Kiezen en delen? B E S C H O U W I N G O V E R D E F U N C T I E VA N O F F I C I E R VA N D I E N S T B I J D E P O L I T I E .
Kiezen en delen? B E S C H O U W I N G O V E R D E F U N C T I E VA N O F F I C I E R VA N D I E N S T B I J D E P O L I T I E
Inspectie Openbare Orde en Veiligheid Den Haag juli 2007
INSPECTIE OPENBARE ORDE EN VEILIGHEID
Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (Inspectie OOV) Bezoekadres: Juliana van Stolberglaan 148, 2595 CL Den Haag Postadres: Postbus 20011, 2500 EA Den Haag Telefoon: (070) 426 62 61 Telefax: (070) 426 69 90 Website: www.ioov.nl
COLOFON
Uitgave: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Inspectie Openbare Orde en Veiligheid Auteurs: Wout van Andel Lay out: Grafisch Buro van Erkelens Fotografie cover: Grafisch Buro van Erkelens Drukwerk: drukkerij Hega, Den Haag ISBN 978-90-5414-132-7
juli 2007
Inhoudsopgave 1 1.1 1.2 1.3 1.4
INLEIDING EN OPZET ONDERZOEK Aanleiding Focus van onderzoek en leeswijzer: Officier van Dienst en Chef van Dienst Verantwoording van het onderzoek Leeswijzer
5 5 5 6 7
2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.4.1 2.4.2 2.5
A N A L Y S E VA N D E K O R P S I N F O R M AT I E Inleiding Beleidsmatige aspecten Profiel van de functie: taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden Organisatorische en functionele aspecten Beschikbaarheid Kwaliteitseisen De Officier van Dienst: impressies van fungerende officieren
9 9 9 10 12 13 14 17
3 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2
BESCHOUWING EN A ANDACHTSPUNTEN Inleiding Samenvatting en aandachtspunten Samenvatting Aandachtspunten
21 21 24 24 25
BIJL AGEN Lijst met afkortingen Kader voor inventarisatie van de korpsdocumenten Overzicht van geïnterviewde Officieren van Dienst Korpsbeelden (medio 2006)
27 28 29 -
I II III IV
NB (Bijlage IV is terug te vinden op de bijgeleverde cd-rom)
Onze missie De Inspectie OOV levert een bijdrage aan de veiligheid van de samenleving. Zij oefent daartoe toezicht uit op besturen en organisaties die verantwoordelijk zijn voor de openbare orde en veiligheid en stelt hen daarmee in staat de veiligheid te verbeteren. De Inspectie OOV houdt, onder de verantwoordelijkheid van de ministers van BZK en van Justitie, toezicht op de kwaliteit van de taakuitvoering van zowel de verantwoordelijke bestuursorganen als de operationele diensten die op de verschillende onderdelen van het OOV-terrein actief zijn (politie, brandweer, GHOR). De Inspectie OOV laat zich leiden door enerzijds de inschatting van maatschappelijke veiligheidsrisico’s en anderzijds door de vraag waar zij met haar toezicht maximaal kan bijdragen aan het realiseren van beoogde beleidseffecten. In haar werkplannen, jaarverslagen en rapportages worden de gemaakte keuzes en gevolgde werkwijzen verantwoord. Het oordeel van de Inspectie OOV komt onafhankelijk tot stand. De Inspectie OOV draagt haar bevindingen actief uit. Zij geeft daarmee de ministers en de onder toezicht staande organisaties inzicht in hun bijdragen aan de kwaliteit van het veiligheidsniveau en de praktische uitwerking van het gevoerde beleid. De Inspectie OOV beoogt daarmee bij betrokkenen een oriëntatie op permanente aandacht voor verbetering tot stand te brengen. De Inspectie OOV zoekt actief samenwerking met andere partijen van beleid, uitvoering en toezicht, zowel op het OOV-domein als op aanverwante terreinen.
De Inspectie OOV weet wat er leeft en toetst of het werkt.
Inleiding en opzet onderzoek 1.1
1
AANLEIDING
Iedere grote reis begint met de eerste stap. Deze wijsheid heeft in overdrachtelijke zin ook betrekking op de eerste politiemaatregelen bij incidenten. Een kenmerk van de politiepraktijk is dat de politieman of -vrouw op ieder moment geconfronteerd kan worden met onvoorziene incidenten of voorvallen, die vanwege hun potentieel complexe of grootschalige karakter om actief optreden vragen. In het leeuwendeel van de gevallen is de ‘man of vrouw op straat’ voldoende toegerust om zelfstandig handelend op te kunnen treden. Voor het geval dat dat niet (meer) zo is, hebben de korpsen een voorziening getroffen voor de directe operationele leiding: de Officier van Dienst of Chef van Dienst. In het rapport ‘Paraatheid: alleen een kwestie van opschalen?’1 uit 1998 heeft de Inspectie aandacht besteed aan deze functie in de operationele frontlinie. De aandacht voor de functie werd ingegeven door de cruciale rol in het eerste stadium van politieoptreden in niet-alledaagse kwesties. Uit de rapportage bleek onder meer dat er voor de feitelijke invulling van de functie hiaten zaten in belangrijke aspecten van het leidinggeven en in de directe bereikbaarheid en beschikbaarheid. Ook vandaag de dag stelt de complexe werkomgeving van de politie onverminderd hoge eisen aan de operationele leiding ‘op straat’. De dienstdoende leidinggevende dient te zorgen, dat er bij incidenten met een zekere moeilijkheidsgraad en/of van enige omvang de juiste maatregelen worden getroffen. Foutieve afwegingen, zowel in het kader van ordehandhaving als van opsporing, kunnen verstrekkende gevolgen hebben. Zowel voor de uitvoerende politiefunctionaris (professionele aanpak van opschaling, ketenverantwoordelijkheid) als voor de burger (belang bij een adequaat optreden) is deze sleutelfunctionaris ‘aan het front’ cruciaal. Met de komst van de door de politie zelf ontwikkelde referentiekaders voor conflict- en crisisbeheersing2 is aan de functie van Officier van Dienst nader inhoud gegeven. Tegen deze achtergrond heeft de Inspectie onderzoek gedaan naar de huidige taken en toerusting van de Officier van Dienst.
1.2
F O C U S VA N O N D E R Z O E K E N L E E S W I J Z E R : O F F I C I E R VA N D I E N S T E N C H E F VA N D I E N S T De start van het onderzoek ligt bij het genoemde rapport ‘Paraatheid’, waarin gesproken is over de functie van de ‘Chef van Dienst’. Mede naar aanleiding van de aanbevelingen in dat rapport is de functie opgenomen in de referentiekaders Conflict 1 2
Paraatheid ‘alleen een kwestie van opschalen’?, een verkenning, Inspectie voor de politie, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag augustus 1998 Referentiekader Conflict en Crisisbeheersing 1999, uitgave Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, december 1999, nr. 99334 en Referentiekader Conflict en Crisisbeheersing 2002, Expertisecentrum Conflict- en Crisisbeheersing, Ossendrecht 22 april 2002
5
en Crisisbeheersing 1999 en 2002. In het Referentiekader Conflict en Crisisbeheersing 2002 (hierna: RCCB20023 ) wordt in aansluiting op de terminologie binnen de brandweer en GHOR 4 gesproken over de Officier van Dienst. Referentie nummer 19 over de Officier van Dienst heeft betrekking op diens verantwoordelijkheid voor maatregelen en sturing van operationele eenheden direct na aanvang van grootschalige en bijzondere gebeurtenissen. Hieronder vallen ook het Plaats Delict-management (hierna PD-management) en de participatie in multidisciplinair werkverband met de brandweer en de GHOR. De functie is in het RCCB2002 nader genormeerd met beschikbaarheidsen opleidingseisen. De opleidingen die nadien ontwikkeld zijn, hebben betrekking op het leidinggeven in crisissituaties op operationeel niveau. Hierbij ligt het accent op de taak en positie van de Officier van Dienst bij – de aanloop naar – grootschalige maatregelen in multidisciplinair verband (onvoorziene, dreigende situaties); daarnaast is er ook aandacht voor de voorbereiding op voorziene gebeurtenissen. In oorsprong richt de operationele functie van Officier van Dienst zich op een taakveld dat primair betrekking heeft op politiewerk binnen de monodisciplinaire kaders (vooral buiten kantooruren). De werkzaamheden stijgen uit boven de dagelijkse routine en vragen om directe leiding en sturing van de uitvoerende eenheden. Voor deze taak zijn door de korpsen geen landelijke kaders vastgesteld; het betreft in feite een interne korpsaangelegenheid. Desondanks heeft de Inspectie haar focus ook op deze werkzaamheden gericht vanwege hun cruciale rol binnen de primaire politiezorg. Daar komt bij dat zij in het merendeel van de korpsen samenvallen met de hiervoor genoemde functie van de Officier van Dienst. In enkele korpsen is de functie gescheiden in een Chef van Dienst en Officier van Dienst-Politie. Het merendeel van de andere korpsen volgt de terminologie van het RCCB2002 en spreekt over de Officier van Dienst, soms met de toevoeging ‘Politie’. Uit praktische overweging wordt in deze rapportage steeds gesproken over de Officier van Dienst. Waar nodig worden de onderscheiden benamingen genoemd.
1.3
V E R A N T W O O R D I N G VA N H E T O N D E R Z O E K De korpsen hebben in het RCCB2002 de functie van de Officier van Dienst omschreven en nader genormeerd. Voor de functie zijn diverse opleidingen (OvD-modules, certificaten) tot stand gekomen, die een al of niet verplichtend karakter hebben voor het uitoefenen van de functie. In de korpsen zijn voorts interne regelingen vastgesteld. Deze ontwikkelingen zijn voor de Inspectie aanleiding geweest om te kijken naar de taak en functie van de Officieren van Dienst: hun kennis, kunde en vaardigheden die nodig zijn om de taak uit te kunnen voeren. Het landelijke kader en de interne korpsregelingen hebben daarbij gefungeerd als toetsingskader.
3
4
Kader van de gezamenlijke Nederlandse politiekorpsen (Raad van Hoofdcommissarissen) met zelf opgelegde verplichtingen (referenties) over de preparatie op grootschalig optreden in het kader van conflict- en crisisbeheersing Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen
6
Het onderzoek heeft zich toegespitst op de volgende vragen: 1 Wat is de taakomschrijving van de Officier van Dienst? 2 Aan welke functie-eisen, opleidingseisen en competenties moet de Officier van Dienst voldoen en zijn de aanstelling en taakuitvoering hierop gebaseerd? 3 Worden de eisen sub 2 onderhouden en aan de hand van de praktijk van de Officieren van Dienst geëvalueerd? Wat wordt er gedaan met de resultaten van evaluaties? Om hierin inzicht te krijgen is aan de korpsen gevraagd om alle relevante documenten met betrekking tot de functie van Officier van Dienst aan de Inspectie ter beschikking te stellen. Op basis van deze informatie zijn aan de hand van een sjabloon 5 korpsbeelden opgesteld. De concepten zijn, waar nodig met aanvullende vragen, ter verificatie toegezonden aan de korpsen en in definitieve vorm goedgekeurd door de korpschef. De korpsbeelden zijn gebruikt als input voor de analyse en de bevindingen en vormen een onderdeel van deze rapportage 6. Daarnaast zijn diverse gesprekken gevoerd en interviews gehouden 7. Onder de geïnterviewden zijn fungerende Officieren van Dienst uit zes regiokorpsen. Bij de keuze van deze korpsen is gekeken naar een spreiding op basis van de clusterindeling van de directie Politie8 van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. En ook naar aspecten zoals oefencultuur, meerdere te onderscheiden functies, gespecialiseerde functies en opleidingsaspecten.
1.4
LEESWIJZER Hoofdstuk 1 bevat een inleidende beschouwing, waaronder de focus en een verantwoording van het onderwerp van onderzoek. In Hoofdstuk 2 is op basis van de toegezonden korpsregelingen en de daarvan afgeleide korpsbeelden een analyse gemaakt van de huidige functie van de Officier van Dienst. Daarin wordt naast de ontwikkeling van de functie in het kader van opschaling en optreden in multidisciplinair verband ook gesproken over aspecten van de meer dagelijkse werkzaamheden. Hoofdstuk 3 bevat een beschouwing en een samenvatting over de diverse functieaspecten met een aantal aandachtspunten.
5 6 7 8
Zie bijlage met document ‘kader voor inventarisatie van de korpsdocumenten’ de korpsbeelden zijn opgenomen op de bijgevoegde cd-rom zie bijlage Overzicht van geïnterviewde Officieren van Dienst in deze clustering zijn de korpsen onderverdeeld naar de mate van verstedelijking respectievelijk het landelijk karakter (omgevingsadressendichtheid en aantal woningen per regio). Er is per cluster steeds één korps gekozen
7
8
Analyse van de korpsinformatie 2.1
2
INLEIDING
De informatie van de korpsen over Officieren van Dienst is geordend en geanalyseerd. Hierbij is de functie beschouwd in de volle breedte van taken en werkzaamheden, zoals die in de praktijk is ingericht. In dit hoofdstuk wordt naast een aantal beleidsmatige aspecten, aandacht besteed aan het profiel van de functie, organisatorische aspecten en functie-eisen. Het geeft een beeld van de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de Officier van Dienst, naast eisen zoals opleiding en oefening.
2.2
B E L E I D S M AT I G E A S P E C T E N In het rapport Paraatheid uit 1998 is voor het eerst aandacht besteed aan wat toen heette de ‘Chef van Dienst’. De ontwikkeling van de functie binnen de korpsen sindsdien is tweeledig. In het RCCB2002 zijn afspraken neergelegd over de taakuitvoering van de Officier van Dienst in het kader van grootschalig en bijzonder optreden. Deze afspraken zijn gemaakt op basis van het perspectief van samenwerking en onderlinge uitwisseling tussen de korpsen. Daarnaast hebben de korpsen in interne regelingen ook meer op de dagelijkse operationele praktijk gerichte werkzaamheden beschreven. Deze zijn veelal in het kielzog van de landelijke ontwikkeling vastgelegd. Vanwege het specifiek interne korpskarakter, zijn daarvoor echter geen nadere kaders afgesproken. De functie van Officier van Dienst is gemeengoed geworden. Nagenoeg alle korpsen hebben een aparte korpsregeling, waarin de ins en outs van de functie zijn opgenomen. Een kwart van de korpsen heeft daarbij aangegeven, dat er in het korpsmanagementteam een portefeuillehouder of proceseigenaar is. Deze verantwoordelijkheid voor de functie ligt in de meeste gevallen in het verlengde van de taken op het gebied van conflict- en crisisbeheersing. Bijna de helft van de korpsen legt in de korpsregeling een directe relatie met het RCCB2002 door een verwijzing naar de inhoud van referentie 19 die over de Officier van Dienst gaat 9. Hoewel er een beweging is naar het uniforme gebruik van de benaming van Officier van Dienst, zijn er ook verschillen. Deze hebben betrekking op de toedeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Een aantal korpsen werkt bijvoorbeeld met gescheiden functies, waaraan een taakverdeling is opgehangen. Hierbij spelen kwalificaties als ervaring, anciënniteit en opleiding een rol. De Chef van Dienst is bijvoorbeeld belast met de directe aansturing 9
tekst referentie 19: Ieder korps voorziet in een ‘officier van dienst’ die verantwoordelijk is voor het nemen van de eerste maatregelen bij een grootschalige en bijzondere gebeurtenis, waaronder ook ‘plaats-delictmanagement‘ (PD-management) en optreden binnen het multidisciplinaire Coördinatie Team Plaats Incident (CTPI) en Commando Ongevals- en Rampterrein (CORT). Het meld- en informatiecentrum coördineert in opdracht van de Officier van Dienst (-Politie) de te nemen maatregelen
9
van het dagelijkse operationele proces. De collega Officier van Dienst (veelal met de toevoeging ‘Politie’) heeft een taak in geval van opschaling naar en participatie in een multidisciplinair optreden. De Chef van Dienst doet daarbij dienst in een 24-uurs rooster en de Officier van Dienst heeft een piketfunctie. Soms zijn er Chefs van Dienst op districtsniveau met daarboven een overkoepelende functionaris op regionaal niveau, die beslist over de inzet van een Chef van Dienst als Officier van Dienst-Politie. In een enkel korps kunnen alleen gelabelde Chefs van Dienst (op basis van specifieke eisen gekwalificeerd) de functie van Officier van Dienst op zich nemen. Het merendeel van de korpsen werkt met een Officier van Dienst(-Politie), waarbij de verschillende taken in één functie zijn verenigd. Er is daarbij verschil in de instructies of bevoegdheden, bijvoorbeeld met betrekking tot de voorschriften over de terugkoppeling van beslissingen met het hogere management (beleid). Varianten zijn het zelfstandig of na raadpleging of toestemming treffen van personele en materiële maatregelen (inzet bijzondere eenheden, opstarten opschaling) of het rechtstreeks informeren van korpsleiding of het bestuur.
2.3
P R O F I E L VA N D E F U N C T I E : TA K E N , B E V O E G D H E D E N E N VERANT WOORDELIJKHEDEN Een analyse van de functie van Officier van Dienst op basis van de korpsbeelden levert een breder profiel op dan de specifieke taken uit de referentiekaders van de politie. Het gaat niet alleen om de situaties waarin van opschaling sprake zal zijn, maar ook om lastige ‘dagelijkse’ kwesties in de directe uitvoering die om extra leidinggevende aandacht vragen. Daarnaast worden ook beheersmatige taken benoemd. De situaties waarin de taak van de Officier van Dienst wordt uitgevoerd, zijn in het merendeel van de korpsen gekoppeld aan inzetcriteria. Hiermee wordt het taakveld van de Officier van Dienst enigszins afgebakend. Kenmerkend voor de criteria zijn de operationele, maatschappelijke of politiek-bestuurlijke impact van situaties of incidenten. Diverse korpsen hebben de inzet aan de hand van een niet-limitatieve opsomming van voorvallen beschreven; het optreden ‘naar eigen inzicht’ wordt niet uitgesloten. Het gaat hierbij vooral om niet-voorziene gebeurtenissen10 van mono- of multidisciplinaire aard, waarbij veelal opschalingsmaatregelen aan de orde komen. DE LANDELIJKE REFERENTIEKADERS
De Officier van Dienst is volgens het RCCB2002 verantwoordelijk voor de eerste maatregelen en voor de besluitvorming over eventuele opschaling in verband met grootschalige of bijzondere gebeurtenissen. Voor de functie zijn de volgende taakaspecten benoemd: • Operationele coördinatie en sturing van de politie-eenheden ‘op straat’ bij grootschalige en bijzondere gebeurtenissen; • Plaats Delict-management;
10 In de praktijk worden Officieren van Dienst ook ingezet als leidinggevenden bij voorziene gebeurtenissen, b.v. evenementen
10
• • • •
Optreden binnen multidisciplinaire werkverbanden; Het informeren van beslissingsbevoegden; Het adviseren met het oog op opschaling; De 24-uurs beschikbaarheid. De korpsen stemmen onderling redelijk overeen bij het toekennen van bevoegdheden die de Officier van Dienst in dit kader zelfstandig of na overleg met hogere leidinggevenden mag uitoefenen. Er is sprake van een hiërarchie in de besluitvorming over bepaalde politiemaatregelen zoals de inzet van bijzondere eenheden (ME en dergelijke) en de advisering en beslissingen over opschaling (in het kader van GRIP-situaties11). Verschillen zijn er bij opschaling in de participatie in het multidisciplinaire verband van het COPI12. Die positie is niet voor iedere dienstdoende Officier weggelegd. Soms is diens functie beperkt tot leidinggevende taken in het ‘reguliere’ politiewerk (als een Chef van Dienst) en handelt men in geval van opschaling slechts in afwachting van de komst van een voor die specifieke situaties aangewezen Officier van Dienst-Politie. De taken beperken zich dan tot de verantwoordelijkheid voor voorbereidende maatregelen. De Officier van Dienst die aan dit multidisciplinaire verband deelneemt, is dan bevoegd om als vertegenwoordiger van de politie de noodzakelijke politiële maatregelen uit te zetten en af te stemmen. Bij de ontwikkeling van de functie van Officier van Dienst is de aandacht vooral gericht op de opschaling (in GRIP-situaties) en de participatie namens de politie in multidisciplinaire verbanden met de brandweer en de GHOR. Feitelijk gaat het daarbij om complexe situaties buiten het spectrum van de dagelijkse werkzaamheden van de betrokken functionarissen. Uit de rapportage over de implementatie van het RCCB200213 blijkt, dat de uitvoering van de referentie over de Officier van Dienst uiteindelijk is overgelaten aan de individuele korpsen. Reden is dat ‘het toetsingskader voor taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de Officier van Dienst (veelal) besloten ligt in de reguliere organisatie van de korpsen’. Als landelijk kader voor de functie van de Officier van Dienst binnen het COPI wordt daarbij verwezen naar de GRIP-procedures in de regio’s. Het Referentiekader Werkprocessen Opsporing en Vervolging geldt als kader voor het PD-management. I N T E R N E KO R P S K A D E R S
In de taakomschrijvingen van de korpsen ligt een belangrijk accent van de functie van de Officier van Dienst op het terrein van de – monodisciplinaire – aansturing en ondersteuning van de dagelijkse politiepraktijk. In alle korpsen fungeert de Officier van Dienst als directe schakel naar de verantwoordelijken in de lijn, zoals het beleidspiket van het korpsmanagement. Soms is er op regionaal niveau een extra schakel tussen de ‘Chef van Dienst op straat’ en het 11 GRIP: Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdingsprocedure, uniforme genormeerde opschalingsstadia voor politie, brandweer, GHOR en gemeenten 12 COPI: Commando Plaats Incident 13 De onderste steen boven, resultaatverantwoording project implementatie RCCB2002, P. van de Kamp, Houten 5 mei 2004
11
korpsmanagement. In enkele korpsen reikt de bevoegdheid tot rechtstreekse contacten met het bestuur (de burgemeester). Het betreft echter uitzonderingen. In de justitiële lijn legt meestal de dienstdoende Hulpofficier van Justitie de contacten met het Openbaar Ministerie (het OM). De meest vergaande vorm van verantwoordelijkheid is de situatie waarin de Officier van Dienst is aangewezen als waarnemer van ‘de leiding’. Dit kan betrekking hebben op de unit, de afdeling, het district of het korps. In die korpsen gaat de Officier van Dienst vaak over alle (hoofd)processen van de politiezorg en kunnen de diverse eenheden aangestuurd worden. Soms geldt de waarnemingsconstructie niet alleen ’buiten kantooruren’ maar ook overdag met als argument de bereikbaarheid van een leidinggevende voor de meldkamer. In dat geval heeft de eigenlijke leiding van het onderdeel de handen vrij voor de reguliere werkzaamheden. De bemoeienis van de Officier van Dienst ligt doorgaans bij situaties zoals de inzet van meerdere surveillance-eenheden (leidinggeven), ernstige verstoring van de (rechts)orde, ernstige overlast en rellen. Maar ook zware verkeersongevallen, ernstige misdrijven, menselijk leed (van burgers en/of collega’s) en media-aandacht. In voorkomende situaties kan bijvoorbeeld ook het PD-management waargenomen worden. De werkzaamheden beperken zich niet tot de directe aansturing ‘op straat’. In veel korpsen houdt de Officier van Dienst toezicht op het gehele proces van de uitvoering, inclusief beheerstaken. Hij/zij organiseert (de)briefings, controleert dienstroosters en volgt de bedrijfsvoering (inzet personeel en middelen). Voorts worden er beheerstaken uitgevoerd op het gebied van personele zorg (opvang), geweldskwesties (rapportage) en klachtenbehandeling. De meeste korpsen hebben de Officier van Dienst (gedeeltelijk) vrijgesteld van de taken van Hulpofficier van Justitie. De betreffende onderdelen, zoals recherche en vreemdelingenzorg, hebben in die gevallen daarvoor een zelfstandige piket- of aanwezigheidsdienst georganiseerd. Als de taak met die van Hulpofficier wordt gecombineerd, ligt bij samenloop van werkzaamheden het primaat in beginsel bij die van de Officier van Dienst.
2.4
O R G A N I S AT O R I S C H E E N F U N C T I O N E L E A S P E C T E N De korpsen hebben zich in het RCCB2002 verbonden aan een aantal organisatorische en functionele eisen die betrekking hebben op de beschikbaarheid en kwaliteit van de Officier van Dienst. Daarnaast blijkt uit de interne regelingen dat er sprake is van een aantal ‘ongeschreven’ gemeenschappelijke kenmerken. Zij hebben betrekking op de combinatie van de taken van de Officier van Dienst met de reguliere functie en op een aantal functie-eisen.
12
2.4.1
BESCHIKBAARHEID
De landelijke referentiekaders De diensten van de Officier van Dienst worden conform het RCCB2002 in alle korpsen gedraaid in een 24-uurs rooster van beschikbaarheid. Roostertechnisch betreft dat een vroege, late en nachtdienst. De Officier van Dienst is in het overgrote deel van de korpsen fysiek ook steeds aanwezig. In de korpsen met gescheiden functies van Chef van Dienst en Officier van Dienst-Politie heeft laatstgenoemde piketdienst (soms over een langere periode). Het oproepen en optreden van de Officier van Dienst-Politie is daarbij nadrukkelijk gekoppeld aan het optreden bij bepaalde situaties of gebeurtenissen. Door de fysieke aanwezigheid tijdens de dienst wordt de bereikbaarheid van de Officier van Dienst automatisch ondervangen. Een aantal korpsen heeft om die reden de bereikbaarheid dan ook niet in de interne regeling opgenomen. Een inzetcriterium zoals dat in het RCCB2002 is aanbevolen14, wordt wel gehanteerd (variërend van 15-30 minuten). Sommige korpsen hebben de regio vanwege de geografische omvang in twee werkgebieden ingedeeld om aan die eis te kunnen voldoen. Interne korpskaders In alle korpsen worden de werkzaamheden van de Officier van Dienst uitgevoerd als neventaak. Er zijn geen vrijgestelde Officieren van Dienst. De reguliere taken van de fungerende Officieren van Dienst liggen voor het grootste deel in de operationeel leidinggevende functies van de basiseenheden, units en districten. Het betreft vooral de operationele chefs en coördinatoren binnen de wijkteams, de noodhulp en in veel korpsen ook de recherche. Dikwijls zijn ook leidinggevenden van het district en regionale diensten ingeroosterd. In korpsen waar iedere executieve functionaris van schaal 9 en hoger wordt aangewezen, draaien ook andere functionarissen in het rooster mee als Officier van Dienst. Het betreft korpsleden die buiten het primaire operationele proces werkzaam zijn, zoals in ondersteunende of beleidsfuncties. Het geografische werkgebied van de Officier van Dienst verschilt vaak naar dag en tijdstip. Overdag is het in veel korpsen beperkt tot de eigen eenheid of het eigen district. Buiten kantoortijd zijn er diverse varianten: van districtelijke gebieden of gekoppelde districten tot het gehele territorium van de regio. Voor de uitvoering van de dienst hebben meerdere korpsen een aparte uitrusting voor de Officier van Dienst ter beschikking. Het betreft vaak een speciaal uitgerust voertuig, waarin naast het ‘groene vestje’ van de Officier van Dienst diverse voorzieningen aanwezig zijn zoals verbinding- en navigatiemiddelen, naslagwerken en kaartmateriaal. In onderstaande grafiek is weergegeven over welke aantallen Officieren van Dienst de korpsen beschikken. De gegevens van de Officieren van Dienst zijn door de korpsen – soms bij benadering – vastgesteld en opgegeven (peildatum medio 2006). De cijfers zijn afgezet tegen de aantallen leidinggevenden in het primaire proces in de schalen 9 t/m 1115. In alle korpsen worden daaruit de meeste Officieren van Dienst gerekruteerd; de cijfers van leidinggevenden in de ondersteuning zijn niet meegenomen. De grafiek is 14 Inzetcriterium: tijdslimiet van 30 minuten voor het ter plaatse zijn van de OvD 15 Deze cijfers zijn ontleend aan de Kerngegevens Nederlandse Politie 2005, bron ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, directie Politie, afdeling Informatie, Kennisontwikkeling en Onderzoek.
13
bedoeld om een beeld te geven van het aantal leidinggevenden met als neventaak Officier van Dienst, afgezet tegen het totaal. Met uitzondering van de vier grote korpsen lopen beide grafieklijnen redelijk parallel. Hieruit kan de spreiding van de functie binnen het korps worden afgeleid. De pieken in de aantallen Officieren van Dienst worden onder meer veroorzaakt doordat de functie is gekoppeld aan de rang van inspecteur of aan alle fungerende chefs van de geüniformeerde onderdelen. In korpsen met kleine aantallen Officieren van Dienst is onder meer sprake van een piketfunctie, die in weekroosters wordt uitgevoerd; soms is sprake van een berekening van het aantal benodigde personen op basis van het aantal diensten per jaar. Grafiek Aantallen fungerende Officieren van Dienst per korps (peiling medio 2006) Officier van Dienst
Leidinggevenden primair proces schaal 9 t/m 11
450 400 350 300 250 200 150 100 50 Flevoland
Limburg-Zuid
Limburg-Noord
Brabant-Zuid-Oost
Brabant-Noord
Zeeland
Midden- en West-Brabant
Zuid-Holland-Zuid
Rotterdam-Rijnmond
Haaglanden
Hollands Midden
Gooi en Vechtstreek
Amsterdam-Amstelland
Kennemerland
Zaanstreek-Waterland
Noord-Holland-Noord
Utrecht
Gelderland-Zuid
Gelderland-Midden
Noord- en Oost-Gelderland
Twente
IJsselland
Fryslân
2.4.2
Drenthe
Groningen
0
K WA L I T E I T S E I S E N
De kwaliteitseisen met betrekking tot de functie van de Officier van Dienst zijn voor een deel door de korpsen gezamenlijk vastgelegd met de opleidingen in het RCCB2002. Voor het overige zijn in interne korpskaders ook aanvullende functie-eisen en soms ook competentieprofielen opgenomen. Interne oefen- en bijscholingsprogramma’s (door de korpsen) en de ontwikkeling van externe opleidingen voor de functie (onder andere door de Politieacademie) liggen in het verlengde daarvan.
14
De landelijke referentiekaders Formeel beperken de functie-eisen zich tot het gevolgd hebben van drie opleidingen, namelijk het HovJ-certificaat16 en de basisopleidingen crisisbeheersing en rampenbestrijding respectievelijk PD-management. De aard van de functie uit het RCCB2002 brengt mee dat ook inhoudelijke kennis en leidinggevende vaardigheden van belang zullen zijn. Deze aspecten zijn daar niet verder uitgewerkt in functie-eisen; zij komen in de interne korpsregelingen wel aan de orde. Interne kaders Een gemeenschappelijk kenmerk van de functie Officier van Dienst is de eis van een executieve status met minimaal de rang van inspecteur (schaal 9 en hoger). Andere functie-eisen, zoals het voldoen aan de IBT-verplichtingen, zijn niet algemeen benoemd, maar inherent aan de functie die in uniform en met bewapening wordt uitgevoerd. De functie wordt in de meerderheid van de korpsen uitgevoerd door inspecteurs en hoofdinspecteurs. In een enkel korps ook door commissarissen. Hierbij speelt de opbouw van de korpsorganisatie (bijvoorbeeld het ontbreken van een districtsniveau) een rol. Naast deze basiseisen moet de Officier van Dienst operationele leidinggevende ervaring hebben. Deze eis varieert van voldoende tot recente (niet langer dan een aantal jaren geleden) ervaring. Soms is de aanstelling in de functie van Officier van Dienst een automatisme bij het bereiken van een executieve schaal 9-functie en het bezit van het HovJ-certificaat. Diverse korpsen leggen in hun interne regelingen een verband tussen de functie van Officier van Dienst en daaraan verbonden competenties. Sommige korpsen beperken zich tot een verwijzing naar het RCCB2002. Er wordt dan gedoeld op de certificeringsen opleidingsnormen die daarin worden genoemd. Soms wordt volstaan met een verwijzing naar ‘de’ competenties die inherent zijn aan de reguliere functies die worden uitgeoefend zonder die verder te benoemen. In enkele gevallen zijn de competenties expliciet benoemd en geordend naar onderwerpen van taakgerichte, organisatiegerichte en gedragsgerichte aspecten. Voorbeelden van de beschreven competenties zijn: slagvaardig, snel schakelend vermogen, samenwerkingsgericht, conceptueel vermogen en stressbestendig. Opleiding en oefening Na het RCCB2002 zijn diverse opleidingen ontwikkeld die inspelen op het optreden bij (on)voorziene gebeurtenissen. Zij zijn niet voor een feitelijke aanstelling in de functie voorgeschreven. Het betreft de module Officier van Dienst als kernopgave binnen de OLL en TLL17. Deze module heeft een theoretisch-methodisch karakter, waarbij situaties uit de praktijk worden besproken; hij kan ook als functiegerichte applicatie gevolgd worden. De module bestaat uit een monodisciplinair deel dat aan de Politieacademie wordt gevolgd en een multidisciplinair deel (inclusief virtuele oefening) dat door het NIFV/Nibra18 wordt verzorgd. 16 Certificering is geregeld conform de Regeling hulpofficieren van justitie 2003, 25 maart 2004, Ministerie van Justitie, kenmerk 5277388/504/CBK 17 OLL: Leergang Operationeel leidinggevende, TLL: Leergang Tactisch leidinggevende van de Politieacademie 18 NIFV/Nibra: Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid/Nibra
15
Daarnaast is er de meer op training gerichte ‘maatwerk-cursus’ mede gebaseerd op het zogenaamde ‘Utrechtse model’ 19. Een aantal korpsen laat de opleiding voor Officier van Dienst volgen aan de Hogeschool Windesheim in Zwolle; deze opleiding onderscheidt zich van de opleiding aan de Politieacademie door het ontbreken van het duale karakter (het werkend-leren). In de OvD-module van de Politieacademie en in het eerder ontwikkelde zogenaamde ‘Utrechtse model’ zijn competenties expliciet benoemd20. Zij zijn daarbij geplaatst in een samenhangend profiel van taken, werkzaamheden, bevoegdheden, verantwoordelijkheden en functie-eisen. Deze trend zet zich voort in de nieuw ontwikkelde OvD-module van de Politieacademie, waarbij afstemming plaatsvindt met het NIFV/Nibra en de GHOR-academie. Het traject loopt samen met het zogenaamde Knoppenmodel21 voor de politie, waarin de competentieprofielen van de leden van de Staf Grootschalig en Bijzonder Optreden (SGBO) zijn uitgewerkt en aan opleidingen gekoppeld. De OvD-module en het ‘Utrechtse model’ worden gecombineerd in een theoretisch en praktisch deel met een selectie, een intakegesprek en een startgesprek ter voorbereiding op het praktische deel. In deze opzet worden zowel mono- als multidisciplinaire onderwerpen behandeld. Op het gebied van opleiding en oefening van de Officier van Dienst maken de korpsen volgens eigen beleid gebruik van (één van) de hiervoor genoemde opleidingen. Het volgen van intern voorgeschreven opleidingen voorafgaand aan aanstelling in de functie is soms niet nodig. Dat geldt niet voor de certificeringeis van de HovJfunctie, die door alle korpsen wordt nageleefd. Meer dan de helft van de korpsen heeft aangegeven dat de basisopleiding crisisbeheersing voorwaardelijk is voor de functie van Officier van Dienst, een derde heeft dat voor het PD-management. Vanwege het multidisciplinaire taakaspect van de functie van de Officier van Dienst is gevraagd naar het oefenprogramma van de korpsen. Deze programma’s bestaan uit mono- en multidisciplinaire onderdelen, die over het algemeen jaarlijks worden gegeven; de aanwezigheid van alle fungerende Officieren van Dienst is daarbij niet gegarandeerd. Voor de multidisciplinaire (COPI-) oefeningen met brandweer en GHOR is dit fysiek ook niet mogelijk vanwege het grote aantal Officieren van Dienst van sommige korpsen. Bovendien hebben de oefeningen vaak een facultatief karakter. Een aantal korpsen kent wel een sterke oefendiscipline, waarbij periodiek met de andere hulpdiensten wordt opgetrokken, bijvoorbeeld met tabletop-oefeningen. In sommige gevallen is het oefenbeleid meer planmatig georganiseerd door een meerjaren opleidings- en oefenplan voor de veiligheidsregio’s. Het regionale veiligheidsbureau drukt daarbij een belangrijk stempel op de uitvoering.
19 Cursus die door het regiokorps Utrecht is ontwikkeld en door de Politieacademie is overgenomen, o.a. met multidisciplinaire trainingen in een levensgetrouwe oefenomgeving 20 Onderscheiden worden vakmatig-methodische, bestuurlijk-organisatorische en strategische, sociaal-communicatieve en cultureel-normatieve alsmede leer- en vormgevingscompetenties 21 Doel van het ‘Knoppenmodel’ is het leggen van een eenduidige basis voor het ontwerpen, implementeren, borgen, leren en verbeteren van ‘een multidisciplinaire proces- en organisatiestructuur in elke veiligheidsregio, die te allen tijde kan worden uitgerold c.q. opgeschaald voor een legitieme respons op grootschalige of bijzondere incidenten c.q. crises’.
16
Naast oefeningen organiseren veel korpsen thematische bijeenkomsten. Tijdens dergelijke bijeenkomsten worden thema’s of casuïstiek behandeld, die door de Officieren van Dienst zelf of door de organisator (meestal Bureau Conflict en Crisisbeheersing) zijn aangedragen. Ze hebben betrekking op interne onderwerpen zoals procedures voor de inzet van bijzondere eenheden (Mobiele Eenheid, Arrestatieteams), ontwikkelingen op het gebied van verkeersmanagement en de recherche, intervisie en coaching en andere vaktechnische onderwerpen. De bijeenkomsten worden ook gebruikt voor het uitwisselen en evalueren van ervaringen.
2.5
D E O F F I C I E R VA N D I E N S T: I M P R E S S I E S VA N F U N G E R E N D E OFFICIEREN Om een indruk te krijgen van de praktijk zijn uit zes verschillende korpsen meerdere fungerende Officieren van Dienst geïnterviewd. Er is met hen gesproken over de praktijk van de functie, over hun kennis en opleiding en over suggesties voor verbetering. Hierbij is gevraagd of men zichzelf voldoende toegerust voelt voor de functie. Gelet op het totale aantal fungerende Officieren van Dienst dient het verslag van hun bevindingen vooral als illustratie van de praktijk. De Inspectie ziet de uitkomsten van de gesprekken als waardevolle informatie. Zij komt van politiemensen die voor het merendeel een jarenlange (soms tientallen jaren) ervaring hebben in het vak en open en opbouwend over hun ervaringen als Officier van Dienst hebben gesproken. In de rapportage worden de gesprekken samengevat, waarbij gemakshalve steeds wordt gesproken over de Officier van Dienst. De praktijk Het gemeenschappelijke kenmerk van de functies kan worden omschreven met de woorden ‘eerstverantwoordelijke leidinggevende voor beslissingen van allerlei aard’. De achtergrond is echter verschillend. Een aantal Officieren van Dienst fungeert (buiten kantooruren) als vertegenwoordiger van ‘de leiding‘ (onderdeel of korps) en heeft dus een ruim takenpakket. In een aantal korpsen bestaan operationele ‘Officier van Dienst’functies naast elkaar, bijvoorbeeld regionale regietaken zoals de sturing op opschaling naast (inter)districtelijke operationeel leidinggevende taken zoals ondersteuning en coaching van noodhulpmedewerkers. In die gevallen ervaren betrokkenen meer afbakening van de taken en werkzaamheden. De aard van de functie brengt echter mee, dat een blauwdruk voor inzet veelal ontbreekt. Vaak wordt volstaan met het – niet limitatief – benoemen van soorten incidenten. De ervaring is dan ook dat het vooral op eigen inzicht, inschattingsvermogen en ervaring aankomt als men beslist om op te treden. De inbreng en kennis van de meldkamer wordt daarbij als ondersteunend ervaren. Voor de meer beheersmatige taken die vaak ook door Officieren van Dienst worden uitgevoerd ligt dit allemaal duidelijker. Het gaat concreet om zaken als de zorg voor het dienstrooster, de behandeling van geweldszaken en de zorg voor personeel, bijvoorbeeld bij dienstongevallen.
17
De persoonlijke instelling van de Officieren van Dienst wordt gezien als een belangrijke factor voor de wijze waarop de dienst wordt ingevuld: ‘Niet iedereen is even gemotiveerd voor de functie’. Hierbij is gewezen op functies in het dagelijkse werk, die mogelijk te ver van het primaire proces verwijderd zijn om affiniteit met de operationele taak van Officier van Dienst te hebben of te houden. Bij de geïnterviewden heerst voorts de opvatting dat men in voorkomende gevallen verder moet kijken dan alleen een operationele aanpak: je moet je richten op de operationele processen en niet zelf in de uitvoering stappen. Dat vereist inzicht in eigen en andere organisaties en in het organiseren van zaken. Men heeft zich dat in de loop der jaren vaak zelf eigen moeten maken. Het feit dat de functie een neventaak is, draagt er aan bij dat ervaring langzaam wordt opgebouwd. Naast de frequentie van de uitvoering van diensten is een complicerende factor, dat men in de meeste korpsen niet alleen wordt ingezet in het gebied waar men in de dagelijkse functie als leidinggevende werkt, maar ook elders in de regio. Dit vergt bijvoorbeeld extra inspanning van de Officier van Dienst om van lokaal beleid op de hoogte te zijn, of van het korps door de organisatie van een goede ‘back up’. Er zijn daarvoor voorzieningen zoals een eigen (speciaal ingericht) voertuig, protocollen en handboeken en dergelijke die als adequate ondersteuning van de taakuitvoering worden ervaren. De praktijk van de Officier van Dienst kan zeer uiteenlopend zijn. Soms ligt het accent van het werk nog op de HovJ-taken, die in combinatie met de taak van Officier van Dienst worden uitgevoerd. De dienstuitvoering wordt ook wel ervaren als een voortzetting van de – reguliere – werkzaamheden als ‘operationeel coördinator’ maar dan buiten kantooruren. In een ander geval heeft men weer verdergaande bevoegdheden en kan onder omstandigheden bijvoorbeeld direct contact gelegd worden met burgemeesters of het Openbaar Ministerie. Opleiding en onderhoud vaardigheden De geïnterviewden hebben gemeen, dat ze kunnen bogen op een jarenlange ervaring. De start is niet voor iedereen identiek geweest, bijvoorbeeld door inhoudelijke verschillen in de functie. Soms ontbrak een terugvalmogelijkheid op hogere leidinggevenden. Een aantal merkt op ooit min of meer ‘in het diepe’ gegooid te zijn. Gedurende een (korte) periode werden de eerste diensten weliswaar meegedraaid met ervaren collega’s, maar men werd al snel losgelaten. Een enkeling heeft een functiegerichte module (al of niet via de OLL of TLL22) of het Maatwerktraject van de Politieacademie gevolgd, maar feitelijk niet voorafgaand aan de start van de werkzaamheden als Officier van Dienst. Het automatisme waarmee soms zonder voorbereiding in de functie meegedraaid gaat worden (schaal 9 en het HovJ-certificaat), speelt hier mee. De andere situatie doet zich overigens ook voor. Na een inwerkperiode is men beoordeeld en na voordracht van de leidinggevende door de korpsleiding als Officier van Dienst aangewezen. Dit leverde bij betrokkene een gevoel van trots op en geeft de functie binnen het korps ook aanzien. Er is een uitgesproken wens en ook een ontwikkeling naar verbetering van de
22 OLL: Leergang Operationeel Leidinggevende van de Politieacademie TLL: Leergang Tactisch Leidinggevende
18
voorbereiding op de functie. De geïnterviewden spreken daarnaast echter ook van vrijblijvendheid ten aanzien van het participeren in opleidingstrajecten en in het onderhouden van de vaardigheden. Men is zeer te spreken over de organisatie van speciale dagen voor Officieren van Dienst en themabijeenkomsten. In sommige korpsen worden hiervoor alle betrokkenen uitgenodigd, Officieren van Dienst, HovJ’s, medewerkers meldkamer, enzovoorts. Hier worden onderwerpen besproken, die voor de uitvoering van de functie van belang zijn. Voorbeelden zijn de inzetprocedures van bijzondere eenheden, PD-management, toepassing tapfaciliteiten, uitwisseling van praktijkervaringen (casuïstiek) en intervisie. Uit de interviews is gebleken, dat men (nog steeds) belang hecht aan het delen van kennis en ervaring en het contact daarover met deelgenoten van andere diensten. ‘Je leert nog weer iedere keer’ en ‘Je kunt niet alles weten’ zijn ook bij deze ervaren politiemensen terugkerende uitspraken. Opleiding- en vaardigheidsaspecten zijn ook in verband gebracht met de competenties voor de Officier van Dienst. Het merendeel van de geïnterviewden meent dat de competenties, voor zover die beschreven zouden zijn, dezelfde zullen zijn als die voor de reguliere functies. Een scherp beeld leeft er in ieder geval niet. Als consequentie van beschreven functie-eisen is opgemerkt, dat deze dan ook onderhouden moeten worden. In dat verband is een kanttekening geplaatst bij het vrijblijvende karakter van referentiekaders. Die vrijblijvendheid werd ook genoemd bij de ervaringen met het oefenbeleid in multidisciplinair verband. Men onderkent een positieve ontwikkeling, maar van een echte oefencultuur binnen de politie wil men – uitzonderingen daargelaten – nog niet spreken. Afgezien van het feit dat het praktisch niet mogelijk lijkt om iedereen bijvoorbeeld jaarlijks te laten oefenen (sommige korpsen hebben tientallen, soms meer dan honderd Officieren van Dienst), is er vaak ook geen verplichting tot deelname; soms wordt geoefend ‘op uitnodiging’. Het belang van oefenen wordt wel onderschreven, al was het alleen maar vanwege het ‘kennen en gekend worden’. De basis voor de functie ligt naar de mening van de geïnterviewden in ervaring in uitvoerende functies. Het merendeel van hen heeft een functie ‘in uniform’. Daarmee komen zij door hun dagelijkse werk meer in aanraking met zaken, die je als Officier van Dienst kan tegenkomen dan bijvoorbeeld collega’s van de recherche of in beleids- en ondersteunende functies. Die zullen voor hun toerusting als Officier van Dienst dan ook andere wensen hebben; voor het optreden bij recherchezaken geldt dat vice versa. Suggesties Vanuit hun praktijk hebben de geïnterviewde Officieren van Dienst diverse suggesties gedaan, die in hun ogen de verdere ontwikkeling van de functie kunnen dienen. Er is gesproken over de ontwikkeling van basiseisen als objectieve toets voor de aanstelling van nieuwe Officieren van Dienst; een automatisme waarbij men zonder voorbereiding in de functie wordt aangesteld, wordt in dat verband niet onderschreven. De functie vereist met het oog op de situaties van opschaling in een multidisciplinaire omgeving competenties waarop een selectietraject zou moeten worden ingericht. Verschillende
19
geïnterviewden stelden zich in dat verband de vraag of ‘iedereen vanaf schaal 9’ wel voor de functie van Officier van Dienst geschikt is. Hierbij werd ook gesproken over een mogelijke knip in de functie van Officier van Dienst. Enerzijds de functionaris voor ondersteuning van de ‘dagelijkse’ operationele praktijk, anderzijds degene die wordt ingezet in geval van complexe en multidisciplinaire opschalingssituaties. Daarbij werd het idee geopperd om voor laatstbedoelde functie te investeren in een kleinere groep officieren. Voor de grote groep ‘operationeel uitvoerenden’ wordt gewezen op een basisopleiding met maatwerk op competenties. Dit laatste is dan afhankelijk van de functies die men in de eigen organisatie uitvoert of heeft uitgevoerd (uniformdienst, recherche, specialisme, meldkamer, enzovoorts). Het onderhoud van vaardigheden moet zich vooral ook richten op optreden bij onvoorziene gebeurtenissen. De vrijblijvendheid van de deelname aan (multidisciplinaire) oefeningen moet hierbij kritisch worden beoordeeld. Hoewel het echte oefenen de voorkeur heeft, wordt om praktische redenen het virtuele alternatief ook ondersteund. Voorts is gewezen op het belang (en gemak) van standaardisering van procedures, protocollen en andere handleidingen voor het optreden bij ‘Officier van Dienst’incidenten. Het gaat daarbij om zaken die regionaal zijn afgestemd en om informatie daarover die bij de centrale meldkamer voorhanden is. Samengevat kan worden gesteld dat gepleit wordt voor nog meer structuur in de functie en borging van de vaardigheden.
20
Beschouwing en aandachtspunten 3.1
INLEIDING
3
Na de rapportage van de Inspectie voor de politie in 1998 over het onderwerp paraatheid23 is de aandacht gericht op de noodzaak de vakbekwaamheid van operationeel leidinggevenden in het perspectief van escalerende situaties te verbeteren. In de daaropvolgende referentiekaders van de politie zijn afspraken neergelegd over de functie van de Officier van Dienst die ‘verantwoordelijk is voor het nemen van de eerste maatregelen bij een grootschalige of bijzondere gebeurtenis’24. De Inspectie OOV heeft onderzoek gedaan naar de taak en functie van deze functionaris, die als de eerst aangewezen operationele leidinggevende (buiten kantooruren) voor de reguliere taakuitvoering ‘het grootste risico loopt’ om met dergelijke gebeurtenissen geconfronteerd te worden. De benaming van Officier van Dienst is steeds meer gemeengoed geworden. Sommige korpsen werken met een taakverdeling en hebben ook nog een Chef van Dienst. In deze rapportage wordt gesproken over de Officier van Dienst, tenzij een onderscheid in functies van belang is. Aan de hand van de korpsbeelden en de interviews met een aantal fungerende Officieren van Dienst is gekeken naar de positie van de Officier van Dienst. De korpsbeelden zijn opgemaakt op basis van interne korpsregelingen en andere toegezonden documenten. Tijdens het onderzoek is geconstateerd, dat de opleidingsmodule van de functie van Officier van Dienst van de Politieacademie een vernieuwing doormaakt, die voortvloeit uit de ontwikkeling van taak- en functieaspecten. Beleid en profiel De functie van de Officier van Dienst heeft binnen de korpsen de laatste jaren een sterke inhoudelijke impuls gekregen. Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn inmiddels in interne korpsregelingen vastgelegd. Er zijn door de Politieacademie opleidingen ontwikkeld en er is binnen de korpsen sprake van een zich ontwikkelende oefencultuur met de andere hulpdiensten. De functie kent een aantal normen, dat landelijk wordt gedeeld. Het betreft het functieniveau van de Officier van Dienst (executief vanaf schaal 9), het HovJ-certificaat en een 24-uursbezetting van de functie. Deze criteria moeten met competenties en opleidingen voor de functie van Officier van Dienst een samenhangend kader vormen voor de taakuitvoering van de Officier van Dienst. De Inspectie constateert dat het profiel van de functie dat in de korpsregelingen is vastgelegd een tweeledig karakter kent. Enerzijds het concept van de referentiekaders met de context van grootschalige en bijzondere gebeurtenissen. Anderzijds de functie in
24 Paraatheid, alleen een kwestie van opschalen, een verkenning, Inspectie voor de politie, 1998 25 De Referentiekaders CCB 1999 en 2002 van de RvHC en de implementatie daarvan
21
het ‘dagelijkse werk’ voor niet alledaagse situaties zonder dat sprake is van crises of opschaling en met beheersmatige taken zoals bemoeienis met dienstroosters en personele zorg (geweldszaken, ongevallen en dergelijke). Competenties zijn in beperkte zin specifiek toegeschreven op de functie van de Officier van Dienst, die in alle korpsen als neventaak wordt uitgevoerd. De competenties worden daarbij ook afgeleid van de reguliere functies die men uitoefent. In een aantal korpsen zijn ze echter toegeschreven op de functie van de Officier van Dienst Politie en vertaald in termen van taakgerichte, organisatiegerichte en gedragsgerichte aspecten. Opleidingen zijn door de korpsen intern voorgeschreven. Voor het onderhoud van de vaardigheden zijn multidisciplinaire oefenprogramma’s vastgesteld, maar de deelname heeft niet steeds een verplicht karakter. Uit interviews met fungerende Officieren van Dienst blijkt dat er behoefte is aan een steviger basis en onderhoud van de functie van Officier van Dienst. De aard van het werk brengt volgens deze ervaren politiemensen mee dat uitwisseling van kennis en casuïstiek, intervisie en (fysieke) oefening belangrijke factoren zijn en blijven om in de ‘immer afwisselende praktijk’ adequaat op te kunnen treden. Tegen deze achtergrond is de Inspectie van oordeel dat de toerusting voor de functie, zowel bij de start als gedurende de uitoefening ervan voor de korpsen een aandachtspunt moet blijven. Functiescheiding De afspraken van de korpsen in de referentiekaders over de functie van de Officier van Dienst hebben naar de mening van de Inspectie niet geleid tot de basis voor samenwerking en uitwisseling zoals bedoeld in het RCCB2002. In de rapportage over de implementatie van het RCCB200225 is daarvan feitelijk ook afstand genomen door de stelling dat de toetsingskaders van de Officier van Dienst besloten liggen in de reguliere organisatie van de korpsen. De Inspectie kan hierin meegaan voor zover de werkzaamheden van de Officier van Dienst betrekking hebben op de directe operationele sturing in het ’dagelijkse werk’ en op beheersmatige zaken. De aard en escalatie van incidenten kunnen echter leiden tot (multidisciplinaire) crisis- en conflictsituaties, die uitstijgen boven de opstootjes en incidenten die als niet routinematige en alledaagse zaken door de Officier van Dienst worden opgepakt. In de route naar opschaling bij dergelijke situaties ligt naar de mening van de Inspectie een moment, waarin de taken en verantwoordelijkheden van de Officier van Dienst een andere dimensie krijgen. In dat verband is de uniforme basis (competenties, opleiding, e.d.) van de functie mede met het oog op de kwaliteit en de samenwerking en uitwisseling tussen korpsen wel geëigend. Naast de operationele vaardigheden en inzichten voor de directe aansturing van de uitvoerende eenheden zullen vanwege de complexiteit van de situatie ook andere competenties vereist zijn, zoals het functioneren in een multidisciplinaire werkomgeving, tactische kennis en anticipatie op verderstrekkende operationele maatregelen (kwalitatief en in de tijd gezien).
26 De onderste steen boven, resultaatverantwoording project implementatie RCCB2002, P. van de Kamp, Houten 5 mei 2004
22
Op praktische en kwalitatieve gronden geeft de Inspectie in overweging te bezien of in functionele en personele zin een scheiding dient te worden aangebracht in de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van Officier (Chef) van Dienst. In een aantal korpsen is dit al zo georganiseerd. Enerzijds een Officier van Dienst voor ‘het dagelijkse werk’ met een aantal operationele basisvaardigheden en korpsgerichte kwalificaties. Anderzijds een Officier van Dienst voor multidisciplinaire crisis- en conflictsituaties. Voor laatstbedoelde situaties kan een kleine groep geselecteerde personen met specifieke kennis en vaardigheden aangewezen worden. Een dergelijke aanpak komt ook ten goede aan de opbouw en het onderhouden van ervaring. Situaties waarin een scheiding kan plaatsvinden, kunnen bijvoorbeeld ontleend worden aan de GRIP-fasering, waarvoor door de Veiligheidskoepel26 inmiddels een landelijk referentiekader is vastgesteld. Het multidisciplinaire karakter van de samenwerking tussen de hulpdiensten is daarbij een kenmerkend aspect van die meer complexe dimensie. In dergelijke situaties van opschaling is/wordt weliswaar in hoger leidinggevend kader voorzien, maar het accent van de taak van de Officier van Dienst verschuift naar het oordeel van de Inspectie van operationele leiding over eenheden naar operationele regie over politiemaatregelen. De Inspectie wijst in dit verband op de ontwikkeling binnen het politieveld van het zogenaamde ‘Knoppenmodel’27, waarbij de competenties van de politiefuncties binnen de Staf Grootschalig en Bijzonder Optreden (SGBO) worden beschreven. De parallel wordt daarbij getrokken met ontwikkeling van de competenties en opleiding van de Officier van Dienst als lid van het COPI (Commando Plaats Incident). In de opleidingsmodules voor de Officier van Dienst komen mono- en multidisciplinaire onderwerpen aan de orde en zullen er selectie- en beoordelingsmomenten van de cursisten zijn. Er vindt ook afstemming plaats met de competenties voor de overeenkomstige functies bij de brandweer en de GHOR. Met het oog op het ‘multidisciplinaire’ aspect van de functie van de Officier van Dienst wijst de Inspectie op het belang om de uitgangspunten die de korpsen in het RCCB2002 hebben vastgelegd hier te blijven volgen. Uitwisseling en samenwerking zijn belangrijke aspecten in het licht van (langdurige) situaties van conflict- en crisisbeheersing. Uniformering van de kaders is daarbij een waarborg voor een landelijke basiskwaliteit van de functie. Een dergelijke kwaliteitsslag past in de ontwikkelingen zoals met betrekking tot het Referentiekader Regionaal Crisisplan28. Toerusting De huidige werkzaamheden van de Officier van Dienst omvatten in veel korpsen ook het optreden bij minder escalerende incidenten en meer alledaagse leidinggevende zaken op beheersmatig gebied. Hiervoor sprak de Inspectie in dat verband over de Officier van Dienst voor ‘het dagelijkse werk’. De grondslag van de functie ligt daarbij in de noodzaak van een 24-uurs voorziening in de directe operationele leiding. Dergelijke werkzaamheden kunnen naar hun aard ook zeer ingrijpend zijn en stellen eisen op alle 26 Referentiekader GRIP, juli 2006; de Veiligheidskoepel is een overleg waarin de platforms van de brandweer, politie, GHOR en gemeenten zijn vertegenwoordigd; 27 Zie noot 22 28 Het project geïnitieerd door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, richt zich op de eenduidige proces- en organisatiestructuur van de veiligheidsregio ten behoeve van de respons op grootschalige of bijzondere gebeurtenissen cq crises
23
terreinen van de politiezorg (noodhulp, verkeer, recherche, enzovoorts). Hoewel de Inspectie bij de inrichting van deze functie voor ‘de dagelijkse gang van zaken’ de eigen rol van de individuele korpsen benadrukt, geeft het onderzoek aanleiding tot een aantal opmerkingen. De Officier van Dienst wordt als eerst aangewezen en aanwezige leidinggevende met tal van complexe kwesties geconfronteerd. Het is met het oog op de mogelijke impact van incidenten of situaties op de burger en de politie inclusief de Officier van Dienst zelf van belang, dat laatstgenoemde is toegerust voor deze functie. Door de taken van de Officier van Dienst naast functie-eisen te verbinden met specifieke competenties ontstaat een kader waarop een selectie van Officieren van Dienst kan plaatsvinden. Een automatisme waarmee men in de functie terecht kan komen (een aanstelling in schaal 9 + het HovJ-certificaat) doet volgens de Inspectie geen recht aan het karakter van de functie. Met het oog op de voorbereiding op de functie is een aantal onderwerpen van belang voor nieuwe Officieren van Dienst: • het (inter)districtelijke of regionale werkgebied van de Officier van Dienst brengt mee dat bij de aanstelling als Officier van Dienst en ook later gericht aandacht wordt besteed aan aspecten van de korpsorganisatie, die niet voor iedere Officier van Dienst eigen zijn aan het dagelijkse werk, bijvoorbeeld procedures over inzet van bijzondere eenheden, waarschuwingsprotocollen, enz.; • uit de interviews blijkt dat een inwerkperiode gewenst is. Voor aankomende Officieren van Dienst kan gedacht worden aan een maatwerkintroductie over andere onderdelen, afhankelijk van de dagelijkse functie in de operationele of ondersteunende sfeer; • de themabijeenkomsten die korpsen organiseren, vormen een belangrijk kader voor de uitwisseling van ervaringen en (nieuwe) kennis. Zij kunnen, zoals wel gebeurt, ook gebruikt worden als evaluatiemomenten van de uitvoering van de functie. Het voorgaande laat onverlet, dat de Officier van Dienst ook algemene (theoretische) kennis en vaardigheden moet opdoen. Hierbij valt te denken aan behandeling van onderwerpen over het optreden in (on)voorziene situaties en aan casuïstiektraining.
3.2
S A M E N VAT T I N G E N A A N D A C H T S P U N T E N
3.2.1
S A M E N VAT T I N G
Het onderzoek heeft zich gericht op de taakomschrijving, de functie-eisen, opleiding en competenties van de Officier van Dienst. Een analyse van de taken van de Officier van Dienst levert een profiel op, waarin een 24-uurs aanwezigheid van operationele leiding en sturing van de politie-eenheden ‘op straat’ centraal staat. Daarnaast zijn er beheersmatige taken zoals personeelszorg en toezicht op de dienst. Een eensluidende taakomschrijving is er niet, de diverse taakelementen komen wel in afwisselende samenstelling voor. Kenmerk voor de inzet zijn de operationele, maatschappelijke of politiek-bestuurlijke impact van situaties of incidenten. Situaties en omstandigheden waarin sprake is van
24
multidisciplinaire opschaling en samenwerking met de andere hulpdiensten van brandweer en GHOR kunnen daarbij aangemerkt worden als verzwarende factoren (vanwege aard incident, complexiteit en afstemming maatregelen), die om die reden niet in dezelfde functie besloten hoeven te liggen. Een scheiding in functies, zoals in een aantal korpsen voorkomt, kan daarin met het oog op competenties van betekenis zijn voor de kwaliteit van de taakuitvoering De kwaliteitseisen die voor de functie van Officier van Dienst in de referentiekaders van de politie zijn afgesproken, hebben betrekking op een drietal opleidingen, namelijk het HovJ-certificaat en de basisopleidingen crisisbeheersing en rampenbestrijding respectievelijk PD-management. Voorts hebben de korpsen de eis van executieve status met minimaal de rang van inspecteur (schaal 9), (recente) operationele leidinggevende ervaring en impliciet het voldoen aan de IBT-verplichtingen vastgelegd. Daarnaast worden OvD-opleidingen (als onderdeel van een leergang, als functiegerichte applicatie of als maatwerk) genoemd of voorgeschreven. Competenties zijn ofwel afgeleid van de reguliere functies die door de fungerende Officieren van Dienst worden uitgeoefend ofwel expliciet benoemd en daarbij geordend naar onderwerpen van taakgerichte, organisatiegerichte en gedragsgerichte aspecten. Bij de ontwikkeling van de OvDopleidingsmodule door de Politieacademie zijn de omstandigheden van voorzienbare en niet-voorzienbare situaties met het oog op de kennis en vaardigheden meegenomen. Uit interviews met fungerende Officieren van Dienst blijkt dat in hun praktijk voorafgaand aan de aanstelling in ieder geval wordt voldaan aan de HovJ- en IBT-certificeringseisen, evenals het rang/schaalniveau en de impliciete competenties. Het komt echter ook voor dat zonder (intern voorgeschreven) OvD-opleiding diensten worden gedraaid. Het onderhoud van de functie vindt voor een belangrijk deel plaats door (periodieke) themabijeenkomsten en (multidisciplinaire) oefeningen. De bijeenkomsten worden daarbij veelal ook gebruikt als evaluatiemomenten. Deelname aan bijeenkomsten of oefeningen is veelal niet verplichtend. 3.2.2
A ANDACHTSPUNTEN
De functie van de Officier van Dienst krijgt door de ontwikkelingen op het terrein van conflict- en crisisbeheersing en de samenwerking met de andere hulpdiensten op onderdelen een specifiek karakter. Om de kwaliteit van de functie in brede zin te borgen benoemt de Inspectie op grond van haar onderzoek een aantal aandachtspunten in het licht van een mogelijke tweedeling in werkzaamheden. De aandachtspunten richten zich op de individuele korpsen of op de gezamenlijke korpsen. Profiel van de functie • onderzoek de wenselijkheid van een – functionele – scheiding van taken tussen de Officier van Dienst die primair belast is met de directe leiding van het dagelijkse operationele proces
25
(buiten kantooruren) en de Officier van Dienst (-Politie) die belast is met regietaken over politiële maatregelen in de multidisciplinaire samenwerkingsverbanden met de andere hulpdiensten in het kader van conflict- en crisisbeheersing; • maak een uniforme, landelijke taakomschrijving voor de Officier van Dienst(-Politie) als functionaris binnen opschalingprocessen en stem die af met de overeenkomstige functies bij de brandweer en de GHOR; Kwaliteit en beschikbaarheid • leg in het verlengde van een uniforme taakomschrijving in overleg met de Politieacademie expliciet verband tussen de taken en de voor die taken benodigde competenties en opleidings- of oefenprogramma’s van de Officier van Dienst(-Politie) voor multidisciplinaire crisis- en conflictsituaties respectievelijk het ‘dagelijkse politiewerk’; • normeer zo mogelijk met het oog op ‘vormbehoud’ (onderhoud van de kennis en ervaring) het aantal Officieren van Dienst(-Politie) voor de specifieke multidisciplinaire conflict- en crisissituaties; • versterk en borg als individuele korpsen ook het kwaliteitsniveau van de Officier van Dienst die belast is met de directe leiding van het dagelijkse operationele proces (buiten kantooruren) door een opleidingstraject dat is toegesneden op diens feitelijke functie en dat voorafgaat aan de aanstelling in die functie.
26
Bijlage: Lijst met afkortingen BPZ BPS COPI CORT CTPI GHOR GRIP HovJ IBT OLL OCR PD-managament RCCB2002 RTGP SGBO TLL
Basispolitiezorg Bedrijfsprocessensysteem Commando Plaats Incident Commando Ongevals- en Rampterrein Coördinatie Team Plaats Incident Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen Gecoördineerde Regionale Incidentsbestrijdingsprocedure Hulpofficier van Justitie Integrale Beroepsvaardigheid Training Leergang Operationeel Leidinggevende Opleiding crisisbeheersing en rampenbestrijding Plaats delict-management Referentiekader Conflict- en crisisbeheersing 2002 Regeling Toetsing Geweldsbeheersing Politie Staf Grootschalig en Bijzonder Optreden Leergang Tactische Leidinggevende
27
I
Bijlage: Kader voor inventarisatie van de korpsdocumenten II
I O O V- O N D E R Z O E K O F F I C I E R VA N D I E N S T
Doorlichting van korpsdocumenten In het kader van het IOOV-onderzoek naar de Officier van Dienst zijn bij de regiokorpsen documenten opgevraagd. De documenten zijn aan de hand van de onderwerpen in onderstaand kader doorgelicht en hebben geleid tot een concept korpsbeeld. De gezamenlijke korpsbeelden vormen te zijner tijd mede de basis voor een analyse van de OvD-functie en zullen in de IOOV-rapportage als bijlagen opgenomen worden. Huidige situatie • aanwezigheid van een interne regeling; • aanwijzing van een procesverantwoordelijke; • positionering van functies: officier van dienst, chef van dienst, inspecteur van dienst; • relatie met externe kaders zoals het Referentiekader CCB 2002; Profiel van de functie • functiebeschrijving; • taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden; • criteria voor inzet; • instructies, protocollen cq procesbeschrijvingen voor de taakuitvoering; • beschikbare middelen, uitrusting en bewapening; Organisatorische aspecten • wie/welke functionarissen voeren de functie uit; • werkgebied geografisch (b.v. regionaal, districtelijk) en functioneel (b.v. handhaving, toezicht, opsporing, vreemdelingenzorg); • aantal fungerende OvD’s en/of CvD’s (NB: hoeft niet op de komma nauwkeurig); • frequentie van de dienstuitvoering (NB: b.v. aantal keren per periode); • diensttijden: binnen/buiten kantooruren (i.v.m. bereikbaarheid/beschikbaarheid), periode (dag, week, weekend, e.d.); • relatie met meldkamer en operationele uitvalsbasis; • rol en functie in opschaling in het kader van COPI en CORT; • aanbeveling Referentiekader CCB 2002: 30-minuten termijn; • rapportage en verantwoording dienstuitvoering en dienstoverdracht; Functie-aspecten • functie/schaalniveau; • opleidings- en aanstellingseisen: b.v. OvD-module, OLL/TLL. HovJ, basisopleiding OCR, basisopleiding PDM; • competenties of competentieprofiel; • mono/multidisciplinaire oefening- en/of trainingsprogramma en evaluatie; • samenwerking andere hulpdiensten; Ontwikkelingen • b.v. evaluatie regeling;
28
Bijlage: Overzicht van geïnterviewde Officieren van Dienst C.J. de Lange J. van der Wolde T. de Boer G. Bos
regiopolitie Groningen regiopolitie Groningen regiopolitie Groningen regiopolitie Groningen
R. Berendsen
regiopolitie Utrecht
M. Schipper R. Mooijbroek N. van Diepen J. van ’t Hof
regiopolitie Zaanstreek-Waterland regiopolitie Zaanstreek-Waterland regiopolitie Zaanstreek-Waterland regiopolitie Zaanstreek-Waterland
R. Kruijswijk R. Petow R. Vriesde
regiopolitie Haaglanden regiopolitie Haaglanden regiopolitie Haaglanden
T. van Eijsden H. Risseeuw
regiopolitie Rotterdam-Rjnmond regiopolitie Rotterdam-Rjnmond
J. Hoeijmakers J. Stultiens P. Linders
regiopolitie Limburg-Noord regiopolitie Limburg-Noord regiopolitie Limburg-Noord
III
Overige personen J. Kamping regiopolitie Groningen mevrouw M. Laemers regiopolitie Groningen S. Tuinsma H. de Vries
regiopolitie Zaanstreek-Waterland regiopolitie Zaanstreek-Waterland (Bureau CCB)
G. van Opstal
regiopolitie Haaglanden
A. Broere R. Essing
regiopolitie Rotterdam-Rijnmond regiopolitie Rotterdam-Rijnmond
F. Weerdmeester
Politieacademie
H. van Hijum
Projectmanager Landelijk projectteam crisismanagement
29
30
31
32
Kiezen en delen? B E S C H O U W I N G O V E R D E F U N C T I E VA N O F F I C I E R VA N D I E N S T B I J D E P O L I T I E .
