Obstakels voor transformatie Juridische knelpunten en oplossingsrichtingen Laurens Buenting 1519263 Real Estate Management AR3R030 Onderzoeksprogramma: Transformatie van kantoorgebouwen
Datum: 26-01-2012
P5
Introductie • 7.030.000 m² leegstand (14,4%) • Mismatch vraag en aanbod • Scheiden van functies
• Vraag naar woningen • Mogelijkheden voor herbestemming
• Tot aantal jaren geleden weinig toegepast • Verwervingskosten, complexiteit en belemmeringen in de regelgeving 2/36
Relevantie • Maatschappelijke relevantie • Kabinet erkent probleem (leegstand bestrijden) • Voorstellen SP en GroenLinks • Bouwbesluit 2012 (versoepelen transformatie)
• Wetenschappelijke relevantie • Diverse onderzoeken op gebied van regelgeving • Recht op transformatie, M. Jansen • Transformatiewijzer, SBR • Transformatie van kantoorgebouwen, T. vd Voordt e.a. 3/36
Probleemstelling De probleemstelling luidt dat er leegstand aanwezig is waar hinder van wordt ondervonden. Onderzoek wijst onder andere uit dat de juridische obstakels transformatie als oplossing belemmeren.
4/36
Doelstelling Het in kaart brengen van de juridische obstakels en oplossingsrichtingen formuleren om uiteindelijk die obstakels weg te nemen of te verminderen.
5/36
Hoofdvraag Welke juridische aspecten vormen obstakels voor de haalbaarheid van transformatieprojecten? En wat zijn mogelijke oplossingen om de haalbaarheid van transformatieprojecten te vergroten?
6/36
Deelvragen Algemeen
Juridisch Regelgeving Beleid
•Onder welke omstandigheden zijn transformatieprojecten interessant voor ontwikkelaars? •Wat is het standpunt van ontwikkelaars, beleggers en gemeenten als het gaat om transformeren van leegstaande kantoorgebouwen?
•Wat zijn de juridische obstakels in het transformatieproces? •Welke juridische aspecten vormen geen belemmering bij transformatieprojecten? •Welke juridische aspecten zijn het meest kritisch?
•Wat is de relatie tussen transformatie en regelgeving en hoe zit die regelgeving in elkaar? •Wat is het doel van regelgeving in het transformatieproces, het gebouw bestaat toch al? •Zijn er projecten niet gestart vanwege knelpunten in de regelgeving en wat was hierbij het probleem? •Wie kan op welke wijze bijdragen aan de oplossing van de geconstateerde belemmeringen?
•Waar baseert de gemeente op, om bij het toetsen van het Bouwbesluit op een hoger kwaliteitsniveau dan vastgesteld in het bouwbesluit voor bestaande gebouwen te toetsen?
7/36
Onderzoeksopzet
8/36
Literatuur onderzoek ‘’Wat is de relatie tussen transformatie en regelgeving en hoe zit die regelgeving in elkaar?’’ • Regels opgesteld voor het aanpassen van gebouwen. • Zonder regelgeving geen richtlijn waaraan te houden bij (ver)bouwprojecten. • Bij transformatieprojecten is onderscheid te maken in technische en planologische regelgeving. 9/36
Literatuur onderzoek (2) Regelgeving wordt gezien als belemmering • Transformatie stimuleren, regelgeving veranderen (de Zeeuw en Lesmeister 2004, 31) • Complex, te duur, ketst af vanwege grote hoeveelheid regelgeving (Hobma en Weijenberg 2007, 278)
• Maar zijn het nu wel de knelpunten binnen die regelgeving of zijn het andere omstandigheden? 10/36
Bouwbesluit 2003 • Bij transformatie moet het gebouw minimaal voldoen aan de bouwnormen voor bestaande bouw • Gemeenten eisen merendeel nieuwbouwniveau • Ontheffingen mogelijk mits gemotiveerd ▫ Niet altijd duidelijk of/waar ontheffing voor verleend gaat worden ▫ Medewerking gemeente doorlopen procedures gewenst 11/36
Expert interviews • Bouwbesluit 2003 wordt niet als knelpunt gezien • Medewerking B&W (wisselvalligheid in het verlenen van ontheffingen = onzekerheid) • Gemeenten zijn niet gewend dat de situatie bij verbouw niet flexibel is
12/36
Casestudies • Transformatie van leegstaande kantoren naar woningen • Binnenstedelijke gebied • Regelgeving Bouwbesluit >2003 • Succesvolle en vruchteloze projecten • Succesvol: gerealiseerd of in uitvoering • Gevarieerd aanbod cases met betrekking tot beleid en gemeente 13/36
Succesvolle cases HQ023 Hoofddorp Head Quarters 023 Hoofddorp
Van kantoorgebouw tot woongebouw
Locatie: Saturnusstraat 71-105 Hoofddorp Afmeting gebouw: 3.100 m² Oorspronkelijk bouwjaar: 1987 Leegstand sinds: 2003 Oplevering na transformatie: 2006 Aantal woningen: 60 appartementen van 33 tot 55 m² bedoeld voor werkende jongeren Opdrachtgever: Verwelius Huizen Ontwerp: Tordoir van der Berg Hoofddorp Aannemer: Verwelius Huizen Verwervingskosten: n.v.t.: in eigendom Verwelius Verbouwingskosten: € 2.700.000,- (raming) Verkoopprijzen: van € 89.950,- tot € 151.950,Erfpacht per jaar: van € 936,- tot € 1.572,-
14/36
HQ023 Hoofddorp Eis gemeente: nieuwbouwniveau Specifieke punten: • Fijnstof • Geluidsaspecten (binnen/ buiten) • Subsidie vanuit gemeente • Pand in eigendom ontwikkelaar • Modelwoning Bestemmingsplanwijziging • Gemengde bestemming, deel artikel 19 procedure
15/36
GAK-gebouw Amsterdam GAK-gebouw Amsterdam
Van kantoorgebouw tot woongebouw
Locatie: Bos en Lommerplantsoen 1 Amsterdam Afmeting gebouw: 40.000 m² Oorspronkelijk bouwjaar: 1960 Leegstand sinds: 2005 Oplevering na transformatie: medio 2012 Nieuwe functies: studentenwoningen van 30 tot 40 m², starterswoningen en bedrijfsruimte Opdrachtgever: Stadgenoot en AM Ontwikkeling Ontwerp: Wessel de Jonge Architecten Aannemer: n.n.b. Verwervingskosten: n.n.b. Verbouwingskosten: n.n.b. Verkoopprijzen: v.a. € 75.000,- en gemiddeld € 115.000,- v.o.n. Erfpacht per jaar: n.n.b.
16/36
GAK-gebouw Amsterdam Eis gemeente: nieuwbouwniveau Specifieke punten: • Fijnstof (A10) • Geluidsaspecten (A10) • Monument • Gevel vervangen • Brandwerendheid • Stichtingskosten > nieuwbouw
17/36
GeinZicht Nieuwegein GeinZicht Nieuwegein
Van kantoorgebouw tot woongebouw
Locatie: Veenwal 130 Nieuwegein Afmeting gebouw: 1.549 m² Oorspronkelijk bouwjaar: 1988 Leegstand sinds: 2005 Oplevering na transformatie: medio 2012 Aantal woningen: Studios, 2 kamer en 3 kamer appartementen vanaf 30m² tot 77m². 34 in totaal Opdrachtgevers: Exploitatiemaatschappij Noordlaan BV ism. De Kade Vastgoed BV Ontwerp: Loosbroek Architecten bv Aannemer: n.n.b. Verwervingskosten: n.n.b. Verbouwingskosten: € 1.500.000,- (raming) Verkoopprijzen: van €85.000,- tot 204.500,- v.o.n.
18/36
GeinZicht Nieuwegein Eis gemeente: nieuwbouwniveau Specifieke punten: • Geluidsaspecten • Parkeren (dubbel gebruik) • Integrale toegankelijkheid
Bestemmingsplanwijziging • Wabo projectbesluit (14 weken ipv. 26 weken) 19/36
Vruchteloze cases Kantoor BVD Den Haag • Het gebouw is niet getransformeerd (niet vanwege beperkende regelgeving) • Een andere partij biedt meer voor het gebouw
20/36
GAK-gebouw Amstelveen • De locatie, onder een aanvliegroute van Schiphol: extern gevaar (neerstortende vliegtuigen) • Bestemmingsplanwijziging niet mogelijk • Geluidsaspecten geen belemmering • Gebouw gesloopt • In de huidige situatie meer bespreekbaar met gemeente 21/36
Sloterwaard Amsterdam • Haalbaarheidsstudie • Een andere partij biedt meer en wil slopen en nieuwe torens voor studenten realiseren • Dit project heeft de voorkeur bij de gemeente
22/36
Belastingkantoor Utrecht • Hoge vraagprijs. Taxatie van de marktwaarde als kantoor • Gemeente voorstander transformatie • Hogere opbrengst generatie sloop en nieuwbouw • Eigenaar en gemeente in onderhandeling over vervolg
23/36
Conclusies cases • • • • •
Nieuwbouwniveau vaak maatstaf Ontheffingen mogelijk, niet duidelijk waar Regelgeving in het Bouwbesluit geen knelpunt Problemen worden vaak wel opgelost Regelgeving bij onderzochte vruchteloze cases geen belemmering maar andere factoren • Knelpunten die niet door het Bb zijn opgelost ▫ Wgh, parkeren, bestemmingsplan 24/36
Onderzoeksresultaten • Bouwbesluit 2012 • Wet geluidhinder • Parkeren
25/36
Bouwbesluit 2012
(verwacht: april 2012)
• Slanker (25%) ▫ Beoogd minder regeldruk
• Bb 2012 minder beleidsvrijheid gemeenten ▫ Voor initiatiefnemers dus makkelijker
• Nieuwbouwvoorschriften (uitgangspunt) • Tenzij verbouwniveau is opgenomen ▫ Rechtens verkregen niveau
Bouwbesluit 2012; Minder regels --> Meer discussie‽ 26/36
Rechtens verkregen niveau • Dat wat je aantreft (ondergrens bestaande bouw en bovengrens nieuwbouw) • Voorbeeld: nieuwe woningscheidende wanden realiseren. Welke WBDBO eis? ▫ Art. 2.86 Verbouw, …uitgegaan van het rechtens verkregen niveau en een WBDBO van tenminste 30 minuten ▫ Bestaande bouw = 20 minuten ▫ Wanden waren er niet dus minimum = 30 minuten 27/36
Rechtens verkregen niveau • Voorbeeld: hoogte boven de vloer ▫ Art. 4.4 Verbouw, …uitgegaan van een hoogte van ten minste 2,1 m ▫ Er hoeft geen ontheffing meer te worden aangevraagd wanneer vloerhoogte < 2,6 m ▫ < 2,1 m is niet mogelijk!
28/36
Invloed Bouwbesluit 2012 op cases • Door het verbouwniveau vastgelegd waaraan het gebouw minimaal moet voldoen • Geen overleg met gemeente nodig omtrent ontheffingen • Er kan veel bespaard worden op de bouwkosten
29/36
Wet geluidhinder • • • •
Per gemeente verschillend wat kan en wat niet Oplossing is altijd wel te vinden Financiële consequenties Onderhandelingsruimte
30/36
Parkeren • Vaak niet voldoende parkeergelegenheid • Moeilijk in te passen in bestaande situatie
Streven naar: • Dubbel gebruik, automatisch parkeersysteem • Geen of weinig parkeerplaatsen te realiseren; ▫ Ontheffing mogelijk ▫ Doelgroepen met lage parkeernorm een optie 31/36
Conclusies & aanbevelingen Hoofdvraag: Welke juridische aspecten vormen obstakels voor de haalbaarheid van transformatieprojecten? En wat zijn mogelijke oplossingen om de haalbaarheid van transformatieprojecten te vergroten?
32/36
Conclusies • Regelgeving niet zozeer probleem, maar wisselvalligheid per gemeente wat wel en wat niet kan (oplossingen, ontheffingen, beleid) • Bouwbesluit 2012 biedt veel mogelijkheden door wegnemen beleidsvrijheid bij gemeenten • Maatschappelijke verantwoording initiatiefnemer • Wat gaan gemeenten doen om een hoger kwaliteitsniveau af te dwingen. Via Woningwet? • Omgaan met Woningwet artikel 13 • Bestemmingsplanwijziging geen probleem 33/36
Aanbevelingen • Optimalisatie efficiëntie; met partijen in vroeg stadium praten over mogelijke functieverandering • Per project dient gekeken te worden naar de mogelijkheden • Openheid in besluitvorming • Actieve benadering • Afwaarderen gebouwen • Energielabel woningen 34/36
Verbeterpunten • Hoe gaan gemeenten om met de Woningwet artikel 13? Komen er aanvullende eisen? • Wie gaat het rechtens verkregen niveau bepalen, en hoe? • Afstemming Bouwbesluit 2012 op overige besluiten en normbladen.
35/36
Einde • Ruimte voor vragen en discussie
36/36
10 voorstellen Paulus Jansen SP • 1. • 2. • 3. • 4. • 5. • 6. • 7. • 8. • 9. • 10.
Schaf de fiscale aftrekbaarheid van leegstandskosten af, voor gebouwen die langer dan een jaar leeg staan en waarvoor geen aanvraag voor een (ver)bouwvergunning is ingediend. Stort de opbrengst van de afschaffing van de fiscale aftrek van leegstand in een fonds voor herontwikkeling van bestaande gebouwen. Laat gemeenten regionaal samenwerken in plaats van elkaar te beconcurreren. koppel de bouwvergunning voor een nieuw kantoor aan de verplichting om een gelijk aantal m2 te slopen of her te ontwikkelen. Introduceer in het Bouwbesluit naast eisen voor nieuwbouw en eisen voor bestaande gebouwen ook eisen voor de herontwikkeling of renovatie van bestaande gebouwen, Introduceer een wettelijke plicht voor bedrijven om lid te zijn van een bedrijvenvereniging op een bedrijventerrein, kantoorlocatie of winkelcentrum met inbegrip van een verplichte bijdrage aan collectieve voorzieningen. Maak de boete op leegstand afhankelijk van de grootte van het gebouw, met een maximum van €50/m2 per jaar. Verplicht gemeenten met een leegstand van meer dan 2% - de natuurlijke leegstand ten gevolge van mutaties - om een leegstandsverordening vast te stellen en hierop ook actief te handhaven. Laat alle gemeenten hun planvoorraad opschonen. Op die manier wordt het aanbod beter afgestemd op de echte vraag naar nieuwbouw. Maak functieverandering makkelijker door aanpassing Bouwbesluit en vereenvoudiging functieverandering binnen bestemmingsplannen.
Deelvraag 1 • ‘’Onder welke omstandigheden zijn transformatieprojecten interessant voor ontwikkelaars?’’ • De verwervingskosten van het gebouw zijn voor een ontwikkelaar van groot belang. De waarde die een ontwikkelaar wil betalen, is veelal niet in overeenstemming met de prijs die de belegger wil ontvangen. Daarnaast zijn de onzekerheid (in (ver)bouwkosten en het beleid van gemeenten) en de ontwikkelrisico’s belangrijke aspecten. Wanneer de onzekerheid over ontwikkelrisico’s tot een minimum worden beperkt, dan weten ontwikkelaars beter waar ze aan toe zijn. Waanneer deze onzekerheid wordt weggenomen en de verwervingskosten acceptabel zijn, dan zijn transformatieprojecten interessant voor deze partij.
Deelvraag 2 • ‘’Wat is het standpunt van ontwikkelaars, beleggers en gemeenten als het gaat om transformeren van leegstaande kantoorgebouwen?’’ • Ontwikkelaars wensen bij transformatieprojecten zekerheid te krijgen van gemeenten waar ontheffingen verleend kunnen worden om daar waar noodzakelijk van het nieuwbouwniveau af te kunnen wijken. Daarnaast is medewerking van gemeenten over de te doorlopen procedures gewenst. Gemeenten willen de leegstand in hun gemeente zoveel mogelijk terugdringen om verloedering tegen te gaan. Met transformatie wordt voldaan in de behoefte naar de vraag naar andere functies. Een belegger heeft als doel een zo hoog mogelijk rendement te halen. Woningen in een kantoorgebouw leveren tenslotte minder op dan een gevuld kantoorgebouw wat verhuurd wordt als kantoor. Beleggers zien steeds vaker in dat het kantoorpand niet meer (goed) verhuurd kan worden als kantoor en zijn daardoor bereid het pand een nieuwe functie te geven waardoor het pand weer verhuurd kan worden.
Deelvraag 3 • ‘’ Wat zijn de juridische obstakels in het transformatieproces?’’ • De veel voorkomende knelpunten in het transformatieproces zijn ruimtelijke ordening (parkeren), gemeentelijke bouwverordening, geluidhinder, luchtkwaliteit, brandveiligheid, Bouwbesluit, transformatiebeleid gemeenten, bestemmingsplanwijziging, welstand, fiscaliteit.
Deelvraag 4 • ‘’Welke juridische aspecten vormen geen belemmering bij transformatieprojecten?’’ • Het wijzigingen van het bestemmingsplan, wat een aantal jaren geleden voor problemen zorgde om tot functieverandering over te gaan omdat niet duidelijk was of gemeenten konden of wilden meewerken is verleden tijd. Uit de expert interviews en casestudies blijkt dat de wijzigingsprocedure niet meer voor problemen zorgt omdat gemeenten bereidwillig zijn om mee te werken aan de bestemmingsplanwijziging. Daarnaast wordt weinig inspraak van omwonende ondervonden omdat het gebouw zelf niet verandert (alleen de functie), waardoor het proces niet tot vertraging lijdt.
Deelvraag 5 • ‘’Welke juridische aspecten zijn het meest kritisch?’’ • De meest kritische aspecten bij transformatieprojecten zijn de beleidsvrijheid van gemeenten in het toetsen van het Bouwbesluit 2003, geluidhinder, fijnstof en parkeren. Zoals hierboven beschreven is niet direct duidelijk waarvoor ontheffingen verleend worden en daarnaast zorgt de locatie van kantoren ervoor dat geluidsgevoelige bestemmingen zoals woningen niet direct mogelijk zijn, tenzij aanpassingen aan het gebouw worden verricht. Het zoeken naar mogelijke oplossingen is een tijdrovende zaak waardoor de kosten vaak hoog oplopen. Bij binnenstedelijke locaties is parkeren op openbaar gebied niet of nauwelijks meer te realiseren en is er op eigen terrein weinig ruimte om te kunnen voldoen aan de parkeernorm. Onderzoek naar oplossingen en overleg resulteert eveneens in een langdurig proces.
Deelvraag 6 • ‘’ Wat is de relatie tussen transformatie en regelgeving en hoe zit die regelgeving in elkaar?’’ • Bij de verandering van de functie van een gebouw zijn regels opgesteld die gelden voor de aanpassingen van het gebouw. Zonder regelgeving is er geen richtlijn waaraan men zich dient te houden bij (ver)bouwprojecten. In de regelgeving worden uitvoeringskaders gesteld toegespitst op specifieke bedrijfstakken. Zo is er bij transformatieprojecten onderscheid te maken in technische- en planologische regelgeving.
Deelvraag 7 • ‘’Wat is het doel van regelgeving in het transformatieproces, het gebouw bestaat toch al?’’ • Wanneer functieverandering (van kantoor naar een andere functie) plaatsvindt en er aan het gebouw verbouwd moet worden om de nieuwe functie in te passen is een omgevingsvergunning nodig. Deze vergunning wordt getoetst aan de wet- en regelgeving (Bouwbesluit) die geldt voor de nieuwe functie. Daarnaast moet de bestemming worden aangepast als de nieuwe bestemming niet past binnen het huidige bestemmingsplan. Het bouwplan voor de nieuwe functie wordt ook getoetst aan de gemeentelijke bouwverordening en aan de welstandeisen.
Deelvraag 8 • ‘’Zijn er projecten niet gestart vanwege knelpunten in de regelgeving en wat was hierbij het probleem?’’ • Uit onderzoek is gebleken dat dit moeilijk is aan te geven. De hierboven beschreven projecten hebben allen hun belemmeringen, maar nooit is gebleken (of niet te vinden) of dit heeft gelegen aan de regelgeving en in het bijzonder aan de kritische aspecten: ruimtelijke ordening (bestemmingsplan, parkeren), gemeentelijke bouwverordening (parkeren), geluidhinder, luchtkwaliteit, brandveiligheid, Bouwbesluit, transformatiebeleid gemeenten of welstand. Projecten die geen doorgang konden vinden, hebben veelal andere oorzaken blijkt uit onderzoek (de hierboven beschreven vruchteloze cases zijn een paar voorbeelden). Er wordt een te hoge aankoopwaarde voor het pand gevraagd, er kan geen eindbelegger gevonden worden, of een andere onafhankelijke partij biedt meer voor het pand om het vervolgens te kunnen slopen om nieuwbouw te realiseren. Bij het GAK-gebouw in Amstelveen bleek het luchthavenindelingsbesluit en de bestemming kantoren de beperking. De gemeente werkte niet mee aan een bestemmingsplanwijziging. Over de case belastingkantoor te Utrecht kunnen nog geen harde conclusies worden getrokken omdat nog geen beslissing is genomen het pand wel of niet te transformeren. Ook hier is niet naar voren gekomen dat de regelgeving een belemmering vormt. De eigenaar en de gemeente zijn nog in onderhandeling.
Deelvraag 9 • ‘’Wie kan op welke wijze bijdragen aan de oplossing van de geconstateerde belemmeringen?’’ • Beleggers kunnen helpen het leegstandsprobleem aan te pakken door hun gebouwen af te waarderen, zodat ze interessant zijn om aan te schaffen en te herontwikkelen. Gemeenten kunnen bijdragen door beter te communiceren wat wel en niet mogelijk is in de regelgeving omtrent de functieverandering. Geef openheid in de besluitvorming. Daarnaast is het meedenken in het zoeken naar oplossingen om functieverandering mogelijk te maken een welkome noodzakelijkheid. Hierdoor wordt de onzekerheid bij initiatiefnemers aanzienlijk verminderd en weten zij waar ze aan toe zijn bij functieverandering. Een ontwikkelaar is bereidwillig om een leegstaand kantoor te transformeren wanneer de ontwikkelrisico’s tot een minimum zijn beperkt en kosten overzichtelijk zijn.
Deelvraag 10 • ‘’ Waar baseert de gemeente op, om bij het toetsen van het Bouwbesluit op een hoger kwaliteitsniveau dan vastgesteld in het Bouwbesluit voor bestaande gebouwen te toetsen?’’ • Gemeenten hielden bij transformatieprojecten de nieuwbouwnormen aan omdat er nieuwe woningen ontstaan na transformatie. Om af te kunnen wijken van de nieuwbouwnormen kon vervolgens wel ontheffing worden aangevraagd. Echter, is er per gemeente geen beleidsnota aanwezig waarin kon worden afgelezen voor welke punten B&W ontheffing ging verlenen en voor welke punten dit absoluut niet mogelijk is. Het wel of niet verlenen van ontheffing is dus per gemeente verschillend geregeld en maakt het voor initiatiefnemers erg onzeker waar wel van de nieuwbouwnormen kan worden afgeweken en waar niet.
