverleningsdiensten volgens het besluit verplicht deel moeten uitmaken van het CoPI geldt dit voor de OvD-Bz niet. Uit een vergelijking van de Regionaal Crisisplannen en al dan niet gekoppelde GRIP-regelingen, blijkt verder dat OvD’s-Bz in GRIP-situaties niet altijd bevoegd zijn om op te schalen naar GRIP. Onderstaande tabel geeft weer of een OvD-Bz in een veiligheidsregio deel uitmaakt van de kernbezetting van een CoPI, of de OvD-Bz bevoegd is tot opschalen naar een GRIP niveau en wat de opkomsttijd van een OvD-Bz is in een CoPI. Veiligheidsregio Groningen Fryslân

OvD-Bz in kernbezetting CoPI? Ja Ja

Drenthe

Ja

IJsselland

Nee, de OvD-Bz kan indien gewenst worden toegevoegd Ja Nee, de functie OvDBz wordt niet ingevuld Ja (OvD-BV genoemd) Ja Ja Ja Ja

Nee

<30 min aanvang werkzaamheden & <60 min ter plaatse Niet vermeld

Ja naar GRIP 1 Niet van toepassing

30 minuten Niet van toepassing

Ja naar GRIP 1 Ja naar GRIP 1 & 2 Ja naar GRIP 1 & 2 Ja naar GRIP 1 Ja naar GRIP 1 & 2

Niet vermeld Niet vermeld Niet vermeld 30 minuten 30 minuten

Nee, de OvD-Bz sluit, afhankelijk van de afspraken met een gemeente, aan of niet Nee, een OvD-Bz kan worden opgeroepen Ja Ja Ja

Ja naar GRIP 1 & 2

30 minuten

Nee

Niet vermeld

Ja naar GRIP 1 & 2 Ja naar GRIP 1 & 2 Niet vermeld

30 minuten 30 minuten 30 minuten

Twente Noord- en OostGelderland Gelderland-Midden Gelderland-Zuid Utrecht Noord- Holland Noord ZaanstreekWaterland Kennemerland

AmsterdamAmstelland Gooi en Vechtstreek Haaglanden Hollands-Midden 36 37

OvD-Bz bevoegd tot opschalen? Nee Ja naar GRIP 1 (in overleg met de burgemeester) Nee

Opkomsttijd CoPI voor OvD-Bz <30 minuten wenselijk 30 minuten

2014-12-07: Artikel 2.3.1 Besluit veiligheidsregio’s, ontleend aan http://wetten.overheid.nl. 2014-12-07: Artikel 2.1.2 Besluit veiligheidsregio’s, ontleend aan http://wetten.overheid.nl.



Pagina | 18

Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond Zuid-Holland Zuid Zeeland Midden- en WestBrabant Brabant Noord Brabant Zuid-Oost Limburg-Noord Limburg-Zuid Flevoland

OvD-Bz in kernbezetting CoPI? Ja Ja (OvD-Bev genoemd) Ja Ja

OvD-Bz bevoegd tot opschalen? Nee Niet vermeld Niet vermeld Ja naar GRIP 1 & 2

Opkomsttijd CoPI voor OvD-Bz 60 minuten 30 minuten 30 minuten 30 minuten

Ja Ja Ja Ja Ja

Niet vermeld Ja naar GRIP 1 & 2 Niet vermeld Niet vermeld Ja naar GRIP 1 & 2

30 minuten 30 minuten Niet vermeld Niet vermeld 30 minuten

Tabel 1 Kernbezetting, opschalen en opkomsttijd per veiligheidsregio aan de hand van het RCP of de GRIP-regeling



Pagina | 19



Pagina | 20

3. Relevante theorieën In dit hoofdstuk wordt een aantal verschillende theorieën beschreven die van invloed kunnen zijn op het inzetten van een OvD-Bz door andere officieren van dienst. In paragraaf 3.1 wordt, onder andere aan de hand van Recognition Primed Decision (RPD) making, ingegaan op de wijze waarop besluiten tijdens incidenten, rampen en crises tot stand komen en hoe je deze besluitvorming mogelijk kunt beïnvloeden. RPD, in hectische omstandigheden vallen professionals met het handelen terug op hun referentiekader, is mogelijk een reden waarom andere OvD’s in de acute fase niet aan de inzet van een OvD-Bz denken. Daarna wordt in paragraaf 3.2 ingegaan op een theorie over samenwerkingsverbanden en een theorie of ten tijde van incidenten, rampen en crises wel sprake kan zijn van samenwerking. In paragraaf 3.3 wordt uiteindelijk ingegaan op geïnstitutionaliseerde organisaties en of deze aan te passen zijn, ervan uitgaande dat de wijze waarop momenteel vorm wordt gegeven aan de incidentbestrijding (crisisbeheersing) gebeurt vanuit een geïnstitutionaliseerde ‘organisatie’.

3.1. Ervaring en routine bij incidenten, rampen en crises Zoals reeds in paragraaf 2.4 beschreven, zijn gemeenten niet primair belast met repressieve, hulpverlenende en levensreddende taken, zoals politie, brandweer en GHOR dat wel zijn. Al in het midden van de jaren zeventig beschreven Dynes en Quarantelli, volgens Van Duin (2011), aan de hand van twee variabelen hoe organisaties ten tijde van een ramp zullen optreden. “Naarmate de taak die verricht wordt en de structuur waarin dat gebeurt minder verschillen met het alledaagse, functioneert een organisatie grosso modo beter ten tijde van een ramp.” (Van Duin, 2011). In de jaren 80 van de vorige eeuw werd, mede naar aanleiding van het handelen van leidinggevenden van de brandweer tijdens incidenten en het neerschieten van een Iraans passagiersvliegtuig door een Amerikaans marineschip in 1988, veel onderzoek gedaan naar de wijze waarop experts in de praktijk beslissen: Naturalistic Decision Making. Eén van de modellen die hieruit voort kwam betreft de: Recognition Primed Decision making (RPD), gebaseerd op de besluitvorming van experts onder tijdsdruk.38 In het onderzoek toont men aan dat professionals39 tijdens incidenten, rampen en crises(omstandigheden) in een ‘split second’ besluiten nemen die gebaseerd zijn op wat men gewend is te doen in vergelijkbare omstandigheden. Anders gezegd komt het erop neer dat men besluiten neemt op basis van het eigen referentiekader. Wevers (1999) schrijft in zijn onderzoek naar de relatie tussen ervaring en Naturalistic Decision Making (NDM) dat een officier van dienst (in het geval van zijn onderzoek een OvD-B) tijdens de incidentbestrijding te maken krijgt met een hoge tijdsdruk, dynamische (snelle) ontwikkelingen, grote onzekerheid, beperkte (of onjuiste) informatie en veel ‘spelers op het veld’. Deze ontwikkelingen zorgen ervoor dat de besluiten die genomen moeten worden onder druk komen te staan.

38

Klein 1993, Helsloot & Van Duin 1999. Opgemerkt wordt dat het onderzoek zicht richtte op bevelvoerders bij de brandweer die, in zeer hectische omstandigheden en onder tijdsdruk, in een split second besluiten dienen te nemen. De theorie van Klein kan niet zonder meer één op één worden geprojecteerd op OvD’s van politie, brandweer en GHOR. 39



Pagina | 21

De theorie van Klein over het beslismechanisme, zo beschrijven Helsloot & Van Duin (1999), is verdeeld in drie opeenvolgende stappen: 1. Situatieherkenning Indien een beslisser in een bekende situatie terecht komt, handelt deze op grond van zijn referentiekader; eerder opgedane ervaringen (bijvoorbeeld uit trainingen of daadwerkelijke incidenten) en eerder uitgevoerde acties. In een nieuwe, onbekende situaties baseert de beslisser de te nemen acties op basis van stap 2 en 3. 2. Seriële alternatieven vergelijken Allereerst valt de beslisser terug op het eigen referentiekader om te bezien of er vergelijkbare situaties zijn geweest die kunnen leiden tot een alternatief besluit met een goed resultaat tot gevolg. De afweging tussen de mogelijke alternatieven worden gerangschikt op de wijze waarop deze eerder tot een succes hebben geleid. Om te zien welk alternatief vervolgens het beste aansluit, gebruikt de beslisser stap 3. 3. Mentale simulatie De beslisser visualiseert de alternatieven en projecteert deze op de situatie. Men merkt hierbij op dat een persoon dit met de in zijn ogen belangrijkste alternatieven doet en daaruit de beste optie kiest, ook als deze opties niet optimaal is. Volgens Scholtens is “de implicatie hiervan dat wie sturing wil geven aan de beslissingen van individuen en individuele eenheden (in de responsfase), dat moet doen door hen in dagelijkse omstandigheden (praktijk en oefenen) deze beslissingen te laten nemen. Sturing in de responsfase kan derhalve alleen plaatsvinden als deze aansluit bij een soort vooraf in de individuen of individuele eenheden geïmplanteerde beslisboom.” (Scholtens, 2007). Van Duin (2011) en de projectgroep ‘Fundamentele bezinning op bevolkingszorg’ (2012) beschrijven beide in dit kader dat het aantal betrokkenen, in het kader van dit onderzoek bijvoorbeeld de OvDBz, zo klein mogelijk gehouden zou moeten worden. Het aantal incidenten, rampen en crises waarbij de OvD-Bz ervaring op kan doen komt namelijk relatief weinig voor. Als het aantal incidenten dan ook nog eens verdeeld wordt over een grote groep OvD’s, dan wordt de kans op betrokkenheid van een individuele OvD erg klein en doet men ook geen ervaring op. Om vervolgens ook in de koude fase meer ervaring op te doen, zou de kleine groep OvD’s, zo beschrijft men tevens, ervaring op kunnen doen bij opleidingen, trainingen en oefeningen. Hoewel ervaring één van de belangrijkste voorwaarden voor succesvol handelen en optreden is tijdens bijvoorbeeld crisisbeheersing, geeft Van Duin (2011) ook aan dat (dagelijkse) ervaring geen garantie blijkt te zijn tijdens crises. “De kenmerken van het bijzondere maken de situatie ook anders”, zo stelt hij. Dit dient in dit kader dus ook altijd voor ogen gehouden te worden.

3.2. Samenwerking of samen werken bij incidenten, rampen en crises Kaats en Opheij (2014) hebben meerdere onderzoeken verricht naar samenwerkingsverbanden. Partijen die betrokken zijn bij samenwerkingsverbanden, zo schrijven zij, worden bijvoorbeeld aangetrokken door een probleem of door een bijzondere samenwerkingsvorm. De samenwerking moet iets opleveren, aldus Kaats en Opheij (2014). Samen kun je iets realiseren of bereiken waar je alleen niet toe in staat zou zijn. Bij samenwerking leer je ook van elkaar, juist van partijen met een andere achtergrond en denkwereld.



Pagina | 22

Om volgens Kaats en Opheij (2014) te kunnen komen tot samenwerking, moet er sprake zijn van een gedeelde ambitie, moet de samenwerking recht doen aan ieders belang en moet men rekening houden met het feit dat samenwerken mensenwerk is: 

Gedeelde ambitie Aangezien de samenwerkingspartners een andere achtergrond hebben, kan er sprake zijn van spraakverwarring over de ambitie. “Het moet een ambitie zijn die van betekenis is voor en in het verlengde ligt van de strategie van ieder van de organisaties die in het samenwerkingsverband meedoen.” Tijdens het ‘opstellen’ van een gedeelde ambitie komen vragen aan bod als ‘Kunnen we samen meer bereiken dan alleen?’, ‘Hoe voorkomen we spraakverwarring?’ en ‘Is de doelstelling van één partner leidend of zijn er gezamenlijke doelstellingen’?’. De gedeelde ambitie wordt in ieder geval als bindmiddel tussen organisaties beschouwd. (Kaats en Opheij, 2014)



Samenwerken moet recht doen aan ieders belang Als organisaties willen samenwerken, moet men zich ervan bewust zijn dat er individuele belangen bestaan en collectieve belangen. Eerder onderzoek door Kaats en Opheij uit 2008 wees erop dat niet altijd het collectieve belang, maar ook individuele belangen van belang kunnen zijn bij samenwerkingsverbanden. Verder moeten de organisaties uitgaan van elkaars sterke, positieve punten en overeenkomsten in plaats van elkaars tegenstellingen uit te vergroten. (Kaats en Opheij, 2014)



Samenwerken is mensenwerk Samenwerkingsverbanden tussen organisaties worden aangegaan door mensen. Deze mensen gaan met elkaar een ‘klus’ aan en nemen hun eigen kwaliteiten, ervaringen en beelden van de werkelijkheid mee. Om tot samenwerking te komen is dan ook verbindend leiderschap nodig, wat het vermogen tot het verbinden van een groep individuen (organisaties) om voortgang en gedeelde resultaten te boeken betekent. Samenwerking gaat tevens gepaard met (veel of weinig) vertrouwen en (veel of weinig) waakzaamheid (/wantrouwen). De combinatie van vertrouwen en waakzaamheid leidt tot vier relatietypen: 1. Waakzaam contracteren; men is voorzichtig (waakzaam) naar elkaar en onder water spelen andere intenties en motieven een belangrijke rol. De samenwerking moet toereikend zijn om de klus te klaren, maar verdere toenadering wordt vermeden. De samenwerking is gericht op het resultaat en de persoonlijke relatie is ondergeschikt. 2. Onderzoekend uitwisselen; hierbij hebben de organisaties geen reden om vertrouwen te hebben in de verbinding (samenwerking), maar ook geen reden om waakzaam te zijn. Dit type komt voor bij netwerken die voornamelijk gericht zijn op kennisdeling, niet o, persoonlijke vertrouwensrelaties. 3. Berekenend verbinden; hierbij heeft een organisatie reden om vertrouwen te hebben in delen/facetten van de andere organisatie, maar tegelijkertijd ook redenen om waakzaam te zijn ten opzichte van andere delen/facetten van de andere organisatie. Men werkt op specifieke thema’s samen en op andere thema’s juist weer niet. Het is van belang om duidelijke spelregels met elkaar af te stemmen bij dit type. 4. Onbelemmerd samenwerken; dit type wordt gekenmerkt door gedeelde ambities. Men heeft de verwachting dat beide de gemeenschappelijke doelstellingen nastreven. Men spreekt elkaar in positieve zin aan en er is directe feedback bij knelpunten. (Kaats en Opheij, 2014)



Pagina | 23

Binnen de wereld van de crisisbeheersing wordt veel gesproken over samenwerken. Het gaat binnen de rampenbestrijding en de crisisbeheersing over multidisciplinair optreden, maar de vraag is of dit ook betekent dat er samengewerkt kan worden of dat er samengewerkt moet worden. Een andere theorie dan van Kaats en Opheij, is namelijk die van Scholtens uit “Samenwerking in crisisbeheersing: Overschat en onderschat” (2007). Uit een onderzoek40, dat Scholtens daarin beschrijft, naar de alledaagse samenwerking tussen primaire hulpverleningsdiensten blijkt dat de samenwerking tussen deze diensten doorgaans vanzelfsprekend verloopt. Indien de samenwerking dan toch niet vergaat zoals gewenst, dan zou de reden hiervan de hectiek van het moment kunnen zijn. Door deze hectiek zou men namelijk de belangen van de andere diensten (tijdelijk) uit het oog kunnen verliezen. Echter, zo schrijft Scholtens, blijkt uit evaluaties van grootschalige incidenten (de niet alledaagse incidenten) dat de operationele hulpdiensten in de acute fase primair monodisciplinair opereren, op basis van eigen bevindingen. Men richt zich op hun primaire taak, zoals het blussen van brand, het bieden van hulp aan slachtoffers en het herstellen van de openbare orde. Van coördinatie tussen de verschillende diensten is in deze fase helemaal nog geen sprake, aldus Scholtens. Een citaat: “Deze activiteiten die zijn bedoeld om de grootschalige multidisciplinaire coördinatie vorm te geven, vallen grotendeels buiten de dagelijkse routine. In de hectiek, zo blijkt, worden deze dan ook snel vergeten.” Scholtens gaat verder door aan te geven dat er niet alleen geen sprake is van monodisciplinaire sturing tijdens de acute fase, maar zelfs dat er sprake lijkt te zijn van terughoudendheid om op elkaars terrein te komen. Van samenwerking of samen werken is, indien nodig, pas sprake na de acute fase. In de hectiek, zo beschrijft Scholtens, valt men terug op ervaring en routine en daarmee dus op de wijze waarop men gewend is om dagelijks op te treden. Van Duin (2011) stelt in zijn lectorale rede iets soortgelijks op basis van NDM: “mensen in kritieke situaties en onder tijdsdruk handelen op grond van eerder opgedane ervaringen”. Hulpverleners richten zich in de acute fase op hun primaire taak, hun core business, hun ervaringen met de situatie die zich voordoet.

3.3. Veranderen van een geïnstitutionaliseerde organisatie De meeste verander- of vernieuwingstrajecten binnen organisaties verlopen niet succesvol zo blijkt uit onderzoek van Vermeulen (2011). Redenen hiervoor zouden bijvoorbeeld liggen in het gebrek aan betrokkenheid bij medewerkers en of leidinggevenden, het gebrek aan support vanuit de top en dat het voor betrokken partijen überhaupt niet duidelijk kan zijn waarom er iets dient te veranderen. Veel verandertrajecten lopen volgens Vermeulen over de grenzen van individuele organisaties heen, wat het verandertraject nog complexer maakt. Organisaties, aldus Scott (2001), worden in belangrijke mate gekenmerkt door specifieke normen, waarden, overtuigingen, regels en procedures. Het gaat hierbij vaak om factoren die in de loop der jaren zo ontwikkeld zijn en daardoor lastig te veranderen. Indien meerdere organisaties bij een verandering betrokken zijn, wordt dit alleen maar gecompliceerder. Scott geeft verder aan dat op het niveau van de sector ook opvattingen kunnen bestaan over hoe organisaties moeten functioneren. “Er is sprake van een soort ‘collectief geheugen’ dat voor alle spelers in een industrie min of meer

40

Leukfeldt, E.R., K.W.C. van der Straten, M.P. Kruis & W. Ph. Stol (2007). Ter plaatse. Alledaagse samenwerking tussen de primaire hulpverleningsdiensten. Den Haag: Boom Juridische uitgevers. Officier van Dienst Bevolkingszorg Van planarena naar praktijkarena


Pagina | 24

gelijk is en dat het bijzonder lastig maakt om bestaande gebruiken ter discussie te stellen.” (Scott 2011). Bepaalde vernieuwingen kunnen volgens Vermeulen (2011) interessant zijn, maar toch niet doorgevoerd worden. Er is dan bijvoorbeeld sprake van te veel gevestigde belangen, sterke overtuigingen en of normen en waarden over hoe bepaalde dingen in een organisatie behoren te gaan. Hierbij komt het feit dat deze normen en waarden, procedures en overtuigingen niet altijd bewust ervaren worden, maar als vanzelfsprekend worden bezien. We hebben het dan ook wel over de afhankelijkheid van ingesleten patronen en processen. Deze organisaties zijn in meer of mindere mate geïnstitutionaliseerd. Verandering kan teweeg worden gebracht op meerdere manieren, aldus Vermeulen. Om instituties te veranderen, dien je in eerste instantie een organisatieonderdeel te hebben dat ontevreden is met de huidige situatie. Zij zien bijvoorbeeld hun belangen te weinig vertegenwoordigd en staan open voor alternatieven. Dit alleen zal echter geen verandering teweeg kunnen brengen. Er dient ook bij de andere organisatieonderdelen (of sectoronderdelen) draagvlak te bestaan om de bestaande opvattingen ter discussie te stellen door bijvoorbeeld het aandragen van alternatieven. Vermeulen beschrijft ook dat wanneer een ‘machtige partij’ ontevreden is over de huidige situatie en deze ontevredenheid gedeeld wordt door andere partijen, de kans groot is dat een verandertraject ingezet wordt. Partijen die echter sterk afhankelijk zijn van andere partijen en slechts beperkte invloed kunnen uitoefenen, zullen waarschijnlijk niet in staat zijn om de organisatie in de gewenste richting te bewegen. Detert en Pollock (2008) hebben, mede gebaseerd op het werk van Greenwood en Hinings (1996), onderzoek gedaan naar het veranderen van sterk geïnstitutionaliseerde organisaties. Zij beschrijven dat in dit soort organisaties vaak sprake zal zijn van weerstand tegen de voorgestelde veranderingen. Voor een deel wordt de weerstand bepaald door specifieke normen en waarden en vanzelfsprekendheden (socialisatieprocessen) die jarenlang tussen individuen of groepen zijn overgedragen. “De socialisatieprocessen vinden meestal niet plaats op het niveau van de organisatie als geheel, maar op het niveau van afdelingen of beroepsgroepen. Indien dit laatste het geval is, wordt de identiteit gedeeld met individuen buiten de eigen organisatie.” (Detert en Pollock, 2008). De individuen die zich bedreigd voelen in hun identiteit, bij veranderingen in hun normen en waarden (over hoe de dingen dienen te gaan), zullen als natuurlijke reactie weerstand bieden tegen de voorgestelde veranderingen. Vermeulen (2008) noemt uiteindelijk 3 strategieën die het succesvol veranderen van instituties faciliteren, namelijk: 1. Framing, de verandering op een juiste manier introduceren bij betrokken actoren en organisaties; 2. Creëren van een netwerk met organisaties of groepen in organisaties die een bepaalde verandering ondersteunen; 3. Het ontwikkelen van een ondersteunende infrastructuur met structuren, regels en praktijken die de verandering ook daadwerkelijk mogelijk maken.



Pagina | 25



Pagina | 26

4. De praktijk: bevindingen uit enquêtes en interviews In dit hoofdstuk worden de bevindingen gepresenteerd uit de enquête en de daarop gevoerde interviews. Dat wordt gedaan aan de hand van de vier deelvragen genoemd in paragraaf 1.1. De bevindingen gericht op deelvraag 1 en 2 zijn gebaseerd op de resultaten van de 53 ingevulde enquêtes en de daarop gevoerde interviews met 12 officieren van dienst bevolkingszorg en twee medewerkers van een veiligheidsregio, betrokken bij de bevolkingszorg. (Aangezien de opdrachtgever en ik zelf werkzaam zijn in de veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond, zal waar mogelijk ook ingezoomd worden op bevindingen die uit deze regio afkomstig zijn.)

4.1. Herkenning van probleemstelling door andere OvD’s-Bz Deelvraag 1: Herkennen andere OvD’s-Bz het dat de OvD-Bz, ondanks de professionalisering van de functie, door andere partijen beperkt ingezet (en dus benut) wordt? Bevindingen uit online enquête Het merendeel van de geënquêteerden, maar liefst 35 van de 53, herkennen het door mij geschetste probleem niet. Zij vinden met andere woorden niet dat zij tijdens incidenten beperkt door andere partijen bij het incident worden betrokken (zie ook grafiek 1). Eén van geënquêteerden geeft zelfs aan dat hij in bepaalde gevallen vindt dat hij te vaak of onterecht wordt betrokken bij incidenten. Bijvoorbeeld als er geen sprake is van bevolkingszorgtaken. De vraag in de vragenlijst of men expliciet voorbeelden kon geven van situaties waarin zij niet werden ingezet, werd daarmee door hen dan ook niet beantwoord. Enkele reacties Voor de beeldvorming enkele reacties van de geënquêteerden die het door mij geschetste beeld niet (direct) herkennen:  Ik herken het niet, maar merk wel op dat tot GRIP het besef bij partners er niet altijd is dat de OvD-Bz een rol van betekenis heeft/kan hebben. Dan volgt niet direct of te laat alarmering omdat de OvD-Bz niet standaard in het proces gealarmeerd wordt. Ik bedoel bijvoorbeeld vanaf middelbrand in een flatgebouw waarbij m.b.t. de buitenruimte vaak zaken geregeld moeten worden of eenvoudige opvang georganiseerd wordt. Eender bij grote ongevallen. Indien de OvDBz op eigen initiatief ter plaatse komt, zie je dat wel de mogelijkheden benut worden.  Sinds we de functie van OvD-Bz hebben worden we bij alle (niet)GRIP incidenten betrokken. In het begin werden we zelfs te vaak gebeld, dan wij nodig achten. Als het geen GRIP is en er is wel iemand van de gemeente nodig, dan belt de meldkamer rechtstreeks met de betreffende gemeente. Daarover hebben we afspraken gemaakt met de meldkamer en de 14 gemeenten.  De lijnen met de politie zijn vaak kort maar ook met de verschillende OvD brandweer. Vaak betreft het hetzelfde clubje en weten we elkaar te vinden. Incidenteel zijn er wel incidenten waarbij de politie de burgemeester vergat in te lichten. Vaak, via social media, weet de burgemeester het al en vraagt ons actie richting de politie te ondernemen voor informatie.  Ongetwijfeld zijn er voorbeelden, maar ik denk dat we eerder moeten oppassen voor de valkuil dat we als OvD-Bz overal bij betrokken willen zijn. Vroeger, toen er nog geen OvD-Bz was, nam een politieagent bij een incident buiten kantoortijd rechtstreeks contact op met de buitendienst voor hekken. Nu zien we regelmatig dat de OvD-Bz gealarmeerd wordt en dat deze alsnog zegt dat ze zelf de buitendienst kunnen bellen.



Pagina | 27

Drie van de 35 geënquêteerden die aangaven het probleem enerzijds niet te herkennen, gaven wel aan dat partners de meerwaarde van de gemeente, in casu de OvD-Bz, bij asbestincidenten niet helder op het netvlies hebben. “Vooral de procedures rondom dit soort incidenten zijn bij partners niet altijd bekend en men weet niet wat de bevolkingszorgtaken in deze zijn”, aldus één van de geënquêteerden. Een minderheid van de geënquêteerden, 18 van de 53, herkent het door mij geschetste probleem wel. Zij hebben één of meerdere voorbeelden gegeven van recente incidenten, waarbij de OvD-Bz in hun ogen niet is benut doordat hij/zij beperkt of zelfs helemaal niet is ingezet. Het gaat vooral om (gelijksoortige) incidenten als:  een middelbrand waarbij slechts één of enkele woningen betrokken zijn, maar waarbij de bewoners opgevangen moeten worden en er (na)zorg opstart dient te worden;  stroomstoringen die, vanwege de uitval van gemalen en andere voorzieningen, zorgen voor overlast in de gemeente en waarbij processen als pers- en publieksinformatie en buitendienst goed gecoördineerd- en afgestemd moeten worden met de taken van andere diensten.  een zedenzaak die beperkt blijft tot een kleine groep betrokkenen, maar uiteraard zowel maatschappelijk- als bestuurlijk erg gevoelig ligt. Enkele reacties Enkele voorbeelden van incidenten, waarvan geënquêteerden aangeven dat de OvD-Bz beperkt of niet is ingezet, maar waarvan men zelf vond dat men ingezet had moeten worden:  “Een ontruiming (in een wintermaand) van een brommerclub, waar op dat moment een summer party gaande was en de bezoekers in hun zwembroek en bikini’s liepen. Ik hoorde pas de eerste volgende werkdag van het incident. Ik wilde in een eerder stadium geïnformeerd worden om de burgemeester te kunnen informeren en eventueel en indien nodig te ondersteunen bij de opvang en verzorging van betrokkenen.”  “Een brand in een horecagelegenheid, waarbij asbest was vrijgekomen. Bij asbestincidenten is het de procedure dat ik als OvD-Bz geïnformeerd wordt in verband met de gemeentelijke taken zoals de sanering van de openbare weg. Dat is men hier vergeten.”  “Dit is inderdaad de kern waar het om draait. Als OvD-Bz zijn we afhankelijk van andere diensten om gealarmeerd te worden. Ik ben weleens niet gealarmeerd bij een brand in een school, terwijl hierin een grote taak ligt voor de gemeente als het gaat om de nafase. De brandweer kijkt toch vooral vanuit zijn eigen kolom.”  “Een woningbrand, waarbij omliggende woningen werden ontruimd. Betrokkenen vroegen zich later af waar ze naartoe konden en hoe ze aan informatie konden komen. Als OvD-Bz had ik de pers- en publieksvoorlichting kunnen opstarten.”  “Het is het vooral herkenbaar bij incidenten die politiek gevoelig liggen. Hierbij word ik als OvDBz nog al eens vergeten. Het gaat dan met name om het communicatieproces richting de burger, het bestuur en de raad.”  “Een familiedrama, waarbij een vader zichzelf, zijn vrouw en kind om het leven had gebracht. In dit kader had ik als OvD-Bz een coördinerende rol moeten vervullen op het gebied van de processen pers- en publieksopvang, bijzondere uitvaartzorg en nazorg.” In grafiek 1 staat hoe de verdeling, tussen geënquêteerden die het geschetste beeld van de hoofdvraag al dan niet herkennen, verspreid ligt over de verschillende veiligheidsregio’s.



Pagina | 28

Flevoland Hollands-Midden Midden- en West Brabant Zuid-Holland Zuid Brabant Zuid-Oost Brabant Noord Ijsselland Gelderland Midden Kennemerland Gelderland Zuid Haaglanden Utrecht Noord- en Oost Gelderland Friesland Twente Rotterdam-Rijnmond 0

2

4

Herkenning

6

8

10

12

Geen herkenning

Grafiek 1 Verdeling geënquêteerden over de veiligheidsregio's, deelvraag 1

Bevindingen uit interviews Tijdens de interviews met de OvD’s-Bz heb ik, grotendeels naar aanleiding van de enquête, doorgevraagd om meer inzicht te krijgen in de voorbeelden van situaties waarin OvD’s-Bz in hun beleving wel of niet onterecht zijn ingezet. Alleen de geïnterviewden uit de veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond herkenden het probleem dat zij geregeld bij incidenten niet worden ingezet. De overige geïnterviewden gaven (wederom) aan hele goede ervaringen te hebben als OvD-Bz. Twee van deze geïnterviewde OvD’s-Bz geven bijvoorbeeld aan dat zij de andere diensten soms eerder moeten afremmen om de OvD-Bz overal bij te betrekken. Het gaat dan om incidenten waarbij er geen bevolkingszorgtaken zijn of waarbij er regionale afspraken met derden zijn gemaakt over de uitvoering van die taken. “Denk aan een kleinschalige opvang van betrokkenen die door Salvage41 uitgevoerd kan worden”, aldus één van de geïnterviewden. Enkele praktijkvoorbeelden door geïnterviewden die aangeven het probleem niet te herkennen:  Een OvD-Bz geeft aan dat het wel eens voor komt dat hij als OvD-Bz te snel wordt ingezet bij incidenten buiten GRIP om. Het gaat dan bijvoorbeeld om de opvang van 2 bewoners. Dit kan heel gemakkelijk anders, sneller georganiseerd worden, aldus de geïnterviewde: bijvoorbeeld 41

Stichting Salvage verzekert eerste hulp en opvang na brand. Stichting Salvage is een onafhankelijke stichting die in 1986 door het Verbond van Verzekeraars, in samenwerking met expertisebureaus en schoonmaakbedrijven is opgericht. Vanaf 1995 is de stichting volledig gelieerd aan het Verbond van Verzekeraars en bestaat het bestuur enkel nog uit brandverzekeraars. (ontleend aan: http://www.stichtingsalvage.nl, 6 december 2014) Officier van Dienst Bevolkingszorg Van planarena naar praktijkarena


Pagina | 29







door Salvage. Ik vind dat ik als OvD-Bz een meerwaarde kan hebben indien het gaat om grotere groepen die opgevangen moeten worden of indien er meerdere bevolkingszorgprocessen moeten worden opgestart of gecoördineerd. Er zijn incidenten waarbij er sprake is van taken die gedaan moeten worden door bijvoorbeeld de buitendienst, aldus een geïnterviewde. Deze buitendienst is volgens de geïnterviewde via een calamiteitenpiket goed te bereiken. Nu wordt daar geregeld de OvD-Bz voor gebeld, aangezien de partners daar een goede ervaring mee hebben. Dit is volgens de geïnterviewde niet nodig. Dit geldt ook voor milieu incidenten. Ook hiervoor hebben we een eigen piketregeling en partners zouden daar rechtstreeks zaken mee kunnen doen. Een andere geïnterviewde woont en werkt in een kleine gemeenschap. Hier is sprake van een ‘ons-kent-ons’ situatie. Er zijn dus korte lijnen. De OvD-Bz wordt enkel en alleen ingezet binnen de eigen gemeente, maar dit gaat dan ook altijd goed. Naast de gemeentelijke OvD-Bz, bestaat er ook een regionale pool met OvD-Bz in zijn regio. De geïnterviewde maakt daar geen onderdeel van uit. De OvD’s-Bz uit de pool kunnen ter ondersteuning ter plaatse gevraagd worden. Oefeningen met deze pool tonen echter aan dat de pool niet werkt. De OvD’s uit de pool missen lokale kennis en komen te laat bij incidenten. Buiten GRIP incidenten om wordt de OvD-Bz goed betrokken, aldus de geïnterviewde. De meldkamer heeft in de regio een aparte desk voor operationele zaken en die beheren de telefoon ten bate van de bevolkingszorg. Doordat er bij de meldkamer specifiek iemand is ten bate van de bevolkingszorg, wordt de OvD-Bz ook beter betrokken bij incidenten. “Er is iemand die weet waar we van zijn en wanneer we een rol hebben.”

De geïnterviewde OvD’s-Bz uit de regio Rotterdam-Rijnmond geven aan dat de OvD-Bz inderdaad nog maar beperkt door andere partijen wordt ingezet. “Hoewel een verbetering waarneembaar is sinds de regionale professionaliseringsslag op het gebied van de bevolkingszorg, komt het nog geregeld voor dat een OvD-Bz niet of pas laat ingezet wordt bij-, dan wel niet geïnformeerd wordt over een incident”, aldus één van de geïnterviewden. Enkele voorbeelden van incidenten, waarvan de geïnterviewden aangeven dat de OvD-Bz beperkt of niet is ingezet, maar waarvan men zelf vond dat men ingezet had moeten worden:  Eén van de geïnterviewden geeft aan dat het bij incidenten, waarbij sprake is van maatschappelijke onrust of die bestuurlijk gevoelig liggen, nog wel eens voor komt dat de OvD-Bz wordt vergeten. Deze OvD-Bz geeft aan dat op dit terrein een belangrijke taak is weggelegd voor de OvD-Bz. Het bestuur dient snel en juist geïnformeerd te worden en mogelijk dienen verscheidene gemeentelijke processen opgestart te worden. Denk hierbij aan het proces bijzondere uitvaartzorg bij bijvoorbeeld een familiedrama, pers- en publieksvoorlichting en nazorg. Het informeren van een burgemeester kan niet iedereen, aldus de OvD-Bz. Citaat: “Je dient hiervoor enige maatschappelijke- en bestuurlijke sensitiviteit te hebben. Dat mis ik bij de medewerkers van de politie en brandweer”.  Er was bij een incident sprake van een brandstichting in een woning. Woningen rondom moesten ontruimd worden en er werden bussen ingezet om betrokkenen tijdelijk in op te vangen. De hulpdiensten moesten echter hun aandacht verdelen tussen de incidentbestrijding en de opgevangen betrokkenen. Verder bleek er sprake te zijn van maatschappelijke onrust in verband met de, na later bleek, willekeurige brandstichting. De OvD-Bz is bij dit incident niet ingezet, terwijl deze de zorg voor de betrokkenen voor de rekening had kunnen nemen. Ook had de OvDBz al de eerste aanzet kunnen doen om iets te doen aan de onrust die er bij omwonenden bleek te zijn. Te denken valt aan het inschakelen van slachtofferhulp en het al dan niet voorbereiden van een bijeenkomst.  Bij ernstige incidenten op het gebied van de sociale veiligheid, denk aan een zedenzaak, doodslag of moord, wordt je soms als OvD-Bz slecht geïnformeerd of beperkt/niet ingezet, aldus een geïnterviewde. Dit terwijl de politie vaak te weinig aandacht heeft voor de directe omgeving



Pagina | 30



waarin het incident heeft plaatsgevonden. De politie richt zich op het onderzoek, maar verder contact met omwonenden, niet zijnde het buurtonderzoek, is er niet. Er is weinig tot geen aandacht voor de eventuele maatschappelijke onrust. Hier kan het juist goed zijn om de gemeente deze rol op te laten pakken. Een burgemeester die gepositioneerd wordt, nazorg in relatie tot de impact die het kan hebben op de omgeving, etc. In het algemeen kan gesteld worden dat partners buiten GRIP incidenten om nauwelijks aan de OvD-Bz denken, aldus een geïnterviewde. Tijdens GRIP is het ineens heel normaal dat een OvDBz er is en gaan bevolkingszorgtaken zonder discussie over naar de OvD-Bz. Zodra er echter niet opgeschaald is, denkt niemand aan de OvD-Bz. Enkele voorbeelden: bij een GRIP incident regelt de OvD-Bz op verzoek verkeersregelaars om de politie te ontlasten, buiten GRIP om wordt onnodig extra politiecapaciteit ingeschakeld om dit zelf te organiseren. Bij een GRIP incident gaat de OvD-Bz over de opvang van betrokkenen, buiten GRIP om wordt er extra capaciteitsdruk gelegd bij de partners.

4.2. Inzetcriterium voor de OvD-Bz Deelvraag 2: In welke situaties wordt de OvD-Bz wel of niet ingezet? Aangezien ik uit eigen ervaring weet dat OvD’s-Bz, in ieder geval in de veiligheidsregio RotterdamRijnmond, niet in alle gemeenten op dezelfde wijze worden ingezet bij incidenten, heb ik bij de vraagstelling in zowel de online enquête als bij de interviews onderscheid gemaakt tussen sociale veiligheid en fysieke veiligheid, zoals beschreven in het Basisboek integrale veiligheid. Stol (2011) beschrijft daarin sociale veiligheid als volgt: Sociale veiligheid verwijst naar de mate waarin mensen beschermd zijn en zich beschermd voelen tegen persoonlijk leed door misdrijven (criminaliteit), overtredingen en overlast door anderen (RMO, 2004; Elffers & De Jong, 2004). Verder gaat het in discussies over sociale veiligheid doorgaans om alledaagse veiligheid in de directe woon- en leefomgeving, bijvoorbeeld om slachtofferschap van veelvoorkomende criminaliteit, zoals woninginbraken en autodiefstal, of overlast door hangjongeren. Stol (2011) beschrijft de fysieke veiligheid als: Fysieke veiligheid is de mate waarin mensen beschermd zijn en zich beschermd voelen tegen persoonlijk leed door ongevallen en tegen onheil van niet-menselijke oorsprong. Bij fysieke onveiligheid met een niet-menselijke oorsprong kunnen we denken aan leed dat mensen wordt aangedaan door natuurrampen, zoals overstromingen, storm en blikseminslag, falende machines, maar ook aan leed door epidemieën. Bij ongevallen gaat het bijvoorbeeld om verkeers- en transportongevallen, brand, arbeidsongelukken, vergiftiging door vrijkomende chemische stoffen, instortingen en ontploffingen.

Online enquête Uit de resultaten van de enquête blijkt dat mijn ervaring uit de regio Rotterdam-Rijnmond, met betrekking tot het verschillend ingezet worden van een OvD-Bz, ook landelijk opgaat. 26 geënquêteerden gaven aan dat zij door hun gemeente zijn aangewezen voor zowel de inzet bij incidenten op het gebied van de sociale veiligheid, als bij incidenten op het gebied van de fysieke veiligheid (bij zowel GRIP als ook niet-GRIP incidenten). Tien van deze geënquêteerden kwamen uit de regio Rotterdam-Rijnmond.



Pagina | 31

16 geënquêteerden gaven aan dat zij door hun gemeente zijn aangewezen voor de inzet bij incidenten op het gebied van de fysieke veiligheid (zowel GRIP als ook niet-GRIP incidenten), maar niet voor incidenten op het gebied van de sociale veiligheid, terwijl deze wel plaatsvinden. Geen van de 16 geënquêteerden kwam uit de regio Rotterdam-Rijnmond. 10 geënquêteerden gaven aan dat zij door hun gemeente enkel en alleen zijn aangewezen voor de inzet bij GRIP incidenten, onafhankelijk van het feit of het gaat om een incident op het gebied van de sociale veiligheid of de fysieke veiligheid. Eén van deze geënquêteerden kwam uit de regio Rotterdam-Rijnmond. 1 geënquêteerde heeft de vraag overgeslagen.

Interviews Uit de gevoerde interviews blijkt dat er, buiten het verschil tussen ingezet worden bij incidenten op het gebied van fysieke- en of sociale veiligheid, ook de nodige andere verschillen zijn op het gebied van de inzetbaarheid van de OvD-Bz. Twee voorbeelden van deze verschillen zijn: 

In een regio wordt in een aantal gemeenten een ‘Ambtenaar Openbare orde & Veiligheid’ (AOV) ingezet bij niet-GRIP incidenten. Bij GRIP incidenten wordt altijd de OvD-Bz ingezet. Indien een incident start als niet-GRIP incident, maar waarbij uiteindelijk opgeschaald wordt naar GRIP, vertrekt de AOV naar het gemeentehuis. In casu betekent dit dat het motorkapoverleg dat politie, brandweer en GHOR ter plaatse hadden met de AOV wordt voortgezet door de OvD-Bz in het CoPI. In principe zijn de AOV en de OvD-Bz in deze regio niet één en dezelfde persoon. De geïnterviewde merkt op dat zij geen voorbeeld heeft van een incident waarbij eerst de AOV’er ter plaatse ging en er daarna opgeschaald is naar een GRIP-fase. Zij weet dus ook niet of deze werkwijze al dan niet negatieve gevolgen heeft voor de incidentbestrijding.



In een regio kent men buiten de landelijke GRIP structuur om nog een tussenlaag tussen het motorkapoverleg en GRIP 1, namelijk een GRIP 0 (niet te verwarren met de GRIP 0 die in andere regio’s wordt gezien als het motorkapoverleg). Net als bij het motorkapoverleg zit de OvD-Bz in deze regio niet in de kernbezetting van de GRIP 0 fase (voor zover er een kernbezetting van een motorkapoverleg bestaat). De OvD-P, OvD-B en de OvD-G wel. Men probeert momenteel om de OvD-Bz deel te laten uitmaken van de kernbezetting in de GRIP 0 fase.

Ook op het gebied van de soort inzet die gewenst is zijn verschillen waarneembaar. Zo geven drie geïnterviewden aan dat niet altijd alle inzet van gemeentelijke diensten bij GRIP incidenten, behandeld of gecoördineerd worden door een OvD-Bz. De geïnterviewden geven aan dat hulpdiensten in die gevallen (soms) rechtstreeks bellen naar specifieke gemeentelijke diensten, zoals een waak- en wachtdienst voor ‘buitendiensttaken’ (hekken, rioleringswerkzaamheden, etc.). Een OvD-Bz wordt dan niet gealarmeerd. Eén van deze drie geïnterviewden geeft aan dat het voorkomt dat hij er soms na een incident achter komt dat, zonder zijn medeweten, ook andere onderdelen van de gemeente actief zijn geweest voor hetzelfde incident. “Dit komt doordat de andere gemeentelijke onderdelen rechtstreeks door partners zijn gebeld.”, aldus de geïnterviewde. 11 geïnterviewden geven daarentegen aan dat bij GRIP incidenten altijd alle gemeentelijke diensten gecoördineerd worden door de OvD-Bz Daarnaast benadrukken de geïnterviewde OvD’s-Bz het verschil tussen de incidenten waarvoor de OvD-Bz wordt ingezet en welke incidenten niet. Zo geven de geïnterviewde OvD’s-Bz aan dat er buiten GRIP om, soms per gemeente, verschillende inzetcriteria voor de OvD-Bz bestaan. Zedenzaken



Pagina | 32

vallen in een bepaalde regio onder een medewerker integrale veiligheid, niet zijnde een OvD-Bz. Eén geïnterviewde OvD-Bz geeft aan dat er bij zedenzaken in zijn regio een scenarioteam wordt samengesteld, waarvan de OvD-Bz in principe geen deel uitmaakt. Eén andere geïnterviewde geeft aan dat hij als OvD-Bz per 2015 ook ingezet gaat worden ten bate van de decentralisatie van de jeugdzorg. Gezien de decentralisatie komen er meer taken naar de gemeente op het gebied van de jeugdzorg. Ook incidenten met jongeren en problematische gezinnen zullen bij de gemeente gemeld gaan worden. Aangezien de OvD-Bz 24/7 bereikbaar is, komen deze meldingen bij hem terecht. Eén geïnterviewde geeft aan enkel en alleen bij GRIP incidenten te worden ingezet. “Op 23 juni 2014 hebben de drie burgemeesters van de BAR-gemeenten (Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk) aan onder andere de veiligheidsregio en andere organisaties, die een regionale rol hebben op het gebied van crisisbeheersing, een brief gestuurd42. In deze brief wordt gesproken over de taak en rol van de OvD-Bz om daarmee de samenwerking en informatiedeling voor- tijdens en na (dreigende) incidenten te verbeteren. In de brief worden onder andere ook de inzetcriteria van de OvD-Bz aangegeven. De brief is door alle ontvangers positief ontvangen en vervolgens besproken tijdens een bijeenkomst van de regionale kerngroep OvD-Bz. Tijdens kerngroep is besloten dat de inhoud van de brief leidend is voor de inzet van OvD-Bz in de gehele regio Rotterdam-Rijnmond. Enkel de gemeente Rotterdam heeft besloten niet geheel aan te sluiten bij de inhoud van de brief. Dit heeft mede te maken met het feit dat daar de OvD-Bz enkel en alleen bij GRIP incidenten wordt ingezet43”, aldus één van de geïnterviewden uit de regio RotterdamRijnmond.

4.3. Redenen om de OvD-Bz al dan niet in te zetten Deelvraag 3: Wat zijn, indien tijdens een incident processen aan de orde zijn die door de gemeente uitgevoerd (hadden) kunnen worden, redenen (geweest) om een Officier van Dienst Bevolkingszorg wel/niet in te zetten? Om deze vraag te kunnen beantwoorden, is deze voorgelegd aan zowel de geïnterviewde OvD’s-Bz, als de OvD’s-P & -B, de calamiteitencoördinator van de GMK en de CvD-G.

OvD-Bz De hoofdredenen om een OvD-Bz wel in te zetten, zijn volgens zowel de geënquêteerden van de online enquête als de geïnterviewde OvD’s-Bz vrijwel gelijk, namelijk:     

Het organiseren van noodopvang voor direct betrokkenen; Het organiseren van pers- en publieksinformatie; Het informeren van het bestuur (bestuurlijke sensitiviteit); Het laten uitvoeren van een bouwkundige inspectie door een bouwinspecteur; Het inzetten van de buitendienst voor onder andere hekken en opruimwerkzaamheden.

42

Brief van de BAR-gemeenten met kenmerk 56169. Agendapunt 10, vergadering kerngroep OvD-Bz, veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond, d.d. 18 september 2014. 43



Pagina | 33

Andere punten die meerdere malen genoemd zijn door geënquêteerden zijn: 



Incidenten die maatschappelijke onrust veroorzaken: genoemd door drie geënquêteerden in een vrij tekstveld. De geënquêteerden geven ook aan dat men als OvD-Bz bij dit onderwerp maar beperkt worden ingezet. “Maatschappelijke onrust wordt niet altijd door andere diensten herkend, waardoor een OvD-Bz niet of pas laat geïnformeerd wordt.”, aldus één van de geënquêteerden. Het hebben van één ingang naar / nummer van de gemeente: genoemd door twee geënquêteerden in een vrij tekstveld. Het hebben van één ingang naar de gemeentelijke diensten wordt tevens door vijf geïnterviewden genoemd als positief punt. De kans dat de OvD-Bz hierdoor vergeten wordt of niet op de hoogte is van een incident wordt hiermee verkleind.

Voornaamste reden voor het beperkt of niet inzetten van de OvD-Bz, volgens OvD’s-Bz zelf, is de onbekendheid bij de andere hulpverleningsdiensten. Zeven, van de 13 geënquêteerden die aangaven het probleem van het beperkt of niet inzetten van de OvD-Bz te herkennen, gaven dit als voornaamste reden aan. Tien geïnterviewden geven aan dat als een OvD-Bz niet of beperkt betrokken is bij een incident, dit komt door onbekendheid bij de andere hulpverleningsdiensten. De geïnterviewden buiten de regio Rotterdam-Rijnmond geven overigens aan dat deze onbekendheid bij de andere diensten niet of nauwelijks meer aan de orde is. Als tweede reden werd aangegeven dat de andere hulpdiensten de bevolkingszorgtaken zelfstandig hadden uitgevoerd, aangezien deze bij het specifieke incident beperkt bleven. Drie geënquêteerden44 en vier geïnterviewden gaven dit als antwoord. De geënquêteerden geven aan dat men het in dit geval ook wenselijk vindt om niet ingezet te worden. Eén geënquêteerde geeft specifiek aan dat de nummers van andere gemeentelijke diensten ook bij de meldkamer bekend zijn, zodat in geval van een klein incident, deze diensten zonder tussenkomst van de OvD-Bz ingezet kunnen worden. Als voorbeeld noemt de geënquêteerde medewerkers voor noodopvang, het opvragen van vergunningen, bouwinspecteurs en juristen.

OvD-P, politie Nederland: eenheid Rotterdam De geïnterviewde OvD’s-P geven aan dat de onbekendheid van de functie van OvD-Bz de voornaamste reden is om deze niet in te zetten of te informeren tijdens niet-GRIP incidenten. De onbekendheid zit dan voornamelijk bij medewerkers die niet als OvD-P werkzaam zijn. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de politiemedewerker op straat, de chef van dienst en teamchef. Bij niet-GRIP incidenten komen niet altijd OvD’s-P ter plaatse en dan ligt de verantwoordelijkheid van het inzetten en of informeren van de OvD-Bz bij de niet-OvD’s-P. Aangezien deze de functie niet of onvoldoende kennen, wordt de OvD-Bz in die situaties dan ook geregeld niet ingezet. OvD’s-P hebben doorgaans zelf wel redelijk wat ervaring met de functie van OvD-Bz door onder andere de regionale CoPI oefeningen en daadwerkelijke GRIP incidenten. Zij zijn dan ook eerder geneigd om een OvD-Bz in te zetten en of te informeren bij niet-GRIP incidenten waarbij bevolkingszorgtaken uitgevoerd moeten worden. De OvD’s-P geven aan dat in het verleden ook wel eens een OvD-Bz niet ingezet werd, vanwege eerdere slechte ervaringen met een OvD-Bz. Dit was nog voornamelijk vóór 2010, waarbij men nog wel eens geconfronteerd werd met een OvD-Bz die niet precies wist wat te doen en niet ‘de operationele taal’ sprak. Dit vertraagde de incidentbestrijding eerder dan dat het de situatie goed deed. Ook kwam het voor dat een OvD-Bz niet werd ingezet, aangezien het bij een incident ging om 44

Twee geënquêteerden die later geïnterviewd zijn en hetzelfde antwoord hadden gegeven, zijn niet meegerekend. Deze zijn gerekend onder de geïnterviewden. Officier van Dienst Bevolkingszorg Van planarena naar praktijkarena


Pagina | 34

beperkte bevolkingszorgtaken, zoals bijvoorbeeld het tijdelijk opvangen van een kleine groep personen. Tot december 2013 zette de politie in de regio Rotterdam-Rijnmond zelfstandig en zonder tussenkomst van een OvD-Bz verwarmde bussen in voor een kortdurende, acute noodopvang van betrokkenen. Sinds die tijd dient de OvD-Bz in de regio Rotterdam-Rijnmond in ieder geval in kennis gesteld te worden van de ontruiming van woningen en de inzet van bussen45. De OvD’s-P zien sinds 2010 een hele verbetering in de praktijk. Men ziet dat de OvD’s-Bz steeds beter opgeleid en beoefend de werkzaamheden oppakken. Eén OvD-P geeft ook aan dat hij nu bij incidenten, waarbij er slechts beperkte bevolkingszorgtaken zijn, altijd een OvD-Bz alarmeert (inzet). Dit om zelf de volle aandacht te kunnen houden bij de eigen taken en verantwoordelijkheden. Als voorbeeld noemt de OvD-P een brand in een woning, waarbij de betreffende woning en eventueel omliggende woningen ontruimd worden. In het verleden zette de OvD-P hiervoor zelfstandig bussen in en verdeelde hij de politie-inzet over zowel de zorg voor de opgevangen betrokkenen en de politieprocessen. Tegenwoordig vraagt hij een OvD-Bz ter plaatse ten bate van de bevolkingszorgtaken.

OvD-B, veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond De geïnterviewde OvD’s-B geven beide aan dat, ondanks dat de functie al enige tijd bestaat, de onbekendheid met de bevolkingszorg en dan met name de functie van OvD-Bz de reden is om deze OvD-Bz niet in te zetten tijdens een niet-GRIP incident. Het is hierbij absoluut geen onwil, maar er wordt niet (direct) gedacht aan de inzet van de OvD-Bz. Ook de verscheidenheid aan inzetcriteria binnen de veiligheidsregio wordt benoemd. De OvD-B is inzetbaar in een gebied dat meerdere gemeenten beslaat. Het komt in de regio voor dat de OvD-Bz in de gemeente X wel geïnformeerd en of ingezet wil worden voor incident Y, maar de OvD-Bz in gemeente Z niet. Het is voor de OvD-B dan ook niet altijd duidelijk wanneer een OvD-Bz betrokken moet worden bij incidenten. Dit verschil is in de regio nog groter tussen de gemeente Rotterdam en de randgemeenten. De OvD-Bz in de gemeente Rotterdam komt enkel bij GRIP incidenten en de OvD’s-Bz uit de randgemeenten doorgaans ook bij niet-GRIP incidenten. Hierover bestaat ook in de praktijk soms discussie als een OvD-B een OvD-Bz ter plaatse wil hebben en de OvD-Bz ‘weigert’. Verder wordt de ‘inzetbaarheid’, in de zin van voorbereiding op de inzet bij een incident, benoemd als knelpunt om een OvD-Bz wel of niet in te zetten bij incidenten. Een OvD-B noemt het voorbeeld van een OvD-Bz die in “kostuum en chique schoenen” ter plaatse kwam bij een incident, waarbij veiligheidsschoenen noodzakelijk waren om het gebied te kunnen betreden. Vervolgens wordt het begrijpen- en kunnen spreken van de operationele ‘straattaal’ als knelpunt benoemd. Veruit de meeste OvD’s-Bz hebben volgens de OvD’s-B geen operationele ervaring vanuit de politie, brandweer of ambulancedienst, zijn zelf nooit werkzaam geweest bij één van deze organisaties. Hierdoor ervaart men verwarring over wat gezegd wordt en blijkt de OvD-Bz niet altijd bekend met vaste procedures van de andere diensten. Als laatste wordt de ervaring genoemd als knelpunt. De OvD’s-B merken een groot verschil in de ervaring tussen de verschillende OvD’s-Bz. Doordat de groep OvD’s-Bz in de regio zo groot is, doet men volgens de OvD’s-B individueel doorgaans weinig tot geen ervaring op met incidenten. Daarbij is de oefenkans in de regio ook zeer beperkt, waardoor gemerkt wordt dat OvD’s-Bz soms overdonderd worden door wat er tijdens een incident allemaal voorvalt. Denk hierbij aan de aanwezigheid van veel hulpdiensten op straat (veel blauwe zwaailampen), de fysieke afzettingen van het incidentgebied door de politie, de wijze waarop tijdens een incident met elkaar gesproken wordt, er 45

Agendapunt 5, vergadering kerngroep OvD-Bz, veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond, d.d. 12 december 2013.



Pagina | 35

is daadwerkelijk iets te zien van het te behandelen incident (zoals brand of gewonden), enzovoorts. Men merkt op dat het voor komt dat een OvD-Bz schuchter achter het lintje van de politie blijft staan en met een handgebaar de aandacht van de OvD-B tracht te winnen in plaats van zich duidelijk kenbaar te maken en gewoonweg de OvD-B op te zoeken als gelijkwaardige partner. Ook komt het voor dat een OvD-Bz schrikt van de wijze waarop tijdens een incident kort en zakelijk gesproken wordt over wat gedaan dient te worden. Politie, brandweer en ambulancediensten zijn gewend om tijdens de acute fase van een incident op die wijze met elkaar af te stemmen, maar de OvD’s-B merken dat de OvD’s-Bz dit niet gewend zijn.

CvD-G, veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond Hoewel het minder vaak voorkomt dat bij een niet-GRIP incident een ambulance of de OvD-G de inzet van een OvD-Bz wenst, kan het uiteraard wel voorkomen, aldus de CvD-G. “Denk hierbij aan het aantreffen van een zorgelijke situatie in of aan een woning. Ook kan de inzet gevraagd worden bij kleinschalige incident en zedenzaken, conform het KIZ-protocol46.” In dit geval zijn, volgens de CvD-G, gebrek aan kennis over het bestaan van de functie van OvD-Bz en het niet hebben van een lijst met inzetcriteria voor de OvD-Bz de voornaamste redenen voor de GHOR om al dan niet een OvD-Bz in te zetten of te informeren. “De OvD-G en de CvD-G kennen de functie van OvD-Bz voornamelijk vanuit de regionale CoPI oefendagen, maar daar buiten is er weinig tot geen aandacht voor de functie van OvD-Bz.”

GMK Rotterdam-Rijnmond “De GMK speelt in de regio Rotterdam-Rijnmond een belangrijke rol voor de OvD-Bz. Voornamelijk de centralist van de brandweer heeft een centrale rol, aangezien deze het eerste aanspreekpunt is voor de OvD-Bz die meer informatie wil omtrent een bepaald incident. Indien de OvD-Bz opgeroepen wordt, dan gebeurt dit ook door een centralist van de brandweer.”, aldus de calamiteitencoördinator (CACO) van de GMK. De CACO: “De GMK bepaalt mede, naast de aanwezige hulpdiensten op straat, welke inzet van diensten verder nodig is. In de praktijk komt het voor dat één van de diensten de aanwezigheid van een OvD-Bz wenst of dat gevraagd wordt om contact met de OvD-Bz om deze te informeren over het incident. De GMK zal in dit geval de OvD-Bz alarmeren met het juiste verzoek. In andere gevallen kan de centralist die een incident behandelt kiezen om zelfstandig een OvD-Bz te alarmeren. Dit laatste komt echter in de praktijk niet of nauwelijks voor.” De geïnterviewde centralist en tevens calamiteitencoördinator geeft aan dat dit komt door het gebrek aan bekendheid met de inzetcriteria voor de OvD-Bz. Er is bij de GMK niet bekend wanneer een OvD-Bz wel- en wanneer niet ingezet dient te worden bij incidenten. Bij GRIP incidenten is dat makkelijker, aangezien dan de OvD-Bz automatisch gealarmeerd wordt. Bij niet-GRIP incidenten is dat aan de individuele diensten op straat of aan de centralist op de GMK of een OvD-Bz wordt gealarmeerd of niet. De CACO geeft aan dat dit in de toekomst wellicht een nog groter knelpunt wordt, aangezien de meldkamer ook verantwoordelijk wordt voor het inzetgebied van de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid. “De OvD’s-Bz hanteren daar wellicht weer andere inzetcriteria.”

46

Protocollenpakket Kleinschalige Incidenten en Zedenzaken, een uitgave samengesteld door de GGD Rotterdam-Rijnmond, Riagg Rijnmond, Gemeente Schiedam, Crisis Control en het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling Zuid-Holland. Officier van Dienst Bevolkingszorg Van planarena naar praktijkarena


Pagina | 36

4.4. Oplossingsmogelijkheden In de enquête is aan de OvD’s-Bz die het door mij geschetste probleem herkenden gevraagd of zij ‘realistische oplossingsmogelijkheden zien om de OvD-Bz beter te benutten zodat dit een toegevoegde waarde heeft voor de incidentbestrijding / crisisbeheersing?’ Zoals eigenlijk al uit de voorgaande paragraaf naar voren kwam, lijkt het ‘kennen en gekend worden’ één van de belangrijkste redenen en daarmee oplossingen te zijn voor het beter benutten van de OvD-Bz. Uit de reacties komen dan ook voornamelijk voorbeelden hoe dit nader in te kunnen vullen.

OvD-Bz Uit zowel de enquête als de interviews komt een eenduidig beeld naar voren. De volgende realistische oplossingsmogelijkheden worden genoemd: 

 

Het vergroten van de bekendheid met de functie van OvD-Bz bij de andere diensten heeft een positief effect op het betrekken van de OvD-Bz bij de incidentbestrijding. 36 geënquêteerden en 12 geïnterviewde OvD’s-Bz geven dit als voornaamste punt aan. De geënquêteerden en geïnterviewden geven verschillende manieren aan om dit in de praktijk te brengen, zoals het organiseren van jaarlijkse bijeenkomsten en het profileren / promoten van de functie. (Veelvuldig) Multidisciplinair oefenen in de regio. Zeven geënquêteerden en 6 geïnterviewden geven dit als belangrijke oplossingsmogelijkheid. Het vormen van een regionale pool van OvD-Bz wordt door drie geënquêteerden en vier geïnterviewde OvD’s-Bz genoemd als oplossingsmogelijkheid. Men geeft aan dat de ervaring van de OvD-Bz hierdoor vergroot en dat de partners elkaar hierdoor beter kennen. Hierdoor zou men tijdens een incident ook eerder aan de OvD-Bz denken. Eén geïnterviewde geeft duidelijk aan dat een regionale pool niet werkt. Hij geeft aan dat de OvD’s-Bz uit de pool te weinig lokale kennis zouden hebben, niet kunnen inloggen in ieder gemeentehuis en mogelijk te laat komen gezien de eventuele afstanden die zij moeten afleggen.

Naast bovenstaande, meest voorkomende antwoorden, werden de volgende oplossingsmogelijkheden meerdere malen benoemd: 

 

Het hebben van middelen als een telefoon, tablet werd door drie geënquêteerden en één geïnterviewde OvD-Bz genoemd. Meer specifiek werd toegang tot het C2000 door drie andere geënquêteerden genoemd. Ook het kunnen beschikken over een herkenbaar dienstvoertuig werd door twee geënquêteerden en twee geïnterviewden benoemd. Het implementeren van kennis over de rol van de OvD-Bz in de monodisciplinaire opleidingen tot OvD-B, OvD-P en OvD-G werd benoemd door twee geënquêteerden en drie geïnterviewden. Verder werd het proactief handelen van de OvD-Bz bij incidenten genoemd, dus niet afwachten totdat je wordt gealarmeerd. Dit antwoord werd gegeven door één geënquêteerde en drie geïnterviewden.

Tijdens de interviews is ook aan de professionele hulpdiensten uit de regio RotterdamRijnmond gevraagd of zij realistische oplossingsmogelijkheden zagen om de OvD-Bz beter te benutten zodat dit een toegevoegde waarde heeft voor de incidentbestrijding / crisisbeheersing. De volgende bevindingen komen uit deze interviews. Alle (H)OvD’s en de CvD-G geven als voornaamste reden aan dat het van belang is dat de OvD’s-Bz zich gaan profileren dan wel presenteren binnen de regio. Aangezien het niet inzetten van de OvD-Bz



Pagina | 37

momenteel voornamelijk voort komt uit het feit dat andere diensten niet of onvoldoende op de hoogte zijn van de functie van OvD-Bz. Men moet “de boer op”. Kennen en gekend worden is van belang. Daarbij is het volgens de geïnterviewden van belang dat er duidelijkheid komt over de inzetcriteria voor de functie van OvD-Bz. Zowel de OvD’s als de geïnterviewde medewerker van de GMK benadrukken dat het voor alle partijen van belang is om één regionale lijst met inzetcriteria te hebben. “Het is geen doen om rekening te houden met alle additionele wensen van individuele gemeenten.”, aldus de CACO. Er mag vervolgens ook geen discussie ontstaan als één van de OvD’s vraagt om de inzet van een OvD-Bz, zoals genoemd door een OvD-B. “De OvD-Bz dient in die gevallen dan gewoonweg ter plaatse komen en kan dan in samenspraak met alle aanwezigen bepalen welke bevolkingszorgtaken al dan niet opgepakt moeten worden.” Eenduidigheid dient er ook te komen in de wijze van presenteren, aldus een OvD-B. “In de regio is al vastgelegd waarover een OvD-Bz tijdens GRIP incidenten dient te beschikken, zoals een herkenbare jas en onder andere veiligheidsschoenen. Bij niet-GRIP incidenten dient de OvD-Bz ook herkenbaar en gedegen, bijvoorbeeld met veiligheidsschoenen, het incidentgebied te betreden. Er kan zo ook geen onduidelijkheid ontstaan over de aanwezigheid van de medewerker. Daarbij hoeven de andere OvD’s zich ook geen zorgen te maken over de veiligheid van de OvD-Bz.” Het vormen van een regionale pool van OvD’s-Bz is tevens een door OvD’s-P en OvD’s-B aangegeven oplossingsmogelijkheid. De OvD’s geven aan ervaring te missen bij de meeste OvD’s-Bz. “Er zijn momenteel te weinig oefenmogelijkheden en daadwerkelijke incidenten om alle OvD’s-Bz in de regio ‘op niveau’ te krijgen. De andere OvD’s hebben hier ter plaatse bij een incident last van, aangezien de OvD-Bz niet altijd dat doet wat van hem/haar verwacht wordt.”, aldus een OvD-B. Zo is eerder ook het voorbeeld van een OvD-B gegeven over een OvD-Bz die achter de politieafzettingen bleef staan, in plaats van de partners actief op te zoeken. Als gemis binnen de eigen opleiding tot OvD wordt door een OvD-P aangegeven dat er weinig tot geen aandacht bestaat voor de bevolkingszorg en meer specifiek de functie van de OvD-Bz. “De relatie tot andere operationele diensten is er wel binnen de eigen opleiding en aangezien de samenwerking met de OvD-Bz in het verleden minder frequent voorkwam, is het van belang dat er tijdens de opleiding meer aandacht voor komt.”

4.5. Overige relevante uitkomsten Toerusting OvD-Bz Uit de interviews blijkt dat de OvD’s-Bz zeer verschillend toegerust zijn met middelen ten bate van hun functie. In de meeste regio’s bepalen de individuele gemeenten zelf waarmee een OvD-Bz al dan niet toegerust wordt. Meest voorkomend zijn een herkenbaar hesje en of een herkenbare jas (5 geïnterviewden) en een mobiele telefoon (alle geïnterviewden). Eén geïnterviewde geeft aan dat niet regionaal is vastgelegd hoe de jas van de OvD-Bz eruit behoort te zien. “Hierdoor heeft bijvoorbeeld de ene OvD een jas met opdruk en de andere niet.”, aldus de geïnterviewde. Eén andere geïnterviewde OvD-Bz geeft aan dat deze helemaal geen toerusting meer heeft: “In het verleden werd deze eenmalig door de veiligheidsregio verstrekt. Nu moeten de gemeenten dit op eigen rekening aanschaffen en zie je dat vrijwel niemand meer iets heeft. Soms zie je ergens nog een herkenbare jas op een kapstok hangen.” Geen van de geïnterviewde OvD’s-Bz buiten de regio Rotterdam-Rijnmond hebben op dit moment de beschikking over een C2000 portofoon, waarmee de OvD-Bz kan communiceren met de andere



Pagina | 38

hulpdiensten. Eén van de geïnterviewde OvD’s-Bz geeft aan dat een portofoon in bestelling is. De geïnterviewde OvD’s-Bz geven aan een portofoon te wensen om ook aanrijdend naar een incident op de hoogte te kunnen blijven van de gaande ontwikkelingen. Drie geënquêteerden noemen het hebben van een C2000 portofoon als realistische oplossingsmogelijkheid om de functie van OvD-Bz beter te benutten. Eén deze drie geënquêteerden benadrukt bijvoorbeeld dat de OvD-Bz in de planvorming, zoals het RCP, wel gelijkwaardig is aan de andere OvD’s, maar dat men in de praktijk niet de beschikking heeft over dezelfde middelen zoals de portofoon. De portofoon is volgens de geënquêteerde van belang om mee te kunnen luisteren en snel ter plaatse te kunnen komen. Eén andere geënquêteerde geeft als reden aan dat hij met een portofoon meer van nut kan zijn, doordat hij dan eerder in kan spelen op informatie. Twee geïnterviewden en één geënquêteerde geven aan dat zij in de gemeente de beschikking hebben over een dienstvoertuig (piketvoertuig), dat beschikbaar is voor de dienstdoende OvD-Bz. Deze voertuigen zijn niet door de veiligheidsregio beschikbaar gesteld, maar aangeschaft of geleased door de individuele gemeente (al dan niet gezamenlijk met samenwerkende gemeenten). Eén geïnterviewde geeft aan dat een herkenbaar piketvoertuig besteld is en binnenkort geleverd zal worden. Eén geïnterviewde en één geënquêteerde geven aan te rijden in de privéauto, waarin een bordje met de functie erop aanwezig is. Twee geïnterviewden geven aan te beschikken over ontheffingen op het Reglement verkeersregels en verkeerstekens. Verder worden de volgende toerustingsstukken benoemd:  Eén geïnterviewde geeft aan een legitimatiebewijs vanuit de veiligheidsregio te hebben. Hiermee kan de OvD-Bz zich legitimeren bij bijvoorbeeld afzettingen en daarmee toegang krijgen tot de plaats van het incident;  Een navigatiesysteem;  Veiligheidsschoenen.

Toerusting OvD-Bz in de veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond Uit navraag bij de afdeling risico- en crisisbeheersing van de veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond blijkt dat een minimale toerusting voor de kernbezetting van het CoPI is vastgesteld. Aangezien de OvD-Bz behoort tot de kernbezetting, geldt deze toerusting ook voor deze functie. De minimale toerusting bestaat uit:  een veiligheidsjas met het logo van de veiligheidsregio en de opdruk OvD-Bz;  een veiligheidshelm;  gehoorbeschermers;  een veiligheidsbril en  veiligheidsschoenen. Een geïnterviewde geeft aan dat het de gemeenten vrij staat om de minimale toerusting verder uit te breiden. Zo heeft de geïnterviewde zelf de toerusting uitgebreid met beschermende middelen als mondkapjes tegen asbest, een veiligheidsbroek en werkhandschoenen. Het is mij verder bekend dat binnen de veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond meerdere, verschillende dienstvoertuigen van OvD’s-Bz rondrijden, waaronder in de BAR-gemeenten (Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk), de gemeente Capelle aan den IJssel en de gemeente Spijkenisse. Deze voertuigen zijn allen aangeschaft of geleased door de individuele gemeenten. Er bestaat geen (regionale (branche))richtlijn voor het uiterlijk- en de toerusting van de voertuigen.47 De 47

Blijkt uit navraag bij de afdeling Beheer & Logistiek, Handhaving auteurs- en merkrechten huisstijl hulpverleningsdiensten van het Instituut Fysieke Veiligheid. Officier van Dienst Bevolkingszorg Van planarena naar praktijkarena


Pagina | 39

ene gemeente heeft een niet herkenbare personenauto al dan niet met een losse zwaailamp en de andere gemeente heeft een herkenbaar voertuig voorzien van striping en zwaaiverlichting. “Het voertuig in de BAR-gemeenten is zodanig uitgerust, dat de OvD-Bz bepaalde (acute) bevolkingszorgtaken direct kan uitvoeren dan wel kan uitzetten. Denk hierbij aan afzettingsmaterialen, materialen ten bate van het inrichten van een spontane opvanglocatie, etc..”, aldus een geïnterviewde. Alle OvD’s-Bz in de regio Rotterdam-Rijnmond kunnen sinds 2012 een C2000 portofoon aanschaffen die toegang geeft tot een regionale, multidisciplinaire gespreksgroep (RMG) en de mappen opleidingen en oefenen. Regionaal is afgesproken dat dit RMG kanaal te allen tijde wordt ingezet zodra er sprake is van een GRIP incident. Buiten GRIP incidenten om kan het kanaal, op verzoek van één van de hulpdiensten, ook ingezet worden. Onder andere gezien het feit dat de gemeenten zelf de kosten voor de aanschaf van de portofoon en toebehoren dienen te financieren, hebben enkele gemeenten afgezien van de aanschaf en het gebruik van de portofoon.48 Het is mij bekend dat alle OvD’s-Bz een legitimatiebewijs kunnen aanvragen vanuit de veiligheidsregio. Hiermee kan de OvD-Bz zich legitimeren bij bijvoorbeeld afzettingen en daarmee toegang krijgen tot de plaats van het incident. Verder weet ik dat alle OvD’s-Bz in de regio Rotterdam-Rijnmond een alarmontvanger (pager) hebben.

Alarmering van de OvD-Bz Twee geënquêteerden en één geïnterviewde OvD-Bz geven aan de beschikking te hebben over een alarmontvanger (pager), waarmee men gealarmeerd kan worden bij incidenten. “De pager kan zodanig ingesteld worden dat deze ‘afgaat’ indien een specifieke functie gealarmeerd wordt of indien een bepaald incidentscenario (zoals een middel- of grote brand) gestart wordt. Doorgaans wordt na alarmering eerst contact gezocht met de gemeenschappelijke meldkamer voor meer informatie omtrent het incident.” De geïnterviewde OvD’s-Bz geven aan dat de andere hulpdiensten geregeld rechtstreeks met de OvD-Bz bellen om deze te informeren dan wel te alarmeren.

Alarmering van de OvD-Bz in de veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond Mij is bekend dat iedere gemeente een eigen capcode49 heeft. Zodra er een incident plaatsvindt, kan de GMK de OvD-Bz alarmeren en of een bericht sturen via de pager. Binnen de veiligheidsregio is besloten dat binnen de samenwerkingsgebieden gekozen kan worden bij welk incidentscenario de OvD-Bz gealarmeerd dient te worden50. Dit is dus niet regionaal voor iedereen gelijk bepaald. Zo wordt een OvD-Bz in het ene samenwerkingsgebied bijvoorbeeld wel gealarmeerd bij een middel brand en in het andere samenwerkingsgebied pas bij een grote- of zeer grote brand. Ook willen bepaalde OvD’s-Bz bijvoorbeeld gealarmeerd worden zodra een OvD-B gealarmeerd wordt voor een incident.

48

Regeling C2000 portofoon bevolkingszorg (2012), veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond. Een capcode is vergelijkbaar met een telefoonnummer of een IP-adres. Iedereen die de code in de pager heeft staan, ontvangt het bericht. 50 Alarmeringsregeling 2014, veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond. 49



Pagina | 40

Naast de pager kent de regio ook de Communicator51, een belcomputer waarmee snel veel functionarissen gealarmeerd kunnen worden. Bij grootschalige incidenten (bijvoorbeeld bij GRIP) wordt standaard de Communicator door de GMK ingezet. Momenteel wordt een nieuw, vergelijkbaar alarmeringsproduct (SmartRespond) van dezelfde aanbieder getest dat in 2015 de Communicator dient te vervangen. Met de Communicator (en in de toekomst SmartRespond) deelt de GMK informatie over het incident als bijvoorbeeld de locatie, veilige aanrijdroutes, of er slachtoffers zijn, etc..52 De geïnterviewde OvD’s-Bz geven aan dat het voorkomt dat andere hulpdiensten rechtstreeks met de OvD-Bz bellen om deze te informeren dan wel alarmeren. “Binnen de verschillende samenwerkingsgebieden bestaan vaste piketnummers om de dienstdoende OvD-Bz te bereiken. Deze nummers zijn bij de gemeenschappelijke meldkamer bekend.” Voor het opleiden worden volgens de geïnterviewden verschillende opleidingsinstituten gebruikt, die de kwalificatieprofielen als uitgangspunt hanteren. Niet alle OvD’s-Bz worden na de opleiding getoetst door het Instituut Fysieke Veiligheid (IFV). Drie geïnterviewden geven aan dat de OvD’s-Bz niet getoetst worden, tien geven aan dat er wel getoetst wordt. Drie van deze tien geïnterviewden geven als kanttekening aan dat dit een keuze blijft van de individuele gemeenten binnen de veiligheidsregio. Eén geïnterviewde is niet gevraagd of de OvD’s-Bz in de regio worden getoetst door het IFV. Twee geïnterviewden geven aan dat alleen nieuwe medewerkers opgeleid worden als OvD-Bz volgens de kwalificatieprofielen van GROOT. “OvD’s-Bz die al langere tijd werkzaam zijn in deze functie en eerder bijvoorbeeld al als ambtenaar rampenbestrijding functioneerden, volgen dan zelf doorgaans niet een opleiding tot OvD-Bz”, aldus één van de geïnterviewden. De anderen geven aan dat dit een verantwoordelijkheid is van de individuele gemeenten en dat het niet regionaal is bepaald. Naast de opleiding tot OvD-Bz, volgen alle geïnterviewde OvD’s-Bz de (jaarlijkse) multidisciplinaire CoPI oefeningen. Deze oefeningen worden georganiseerd door de eigen veiligheidsregio. Acht geënquêteerden en alle geïnterviewden geven aan jaarlijks deel te nemen aan de CoPI oefeningen in de regio (45 geënquêteerden hebben hier niets over aangegeven). Volgens de geïnterviewden geldt de aanwezigheid bij deze CoPI oefeningen als eis om ‘gecertificeerd’ te blijven voor de functie. Volgens de geïnterviewde OvD’s-Bz zijn er, buiten het oefenen in CoPI (minimaal GRIP 1) verband, geen andere multidisciplinaire oefeningen, bijvoorbeeld gericht op niet-GRIP incidenten. Twee geënquêteerden en de geïnterviewde OvD’s-Bz geven (ongevraagd) aan dat de competenties die beoefend worden tijdens de CoPI oefeningen, ook bruikbaar zijn tijdens niet-GRIP incidenten. Volgens een (H)OvD-B doen de OvD’s-Bz vooralsnog niet mee aan internationale, multidisciplinaire oefeningen, georganiseerd voor voornamelijk de brandweer. “Deze oefeningen, die op speciaal daarvoor ingerichte oefenterreinen plaatsvinden, worden wel bijgewoond door een OvD-P en OvD-G. Deze oefeningen, zoals in Weeze (Duitsland), vinden jaarlijks plaats naast de regionale CoPI oefendagen.” Alle geïnterviewden geven aan dat de regionale oefeningen bijdragen aan het ‘kennen en gekend’ worden. “Naast de mogelijkheid tot oefenen, is het ook een netwerkbijeenkomst.”

51

De Communicator is een alarmeringsproduct van Respond (Respond.nl) dat het mogelijk maakt om bij incidenten grote groepen functionarissen gelijktijdig een eenduidige boodschap te geven en te alarmeren. 52 Verslag kerngroep OvD-Bz, veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond: 13 februari 2014. Officier van Dienst Bevolkingszorg Van planarena naar praktijkarena


Pagina | 41



Pagina | 42

5. Analyse deelvragen In dit hoofdstuk worden aan de hand van genoemd beleid & planvorming in hoofdstuk 2 en de gebruikte theorieën uit hoofdstuk 3 de bevindingen uit de enquêtes en de interviews geanalyseerd.

5.1. Herkenning van probleemstelling door andere OvD’s-Bz “Is het probleem herkenbaar voor andere OvD’s-Bz?” Uit zowel de enquête als de later gevoerde interviews blijkt dat het probleem dat, ondanks de verdergaande professionalisering van de functie, de OvD-Bz door andere partijen beperkt wordt ingezet, door een ruime meerderheid niet herkend wordt. Zoals uit paragraaf 4.1 blijkt, geeft 66% van de geënquêteerden aan het probleem niet te herkennen. Het merendeel van de geënquêteerden en geïnterviewden betogen juist dat zij tijdens niet-GRIP incidenten goed en in een enkel geval juist zelfs te vaak worden ingezet als OvD-Bz. De functie van OvD-Bz is volgens beleid en planvorming, zo blijkt ook uit paragraaf 2.2, een functie die ook structureel deel uitmaakt van het CoPI. Hoewel de functie niet wettelijk wordt voorgeschreven (in het Besluit veiligheidsregio’s), maakt deze wel volgens vrijwel alle regionale crisisplannen wel standaard deel uit van het CoPI (zie ook tabel 1 in paragraaf 2.4). Kijkend ook naar het kwalificatieprofiel voor de OvD-Bz, opgesteld door de projectgroep GROOT (zie ook paragraaf 2.3), bestaan de kerntaken van de OvD-Bz uit het deelnemen aan het CoPI, het zorgdragen voor de opstart en leiding van de gemeentelijke processen (bevolkingszorg) en de gemeentelijke functionarissen in het inzetgebied CoPI en het zorgdragen voor overdracht naar de reguliere gemeentelijke organisatie. Dit alles geldt voor GRIP-incidenten; in het regionale beleid en planvorming is niets opgenomen over de inzet van een OvD-Bz bij niet-GRIP incidenten. Dat OvD’s-Bz in die gevallen, met dezelfde kerntaken maar dan buiten een CoPI om, ook bij die incidenten worden ingezet, lijkt zo te zijn gegroeid. Wat opvalt uit paragraaf 4.1 is dat vooral geënquêteerden uit de regio Zuid-Holland Zuid (100%), Haaglanden (100%) en Rotterdam-Rijnmond (63%) het door mij geschetste probleem herkennen (zie ook grafiek 1). Dat zou mogelijk betekenen dat er in de regio Rotterdam-Rijnmond (Zuid-Holland Zuid en Haaglanden53) ‘iets’ speelt dat in andere regio’s kennelijk niet speelt. Kijkend naar de bevindingen uit de enquêtes en interviews met OvD’s-Bz die niet afkomstig zijn uit de regio Rotterdam-Rijnmond, blijkt dat deze respondenten in de koude fase (buiten incidenten om) korte lijnen onderhouden met voornamelijk de OvD’s van politie en brandweer. Ook indien er geen sprake is van incidenten, zoeken de OvD’s-Bz de andere OvD’s op. OvD’s-Bz houden bijvoorbeeld bijeenkomsten, al dan niet georganiseerd in regio verband, waarbij er met de partners gesproken wordt over de rol, verantwoordelijkheden en inzetcriteria van de OvD-Bz. Deze korte lijnen en het uitwisselen van informatie zorgt ervoor, zo veronderstelt men, dat de OvD-Bz ook in de warme fase tijdig ingezet wordt. Uit de interviews met de OvD’s-Bz uit de regio Rotterdam-Rijnmond blijkt dat deze (extra) bijeenkomsten in die regio niet georganiseerd worden. De vraag is dus of het houden van dergelijke bijeenkomsten de (of één van de) reden(en) is dat in de regio Rotterdam-Rijnmond de OvD-Bz minder vaak wordt ingezet bij niet GRIP-incidenten. De RPD-theorie van Klein kan dit niet verklaren, 53

Daarbij moet gedacht worden dat het aantal respondenten in Zuid-Holland Zuid en Haaglanden wel erg klein was. Officier van Dienst Bevolkingszorg Van planarena naar praktijkarena


Pagina | 43

omdat Klein juist stelt dat in hectische situaties men terugvalt op ingeslepen handelwijzen: het met elkaar ‘slechts’ praten over de rol en verantwoordelijkheden maakt daar geen onderdeel van uit. Wat mogelijk wel een reden is dat de OvD-Bz in de regio Rotterdam-Rijnmond niet wordt ingezet en verklaard kan worden met Klein is dat de OvD’s-Bz en OvD’s van de andere kolommen vrijwel geen gezamenlijke praktijkervaring op doen: niet tijdens OTO en niet tijdens echte (niet GRIP-)incidenten. Het aantal CoPI-oefeningen voor OvD’s(-Bz) is immers heel beperkt (zie hoofdstuk 2) en het aantal incidenten waarbij een OvD-Bz wordt ingezet is beperkt. Of in de andere regio’s wel meer praktijkervaring opgedaan wordt, kan niet uit de enquête en interviews worden afgeleid. Klein impliceert ook dat de OvD-Bz alleen bij niet-GRIP incidenten door de OvD’s van politie, brandweer en GHOR ingezet zal worden, als tijdens deze incidenten de OvD-Bz ook altijd aanwezig is om bevolkingszorgtaken op te starten en te coördineren. Daardoor zal er bij de OvD’s van de andere kolommen een soort ‘dagelijkse samenwerkingsroutine’ ontstaan met de OvD-Bz. Om dat praktisch vorm te geven, even los van het feit of dat ook echt wenselijk is, zouden er inzetcriteria ontwikkeld moeten worden en dienen deze ook nageleefd te worden door zowel de hulpdiensten op straat als door de GMK. De vraag is of een dergelijk werkwijze wenselijk is. Het gaat hierbij om niet-GRIP incidenten, waar niet altijd sprake is van bevolkingszorgtaken. Bij veelvoorkomende kleine(re) incidenten waarbij wel sprake is van kleinschalige bevolkingszorgtaken, zoals bijvoorbeeld de kortstondige opvang van enkele bewoners, kunnen de professionele hulpdiensten, zo laten evaluaties van incidenten zien, het in veel gevallen ook af zonder een OvD-Bz ter plaatse. Zelfredzame bewoners vinden hun eigen weg en niet zelfredzame bewoners kunnen ook zonder tussenkomst van een OvD-Bz tijdelijk opgevangen worden in een nabijgelegen onderkomen of bijvoorbeeld een verwarmde stadsbus54. In andere gevallen kunnen hulpdiensten, bijvoorbeeld door tussenkomst van de GMK, direct contact leggen met de waak- en wachtdienst van een gemeente voor de opstart van bijvoorbeeld buitendiensttaken (herstellen buitenruimte, plaatsen van bebording, etc.). De tussenkomst van een OvD-Bz zou, bijvoorbeeld door de opkomsttijd of het creëren van een extra schakel tussen de verzoeker (hulpdienst) en daadwerkelijke uitvoerder (in casu de buitendienst van een gemeente), de uitvoering van deze taken flink kunnen vertragen. Een OvD-Bz kan, zo blijkt uit de bevindingen uit de interviews, een meerwaarde hebben bij niet-GRIP incidenten waarbij de hulpdiensten zich voornamelijk moeten richten op hun eigen kerntaken en mogelijk onvoldoende capaciteit hebben om ook zorg te dragen voor de bevolkingszorgprocessen. Denk hierbij wederom aan de opvang van bewoners na een ontruiming, die in de acute fase opgestart wordt door de hulpdiensten en overgenomen kan worden door (tussenkomst van) een OvD-Bz. Verder heeft een OvD-Bz meerwaarde indien niet duidelijk is welke bevolkingszorgtaken behoren bij welke specifieke afdeling binnen een gemeente. Ook bij het ontbreken van contactgegevens of buiten kantoortijden bij taken die niet bij een waak- en wachtdienst kunnen worden belegd, kan een OvD-Bz uitkomst bieden, aangezien een OvD-Bz doorgaans vanuit een piketregeling 24 uur per dag bereikbaar is.

54

In de regio Rotterdam-Rijnmond bestaat er een convenant tussen de RET en de veiligheidsregio RotterdamRijnmond over de inzet van stadsbussen voor de tijdelijke opvang (en het eventuele vervoer) van betrokkenen. Officier van Dienst Bevolkingszorg Van planarena naar praktijkarena


Pagina | 44

5.2. Inzetcriterium voor de OvD-Bz Deelvraag 2: “In welke situaties wordt de OvD-Bz wel of niet ingezet?” Uit de bevindingen van hoofdstuk 4 blijkt dat in GRIP-situaties, waarbij een CoPI wordt ingesteld, de OvD-Bz altijd wordt ingezet. Alle geënquêteerden en geïnterviewden geven namelijk aan bij GRIP situaties in het CoPI ingezet te worden. Het feit dat een OvD-Bz in deze gevallen standaard wordt ingezet, is een vorm van verankering binnen de geïnstitutionaliseerde organisatie van de crisisbeheersing tijdens GRIP incidenten. Kennelijk is het in deze gevallen volledig geaccepteerd dat een OvD-Bz deel uitmaakt van een multidisciplinair overleg over de incidentbestrijding. Uit interviews met de OvD’s-Bz en eigen ervaring binnen de regio Rotterdam-Rijnmond (en daarvoor binnen de regio Hollands-Midden), weet ik dat het omslagpunt55 waarop een OvD-Bz niet meer op afroep in een CoPI zitting nam, maar deel uit ging maken van de kernbezetting, niet overal zonder slag of stoot ging. Niet alle leden van de vroegere kernbezetting liepen hier warm voor. Om een OvDBz toch deel te laten uitmaken van de kernbezetting van het CoPI, heeft een verandertraject binnen de crisisbeheersing moeten plaatsvinden. Volgens Vermeulen (2011) kunnen veranderingen op meerdere manieren tot stand worden gebracht. Om in dit geval de institutie, het CoPI, te veranderen diende er een organisatieonderdeel te bestaan dat ontevreden was met de destijds geldende planvorming. In dit geval gaat het om de gemeenten die vonden dat de bevolkingszorgtaken onvoldoende binnen het CoPI werden behartigd. Vervolgens hebben de gemeentelijke vertegenwoordigers draagvlak moeten creëren bij de professionele hulpdiensten (/ de veiligheidsregio). Het alternatief dat aangedragen werd was in dit geval het opnemen van de OvD-Bz in de kernbezetting. Bovenstaande is in de regio Rotterdam-Rijnmond nu ook van toepassing op niet-GRIP incidenten. Bij deze niet-GRIP incidenten worden de OvD’s-Bz nog maar weinig ingezet, zo blijkt uit de bevindingen uit die regio. Mogelijk hebben we hier te maken met professionele hulpdiensten die zich soms gedragen als starre, geïnstitutionaliseerde organisaties. Uit interviews met OvD’s uit de regio Rotterdam-Rijnmond blijkt dat er tevens OvD’s van politie en brandweer zijn die een OvD-Bz bewust niet betrekken bij incidenten waarbij sprake is van bevolkingszorgtaken of de noodzaak tot het informeren van het bestuur. Deze OvD’s vinden dat een OvD-Bz enkel en alleen bij GRIP-incidenten ingezet dient te worden. Terecht merkt één van de OvD’s-Bz in de enquête het volgende op: “… ik denk dat we eerder moeten oppassen voor de valkuil dat we als OvD-Bz overal bij betrokken willen zijn. Vroeger, toen er nog geen OvD-Bz was, nam een politieagent bij een incident buiten kantoortijd rechtstreeks contact op met de buitendienst voor hekken. Nu zien we regelmatig dat de OvD-Bz gealarmeerd wordt en dat deze alsnog zegt dat ze zelf de buitendienst kunnen bellen.” Ook nu weer grijp ik terug naar de theorieën over (ervaring) routine en samen werken. Aangezien personen in complexe situaties, waarbij onder andere tijdsdruk een rol speelt, terugvallen op wat ze doorgaans monodisciplinair doen, is het niet gek dat in gevallen een OvD-Bz niet ingezet wordt. Gewoonweg omdat de politie, brandweer en GHOR vanuit hun hulpverleningsachtergrond gewend 55

Zoals beschreven in paragraaf 2.1 kan het exacte moment waarop een OvD-Bz (of anders genoemd) in de meeste regio’s in de kernbezetting van het CoPI (of anders genoemd) opgenomen werd niet exact vastgesteld worden. Daarbij is dit moment niet landelijk overal hetzelfde geweest. Ook nu nog zijn er regio’s die een OvDBz niet in de kernbezetting van het CoPI hebben opgenomen (zie ook grafiek 1). Officier van Dienst Bevolkingszorg Van planarena naar praktijkarena


Pagina | 45

zijn hun eigen taken goed op te pakken. Indien men tegen bevolkingszorgtaken aanloopt, lost men die in bepaalde gevallen of zelf op of deze blijven liggen. Kort gezegd blijkt uit de bevindingen dat een OvD-Bz niet wordt ingezet bij (niet-)incidenten waarbij (a) geen sprake is van bevolkingszorgtaken en (b) in die gevallen dat er sprake is van kleinschalige bevolkingszorgtaken die of door de hulpdiensten zelf eenvoudig opgepakt kunnen worden of direct uitgezet kunnen worden bij de uitvoerder van de taken. Inzet van een OvD-Bz leidt in deze gevallen mogelijk tot vertraging. De OvD-Bz dient wel ingezet (of direct geïnformeerd) te worden indien bovenstaande niet opgaat en in gevallen waarbij dit regionaal zo is afgesproken. Enkele voorbeelden hiervan uit de bevindingen zijn:  incidenten, waarbij sprake is van maatschappelijke onrust (bijvoorbeeld na een familiedrama, moord, zedenmisdrijf) of die bestuurlijk gevoelig liggen. In deze gevallen dient het bestuur snel en juist geïnformeerd te worden en kan er sprake zijn van nazorg. Het gaat in deze gevallen dan niet om het ter plaatse komen van een OvD-Bz, maar wel het informeren ervan.  asbestincidenten, waarbij geregeld meerdere bevolkingszorgprocessen opgestart worden. Denk hierbij aan een afdeling bouwen woningtoezicht (bouwinspecteur) en pers- en publieksinformatie.

5.3. Redenen om de OvD-Bz al dan niet in te zetten Deelvraag 3: “Wat zijn, indien tijdens een incident processen aan de orde zijn die door de gemeente uitgevoerd (hadden) kunnen worden, redenen (geweest) om een Officier van Dienst Bevolkingszorg wel/niet in te zetten?” De bevindingen uit de enquêtes en interviews geven een aantal redenen waarom de OvD-Bz al dan niet is ingezet. Redenen om een OvD-Bz wel in te zetten komen neer op het bestaan van bevolkingszorgtaken die ten bate van de incidentbestrijding uitgevoerd moeten worden. Deze taken staan benoemd in paragraaf 4.3. De meest voorkomende redenen waarom een OvD-Bz niet is ingezet bij incidenten, waarbij wel sprake was van bevolkingszorgtaken die uitgevoerd moesten worden, zijn: 

Onbekendheid met de functie van OvD-Bz: deze is reeds in paragraaf 5.1 behandeld.



De weinige bevolkingszorgtaken die er bij het incident waren zijn uitgevoerd door de professionele hulpdiensten: ook bij deze reden past de theorie van Klein (indien deze toegepast kan worden op OvD’s van politie, brandweer en GHOR). Hulpdiensten nemen snelle besluiten op grond van wat men gewend is om te doen. In dit geval is het ook niet vreemd dat hulpdiensten in deze gevallen bijvoorbeeld rechtstreeks zaken doen met afzonderlijke afdelingen binnen de gemeente. Men is het bijvoorbeeld gewend om een waak- en wachtdienstregeling te bellen voor rioleringswerkzaamheden. Men herkent de situatie en handelt vanuit eerder opgedane ervaringen. Kijkend naar de theorie van Kaats en Opheij (2014) over samenwerkingsverbanden, kun je je ook afvragen of de incidentbestrijding sneller of efficiënter verloopt als je in dit geval de samenwerking zoekt met een tussenschakel, namelijk de OvD-Bz. Het belang van de hulpdiensten is bijvoorbeeld het zo snel mogelijk in werking laten stellen van de gemalen om het rioolwater te laten doorstromen. Rechtstreeks zaken doen met de afdeling die hierover gaat geeft in dit geval zeer waarschijnlijk ook de snelste oplossing.



Pagina | 46



De OvD van politie of brandweer heeft in het verleden een slechte ervaring gehad met de OvDBz: Dit punt sluit ook aan bij de samenwerkingstheorie van Kaats en Opheij (2014). Samenwerking gaat volgens Kaats en Opheij gepaard met vertrouwen en waakzaamheid / wantrouwen. Eerdere ervaringen kunnen leiden tot het door Kaats en Opheij beschreven relatietype ‘waakzaam contracteren’. Men (in ieder geval één van de partijen) is voorzichtig (waakzaam) naar elkaar (in het voorbeeld van de bevindingen in ieder geval richting de OvD-Bz). De samenwerking zal in dit geval bijvoorbeeld alleen worden aangegaan om een klus te klaren die zonder de samenwerking niet geklaard kan worden. Verdere toenadering zal dan ook worden vermeden.



Er bestaan te veel verschillende inzetcriteria voor de OvD-Bz binnen de regio: deze is reeds in paragraaf 5.1 behandeld.

5.4. Oplossingsmogelijkheden Uit de bevindingen op de vraag aan respondenten of zij ‘realistische oplossingsmogelijkheden zien om de OvD-Bz beter te benutten zodat dit een toegevoegde waarde heeft voor de incidentbestrijding / crisisbeheersing?’ kwamen samengevat de meest volgende meest genoemde punten aan de orde: 

Het vergroten van de bekendheid met de functie van OvD-Bz bij de andere diensten, aangezien dit een positief effect zou hebben op het betrekken van de OvD-Bz bij de incidentbestrijding. Ook de hulpdiensten uit de regio Rotterdam-Rijnmond gaven dit als oplossingsmogelijkheid. Hier wordt reeds in paragraaf 5.1 dieper op ingegaan. De veronderstelling bijvoorbeeld dat het organiseren van bijeenkomsten, waarbij aandacht is voor de functie van OvD-Bz, leidt tot het inzetten van een OvD-Bz tijdens niet-GRIP incidenten, kan niet aan de hand van de theorieën uit dit onderzoek worden gestaafd.



(Veelvuldig) Multidisciplinair oefenen. Zoals beschreven in paragraaf 3.1 schrijft Scholtens (2007) dat ‘wie sturing wil geven aan de beslissingen van individuen en individuele eenheden, moet dat doen door hen in dagelijkse omstandigheden (praktijk en oefenen) deze beslissingen ook te laten nemen.’ Door OvD’s van politie, brandweer en GHOR tijdens het oefenen (van ook niet-GRIP incidenten) veelvuldig in aanraking te laten komen met een OvD-Bz die de bevolkingszorgtaken afhandelt en deze dus ‘een beproefde’ meerwaarde heeft, en dit handelen goed met elkaar te evalueren, zou dit kunnen leiden tot een betere inzet van de OvD-Bz. Voor de OvD-Bz bestaan landelijk geen monodisciplinaire opleidingen of oefeningen, enkel en alleen gericht op de eigen kolom. De opleidingen, zo blijkt ook uit paragraaf 2.3, zijn multidisciplinair van aard en bereiden de OvD-Bz voor op GRIP-incidenten. Uit de interviews met OvD’s-Bz blijkt echter dat zij de aangeleerde competenties tijdens de OvD-Bz opleiding ook kunnen toepassen tijdens niet-GRIP incidenten.



Het vormen van een regionale pool van OvD-Bz. Men geeft aan dat de ervaring van de OvD-Bz hierdoor vergroot en dat de partners elkaar hierdoor beter kennen, dat weer leidt tot het inzetten van een OvD-Bz. Van Duin (2011) en de projectgroep ‘Fundamentele bezinning op bevolkingszorg’ (2012) beschrijven, zoals in paragraaf 3.1 behandeld dat het aantal betrokkenen zo klein mogelijk gehouden zou moeten worden. Het aantal incidenten, rampen en crises waarbij de OvD-Bz



Pagina | 47

ervaring op kan doen komt namelijk relatief weinig voor. Als het aantal incidenten dan ook nog eens verdeeld wordt over een grote groep OvD’s, dan wordt de kans op betrokkenheid van een individuele OvD erg klein en doet men ook geen ervaring op.



Pagina | 48

6. Conclusie “Klopt het dat ondanks de steeds verdergaande professionalisering van de functie, de Officier van Dienst Bevolkingszorg door andere partijen beperkt wordt ingezet? En zo ja, hoe komt dat dan?” De hoofdvraag van mijn onderzoek kan niet algemeen beantwoord worden. Zoals blijkt uit het onderzoek naar deelvraag 1, herkent het grootste deel van de OvD’s-Bz het probleem niet. OvD’s-Bz worden door de professionalisering inmiddels altijd ingezet bij GRIP-incidenten en de vraagstelling heeft dus betrekking op niet-GRIP incidenten. Kijkend naar het verschil in veiligheidsregio’s dan vallen de regio’s Rotterdam-Rijnmond (en ZuidHolland Zuid en Haaglanden) op (zie ook grafiek 1 in paragraaf 4.1). Zeven van de 11 geënquêteerden uit de regio Rotterdam-Rijnmond en alle geënquêteerden uit de regio’s Zuid-Holland Zuid en Haaglanden geven aan dat zij het probleem wel herkennen en kunnen met elkaar de nodige voorbeelden van niet-GRIP incidenten, waarbij dit aan de orde was, benoemen. Mijn conclusie luidt dan ook dat voor het grootste deel mijn probleemstelling niet opgaat. De OvD-Bz wordt wel degelijk door andere partijen ingezet, hetzij op allerlei verschillende wijzen. Hierover blijken op zowel lokaal als regionaal niveau afspraken gemaakt te zijn. Zier hiervoor ook paragraaf 4.2). Verder inzoomend op enkel de regio Rotterdam-Rijnmond, kan ik op grond van de bevindingen uit de interviews wel stellen dat de probleemstelling in deze regio opgaat bij niet-GRIP incidenten. In ieder geval voor de meeste respondenten uit die regio. Naast de meeste OvD’s-Bz uit de regio RotterdamRijnmond geven ook de geïnterviewde medewerkers van hulpdiensten aan dat de OvD-Bz niet (altijd) door hen wordt ingezet bij niet-GRIP incidenten. Redenen hiervoor kunnen niet allemaal door middel van de theorieën worden onderbouwd, zoals het feit dat respondenten aangeven dat de OvD-Bz mogelijk meer ingezet zou worden als er meer bekendheid over de functie wordt gecreëerd tijdens bijvoorbeeld regionale contactmomenten. Uit interviews blijkt in ieder geval dat alle geïnterviewde medewerkers uit de regio RotterdamRijnmond open staan voor verandering. Men is betrokken en hangt niet aan bepaalde normen en waarden waarbinnen een OvD-Bz geen plaats heeft; redenen volgens de theorie van Vermeulen (2011) die verandering in de weg zouden kunnen staan. Wel dienen er zaken te veranderen binnen de regio Rotterdam-Rijnmond, wil de OvD-Bz meer ingezet gaan worden bij niet-GRIP incidenten waarbij de OvD-Bz ook daadwerkelijk een meerwaarde heeft (zie ook paragraaf 5.2). Om deze veranderingen teweeg te brengen, worden in hoofdstuk 7 enkele aanbevelingen gedaan.



Pagina | 49



Pagina | 50

7. Aanbevelingen Aanbeveling 1 is gericht op de monodisciplinaire opleidingen van politie, brandweer en GHOR. De aanbevelingen 2 t/m 4 zijn toegespitst naar de veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond.

Aanbeveling 1: Verbeteren van de kennis over de functie en de taken van de OvD-Bz bij de professionele hulpdiensten. Uit de interviews met de professionele hulpdiensten uit de regio Rotterdam-Rijnmond blijkt dat er bij de monodisciplinaire opleidingen van politie, brandweer en GHOR (reguliere opleiding en de opleiding tot OvD) weinig tot geen aandacht wordt besteed aan de gemeentelijke kolom. Buiten de multidisciplinaire trainingsdagen vanuit de veiligheidsregio om is er verder ook geen contactmoment tussen de verschillende disciplines om elkaar beter te leren kennen. Dit leidt tot het feit dat partners geen of weinig ervaring opdoen met de OvD-Bz en dus ook geen routine krijgen in het samen werken met de OvD-Bz. Klein stelt dat in hectische situaties men terugvalt op ingeslepen handelwijzen: het met elkaar ‘slechts’ praten over de rol en verantwoordelijkheden maakt daar geen onderdeel van uit. Het opleidingsprogramma van de individuele diensten kan daar wel toe bijdragen. Indien tijdens de reguliere opleiding en meer specifiek de opleiding tot OvD (meer) aandacht zou worden geschonken aan oefensituaties waarin bevolkingszorgtaken en een OvD-Bz voorkomen, kan dit leiden tot het meer en beter inzetten van een OvD-Bz in de praktijk. Mijn aanbeveling is dan ook om tijdens de reguliere opleidingen van de politie, brandweer en GHOR, maar zeker ook tijdens de (regionale) OvD opleidingen, meer stil te staan bij de gemeentelijke kolom en in casu de rol van de OvD-Bz. Dit betekent dat in casuïstiek daadwerkelijk sprake moet zijn van bevolkingszorgtaken die het best uit te voeren zijn door de inzet van een OvD-Bz. Denk hierbij bijvoorbeeld aan incidenten waarbij de capaciteit van andere diensten tot het maximum wordt ingezet en men geen ruimte heeft voor het opvangen en of informeren van betrokkenen en incidenten die maatschappelijk- en bestuurlijk erg gevoelig liggen zoals familiedrama’s, waarbij ook de inzet van bijvoorbeeld gemeentelijke processen speelt. Men moet in deze situaties ‘gedwongen’ worden te denken aan de oplossingsmogelijkheid die de inzet van een OvD-Bz betekent.

Aanbeveling 2: Het ontwikkelen en verspreiden van regionale, voor alle gemeenten geldende, inzetcriteria voor de functie van OvD-Bz. Nu komt het regelmatig voor dat de inzetcriteria per gemeente binnen de regio Rotterdam-Rijnmond van elkaar verschillen. Aangezien de professionele hulpdiensten niet gebonden zijn aan de gemeentegrenzen, leidt dit geregeld tot verwarring en zelfs ergernissen bij de hulpdiensten. Dit komt ten nadelen aan de gevraagde inzet van een OvD-Bz. Wederom in het kader van de theorie van RPD van Klein (1993) zou mijn tweede aanbeveling zijn dat, even los van het feit of dat ook echt wenselijk is om een OvD-Bz vaker in te zetten, in de regio Rotterdam-Rijnmond algemeen geldende inzetcriteria geformuleerd worden ten behoeve van de inzet van een OvD-Bz. Het gaat in dit geval niet specifiek om het extra (of dagelijks) inzetten van de OvD-Bz bij kleine incidenten, maar om duidelijkheid te verschaffen over de momenten dat een OvDBz wél ingezet zou moeten worden. Deze inzetcriteria dienen te gelden voor alle gemeenten binnen de regio, om te voorkomen dat OvD’s ervaring en routine die opgedaan is in de ene gemeente, niet ingezet kan worden in de andere.



Pagina | 51

De inzetcriteria dienen vervolgens verspreid te worden binnen de organisaties van de hulpdiensten, waaronder de GMK. Medewerkers van de GMK zouden vervolgens geïnstrueerd moeten worden over wanneer en hoe de OvD’s-Bz ingezet moeten worden, zodat deze OvD-Bz al in een vroeg stadium gealarmeerd en geïnformeerd kan worden. Dit bevorderd de opkomsttijd van een OvD-Bz. Inzetcriteria voor de OvD-Bz zouden kunnen zijn56: Een OvD-Bz wordt bij niet-GRIP incidenten ingezet indien er sprake is van incidenten waarbij de hulpdiensten niet zelf zorg kunnen dragen voor de uitvoering van (eenvoudige, kleinschalige) bevolkingszorgtaken of het uitzetten van eenvoudige bevolkingszorgtaken niet rechtstreeks bij een verantwoordelijke gemeentelijke afdeling ondergebracht kunnen worden. Een OvD-Bz dient minimaal te worden geïnformeerd bij (dreigende) incidenten die een (grote) impact hebben of kunnen hebben op het veiligheidsgevoel in de wijk en waarbij eventueel nazorg geboden moet worden. Met andere woorden; incidenten die maatschappelijke onrust kunnen veroorzaken. Denk hierbij aan ernstige geweldsincidenten, woningovervallen, alle incidenten waarbij betrokkenen worden ontruimd, etc.. Verder zijn er een aantal locaties die, indien er zich een incident voordoet, een extra bestuurlijk- en of veiligheidsrisico vormen. Indien zich hier dan ook een incident voordoet, dient de OvD-Bz te allen tijde geïnformeerd te worden. Deze locaties zijn in ieder geval:  een kinderdagverblijf of een dagverblijf voor verminderd zelfredzamen;  een verzorgingshuis / bejaardentehuis / hotel;  een psychiatrisch ziekenhuis en penitentiaire inrichtingen;  incidenten op het (water)wegennetwerk (tunnels inbegrepen) met als gevolg ernstige ontwrichting van het verkeer.

Aanbeveling 3: Het creëren van een regionale pool van OvD’s-Bz. Op dit moment kan iedere gemeente binnen de veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond zelfstandig besluiten over het aantal OvD’s-Bz dat zij inzet. Dit heeft geleid tot het feit dat de 16 gemeenten in de regio tezamen momenteel ongeveer 45 OvD’s-Bz hebben (zo blijkt uit navraag bij de veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond). Dit leidt tot een fors knelpunt bij het multidisciplinair OTO van de OvD’s-Bz, aangezien het aantal opleidingsplaatsen beperkt is. Daarnaast is, ondanks dat de regio veel incidenten heeft, de ervaring die men individueel in de praktijk opdoet gering. Van Duin (2011) en de projectgroep ‘Fundamentele bezinning op bevolkingszorg’ (2012) beschrijven beide (zoals ook in paragraaf 3.1 verwoord) in dit kader dat het aantal betrokkenen, zoals de OvD-Bz, zo klein mogelijk gehouden zou moeten worden. Om dit te verbeteren, pleit ik voor het creëren van een regionale pool voor de functie van OvD-Bz. Concreet zou een pool met bijvoorbeeld 12 OvD’s-Bz verspreid over de regio prima kunnen werken. Net als met de pool voor Algemeen Commandanten Bevolkingszorg (ACBz) in de regio, waarvoor ook voor het aantal van 12 is gekozen.

56

De inzetcriteria zijn mede ontleend aan de criteria zoals deze zijn opgesteld in een brief aan de veiligheidsregio namens de burgemeesters van de gemeenten Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk. Brief van de BAR-gemeenten met kenmerk 56169. Officier van Dienst Bevolkingszorg Van planarena naar praktijkarena


Pagina | 52

Eén van de kritische punten die gemeenten inbrengen, om tot nu toe poolvorming op het gebied van de bevolkingszorg tegen te houden, is de plaatselijke kennis die ontbreekt bij personen in een regionale pool. Mijn standpunt is echter dat een OvD-Bz gaat over het opstarten- en coördineren van de bevolkingszorgprocessen, die regionaal overal hetzelfde zijn opgezet. Plaatselijke kennis die van invloed is op de inzet van deze processen kan altijd doorgegeven worden aan de OvD-Bz, die daar dan bij zijn werkzaamheden en het nemen van besluiten rekening mee kan houden.

Aanbeveling 4: Opleiden, trainen en oefenen. OTO-momenten zijn van belang. Aangezien het aantal (grootschalige) incidenten te weinig voorkomen, is het van belang geregeld te oefenen om vaardig te blijven. Uit de interviews met de professionele hulpdiensten kwam onder andere naar voren dat men geconfronteerd werd met ‘onervaren’ OvD’s-Bz en daardoor enkele malen heeft besloten om een OvD-Bz niet in te zetten. Met de theorie van Klein over RPD zou je in dit geval mogelijk kunnen stellen dat deze slechte ervaringen hebben bijgedragen tot het niet inzetten van een OvD-Bz. Verder sluit de theorie van Kaats & Opheij uit 2014 over samenwerkingsverbanden aan. Eerdere ervaringen kunnen namelijk leiden tot het door Kaats en Opheij beschreven relatietype ‘waakzaam contracteren’. Door de slechte ervaring is de OvD(-P, -B of -G) voorzichtig (waakzaam) naar richting de OvD-Bz. Samenwerking zal dan ook alleen in die gevallen worden opgezocht indien enkel en alleen de samenwerking leidt tot het oplossen van een klus. Verdere toenadering, zo beschrijven Kaats & Opheij, wordt vermeden. Om een OvD-Bz meer ervaring op te laten doen, dient enerzijds te worden voldaan aan de aanbeveling tot het creëren van een regionale pool van OvD’s-Bz. Naast deze aanbeveling zou men de OvD’s-Bz uit de pool veelvuldig moeten laten oefenen en trainen. Hoewel ik hier geen onderzoek naar gedaan heb, lijkt de eis die de regio Rotterdam-Rijnmond stelt om eens per twee jaar deel te nemen aan een CoPI oefening te weinig om daadwerkelijk voldoende ervaring op te doen. Het is zelfs de vraag of je iemand ervaren mag noemen die eens per jaar deelneemt aan een CoPI oefening. Concrete aanbeveling in dit verband is om de OvD-Bz minimaal eenmaal per jaar deel te laten nemen aan een CoPI oefening. Daarnaast dient de mogelijkheid tot het volgen van meer oefeningen en trainingen onderzocht te worden.



Pagina | 53



Pagina | 54

Bijlage 1 Literatuur en gebruikte bronnen Bekkers, H., Hanemaayer, D., Flierman, D. (2007). Museumbrand Amersfoort. Evaluatie van het optreden van de hulpdiensten tijdens de brand in de Amersfoortse Elleboogkerk op 22 oktober 2007. B&A Consulting bv, Den Haag. Bos, J.G.H., Schaap, S.D., Jumelet, J., Wensveen, M. (2008). Het mysterie van Hoogeveen. Evaluatie van de crisisbeheersing naar aanleiding van een incident in een dierenwinkel in Hoogeveen. COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement, Den Haag. Commissie ‘Bevolkingszorg op orde’ (2014). Bevolkingszorg op orde 2.0.: Eigentijdse bevolkingszorg, volgens afspraak. Den Haag: Veiligheidsberaad. Detert, J.R., Pollock, T.G. (2008). Values, interests and the capacity to act: Understanding professionals’ responses to market-based improvement initiatives in highly institutionalized organizations. The journal of Applied Bahavioral Science. Duin, M.J. van. (2011). Veerkrachtige crisisbeheersing: nuchter over het bijzondere. Apeldoorn, Politieacademie en Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid (NIFV). Gemeente De Ronde Venen (2004). Evaluatie dijkverschuiving Wilnis. Mijdrecht. Groenendaal, J. (2015, in print). Frontline Command: Reflections on practice and research. Den Haag, Boom Lemma uitgevers. Helsloot, I., Duin, M.J. van (1999). Veiligheidsrisico’s bij repressief brandweeroptreden. Arnhem, Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding. Helsloot, I., Oomes, E., Weewer, R. (2009). Eindrapport Evaluatie van de brand in De Punt op 9 mei 2008. Onderzoekscommissie ‘Brand met dodelijke afloop in De Punt op 9 mei 2008’. Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (2011). Schietincident in ‘De Ridderhof’ Alphen aan den Rijn. Kaats, E., Opheij, W. (2014). Leren samenwerken tussen organisaties. Samen bouwen aan allianties, netwerken, ketens en partnerships. Deventer, Vakmedianet. Klein, G.A., Orasanu, J., Calderwood, R., & Zsambok, C.E. (Eds.). (1993). Decision making in action: Models and methods. Norwood, New Jersey, Ablex Publishing Corporation. Muller, E.R., Rosenthal, U., Zannoni, M., Ferwerda, H., Schaap, S.D. (2009). Strandrellen in Hoek van Holland. Dancefestival Veronica Sunset Grooves, 22 augustus 2009. COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement & Bureau Beke. Projectgroep ‘Fundamentele bezinning bevolkingszorg’ (2012). Nodig of overbodig? Een fundamentele bezinning op de bevolkingszorg in de veiligheidsregio’s Gooi en Vechtstreek, Utrecht en Flevoland. Den Haag, Boom Lemma uitgevers. Projectgroep Groot (2011). Project GROOTER: Plan van aanpak. In opdracht van Landelijk Overleg van Coördinerend Gemeentesecretarissen. Den Haag: Veiligheidsberaad



Pagina | 55

Projectgroep ‘GROOTER’ (2013). Opleiden, trainen en oefenen in de gemeentelijke crisisbeheersing. Project ‘GROOTER’. Taakorganisaties, processen en producten van Bevolkingszorg. Den Haag Veiligheidsberaad Projectteam Regionaal Crisisplan (2008). Referentiekader Regionaal Crisisplan 2009. Scholtens, A.C.J., Helsloot, I., Roskam Abbing, M., Hazebroek, H., Teunis, J. (2002). Evaluatie brand De Bonte Wever. Arnhem, Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding. Scholtens, A.C.J. (2007). Samenwerking in crisisbeheersing: Overschat en onderschat. Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid en de Politieacademie. Scott, W.R. (2001). Institutions and Organizations, 2nd edition. Thousand Oaks, Sage Publications. Stol, W., Tielenburg, C., Rodenhuis, W., Pleysier, S., Timmer, J. (2011). Basisboek integrale veiligheid. Den Haag, Boom Lemma uitgevers. Taskforce Gemeentelijke Processen (2008). De gemeente als professionele kolom in de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Den Haag: Bureau Veiligheidsberaad. Vermeulen, M. (2011). De verankerde organisatie. Den Haag, Boom Lemma uitgevers. Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden (2011). Regionaal Crisisplan GelderlandMidden 2011 – 2014. Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland (2011). Regionaal Crisisplan 2012 – 2016 Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland. Veiligheidsregio Brabant-Noord (2011). Regionaal Crisisplan Veiligheidsregio Brabant-Noord 2012. Veiligheidsregio Brabant Zuid-Oost (2011). Regionaal Crisisplan REGIO ZUIDOOST-BRABANT 2011. Veiligheidsregio Drenthe (2011). Regionaal Crisisplan Veiligheidsregio Drenthe. Veiligheidsregio Flevoland & Gooi en Vechtstreek (2011). Regionaal Crisisplan Flevoland & Gooi en Veststreek 2011 – 2014. (Tevens de versie van de veiligheidsregio Flevoland.) Veiligheidsregio Fryslân (2012). Regionaal Crisisplan Fryslân. Veiligheidsregio Gelderland-Zuid (2011). Regionaal Crisisplan. Veiligheidsregio Groningen (2011). Regionaal Crisisplan Veiligheidsregio Groningen. Veiligheidsregio Haaglanden (2011). Regionaal Crisisplan Haaglanden. Veiligheidsregio Hollands-Midden (geen datum). VRHM Regionaal Crisisplan. Veiligheidsregio IJsselland (2011). Crisisplan 2012 – 2016. Veiligheidsregio Kennemerland (2012). Regionaal Crisisplan Veiligheidsregio Kennemerland 2012 – 2015.



Pagina | 56

Veiligheidsregio Limburg-Noord (2011). Regionaal Crisisplan 2011 – 2012 Veiligheidsregio LimburgNoord. Veiligheidsregio Limburg-Zuid (2011). Regionaal Crisisplan Veiligheidsregio Limburg-Zuid 2012 – 2015. Veiligheidsregio Midden- en West- Brabant (2011). Regionaal Crisisplan. Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland (2011). Regionaal Crisisplan Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland 2012 – 2015. Veiligheidsregio Noord- Holland Noord (2011). Regionaal Crisisplan Noord- Holland Noord. Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond (2009). Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdingsprocedure Rotterdam-Rijnmond, versie 5.8. Rotterdam. Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond (2010). Multidisciplinair Meerjaren Opleidings-, Toetsing, en Oefenbeleidsplan Veiligheidsregio Rotterdam Rijnmond. Rotterdam. Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond (2012). Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdingsprocedure Rotterdam-Rijnmond, versie 6.0. Rotterdam. Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond (2013). Regionaal Crisisplan Rotterdam-Rijnmond 2014 – 2018. Veiligheidsregio Twente (2011). Regionaal Crisisplan Twente. Veiligheidsregio Utrecht (2013). Regionaal Crisisplan Utrecht 2014 – 2017. Veiligheidsregio Zaanstreek-Waterland (2011). Regionaal Crisisplan Veiligheidsregio ZaanstreekWaterland 2012 – 2016. Veiligheidsregio Zeeland (2011). Regionaal Zeeuws Crisisplan Veiligheidsregio Zeeland 2011 – 2015. Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid (2011). Regionaal Crisisplan VRZHZ. Wevers, S.J.M. (1999). Raison d’etre. Een onderzoek naar de relatie tussen ervaring en Naturalistic Decision Making. Arnhem, Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding.



Pagina | 57



Pagina | 58

Bijlage 2 Lijst van geïnterviewde & geraadpleegde personen Geïnterviewde Officieren van Dienst Bevolkingszorg            

Mw. E. Kamphuis, OvD-Bz gemeente Kampen, veiligheidsregio IJsselland Dhr. P. Limburg, OvD-Bz gemeente De Ronde Venen, veiligheidsregio Utrecht Mw. M. van Dalen, OvD-Bz gemeente Den Haag, veiligheidsregio Haaglanden Mw. M. van Hoof, OvD-Bz gemeente Geldrop-Mierlo, veiligheidsregio Brabant Zuid-Oost Dhr. K. Delen, OvD-Bz gemeente Nijmegen, veiligheidsregio Gelderland-Zuid Dhr. A. van der Staaij, OvD-Bz gemeente Neder Betuwe, veiligheidsregio Gelderland-Zuid Mw. L. Scholte, OvD-Bz BAR-organisatie, veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond Dhr. B. Hinderks, OvD-Bz gemeente Nunspeet, veiligheidsregio Noord- en Oost Gelderland Dhr. G. van der Linden, OvD-Bz gemeente Leusden, veiligheidsregio Utrecht Geïnterviewde OvD-Bz uit de veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond wenst anoniem te blijven Geïnterviewde OvD-Bz uit de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland wenst anoniem te blijven Mw. K. Scheffers, OvD-Bz & ACBz gemeente Tilburg, veiligheidsregio Midden- en West Brabant

Geïnterviewde medewerkers van een veiligheidsregio, betrokken bij de bevolkingszorg  

Mw. C. Verschuren, senior adviseur crisismanagement, veiligheidsregio Brabant-Noord Dhr. E. van der Ploeg, hoofd bureau gemeenten, veiligheidsregio Zuid-Holland-Zuid

Geraadpleegde personen inzake delen van het rapport   

Mw. S. Reinerie, beleidsmedewerker, veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond Mw. F. de Swarte, Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum Mw. A. Barrett, beleidsmedewerker, veiligheidsregio Twente

Geïnterviewde Officieren van Dienst Politie Nederland, eenheid Rotterdam  

Dhr. J. Sjamaar, OvD-P Dhr. A. Kinnegen, OvD-P

Geïnterviewde Officieren van Dienst Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond, brandweer  

Dhr. E. de Bruin (MCPM), (H)OvD-B Dhr. O. Strotmann (MCDM), (H)OvD-B

Geïnterviewde Commandant van Dienst Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond, GHOR 

Dhr. R. Hempel, CvD-G

Geïnterviewde calamiteitencoördinator Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond, GMK 

Dhr. R. Meeldijk, centralist brandweer & calamiteitencoördinator GMK



Pagina | 59

Respondenten (Officieren van Dienst Bevolkingszorg) online enquête                

Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond: 11 respondenten Veiligheidsregio Twente: 3 respondenten Veiligheidsregio Friesland: 2 respondenten Veiligheidsregio Noord- en Oost Gelderland: 5 respondenten Veiligheidsregio Utrecht: 7 respondenten Veiligheidsregio Haaglanden: 2 respondenten Veiligheidsregio Gelderland Zuid: 5 respondenten Veiligheidsregio Kennemerland: 1 respondent Veiligheidsregio Gelderland Midden: 1 respondent Veiligheidsregio IJsselland: 2 respondenten Veiligheidsregio Brabant Noord: 4 respondenten Veiligheidsregio Brabant Zuid-Oost: 3 respondenten Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid: 3 respondenten Veiligheidsregio Midden- en West Brabant: 1 respondent Veiligheidsregio Hollands-Midden: 2 respondenten Veiligheidsregio Flevoland: 1 respondent



Pagina | 60

Officier van Dienst Bevolkingszorg

Recommend Documents