Fusie NMa en OPTA: Obstakels voor een optimale aanvulling?

Fusie NMa en OPTA: Obstakels voor een optimale aanvulling? Een onderzoek naar de optimale vorm van de fusie van een algemene en een sectorspecifieke mededingingstoezichthouder

Afstudeerscriptie voor de opleiding Technische Bestuurskunde van de faculteit Techniek, Bestuur en Management van de Technische Universiteit Delft

Delft, mei 2003

Auteur:

R.M. Prins 9671464

Begeleiding:

prof. mr. dr. E.F. ten Heuvelhof drs. M.L.C. de Bruijne drs. J.A. Hoogenboezem mw. drs. D.L. Braal-Verhoog

Fusie NMa en OPTA: Obstakels voor een optimale aanvulling? Een onderzoek naar de optimale vorm van de fusie van een algemene en een sectorspecifieke mededingingstoezichthouder

Afstudeerscriptie voor de opleiding Technische Bestuurskunde van de faculteit Techniek, Bestuur en Management van de Technische Universiteit Delft

Delft, mei 2003

Auteur:

R.M. Prins 9671464

Begeleiding:

prof. mr. dr. E.F. ten Heuvelhof drs. M.L.C. de Bruijne drs. J.A. Hoogenboezem mw. drs. D.L. Braal-Verhoog

ii

Voorwoord

In september 1997 begon ik aan een nieuw hoofdstuk van mijn leven: de studententijd. Na een enigszins moeizaam begin, maar al snel met hervonden enthousiasme is het nu vijf en een half jaar later toch zover dat mijn afstudeerscriptie af is.

Geprikkeld door keuzevakken over verzelfstandiging, privatisering en liberalisering ben ik voor mijn afstudeeronderzoek terecht gekomen bij mededingingstoezicht. Een razend interessant thema,

gezien

de

actuele

ontwikkelingen

met

betrekking

tot

de

Nederlandse

Mededingingsautoriteit (NMa) en de Onafhankelijke Post en Telecommunicatieautoriteit (OPTA). Een algemene mededingingstoezichthouder die mogelijk snel al fuseert met een sectorspecifieke mededingingstoezichthouder. Wat komt er kijken bij een dergelijke fusie? Welke vorm krijgt de nieuwe organisatie? Wat doen convergentie van technologieën en convergentie van markten met de inrichting van het mededingingstoezicht in Nederland? Stuk voor stuk interessante vragen. Het was een mooie uitdaging om mijn tijd als student af te sluiten met een scriptie met dit thema.

Tot slot wil ook gebruik maken van dit voorwoord om een aantal mensen te bedanken voor adviezen, interessante discussies en kritische opmerkingen. Deze mensen zijn professor Ten Heuvelhof, mevrouw Braal van OPTA, Jaap Hoogenboezem en Mark de Bruijne. Mede door hun inzet is het mij gelukt dit resultaat af te leveren. Veel dank hiervoor.

Met deze scriptie en de bijbehorende presentatie sluit ik mijn studententijd af. Het was een prachtige tijd, waarin ik veel geleerd heb, ook naast mijn studie. Een tijd om nooit te vergeten.

Dit hoofdstuk is uit. Het is tijd voor het volgende hoofdstuk!

Rob Prins Delft, mei 2003.

Voorwoord

iii

Inhoudsopgave

Voorwoord ......................................................................................................................... iii

Samenvatting..................................................................................................................... vii

1 Inleiding ........................................................................................................................... 1

2 Over het onderzoek .......................................................................................................... 4 2.1 De onderzoeksvraag .................................................................................................. 5 2.2 De deelvragen ............................................................................................................ 5 2.3 Relevantie van het onderzoek.................................................................................... 6 2.3.1 Maatschappelijke relevantie................................................................................ 6 2.3.2 Wetenschappelijke relevantie.............................................................................. 7

3 Theoretisch kader: Toezicht............................................................................................. 8 3.1 Toezicht op mededinging ........................................................................................ 10 3.1.1 Algemeen mededingingstoezicht ...................................................................... 10 3.1.2 Sectorspecifiek mededingingstoezicht .............................................................. 13 3.1.3 Inrichting van algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht .................. 17 3.1.4 Het verschil tussen de twee vormen van toezicht ............................................. 24 3.1.5 Mogelijke spanningen tussen de twee typen mededingingstoezicht................. 29 3.1.6 Samenloop bij toezicht ...................................................................................... 31 3.2 Ontwikkelingen ....................................................................................................... 33 3.2.1 Technologische ontwikkelingen........................................................................ 33 3.2.2 Marktontwikkelingen ........................................................................................ 34 3.2.3 Spanning tussen technologische- en marktontwikkelingen .............................. 35

4 Toepassing van de theorie.............................................................................................. 37 4.1 De theorie versus de praktijk ................................................................................... 38 Inhoudsopgave

iv

4.1.1 De factoren op basis van type toezichthouder................................................... 38 4.1.2 De factoren op basis van de mededingingsregels.............................................. 40 4.2 Analyse van uitspraken............................................................................................ 45 4.2.1 De voorbereiding van de analyse ...................................................................... 45 4.2.2 De resultaten van de analyse ............................................................................. 46 4.2.3 Conclusies van de analyse................................................................................. 52

5 De fusie van OPTA en de NMa ..................................................................................... 58 5.1 Wat er aan de fusie vooraf ging............................................................................... 59 5.1.1 De evaluatie van OPTA in 2001 ....................................................................... 60 5.1.2 Het strategisch akkoord van Balkenende I........................................................ 61 5.1.3 Europese richtlijnen........................................................................................... 62 5.1.4 De huidige samenwerking tussen OPTA en NMa ............................................ 63 5.2 Welke fusiemogelijkheden zijn er voor OPTA en NMa denkbaar?........................ 65 5.2.1 Nuloptie: Eigenstandige sectorspecifieke toezichthouder................................. 66 5.2.2 OPTA als ‘kamer’ bij de NMa .......................................................................... 67 5.2.3 De NMa als sectorspecifieke toezichthouder .................................................... 69 5.3 Arrangementen voor de fusie .................................................................................. 69 5.3.1 Conclusies van de factorenanalyse.................................................................... 70 5.3.2 Arrangementen voor OPTA als ‘kamer’ bij de NMa........................................ 70 5.3.3 Arrangementen voor NMa als sectorspecifieke toezichthouder ....................... 74 5.3.4 Conclusie met betrekking tot de te kiezen modaliteit ....................................... 76

6 Convergentie en de toekomst......................................................................................... 77 6.1 Fibre to the Home .................................................................................................... 78 6.2 De rol van convergentie........................................................................................... 82 6.2.1 Convergentie van technologie........................................................................... 83 6.2.2 Convergentie van markten ................................................................................ 84 6.3 Convergentie van toezicht? ..................................................................................... 85 6.3.1 Overige toezichthouders in de ICTS-sector ...................................................... 85 6.3.2 De verwachtingen van de betrokkenen ............................................................. 88

Inhoudsopgave

v

6.3.3 Conclusies met betrekking tot convergentie en de toekomst ............................ 90

7 Conclusies en aanbevelingen ......................................................................................... 92 7.1 Conclusies met betrekking tot de eerste drie deelvragen ........................................ 93 7.1.1 De verschillen.................................................................................................... 93 7.1.2 De uit de verschillen voortkomende spanningen .............................................. 95 7.1.3 De arrangementen ............................................................................................. 96 7.1.4 Conclusies ......................................................................................................... 98 7.2 De fusie in de praktijk ............................................................................................. 98 7.2.1 De gekozen vorm .............................................................................................. 98 7.2.2 Conclusies na vergelijking met de uitkomst van het onderzoek ..................... 100 7.3 Conclusies met betrekking tot convergentie.......................................................... 101 7.4 Beantwoording onderzoeksvraag .......................................................................... 101

Referenties ...................................................................................................................... 103 Literatuur ..................................................................................................................... 104 Interviewrespondenten................................................................................................. 109 Internetadressen ........................................................................................................... 109 Overige referenties ...................................................................................................... 110

Bijlagen ........................................................................................................................... 111 Bijlage 1a..................................................................................................................... 112 Bijlage 1b..................................................................................................................... 113 Bijlage 1c..................................................................................................................... 114

Inhoudsopgave

vi

Samenvatting

Het is onrustig in toezichthoudend Nederland. De laatste jaren zijn verschuivingen zichtbaar in het beleid met betrekking tot mededingingstoezicht, hetgeen zich onder andere uitte in een wetsvoorstel om de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) te verzelfstandigen, in de verhuizing van het Directoraat-generaal Telecommunicatie en Post (DGTP) van het ministerie van Verkeer en Waterstaat naar het ministerie van Economische Zaken en in fusieplannen van de NMa met de Onafhankelijke Post en Telecommunicatieautoriteit (OPTA). De fusie van de NMa met OPTA heeft als achterliggend doel het beter laten functioneren van het mededingingstoezicht in Nederland. In afwachting op goedkeuring door de Eerste Kamer der Staten Generaal van het wetsvoorstel om van de NMa een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) te maken en daarmee de fusie mogelijk te maken, wordt er door beide toezichthouders gewerkt aan de vormgeving van de fusie. Ook is er het fenomeen “convergentie” dat voor het mededingingstoezicht een rol van betekenis kan gaan spelen op de middellange termijn. Voornamelijk in de telecommunicatiesector speelt convergentie een belangrijke rol. Deze ontwikkeling kan er op langere termijn voor zorgen dat er op het gebied van toezicht in die nieuwe markten complicaties optreden, zoals samenloop bij toezicht en verschuivingen van criteria met betrekking tot de keuze voor de inrichting van algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht.

Om deze reden is dit onderzoek gedaan. De onderzoeksvraag voor dit onderzoek luidt:

In hoeverre vormen verschillen tussen de NMa en OPTA -- mede gezien de ontwikkelingen op het gebied van convergentie -- een probleem voor de mogelijke fusie tussen beide toezichthouders?

Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden is allereerst een literatuurstudie gedaan en is vervolgens een praktijkanalyse uitgevoerd met behulp van uitspraken van de NMa en OPTA om te zien of de literatuur overeenkomt met de praktijk. Vervolgens is op basis van de literatuur en de praktijkanalyse nagedacht over de vormgeving van de fusie van beide toezichthouders. Tenslotte zijn de markten technologische ontwikkelingen bestudeerd en is onderzocht in

Samenvatting

vii

hoeverre deze ontwikkelingen invloed hebben op de toezichtstructuur op het moment dat de NMa en OPTA zijn gefuseerd.

Uit de literatuurstudie blijkt dat mededingingstoezicht in twee vormen bestaat:

1. Algemeen mededingingstoezicht, en 2. Sectorspecifiek mededingingstoezicht.

Het verschil tussen beide vormen van mededingingstoezicht is op te splitsen in twee delen. Aan de ene kant verschillen beide vormen van toezicht van elkaar op basis van te hanteren 1

mededingingsregels, zoals consultancybureau NERA dat in kaart heeft gebracht. Aan de andere kant is er een onderscheid te maken in kenmerken van het type toezichthouder, zoals de Europese 2

Commissie in 1999 heeft gedaan. De door deze organisaties geformuleerde verschillen kunnen bij een fusie van de NMa en OPTA tot problemen leiden. Deze verschillen zijn gebruikt voor een analyse van uitspraken door beide toezichthouders, om te weten of ze in de praktijk ook daadwerkelijk bestaan. In tegenstelling tot wat vaak in de literatuur niet wordt gedaan is voor dit onderzoek duidelijk onderscheid

gehouden

tussen

verschillen

in

type

toezichthouder

en

verschillen

in

mededingingsregels. Dit is gedaan omdat in het geval van een fusie eerst de verschillen tussen het type toezichthouder opgelost dienen te worden, waarna de verschillen tussen mededingingsregels aan de orde komen. Een algemene toezichthouder hanteert volgens de literatuur, immers, algemene mededingingsregels en een sectorspecifieke toezichthouder hanteert volgens de literatuur sectorspecifieke mededingingsregels. Het verschil in mededingingsregels wordt pas mogelijk een probleem wanneer de nieuwe algemene toezichthouder sectorspecifieke mededingingsregels gaat hanteren naast algemene mededingingsregels. In onderstaande figuur staan de verschillen, zoals gedefinieerd door de Europese Commissie en NERA, opgesomd die zijn gebruikt voor een analyse van uitspraken van de NMa en OPTA.

1

NERA, (2000). Specific Competition Rules For Network Utilities, Londen: NERA Europese Commissie, (1999). European Economy, no 4, 1999, Directorate-General Economic and Financial Affairs. 2

Samenvatting

viii

Algemene toezichthouder

Europese

-

Toezicht op alle delen economie; Oogmerk: Handhaven concurrentie;

-

-

Alleen ingrijpen bij klacht of verdenking; Houdt zich bezig met voorkomen concurrentiebelemmerende gedragingen;

-

Weinig expertise voor verkrijgen informatie; Grijpt in na plaatshebben feit.

-

-

Commissie -

↨

Algemene mededingingsregels -

NERA

Sectorspecifieke toezichthouder

-

Algemeen en abstract kader; Reactief; Bedoeld om mededinging te beschermen; Geen mogelijkheden om concurrentie te beperken; Structurele beperkingen of aanpassingen; Eenmalige interventies; Specifiek, beperkt aantal doeleinden; Beperkt aantal instrumenten; Geen wettelijke toetredingsdrempels; Economische machtsposities;

-

-

Toezicht op specifieke sector; Oogmerk: naast bevordering concurrentie ook consumentenbelang beschermen en innovatie stimuleren; Constant bezig met de markt; Heeft ook invloed op managementbeslissingen als prijsbepaling, en kwaliteit van diensten; Veel expertise voor verkrijgen informatie; Grijpt in wanneer het hem nodig lijkt.

Sectorspecifieke mededingingsregels -

Op maat gepaste regels; Pro-actief; Bieden mogelijkheden om concurrentie te bevorderen; Bieden mogelijkheden om concurrentie te beperken; Gedetailleerde gedragsregels;

-

Langetermijnperspectief; Groter aantal doeleinden dan het bevorderen van mededinging alleen; Groter aantal instrumenten; Wel wettelijke toetredingsregels;

-

Aanmerkelijke macht op de markt;

-

Figuur S.1: Combinatie van de verschillen samengesteld naar de tabellen van de Europese Commissie en NERA.

Uit de analyse van uitspraken blijkt dat de volgende verschillen voor mogelijke problemen kunnen zorgen en dat er arrangementen ontwikkeld dienen te worden om deze mogelijke problemen, voortvloeiend uit de verschillen, te ondervangen:

Samenvatting

ix

Handhaven concurrentie - naast concurr. ook cons.belang beschermen en innovatie stimuleren Alleen ingrijpen bij klacht/melding of verdenking - constant bezig met de markt Voorkomen concurrentiebelemm. gedragingen - ook invloed op managementbeslissingen Weinig expertise bij het verkrijgen van informatie - veel expertise En daarna: Algemeen en abstract kader - op maat gepaste regels Beschermen mededinging - bevorderen concurrentie Structurele beperkingen of aanpassingen - gedetailleerde gedragsregels Eenmalige interventies - langetermijnperspectief Specifiek, beperkt aantal doeleinden - meer doeleinden dan bevorderen mededinging alleen Beperkt aantal instrumenten - groter aantal instrumenten Geen wettelijke toetredingsdrempels - wel wettelijke toetredingsdrempels Economische machtsposities - Aanmerkelijke macht op de markt Tabel S.1: De spanningen waar arrangementen voor nodig zijn

Er wordt tevens geconcludeerd dat de verschillen uit tabel S.1 direct voortvloeien uit één wezenlijk verschil tussen algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht, namelijk het doel waarmee beide toezichthouders op de wereld zijn gezet. De algemene toezichthouder NMa heeft als enig achterliggend doel het verbieden van concurrentiebelemmerende gedragingen en de sectorspecifieke toezichthouder OPTA heeft het in een monopoliede netwerkmarkt creëren van concurrentie als doel meegekregen. Daarbij is het ook zo dat OPTA een tijdelijke sectorspecifieke toezichthouder is, die wanneer er in de specifieke sector een voldoende mate van concurrentie is, 3

opgeheven wordt .

De resultaten van de uitsprakenanalyse in het achterhoofd houdend, is vervolgens gekeken naar de fusie van de NMa en OPTA. Het blijkt dat er, naar aanleiding van de evaluatie van OPTA, het regeringsbeleid van het kabinet Balkenende, de nieuwe Europese richtlijnen en de huidige samenwerking van beide toezichthouders, veel argumenten zijn voor een fusie van de NMa en 4

OPTA. De NMa en OPTA zullen elkaar goed kunnen aanvullen . De spanning tussen de mededingingsregels omtrent economische machtsposities versus aanmerkelijke marktmacht wordt los van de fusie ondervangen door wijzigingen in de Telecommunicatiewet. Het is de bedoeling dat de gewijzigde wet in werking treedt op 25 juli 2003, maar die datum zal, volgens betrokkenen, door de huidige perikelen omtrent de formatie niet gehaald worden. De wijzigingen van de Telecommunicatiewet behelzen ook een verandering van het toezichtgebied van OPTA.

3 MDW-werkgroep Toezicht op Nutsvoorzieningen, (1997). Zicht op Toezicht, ‘s-Gravenhage: Ministerie van Economische Zaken, pp. 26. 4 Interviews met de respondenten

Samenvatting

x

Toezicht op de markt voor telefonie wordt verruimd naar toezicht op elektronische communicatie en de sectoren die daar onder vallen, worden in samenspraak met de Europese Commissie gedefinieerd.

Op basis van de wetenschappelijke en beleidsliteratuur is onderzocht op welke manier de fusie het beste gerealiseerd kan worden, zodat ook de overige uit de uitsprakenanalyse geïdentificeerde mogelijke problemen ondervangen worden. Voor dit deel van het onderzoek is gebruik gemaakt van het rapport ‘Zicht op toezicht’5 van de MDW-werkgroep. De reden hiervoor is dat de Nederlandse regering haar beleid met betrekking tot de inrichting van mededingingstoezicht baseert op dit rapport. Het rapport reikt voor de inrichting van algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht een drietal modaliteiten aan. Dit zijn:

1. De Nuloptie: De eigenstandige sectorspecifieke toezichthouder; 2. De sectorspecifieke toezichthouder als “kamer” bij de NMa; en 3. De NMa als sectorspecifieke toezichthouder.

Uit het onderzoek blijkt dat de keuze voor een invulling van het kamermodel, zoals is aangereikt door de commissie Visser en aangescherpt in 20016, naar alle waarschijnlijkheid het beste in staat zal zijn om mogelijke problemen bij een fusie van de NMa en OPTA te ondervangen. Dit vanwege de mix van wetgevings-, op wet gebaseerde en informele arrangementen die met deze modaliteit in te zetten zijn. Dit is in lijn met het Nederlandse model, waarin voornamelijk formele arrangementen worden gehanteerd.

5

MDW-werkgroep Toezicht op Nutsvoorzieningen, (1997). Zicht op Toezicht, ‘s-Gravenhage: Ministerie van Economische Zaken. 6 Brief van de Minister van Economische Zaken aan de voorzitter van de vaste Commissie voor Economische Zaken van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, (2001) Wijziging van de Mededingingswet in verband met het omvormen van de Nederlandse mededingingsautoriteit tot zelfstandig bestuursorgaan, ME/MW 01064721, ’s-Gravenhage

Samenvatting

xi

In het geval van deze fusie zullen er echter wel informele arrangementen moeten worden gevonden voor het mogelijke probleem dat kan ontstaan uit de verschillen in cultuur tussen medewerkers van de verschillende toezichthouders.

De gefuseerde toezichthouder NMa nieuwe stijl zal mogelijk te maken krijgen met een verdere ontwikkeling van trends die nu zichtbaar zijn. Het gaat hier om trends als convergentie van infrastructuren en convergentie van markten. Dat laatste is zichtbaar in het aantal fusies en overnames van telefonie- en mediabedrijven. Dezelfde diensten worden beschikbaar via meerdere infrastructuren, maar er zijn ook infrastructuren waarop meerdere diensten aangeboden kunnen worden. Een voorbeeld van een dergelijke infrastructuur is glasvezel. Hoewel er op dit moment bij geen van de betrokkenen hardop gedacht wordt aan samengaan van de NMa nieuwe stijl en het Commissariaat voor de Media (CvdM), zijn er door convergentie wel de hierboven genoemde trends zichtbaar die tot gevolg hebben dat de telecommunicatiesector en de mediasector met elkaar verweven raken. Er worden nog geen problemen verwacht voor het toezicht op deze sectoren. Wanneer mededingingstoezicht en toezicht op diensten in elkaars vaarwater terechtkomen, zijn de betrokkenen van mening dat (informele) onderlinge afstemming deze situatie wel weet op te vangen. Naar aanleiding van dit onderzoek wordt aanbevolen om nauwkeurig de ontwikkelingen van convergentie van sectoren en diensten met infrastructuur te blijven volgen en de vorm van onderlinge afstemming die er op dit moment is, te toetsen op effectiviteit. Ook de rol van het Agentschap Telecom zal bekeken moeten worden. Wanneer er gesproken wordt over de wenselijkheid van concurrentie tussen infrastructuren bij het aanbieden van diensten en gezien het feit dat het toezicht op toegang tot de kabel naar de Telecommunicatiewet wordt verschoven, is het eigenlijk opmerkelijk dat de toewijzing van frequentieruimte bij een andere organisatie is ondergebracht dan bij OPTA. Op dit punt wordt aanbevolen te onderzoeken in hoeverre het wenselijk is om deze situatie zo te houden.

In de praktijk blijkt dat er aangestuurd wordt op het onderbrengen van OPTA als directie binnen de NMa. Dit is een wetgevingsarrangement. De directie OPTA zal hiërarchisch onder de Raad van Bestuur van de NMa komen. De instrumenten van OPTA gaan ook naar de Raad van Bestuur die dan meerdere wetten tot haar beschikking heeft en daardoor beter op maat gepaste uitspraken kan doen. Klachten, geschillen en meldingen zullen binnenkomen bij de Raad van Bestuur en zij stuurt de zaken door naar de directie die gespecialiseerd is in dat type zaak, alwaar de uitspraak Samenvatting

xii

voorbereid zal worden. Dit zal al dan niet gebeuren in samenwerking met andere directies. Deze samenwerking zal gebeuren op basis van interne formele richtlijnen of op basis van informele arrangementen. De invulling die de betrokkenen van de fusie NMa-OPTA geven aan deze fusie, komt in grote mate overeen met de uitkomst van het onderzoek. Er wordt aangestuurd op het kamermodel en de invulling van dit wetgevingsarrangement, wordt uitgevoerd met bijbehorende op wet gebaseerde arrangementen of interne formele arrangementen en de daaruit voortvloeiende informele arrangementen. De door de betrokkenen gekozen vorm van de fusie zal in staat zijn de mogelijke problemen die voortvloeien uit de verschillen te ondervangen. Eén aandachtspunt blijft bestaan. Dat is het punt van de cultuurverschillen die op dit moment heersen tussen de medewerkers van de NMa en de medewerkers van OPTA. Hiervoor zullen wel informele arrangementen ingezet moeten worden. Aanbevolen wordt te onderzoeken hoe deze spanning het beste ondervangen kan worden.

Het antwoord op de onderzoeksvraag is de volgende:

In de literatuur, waarin aandacht wordt besteed aan de inrichting van algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht, worden verschillen geïdentificeerd. Na een analyse van deze verschillen bleek dat er in de praktijk een groot aantal van deze verschillen voor problemen kunnen zorgen bij een fusie van de NMa en OPTA. Deze mogelijke problemen zijn te ondervangen met behulp van een uitgewerkte mix van arrangementen, bestaande uit wetgevingsarrangementen ingevuld met op wetgebaseerde arrangementen, die op hun beurt ruimte laten voor informele arrangementen, gebaseerd op de keuze voor het kamermodel uit ‘Zicht op toezicht’, aangepast in 2001. Convergentie zal een aandachtspunt moeten zijn en blijven, omdat er een duidelijke trend zichtbaar is van vervlechting van de telecommunicatie- en mediasector. Aanbevolen wordt om te onderzoeken in hoeverre de huidige afstemming tussen de betrokken toezichthouders functioneert in het geval de trends als vervlechting van de telecommunicatie- en de mediasectoren zich zullen ontwikkelen tot mogelijke samenloopproblematiek. Ook wordt aanbevolen te onderzoeken in hoeverre het noodzakelijk is om de uitgifte van frequenties, dat nu een taak is van het Agentschap Telecom, onder te brengen bij de NMa nieuwe stijl.

Samenvatting

xiii

1 INLEIDING

Inleiding

1

1 Inleiding

Het is onrustig in toezichthoudend Nederland. Er is een verschuiving zichtbaar van het Nederlandse beleid ten aanzien van de inrichting van mededingingstoezicht. De Nederlandse regering wil toewerken naar één mededingingstoezichthouder voor alle markten op basis van de 7

Mededingingswet . Ook is onder het kabinet Balkenende I het Directoraat-generaal Telecommunicatie en Post (DGTP) verhuisd van het ministerie van Verkeer en Waterstaat naar het ministerie van Economische Zaken en heeft dit kabinet aangegeven de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) te laten fuseren met de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA). Deze fusie heeft als beleidsdoel het beter functioneren van het mededingingstoezicht in Nederland. Er zal echter gewacht moeten worden tot de Eerste Kamer van de Staten Generaal heeft ingestemd met het voorstel om van de ambtelijke dienst NMa van het ministerie van Economische Zaken een Zelfstandig Bestuursorgaan (ZBO) te maken. Nadat deze wet door beide Kamers van de Staten Generaal is gekomen is een fusie NMa-OPTA een feit. Wanneer een algemene en een sectorspecifieke toezichthouder gaan fuseren, is het denkbaar dat er mogelijk problemen ontstaan. Niet alleen wat betreft de functie van de verschillende typen toezichthouders, maar ook op het gebied van de taken en de daarbij te hanteren mededingingsregels. Dit maakt de fusie tussen NMa en OPTA extra interessant.

Door innovatie, ofwel technologische ontwikkelingen, krijgt de uit de fusie ontstane nieuwe toezichthouder naar alle waarschijnlijkheid te maken met convergentie van diensten en infrastructuren, vooral in de telecommunicatiesector. Denk hierbij aan de ontwikkelingen van breedbandnetwerken, waarop een veel hogere capaciteit behaald kan worden dan nu het geval is, als het gaat om verzenden van data. Een voorbeeld van een dergelijk breedbandnetwerk is Fibre to the Home. Dit is een glasvezelnetwerk, inclusief aansluiting bij de eindgebruiker thuis. Dergelijke breedbandontwikkelingen kunnen diensten als telefonie, internet en radio- en televisieuitzendingen integreren op één infrastructuur, oftewel convergentie van infrastructuren en diensten en daarmee samenhangend convergentie van markten. Deze ontwikkelingen kunnen er op langere termijn voor zorgen dat er op het gebied van toezicht in die nieuwe markten complicaties optreden, zoals samenloop bij toezicht en verschuivingen van criteria met betrekking tot de keuze voor de inrichting van algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht. 7

Kamerstukken II 1999/2000, 27 018, nr. 1

Inleiding

2

Het is, gezien de verschuivingen van het Nederlandse beleid, de fusieplannen en de technologische ontwikkelingen, duidelijk dat er onrustige tijden in aantocht zijn op het gebied van de

Nederlandse

toezichtstructuur.

Daarom

wordt

voor

dit

onderzoek

de

volgende

probleemstelling geformuleerd:

In hoeverre is de aangekondigde fusie van OPTA en NMa realiseerbaar en in hoeverre is de uit de fusie ontstane toezichthouder bestand tegen ontwikkelingen als gevolg van toekomstige convergentie van technologieën, diensten en markten?

Deze probleemstelling zal in hoofdstuk 2 worden geconcretiseerd als onderzoeksvraag en bijbehorende deelvragen, die door dit onderzoek beantwoord moeten worden. Vervolgens zal in hoofdstuk 3 worden stilgestaan bij enkele begrippen die in dit onderzoek een rol spelen. Zo worden begrippen als toezicht, algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht besproken en wordt aangegeven welk theoretisch kader gehanteerd zal worden bij het aanpakken van de onderzoeksvragen. In hoofdstuk 4 wordt geanalyseerd of OPTA en de NMa daadwerkelijk functioneren, zoals in de literatuur over algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht wordt beweerd. Daarna zal in hoofdstuk 5 de fusie van OPTA en NMa worden beschreven. Daar wordt ingegaan op de ontwikkelingen voorafgaand op de fusie en wordt besproken hoe deze fusie het beste vorm kan krijgen. Vervolgens zal in hoofdstuk 6 ingegaan worden op convergentie van technologieën en markten, waarbij het gaat om het beschrijven van een mogelijke toekomstige situatie waarmee de toezichthouders te maken krijgen. Er wordt ingegaan op de infrastructuur, de trends van marktconvergentie en de mogelijke ontwikkelingen voor het toezicht. Tenslotte worden in hoofdstuk 7 conclusies getrokken en enkele aanbevelingen gedaan.

Inleiding

3

2 OVER HET ONDERZOEK

Over het onderzoek

4

2 Over het onderzoek

De in de inleiding geformuleerde probleemstelling wordt in dit hoofdstuk geconcretiseerd tot de onderzoeksvraag. Deze zal worden opgesplitst deelvragen die in dit onderzoek zullen worden beantwoord. In hoofdstuk 7 worden de antwoorden op de deelvragen en onderzoeksvraag gepresenteerd.

2.1 De onderzoeksvraag Het doel van het onderzoek is antwoord te geven op de volgende onderzoeksvraag:

In hoeverre vormen verschillen tussen de NMa en OPTA -- mede gezien de ontwikkelingen op het gebied van convergentie -- een probleem voor de mogelijke fusie tussen beide toezichthouders?

2.2 De deelvragen De onderzoeksvraag uit de vorige paragraaf is makkelijker te beantwoorden wanneer deze wordt opgesplitst in de volgende deelvragen: •

Welke verschillen in toezicht zijn er volgens de literatuur te identificeren tussen de NMa en OPTA?

Volgens de literatuur zijn er veel verschillen tussen algemeen mededingingstoezicht en sectorspecifiek mededingingstoezicht. Het is belangrijk om te weten welke verschillen dit zijn en welke spanningen deze verschillen in zich hebben. Deze spanningen kunnen problemen opleveren nu er sprake is van een voorgenomen fusie van OPTA en NMa. •

In hoeverre komt de praktijk overeen met de theorie, als het gaat om deze spanningen die voortkomen uit de verschillen?

Als de verschillen duidelijk zijn geformuleerd, is het ook belangrijk om te zien in hoeverre deze in de praktijk daadwerkelijk tot spanningen leiden.

Over het onderzoek

5

•

Welke arrangementen kunnen ervoor zorgen dat de verschillen tussen algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht bij een fusie van NMa en OPTA geen problemen opleveren?

De Nederlandse regering heeft als beleid NMa en OPTA te laten fuseren. Het streven is de fusie te laten plaatsvinden in 2005. Het is van belang te weten welke arrangementen gebruikt kunnen worden om te zorgen dat de geïdentificeerde spanningen geen problemen opleveren bij een fusie tussen beide toezichthouders. •

Met welke ontwikkelingen door convergentie krijgt de gefuseerde toezichthouder op de middellange termijn te maken?

Met welke technologische en marktontwikkelingen moet deze nieuwe, gefuseerde toezichthouder rekening houden? Wanneer over 10 à 15 jaar al dan niet geconvergeerde diensten over een glasvezelnetwerk worden aangeboden, oftewel convergentie van infrastructuren zoals mogelijk is volgens het Fibre to the Home-concept, zullen naar alle waarschijnlijkheid ook markten convergeren. Dan zullen de geïdentificeerde spanningen weer van zich doen laten spreken en kan er samenloop bij toezicht optreden met andere toezichthouders die op het ICT terrein actief zijn. Hoe moet daarmee omgegaan worden?

Deze deelvragen worden aan de hand van een theoretisch kader, dat wordt gepresenteerd in hoofdstuk 3, en de bevindingen die in hoofdstuk 6 gepresenteerd worden, beantwoord gedurende het onderzoek.

2.3 Relevantie van het onderzoek In deze paragraaf zal de relevantie worden uitgelegd van dit onderzoek. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de maatschappelijke relevantie en de wetenschappelijke relevantie.

2.3.1 Maatschappelijke relevantie Al vanaf de evaluatie van OPTA in 2001 en zelfs al in de aanloop naar de evaluatie van OPTA wordt er gespeculeerd over een mogelijk samengaan van OPTA in de NMa. De discussie over algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht is erg actueel in Nederland, maar ook in de Europese Unie. De Nederlandse regering streeft naar het in principe zoveel mogelijk hanteren van

Over het onderzoek

6

algemene mededingingsregels. Niets lijkt op dit moment een fusie in de weg te staan. De grote vraag: hoe de gefuseerde toezichthouder eruit moet komen te zien, wordt nog niet duidelijk beantwoord. Ook heerst er onzekerheid over de technologische ontwikkelingen in de toekomst. Convergentie kan ervoor zorgen dat dezelfde vraag naar voren komt: Hoe ga je om als algemene mededingingstoezichthouder

met

sectorspecifieke

(mededingings)-toezichthouders

en

sectorspecifieke mededingingsregels?

Dit onderzoek tracht meer duidelijkheid te scheppen in verschillen, mogelijke spanningen en arrangementen om daarmee om te gaan.

2.3.2 Wetenschappelijke relevantie Er is over het onderwerp mededingingstoezicht de laatste jaren veel geschreven. De commissie 8

Visser zette in 1997 voor het Ministerie van Economische Zaken uiteen hoe zij dacht hoe het toezichtstelsel het beste ingericht moest worden, als het gaat om de verhouding tussen algemeen 9

en sectorspecifiek mededingingstoezicht. Melody schreef in 1997 over de herstructurering van de telecommunicatiesector en liet zien wat privatisering en liberalisering voor effect had op de sector en het toezicht op de sector. Rond die tijd begon OPTA met sectorspecifiek mededingingstoezicht op de telecommunicatiemarkt in Nederland. En langzamerhand begonnen de ontwikkelingen te leiden naar wetenschappelijke discussies over een eventuele fusie van NMa 10

en OPTA en de verschillen tussen algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht . Nu er een fusie aankomst van de sectorspecifieke mededingingstoezichthouder OPTA met de algemene mededingingstoezichthouder NMa is het relevant om te onderzoeken op welke manier een dergelijke fusie op basis van theoretische gronden, het beste plaats kan vinden. Het definiëren van verschillen in combinatie met het gebruik van arrangementen is interessant en combineert verschillende invalshoeken uit de literatuur.

8

MDW-werkgroep Toezicht op Nutsvoorzieningen, (1997). Zicht op Toezicht, ‘s-Gravenhage: Ministerie van Economische Zaken. 9 Melody, W.H. (Ed.), (1997), Telecom Reform, Principles, Policies and Regulatory Practices. Lyngby: Technical University of Denmark 10 Zie: NERA, (2000). Specific Competition Rules For Network Utilities, Londen: NERA

Over het onderzoek

7

3 THEORETISCH KADER: TOEZICHT

Theoretisch Kader: Toezicht

8

3 Theoretisch kader: Toezicht

In dit hoofdstuk worden de begrippen uitgelegd die in het onderzoek ter sprake zullen komen. Deze begrippen vormen tezamen het theoretisch kader voor het onderzoek. Een deel van de taken van de Nederlandse overheid is het houden van toezicht in de vorm van inspecties en handhavers. Het gaat hier om allerlei vormen en varianten van toezicht. Toezicht houdt in: alle handelingen, feitelijke handelingen én rechtshandelingen die door of vanwege het bestuur worden verricht, teneinde al dan niet wettelijk vastgestelde beleidsdoelstellingen, zoals 11

bijvoorbeeld eerlijke concurrentieverhoudingen, te realiseren . Het kabinet hanteert voor de functie van toezicht de volgende definitie: Toezicht is het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van 12

een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren . Toezicht bestaat op allerlei verschillende terreinen. De politie is een toezichthouder als het gaat om ordehandhaving, de schoolinspectie is ook een vorm van toezicht. Kortom: toezicht maakt een belangrijk deel uit van de taken van de overheid. Een belangrijk onderdeel van toezicht is het tweedelijns toezicht. Dit houdt onder andere in toezicht op verzelfstandigde overheidsdiensten en 13

toezicht op gemeenten met betrekking tot uitvoering van medebewindstaken . Het verschil tussen eerstelijns en tweedelijns toezicht is het volgende: Eerstelijns toezicht is het bewaken dat de weten regelgeving, waarvoor de minister zelf het bevoegd gezag is, wordt nageleefd. Tweedelijns toezicht betreft het toezicht op de wijze van handhaving en uitvoering van weten 14

regelgeving door andere overheden . De Algemene Rekenkamer heeft in 2000 geconstateerd dat er 26 Rijksinspecties actief zijn. Dat vond de regering erg veel en de constatering heeft geleid tot samenvoeging van een aantal inspecties. Deze centralisatie gebeurde mede met het oog op kostenbesparing. Zo is de Inspectie Verkeer en Waterstaat ontstaan uit onder andere de scheepvaartinspectie, de luchtvaartinspectie, de rijksverkeersinspectie. Hetzelfde is gebeurd met verschillende inspecties van de ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu, die

11

Bruijn, J.A. de, Bruijne, M.L.C. de, Heuvelhof, E.F. ten, Stout, H. en Zalinge, K. van, (2001). Samenloop

bij Toezicht, Sdu Uitgevers, pp. 13. 12 Kamerstukken II 2000/2001, 27 831, nr. 1, pp. 3. 13

Bekkers, V.J.J.M., Homburg, V.M.F., Ringeling, A.B. (2002). ‘Informatierelaties in toezichtsarrangementen’. Bestuurswetenschappen nr. 6, 56 (2002), pp. 482. 14 Bron, K. (2002). ‘Beter Handhaven’. In: Jaarboek 2001. Utrecht: Andersson Elffers Felix, pp. 168


9

15

sinds 1 januari 2002 zijn omgevormd tot één inspectie . Tegelijkertijd ontstonden er de laatste jaren, vanwege nieuwe mededingingswet- en regelgeving als gevolg van Europese richtlijnen, een aantal nieuwe toezichthouders op het gebied van mededingingstoezicht. Dit waren onder andere de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) in 1998, de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) in 1997 en de Dienst uitvoering en Toezicht Energie (DTe) in 1998. Deze toezichthouders zijn belast met het handhaven van respectievelijk de Mededingingswet, de Telecommunicatiewet en de Energiewet 1998 en Gaswet. Nu is ook voor 16

deze toezichthouders een trend van centralisatie zichtbaar . Dit onderzoek gaat voornamelijk in op mededingingstoezicht. Hierdoor zal de nadruk van het theoretisch kader dan ook op mededingingstoezicht liggen.

3.1 Toezicht op mededinging Toezicht op mededinging houdt in: toezicht dat concurrentie bevordert en in stand houdt. In Nederland en in de rest van de wereld bestaan grofweg twee vormen van mededingingstoezicht, 17

namelijk algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht . Deze twee vormen van mededingingstoezicht worden in de subparagrafen 3.1.1 en 3.1.2 uitgelegd. In subparagraaf 3.1.3 wordt beschreven wat er in de literatuur is geschreven over wanneer algemeen en wanneer sectorspecifiek mededingingstoezicht gehanteerd moet worden. Tenslotte zal het verschil tussen algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht worden beschreven. Dit zal gebeuren in subparagraaf 3.1.4. In 3.1.5 wordt vervolgens ingegaan op de mogelijke spanningen tussen algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht. In 3.1.6 wordt kort ingegaan op een fenomeen dat als problematisch wordt gezien als het gaat om de verhouding algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht, namelijk samenloop bij toezicht.

3.1.1 Algemeen mededingingstoezicht Deze subparagraaf zal ingaan op het begrip algemeen mededingingstoezicht ofwel generiek mededingingstoezicht.

De beleidsdoelstellingen van de Nederlandse regering gaan uit van het streven naar een gezonde economie met mededinging om zodoende de welvaart van Nederland te optimaliseren. Concurrentie (ofwel mededinging) bevordert de dynamiek van de 15 16

Verhoog, W. (2002). ‘Toezicht in de praktijk’. De Accountant, juli/augustus 2002, pp. 68. Idem.


10

economie. Afspraken of gedragingen die de concurrentie beperken, verstoren de dynamiek18. De dynamiek van de economie houdt in het idee dat als er maar voldoende concurrentie is, dat de prijzen laag en de innovatieprikkels groot zijn. Om volledig vrije mededinging te creëren, zal de overheid, volgens Adam Smith19 die al in 1776 met zijn theorie kwam, aan een aantal basisvoorwaarden moeten voldoen. Zo zal de overheid een goed juridisch systeem moeten creëren, waarin naleving van contracten afgedwongen kan worden en waarin eigendomsrechten duidelijk zijn gedefinieerd. Daarnaast moet de overheid de veiligheid van de burgers garanderen en moet de overheid de productie op zich nemen van goederen die in de markt niet tot stand komen. Als verder iedereen zijn eigenbelang nastreeft, zal de invisible hand zorgen voor de meest efficiënte uitkomst voor bedrijven en consumenten, ofwel een efficiënte afstemming tussen vraag en aanbod20. De invisible hand van Adam Smith is in het model van volledige mededinging de marktprijs die ontstaat door concurrentie21. De tucht van de markt zal in het model van volledige mededinging voor de volgende zaken zorgen22: •

Schaarse productiemiddelen zullen op de meest doelmatige wijze verdeeld worden over productie en consumptie;

•

De prijzen zullen laag blijven en precies voldoende zijn om de marginale kosten te dekken;

•

De innovatie zal bevorderd worden, doordat producenten alles zullen doen om de concurrentie voor te blijven in de strijd om de gunst van de consument.

Het marktmechanisme zorgt ervoor dat bij tekorten aan bepaalde producten de relatieve prijs daarvan stijgt en dat in het geval van overschotten de prijs ervan zal dalen. Omdat het model van volledige mededinging uitgaat van zeer rigide veronderstellingen, zoals de afwezigheid van transactiekosten en de aanwezigheid van volledige transparantie qua informatie, komt zij in de

17

MDW-werkgroep Toezicht op Nutsvoorzieningen, (1997). Zicht op Toezicht, ‘s-Gravenhage: Ministerie van Economische Zaken, pp. 27. 18 Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) (1998), Brochure Mededingingswet, Den Haag: NMa, pp. 2 19 In: Smith, A., (1976). An inquiry into the nature and causes of the Wealth of Nations. Oxford: Clarendon. 20 Schuurman, A.M. et al. (1999). Moeite met de mark. Vijf marktwerkingsprojecten onder de loep. Breukelen: NYFER, pp. 27-28. 21 Png, I.P.L. (1998). Managerial Economics. Malden, MA: Blackwell Publishers Ltd., pp. 184. 22 NYFER (1998), Marktwerking in de sociale zekerheid, pp 31. In: Schuurman, A.M. et al. (1999). Moeite met de mark. Vijf marktwerkingsprojecten onder de loep. Breukelen: NYFER, pp. 27-28


11

23

praktijk nauwelijks voor . Om de toch aanwezige mededinging te behouden, is er algemene mededingingswet- en regelgeving gemaakt. Lange tijd was er in Nederland de Wet Economische Mededinging (WEM). De WEM stond prijsafspraken toe, tenzij de Economische Controledienst (ECD), een dienst binnen het Ministerie 24

van Economische Zaken , deze prijsafspraken afkeurde. De WEM werd halverwege de jaren ’90 van de vorige eeuw ingehaald door de mededingingsregels van de Europese Unie, hetgeen leidde tot veelvuldige interventies van de Europese Commissie op de Nederlandse markt. De toenmalige minister van Economische Zaken, Hans Wijers, heeft toen uiteindelijk het wetsontwerp van de 25

huidige Mededingingswet bij de Tweede Kamer ingediend . In vergelijking met de WEM is de Mededingingswet veel meer geharmoniseerd met de Europese mededingingsregels. De belangrijkste veranderingen die de Mededingingswet bracht ten opzichte van de WEM zijn dat er een algemeen verbod is gekomen op mededingingsbeperkende afspraken. Verticale prijsbinding is ook niet meer toegestaan en voor ondernemingen met een bijzondere taak is het regime lichter dan andere ondernemingen, vanwege uitzonderingsregels. Ook is er voorafgaand toezicht op fusies, voor de fusies tussen ondernemingen die ieder ten minste 30 miljoen gulden omzet in Nederland behalen én een gezamenlijke omzet hebben van meer dan 250 miljoen gulden netto. Ook biedt de Mededingingswet mogelijkheden om op grond van Europese mededingingsregels uitspraken te doen, maar niet om individuele ontheffingen te verlenen. De handhaving is ook publiek- en civielrechtelijk geworden in plaats van de voornamelijk 26

strafrechtelijke handhaving van de WEM . Kortom, de huidige Mededingingswet geldt voor alle markten en is hoofdzakelijk bedoeld om kartelvorming, misbruik van economische machtsposities en concentraties van ondernemingen 27

zonder voorafgaande toestemming tegen te gaan . Naast nieuwe wetgeving is er ook een ambtelijke dienst voor de mededinging (de Nederlandse Mededingingsautoriteit) ontstaan die moet toezien op naleving van de Mededingingswet. In de Mededingingswet is als bevoegdheid voor de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) de mogelijkheid tot het opleggen van dwangsommen en boetes van maximaal 10% van de netto omzet ontstaan. De NMa is een ambtelijke dienst van het Ministerie van Economische Zaken. Een agentschap is een onderdeel van een departement dat een zekere mate van onafhankelijkheid heeft van de minister. Volgens 23

Schuurman, A.M. et al. (1999). Moeite met de mark. Vijf marktwerkingsprojecten onder de loep. Breukelen: NYFER, pp. 28. 24 Bron: www.nma-org.nl op 16 september 2002. 25 Bos, P.V.F. (1996). ‘Het voorstel voor een nieuwe Mededingingswet: de sprong van us mem naar het paard van Troje’. Nederlands Juristenblad, 6 september 1996, aflevering 31, 71 (1996), pp. 1237-1238. 26 Idem, pp. 1238.


12

de Mededingingswet moet de directeur-generaal van de NMa jaarlijks voor 1 mei een jaarverslag uitbrengen aan de minister van Economische Zaken. De NMa is vanwege de verbiedende manier waarop de Mededingingswet in elkaar zit een reactieve toezichthouder. Zij stelt onderzoeken in naar aanleiding van klachten en aanmeldingen van fusies. Om de Mededingingswet te handhaven heeft de NMa naast het opleggen van boetes en lasten onder dwangsom ook andere bevoegdheden. De ambtenaren van de NMa hebben het recht om op basis van redelijke vermoedens van overtredingen bij de betreffende overtreder bedrijfsruimten en voorwerpen te verzegelen en te onderzoeken, tussen 18:00u en 8:00u, voor zover dat voor de uitoefening van de in artikel 5:17 van de Algemene wet bestuursrecht bedoelde 28

bevoegdheden redelijkerwijs noodzakelijk is .

3.1.2 Sectorspecifiek mededingingstoezicht Sectorspecifiek mededingingstoezicht houdt in dat er voor een specifieke sector een toezichthouder is ingesteld, die opereert op basis van de sectorspecifieke wetgeving voor die sector. Sectorspecifieke wetgeving is een aanvulling op de Mededingingswet die op alle economische sectoren van toepassing is. In de telecommunicatiesector is gekozen om sectorspecifieke wettelijke bepalingen te hanteren in aanvulling op de Mededingingswet in het 29

licht van het streven om zo spoedig mogelijk volledige marktwerking tot stand te brengen . Sectorspecifiek toezicht wordt namelijk vaak ingesteld op het moment dat een staatsbedrijf wordt geprivatiseerd en de markt wordt geliberaliseerd. In 1987 werd door de Europese Commissie al gesproken over de wens van een volledig open telecommunicatiemarkt in Europa en dat een dergelijke situatie zou leiden tot een economische groei. In 1988 werd de eerste stap gezet die in 1996 leidde tot de richtlijn, Commission Directive 96/19/EC, dat per 1 januari 1998 alle lidstaten 30

van de Europese Unie een geliberaliseerde telecommunicatiemarkt moesten hebben . Van liberalisering is sprake wanneer de overheid besluit een tot dan toe monopoliede markt open 31

te maken voor concurrentie . In nutssectoren in Europa was de monopolist vaak een staatsbedrijf

27 28 29 30

Mededingingswet, 22 mei 1997 {Versie geldig vanaf 15 februari 2002}, artikel 34, Staatsblad 1997, 242. Idem, artikel 54

Kamerstukken II 2000/2001, 21 693, nr. 56, pp. 4.

Europese Commissie, (1997). Green paper on the convergence of the telecommunications, media and information technology sectors, and the implications for regulation, COM (97) 623, 3 december 1997, Brussel: Europese Commissie, pp. 5. 31 Noam, E.M. and Kramer, R.A. (1994). ‘Telecommunications Strategies in the Developed World, A Hundred Flowers Blooming or Old Wine in New Bottles’. In: Steinfeld C., Bauer, J.M. and Caby, L (Eds.)

Telecommunications in Transition, Policies, Services and Technologies in the European Community, Thousand Oaks: SAGE Publications, Inc, pp 275.


13

dat geprivatiseerd werd. Op het moment dat de markt wordt geliberaliseerd, werkt deze nog niet zoals gewenst is. Een staatsmonopolie overheerst zonder sectorspecifiek toezicht de markt en door de eigenschappen van netwerksectoren heeft het voormalige staatsbedrijf vaak profijt van netwerkeffecten. Dit houdt in dat het aantrekkelijker wordt om bij het voormalig staatsbedrijf 32

diensten af te nemen omdat er al veel anderen aan het netwerk zijn aangesloten

en dat is een

van de situaties waarbij marktwerking niet leidt tot de meest efficiënte uitkomsten. Dit geldt niet alleen voor voormalige staatsmonopolies. Ook andere private partijen, vooral in netwerksectoren, die een groot netwerk hebben, zullen in een markt zonder toezicht groeien tot natuurlijke monopolies. De netwerkeffecten zullen ervoor zorgen dat een natuurlijk monopolie altijd meer 33

afnemers blijft aantrekken en deze tegen steeds verder dalende marginale kosten kan bedienen . Dergelijke situaties zijn vormen van marktfalen. Marktfalen is een feit wanneer onvolkomenheden in de vraag- en aanbodsignalen die de markt ontvangt weer door haar worden afgegeven in de vorm van prijzen, hoeveelheden en 34

35

kwaliteiten . Marktfalen treedt onder meer op wanneer er sprake is van : •

Ongewenste marktmacht, het marktproces leidt op sommige markten tot de vorming van economische machtsposities;

•

Externe effecten, wanneer de welvaart van een economisch subject direct wordt beïnvloed door het economisch handelen van een ander subject. Voorbeeld: milieuoverlast;

•

Asymmetrische informatie, wanneer een marktpartij over meer informatie beschikt dan de andere marktpartijen.

Sectorspecifiek toezicht heeft dus als belangrijke taak marktfalen tegen te gaan en om ervoor zorg te dragen dat er concurrentie ontstaat en gehandhaafd blijft. De vraag is, in sommige gevallen, natuurlijk of marktfalen onwenselijk is. In het geval van de PTT’s over de wereld, voor het begin van de jaren ’90 van de vorige eeuw, werd telefonie gezien als nutssector en is er in vrijwel elk land een staatsmonopolie geweest die de telefoniedienst aanbood. Men geloofde er heilig in dat staatsmonopolies de maximale economische efficiëntie konden bereiken en duplicatie van de faciliteiten konden voorkomen. Met het middel economies of scale werd gepoogd efficiënt te 32

Png, I.P.L. (1998). Managerial Economics. Malden, MA: Blackwell Publishers Ltd, pp. 345. Wolf, jr., C., (1988). Markets or Governments: Choosing between Imperfect Alternatives. Cambridge, MA: The MIT Press/RAND Corporation, pp. 23-24. 34 Bergeijk, P.A.G. van, Gent, C. van, (1997), Basisboek Markt- en micro-economie. Derde herziene druk, Groningen: Wolters-Noordhoff BV 33


14

werken en voor een lage prijs deze public service aan te bieden. Dit werkte in de Scandinavische landen, Australië en enkele provincies in Canada waar de prijzen laag bleven, maar in andere landen op de wereld niet. Daar konden de PTT’s niet op een efficiënte manier aan de universele dienstverlening voldoen, konden ze de technologische ontwikkelingen niet bijbenen en werden 36

het logge, bureaucratische organisaties . In de Verenigde Staten werd in dezelfde tijd het gereguleerde monopolie met de verplichting tot leveren van universele dienstverlening gebruikt. Dit resulteerde echter in de situatie dat dunbevolkte gebieden niet bediend werden en de telefoonaanbieder zich alleen op de winstgevende, dichterbevolkte geografische gebieden 37

begaf . Redenen voor sectorspecifiek toezicht en sectorspecifieke regelgeving zijn dus het creëren van mededinging op plekken waar dit leidt tot economische ontwikkeling, het beschermen van consumenten en aanbieders als het gaat om misbruik van dominante marktposities van met name de incumbents, het bevorderen van optimaal gebruik van de kostbare infrastructuren, het geven van prikkels om te innoveren, kosten te reduceren en kwaliteit te verhogen, het zorgdragen voor universele dienstverlening en het waarborgen van een zekere mate van consumentenbescherming (bijvoorbeeld door middel van de mogelijkheid tot het indienen 38

van klachten) . Als sectorspecifieke toezichthouder voor de telecommunicatiemarkt is hiervoor in Nederland de OPTA ingesteld. De OPTA (Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit) is een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) dat ex-ante en ex-post reguleert en toezicht houdt op de 39

markten van post, en telecommunicatie . Een organisatie is een zelfstandig bestuursorgaan, wanneer deze na verzelfstandiging publieke taken en bevoegdheden behoudt en eventueel een 40

publiek- of privaatrechtelijke rechtspersoon wordt . OPTA is ontstaan op 1 augustus 1997 uit de Directie Toezicht Netwerken en Diensten (TND) van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. De taken en bevoegdheden van OPTA zijn in de OPTAwet

41

geregeld. Het driehoofdig college, dat aan het hoofd staat van OPTA, is

35

Bos, D.I., (1995). Marktwerking en regulering; theoretische aspecten en ervaringen in Nederland en het buitenland. Rotterdam: OCFEB, pp. 21-29. 36 Melody, W.H. (Ed.), (1997), Telecom Reform, Principles, Policies and Regulatory Practices. Lyngby: Technical University of Denmark, pp. 16-17 37 Idem, pp. 17. 38 Europese Commissie, (1999). European Economy, no 4, 1999, Directorate-General Economic and Financial Affairs, pp. 37. 39 Bron: http://www.opta.nl link: “over OPTA” op 12 september 2002. 40 Rosenthal, U., Ringeling, A.B., Bovens, M.A.P., Hart, P. ‘t, Twist, M.J.W. Van. (1996). Openbaar Bestuur, Beleid, Organisatie en politiek, 5e geheel herziene druk. Alphen aan den Rijn: Samsom HD Tjeenk Willink, pp. 197. 41 OPTAwet, 5 juli 1997, Staatsblad 1997, 320.


15

onafhankelijk. De minister blijft wel politiek verantwoordelijk voor delen van de taken die OPTA uitvoert, maar heeft geen directe zeggenschap bij de besluiten van het college. Het is met name het parlement geweest dat heeft aangedrongen op de verzelfstandiging van de toezichthouder. De volksvertegenwoordiging wilde afstand tussen de politiek en de uitoefening van het toezicht. Ook wilde zij dat de toezichthouder en de staat als aandeelhouder van de meest dominante partij op de telecommunicatiemarkt KPN, duidelijk gescheiden partijen zijn. 42

Bovendien vereist de relevante Europese regelgeving een onafhankelijke toezichthouder . OPTA, met haar ZBO-status, heeft de plicht zich jaarlijks te verantwoorden bij de Minister van Verkeer en Waterstaat. Elke 4 jaar wordt de OPTA geëvalueerd en wordt daarvan verslag gedaan door de Minister van Verkeer en Waterstaat aan het Parlement. Dit is in 2001 gebeurd door Twijnstra en Gudde43. De OPTA is zowel een toezichthouder als een regulator. Zij is toezichthouder als handhaver van de Telecommunicatiewet en regulator als sturende en concurrentiecreërende organisatie. De term regulator wordt in verschillende landen op een andere manier gedefinieerd. OPTA mag geen nieuwe weten regelgeving maken. Wel mag zij regels, die gelden tussen marktpartijen, opstellen met betrekking tot bijvoorbeeld het bepalen van tarieven. De OPTA heeft een behoorlijk pakket aan taken. Zo wordt van de OPTA verwacht dat ze toeziet op naleving van de Telecommunicatiewet van 15 december 1998 omtrent eindgebruikers tarieven, privacy en vergunningsvoorwaarden. Daarnaast heeft de OPTA de volgende taken. OPTA is verantwoordelijk voor de registratie van aanbieders van openbare telecommunicatieinfrastructuur. Ook beslecht OPTA geschillen over interconnectie, bijzondere toegang en site sharing. Site sharing houdt in dat een opstelpunt van een zendantenne voor telefonie gedeeld wordt door meerdere telecommunicatieaanbieders. Ook kan het college marktpartijen aanwijzen met aanmerkelijk macht op de markt (AMM) wanneer deze marktpartijen over een marktaandeel van 25% of meer beschikken. Wanneer een marktpartij is aangewezen als partij met AMM, zal deze partij moeten voldoen aan een aantal verplichtingen, betreffende toegang tot haar netwerk en kostentoerekening. OPTA houdt zich ook bezig met het beoordelen van kostentoerekening voor interconnectie van KPN en houdt toezicht op naleving van de Open Network Provision (ONP) richtlijnen44. Om haar taken uit te kunnen voeren, heeft OPTA een aantal bevoegdheden. Zo mag OPTA inlichtingen inwinnen en stukken inzien van marktpartijen, mits deze alleen gebruikt worden voor 42

Bron: http://www.opta.nl link: “over OPTA” op 12 september 2002. Lighart, W.J.N. en J.J. Sylvester (Twijnstra en Gudde), (2001). Rapport Evaluatie OPTA, Den Haag: Ministerie van Verkeer en Waterstaat, DG Telecommunicatie en Post. 44 Bron: http://www.opta.nl link: “over OPTA”, dan link “taken van OPTA” op 12 september 2002. 43


16

het onderzoek, waarvoor het is ingewonnen en ingezien. In uitspraken worden de bedrijfsvertrouwelijke gegevens onleesbaar gemaakt, wanneer de uitspraak wordt gepubliceerd op de webpagina van OPTA en in de Staatscourant. OPTA mag zaken onderzoeken en medewerking eisen. Ook mag het college, al dan niet gevraagd, advies geven aan de regering omtrent frequentiebeleid. Het toezicht op en de verdeling en bescherming van frequenties valt onder de verantwoordelijkheid van het Agentschap Telecom. OPTA mag ook bij overtredingen van regels marktpartijen beboeten met bedragen tot maximaal € 453.780,22 en dwangsommen opleggen om naleving van de regels af te dwingen. In bepaalde 45

gevallen mag OPTA eerder uitgegeven nummers intrekken . Het beleid ten aanzien van sectorspecifiek mededingingstoezicht en bijbehorende regelgeving streeft naar een minimale hantering van sectorspecifieke regelgeving. De regering wil toe naar de situatie waarin al het mededingingstoezicht op basis van algemene mededingingsregels wordt gedaan. Slechts in aanvulling op deze regels in onvolmaakte markten kan tijdelijk 46

sectorspecifieke regelgeving worden gehanteerd . Dit beleid heeft te maken met de onderzoeken die in opdracht van de overheid zijn uitgevoerd wat betreft de inrichting van mededingingstoezicht. Daarover zal in de volgende subparagraaf verder uitgeweid worden.

3.1.3 Inrichting van algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht In deze paragraaf zal uiteen gezet worden wat er in het verleden al is geschreven over het onderwerp ‘inrichting van het mededingingstoezicht’. Behandeld wordt een selectie van 47

internationale publicaties, waaronder publicaties van de auteurs Melody

en Samarajiva, die

vooral schreven en schrijven over Telecom Reform ofwel de hervormingen van de telecommunicatiesector, en de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling 48

(OECD) . Op nationaal niveau worden de rapporten ‘Inventarisatie van organisatievormen van 49

toezicht op leidinggebonden natuurlijke monopolies’

45 46

50

van Berdowski et al, ‘Zicht op toezicht’

Bron: http://www.opta.nl link: “over OPTA”, dan link “taken van OPTA” op 12 september 2002.

Kamerstukken II 2000/2001, 21 693, nr. 56, pp. 13-14. 47 Melody, W.H. (Ed.), (1997), Telecom Reform, Principles, Policies and Regulatory Practices. Lyngby:

Technical University of Denmark 48 OECD, (1999). Relationship between regulators and compitition authorities, DAFFE/CLP(99)8. Parijs: OECD. 49 Berdowski, P.A.M., Mazier, R., Nanninga, H.J., Oomes, V.F. (1996). Inventarisatie van organisatievormen van toezicht op leidinggebonden natuurlijke monopolies, Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. 50 MDW-werkgroep Toezicht op Nutsvoorzieningen, (1997). Zicht op Toezicht, ‘s-Gravenhage: Ministerie van Economische Zaken.


17

van de Commissie Visser en ‘Toezicht en regulering in de telecommunicatiemarkt’

51

van

Dommering et al beschreven.

Melody: Zoals hierboven gezegd is, houden Melody en Samarajiva zich bezig met de hervorming van de telecommunicatiesector over de hele wereld. Hun aandacht gaat uit naar de transitie van telecommunicatiemarkten vanaf het moment dat telefonie nog werd aangeboden door staatsbedrijven tot toezicht op net geïntroduceerde concurrentie. Zij zoeken naar het beste toezichtsmodel voor iedere situatie. In ‘Telecom Reform, Principles, Policies and Regulatory Practices’

52

onderscheidt Melody

gedurende de periode van voor de telecommunicatiehervorming drie typen toezichtsmodellen: •

Een door de overheid beschermd monopolie;

•

Het gereguleerde monopolie met universele dienstverleningsverplichting;

•

Een nieuw te ontwikkelen toezichtsmodel.

Om de telecommunicatiehervorming te laten slagen moest er in de vorige eeuw een nieuw te ontwikkelen toezichtsmodel gebruikt worden en daarin was de rol van mededinging een interessant gegeven. Mededinging is een belangrijk instrument om economische én sociale doelstellingen te bereiken. Om deze doelstellingen te halen stelt Melody dat dit nieuwe toezichtsmodel pro-actieve toezichthouders nodig heeft om toezicht te houden op de telecommunicatiemarkt teneinde ervoor te zorgen dat de entreedeuren tot de markt open blijven 53

en de mogelijkheden door mededinging gemaximaliseerd worden . Hij stelt dat de entreedeuren tot de markt open moeten blijven omdat anders de ‘beste concurrent’ monopoliemacht krijgt en het probleem van misbruik van economische machtsposities zich weer voordoet. Melody geeft dus aan dat er een pro-actieve sectorspecifieke mededingingstoezichthouder moet zorgen dat er concurrentie ontstaat in de telecommunicatiesector, maar waarschuwt voor doorslaan van nieuwe concurrenten naar nieuwe monopolisten. Het ligt voor de hand dat dit, het voorkomen van

51

Dommering, E.J., Eijk, N.A.N.M. van, Theeuwes, J.J.M., Vogelaar, F.O.W., (2001). Toezicht en regulering

in de telecommunicatiemarkt. Amsterdam: Ivir. 52

Melody, W.H. (1997) ‘Policy Objectives and Models of Regulation’. In: Melody, W.H. (Ed.), (1997).

Telecom Reform, Principles, Policies and Regulatory Practices. Lyngby: Technical University of Denmark, pp.

13-27. 53 Melody, W.H. (1997) ‘Policy Objectives and Models of Regulation’. In: Melody, W.H. (Ed.), (1997). Telecom Reform, Principles, Policies and Regulatory Practices. Lyngby: Technical University of Denmark, pp. 19.


18

misbruik

van

economische

machtsposities,

een

taak

is

voor

een

algemene

mededingingstoezichthouder.

Samarajiva: Samarajiva stelt in 2000 in het blad ‘Telecommunications Policy’

54

dat er drie componenten zijn

voor institutionele hervormingen in de telecommunicatiesector: •

Organisationele hervorming van de incumbent (inclusief privatisering);

•

Het introduceren van concurrentie;

•

Het instellen van toezicht.

Hij stelt dat iedereen het daar wel mee eens is, maar dat er geen overeenstemming is over het gewicht dat aan ieder van de drie componenten moet worden gegeven. De gewichtverdeling verschilt dus per land. Samarajiva stelt dat onafhankelijke pro-actieve regulators, die zich voornamelijk richten op concurrentie, vitaal zijn voor het succes van institutionele hervormingen in de telecommunicatiesector. Deze regulators zorgen ervoor dat er meer aansluitingen zullen ontstaan, betere servicekwaliteit behaald zal worden, betaalbare prijzen gevraagd zullen worden 55

en innovatie gestimuleerd zal worden . Samarajiva stelt in zijn artikel in ‘TelecomReform’

56

van juli 2001 dat in het afgelopen

decennium het aantal interconnectieregulators in de wereld exponentieel is gestegen van 12 in 57

1990 tot 101 in 2000 . Hij verklaart deze stijging aan de hand van het aantal ontstane sectorspecifieke markten. Hij stelt dat (sectorspecifieke) regulators alleen succesvol zijn, wanneer zij onafhankelijk zijn van zowel de te reguleren markt als van politieke invloed. Dit kan alleen als de hervorming van de te reguleren sectoren gebeurt op basis van behoorlijk bestuur. Onafhankelijkheid voor de toezichthouder is volgens Samarajiva als een firewall voor je computer waarmee je virussen tegenhoudt. Hij benadrukt dat, net als bij een echte firewall op je computer, je er daarna niet vanuit mag gaan dat er geen virussen meer binnenkomen en dat je altijd moet zorgen voor aanpassingen van de

54

Samarajiva, R., (2000). The Role of Competition in Institutional Reform of Telecommunications: Lessons from Sri Lanka, Telecommunications Policy, 24(8/9), pp. 699-717. 55 Idem, pp. 717. 56 Samarajiva, R., (2001). Regulating in an imperfect world: building independence through legitimacy, TelecomReform, Volume 1, Number 2 – July 2001, pp. 4-13. 57 Idem, pp. 5.


19

58

firewall om deze effectief te houden . Door het in zijn artikelen veel te hebben over het zoeken naar de perfecte regulator geeft Samarajiva indirect aan dat hij voorstander is van sectorspecifieke regulators en deze zelfs onmisbaar vindt als aanvulling op algemeen mededingingstoezicht.

OECD: De OECD is, in het Nederlands, de internationale Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). Deze organisatie houdt zich bezig met het adviseren en analyseren van de economieën van haar lidstaten. In haar rapport getiteld ‘The difference between regulators and 59

competition authorities’

beschrijft ze naast verschillen tussen algemene en sectorspecifieke

toezichthouders ook de situaties in de lidstaten van de OECD. Zo ook de situatie in Nederland, waarin ze vooral kijkt naar het Nederlandse kabinetsbeleid op basis van het rapport Visser dat hieronder wordt beschreven. De conclusies van de OECD over het gebruiken van algemeen en sectorspecifiek toezicht zijn gebaseerd op de verschillen tussen de beide type toezichthouders en hun mogelijkheden. Zo stelt de OECD dat sectorspecifieke toezichthouders wenselijk zijn al dan niet in aanvulling op de algemene toezichthouders. Ze baseert dat op een aantal argumenten voor sectorspecifiek toezicht. Een sectorspecifieke toezichthouder is beter in het vergaren van informatie van bedrijven, omdat de sectorspecifieke toezichthouders daar veel meer mee bezig zijn. Zij interveniëren erg vaak om mededinging te creëren, dit in tegenstelling tot de algemene toezichthouders die alleen informatie vergaren naar aanleiding van klachten. Ook wat betreft het reguleren van toegang tot netwerken hebben sectorspecifieke toezichthouders volgens de OECD betere, op maat gepaste instrumenten. Algemene toezichthouders hebben slechts structurele weten regelgeving, waarmee zij niet effectief kunnen handelen bij dergelijke situaties. Kortom: er kan gesteld worden dat, op basis van de situaties in 1999 in de OECD-lidstaten, de OECD vindt dat sectorspecifieke weldegelijk nodig is. Zij heeft een analyserend rapport geschreven op basis van bestaande situaties en heeft dus geen andere (nieuw te ontwerpen) organisatievormen beschreven.

Berdowski:

Naar aanleiding van de Derde Energienota van 1995 heeft het Ministerie van Economische Zaken besloten Berdowski et al onderzoek te laten doen naar de manier

58

Samarajiva, R., (2001). Regulating in an imperfect world: building independence through legitimacy,

TelecomReform, Volume 1, Number 2 – July 2001, pp. 12. 59

OECD, (1999). Relationship between regulators and compitition authorities, DAFFE/CLP(99)8. Parijs: OECD.


20

waarop in Nederland het beste toezicht gehouden kan worden op de leidinggebonden natuurlijke monopolies die zijn ontstaan na privatisering van de energiesector. In het daaruit volgende rapport wordt gebruik gemaakt van een benchmark met een aantal andere landen in de wereld. Berdowski et al probeert door de toezichtstructuren in deze andere landen te analyseren een beeld te krijgen van de sterktes en zwaktes van de in die landen gehanteerde toezichtsystemen. Als conclusie trekt hij lessen voor de toekomst voor toezichthouders en stelt dat de rol en werkwijze in belangrijke mate worden bepaald door drie exogene determinanten60: 1. De sociaal-culturele omgeving; 2. De structuur van de nutssector; 3. De prioriteitstelling van het beleid.

Om die reden beveelt hij landen die overwegen toezicht in te voeren aan zich meer te richten op een vergelijkbaar landentype, dan op een type toezichthouder. Ook stelt Berdowski dat wanneer de markt volwassener wordt en er concurrentie is ontstaan, de missie van de sectorspecifieke toezichthouder zal verschuiven van het beschermen van gebonden eindgebruikers en het verrichten van maatschappelijke taken naar het scheppen van randvoorwaarden voor optimale marktwerking, voor zover deze beperkt zou kunnen worden door machtsmisbruik door de aanwezige (natuurlijke) monopolies. Op dat moment ontstaat er een markt die volledig overgenomen kan worden door de anti-kartel autoriteit, oftewel de algemene toezichthouder61. Commissie Visser:

De Commissie Visser, oftewel de MDW-werkgroep, heeft in 1997 een afwegingskader ontwikkeld voor de noodzaak en inrichting van het toezicht op naleving van weten regelgeving. Dit is weten regelgeving ten aanzien van mededinging en marktordening

60

Berdowski, P.A.M., Mazier, R., Nanninga, H.J., Oomes, V.F. (1996). Inventarisatie van organisatievormen van toezicht op leidinggebonden natuurlijke monopolies, Den Haag: Ministerie van Economische Zaken, pp. 26. 61 Idem.


21

dat de marktwerking in betekenende mate beïnvloedt62. Hierbij staan drie relaties centraal: 1. De relatie tussen algemeen mededingingstoezicht en specifiek toezicht; 2. De relatie tussen toezichthouders onderling; 3. De relatie tussen de minister(s) en toezichthouders.

De meest relevante relaties zijn de relatie tussen algemeen mededingingstoezicht en specifiek toezicht en de relatie tussen toezichthouders onderling. De Commissie Visser stelt dat algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht met behulp van het opgestelde kader ingericht kan worden. Het door haar opgestelde kader geeft aan dat er gekozen kan worden uit drie toezichtstelsels:

1. Een algemeen mededingingstoezicht; Alles op basis van de algemene mededingingsregels. Uitdrukkelijk dient gemotiveerd te worden waarom algemene mededingingsregels niet voldoen in bepaalde situaties. 2. Sectorspecifiek toezicht op niet-mededingingsrelevante regels; Naast de NMa is er de mogelijkheid voor sectorspecifiek toezicht op markttoetreding en –gedrag, maar niet met betrekking tot mededinging. 3. Sectorspecifiek toezicht op mededingingsrelevante regels. Er zijn sectorspecifieke regels nodig op het gebied van mededinging, maar naast deze regels gelden ook algemene mededingingsregels.

De Commissie Visser stelt dat wanneer gekozen wordt voor algemeen én sectorspecifiek toezicht er nauwkeurige afstemming tussen beiden vereist is. Sectorspecifieke regels, maar ook toezichthouders dienen 5 jaarlijks geëvalueerd te worden, om te bezien of de sectorspecifieke toezichthouder nog effectief en dus nodig is.

Dommering: In 2001 heeft Dommering et al in opdracht van OPTA het rapport ‘Toezicht en regulering in de telecommunicatiemarkt’

geschreven,

een

studie

naar

de

verschillende

aspecten

van

62

MDW-werkgroep Toezicht op Nutsvoorzieningen, (1997). Zicht op Toezicht, ‘s-Gravenhage: Ministerie van Economische Zaken, pp. 19


22

sectorspecifiek en algemeen mededingingstoezicht. In dit rapport analyseert Dommering et al de transitie van de telecommunicatiemarkt en concludeert hij dat in markten waarop nog geen situatie van volledige mededinging heerst, zoals de telecommunicatiemarkt, een ex-ante sectorspecifieke toezichthouder beter met de ontwikkelingen en onvolkomenheden kan omgaan dan ex-post mededingingstoezicht63. Hij stelt tevens dat het niet hoeft te gaan om een ‘of…of’ situatie, maar dat er ook volstaan kan worden met een ‘én…én’ situatie, waarbij, mits duidelijke afspraken gemaakt zijn, een volwassen algemene en een volwassen sectorspecifieke mededingingstoezichthouder naast elkaar kunnen functioneren64.

Uit de bovenstaande stukken blijkt dat elke auteur aangeeft dat er voor transitiemarkten sectorspecifieke mededingingsregels nodig zijn. Melody en Samarajiva stellen zelfs dat er een pro-actieve regulator nodig is om deze sectorspecifieke regels te handhaven en zelfs vorm te geven. Zij vinden dit belangrijk omdat deze sectorspecifieke, pro-actieve regulators, anders dan algemene mededingingstoezichthouders, dichter op de transitiemarkt zitten en daardoor beter geschikt zijn om mededinging te creëren, consumenten te beschermen en innovatie te stimuleren. Zowel Melody als Samarajiva zien een belangrijke rol voor de pro-actieve sectorspecifieke regulator als aanvulling op de algemene mededingingstoezichthouder. De OECD concludeert dat er gezien de situatie in 1999 sectorspecifieke mededingingstoezichthouders nog nodig waren. Dat had te maken met de fase waarin de markten van de OECD-lidstaten zich verkeerden, maar ook op basis van de theorie die de OECD in haar conclusies beschreef. Uit de selectie van de Nederlandse literatuur kan geconcludeerd worden dat sectorspecifiek toezicht nodig is in transitiemarkten en dat sectorspecifiek mededingingstoezicht prima naast algemeen mededingingstoezicht kan bestaan, mits er onderling nauwkeurige afstemming gerealiseerd wordt. Om goed te kunnen begrijpen wat voor afstemming gerealiseerd moet worden, wanneer algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht naast elkaar toegepast worden, is het van belang te weten wat precies de verschillen zijn tussen beide vormen. Hierover wordt in de volgende subparagraaf uitgeweid.

63

Dommering, E.J., Eijk, N.A.N.M. van, Theeuwes, J.J.M., Vogelaar, F.O.W., (2001). Toezicht en regulering

in de telecommunicatiemarkt. Amsterdam: Ivir, pp. 33. 64

Idem.


23

3.1.4 Het verschil tussen de twee vormen van toezicht Tot dusver is er uitgegaan van de twee vormen van mededingingstoezicht:

1. Algemeen mededingingstoezicht, en 2. Sectorspecifiek mededingingstoezicht

Hieronder komen de kenmerken van algemene en sectorspecifieke mededingingsregels te staan 65

die door het economisch consultancybureau NERA , in haar rapport voor het ministerie van Economische Zaken, zijn onderscheiden. Algemene mededingingsregels zijn volgens NERA gebaseerd op een algemeen en abstract kader van regels en sectorspecifieke mededingingsregels zijn op maat gepast met de sector waarin de toezichthouder opereert. Ook stelt NERA dat de algemene mededingingsregels reactief van aard zijn en de sectorspecifieke mededingingsregels pro-actief. Algemene mededingingsregels zijn er om mededinging te beschermen, terwijl sectorspecifieke mededingingsregels ook mogelijkheden bieden om concurrentie te bevorderen en in sommige gevallen zelfs mogelijkheden om concurrentie te beperken. Ook zijn de algemene mededingingsregels structurele maatregelen, terwijl sectorspecifieke mededingingsregels meer gedragsmatige maatregelen zijn. Ook gaan, volgens NERA, algemene mededingingsregels uit van eenmalige interventies op het moment dat er een klacht binnenkomt en zijn de sectorspecifieke mededingingsregels meer gericht op het langetermijnperspectief. Tevens stelt NERA dat de algemene mededingingsregels gebaseerd zijn op een specifiek, beperkt aantal doeleinden en zijn de sectorspecifieke mededingingsregels juist gebaseerd op een groter aantal doeleinden dan het bevorderen van mededinging alleen. Zo schrijven de algemene mededingingsregels voor dat er maar een beperkt aantal instrumenten gehanteerd mogen worden, terwijl sectorspecifieke mededingingsregels juist het gebruik van een groter aantal instrumenten voorschrijft.

65

NERA, (2000). Specific Competition Rules For Network Utilities, Londen: NERA.


24

Tenslotte stelt NERA dat de algemene mededingingsregels geen wettelijke toetredingsdrempels opwerpen. Als de kenmerken van algemene en sectorspecifieke mededingingsregels in een tabel gezet worden, ziet dat er als volgt uit:

Algemene mededingingsregels

Sectorspecifieke mededingingsregels

Algemeen en abstract kader Reactief Bedoeld om mededinging te beschermen

Op maat gepaste regels Pro-actief Bieden mogelijkheden om concurrentie te bevorderen Bieden mogelijkheden om concurrentie te beperken Gedetailleerde gedragsregels

Structurele beperkingen of aanpassingen Eenmalige interventies Specifiek, beperkt aantal doeleinden

Langetermijnperspectief Groter aantal doeleinden dan het bevorderen van mededinging alleen Groter aantal instrumenten

Beperkt aantal instrumenten Geen wettelijke toetredingsdrempels

Tabel 3.1: Kenmerken van algemene en sectorspecifieke mededingingsregels66

In Nederland is de situatie zo dat algemeen mededingingstoezicht wordt uitgevoerd door de NMa op basis van de Mededingingswet en dat sectorspecifiek mededingingstoezicht wordt uitgevoerd door toezichthouders aan de hand van specifieke wetgeving op markten in specifieke sectoren. Voor

de

telecommunicatiesector

is

dat

OPTA

die

werkt

aan

de

hand

van

de

Telecommunicatiewet. Volgens NERA hanteren algemene toezichthouders (zoals de NMa) dus algemene mededingingsregels en hanteren sectorspecifieke toezichthouders (zoals OPTA) sectorspecifieke mededingingsregels. Verondersteld wordt dat wanneer een algemene en een sectorspecifieke toezichthouder samengaan en één toezichthouder naast algemene ook sectorspecifieke mededingingsregels moet hanteren, dit leidt tot spanningen tussen de verschillende mededingingsregels. Of dat in de praktijk ook zo het geval is, wordt onderzocht in paragraaf 4.2.

66

NERA, (2000). Specific Competition Rules For Network Utilities, Londen: NERA, pp. ii .


25

Naast de verschillen in mededingingsregels die NERA heeft gedefinieerd tussen algemene en sectorspecifieke mededingingsregels, worden er door de Europese Commissie67 verschillen tussen algemene en sectorspecifieke toezichthouders onderscheiden. Het gaat hier om de toezichthouder, die ex-post toezicht houdt op naleving van wetgeving en de meer sturende en zelfs regelgevende sectorspecifieke regulator. Een dergelijke, regelgevende, regulator bestaat in Nederland niet, maar de punten geven wel een goed beeld van de verschillen tussen algemene en sectorspecifieke toezichthouders. In figuur 3.1 staat aangegeven hoe volgens de Europese Commissie de toezichthouder (Competition Authority) en de sectorspecifieke regulator (Regulatory Authority) staan ten opzichte van de markt en wetgever.

Wetgever Regulator Toezichthouder

Markt

Figuur 3.1: Toezichthouder/regulator ten opzichte van de markt en wetgever

De toezichthouder handhaaft op de markt de door de wetgever opgestelde wetten en regelgeving. De regulator doet wat dat betreft hetzelfde, maar met dit verschil dat zij naast de wetgever ook regels opstelt of kan opstellen. De pijlen geven de onderlinge wisselwerking aan die bestaat tussen de markt en de wetgever en tussen de markt en regulator. Een markt heeft geen directe invloed op de toezichthouder, maar kan via de wetgever de toezichthouder wel indirect beïnvloeden.

67

Europese Commissie, (1999). European Economy, no 4, 1999, Directorate-General Economic and Financial Affairs.


26

De Europese Commissie maakt een verschil tussen toezichthouders (Competition Authorities) en regulators (Regulatory Authorities) op basis van zeven punten68: •

De scope of control. Toezichthouders oefenen toezicht uit op alle delen van de economie, regulators alleen op een specifieke sector;

•

Oogmerk. Toezichthouders hebben als oogmerk het handhaven van concurrentie, waar regulators daarnaast het oogmerk hebben op onder andere consumentenbescherming en het stimuleren van innovatie;

•

Continuïteit. Regulators zijn constant bezig met de markt, terwijl toezichthouders alleen ingrijpen

na

klachten

of

specifieke

situaties,

waardoor

de

verdenking

van

concurrentiebelemmerend gedrag; •

Controle over gedetailleerde managementbeslissingen. De toezichthouders hebben vooral zorgen over het voorkomen van een duidelijk omschreven set concurrentiebelemmerende gedragingen. De regulators hebben ook invloed op managementbeslissingen als prijsbepaling en kwaliteit van diensten;

•

Informatievereisten. Over het algemeen hebben toezichthouders niet veel gedetailleerde informatie nodig om hun werk te doen, maar in sommige gevallen wel, zoals bij klachten en prijsafspraken. Dan zijn toezichthouders in het nadeel ten opzichte van regulators, die wel de expertise hebben van het bemachtigen van informatie;

•

Het gevaar dat regulators teveel worden beïnvloed door de politiek of de marktpartijen die ze moeten controleren. Dit is minder waarschijnlijk bij toezichthouders, omdat zij niet in continu contact staan met marktpartijen en een verantwoordelijkheid hebben over de hele economie en de bestrijding van concurrentiebelemmering;

•

De timing van interventies. Toezichthouders grijpen normaal gesproken alleen in na een feit heeft plaatsgehad, terwijl in sommige gevallen pro-actief optreden nodig is, zoals bij fusies. Regulators interveniëren wanneer het hen nodig lijkt.

Het punt over beïnvloeding door politiek of marktpartijen is op twee manieren op te vatten. Allereerst moet nog eens worden benadrukt dat er in Nederland niet een regulator bestaat, zoals die wordt onderscheiden door de Europese Commissie.

68

Europese Commissie, (1999). European Economy, no 4, 1999, Directorate-General Economic and Financial Affairs, pp. 36-37.


27

Een regulator is volgens de Europese Commissie, zoals hierboven al genoemd is, een toezichthouder die zelf ook bevoegd is weten regelgeving op te stellen. Een sectorspecifieke toezichthouder heeft in Nederland deze bevoegdheid dus niet. De beïnvloeding door de politiek en marktpartijen op het maken van wetgeving is dus in Nederland niet het geval. Anders ligt het als we beïnvloeding door politiek uitleggen als aanwijzingsbevoegdheid van de minister. Afhankelijk van de mate van zelfstandigheid van de toezichthouder heeft de minister van Economische Zaken aanwijzingsbevoegdheid. In het geval van OPTA, een ZBO, heeft de minister een algemene aanwijzingsbevoegdheid. Voor de NMa, nog een ambtelijke dienst, geldt 69

dat de minister zowel een algemene als een specifieke aanwijzingsbevoegdheid . Algemene aanwijzingsbevoegdheid houdt in dat de minister bepaalt dat bepaalde algemene situaties op een bepaalde manier benaderd dienen te worden. Bij specifieke aanwijzingsbevoegdheid mag de minister in hele specifieke gevallen of zaken aangeven hoe deze aangepakt dienen te worden. Omdat de minister nauwelijks gebruik heeft gemaakt van aanwijzingsbevoegdheid, slechts één 70

keer in verband met de verdeling van de SEP-contracten in de elektriciteitssector

en omdat de

NMa op het punt staat ook een ZBO te worden en gaat fuseren met OPTA, wordt dit punt in paragraaf 4.1 niet verwerkt tot factor. In een tabel ziet de hierboven genoemde opsomming van de Europese Commissie er als volgt uit:


Sectorspecifieke toezichthouder/regulator


Toezicht op specifieke sector; Oogmerk: naast bervordering concurrentie ook consumentenbelang beschermen en innovatie stimuleren; Constant bezig met de markt; Heeft ook invloed op managementbeslissingen als prijsbepaling, en kwaliteit van diensten; Veel expertise voor verkrijgen informatie; Groter risico voor beïnvloeding door politiek of marktpartijen, door continu contact met markt; Grijpt in wanneer het hem nodig lijkt.

Alleen ingrijpen bij klacht of verdenking; Houdt zich bezig met voorkomen concurrentiebelemmerende gedragingen; Weinig expertise voor verkrijgen informatie; Nauwelijks risico voor beïnvloeding door politiek of marktpartijen; Grijpt in na plaatshebben feit.

Tabel 3.2: Kenmerken van algemene en sectorspecifieke toezichthouder volgens de Europese Commissie.

69


bij Toezicht, Sdu Uitgevers, pp. 74-75. 70

Idem.


28

3.1.5 Mogelijke spanningen tussen de twee typen mededingingstoezicht Wanneer de tabellen 3.1 en 3.2 met elkaar gecombineerd, zoals in figuur 3.2 is gedaan, wordt er een interessante situatie zichtbaar. Dit zal het theoretische kader zijn, aan de hand waarvan in dit onderzoek de hoofdvraag en deelvragen uit hoofdstuk 2 beantwoord zullen worden. Opvallend is dat er in de literatuur vaak geen duidelijk onderscheid gemaakt wordt tussen mededingingsregels en mededingingstoezichthouders. Bij pogingen verschillen tussen algemene en sectorspecifieke mededingingsregels uit te leggen, worden vaak verschillen tussen algemene en sectorspecifieke toezichthouders genoemd en andersom. Deze tabel houdt een duidelijk scheiding

aan

tussen

de

verschillende

mededingingsregels

en

de

verschillende

mededingingstoezichthouders.


Europese Commissie

-


-

-


-


-

-

-

↨


NERA


-


-

-




-


-


-

Figuur 3.2: Combinatie van de tabellen 3.1 en 3.2 samengesteld naar de tabellen van de Europese Commissie en NERA. (cursief zijn aanvullingen zie paragraaf 4.1.1)


29

Het verschil zit hem namelijk in het feit dat de mededingingsregels een kader scheppen waarin toezichthouders deze zelfde mededingingsregels mogen hanteren. Het is dus zo dat de regels naast het zijn van bestaansrecht voor de toezichthouders ook, als metafoor van zinsontleding, het lijdend voorwerp zijn als de toezichthouder het onderwerp is. Ook wordt het onderscheid gemaakt, omdat het in theorie mogelijk is dat algemene mededingingstoezichthouders sectorspecifieke mededingingsregels hanteren en sectorspecifieke mededingingstoezichthouders algemene mededingingsregels hanteren. De relaties tussen de vier kwadranten zijn als volgt uit te leggen. In verticaal opzicht is het logisch en aannemelijk dat de algemene mededingingsregels, het kwadrant linksonder in figuur 3.2, in principe gehanteerd worden door de algemene toezichthouder (kwadrant linksboven). De sectorspecifieke mededingingsregels, het kwadrant rechtsonder, zullen eveneens gehanteerd worden door een sectorspecifieke toezichthouder (kwadrant rechtsboven). Horizontaal gezien vullen de twee onderste kwadranten elkaar aan en dat geldt ook voor de bovenste twee kwadranten, want sectorspecifieke mededingingsregels vullen voor de specifieke sector waarin zij gelden de in alle sectoren geldende algemene mededingingsregels aan. Sectorspecifieke toezichthouders vullen eveneens de algemene toezichthouder aan, bij de uitvoering van de regels. Wanneer de algemene toezichthouder in Nederland (de NMa) fuseert met de sectorspecifieke toezichthouder op de telecommunicatiemarkt in Nederland (de OPTA), zal het kwadrant rechtsboven opgaan in het kwadrant linksboven en zal er een nieuwe algemene toezichthouder ontstaan. Omdat de telecommunicatiemarkt nog niet volmaakt is, zal de behoefte aan 71

sectorspecifieke mededingingsregels voor de telecommunicatiemarkt blijven bestaan . Niet alle sectorspecifieke mededingingsregels kunnen naar verwachting geïntegreerd worden met de algemene mededingingsregels. Dan ontstaat figuur 3.3. Tussen de verschillen in mededingingsregels zullen pas mogelijke spanningen ontstaan op het moment dat de nieuwe algemene toezichthouder, zowel de algemene als de sectorspecifieke mededingingsregels gaat hanteren.

71



30

Figuur 3.3: Nieuwe algemene toezichthouder met mogelijke botsende mededingingsregels

Deze nieuwe algemene toezichthouder zal dus arrangementen moeten vinden om de spanning tussen beide typen mededingingsregels te ondervangen, op het moment dat deze spanningen zich daadwerkelijk gaan voordoen. Of deze spanningen zich daadwerkelijk gaan voordoen, wordt onderzocht in hoofdstuk 4. Over de fusie en de mogelijke arrangementen zal verder gesproken worden in hoofdstuk 5.

3.1.6 Samenloop bij toezicht Deze subparagraaf zal het begrip ‘samenloop bij toezicht’ behandelen. Hierbij wordt ingegaan op wat samenloop bij toezicht is en op de wenselijkheid van samenloop bij toezicht. Samenloop bij toezicht wordt meegenomen omdat dit in de literatuur als voornaamste probleem van de situaties met algemeen en sectorspecifiek toezicht genoemd wordt. Ondanks het feit dat er verschillende Theoretisch Kader: Toezicht

31

toezichthouders zijn op verschillende infrastructuren en markten, komt het nog wel eens voor dat toezichthouders in elkanders vaarwater terechtkomen. Dit houdt in dat er in sommige gevallen een overlap van bevoegdheden aanwezig is bij twee of meer toezichthouders. Samenloop bij toezicht kan voorkomen tussen onder meer algemene en sectorspecifieke toezichthouders op hetzelfde bestuursniveau en tussen sectorspecifieke toezichthouders onderling op hetzelfde bestuursniveau72. De oorzaken van samenloop bij toezicht zijn over het algemeen overlap in weten regelgeving na het instellen van een sectorspecifieke toezichthouder, verschil in werkwijze of toezichtfilosofie van verschillende toezichthouders, convergentie van nutssectoren en internationalisering73. Samenloop kan dus in de huidige situatie voorkomen, maar kan ook een probleem worden in de toekomst.

A

B

Figuur 3.4: Samenloop tussen toezichthouders A en B.

In figuur 3.4 zijn de cirkels de gebieden waarop toezichthouders A en B bevoegdheden hebben. Het gearceerde gedeelte is de situatie dat er overlappende bevoegdheden zijn, maar er geen problemen ontstaan, omdat daar arrangementen voor zijn geïmplementeerd. Het zwarte vlakje is het gebied waar overlappende bevoegdheden zijn, maar waar geen arrangementen voor zijn ontwikkeld en dus samenloopproblemen kunnen ontstaan. Over de wenselijkheid van samenloop bij toezicht lopen de meningen uiteen. In sommige landen, zoals de Verenigde Staten, wordt samenloop veeleer niet als problematisch gezien, maar wordt

72


bij Toezicht, Sdu Uitgevers, pp. 23. 73

Idem, pp. 23-25.


32

het gezien als prikkel tot concurrentie tussen toezichthouders zelf, die bijdraagt tot het efficiënter 74

gaan werken en wederzijds van elkaar leren . 75

In Nederland ziet de regering samenloop bij toezicht als ongewenst

en is om samenloop bij

76

toezicht te voorkomen door de regering beleid opgezet . Hoe dit in elkaar zit en hoe omgegaan wordt met samenloop bij toezicht is te lezen in subparagraaf 5.1.4.

3.2 Ontwikkelingen In

netwerksectoren

als

bijvoorbeeld

de

telecommunicatiesector

gaan

technologische

ontwikkelingen erg snel. Er zijn al nieuwe technologieën en bijbehorende infrastructuren ontwikkeld en op sommige gebieden al geëxploiteerd. Het wachten is vaak op de markt. Wanneer zijn er partijen die willen investeren in een infrastructuur en wie durft het risico te nemen om te investeren in het aanbieden van nieuwe diensten?

3.2.1 Technologische ontwikkelingen Innovatie leidt tot ontwikkeling van nieuwe dienstenen infrastructuren en convergentie van diensten en infrastructuren. Convergentie van diensten is niet voor iedereen een duidelijk begrip. In het Van Dale woordenboek staat convergentie als volgt gedefinieerd: Con·ver·´gen·tie (de ~ (v.)) 1 samenkomst in een punt 2 [taal.] verschijnsel dat twee of meer talen of taalvariëteiten meer op elkaar gaan lijken Figuur 3.5: Definitie van convergentie volgens ‘De dikke Van Dale’

Convergentie houdt dus in dat er van twee of meer verschillende voorwerpen, begrippen, en dergelijke, vervormen tot een min of meer één nieuw voorwerp, begrip, en dergelijke. Deze definitie is echter niet duidelijk genoeg. Convergentie is het beste uit te leggen aan de hand van

74


bij Toezicht, Sdu Uitgevers, pp. 52. 75 76

Kamerstukken II 1998/1999, 24 036, nr. 127, pp. 1-2 Kamerstukken II 1999/2000, 27 018, nr. 1, pp. 12


33

een praktisch voorbeeld. In dit onderzoek gaat het om convergentie van infrastructuren, diensten 77

en markten. In Trends in Communication, no. 7 definieert Hoogenboezem

convergentie als

volgt: “Convergence is any blurring of the boundaries between information and communication industries”. In het Nederlands betekent dit: Convergentie is het vervagen van de grenzen tussen informatie- en communicatiesectoren. Hij onderscheid, gebaseerd op een publicatie van de OECD

78

drie onderdelen die van origine te onderscheiden zijn in de informatie- en

communicatiesector. Dit zijn telecommunicatie, uitzending en computing. Alle drie de onderdelen hebben te maken met drie infrastructurele eigenschappen, te weten: de technische infrastructuur, de organisatie erachter en de producten/diensten die geleverd worden over de infrastructuur. Technische convergentie ziet Hoogenboezem concreet als het op elkaar aansluiten van fysieke infrastructuren. Als katalysatoren voor technische convergentie noemt hij digitalisering, standaardisering en compressietechnieken, maar dit zijn volgens hem niet de redenen van convergentie. De achterliggende oorzaak van technische convergentie is de structurele veranderingen van de economie, die is veranderd naar een diensteneconomie. Telecommunicatie 79

zelf wordt in de Telecommunicatiewet gedefinieerd als volgt : “Iedere overdracht, uitzending of ontvangst van signalen van welke aard ook door middel van kabels, radiogolven, optische middelen of andere elektromagnetische middelen”. In het Groenboek Convergentie van de Europese Commissie uit 1997 wordt convergentie gedefinieerd als het vermogen van technisch verschillende netwerken in essentie dezelfde diensten te transporteren en het in functionaliteit 80

naar elkaar toe groeien van de randapparatuur geïnstalleerd bij de gebruiker . Dit geeft aan dat de telecommunicatiesector zich uitermate goed leent voor convergentie.

3.2.2 Marktontwikkelingen 81

Volgens Melody , in dezelfde uitgave van Trends in Communication, zijn markten, in onder andere de informatie- en telecommunicatiesector, de laatste decennia gegroeid van lokale markten 77

Hoogenboezem, J.A. (2001). ‘Convergence and Regulation, Comments and Recommendations’. In: Hoogenboezem, J.A. (Ed.), (2001). Trends in Communication, no. 7 Convergence. Amsterdam: Boom Publishers the Netherlands. 78 In: OECD (1997), ‘Telecommunications and Broadcasting: Convergence or Collision?’. Information Computer Communications Policy, nr. 29 (1997). Paris: OECD. 79 Telecommunicatiewet 19 oktober 1998 {Versie geldig vanaf 1 september 2000}, artikel 1.1c, Staatsblad 1998, 610. 80 Groenboek over de convergentie van de sectoren telecommunicatie, media en informatietechnologie en de implicaties daarvan voor de regelgeving, COM(97) 623 def., 3 december 1997, in: Dommering, E.J., Eijk N.A.N.M. van, Nijhof, J.A.M. en Verberne, M.L. (1999). Handboek Telecommunicatierecht.. Den Haag: Sdu Uitgevers, pp. 9.


34

via nationale markten en internationale markten (Europees) naar wereldwijde markten. Dit is onder meer veroorzaakt door de aanwezigheid en invloed van de nieuwe Information and Communication Technologies and Services (ICTS) zelf en door het groeien van de dienstensector. Convergentie van markten kan volgens Melody een meer invloedrijke rol spelen dan de technologische convergentie. Marktpartijen zullen gaan fuseren of joint ventures creëren met andere marktpartijen, maar dat vereist inzicht in de markten die convergeren. Op deze manier zullen bedrijven uit de ene markt door middel van bijvoorbeeld een fusie ook op een andere markt actief zijn. Ook stelt Melody dat sectorspecifieke toezichthouders aan de ene kant door innovatie te bevorderen convergentie creëren, maar aan de andere kant zelf niet voorbereid zijn op toezicht 82

op een geconvergeerde markt . Convergentie zal dus zorgen voor uitbreiding van bestaande markten, maar ook voor het ontstaan van nieuwe markten. Het ontstaan van geconvergeerde markten zal naar alle waarschijnlijkheid de kans vergroten op samenloop bij toezicht, doordat er voor verschillende markten verschillende toezichthouders zijn. Dit is een ontwikkeling die interessant is voor de toezichthouders die op dergelijke sectoren actief zijn.

3.2.3 Spanning tussen technologische- en marktontwikkelingen Uit de voorgaande twee subparagrafen blijkt dat er tussen technologische ontwikkelingen en marktontwikkelingen een spanning bestaat. Een markt ontwikkelt zich vanwege technologische ontwikkelingen en technologie ontwikkelt zich naar de markt. Er zal meer vanuit de vraagkant 83

technologie ontwikkeld worden dan vanuit de aanbodkant . Ook is de spanning duidelijk te zien wanneer er een nieuwe technologie ontwikkeld wordt, bijvoorbeeld een dienst of product. Dan zullen er relatief veel marktpartijen ontstaan die allemaal proberen koploper te zijn op het gebied van die nieuwe technologie. Wanneer de technologische ontwikkeling min of meer voltooid is zal er consolidatie ontstaan, partijen zullen elkaar opkopen of fuseren, waardoor de marktstructuur weer verandert. Voor toezichthouders, vooral degenen die actief zijn in een netwerksector, geldt er ook een spanning. Dergelijke toezichthouders hebben namelijk te maken met een innoverende, dynamische en convergerende markt en dito technologieën. De spanning die voor deze toezichthouders geldt, is de volgende: 81

Melody, W.H. (2001). ‘Convergence On The Next Generation Internet’. In: Hoogenboezem, J.A. (Ed.), (2001). Trends in Communication, no. 7 Convergence. Amsterdam: Boom Publishers the Netherlands. 82 Idem, pp. 9-10. 83 Idem, pp 9.


35

Adaptief vermogen ten opzichte van marktontwikkelingen

Adaptief vermogen ten

⇔

opzichte van technologische ontwikkelingen

Figuur 3.6: Spanning markt en technologie voor toezichthouders

Deze spanning houdt in dat een toezichthouder moet inspelen op het veranderen van de markt, dan wel terrein, waarop zij toezicht moet houden om haar taak te kunnen uitvoeren. Echter, ook de ontwikkeling van technologie vereist adaptief vermogen. Technologische ontwikkelingen kunnen zorgen voor gaten in de weten regelgeving. In hoofdstuk 6 zal verder ingegaan worden op convergentie, zowel in de huidige situatie, als in de toekomstige situatie.


36

4 TOEPASSING VAN DE THEORIE

Toepassing van de theorie

37

4 Toepassing van de theorie

Dit hoofdstuk gaat in op de theorie die toegepast wordt, teneinde de onderzoeksvragen te beantwoorden.

4.1 De theorie versus de praktijk In het voorgaande is aangegeven wat de verschillen zijn tussen algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht. Er is gesteld dat in theorie algemene mededingingstoezichthouders sectorspecifieke

mededingingsregels

kunnen

hanteren

en

dat

sectorspecifiek

mededingingstoezichthouders algemene mededingingsregels kunnen hanteren. Echter, in Nederland is de situatie zo dat het kabinet op dit moment het standpunt heeft dat naast de NMa, die belast is met het uitvoeren van algemene mededingingstoezichtstaken en alleen de algemene mededingingsregels hanteert, de OPTA er is als sectorspecifieke mededingingstoezichthouder op de telecommunicatiesector. OPTA hanteert alleen sectorspecifieke mededingingsregels. Deze veronderstelling is in figuur 3.2 grafisch voor te stellen als een afscheiding tussen de beide kolommen. Met behulp van factoren, die uit figuur 3.2 zijn afgeleid, zal in paragraaf 4.2 aan de hand van uitspraken van beide toezichthouders, interviews en vergelijking van wetgeving geanalyseerd worden of het onderscheid tussen beide typen toezichthouders en de door deze toezichthouders te hanteren mededingingsregels ook daadwerkelijk in de praktijk zo duidelijk aanwezig is. Wanneer blijkt dat er in de praktijk ook daadwerkelijk de verschillen bestaan zoals in figuur 3.2 is geschetst, zullen er voor deze verschillen arrangementen ontworpen moeten worden om mogelijke problemen bij een fusie van NMA en OPTA te kunnen ondervangen.

4.1.1 De factoren op basis van type toezichthouder Verwacht mag worden, uitgaande van de weten regelgeving voor de algemene en sectorspecifieke toezichthouders, dat deze toezichthouders bij het behandelen van hun zaken ook gebruik maken van de mededingingsregels, zoals opgesomd in figuur 3.2 en voldoen aan de beschrijving van de Europese Commissie. Om in kaart te brengen of er in de praktijk spanningen in de verschillen bestaan, worden een aantal uitspraken van NMa en een aantal uitspraken van OPTA uit het jaar 2002 geanalyseerd. Er zal getoetst worden of de NMa met haar uitspraken omtrent telecommunicatie daadwerkelijk gebruik maakt van de factoren, gebaseerd op de Toepassing van de theorie

38

algemene mededingingsregels en of OPTA gebruik maakt van de factoren, gebaseerd op de sectorspecifieke mededingingsregels. Doordat er bij het selecteren van de uitspraken van NMa gelet is of de zaak te maken heeft met telecommunicatie of ICT, is geprobeerd om algemeen mededingingstoezicht dat het dichtst bij het sectorspecifieke mededingingstoezicht te vergelijken met willekeurig gekozen uitspraken van de sectorspecifieke mededingingstoezichthouder OPTA. De analyse van de uitspraken, maar ook van wetgeving, zal behandeld worden in paragraaf 4.2. De conclusies van de analyse zullen gebruikt worden in paragraaf 5.3 waar het gaat over arrangementen om eventuele spanningen te ondervangen. De factorenset met betrekking tot het type toezichthouder, zoals gepresenteerd door de Europese Commissie, is uitgewerkt en staat hieronder.

1. Toezicht op alle delen van de economie versus toezicht op specifieke sector Een algemene toezichthouder als de NMa zal zich bezighouden met het handhaven van mededingingsregels in alle economische sectoren. De OPTA zal zich alleen richten op mededingingstoezicht op de post- en telecommunicatiesector.

2. Oogmerk: handhaven concurrentie versus oogmerk: naast concurrentie bevorderen ook consumentenbelang beschermen en innovatie stimuleren Deze factor komt erg overeen met factor 13. Echter dit is logisch te verklaren omdat doelstellingen van een bepaalde variant van mededingingstoezicht vanzelfsprekend ook terug te vinden is in de mededingingsregels. Anders zou het niet consistent zijn. De NMa heeft als doelstelling de aanwezige concurrentie te beschermen en OPTA zal zich meer inzetten voor het creëren van eerlijke concurrentieverhoudingen en daarbij als extra doelstellingen het beschermen van consumenten tegen misbruik van de aanbieders en het stimuleren van innovatie nastreven.

3. Alleen ingrijpen bij klacht/melding of verdenking versus constant bezig met de markt Een algemene mededingingstoezichthouder zal alleen interveniëren wanneer er een klacht is ingediend of wanner er serieuze verdenkingen bestaan ten opzichte van een onderneming. De NMa, in Nederland, zal daarom een minder compleet beeld hebben van de gedragingen van de marktpartijen, dan OPTA in de telecommunicatiesector heeft. Dit is ook te verklaren door het veel grotere aantal marktpartijen die vallen onder het toezicht van de NMa in vergelijking met het relatief kleine aantal marktpartijen die OPTA in de gaten houdt.


39

4. Voorkomen

concurrentiebelemmerende

gedragingen

versus

ook

invloed

op

managementbeslissingen als prijsbepaling en kwaliteit van diensten In het verlengde van factor 2

is ook deze factor van belang. Een algemene

mededingingstoezichthouder moet bepaalde concurrentiebelemmerende gedragingen zien te voorkomen. Een sectorspecifieke mededingingstoezichthouder heeft door haar ex-ante manier van toezicht houden ook invloed op managementbeslissingen als prijsbepaling en kwaliteit van diensten. Hierdoor kan ze haar doelstelling met betrekking tot consumentenbescherming en stimulering van innovatie beter nastreven.

5. Weinig expertise bij het verkrijgen van informatie versus veel expertise Deze factor hangt erg samen met factor 3 en ook in een zekere mate met factor 12. Het is zo dat wanneer een algemene mededingingstoezichthouder, zoals de NMa, slechts intervenieert in het geval van een klacht of gegronde verdenking minder expertise heeft in het vergaren van informatie, dan een sectorspecifieke mededingingstoezichthouder, zoals OPTA, die continu boven op de markt zit en regelmatig informatie vergaart.

6. Ingrijpen na plaatshebben feit versus ingrijpen wanneer het nodig lijkt. Deze factor heeft veel te maken met factor 8, omdat ingrijpen na het plaatshebben van een feit een typisch reactieve benadering is en het ingrijpen wanneer het nodig lijkt naast reactief ook een pro-actief element bevat.

4.1.2 De factoren op basis van de mededingingsregels De factorenset met betrekking tot de mededingingsregels is uitgewerkt en staat hieronder.

7. Algemeen en abstract kader versus op maat gepaste regels Als toezichthouder kun je zaken aanpakken op basis van een algemeen en abstract kader, of op basis van op maat gepaste regels. Een algemeen en abstract kader houdt in dat er een voor alle marktpartijen geldend regelgevingskader is. Dit is in Nederland de Mededingingswet. Echter de Mededingingswet voldoet niet aan alle situaties. Bij sterk innoverende markten is het van belang 84

dat er specifiekere regels gehanteerd worden . Deze op maat gepaste regels zijn meer toegespitst op een bepaalde groep marktpartijen die in een bepaalde sector actief zijn, zoals bijvoorbeeld voor de telecommunicatiesector de Telecommunicatiewet.


40

8. Reactief versus pro-actief Er zijn twee manieren om als toezichthouder op te treden: Reactief of pro-actief. Reactief houdt in dat er pas wordt ingegrepen op het moment dat er een overtreding is begaan. Pro-actief houdt in dat er wordt ingegrepen op een eerder moment, voordat er overtredingen begaan worden. Een beoordeling van een fusie wordt gezien als een reactieve interventie85, omdat er op het moment van beslissen wordt gekeken naar de machtsposities van de betrokken ondernemingen op het moment van de fusie aanvraag. Op basis van dat moment wordt besloten of een fusie in de nabije toekomst doorgang mag krijgen. Een ingreep is pro-actief, wanneer er wordt ingegrepen op basis van informatie die erop wijst dat er in de toekomst een overtreding of onwenselijke situatie zal ontstaan. Daarom is informatie en de expertise van het verkrijgen van deze informatie een belangrijke vereiste voor pro-actief toezicht. Voor pro-actief toezicht is het van belang dat de toezichthouder over informatie kan beschikken die inzicht geeft in het gedrag van de marktpartijen. In de praktijk, in individuele gevallen, kan er ook op basis van vraaggestuurdheid reactief opgetreden worden door een pro-actieve toezichthouder. Bijvoorbeeld, wanneer er bij een pro-actieve toezichthouder een klacht wordt ingediend over concurrentiebelemmerende gedragingen van een marktpartij.

9. Beschermen mededinging versus bevorderen concurrentie Een toezichthouder kan zich met de markt bemoeien om mededinging te beschermen en alleen op te treden op het moment dat mededinging in het gedrang komt, maar zij kan ook sturend optreden met het oog op het bevorderen van concurrentie. In het geval van fusiezaken wil het wel eens voorkomen dat de toezichthouder eisen stelt aan de te fuseren marktpartijen, alvorens de fusie goed te keuren. Dergelijke gevallen zijn handelingen om concurrentie te beschermen. Wanneer een toezichthouder bijvoorbeeld een marktpartij als partij aanwijst met aanmerkelijke marktmacht is dat om concurrentie te bevorderen. Het is dan voor kleinere partijen makkelijker om te concurreren met de partij met een groot netwerk en bijbehorende netwerkeffecten. Het verbieden van fusies is bijvoorbeeld een handeling om mededinging te beschermen.

84 85

NERA, (2000). Specific Competition Rules For Network Utilities, Londen: NERA, pp. 5 Interviews met de respondenten


41

10. Geen mogelijkheden om concurrentie te voorkomen versus mogelijkheden om dat te doen In het belang van innovatie is het wenselijk om op bepaalde momenten niet een marktpartij aan te pakken, zodat deze een impuls heeft om zelf een nieuwe dienst of product te ontwikkelen of omdat de toezichthouder zich voornamelijk bezighoudt met de ontwikkelingen en bescherming van mededinging op basis van diensten. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer het gaat om het vaste netwerk (PSTN-netwerk) van KPN. Er wordt niet geëist dat partijen die nu gebruik maken van het KPN netwerk een eigen netwerk moeten aanleggen. Met dat in het achterhoofd wil het wel eens voorkomen, dat een sectorspecifieke toezichthouder een marktpartij bij een overtreding minder zwaar aanpakt. Een sectorspecifieke toezichthouder moet op dergelijke momenten een afweging maken tussen verschillende doelstellingen van haar toezicht. Een algemene toezichthouder mag dit volgens de regels niet doen, maar zij heeft mogelijkheden om in bepaalde gevallen uitzonderingsregels te hanteren.

11. Structurele beperkingen of aanpassingen versus gedetailleerde gedragsregels De Mededingingswet bestaat voornamelijk uit verboden en de Telecommunicatiewet stelt aan de marktpartijen voornamelijk eisen. De Mededingingswet biedt bijvoorbeeld de mogelijkheid fusies te verbieden, wanneer deze mededinging aantasten. Echter, natuurlijke monopolies, die voorkomen in specifieke sectoren, hebben gedragsmatig 86

toezicht nodig en daarin volstaat de Mededingingswet niet . In sectorspecifieke situaties gelden er vaak ook extra gedragsregels, zoals bijvoorbeeld in de telecommunicatiesector het Besluit ONP Huurlijnen en Telefonie (Boht) en richtsnoeren als de prijssqueezetoets, die gezamenlijk door NMa en OPTA is opgesteld. Het verschil dat hier beschreven wordt, leidt tot de spanning gebruik

van

structurele

maatregelen

versus

gebruik

van

gedragsmaatregelen.

Gedragsmaatregelen kunnen alleen opgesteld worden als de toezichthouder informatie heeft over de marktpartijen. De toezichthouder moet de expertise hebben om de juiste informatie te kunnen opvragen.

12. Eenmalige interventies versus langetermijnperspectief Wanneer een toezichthouder intervenieert kan zij dat op twee manieren doen: door middel van een statische momentopname, of op een dynamische manier, waarbij rekening wordt gehouden met de gevolgen van een interventie met betrekking tot de toekomst. Een algemene toezichthouder zal dus ingrijpen wanneer er een overtreding is begaan en zal pas weer ingrijpen

86

NERA, (2000). Specific Competition Rules For Network Utilities, Londen: NERA, pp. 8


42

wanneer er weer een overtreding van de algemene mededingingsregels wordt begaan. De overtreding zal dan als aparte zaak worden behandeld. Een sectorspecifieke toezichthouder is meer betrokken bij een proces. Zij zal interveniëren op een manier die toekomstgericht is. Zij zal ook de mogelijkheid hebben weer in te grijpen, wanneer het wederom ‘fout’ dreigt te gaan en van tevoren aan te geven wat haar stappen zullen zijn wanneer een bepaalde situatie zich voordoet.

13. Specifiek, beperkt aantal doeleinden versus groter aantal doeleinden dan het bevorderen van mededinging alleen De Mededingingswet heeft een verbiedende benadering ten aanzien van gedrag dat mededinging verhindert. Dit geeft aan wat het doel is van de algemene toezichthouder, namelijk het verbieden van alles wat mededinging verhindert. Dit beperkt ook de mogelijkheden van de regering als het gaat om wensen als universele dienstverlening en ander sociaal beleid dat dus alleen kan als het 87

de mededinging niet verhindert . Sectorspecifieke regelgeving biedt over het algemeen meer 88

mogelijkheden voor dergelijk sociaal beleid . Tevens heeft de sectorspecifieke toezichthouder het doel ervoor te zorgen dat de consument eerlijke prijzen en voldoende kwaliteit krijgen en het 89

doel de ontwikkeling van nieuwe technologieën te bevorderen .

14. Beperkt aantal instrumenten versus groter aantal instrumenten Een algemene toezichthouder heeft een beperkt aantal instrumenten90. Een marktpartij die valt onder een door de algemene toezichthouder gecontroleerde markt hoeft in principe niet informatie te overhandigen aan de toezichthouder over strategische handelingen op de markt. Daarom wil het nog wel eens voorkomen, dat wanneer een onderneming wel gecontroleerd wordt, vanwege een vermeende overtreding, er geen historische informatie aanwezig is die door de algemene toezichthouder bekeken kan worden. Dit is ook een reden waarom algemene toezichthouders minder snel dit instrument zullen hanteren. Dit in tegenstelling tot de marktpartijen in een sector waar wel sectorspecifiek toezicht aanwezig is dat alle partijen in de gaten houdt en waarvan de marktpartijen weten dat de toezichthouder het recht heeft om informatie op te vragen91. Sectorspecifieke toezichthouders hebben de beschikking over een veel breder scala aan instrumenten. Dat is te verklaren aan de hand van de aard van de sectorspecifieke regelgeving.

87

NERA, (2000). Specific Competition Rules For Network Utilities, Londen: NERA, pp. 9. Idem, pp. 17. 89 Melody, W.H. (Ed.), (1997), Telecom Reform, Principles, Policies and Regulatory Practices. Lyngby: Technical University of Denmark, pp. 16 90 NERA, (2000). Specific Competition Rules For Network Utilities, Londen: NERA, pp. 10. 91 Idem. 88


43

Sectorspecifieke toezichthouders hebben te maken met complexere interventies, waarbij de bovengenoemde meer gedetailleerde informatie vereist is92. In Nederland mag de NMa boetes opleggen en lasten onder dwangsom hanteren. De OPTA mag bijvoorbeeld, naast deze instrumenten, ook eerder uitgegeven nummers intrekken93.

15. Geen wettelijke toetredingsdrempels versus wel wettelijke toetredingsdrempels De Mededingingswet maakt het onmogelijk om toetreders op een markt tegen te houden. Wel zijn er uitzonderingen voor sectorspecifieke markten94. Zo moeten telecommunicatiebedrijven zich laten registreren en vergunningen aanvragen voordat zij actief mogen worden op de telecommunicatiemarkt. De registraties zijn verplicht, zodat OPTA de marktpartijen rekeningen kan sturen om de kosten van het toezicht op de markt te verhalen. Tevens is het voor de marktpartijen dan duidelijk welke partijen er nog meer actief zijn in de sector.

16. Economische machtspositie versus aanmerkelijke marktmacht bij 25% Ook verschilt de NMa van OPTA waar zij uitgaan van aanmerkelijke marktmacht (AMM). De Mededingingswet kent het begrip aanmerkelijke macht op de markt niet, maar wel het begrip economische machtspositie. Een economische machtspositie houdt in: positie van een of meer ondernemingen die hen in staat stelt de instandhouding van een daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan te verhinderen door hun de mogelijkheid te geven zich in belangrijke mate onafhankelijk van hun concurrenten, hun leveranciers, hun afnemers of de eindgebruikers te gedragen95. De directeur-generaal van de NMa heeft de bevoegdheid om naar eigen inzicht, op basis van economisch onderzoek en jurisprudentie van de Europese Unie, te bepalen of een onderneming zich schuldig maakt aan misbruik van haar economische machtspositie. Er zijn geen structurele verplichtingen waaraan een onderneming met een economische machtspositie moet voldoen. Dit in tegenstelling tot aanwijzing van aanmerkelijke macht op de markt door OPTA. De sectorspecifiek toezichthouder OPTA gebruikt de grens van 25% om AMM aan te wijzen96. Aan AMM in de telecomsector hangt OPTA een aantal verplichtingen die gelden voor de marktpartij die een AMM-aanwijzing heeft. Dat zijn de volgende97: 92

NERA, (2000). Specific Competition Rules For Network Utilities, Londen: NERA, pp. 17. Bron: http://www.opta.nl link: “over OPTA”, dan link “taken van OPTA” op 12 september 2002. 94 NERA, (2000). Specific Competition Rules For Network Utilities, Londen: NERA, pp. 10-11. 95 Mededingingswet, 22 mei 1997 {Versie geldig vanaf 15 februari 2002}, artikel 1-i, Staatsblad 1997, 242. 96 Telecommunicatiewet 19 oktober 1998 {Versie geldig vanaf 1 september 2000}, artikel 6.4, Staatsblad 1998, 610. 97 Idem, artikelen 6.5 tot en met 6.8 93


44

•

Concurrenten toegang verlenen tot haar netwerk;

•

Extra verplichtingen inzake interconnectie:

Kostengeoriënteerde interconnectietarieven;

Non-discriminatie;

Opstellen kostentoerekeningssysteem, goed te keuren door OPTA;

Gescheiden boekhouding;

Transparantie.

•

Voldoen aan redelijke verzoeken tot bijzondere toegang;

•

Extra verplichtingen in relatie tot de eindgebruiker van de dienst:

Uniformiteit van tarieven;

Kostengeoriënteerde tarieven;

Kortingsregelingen behoeven goedkeuring door OPTA;

Eventuele ontheffing van deze verplichtingen door OPTA.

4.2 Analyse van uitspraken In deze paragraaf zal de analyse, op basis van de in paragraaf 4.1.1 en 4.1.2 beschreven factoren, van uitspraken van zowel OPTA als NMa worden beschreven.

4.2.1 De voorbereiding van de analyse Voorafgaand aan de analyse zijn er openbare versies van uitspraken van zowel NMa als OPTA gedownload van de webpagina’s van beide toezichthouders. In totaal waren dit er dertig, bestaande uit dertien uitspraken van de NMa en zeventien van OPTA. De uitspraken van OPTA zijn geheel willekeurig van de webpagina gedownload en dateren van 2002 en een enkele van iets eerder. Zij geven echter wel een beeld van welke mededingingsregels gebruikt worden en wat voor type toezichthouder OPTA is. De uitspraken van NMa zijn eerst geselecteerd op basis van markt. Gekozen is om uitspraken te gebruiken die zijn gedaan over zaken die op een of andere manier betrekking hebben op markten in ICT en telecommunicatie. Deze uitspraken van de NMa liggen, zoals eerder gezegd, het dichtst bij zaken die door OPTA worden behandeld. De resultaten die in de volgende subparagraaf worden gepresenteerd, zijn bijgehouden in een sheet, die als bijlage is toegevoegd aan dit rapport. Het gaat hier om bijlage 1.


45

4.2.2 De resultaten van de analyse Om de resultaten van de analyse duidelijk te kunnen weergeven zullen de factoren per stuk genoemd worden en de resultaten van OPTA en NMa per factor worden beschreven.

Op basis van type toezichthouder:

1. Toezicht op alle delen van de economie versus toezicht op specifieke sector Deze factor is niet bepaald duidelijk te toetsen aan de hand van uitspraken van NMa en OPTA. Het is gewoon bekend vanuit de wetten, dat NMa zich bezig houdt met toezicht op alle sectoren van de economie98, inclusief de telecommunicatiesector en dat de OPTA zich bezig houdt met toezicht op alleen de post- en telecommunicatiesector. Daaruit wordt op dit punt bevestigd dat NMa een algemene toezichthouder is en OPTA een sectorspecifieke toezichthouder.

2. Oogmerk: handhaven concurrentie versus oogmerk: naast concurrentie bevorderen ook consumentenbelang beschermen en innovatie stimuleren Uit de wetgeving en toelichtingen op de wetgeving blijkt dat het doel van de NMa is: het verbieden

van


afspraken

en

misbruik

van

economische

99

machtsposities en dat is vrij vertaald: het handhaven van concurrentie. Voor de uitspraken van de NMa geldt dat deze vrijwel allemaal gericht waren op het handhaven van concurrentie. Bij uitspraken van OPTA is het toch half-om-half. Grofweg de ene helft van de uitspraken zijn gericht op het bevorderen van concurrentie, de andere helft was gericht op meer dan bevorderen concurrentie, zoals consumentenbelang en stimulatie van innovatie. Deze analyse geeft aan dat de NMa op dit punt voldoet aan de beschrijving van de Europese Commissie en dus op dit punt een typische algemene toezichthouder is. De OPTA voldoet op dit punt ook aan de beschrijving van een sectorspecifieke toezichthouder door de Europese Commissie.

3. Alleen ingrijpen bij klacht/melding of verdenking versus constant bezig met de markt Uit de analyse van de uitspraken van de NMa blijkt dat alle ingrepen zijn gedaan na dan wel een melding van een fusie, dan wel na een klacht of verzoek. Dit is mede te verklaren vanwege het feit dat door de selectie van de uitspraken van de NMa op basis van de sector waarin de zaken

98 99

Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa), (1998), Brochure Mededingingswet, Den Haag: NMa, pp 3. Mededingingswet, 22 mei 1997 {Versie geldig vanaf 15 februari 2002}, artikelen 6 en 24, Staatsblad

1997, 242.


46

spelen. Het samenwerkingsprotocol zorgt ervoor dat uitspraken over economische machtsposities voor marktpartijen in deze sector worden behandeld door OPTA aan de hand van aanmerkelijke marktmacht. Bij analyse van de uitspraken van OPTA is te zien dat OPTA zowel ingrijpt op het moment dat er klachten binnenkomen of verzoeken tot geschilbeslechting (vraaggestuurdheid), maar ook uit eigen initiatief intervenieert. Het relatief kleine aantal marktpartijen die OPTA in de gaten houdt, maakt het ook beter mogelijk om constant bezig te zijn met de markt dan de NMa. Het blijkt dus dat de NMa op dit punt ook voldoet aan de beschrijving door de Europese Commissie van een algemene toezichthouder en de OPTA ook aan de beschrijving van een sectorspecifieke toezichthouder.

4. Voorkomen


gedragingen

versus

ook

invloed

op

managementbeslissingen als prijsbepaling en kwaliteit van diensten Als het gaat over de vraag of uitspraken zijn gedaan om slechts concurrentiebelemmerende gedragingen

te

voorkomen

of

dat

deze

uitspraken

ook

invloed

hebben

op

managementbeslissingen als prijsbepaling en kwaliteit van diensten, blijkt het volgende uit de analyse van de uitspraken van OPTA en NMa. De NMa heeft vrijwel alleen maar ingegrepen met als uitgangspunt de concurrentiebelemmerende gedragingen te voorkomen. De OPTA heeft met haar uitspraken in bijna alle gevallen ook invloed op managementbeslissingen. Het gaat in veel gevallen ook om uitspraken over tarieven en consumentenbelang. Ook op dit punt voldoen de beide toezichthouders aan de beschrijving van de Europese Unie van algemene en sectorspecifieke toezichthouders.

5. Weinig expertise bij het verkrijgen van informatie versus veel expertise De uitspraken zelf zeggen niet zoveel over de aanwezige expertise bij het verkrijgen van informatie bij beide toezichthouders. Wel kan gesteld worden, op basis van de behandeling van fusieaanvragen, dat de NMa weldegelijk expertise heeft bij het verkrijgen van informatie van marktpartijen die nodig is om een besluit te kunnen nemen. Nogmaals moet voor deze analyse in gedachten gehouden worden dat de verhouding fusieaanvragen en overige zaken zo is, omdat er voor de zaken in de selectie gekozen sector het samenwerkingsprotocol een belangrijke rol speelt. Hierdoor worden veel zaken met betrekking tot artikel 24 van de Mededingingswet in deze sector door OPTA behandeld onder het mom van aanmerkelijke marktmacht.


47

OPTA heeft wat betreft het verkrijgen van informatie van marktpartijen veel expertise. OPTA heeft namelijk de bevoegdheden om op ieder moment inzicht te krijgen in bedrijfsgegevens, zoals 100

contracten en dergelijke

.

6. Ingrijpen na plaatshebben feit versus ingrijpen wanneer het nodig lijkt. Zoals eerder gezegd heeft deze factor veel te maken met factor 8, omdat ingrijpen na het plaatshebben van een feit een typisch reactieve benadering is en het ingrijpen wanneer het nodig lijkt naast reactief ook een pro-actief element bevat. Uit de analyse van de uitspraken van OPTA en de NMa blijkt dat beide toezichthouders zowel ingrijpen na het plaatshebben van het feit als voordat het feit plaatsheeft en het nodig is of lijkt om in te grijpen. Bij de NMa gebeurt dit vooral in de gevallen van fusiemeldingen. De fusie is dan nog niet een feit maar er wordt wel een besluit genomen. Waar uitspraken over fusies eerder in dit hoofdstuk zijn gedefinieerd als reactieve uitspraken, vanwege het feit dat op het moment van aanvraag gekeken wordt naar de economische machtsposities, kan op het niveau van uitspraken ook gesteld worden dat deze reactieve uitspraken een pro-actief karakter hebben gezien de preventieve werking die een uitspraak over een fusie kan hebben op toekomstige fusiemeldingen. Uit de bekeken uitspraken van OPTA blijkt dat OPTA veel besluiten neemt nadat er een klacht of verzoek tot geschilbeslechting is ingediend. Dit zijn vraaggestuurde reactieve uitspraken. Concluderend voldoen beide toezichthouders niet geheel aan de beschrijvingen van de Europese Commissie van algemene en sectorspecifieke toezichthouders.

Op basis van mededingingsregels:

7. Algemeen en abstract kader versus op maat gepaste regels Over het algemeen is het zo dat de NMa haar uitspraken baseert op de Mededingingswet, maar een enkele keer gaat zij ook uit van andere wetten, zoals bij zaken als het gaat om programmagegevens en de Telecommunicatiewet als het gaat om site sharing van omroepen. OPTA baseert haar uitspraken op de Telecommunicatiewet, maar regelmatig ook op het Besluit ONP Huurlijnen en Telefonie (Boht). Deze uitspraken zijn voornamelijk de zaken die gaan over kostentoerekening bij interconnectie. Geconcludeerd kan worden dat de NMa, zoals de literatuur beschrijft, gebruik maakt van een algemeen en abstract kader en OPTA meer op maat gepaste regels hanteert.

100

Interviews met de respondenten


48

8. Reactief versus pro-actief Bij het analyseren van de uitspraken bleek deze factor interessant te zijn. Daar waar in de literatuur gesproken wordt over het reactieve karakter van de interventies van NMa, blijkt dat de uitspraken van de NMa in sommige zaken, voornamelijk fusies, ook een pro-actief karakter te hebben. Dit is een argument om de uitspraken omtrent keuring van fusieaanvragen pro-actief te noemen. Het geeft aan dat er een verschil mogelijk is tussen pro-actief/reactief in het algemeen en pro-actief/reactief in de praktijk. OPTA doet in tegenstelling tot wat de literatuur beweert veel reactieve uitspraken. Voornamelijk als het gaat om geschillen die zijn ontstaan door handelingen van partijen in het verleden. Wel moet daaraan toegevoegd worden dat OPTA in deze uitspraken vaak toekomstgericht en dus ook pro-actief is. Het is kortom niet zo dat er een heel duidelijke spanning bestaat tussen beide toezichthouders als het gaat om het moment van interventie. Voor deze factor kan geconcludeerd worden dat er, in tegenstelling tot de duidelijke scheiding die de literatuur aangeeft tussen reactief en pro-actief, in de praktijk tussen de algemene toezichthouder NMa en de sectorspecifieke toezichthouder OPTA dit onderscheid -door vraaggestuurdheid en preventieve effecten van de uitspraken- niet zo duidelijk is.

9. Beschermen mededinging versus bevorderen concurrentie De onderzochte uitspraken van NMa zijn allen ter bescherming van de mededinging gedaan. Dit komt overeen met wat de kenmerken volgens NERA zijn. OPTA doet voornamelijk mededinging bevorderende uitspraken, maar het komt een enkele keer voor dat de uitspraak slechts ter bescherming van mededinging wordt gedaan. Dit is mede te verklaren aan de hand van de doelstelling van OPTA om de overgang te begeleiden van een monopolistische markt naar een 101

markt met volledige mededinging

.

10. Geen mogelijkheden om concurrentie te voorkomen versus mogelijkheden om dat te doen In geen van de geanalyseerde uitspraken van NMa, noch in die van OPTA is er een geval geweest dat NMa dan wel OPTA een uitspraak heeft gedaan waarin de concurrentie werd voorkomen om een ander doel te bereiken. Volgens de literatuur klopt dat voor een algemene toezichthouder. 102

Echter, niet elke afspraak die de concurrentie beperkt is door de Mededingingswet verboden

.

De OPTA heeft die bevoegdheid ook, maar mag dat maar in, kennelijk niet vaak voorkomende, 101

Kamerstukken II 1996/1997, 25 128, nr. 3, pp. 2-3.


49

speciale gevallen toepassen. De in de NERA-literatuur veronderstelde spanning tussen beide toezichthouders op basis van deze factor is dus nauwelijks aanwezig.

11. Structurele beperkingen of aanpassingen versus gedetailleerde gedragsregels NMa heeft in alle geanalyseerde uitspraken gebruik gemaakt van een structurele hantering van de regels. Voor alle gevallen was het voor de NMa met de zelfde wetgeving mogelijk besluiten te nemen in verschillende zaken. OPTA heeft bij een aantal gevallen, voornamelijk zaken waarin het ging om aanmerkelijke macht op de markt, ook gebruik gemaakt van structurele regels zoals die duidelijk staan in de Telecommunicatiewet. Voor de overige geanalyseerde uitspraken heeft OPTA meer op maat gepaste, gedetailleerde gedragsregels gehanteerd, zoals het Besluit ONP Huurlijnen en Telefonie.

12. Eenmalige interventies versus langetermijnperspectief Volgens de literatuur zijn de interventies van een algemene toezichthouder eenmalig. Het gaat om een momentopname: “Is er een overtreding begaan? Dan grijpen we in.” De NMa behandelt inderdaad zaken op het moment dat er een klacht is of een overtreding en behandeld iedere zaak individueel. Van de geanalyseerde uitspraken van de NMa zijn alle uitspraken eenmalig geweest. Wel hebben dergelijke uitspraken invloed op gedragingen van de betrokken partijen en andere, omdat bekend is welke gronden interventies hebben plaatsgevonden. Wat dat betreft zit er wel een langetermijnperspectief vast aan eenmalige interventies. De onderzochte uitspraken van OPTA zijn op een na duidelijk langetermijnuitspraken. Dit valt af te leiden aan de toekomstgerichte regels en dwangsommen die worden gebruikt in de uitspraken. Slechts bij één onderzochte uitspraak was er sprake van een eenmalige uitspraak. Het ging hier om de aanvraag van KPN om een nieuwjaarsactie te mogen uitvoeren.

13. Specifiek, beperkt aantal doeleinden versus groter aantal doeleinden dan het bevorderen van mededinging alleen Alle geanalyseerde uitspraken van NMa hadden het doel concurrentie te beschermen of te bevorderen, op één na. Dit betrof een uitspraak in de zaak over de verhoging van vergoedingen die houders van een postbus moesten betalen aan toen nog PTT Post in 1999. Een postbushouder diende een klacht in, die overigens ongegrond werd verklaard. De aard van deze uitspraak had te maken met consumentenbelang, hetgeen meer is dan bevorderen van mededinging.

102

Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) (1998), Brochure Mededingingswet, Den Haag: NMa, pp 2.


50

Bij de geanalyseerde uitspraken van OPTA lag de verhouding op ongeveer 50%. De ene helft van de uitspraken had als doel mededinging te beschermen of bevorderen en de andere helft had daarnaast

ook

als

doel

consumenten

te

beschermen

tegen

bijvoorbeeld

te

hoge

eindgebruikerstarieven.

14. Beperkt aantal instrumenten versus groter aantal instrumenten Voor allen van de geanalyseerde uitspraken van NMa heeft de NMa haar beperkte instrumentarium gebruikt, bindende aanwijzingen, boetes en lasten onder dwangsom. OPTA heeft slechts in vier van de zeventien gevallen een groter aantal instrumenten gehanteerd. Het gaat hier om bevoegdheden als het opstellen van regels over prijzen, bij geschillen over Mobile Terminating Access (MTA) tarieven. Dit zijn tarieven die gebaseerd zijn op kosten die gemaakt worden bij het verwerken van verkeer van klanten van andere telefoonaanbieders op het eigen netwerk. In de geanalyseerde uitspraken heeft OPTA geen gebruik gemaakt van haar instrumenten als intrekken van nummers en vergunningen.

15. Geen wettelijke toetredingsdrempels versus wel wettelijke toetredingsdrempels Zoals in paragraaf 4.2 is beschreven, zijn er voor ondernemingen die een ‘algemene’ markt willen penetreren geen wettelijke toetredingsdrempels. Wel moet iedere nieuwe onderneming ingeschreven staan bij de Kamer van Koophandel. Dat moet ook in de telecommunicatiesector, echter daar is een andere toetredingsdrempel opgesteld, namelijk registratie van de onderneming. In geen van de uitspraken zijn dergelijke toetredingsdrempels aan het ligt gekomen. Dit is ook logisch te verklaren, gezien het feit dat een marktpartij als zodanig pas actief kan zijn op de markt als hij over de toetredingsdrempels heen is. Pas dan komt de marktpartij in de positie waarin er toezicht op hem wordt gehouden. Uit de analyse blijkt dat deze factor niet belangrijk is. De reden voor de toetredingsdrempel ‘registratie’ voor de telecommunicatiemarkt is tweeledig. Allereerst weten de marktpartijen van elkaar wie hun concurrenten zijn. Daarnaast gebruikt OPTA de registraties om rekeningen te kunnen opsturen naar de marktpartijen. Het is namelijk zo dat de marktpartijen in de telecommunicatiemarkt de activiteiten van OPTA betalen. Daarnaast zou je het feit dat een marktpartij de telecommunicatiemarkt penetreert kunnen zien als toetredingsdrempel, omdat deze marktpartij dan direct vast zit aan de verplichtingen, zoals die staan gemeld in de


51

Telecommunicatiewet103.

De

Telecommunicatiewet

zelf

kan

dus

gezien

worden

als

toetredingsdrempel.

16. Economische machtspositie versus aanmerkelijke marktmacht bij 25% OPTA heeft een standaard set verplichtingen voor aanbieders op de telecommunicatiemarkt die aanmerkelijk macht op de markt hebben aangewezen gekregen. Het percentage dat daarvoor nodig is, is 25% of meer. Er zijn wel uitzonderingen mogelijk voor aanbieders met minder marktaandeel dan 25%, maar daar zijn een aantal voorwaarden voor. In negen van de zeventien onderzochte uitspraken had aanwijzing van aanmerkelijke macht op de markt invloed op de uitspraken. In de Mededingingswet wordt het begrip aanmerkelijke marktmacht niet gebruikt. Een vergelijkbare term die in de Mededingingswet wel gebruikt wordt is economische machtspositie. De behandeling van beide begrippen is anders. De NMa zal pas ingrijpen wanneer er misbruik wordt gemaakt van een economische machtspositie door een marktpartij. Misbruik van een economische machtspositie is namelijk verboden in de Mededingingswet. Het hebben van een economische machtspositie niet. Op dit vlak verschillen de mededingingsregels van beide toezichthouders van elkaar. En zou dit problemen kunnen opleveren wanneer de beide toezichthouders gaan fuseren.

4.2.3 Conclusies van de analyse Na het toetsen van de verschillen in type toezichthouders en mededingingsregels in de praktijk, worden in deze subparagraaf conclusies getrokken over de mate waarin de verschillen tot problemen kunnen leiden bij een samengaan van OPTA en NMa. Er zullen, op het niveau van de uitspraken en werkwijze, conclusies getrokken worden over de getoetste kaders van de Europese Commissie en NERA. Vervolgens worden er algemene conclusies getrokken.

103



52

Conclusies op basis van de analyse Wanneer de fusie van NMa en OPTA plaatsvindt zullen twee typen toezichthouders samengaan in één toezichthouder. Dit betekent dat een sectorspecifieke toezichthouder opgaat in een algemene toezichthouder. Voor zover het mogelijk was, zijn ook de zes verschillen tussen de type toezichthouders bestudeerd aan de hand van uitspraken, wetgeving en interviews. De reden dat de voor de analyse gebruikte uitspraken van de NMa relatief veel fusiezaken zijn, is dat de NMa voortvloeiend uit het samenwerkingsprotocol in de geanalyseerde sector de uitspraken over economische machtsposities aan OPTA laat.

De analyse resulteerde in de volgende conclusies: Over het eerste verschil kon niets gezegd worden op basis van uitspraken. Het staat gewoon in de wet dat de NMa toezicht houdt op alle economische sectoren en OPTA alleen op de post- en telecommunicatiemarkt. Dit verschil levert geen problemen op bij een fusie van beide toezichthouders. De sectorspecifieke toezichthouder OPTA, zo blijkt uit de analyse van uitspraken, houdt zich zowel bezig met het handhaven van concurrentie, als met het beschermen van consumenten en het prikkelen van innovatie. De algemene toezichthouder NMa houdt zich voornamelijk bezig met het handhaven van concurrentie en niet met het beschermen van consumenten en het prikkelen van innovatie. Dit verschil kan leiden tot problemen, wanneer de beide toezichthouders fuseren. OPTA is in de praktijk in veel gevallen constant bezig met de markt. Ook doet zij uitspraken die vraaggestuurd zijn, na een klacht of melding. De NMa doet alleen uitspraken na een klacht of melding. De markt waarop de NMa actief is, is dan ook veel groter dan de markt waarop OPTA actief is. Dit maakt het ook praktisch haast onmogelijk om constant met de markt bezig te zijn. Bij een fusie zal ook naar dit punt moeten worden gekeken, in hoeverre de nieuwe toezichthouder constant bezig moet zijn met de markt. De NMa heeft alleen invloed als het gaat om het aanpakken van concurrentiebelemmerende gedragingen. De OPTA heeft met alle uitspraken ook invloed op managementbeslissingen als prijsbepaling en kwaliteit van de diensten. Dit is ook een verschil waar wat meegedaan moet worden bij een fusie. Uit de uitspraken is niet af te lezen welke mate van expertise er is bij de toezichthouders bij het verkrijgen van informatie van marktpartijen. Wel kan afgeleid worden uit de vaststelling dat OPTA in veel gevallen constant met de markt bezig is, dat door deze intensieve aanwezigheid op de markt de expertise voor het verkrijgen van informatie bij de OPTA groter is, dan bij de NMa. Toepassing van de theorie

53

In hoeverre dit verschil een probleem kan opleveren bij een fusie, hangt af van in hoeverre de marktwerking nog ontwikkeld moet worden. Beide toezichthouders zowel voor als na het plaatshebben van een feit. Uit de uitsprakenanalyse is dan ook geen spanning te vinden op dit verschil. In tabel 4.1 staan de verschillen in type toezichthouder, waar arrangementen voor gevonden moeten worden. handhaven concurrentie - naast concurr. ook cons.belang beschermen en innovatie stimuleren Alleen ingrijpen bij klacht/melding of verdenking - constant bezig met de markt Voorkomen concurrentiebelemm. gedragingen - ook invloed op managementbeslissingen Weinig expertise bij het verkrijgen van informatie - veel expertise Tabel 4.1: EC-verschillen waarvoor bij een fusie een arrangement nodig is

Het blijkt dat niet voor alle verschillen in mededingingsregels de spanningen even groot zijn. Wat betreft weten regelgeving gaan beide toezichthouders uit van hun eigen wet en bijbehorende regelgeving. Dit kan ook niet anders, daar de NMa en OPTA niet bevoegd zijn andere wetgeving te hanteren dan respectievelijk de Mededingingswet en de Telecommunicatiewet. Dit zal bij een fusie een punt van waakzaamheid moeten zijn, want deze factor zal voor een spanning kunnen zorgen. De beide toezichthouders doen zowel pro-actieve als reactieve uitspraken. De uitspraken werden in een aantal gevallen gedaan op basis van vraaggestuurdheid. Hiermee wordt bedoeld dat beide toezichthouders ook uitspraken doen op het moment dat er een verzoek tot geschilbeslechting wordt ingediend of op het moment dat er een klacht of fusie gemeld wordt. Deze uitspraken hebben dus soms een reactief en soms pro-actief karakter. Op basis van de toetsing, zal deze factor geen grote spanning veroorzaken. OPTA

doet

voornamelijk

uitspraken

om

mededinging

te

bevorderen

in

de

telecommunicatiemarkt, een markt in transitie. Dit in tegenstelling tot de NMa die voornamelijk uitspraken doet om de mededinging te beschermen. Bij een fusie is deze factor wel een verschil dat voor problemen zou kunnen zorgen. Bij de geanalyseerde zaken zat geen geval, waarbij een van beide toezichthouders gebruik maakte van de mogelijkheid om concurrentie te belemmeren om een ander doel te bereiken. Ook op dit punt lijkt er dus geen grote spanning te ontstaan in het geval dat beide toezichthouders gaan fuseren. De NMa heeft in haar uitspraken alleen gebruik gemaakt van structurele beperkingen of aanpassingen. De OPTA alleen van gedetailleerde gedragsregels. Dit is logisch te verklaren, Toepassing van de theorie

54

wanneer gekeken wordt naar de wetgeving die door de toezichthouders gehanteerd mag worden. Deze conclusie hangt sterk samen met de conclusie op het eerste punt dat genoemd is. Deze factor kan dus ook voor een spanning zorgen, wanneer er niet een arrangement voor ingezet wordt. Alle onderzochte uitspraken van de NMa zijn gedaan op basis van momentopname en zijn zo eenmalig van aard. OPTA heeft voornamelijk uitspraken gedaan met een langetermijnperspectief. Dit is op dit niveau een verschil dat een spanning zou kunnen opleveren bij een fusie. De doelstellingen achter de geanalyseerde uitspraken van de NMa waren voornamelijk beperkt tot het verbieden van concurrentiebelemmerende gedragingen. Bij de onderzochte OPTA uitspraken waren er meerdere doelstellingen te bespeuren dan alleen het beschermen van concurrentie. Ondanks dat in de praktijk bleek dat er niet een zwart op wit verschil zichtbaar was, is dit toch een verschil waaruit een spanning kan ontstaan op het moment dat de toezichthouders fuseren. Beide toezichthouders gebruikten in de geanalyseerde uitspraken voornamelijk een beperkt aantal instrumenten. Het ging hier om boetes en lasten onder dwangsom. OPTA maakte echter in een aantal zaken echter gebruik van het instrument dat alleen voor haar voor handen is, namelijk het opstellen van regels tussen marktpartijen. Dit instrument heeft de NMa niet en bij een fusie zal dit verschil ook kunnen leiden tot een spanning. Wat betreft toetredingsdrempels tot de markt kan op basis van de analyse alleen gezegd worden dat er nagedacht moet worden over hoe de financiering van OPTA in de nieuwe situatie vormgegeven moet worden. Dit is geen grote spanning, maar moet wel meegenomen worden als belangrijk verschil, waaruit een spanning kan ontstaan op het moment dat er geen arrangement voor gevonden wordt. Bij het merendeel van de uitspraken van NMa werd het begrip ‘economische machtspositie’ gehanteerd en bij OPTA werd bij de uitspraken veelal rekening gehouden met partijen met ‘aanmerkelijke marktmacht’. Deze twee begrippen komen in de kern op hetzelfde neer, maar worden door beide toezichthouders op een geheel andere manier benaderd. Dit verschil kan ook voor mogelijke problemen zorgen wanneer beide toezichthouders fuseren. Wanneer een algemene toezichthouder sectorspecifieke mededingingsregels moet gaan uitvoeren, vanwege een fusie, gelden de volgende mededingingsregelverschillen als verschillen waar een arrangement voor gevonden moet worden, om problemen te voorkomen.


55

Algemeen en abstract kader - op maat gepaste regels Beschermen mededinging - bevorderen concurrentie Structurele beperkingen of aanpassingen - gedetailleerde gedragsregels Eenmalige interventies - langetermijnperspectief Specifiek, beperkt aantal doeleinden - meer doeleinden dan bevorderen mededinging alleen Beperkt aantal instrumenten - groter aantal instrumenten Geen wettelijke toetredingsdrempels - wel wettelijke toetredingsdrempels Economische machtspositie - aanmerkelijke marktmacht bij 25% Tabel 4.2: NERA-verschillen waarvoor bij een fusie een arrangement nodig is

Eerst zullen echter arrangementen gevonden moeten worden, die de mogelijke problemen door verschil in type toezichthouder kunnen ondervangen. Pas als de beide toezichthouders zonder problemen kunnen fuseren, komen de mogelijke problemen aan de orde, die kunnen ontstaan uit verschillen in mededingingsregels, omdat dan de nieuwe toezichthouder zowel algemene als sectorspecifieke mededingingsregels moet hanteren.

Conclusie in het algemeen Als algemene conclusie kan het volgende gesteld worden. De bij de analyse gevonden verschillen die mogelijk tot problemen kunnen leiden bij een fusie van de algemene toezichthouder NMa en de sectorspecifieke toezichthouder OPTA zijn allen te verklaren op basis van hèt wezenlijke verschil in doelstelling achter de beide vormen van toezicht. Dit wezenlijke verschil is ook de basis geweest, waarop zowel het kader van de Europese Commissie als het NERA-kader zijn opgesteld. Het gaat hier om het doel waarmee beide toezichthouders op de wereld zijn gezet. De algemene toezichthouder NMa heeft als enig achterliggend doel het verbieden van concurrentiebelemmerende gedragingen en de sectorspecifieke toezichthouder OPTA heeft het in een monopoliede netwerkmarkt creëren van concurrentie als doel meegekregen. Daarbij is het ook zo dat OPTA, zoals ook in ‘Zicht op toezicht’104 staat, een tijdelijke sectorspecifieke toezichthouder, die wanneer er in de specifieke sector een voldoende mate van concurrentie is, opgeheven wordt. Dit verschil in achterliggend doel is direct terug te vinden in hoe de wetgeving voor beide toezichthouders is vormgegeven. De Mededingingswet gaat uit van het verbieden van concurrentiebelemmerende gedragingen en situaties. De Telecommunicatiewet bestaat in feite uit een grote set verplichtingen voor marktpartijen in de telecommunicatiemarkt. Om te controleren of deze verplichtingen nageleefd worden, zal de OPTA constant met de marktpartijen bezig

104

MDW-werkgroep Toezicht op Nutsvoorzieningen, (1997). Zicht op Toezicht, ‘s-Gravenhage: Ministerie van Economische Zaken, pp. 26.


56

moeten zijn en kan dit ook, omdat de markt veel kleiner is dan de markt waarop de NMa actief is. Met dit in het hoofd kunnen alle verschillen tussen type toezichthouders en tussen algemene en sectorspecifieke mededingingsregels worden verklaard, zoals deze zijn opgesteld door de Europese Commissie en NERA. Dit wezenlijke verschil zal als geheel tot problemen kunnen leiden. Daarbij komt ook het bedrijfsculturele aspect om de hoek kijken. Vanuit de doelstelling achter de totstandkoming van de beide toezichthouders is ook een instelling bij het personeel van de beide toezichthouders ontstaan105. Wanneer NMa en OPTA gaan fuseren, zullen er vooral arrangementen gebruikt moeten worden die de mogelijke problemen, die dit wezenlijke verschil kan veroorzaken, kunnen ondervangen.

105

Interviews met de respondenten.


57

5 DE FUSIE VAN OPTA EN DE NMA

De fusie van OPTA en de NMa

58

5 De fusie van OPTA en de NMa

In dit hoofdstuk zal worden stilgestaan bij de fusie van de toezichthouders OPTA en NMa. Waar komen de plannen om te fuseren vandaan en hoe hebben deze plannen zich ontwikkeld? Deze vragen zullen beantwoord worden in paragraaf 5.1. In paragraaf 5.2 wordt aan de hand van het rapport ‘Zicht op Toezicht’ van de Commissie Visser gekeken welke fusiemodaliteiten gebruikt kunnen worden voor een fusie van OPTA en NMa. Het rapport Visser wordt immers als basis gebruikt voor het kabinetsbeleid omtrent de inrichting van mededingingstoezicht. Ten slotte zal in paragraaf 5.3 stilgestaan worden bij de in paragraaf 4.2 geïdentificeerde spanningen en zal beschreven worden welke arrangementen er zijn ontwikkeld en nog ontwikkeld kunnen worden om mogelijke problemen door deze spanningen te ondervangen. Ondanks het feit dat taken en regels voor OPTA en NMa door Europese richtlijnen volgens de betrokkenen dichterbij elkaar zijn komen te liggen, moeten de spanningen tussen algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht worden ondervangen om de fusie in zijn geheel in goede banen te leiden.

5.1 Wat er aan de fusie vooraf ging Toen per 1 augustus 1997 OPTA ontstond, was dat om de liberalisering van de telefoniemarkt in Nederland te bewerkstelligen en de Postwet en Telecommunicatiewet te handhaven106. De NMa heeft sinds haar ontstaan, het moment van de inwerkingtreding van de Mededingingswet, als doel het verbod op kartels of misbruik van een economische machtspositie te handhaven en fusies en overnames te toetsen. Al doende was de NMa ook regelmatig te vinden op de telecommunicatiemarkt107.

In

paragraaf

5.1.4

zal

ingegaan

worden

op

de

huidige

samenwerkingsvormen tussen NMa en OPTA. Deze paragraaf zal ingaan op de aanloop naar de fusieplannen van het kabinet met betrekking tot de NMa en OPTA, te beginnen bij de evaluatie van OPTA in 2001. Daarna zal ook de invloed van het beleid van Balkenende I worden beschreven alsmede de invloed van Europese richtlijnen met betrekking tot het toezicht op de telecommunicatiemarkt.

106 107

OPTAwet van 5 juli 1997, artikel 15, Staatsblad 1997, 320. ‘NMa verdenkt telecom van kartelvorming’, NRC Handelsblad 17 juli 2002, 32 (2002), pp. 11.


59

5.1.1 De evaluatie van OPTA in 2001 In lijn met wat de Commissie Visser schreef over periodieke evaluaties van sectorspecifieke toezichthouders108, staat in de OPTAwet:

“Onze Minister zendt binnen vier jaar na de inwerkingtreding van deze wet en vervolgens na iedere vier jaar aan de Staten-Generaal een verslag over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het functioneren van het college. Dit verslag omvat mede een rapportage betreffende de wenselijkheid van het al dan niet voortzetten van het college. Het college is gehouden aan deze evaluatie medewerking te verlenen.”109

Deze passage geeft aan dat OPTA opgeheven zal worden op het moment dat er een voldoende mate van mededinging is ontstaan op de telecommunicatiemarkt. Wanneer dat het geval is zal de telecommunicatiemarkt in zijn geheel door een algemene mededingingstoezichthouder behandeld kunnen worden, zoals ook alle andere economische sectoren vallen onder het toezicht van de NMa. Al voordat begonnen werd aan het OPTA-evaluatierapport door Twijnstra & Gudde van 2001, was er al veel discussie over wat er met OPTA moest gebeuren. Er werd zelfs al gespeculeerd over een fusie van OPTA met NMa, terwijl de Europese Commissie in haar toenmalige ONP-voorstellen uitging van een aparte sectorspecifieke toezichthouder en een aparte algemene mededingingsautoriteit110. Collegevoorzitter Arnbak van OPTA stelde in zijn toespraak op het 6e Telecongres dat hij zich stoort aan het gespeculeer over de institutionele vormgeving van het mededingingstoezicht en dat, in dat licht, het wat hem betreft logischer is dat OPTA een “ménage à trois” zou vormen met het Commissariaat voor de Media (CvdM) en de toenmalige Rijksdienst voor Radiocommunicatie (RDR), dan dat OPTA zou gaan fuseren met de NMa, gezien de ONP-ontwikkelingen vanuit de Europese Commissie. Zo verwijst hij naar het Britse Oftel die op zou gaan in Ofcom111. De evaluatie van OPTA zelf werd op 30 maart 2001 gepresenteerd door Twijnstra & Gudde112 en de conclusies waren mild. Het kabinet reageerde op het evaluatierapport met een uiteenzetting

108

MDW-werkgroep Toezicht op Nutsvoorzieningen, (1997). Zicht op Toezicht, ‘s-Gravenhage: Ministerie van Economische Zaken, pp. 77-78. 109 OPTAwet van 5 juli 1997, artikel 25, Staatsblad 1998, 320. 110 Arnbak, J.C. (2001) Toekomst van het toezicht op markten voor elektronische communicatie. Lezing ter gelegenheid van het 6e Telecongres op 16 januari 2001, Kurhaus Scheveningen, pp. 2-3. 111 Idem, pp. 3. 112 Lighart, W.J.N. en J.J. Sylvester (Twijnstra en Gudde), (2001). Rapport Evaluatie OPTA, Den Haag: Ministerie van Verkeer en Waterstaat, DG Telecommunicatie en Post.


60

van toekomstig beleid met betrekking tot toezicht en in het bijzonder de inrichting van mededingingstoezicht. Het kabinet stelde dat er voorlopig sectorspecifieke mededingingsregels nodig blijven, omdat de markt nog niet volmaakt is113. Het kabinet vond echter wel dat deze sectorspecifieke mededingingsregels niet persé door de OPTA uitgevoerd dienen te worden en ze schermde zelfs met een mogelijk samengaan van de NMa met OPTA als kamer van de NMa. Deze variant werd vooralsnog niet wenselijk geacht, omdat de vorderingen naar meer normale mededingingsverhoudingen in de telecommunicatiesector wel zichtbaar waren, maar nog onvoldoende. Om die reden wilde het kabinet een zelfstandige OPTA laten bestaan tot 2005, het jaar van de tweede evaluatie van OPTA114. Wel moeten OPTA en NMa beter gaan samenwerken en in 2003, met behulp van nieuwe ONP richtlijnen van de Europese Commissie, een duidelijke toenadering naar elkaar moeten maken115. Andere fusiemogelijkheden als de fusie van OPTA met het CvdM werden als onwenselijk gezien. Het kabinet stelde dat de overlap van bevoegdheden van het CvdM met die van OPTA en NMa minimaal zijn. Het CvdM heeft meer een toezichthoudende taak op content116 dan op mededinging. De bevoegdheden van het CvdM omtrent toegang tot de kabel zullen bij OPTA komen te liggen. Het wetsvoorstel117 daarvoor ligt echter al een geruime tijd ter goedkeuring in de Tweede Kamer der Staten Generaal. Het Agentschap Telecom (toen nog de RDR) zou volgens het kabinet in zijn geheel ondergebracht worden bij de nieuw opgerichte Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW). Dit tegen de wens van het college van OPTA, dat graag de taken omtrent frequenties bij OPTA gebracht zag worden118. De RDR is halverwege 2001, zoals het kabinet aangaf, onderdeel geworden van de Inspectie Verkeer en Waterstaat.

5.1.2 Het strategisch akkoord van Balkenende I Na de verkiezingen van 15 mei 2002 ontstond een nieuw kabinet, kabinet Balkenende I. In het door de regeringspartijen opgestelde regeerakkoord119, beter bekend als het strategisch akkoord, heeft het kabinet afgesproken het Directoraat Generaal Telecommunicatie en Post van het ministerie van Verkeer en Waterstaat over te plaatsen naar het ministerie van Economische

113 114 115 116 117

Kamerstukken II 2000/2001, 21 693, nr. 56, pp. 14. Idem, pp. 24. Idem, pp. 23. Idem, pp. 18.

Kamerstukken II 2001/2002, 28 203, nr. 1. Kamerstukken II 2000/2001, 21 693, nr. 56, pp. 27. 119 Kamerstukken II 2001/2002, 28 375, nr. 5 118


61

Zaken. Zo is ook op 22 juli 2002 de RDR, die juist onderdeel was geworden van de Inspectie Verkeer en Waterstaat, onder de naam Agentschap Telecom onder DGTP van het ministerie van Economische Zaken geplaatst120. Tevens is het wetsvoorstel om van de NMa een zelfstandig bestuursorgaan te maken121 in de Eerste Kamer de Staten Generaal ingediend ter goedkeuring. Ook heeft het kabinet Balkenende I ingestemd met de wens van OPTA en NMa om beide toezichthouders toch te laten fuseren122. Waar OPTA in 2001 nog niet samen wilde met de NMa, wilde zij dat in 2002 wel. De redenen van deze verandering van standpunt zijn de verandering van de Europese richtlijnen, zoals wordt besproken in de volgende subparagraaf, maar ook de toenadering van beide toezichthouders, die ontstaan is door de mate van samenwerking123. Omdat er de laatste tijd veel wordt samengewerkt en er veel onderling wordt afgestemd, voortvloeiend uit het samenwerkingsprotocol, is op een gegeven moment de gezamenlijke wens geconstateerd om

te

fuseren.

Vooral

vanuit

het

oogpunt

dat

beide

toezichthouders

elkaar

op

mededingingsgebied aanvullen124. Vanwege de vroege val van het kabinet Balkenende I en de huidige kabinetsformatie is er een mate van onzekerheid over hoe het beleid op korte termijn eruit komt te zien, maar verwacht wordt125 dat de fusie niet meer gestopt wordt.

5.1.3 Europese richtlijnen Een reden voor een toenadering van OPTA en NMa is de verandering in de Europese richtlijnen. In deze richtlijnen uit 2002 wordt gesproken over het creëren van meer samenhang tussen 126

telecommunicatierecht en het algemene mededingingsrecht

. De richtlijnen zorgen ervoor dat

OPTA geen toezicht meer houdt op alleen telefonie maar op alle markten die te maken hebben met elektronische communicatie. De uit deze richtlijnen voortkomende regels zijn technologieneutraal. Op deze manier wordt ingesprongen op mogelijke toekomstige convergentie en op de mazen in de wetgeving wat betreft het fenomeen internet. OPTA heeft met de huidige Telecommunicatiewet geen mogelijkheden om toezicht te houden op internet. Ook zal OPTA

120

Kamerstukken II 2001/2002, 28 375, pp. 25. Kamerstukken I 2001/2002, 27 639, nr. 228 122 ‘OPTA samen met NMa’, Computable, 20 september 2002, nr. 38, (2002), pp. 7. 121 123

Interviews met de respondenten Idem 125 Idem 126 Europese Unie (2002), ‘Richtsnoeren van de Commissie voor de marktanalyse en de beoordeling van aanmerkelijke marktmacht in het bestek van het gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en –diensten’, 2002/C 165/03, Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen 11/7/2002, pp. 3. 124


62

volgens de richtlijnen het opsporen van marktpartijen met aanmerkelijke marktmacht moeten veranderen in het opsporen van marktpartijen met een economische machtspositie, zoals die is gedefinieerd in de Mededingingswet. Zij krijgt de bevoegdheid om dat te doen in een van te voren, met behulp van de Europese Commissie, gedefinieerd aantal sectoren. Naar aanleiding van de Europese richtlijnen van 2002 zal de Telecommunicatiewet in Nederland per 25 juli 2003 moeten veranderen om de inhoud van de richtlijnen te verwerken in de Nederlandse wetgeving

127

. Deze wetswijziging zorgt er al voor dat de problemen, die kunnen

ontstaan uit het verschil tussen economische machtsposities en aanmerkelijke marktmacht, worden ondervangen. Uit interviews met betrokkenen wordt duidelijk dat de kans, dat de nieuwe Telecommunicatiewet per 25 juli 2003 in werking treedt, klein is, gezien de ontwikkelingen omtrent de huidige formatieperikelen van de nieuwe regering.

5.1.4 De huidige samenwerking tussen OPTA en NMa Omdat OPTA en NMa op de telecommunicatiemarkt overlappende bevoegdheden hebben is er het gevaar dat samenloop bij toezicht optreedt. Om samenloop bij toezicht tegen te gaan zijn er in 128

de literatuur een aantal methoden ontwikkeld. De Bruijn et al

maakt onderscheid in drie type

arrangementen. Dit zijn wetgeving, op wet gebaseerde arrangementen en informele arrangementen.

Toezichthouders die te maken hebben met samenloop, hebben in eerste instantie de wet die vertelt welke toezichthouder voorrang heeft in bepaalde situaties. In principe hebben OPTA en NMa te maken met respectievelijk de Telecommunicatiewet en de Mededingingswet. Op die plekken waar de wetgeving tekortschiet, zijn op wet gebaseerde arrangementen mogelijk. 129

Een voorbeeld van een op wet gebaseerd arrangement is het samenwerkingsprotocol

dat is

opgesteld door OPTA en NMa en het protocol geeft voor dergelijke situaties aan welke toezichthouder voorrang heeft en bij welke toezichthouder beroep aangetekend moet worden, en dergelijke. Dit is een op wet gebaseerd arrangement, want in de Telecommunicatiewet staat dat wanneer uitvoering van de Telecommunicatiewet ook te maken heeft met de Mededingingswet er overeenstemming met de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit nodig is.

127

Interviews met de respondenten Bruijn, J.A. de, Bruijne, M.L.C. de, Heuvelhof, E.F. ten, Stout, H. en Zalinge, K. van, (2001). Samenloop bij Toezicht, Sdu Uitgevers, tabel 7.4, pp. 100. 129 Zie http://www.nma-org.nl/overigepub/2001/protocollen/opta-nma.htm, 18 november 2002, voor het protocol tussen OPTA en NMa 128


63

Voor een effectieve samenwerking wordt dan ook gesteld dat er afspraken gemaakt dienen te worden

130

. In de Mededingingswet staat dat de directeur-generaal van de NMa de bevoegdheid

heeft om inlichtingen te verschaffen aan “een bestuursorgaan dat op grond van een andere wettelijke regeling dan deze wet is belast met taken die de toepassing of mede de toepassing van bepalingen omtrent mededinging betreffen, voor zover die gegevens of inlichtingen van betekenis 131

zijn of kunnen zijn voor de uitoefening van de genoemde taken van dat bestuursorgaan”

, mits

de geheimhouding ervan wordt gegarandeerd en de inlichtingen alleen gebruikt worden voor het doel, waarvoor ze verstrekt zijn. De aanwezigheid van het samenwerkingsprotocol geeft aan dat het telecommunicatierecht dicht tegen het mededingingsrecht aanzit. De NMa treedt nauwelijks op in de telecommunicatiesector, omdat de NMa dit liever overlaat aan OPTA, als gevolg van het samenwerkingsprotocol. NMa zal volgens het protocol niet een zaak in behandeling nemen op basis van artikel 24 van de Mededingingswet, als OPTA binnen redelijke termijn optreedt tegen de desbetreffende gedraging. Wanneer er samenloop is van de Mededingingswet en de Telecommunicatiewet treedt de NMa terug, tenzij OPTA onvoldoende bevoegdheden heeft om op te treden of wanneer OPTA niet binnen redelijke termijn optreedt. De definitie van een redelijke 132

termijn wordt overigens niet gegeven

.

Naast de op wet gebaseerde arrangementen zijn er nog de informele arrangementen. Bij informele arrangementen moet gedacht worden aan het instellen van werkgroepen bestaande uit mensen van de verschillende toezichthouders, die gezamenlijk een zaak aanpakken met onderling afgesproken regels en onderlinge verhoudingen. De gebruikte informele arrangementen vloeien, in principe, voort uit het samenwerkingsprotocol. De Nederlandse benadering van de inrichting van algemeen en sectorspecifiek toezicht gaat uit van het formeel afdekken van mogelijke situaties. Daarbij wordt uitgegaan dat ‘extra’ informele arrangementen niet nodig zijn133. Deze zogenaamde ‘extra’ informele arrangementen worden, echter, wel gehanteerd voor andere doelstellingen dan het voorkomen van samenloop bij toezicht. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het Advies tariefbeheersingssysteem post van 11 oktober 2002.

130

Telecommunicatiewet 19 oktober 1998 {Versie geldig vanaf 1 september 2000}, artikel 18.3, Staatsblad

1998, 610. 131 132

Mededingingswet 22 mei 1997 {Versie geldig vanaf 15 februari 2002}, artikel 91.2, Staatsblad 1997, 242 Ottow, A.T. (2002). ‘De rol van het mededingingsrecht in de telecommunicatiesector’. Mediaforum, 2002,

nr. 1, pp. 9. 133 Bruijn, J.A. de, Bruijne, M.L.C. de, Heuvelhof, E.F. ten, Stout, H. en Zalinge, K. van, (2001). Samenloop bij Toezicht, Sdu Uitgevers, pp. 100-101.


64

In deze gezamenlijke actie hebben OPTA en NMa, gebruikmakend van elkanders know-how, het Directoraat Generaal Telecommunicatie en Post (DGTP) geadviseerd over de wijze van toezicht houden op de Nederlandse postmarkt. Een ander voorbeeld van een dergelijke samenwerking, als informeel arrangement, tussen OPTA en NMa is de prijssqueezetoets. Deze toets is gezamenlijk door OPTA en NMa ontwikkeld. De prijssqueezetoets is bedoeld om te toetsen of het eindgebruikerstarief van KPN lager is dan de prijs die concurrenten van KPN voor hun inkoop aan KPN moeten betalen om dezelfde dienst aan consumenten te kunnen bieden

134

. Volgens de Telecommunicatiewet en het Besluit ONP

Huurlijnen en Telefonie (Boht) moeten tarieven voor eindgebruikers namelijk kostengeoriënteerd zijn. Er wordt echter geen (toetsing aan een) ondergrens aan de eindgebruikerstarieven voorgeschreven. Bij de uitleg van het begrip ‘kostenoriëntatie’ dient OPTA zich volgens de Bekendmaking Toegangsovereenkomsten haar bevoegdheden in overeenstemming met het algemene mededingingsrecht toe te passen. De NMa en OPTA hebben dus samen de 135

prijssqueezetoets opgesteld en het protocol zorgt ervoor dat OPTA dergelijke zaken behandelt

.

Een ander voorbeeld van een informeel arrangement is de aanwezigheid van interfaces tussen toezichthouders. Een interface is een persoon die werkt voor één van de toezichthouders en de functie heeft om ‘contactpersoon’ te zijn met de andere toezichthouder. Dit is een soort liaisonrelatie. Zowel NMa als OPTA hebben een dergelijke interface tussen beide organisaties inzitten

136

. 137

In de praktijk, zoals blijkt uit het OPTA evaluatierapport

en de geïnterviewden van de NMa en

OPTA, komen er geen problemen door samenloop bij toezicht voor, dankzij de arrangementen. De aanstaande fusie van NMa en OPTA zorgt er, simpelweg vanwege het feit dat er dan van de twee maar één toezichthouder overblijft, voor dat samenloop tussen beiden helemaal wordt voorkomen, ook al is dit niet het directe doel achter de fusieplannen.

5.2 Welke fusiemogelijkheden zijn er voor OPTA en NMa denkbaar? Het is duidelijk dat er verschillende ontwikkelingen zich hebben voorgedaan die een fusie van NMa en OPTA billijken. Voor de inrichting van algemeen en sectorspecifiek toezicht heeft de Nederlandse regering altijd het rapport van de commissie Visser gebruikt. Een fusie als die van

134

Bron: http://www.opta.nl/tekst.asp?id=8#p op 10 februari 2003. Ottow, A.T. (2002). ‘De rol van het mededingingsrecht in de telecommunicatiesector’. Mediaforum, 2002, nr. 1, pp. 11. 136 Interviews met de respondenten 137 Lighart, W.J.N. en J.J. Sylvester (Twijnstra en Gudde), (2001). Rapport Evaluatie OPTA, Den Haag: Ministerie van Verkeer en Waterstaat, DG Telecommunicatie en Post, pp. 22 135


65

NMa en OPTA zal dan ook aan de hand van dit rapport worden uitgewerkt. In het rapport ‘Zicht op Toezicht’ van de commissie Visser, worden namelijk drie zogenaamde modaliteiten voor de 138

organisatie van sectorspecifiek toezicht gepresenteerd

. Het gaat hier om: de eigenstandige

sectorspecifieke toezichthouder, de sectorspecifieke toezichthouder als “kamer” bij de NMa en de NMa als sectorspecifieke toezichthouder. De tweede modaliteit, het zogenaamde “kamermodel”, is in 2001 enigszins aangepast

139

. Deze aangepaste modaliteit en de overige twee modaliteiten

zullen hieronder worden uitgelegd en betrokken op de situatie dat OPTA en de NMa gaan fuseren.

5.2.1 Nuloptie: Eigenstandige sectorspecifieke toezichthouder De eerste modaliteit is in het licht van de voorgenomen fusie de nuloptie. Wanneer er niets verandert, blijft OPTA een eigenstandige sectorspecifieke toezichthouder. OPTA zal, logischerwijs, na het samengaan met de NMa geen eigenstandige sectorspecifieke toezichthouder meer zijn. Volgens de commissie Visser kan voor een eigenstandige sectorspecifieke 140

toezichthouder worden gekozen als

:

1. De sectorspecifieke mededingingsregels onlosmakelijk zijn van de andere sectorspecifieke regels; 2. De sectorspecifieke regels weliswaar aangemerkt kunnen worden als mededingingsrelevante regels (bijvoorbeeld het vaststellen van prijzen van geneesmiddelen), maar waarbij deze regels een aspect reguleren waarvoor het algemene mededingingsregime (daardoor) niet werkt; 3. Tijdelijk een verhoogde staat van toezicht nodig in verband met betrokkenheid van een vakminister bij een proces van overgang naar concurrerende marktverhoudingen.

Het kabinet is van mening dat sectorspecifieke mededingingsregels niet onlosmakelijk zijn van andere sectorspecifieke regels. Zij ziet een scheiding tussen mededingingstoezicht en toezicht op

138

MDW-werkgroep Toezicht op Nutsvoorzieningen, (1997). Zicht op Toezicht, ‘s-Gravenhage: Ministerie van Economische Zaken, pp. 63. 139 Brief van de Minister van Economische Zaken aan de voorzitter van de vaste Commissie voor Economische Zaken van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, (2001) Wijziging van de Mededingingswet in verband met het omvormen van de Nederlandse mededingingsautoriteit tot zelfstandig bestuursorgaan, ME/MW 01064721, ’s-Gravenhage 140 MDW-werkgroep Toezicht op Nutsvoorzieningen, (1997). Zicht op Toezicht, ‘s-Gravenhage: Ministerie van Economische Zaken, pp. 13.


66

content141. Wat betreft het tweede en derde punt is de overheid weliswaar van mening dat de telecommunicatiemarkt nog niet volmaakt is, maar dat de sectorspecifieke mededingingsregels als aanvulling op de algemene mededingingsregels voor één toezichthouder beter werkt dan wanneer er twee toezichthouders zijn met ieder hun eigen mededingingsregels142. Hierdoor is kennelijk de nuloptie afgevallen voor het kabinet.

5.2.2 OPTA als ‘kamer’ bij de NMa Als tweede modaliteit noemt de commissie Visser de sectorspecifieke toezichthouder als ‘kamer’ bij de NMa. Dit houdt in dat de sectorspecifieke toezichthouder onderdeel wordt van de NMa, maar dat de sectorspecifieke ‘kamer’ duidelijk zichtbaar blijft binnen die organisatie en dat aan de kamer de sector een eigen aanspreekpunt heeft. Deze modaliteit kan, volgens de commissie Visser, gekozen worden, wanneer de vak-minister voldoende betrokken moet blijven bij de sector, maar ook wanneer de samenhang met het algemene mededingingsregime zo groot is dat 143

de deskundigheid binnen handbereik moet zijn

.

Reeds is de sectorspecifieke toezichthouder voor de energiemarkten, de Dienst uitvoering en toezicht Energie (DTe), een ‘kamer’ van de NMa. Ondanks het feit dat er nu een wetsvoorstel in de Eerste Kamer der Staten-Generaal ligt, dat de NMa moet veranderen van ambtelijke dienst naar zelfstandig bestuursorgaan, zal DTe een kamer blijven binnen de NMa. Wanneer de verzelfstandiging een feit is zal een sectorspecifieke ‘kamer’ omschreven kunnen worden als een organisatorische eenheid binnen de organisatie van het zelfstandig bestuursorgaan NMa die belast is met werkzaamheden in het kader van de uitvoering wettelijke sectorspecifieke taken die aan de NMa zijn opgedragen

144

.

Figuur 5.1 laat zien hoe de kamerstructuur er ongeveer uitziet als OPTA een kamer wordt van de NMa. Deze figuur laat zien hoe de OPTA, in de situatie dat NMa een zelfstandig bestuursorgaan is, in de organisatie van de NMa zou zijn te plaatsen.

141 142


Idem, pp. 17. MDW-werkgroep Toezicht op Nutsvoorzieningen, (1997). Zicht op Toezicht, ‘s-Gravenhage: Ministerie van Economische Zaken, pp. 64-65. 144 Brief van de Minister van Economische Zaken aan de voorzitter van de vaste Commissie voor Economische Zaken van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, (2001) Wijziging van de Mededingingswet in verband met het omvormen van de Nederlandse mededingingsautoriteit tot zelfstandig bestuursorgaan, ME/MW 01064721, ’s-Gravenhage, pp. 2. 143


67

Raad van Bestuur

DTe

…..

…..

OPTA

Figuur 5.1: OPTA als organisatorische eenheid binnen de ZBO NMa

In een brief aan de vaste kamercommissie voor Economische Zaken schreef de toenmalige minister van Economische Zaken Annemarie Jorritsma dat het kamermodel een aantal voordelen heeft. Zo noemt zij het bundelen van missie, bevordering van de concurrentie ten behoeve van de consumenten en ondernemingsklimaat, doelmatigheid in onderzoek en bundeling van expertise als belangrijkste voordelen. Ook stelt zij dat wanneer NMa een ZBO is er geen andere 145

zelfstandige bestuursorganen binnen de NMa kunnen zijn of ontstaan

. OPTA zal dan niet meer

een zelfstandig bestuursorgaan zijn, maar net als de DTe vallen onder de leiding van de Raad van Bestuur van de NMa. Het kamermodel kan op verschillende manieren ingevuld worden. De commissie Visser noemt in haar rapport een aantal varianten, maar geeft ook aan dat gezien gecompliceerde bestuurlijke verantwoordelijkheden er nader moet worden nagedacht over de exacte invulling van deze modaliteit. Het gaat hier vooral om de verantwoordelijkheden van de voorzitter van de kamer en de relatie tussen de voorzitter van de kamer en de directeur-generaal van de NMa en de minister van Economische Zaken en eventueel de vak-minister

146

. Over de rol

van de voorzitter van de kamer en relatie tussen de voorzitter van de kamer en de raad van bestuur van de NMa laat Jorritsma zich ook uit in de brief aan de vaste kamercommissie. De voorzitter van de kamer krijgt, volgens Jorritsma, van de raad van bestuur van de NMa een mandaat om haar taken uit te voeren namens de NMa.

145

Brief van de Minister van Economische Zaken aan de voorzitter van de vaste Commissie voor Economische Zaken van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, (2001) Wijziging van de Mededingingswet in verband met het omvormen van de Nederlandse mededingingsautoriteit tot zelfstandig bestuursorgaan, ME/MW 01064721, ’s-Gravenhage, pp. 2. 146 MDW-werkgroep Toezicht op Nutsvoorzieningen, (1997). Zicht op Toezicht, ‘s-Gravenhage: Ministerie van Economische Zaken, pp. 65.


68

In het jaarverslag van de NMa aan de minister zullen alle kamers afzonderlijk verantwoording af 147

moeten leggen over de uitvoering van de wettelijke taken

. Deze tweede modaliteit uit ‘Zicht op

Toezicht’, aangevuld met de aanpassing in 2001, wordt verder in dit hoofdstuk ‘optie 1’ genoemd.

5.2.3 De NMa als sectorspecifieke toezichthouder Als derde modaliteit presenteert de commissie Visser de NMa als sectorspecifieke toezichthouder. Deze modaliteit houdt in dat als er geen (sectorspecifieke) reden is om één van de eerste twee modaliteiten te kiezen het toezicht op sectorspecifieke mededingingsregels wordt 148

onder gebracht bij de algemene mededingingstoezichthouder

.

Deze variant zou ook een optie voor de invulling van de fusie van OPTA en NMa kunnen zijn. De mate van marktwerking in de telecommunicatiesector is nog niet zover gevorderd dat sectorspecifieke mededingingsregels niet meer nodig zijn. Het is dus theoretisch mogelijk dat voor deze modaliteit gekozen wordt. In het vervolg van dit hoofdstuk zal deze modaliteit ‘optie 2’ genoemd worden.

5.3 Arrangementen voor de fusie In deze paragraaf zullen voor zowel optie 1 als optie 2 arrangementen uitgewerkt worden, waarmee de mogelijke problemen die zich kunnen voordoen, vanwege de verschillen tussen algemeen en sectorspecifiek toezicht, te ondervangen zijn. Deze arrangementen zullen, naar De Bruijn et al

149

, worden onderverdeeld naar wetgevingsarrangementen, op wet gebaseerde

arrangementen en informele arrangementen. Zoals dit ook is gedaan in subparagraaf 5.1.4 met de huidige samenwerkingsarrangementen tussen OPTA en NMa. Allereerst zal in subparagraaf 5.3.1 een korte herhaling gegeven worden van de verschillen die in hoofdstuk 4 het duidelijkst naar voren zijn gekomen. Vervolgens wordt in subparagraaf 5.3.2 aan de hand van optie 1 een pakket arrangementen gepresenteerd worden die te vinden zijn in de literatuur, om de mogelijke problemen, voortkomend uit de in hoofdstuk 4 gedefinieerde

147

Brief van de Minister van Economische Zaken aan de voorzitter van de vaste Commissie voor Economische Zaken van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, (2001) Wijziging van de Mededingingswet in verband met het omvormen van de Nederlandse mededingingsautoriteit tot zelfstandig bestuursorgaan, ME/MW 01064721, ’s-Gravenhage, pp. 2-3. 148 MDW-werkgroep Toezicht op Nutsvoorzieningen, (1997). Zicht op Toezicht, ‘s-Gravenhage: Ministerie van Economische Zaken, pp. 66. 149 Bruijn, J.A. de, Bruijne, M.L.C. de, Heuvelhof, E.F. ten, Stout, H. en Zalinge, K. van, (2001). Samenloop bij Toezicht, Sdu Uitgevers, pp. 100.


69

verschillen, te ondervangen. In subparagraaf 5.3.3 zal hetzelfde gedaan worden, maar dan aan de hand van optie 2. Tenslotte worden in subparagraaf 5.3.4 conclusies getrokken.

5.3.1 Conclusies van de factorenanalyse In de tabel 5.1 hieronder staan de verschillen in type toezichthouder en mededingingsregels die tot spanningen kunnen leiden, wanneer er voor die verschillen geen arrangement ingezet wordt.

Uit de analyse blijkt dat er arrangementen moeten worden gevonden om de mogelijke problemen uit de volgende verschillen te ondervangen: Handhaven concurrentie - naast concurr. ook cons.belang beschermen en innovatie stimuleren Alleen ingrijpen bij klacht/melding of verdenking - constant bezig met de markt Voorkomen concurrentiebelemm. gedragingen - ook invloed op managementbeslissingen Weinig expertise bij het verkrijgen van informatie - veel expertise En daarna: Algemeen en abstract kader - op maat gepaste regels Beschermen mededinging - bevorderen concurrentie Structurele beperkingen of aanpassingen - gedetailleerde gedragsregels Eenmalige interventies - langetermijnperspectief Specifiek, beperkt aantal doeleinden - meer doeleinden dan bevorderen mededinging alleen Beperkt aantal instrumenten - groter aantal instrumenten Geen wettelijke toetredingsdrempels - wel wettelijke toetredingsdrempels Economische machtsposities - Aanmerkelijke macht op de markt Tabel 5.1: De spanningen waar arrangementen voor nodig zijn

Algemener geldt dat er arrangementen gevonden moeten worden voor het wezenlijke verschil tussen algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht. Deze arrangementen zullen dan tevens de mogelijke problemen, voortvloeiend uit de verschillen van tabel 5.1, ondervangen.

5.3.2 Arrangementen voor OPTA als ‘kamer’ bij de NMa Wanneer wordt besloten de fusie aan de hand van optie 1 vorm te geven, zijn er arrangementen nodig om de mogelijke problemen die voortvloeien uit het geïdentificeerde wezenlijke verschil tussen algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht te ondervangen. Het Nederlandse toezichtsmodel is hoofdzakelijk formeel geregeld. De gehanteerde arrangementen op dit moment, voor samenwerking tussen toezichthouders onderling, zijn voornamelijk gebaseerd op ‘Zicht op toezicht’. Wanneer er voor de fusie van de NMa en OPTA formele arrangementen worden ingezet, zal er in principe geen reden moeten zijn om ook informele arrangementen in te zetten. Echter, door het nog niet geheel ontwikkelde stelsel en de De fusie van OPTA en de NMa

70

relatieve starheid ervan, is er toch nog wel behoefte aan informele arrangementen

150

. Het

Nederlandse toezichtsmodel is enigszins star, omdat bevoegdheden formeel zijn vastgelegd en er in Nederland een duidelijke scheiding is tussen wetgever en handhaver. Het is dan ook, vooral voor sectorspecifieke toezichthouders, lastig om snel in te spelen op de veranderingen in de dynamische sectorspecifieke markt. Het Nederlandse toezichtsmodel biedt ruimte voor informele arrangementen, doordat weliswaar de relaties tussen verschillende toezichthouders formeel zijn vastgelegd, maar dat de wetgever niet heeft gestreefd naar een volledige ontwikkeling van de formele arrangementen

151

. In de lijn van de commissie Visser zal de fusie ook voornamelijk

formeel worden ingevuld. Dat wil zeggen dat er voornamelijk wetgevings- en op wet gebaseerde arrangementen worden gebruikt.

De wetgevingsarrangementen De keuze voor het kamermodel is op zichzelf een arrangement om de mogelijke problemen te ondervangen. Met “de sectorspecifieke toezichthouder als ‘kamer’ bij de NMa” bedoelt de commissie Visser, het onderbrengen van de sectorspecifieke toezichthouder bij de NMa. Deze sectorspecifieke toezichthouder is als kamer belast met het toezicht op de sectorspecifieke mededingingsregels

152

. De NMa moet overigens, zoals eerder gezegd, eerst een zelfstandig

bestuursorgaan worden, voordat OPTA een kamer kan worden binnen de NMa. Gezien de wijziging van de Telecommunicatiewet, naar aanleiding van de Europese richtlijnen die beschreven zijn in subparagraaf 5.1.3, trekken de sectorspecifieke mededingingsregels al iets meer toe naar het algemene mededingingsrecht. Wanneer de OPTA als een organisatorische eenheid ondergebracht wordt bij de NMa, accentueert dit dat weliswaar de algemene mededingingsregels gelden, maar dat er ook sectorspecifieke regels zijn, waar marktpartijen in de 153

telecommunicatiesector zich aan moeten houden

. Ook stelt de commissie Visser dat het

voordeel van het kamermodel is, dat de kamer zijn sectorspecifieke karakter behoudt, hetgeen gezien kan worden als arrangement voor de problemen die mogelijk voortvloeien uit het wezenlijke verschil tussen algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht. De OPTA zal in principe nauwelijks veranderen op het gebied van werkwijze, in vergelijking met de situatie als er geen fusie zou komen. Wat wel veranderd is dat OPTA onderdeel wordt van de NMa en dat de

150


bij Toezicht, Sdu Uitgevers, pp. 101.

151

Idem. MDW-werkgroep Toezicht op Nutsvoorzieningen, (1997). Zicht op Toezicht, ‘s-Gravenhage: Ministerie van Economische Zaken, pp. 64. 153 Idem 152


71

Raad van Bestuur van de NMa hiërarchisch een hogere rang heeft dan de kamer OPTA. Het kamermodel schept dus ook duidelijkheid in hiërarchie. Dit houdt in dat er wat dat betreft ook meer duidelijkheid is gecreëerd met betrekking tot problemen, zoals die kunnen ontstaan door cultuurverschillen.

Op wet gebaseerde arrangementen 154

Toenmalig minister van Economische Zaken, Annemarie Jorritsma, schreef in 2001 een brief

aan de vaste kamercommissie van Economische Zaken. In deze brief legde zij uit hoe de NMa er uit zal zien, wanneer deze toezichthouder een zelfstandig bestuursorgaan is geworden. Zij ging vooral in op de vormgeving van sectorspecifieke ‘kamers’ binnen deze nieuwe NMa. De minister stelde dat het volgens haar van belang was dat “‘earmarking’ van de middelen (personeel en 155

financieel) zal plaatsvinden”

. Dat wil zeggen dat het eigen gezicht van de ‘kamer’

geaccentueerd wordt, doordat het hoofd van de desbetreffende kamer een mandaat kan krijgen van de Raad van Bestuur om namens de NMa besluiten te nemen op haar eigen werkterrein. Deze mate van bewegingsvrijheid van een ‘kamer’ binnen de NMa biedt de kamer demogelijkheid om haar sectorspecifieke karakter te behouden. Een dergelijk mandaat is een op wet gebaseerd arrangement om de mogelijke problemen, die kunnen ontstaan uit het wezenlijke verschil tussen algemeen

en

sectorspecifiek

mededingingstoezicht,

te

ondervangen.

Het

huidige

samenwerkingsprotocol, zal als op wet gebaseerd arrangement niet meer nodig zijn. Dit protocol zal echter wel vervangen kunnen worden door een interne richtlijn omtrent samenwerking van de kamer OPTA met de andere kamers binnen de NMa om doel achter het samenwerkingsprotocol alsnog te kunnen bereiken. Dit is namelijk duidelijkheid over welke mededingingsregels, wanneer welke wet, gebruikt moeten worden in welke situatie en om eventuele aanvullingen vanuit de Mededingingswet of Telecommunicatiewet in de uitspraak te verwerken. Uit deze interne richtlijn kunnen dan weer informele arrangementen vloeien, om de uitvoering ervan goed te laten verlopen. De commissie Visser gaat uit van de situatie dat de NMa nog geen zelfstandig bestuursorgaan is. Over de relatie tussen ‘kamers’ en de directeur-generaal van de NMa stelt de commissie Visser dan ook dat er verschillende varianten van beslissingsbevoegdheden zijn. Deze varianten zijn echter niet meer van toepassing als het gaat om de fusie van NMa en OPTA. Duidelijk is wel dat 154

Brief van de Minister van Economische Zaken aan de voorzitter van de vaste Commissie voor Economische Zaken van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, (2001) Wijziging van de Mededingingswet in verband met het omvormen van de Nederlandse mededingingsautoriteit tot zelfstandig bestuursorgaan, ME/MW 01064721, ’s-Gravenhage. 155 Idem, pp. 2.


72

wanneer OPTA een kamer wordt van de NMa, dat zij daarmee ook hiërarchisch onder de Raad van Bestuur van de NMa komt te staan. Jorritsma schreef in haar brief aan de vaste kamercommissie van Economische Zaken het volgende over de relatie tussen de kamers en de Raad van Bestuur van de ZBO NMa. Zij stelt voor dat de Raad van Bestuur een intern orgaan moet zijn, bestaande uit drie leden, waaronder een voorzitter, die in de dagelijkse praktijk ook management- en bedrijfsvoeringstaken vervullen

156

. De Raad van Bestuur moet volgens haar dus

niet op afstand staan van de organisatie. Naast een voorzitter zullen er in de Raad van Bestuur ook een portefeuillehouder voor het algemene mededingingsrecht en een portefeuillehouder voor het sectorspecifieke uitvoeringstaken moeten zitten. De portefeuillehouder voor het sectorspecifieke uitvoeringstaken stuurt dan de aanwezige sectorspecifieke kamers aan en is dan binnen de Raad van Bestuur de deskundige op het gebied van de sectorspecifieke taken. De Raad van Bestuur kan de uitvoering en de besluitvorming van bepaalde sectorspecifieke taken mandateren aan de hoofden van de sectorspecifieke kamers

157

. Dit is een op wet gebaseerd

arrangement dat binnen het kader van het wetgevingsarrangement ‘kamermodel’ valt. Ook hier geldt dat het op wet gebaseerde arrangement ruimte biedt voor verdere uitwerking met behulp van informele arrangementen.

Informele arrangementen Formeel is het kamermodel uitgewerkt door de commissie Visser en de Minister van Economische Zaken. Omdat het kamermodel niet volledig ontwikkeld is biedt het de ruimte om met behulp van informele arrangementen overige spanningen te ondervangen. Eén van de mogelijke problemen die voortvloeien uit het wezenlijke verschil tussen algemeen en sectorspecifiek toezicht, zoals gedefinieerd in hoofdstuk 4, is een botsing van culturen. Een dergelijke botsing van culturen is te verwachten door de verschillen van instelling bij 158

medewerkers van de twee toezichthouders

. Cultuur is een relatief vaag begrip en is moeilijk te

omschrijven, zelfs wanneer je er zelf onderdeel van bent. Pogingen om een organisatiecultuur te begrijpen is van belang omdat dan veel ‘mysterieuze’ en irrationele aspecten van een organisatie 159

helder worden en dan kan er ‘mee omgegaan kan worden’

.

156

Brief van de Minister van Economische Zaken aan de voorzitter van de vaste Commissie voor Economische Zaken van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, (2001) Wijziging van de Mededingingswet in verband met het omvormen van de Nederlandse mededingingsautoriteit tot zelfstandig bestuursorgaan, ME/MW 01064721, ’s-Gravenhage, pp. 3. 157 Idem. 158 Interviews met de respondenten 159 Schein, E.H., (1985) ‘Defining Organizational Culture’. In: Shafritz, J.M. (ed), (1996). Classics of organization theory. USA: Harcourt Brase & Company, pp. 432.


73

Om dit mogelijke probleem te ondervangen zijn informele arrangementen nodig. Op dit moment is er al een informele relatie tussen de NMa en OPTA in de vorm van liaisonrelaties, door middel van de zogenaamde “interfaces”. Dergelijke relaties tussen de kamers zouden ervoor kunnen zorgen dat ook het verschil op bedrijfscultureel vlak geen problemen hoeft op te leveren. Ook kan, om mogelijke botsingen van culturen te voorkomen, gedacht worden aan het uitvoeren van spelsimulaties met rollenspelen. Wanneer werknemers van de NMa en OPTA in gesimuleerde situaties elkaars rollen moeten spelen, zou dit kunnen bijdragen aan een groter begrip voor elkaars verschillende culturen. Dergelijke informele arrangementen zullen mogelijk ook helpen om de mogelijke cultuurbotsingen te voorkomen.

De in deze subparagraaf geschetste mix van wetgevingsarrangementen, op wet gebaseerde arrangementen en informele arrangementen zullen in staat zijn de mogelijke problemen, die voortvloeien uit het wezenlijke verschil tussen de beide vormen van toezicht, te ondervangen. Daarmee zijn ook de mogelijke problemen, die kunnen voortvloeien uit de verschillen die op basis van de analyse in paragraaf 4.2 zijn geïdentificeerd, te ondervangen. Punt van aandacht blijft echter de culturele verschillen tussen werknemers van OPTA en de NMa.

5.3.3 Arrangementen voor NMa als sectorspecifieke toezichthouder Deze modaliteit van ‘Zicht op toezicht’ wordt door de commissie Visser zelf beschreven als modaliteit die gekozen moet worden, wanneer er geen redenen zijn om te kiezen voor een eigenstandige sectorspecifieke toezichthouder en de sectorspecifieke toezichthouder als ‘kamer’ bij de NMa. De commissie Visser specificeert deze uitspraak door te stellen dat er een sectorspecifieke reden moet zijn om niet voor deze modaliteit te kiezen regeringsbeleid

161

uitgaat

van

continuering

van

de

160

behoefte

. Gezien het feit dat het aan

sectorspecifieke

mededingingsregels, zal de keus voor deze modaliteit niet realistisch zijn. Theoretisch is deze modaliteit wel mogelijk, zij het dat het ingewikkeld zal zijn om alle mogelijke problemen, die zijn ontstaan uit de verschillen in type toezichthouder en in type mededingingsregels, te ondervangen. De situatie die ontstaat, wanneer deze modaliteit wordt gekozen, is de volgende. De NMa zal op alle sectoren toezicht houden op basis van de Mededingingswet, maar voor de elektronische

160

MDW-werkgroep Toezicht op Nutsvoorzieningen, (1997). Zicht op Toezicht, ‘s-Gravenhage: Ministerie van Economische Zaken, pp. 66. 161 Kamerstukken II 2000/2001, 21 693, nr. 56, pp. 14.


74

communicatiesectoren zal zij de Telecommunicatiewet moeten gebruiken. Dit is niet zozeer een wetgevingsarrangement als wel een formeel structureel arrangement

162

, dat verder uitgewerkt

moet worden, wil het de mogelijke problemen kunnen ondervangen. Gezien het feit dat deze sectoren nog in transitie zijn, zal de NMa in dat geval met dezelfde instelling, met hetzelfde doel en met de zelfde sectorspecifieke kennis en expertise als die van een sectorspecifieke mededingingstoezichthouder op deze sectoren moeten opereren. ‘Zicht op toezicht’ reikt voor deze modaliteit geen formeel kader aan op basis waarvan de NMa deze situatie kan aanpakken. Er zal in de praktijk een situatie ontstaan, waarin de NMa de ene keer als algemene toezichthouder optreedt en de andere keer als sectorspecifieke toezichthouder. De NMa kan, immers, om praktische redenen niet alle sectoren benaderen als sectorspecifieke mededingingstoezichthouder, omdat dit simpelweg een te grote markt is om dit te kunnen doen. Er zullen dan dus binnen de NMa op wet gebaseerde arrangementen gebruikt moeten worden, zoals het opstellen van beleidsrichtlijnen waarin wordt vastgelegd in welke situatie de NMa op moet (en mag) treden als sectorspecifieke

mededingingstoezichthouder

en

wanneer

als

algemene

mededingingstoezichthouder. Dit zal heel nauwkeurig moeten gebeuren, zodat het voor de marktpartijen ook duidelijk is waaraan zij moeten voldoen. Dit is erg relevant met het oog op de consistente rechtsgang

163

. Door de afwezigheid van de formele invulling van deze optie, is er

minder duidelijkheid en zullen er eerder interne strijden geleverd worden over de betekenis van de beleidslijnen. Interne strijden over de vraag welke mededingingsregels te hanteren, gaat ten koste van de daadkracht van de toezichthouder en kan de consistente rechtsgang in gevaar 164

brengen. Deze optie zal dus wat meer op het Amerikaanse toezichtsmodel gaan lijken

, gezien

het feit dat er relatief weinig formele arrangementen aan te pas komen en relatief veel informele arrangementen nodig zijn om de uitvoering van de toezichtstaak in goede banen te leiden. Om dergelijke problemen te ondervangen is een formaliseringslag te slaan met het risico dat de situatie die dan ontstaat, betekent dat er alsnog een organisatorische eenheid ontstaat die belast is met het toezicht houden op sectorspecifieke mededingingsregels. Dit houdt in dat de formalisering is ontstaan, omdat er kennelijk een sectorspecifieke toezichthouder of het gebruik van sectorspecifieke mededingingsregels nodig is. En dat was juist een reden, volgens de commissie Visser, om niet voor deze optie te kiezen.

162


bij Toezicht, Sdu Uitgevers, pp. 42.

163

MDW-werkgroep Toezicht op Nutsvoorzieningen, (1997). Zicht op Toezicht, ‘s-Gravenhage: Ministerie van Economische Zaken, pp. 69. 164 Bruijn, J.A. de, Bruijne, M.L.C. de, Heuvelhof, E.F. ten, Stout, H. en Zalinge, K. van, (2001). Samenloop bij Toezicht, Sdu Uitgevers, pp. 51-53.


75

5.3.4 Conclusie met betrekking tot de te kiezen modaliteit Mede gezien het wetsvoorstel voor verdere verzelfstandiging van de NMa en de daarbij ontwikkelde invulling met betrekking tot de vormgeving van de NMa als zelfstandig bestuursorgaan, is de beste manier om de mogelijke problemen, die voort kunnen vloeien uit de verschillen tussen algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht, te ondervangen: het plaatsen van OPTA als sectorspecifiek ‘kamer’ bij de NMa. OPTA kan in die situatie haar eigen gezicht en werkwijze behouden. Een punt van aandacht blijft wel het verschil in organisatiecultuur tussen medewerkers van de NMa en OPTA. De modaliteit “het plaatsen van OPTA als sectorspecifieke kamer bij de NMa” die door de commissie Visser als tweede modaliteit werd gepresenteerd en door Jorritsma in 2001 werd uitgewerkt, bevat een kader met ruimte voor informele arrangementen, waarin alle mogelijke problemen die geïdentificeerd zijn in hoofdstuk 4, ook de culturele verschillen, ondervangen kunnen worden.


76

6 CONVERGENTIE EN DE TOEKOMST

Convergentie en de toekomst

77

6 Convergentie en de toekomst

In paragraaf 3.2 is ingegaan op ontwikkelingen van de technologie en van de markt en de wisselwerking tussen beiden. Ook is de rol van convergentie daarin benadrukt. In dit hoofdstuk zal verder ingegaan worden op convergentie. Het doel van dit hoofdstuk is om vooruit te kijken naar de toekomst van toezicht. Dit is relevant, omdat convergentie een fenomeen is dat zich zowel voordoet op technologisch gebied als op markten165. De vraag is of de convergentie van markten en technologieën een reden is om het toezicht mee te laten convergeren, wanneer deze convergentie van technologieën en markten leidt tot gevallen van samenloop met andere toezichthouders in de domeinen telecommunicatie, broadcasting (media) en computing (IT). Dit hoofdstuk zal als volgt opgebouwd worden. Allereerst zal in paragraaf 6.1 het concept Fibre to the Home uitgelegd worden, omdat dit een goed voorbeeld is van mogelijke ontwikkelingen in de infrastructuur. Fibre to the Home is namelijk een vast netwerk van glasvezelkabels, inclusief local loop, dat een bijzonder hoge capaciteit heeft voor het versturen van data. Vervolgens zal in paragraaf 6.2 ingegaan worden op de convergentie zelf. Gesproken zal worden over de drie door Hoogenboezem166 aangehaalde peilers van de OECD167: telecommunicatie, broadcasting (media) en computing (IT). Tenslotte zal in paragraaf 6.3 ingegaan worden op de mogelijke problemen voor het toezicht die voortvloeien uit convergentie. Hierbij zal ook stilgestaan worden bij andere toezichthouders op de drie hierboven genoemde domeinen.

6.1 Fibre to the Home Wanneer er meer capaciteit ontstaat op infrastructuren biedt dit de mogelijkheid voor convergentie

om

zich

verder

te

ontwikkelen

168

.

Gezien

de

ontwikkeling

van

breedbandnetwerken, zowel mobiele als vaste breedbandnetwerken, lijkt dit scenario zich ook daadwerkelijk af te gaan spelen op niet al te lange termijn. Voorbeelden van mobiele breedbandinfrastructuur zijn bijvoorbeeld i-mode (zie voor een uitleg subparagraaf 6.2.2) en in de 165

Melody, W.H. (2001). ‘Convergence On The Next Generation Internet’. In: Hoogenboezem, J.A. (Ed.), (2001). Trends in Communication, no. 7 Convergence. Amsterdam: Boom Publishers the Netherlands, pp. 7. 166 Hoogenboezem, J.A. (2001). ‘Convergence and Regulation, Comments and Recommendations’. In: Hoogenboezem, J.A. (Ed.), (2001). Trends in Communication, no. 7 Convergence. Amsterdam: Boom Publishers the Netherlands. 167 In: OECD (1997), ‘Telecommunications and Broadcasting: Convergence or Collision?’. Information Computer Communications Policy, nr. 29 (1997). Parijs: OECD.


78

nabije

toekomst

de

derde

generatie

mobiel:

UMTS.

Een

paar

voorbeelden vaste

breedbandtechnologieën zijn de ontwikkeling van VDSL, een verbeterde versie van ADSL, en in de toekomst mogelijk op grote schaal glasvezelnetwerken

169

. Het voordeel van glasvezel is dat

deze infrastructuur een schier oneindige capaciteit heeft. Door deze capaciteit is glasvezel een uitermate geschikte infrastructuur voor convergentie om op te treden. Glasvezel heeft tevens als voordeel dat het niet gevoelig is voor elektromagnetische interferentie, corrosieve chemicaliën en hoge geluidsniveaus en dus erg geschikt is om overal te gebruiken

170

. Een concept dat gebruik

maakt van glasvezel is Fibre to the Home. Fibre to the Home is een variant van een breedbandverbinding. De voorspelling is dat over 10 à 171

15 jaar 90% van de huishoudens zullen zijn aangesloten op een breedbandaansluiting

. De

breedbandbehoefte is in Nederland groot bij de consument. Zo groot zelfs dat KPN in haar vision 172

statement van augustus 2001

stelt dat zelfs de ontwikkeling van haar eigen xDSL technologie

en de ontwikkeling van compressietechnieken de breedbandbehoefte binnen 10 à 15 jaar niet kunnen bijbenen. Zij stelt dat, om voorop te blijven lopen op het gebied van breedband, KPN mee moet werken aan het realiseren van Fibre to the Home, onder andere omdat de kwaliteit van een glasvezelnetwerk altijd van hoog niveau is en de capaciteit van één glasvezelkabeltje al schier oneindig is. Daarnaast is glasvezel toekomstbestendig door deze uitzonderlijk hoge capaciteit

173

.

168

Europese Commissie, (1997). Green paper on the convergence of the telecommunications, media and information technology sectors, and the implications for regulation, COM (97) 623, 3 december 1997, Brussel: Europese Commissie, pp. 2. 169 Vision KPN, (2001). Fibre-to-the-Home, de toekomst van Nederland. Augustus 2001, KPN, pp 1. 170 Gershon, R.A., (1997). The Transnational Media Corporation: Global Messages and Free Market Competition. Mahwah, NJ: Lawrence Erlbaum Associates, Inc., Publishers, pp. 102. 171 Smeets, R.C.A.J., (2002). Fibre to the Home – Criteria by dividing functions and roles in a new telecommunications market, Delft: Faculteit ITS, TU Delft, pp 3. 172 Vision KPN, (2001). Fibre-to-the-Home, de toekomst van Nederland. Augustus 2001, KPN, pp 1. 173 Gershon, R.A., (1997). The Transnational Media Corporation: Global Messages and Free Market Competition. Mahwah, NJ: Lawrence Erlbaum Associates, Inc., Publishers, pp. 102.


79

Figuur 6.1: Glasvezelbundel (Foto: http://www.delta-zld.nl/images/glasvezel.gif op 14 januari 2003)

Het grote nadeel van Fibre to the Home is echter dat de aanleg van het netwerk en productie van de componenten als repeaters, omdat het nog handgemaakt wordt, enorme kosten met zich meebrengen174. Repeaters zijn apparaatjes die het binnengekomen signaal opnieuw versturen door een vervolgkabel. Repeaters worden aangelegd op het moment dat er een nieuw stuk glasvezel wordt aangesloten, wanneer zeer lange glasvezelkabels op elkaar worden aangesloten. Om onder de oceanen door te komen zou anders een immens lange glasvezelkabel gemaakt worden. De kosten voor het aanleggen van een glasvezelnetwerk in Nederland wordt door KPN geschat tussen de 6 en 17 miljard euro175. Het is weliswaar zo dat de prijs van glasvezelkabels daalt in tegenstelling tot de stijging van de prijs voor koperdraad176, maar de graafkosten en andere kosten zijn erg hoog. Ondanks de positieve kanten van glasvezelnetwerken, zoals de lage error rate en de schier oneindige capaciteit, is het nog niet zover dat het netwerk er ligt. Er zijn door KPN en kennisinstituten, waaronder de Technische Universiteit Delft wel experimenten gedaan met glasvezelnetwerken, maar voornamelijk door de hoge kosten van de aanleg en de praktische problemen als gebrek aan leidingen en de (nog) complexe productie van repeaters durven nog weinig bedrijven het aan om Fibre to the Home aan te leggen. In Zweden is de ontwikkeling van glasvezelnetwerken het verst in Europa. Zweden heeft het hoogste percentage PC’s per inwoner en het hoogste internetgebruik van de Europese Unie. Er zijn daar al veel flatgebouwen voorzien van Fibre to the Basement en de huisbazen nemen de

174

BDRC Ltd./European Commision. (2001). The Development of Broadband Access Platforms in Europe, Technologies, Services and Markets – Full Report August 2001, Brussel: European Commission, Directorate General Information Society, pp 32. Vision KPN, (2001). Fibre-to-the-Home, de toekomst van Nederland. Augustus 2001, KPN, pp 2. 176 Gershon, R.A., (1997). The Transnational Media Corporation: Global Messages and Free Market Competition. Mahwah, NJ: Lawrence Erlbaum Associates, Inc., Publishers, pp. 102. 175


80

kosten van het gebruik van het glasvezelnetwerk mee in de huurprijs177. Dit gebeurt in Nederland ook als experiment door de TU Delft die in samenwerking met SURFnet studentenflats in Delft heeft voorzien van toegang tot het glasvezelnetwerk van de TU Delft. De TU Delft tekende in op een subsidieaanvraag bij SURFnet om in Delft samen met Woningbouwvereniging DuWo en serviceprovider Cistron een en ander te realiseren. SURFnet keurde in 2000 het door DTO ingediende plan goed en gaf de TU Delft via GigaPort opdracht om op 1 januari 2001 in Delft met FttD (Fibre to the Dormitory) van start te gaan. Het studentenhuis aan de Oudraadtweg fungeerde als pilot in het FttD-project178.

Door de enorme capaciteit van glasvezel is het mogelijk om van allerlei diensten aan te bieden via Fibre to the Home. Het is mogelijk om de huidige diensten, zoals internet (datacommunicatie), telefonie, televisie en radio, maar de capaciteit biedt ook de mogelijkheid tot het aanbieden van nieuwe of geïntegreerde diensten. Er zijn mogelijkheden om Digitale Televisie (DTV) en internet te integreren, zodat de gebruiker nog sneller aan entertainment en informatie kan komen die hij wil179. Het blijkt dat het lastig is om precies te voorspellen wat succesvolle toekomstige diensten zullen worden. Niemand had bijvoorbeeld zien aankomen wat een succesvolle dienst het technisch inferieure SMS zou worden. KPN Telecom heeft een test gedaan met ‘netbellen’. Dit is bellen van telefoon naar telefoon, maar nu via internet en door middel van Voice over IP180. Deze variant van convergentie is een reële optie voor Fibre to the Home, omdat FttH een lage error rate heeft. Er zijn ook extremere voorbeelden denkbaar, zoals een snelle stabiele vorm van teleconferencing en virtual realitygaming181.

Wanneer er een local loop glasvezelverbinding wordt aangelegd, zal dit naar alle waarschijnlijkheid gebeuren door middel van een consortium. Hierbij is een publiek private samenwerking niet uitgesloten. Als gevolg hiervan zullen ook een aantal ondernemingen

177

BDRC Ltd./European Commision. (2001). The Development of Broadband Access Platforms in Europe, Technologies, Services and Markets – Full Report August 2001, Brussel: European Commission, Directorate

General Information Society, pp 33. Dto TU Delft, FttD in Delft doorslaand succes. Gevonden op http://www.dto.tudelft.nl/algemeen/item/uitgaven/02-04/fttd.htm op 13 januari 2003 179 BDRC Ltd./European Commision. (2001). The Development of Broadband Access Platforms in Europe, Technologies, Services and Markets – Full Report August 2001, Brussel: European Commision, Directorate General Information Society, pp 33. 180 Hummelen, E.J., (1999). ‘Lijm tussen convergentie van telefoon, Internet en mobiel’. Telecommagazine, oktober 1999, pp. 19-21. 181 Smeets, R.C.A.J., (2002). Fibre to the Home – Criteria by dividing functions and roles in a new telecommunications market, Delft: Faculteit ITS, TU Delft, pp 6-7. 178


81

deelnemen in de aanleg van een dergelijk netwerk. Zoals bij ieder netwerk, zal de marktpartij die het netwerk beheert en exploiteert te maken krijgen met netwerkeffecten, waardoor de marktpartij tegen afnemende marginale kosten steeds meer klanten gaat bedienen. Een dergelijk monopolie zal dan zonder toezicht misbruik kunnen gaan maken van de machtspositie die het heeft op de markt en overige marktpartijen met gemak kunnen wegconcurreren.

6.2 De rol van convergentie Convergentie speelt een rol op dit moment. Vooral als het gaat om telecommunicatiebedrijven die zich op de kabelmarkt richten. Het is nu bijvoorbeeld al mogelijk om internet- en telefoondiensten via de kabel te gebruiken. Een andere vorm van convergentie die op dit moment al plaatsvindt is de ontwikkeling van diensten als i-mode door KPN. Deze dienst wordt verder uitgelegd in subparagraaf 6.2.2. Vanwege het doorzetten van de ontwikkeling van convergentie182 zijn naast de telecommunicatieaanbieders, de internet service providers (ISP’s) ook mediabedrijven zich gaan mengen op de telecommunicatiemarkt om content aan te bieden voor diensten als internet via telefoons of radio- en televisie-uitzendingen via internet183. De waardeketen van de telecommunicatiesector zal daardoor veranderen. De waardeketen wordt dan namelijk aangevuld met content en de verwerking van content in diensten. In figuur 6.1 hieronder is dit zichtbaar aan de grijze pijlen. Deze content zal dan net als de ‘traditionele’ telecommunicatiediensten worden geleverd via een aansluiting op een infrastructuur en billingsysteem aan de eindgebruikers.

182

Koetje, H. (2000) De toekomst van het toezicht in de media- en communicatiesector. Toespraak voor de Vereniging voor Media- en Communicatierecht, 24 november 2000, pp. 2-3. 183 Europese Commissie, (1997). Green paper on the convergence of the telecommunications, media and information technology sectors, and the implications for regulation, COM (97) 623, 3 december 1997, Brussel: Europese Commissie, pp. 12.


82

Content organisation

Content & Service Packaging

Service Provision

Infrastructure Provision

Terminal Vending

Content supply

Tailoring & branding

Platform & connectivity

Delivery

Access control

Users

Figuur 6.1: Waardeketen telecommunicatiesector na convergentie met media, naar figuur 1 uit het Groenboek over convergentie van de Europese Commissie 1997184.

6.2.1 Convergentie van technologie Convergentie van technologieën heeft het meeste betrekking tot convergentie van infrastructuren en diensten185. In paragraaf 3.2 is gesteld dat op technologisch gebied vooral de volgende drie sectoren onderhevig zijn aan convergentie: telecommunicatie, media en IT. Het gaat voornamelijk om de infrastructuren voor kabel en telefoon en de rol van internet. Volgens Gershon186 zijn de bezigheden van telefoonbedrijven en kabelbedrijven nagenoeg hetzelfde. Hij stelt dat deze bedrijven er goed aan zouden doen om gezamenlijk één infrastructuur te gebruiken. Bij voorkeur een glasvezelnetwerk, omdat dat een zeer robuuste infrastructuur is187. Wanneer dat het

geval

is,

zullen

geconvergeerde

diensten

zich

gaan

ontwikkelen

en

kunnen

telecommunicatiebedrijven en kabelbedrijven met elkaar gaan concurreren. Om een dergelijk netwerk te onderhouden zal de IT-sector ook betrokken worden als het gaat om billing en internet.

184

Europese Commissie, (1997). Green paper on the convergence of the telecommunications, media and information technology sectors, and the implications for regulation, COM (97) 623, 3 december 1997, Brussel: Europese Commissie, pp. 2. 185 Melody, W.H. (2001). ‘Convergence On The Next Generation Internet’. In: Hoogenboezem, J.A. (Ed.), (2001). Trends in Communication, no. 7 Convergence. Amsterdam: Boom Publishers the Netherlands, pp. 8. 186 Gershon, R.A., (1997). The Transnational Media Corporation: Global Messages and Free Market Competition. Mahwah, NJ: Lawrence Erlbaum Associates, Inc., Publishers, pp. 103. 187 Idem, pp. 98-99.


83

6.2.2 Convergentie van markten Zoals in paragraaf 3.2 is gesteld, is er een spanning tussen technologische en marktontwikkelingen. Hieruit is af te leiden dat convergentie van infrastructuren leidt tot convergentie van markten en sectoren. Er is de laatste jaren een trend zichtbaar als het gaat om overnames en fusies van telecommunicatiebedrijven en mediabedrijven. Zo is mediaconcern Endemol sinds 2000 eigendom van het Spaanse telecommunicatiebedrijf Telefónica, als onderdeel van Admira Media188. Een ander voorbeeld is de Amerikaanse mediagigant Time Warner die America Online (AOL) heeft gekocht. Zo zijn er meer telecommunicatiebedrijven die mediabedrijven kopen en mediabedrijven die telecommunicatiebedrijven kopen. Dergelijke fusies geven aan dat er, vooral met betrekking tot internet, bewegingen van content naar telecommunicatie en vice versa zijn. Mediabedrijven willen hun producten en diensten het liefst via zoveel mogelijk netwerken aanbieden, zodat zij veel eindgebruikers bereiken met hun producten en diensten189. Dit kan een verklaring zijn voor het fusiegedrag en convergentie dat te zien is op de telecommunicatie- en mediamarkten.

Ook wanneer gekeken wordt naar de nieuwe mobiele telefoondienst i-mode van KPN mobile wordt duidelijk dat mediabedrijven als contentleveranciers steeds meer verbonden worden met telecommunicatiebedrijven. i-mode is een nieuwe mobiele telefoondienst, waarmee de gebruiker de mogelijkheid heeft om naast gebruik te maken van mobiele telefoondiensten ook speciale imode pagina’s te bekijken. Dit is vergelijkbaar met internet, als is het aantal te bezoeken pagina’s nog veel kleiner. Met i-mode is het mogelijk om informatie te vinden, spelletjes te spelen en dergelijke190. KPN Mobile levert de dienst i-mode, maar contentbedrijven leveren de pagina’s en informatie. Deze ontwikkelingen zijn ook tastbare gevolgen van convergentie van markten.

In eerste instantie is te zien dat telecommunicatiebedrijven de mediabedrijven gebruiken om internetachtige diensten aan te bieden, maar het is niet ondenkbaar dat er op een gegeven moment ook radio- en televisie-uitzendingen via telefoons af te nemen zijn. Wanneer dat het geval is, wordt het interessant om uit te zoeken in welke mate andere toezichthouders, voor onder andere contenttoezicht, te maken krijgen met telecommunicatietoezicht.

188 189 190

Telefónica, S.A. (2002), Annual Report 2001, Telefónica, S.A. Noam, E. (1991), Television in Europe. Oxford: Oxford University Press, pp. 31. KPN, (2001), i-mode Competence Centre. Leidschendam: KPN Valley, pp. 1.


84

6.3 Convergentie van toezicht? Uit de voorgaande paragrafen van dit hoofdstuk blijkt dat (media)content een rol kan gaan spelen in de telecommunicatiesector en andersom. De vraag is of wanneer de mediasector en de telecommunicatiesector convergeren het toezicht op die sectoren ook een vorm van convergentie zal

moeten

ondergaan.

Het

antwoord

zal

“ja”

zijn,

wanneer

de

sectorspecifieke

mededingingsregels voor die sectoren onlosmakelijk worden van de overige sectorspecifieke (content)regels. Wanneer het antwoord “nee” is zal dat betekenen dat het toezicht op de sectorspecifieke mededingingsregels niet onlosmakelijk is van het toezicht op de overige sectorspecifieke regels. In subparagraaf 6.3.1 zal gekeken worden naar de overige toezichthouders die actief zijn in de convergerende sectoren van telecommunicatie, media en IT. in subparagraaf 6.3.2 zal beschreven worden wat de betrokkenen van de fusie van de NMa en OPTA verwachten op het gebied van toezicht op convergerende markten. In paragraaf 6.3.3 zullen conclusies gepresenteerd worden over dit hoofdstuk.

6.3.1 Overige toezichthouders in de ICTS-sector De toezichthouders die op dit moment naast OPTA en NMa actief zijn in de sectoren die met convergentie te maken (kunnen) krijgen zijn het Commissariaat voor de Media en het Agentschap Telecom. Hieronder zullen de beide toezichthouders beschreven worden op basis van hun taken en bevoegdheden.

Commissariaat voor de Media Het Commissariaat voor de Media (CvdM) is net als OPTA een Zelfstandig Bestuursorgaan met vergaande bevoegdheden en is, tegelijk met de inwerkingtreding van de Mediawet, op 1 januari 1988 opgericht. Het CvdM staat tussen de politiek en de omroepen in en ondanks haar zelfstandige karakter is het CvdM verantwoording schuldig aan de minister van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen. Het CvdM houdt zich bezig met het handhaven van de Mediawet en de daarop gebaseerde regels.


85

Heel kort gesteld zijn dit de drie kerntaken van het CvdM het garanderen van een eerlijke toegang tot de media, het bewaken van de kwaliteit, de diversiteit en de onafhankelijkheid van de informatievoorziening en het zorgen voor optimale condities voor het naleven van de wet en effectief toezien op de handhaving191.

Wat de toegang voor programma-aanbieders tot de kabel betreft zit het als volgt in elkaar. Eerst was sectorspecifiek toezicht door het Commissariaat nodig (art. 69 Mediawet in 1996), daarna ging de bevoegdheid tot het geven van bindende aanwijzingen over naar de NMa en een paar maanden later naar de OPTA (art. 8.7 Telecommunicatiewet), terwijl het toezicht voor een stukje toch weer bij het Commissariaat terechtkwam (art. 82i en 82k Mediawet). Door de jaren heen zijn tientallen juridische procedures gevoerd en niet zelden over dezelfde kwestie bij twee toezichthouders tegelijk192. Op dit moment is er een wetswijziging193 in behandeling dat het onderwerp ‘toegang tot de kabel’ weer onderbrengt bij de Telecommunicatiewet en OPTA. Het CvdM is dus voornamelijk een toezichthouder op het gebied van content en niet zozeer een mededingingstoezichthouder.

De concrete taken van het CvdM zijn de volgende: Het toewijzen van zendtijd aan publieke omroepinstellingen (zowel landelijk, regionaal en lokaal), het toestemming verlenen aan commerciële omroepinstellingen (voor algemene en bijzondere of ‘abonnee’ omroep), het toezicht houden op het wettelijk minimumpakket op de kabel (geschillenbeslechting tussen kabelexploitanten, programma-aanbieders en programmaraden), het toezicht houden op de naleving van reclame- en sponsorregels bij zowel publieke als commerciële omroepinstellingen en het toezicht houden op de naleving van de programmavoorschriften (verplichte percentages informatie, cultuur en educatie bij publieke omroepen). Daarnaast moet het CvdM ook toezicht houden op de naleving van de programmaquota (verplichte percentages Europese, onafhankelijke, recente, Nederlandstalige of Friestalige programmaonderdelen), op de neventaken en nevenactiviteiten van publieke omroepinstellingen en het uitoefenen van financieel toezicht op de publieke omroep. Tevens moet het CvdM zich bezig houden met het monitoren van

191

Bron: http://www.cvdm.nl/pages/algemeen.asp?m=i& op 8 januari 2003. Cuilenburg, J. van. Over de kabel en communicatievrijheid, lezing ter gelegenheid van het 3e congres “De kabel in de 21ste eeuw”, 22 maart 2002: http://www.cvdm.nl/pages/actueel.asp?m=t&ID=1189 op 10 december 2002. 193 Kamerstukken II 2001/2002, 28 203, nrs. 1-2. 192


86

mediaconcentraties, het verlenen van toegang tot de kabel (totdat de kabelwet194 is goedgekeurd) en adviseert zij het ministerie van OC&W over bestaand en toekomstig mediabeleid. Om de regels te kunnen handhaven en om de naleving van de regels te bevorderen heeft het CvdM een aantal bevoegdheden. Zo mag het CvdM boetes opleggen tot maximaal 90.000 euro, mag zij zendtijd verminderen of zelfs intrekken. Ook mag zij eerder gegeven toestemmingen intrekken en moet zij inzicht kunnen verkrijgen in informatie van omroepen die nodig is om haar toezichthoudende taak te kunnen uitvoeren. Ook moet het CvdM opnamen van omroepen tot twee weken na de uitzending ervan te kunnen opvragen, waardoor de omroepen deze opnamen tenminste twee weken moeten bewaren195.

Agentschap Telecom Het Agentschap Telecom, voorheen de Rijksdienst voor Radiocommunicatie (RDR) van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, is verantwoordelijk voor het uitvoeren en handhaven van het beleid op het gebied van draadloze telecommunicatie. De drie belangrijkste taken van het Agentschap Telecom zijn het verwerven, uitgeven en beschermen van frequentieruimte196. Het agentschap valt onder het beleidsterrein van het Directoraat-generaal Telecommunicatie en Post (DGTP) dat sinds het kabinet Balkenende van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is verhuisd naar het Ministerie van Economische Zaken. Het werkveld radiocommunicatie van het agentschap is in 2001 verbreed naar telecommunicatie. De missie van Agentschap Telecom is het verruimen en optimaliseren van telecommunicatiemogelijkheden. Verruimen en optimaliseren betekent in dit geval het opheffen van schaarste en het eerlijk verdelen van frequentieruimte. De focus is gericht op sturen op compatibiliteit, maximaliseren van bandbreedte en interoperabel maken van netwerken197. Het Agentschap Telecom gaat uit van de Telecommunicatiewet, met de focus op het gebied van frequenties en op basis van Europese richtlijnen als de R&TTE Richtlijn en de EMC Richtlijn.

Het Agentschap Telecom heeft onder andere de taak om frequentieruimte te verwerven, uit te geven en te beschermen. Daarnaast is zij verantwoordelijk voor de inspectie en het markttoezicht op het gebied van communicatieapparatuur en het verhelpen van storingen die niet veroorzaakt

194 195

Kamerstukken II 2001/2002, 28 203, nrs. 1-2.

Bron: http://www.cvdm.nl/pages/algemeen.asp?m=i& op 8 januari 2003. Bron: http://www.agentschap-telecom.nl op 22 december 2002. 197 Mies, J., Langius, Y., Oosterveld, M., Wolbrink, J. (red.) (2002). Over Agentschap Telecom, Groningen: Agentschap Telecom van het Ministerie van Economische Zaken, pp. 4. 196


87

worden door de kabel, technische defecten of atmosferische omstandigheden. Daarnaast is zij bezig met het onderzoeken van overtredingen van de Telecommunicatiewet op deze gebieden.

In het geval van overtredingen van de Telecommunicatiewet noemt het Agentschap Telecom op haar internetpagina zelf op basis van de Telecommunicatiewet en de Algemene wet bestuursrecht haar twee handhavingsinstrumenten. Dit zijn het strafrecht en het bestuursrecht. Met behulp van het bestuursrecht kan het Agentschap Telecom overtredingen ongedaan maken en herhaling ervan voorkomen door middel van boetes, bestuursdwang in de vorm van last onder dwangsom of op kosten van de overtreder de overtreding ongedaan maken of laten maken. Het heeft voor het Agentschap Telecom de voorkeur zoveel mogelijk overtredingen bestuursrechtelijk af te handelen. Zij doet dit namens de minister van Economische Zaken. Alleen wanneer dit middel niet effectief kan worden ingezet of bij zeer ernstige overtredingen wordt het strafrecht toegepast aan de hand van een proces-verbaal en inbeslagname van de zendapparatuur. Inspecties worden steekproefsgewijs uitgevoerd of naar aanleiding van binnengekomen klachten198.

6.3.2 De verwachtingen van de betrokkenen Uit interviews met betrokkenen blijkt dat men op korte termijn niet verwacht dat “de NMa nieuwe stijl” te maken gaat krijgen met samenloopproblemen met het Commissariaat voor de Media. Allereerst, omdat op dit moment interventies van het CvdM niet in de weg zitten van interventies van noch de NMa, noch OPTA. Daar werd aan toegevoegd dat er net zoals er een samenwerkingsprotocol ligt tussen de NMa en OPTA, ook een samenwerkingsprotocol bestaat tussen de NMa en het CvdM. Dit protocol wordt tot op de dag van vandaag niet of nauwelijks gehanteerd, omdat er zich nog geen samenloopgevallen hebben voorgedaan. De geïnterviewden van de NMa zeggen dat wanneer het zou komen tot samenloopproblemen, het samenwerkingsprotocol tussen de NMa en het CvdM prima zal werken, zoals het samenwerkingsprotocol met OPTA ook altijd prima heeft gewerkt. Mogelijke verdergaande fusies met eventueel het CvdM wordt door hen niet uitgesloten, maar benadrukken dat ze niet verwachten dat het zover zal komen op middellange termijn. Wel bestaat er zorg over de duidelijkheid van het wettelijke kader in de toekomst. Er bestaat aan de ene kant de wens om een eenduidig wettelijk kader en één toezichthouder die dat wettelijk kader handhaaft, zodat marktpartijen in de communicatiesector beter weten waar ze aan toe zijn

198

Bron: http://www.agentschap-telecom.nl/informatie/organisatie/org_handhaving.html op 8 januari 2003.


88

en aan de andere kant is men zich bewust van het belang om cultuur en mededinging gescheiden te houden199. In zijn toespraak in november 2000 voor de Vereniging van Media en Communicatierecht200, spreekt Helmer Koetje, de toenmalige voorzitter van het Commissariaat voor de Media, over de samenwerking en mogelijke overlap in bevoegdheden met de OPTA en de NMa. Hij stelt dat het toetsen van nevenactiviteiten een taak is van het CvdM en dat er enige relatie kan zijn met de NMa, als het gaat om klachten over of vermoedens van concurrentievervalsing. Op dit gebied stelt hij dat er reeds samenwerking is met de NMa omtrent de registratie van dergelijke gevallen, die overigens zelden voorkomen. Over de overlap met OPTA stelt hij dat het alleen gaat om de gevallen met betrekking tot toegang tot de kabel. Hij stelt dat bij de hoorzittingen van deze zaken altijd OPTA uitgenodigd is deze bij te wonen en dat OPTA er ook bijna altijd is. Tevens stelt Koetje dat er ook afstemming is geweest met OPTA bij het opstellen van beleidsregels van de programmaraden. In zijn afsluitende stuk over de toekomst stelt hij dat de Mediawet niets te maken heeft met infrastructuren, omdat de diensten centraal staan. Hij stelt dat het CvdM niet de ambitie heeft om internet totaal te reguleren. Wel stelt hij dat de internetactiviteiten van omroepen discussiepunten zijn, omdat deze internetactiviteiten/diensten via meerdere infrastructuren aangeboden worden en dat daar wel toezicht op nodig is. Koetje was van mening dat het CvdM niets te maken heeft met de NMa en OPTA, maar dat de toenmalige RDR, nu het Agentschap Telecom, wat betreft frequentietoewijzing voor omroepdiensten wel taken heeft die voor OPTA zouden kunnen zijn. Jan van Cuilenburg, de huidige voorzitter van het CvdM, geeft in zijn toespraak201 op het congres “De kabel in de 21ste eeuw” op 22 maart 2002, aan dat er problemen zich voordoen met bedrijven die gebundelde diensten aanbieden (zoals film- en themakanalen als Mr Zap van Mediakabel), doordat de Mediawet het CvdM verplicht om dergelijke bedrijven als omroepen te beschouwen. Hij stelt dat deze problemen niet aan het CvdM liggen, maar aan het tempo waarop de techniek zich ontwikkelt. Dit suggereert dat de Mediawet niet aangepast is aan de huidige technologische ontwikkelingen en convergentie. Koetje gaf al aan dat wat hem betreft het omvormen van de Telecommunicatiewet en Mediawet naar een communicatiewet, die technologie onafhankelijk is, te verdedigen is202. 199

Interviews met de respondenten Koetje, H. (2000) De toekomst van het toezicht in de media- en communicatiesector. Toespraak voor de Vereniging voor Media- en Communicatierecht, 24 november 2000 201 Cuilenburg, J. van. (2002). Over de kabel en communicatievrijheid. Lezing ter gelegenheid van het 3e congres “De kabel in de 21ste eeuw”, 22 maart 2002 202 Koetje, H. (2000) De toekomst van het toezicht in de media- en communicatiesector. Toespraak voor de Vereniging voor Media- en Communicatierecht, 24 november 2000, pp. 2 200


89

Inge Brakman, lid van het Commissariaat voor de Media, benadrukt in de toespraak203 die zij hield in maart 2000 op het congres “Omroepen 2000…en dan?” de trend die gaande is in de commerciële televisiewereld. Het gaat over de trend van mediabedrijven als Bertelsmann en Walt Disney die steeds groter worden en op steeds meer sectoren actief worden en zo de productie en distributie via vele kanalen in één hand krijgen. Daarbij geeft zij ook aan dat tijdschriften, die uitgegeven worden door een mediagigant erg veel aandacht besteden aan films en televisieprogramma’s die door hetzelfde moederbedrijf worden uitgegeven. Uit de toespraken van leden van het Commissariaat voor de Media blijkt dat zij in principe niets zien in een fusie met OPTA of NMa en stellen dat de manier waarop op dit moment wordt samengewerkt en afgestemd voldoende is. Aan de andere kant signaleren zij wel dat er convergentie is en dat content en infrastructuren steeds verder met elkaar te maken krijgen.

6.3.3 Conclusies met betrekking tot convergentie en de toekomst Hoewel er op dit moment bij geen van de betrokkenen hardop gedacht wordt aan samengaan van de NMa nieuwe stijl en het CvdM, zijn er door convergentie wel trends zichtbaar die tot gevolg hebben dat de telecommunicatiesector en de mediasector met elkaar verweven raken. Er worden nog geen problemen verwacht voor het toezicht op deze sectoren. Gezien de vervlechting van de telecommunicatiesector met de mediasector en de rol van internet is het niet ondenkbaar dat op een zeker moment wel de wetgeving en daarmee het toezicht in deze sectoren zal convergeren.

Wanneer mededingingstoezicht en toezicht op diensten in elkanders vaarwater terecht komen, zijn de betrokkenen van mening dat onderlinge afstemming deze situatie wel weet op te vangen. Deze onderlinge afstemming bestaat reeds in de vorm van een informeel arrangement. Naar aanleiding van dit onderzoek wordt aanbevolen om nauwkeurig de ontwikkelingen van convergentie van sectoren en diensten met infrastructuur te blijven volgen en de onderlinge afspraken die er op dit moment zijn, te toetsen op effectiviteit. Hierbij zal gekeken moeten worden naar de vorm van de onderlinge afstemming. Zal dit een informeel arrangement moeten blijven of moet er, met het oog op duidelijkheid tussen de partijen, een op wet gebaseerd arrangement ontwikkeld worden, zoals het samenwerkingsprotocol tussen de NMa en OPTA op dit moment, dat verder informeel wordt uitgevoerd? Wanneer wordt gekozen om de onderlinge afstemming vorm te geven op basis van een op wet gebaseerd arrangement, is het dan logisch dat

203

Brakman, I. (2000). De titanenstrijd van de publieke omroep. Lezing ter gelegenheid van de conferentie “Omroepen 2000…en dan?”, 29 maart 2000


90

de NMa nieuwe stijl voorrang krijgt met het behandelen van zaken die onder de bevoegdheid vallen van beide toezichthouders? Wat heeft dan die situatie voor gevolgen voor de relatie tussen beide toezichthouders? Dergelijke vragen zullen beantwoord moeten worden, om duidelijkheid te creëren omtrent de onderlinge afstemming tussen de NMa nieuwe stijl en de overige toezichthouders in de ICTSsectoren.

Ook de rol van het Agentschap Telecom zal bekeken moeten worden. Wanneer er gesproken wordt over de wenselijkheid van concurrentie tussen infrastructuren bij het aanbieden van diensten en gezien het feit dat het toezicht op toegang tot de kabel naar de Telecommunicatiewet wordt verschoven, is het eigenlijk vreemd dat de toewijzing van frequentieruimte bij een andere organisatie is ondergebracht dan bij OPTA. Op dit punt wordt aanbevolen te onderzoeken in hoeverre het wenselijk is om deze situatie zo te houden. Mede gezien het feit dat het Agentschap Telecom onder het Directoraat-Generaal Telecommunicatie en Post valt van het ministerie van Economische Zaken.


91

7 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Conclusies en aanbevelingen

92

7 Conclusies en aanbevelingen

In dit hoofdstuk worden de deelvragen, die in hoofdstuk 2 zijn geformuleerd, stuk voor stuk beantwoord, waarna het antwoord op de onderzoeksvraag, die tevens is geformuleerd in hoofdstuk 2 gegeven zal worden. Paragraaf 7.1 zal ingaan op de eerste drie deelvragen. Vervolgens wordt in paragraaf 7.2 beschreven op welke manier de fusie daadwerkelijk gaat plaatsvinden, voor zover dit in zijn geheel bekend is. Hier zal ook een conclusie over getrokken worden. In paragraaf 7.3 zullen conclusies getrokken worden naar aanleiding van de mogelijke toekomstige ontwikkelingen omtrent convergentie en de rol van toezicht daarin. Vervolgens zal in paragraaf 7.4 de onderzoeksvraag beantwoord worden.

7.1 Conclusies met betrekking tot de eerste drie deelvragen Het doel van deze paragraaf is, zoals gezegd, het beantwoorden van de eerste drie deelvragen die in hoofdstuk 2 zijn geformuleerd.

7.1.1 De verschillen Tussen de beide toezichthouders zijn een aantal verschillen te identificeren. Het gaat hierbij om twee typen verschillen. Aan de ene kant verschillen in type toezichthouder. De Europese Commissie204 heeft in 1999 een zevental verschillen tussen algemene en sectorspecifieke toezichthouders geformuleerd. Waarvan er zes ook voor de Nederlandse situatie relevant waren. Het

tweede

type

verschillen

is

het

verschil

tussen

algemene

en

sectorspecifieke

mededingingsregels. Het consultancybureau NERA heeft in 2000205 een rapport gepubliceerd waarin de verschillen in mededingingsregels uiteengezet zijn. Deze twee typen verschillen zijn te zien in onderstaande tabel.

204

Europese Commissie, (1999). European Economy, no 4, 1999, Directorate-General Economic and Financial Affairs, pp. 36-37. 205 NERA, (2000). Specific Competition Rules For Network Utilities, Londen: NERA


93



-


-

-


-


-

-

-



-

-




-


-


-

Tabel 7.1: Combinatie van de tabellen 3.1 en 3.2 samengesteld naar de tabellen van de Europese Commissie en NERA.

Tussen de verschillen in tabel 7.1 zijn relaties aanwezig. In de huidige situatie is er de verticale relatie, namelijk de algemene toezichthouder die de algemene mededingingsregels hanteert en de sectorspecifieke toezichthouder die de sectorspecifieke mededingingsregels hanteert. Wanneer OPTA en de NMa gaan fuseren zal voor tabel 7.1 gelden dat het kwadrant rechtsboven onderdeel wordt van het kwadrant linksboven. De sectorspecifieke toezichthouder wordt onderdeel van de algemene toezichthouder. Dit kan direct spanningen opleveren als het gaat om verschillen tussen typen toezichthouders, maar de hantering van beide typen mededingingsregels door één toezichthouder, de algemene, kan daarna tevens spanningen opleveren. Zie voor een uitwerking van deze spanningen de volgende subparagraaf.


94

7.1.2 De uit de verschillen voortkomende spanningen Met behulp van uitspraken van de NMa en OPTA uit 2002, de Mededingingswet, de Telecommunicatiewet en interviews is geanalyseerd of deze verschillen in de praktijk ook aanwezig zijn en zo ja: of deze verschillen bij een fusie van de NMa en OPTA voor problemen kunnen zorgen. Het blijkt dat de geïdentificeerde spanningen in de praktijk, in tegenstelling tot wat verwacht zou worden op basis van de literatuur, niet allemaal even groot zijn. De conclusie van deze analyse is dat de volgende verschillen uit bovenstaande tabel in de praktijk zo wezenlijk zijn dat zij bij een fusie mogelijk tot problemen kunnen leiden: Handhaven concurrentie - naast concurr. ook cons.belang beschermen en innovatie stimuleren Alleen ingrijpen bij klacht/melding of verdenking - constant bezig met de markt Voorkomen concurrentiebelemm. gedragingen - ook invloed op managementbeslissingen Weinig expertise bij het verkrijgen van informatie - veel expertise En daarna: Algemeen en abstract kader - op maat gepaste regels Beschermen mededinging - bevorderen concurrentie Structurele beperkingen of aanpassingen - gedetailleerde gedragsregels Eenmalige interventies - langetermijnperspectief Specifiek, beperkt aantal doeleinden - meer doeleinden dan bevorderen mededinging alleen Beperkt aantal instrumenten - groter aantal instrumenten Geen wettelijke toetredingsdrempels - wel wettelijke toetredingsdrempels Economische machtsposities - Aanmerkelijke macht op de markt Tabel 7.2: De spanningen waar arrangementen voor nodig zijn

Om een succesvolle fusie te bewerkstelligen, zullen eerst arrangementen moet worden gevonden voor de problemen die kunnen ontstaan uit de verschillen in type toezichthouder. Pas wanneer deze zijn ondervangen, zullen de mogelijke problemen kunnen ontstaan met betrekking tot de te hanteren mededingingsregels. De theorie met betrekking tot het verschil pro-actief en reactief blijkt in de praktijk te kloppen, echter doordat beide toezichthouders ook vraaggestuurd uitspraken doen blijkt dat beide toezichthouders in de praktijk op dit punt niet ver uit elkaar liggen. Het strikte verschil tussen de pro-actieve en reactieve benadering is dus in de theorie als in de praktijk aanwezig, echter is dit verschil voornamelijk onderdeel van het wezenlijke verschil. Geconcludeerd kan namelijk worden dat de verschillen uit tabel 7.2 allemaal te verklaren zijn door één wezenlijk verschil tussen algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht, namelijk de achterliggende doelstelling waarmee de twee toezichthouders op de wereld zijn gezet. De algemene toezichthouder NMa heeft als enig achterliggend doel het verbieden van concurrentiebelemmerende gedragingen en de sectorspecifieke toezichthouder OPTA heeft het in Conclusies en aanbevelingen

95

een monopoliede netwerkmarkt creëren van concurrentie als doel meegekregen. Wanneer er bij de fusie een arrangement wordt gehanteerd om dit wezenlijke verschil te ondervangen, dan zullen daarmee ook alle verschillen uit tabel 7.2 ondervangen kunnen worden, omdat deze verschillen voortvloeien uit het wezenlijke verschil.

7.1.3 De arrangementen In deze subparagraaf worden de conclusies gepresenteerd met betrekking tot de arrangementen die gehanteerd moeten worden om de mogelijke problemen, die uit de verschillen uit de vorige paragraaf voortvloeien, te ondervangen. De spanning tussen de mededingingsregels omtrent economische machtsposities versus aanmerkelijke marktmacht wordt los van de fusie ondervangen door wijzigingen in de Telecommunicatiewet. Het is de bedoeling dat de gewijzigde wet in werking treedt op 25 juli 2003, maar die datum zal, volgens betrokkenen, door de huidige perikelen omtrent de formatie niet gehaald worden. De wijzigingen van de Telecommunicatiewet behelzen ook een verandering van het toezichtgebied van OPTA. Toezicht op spraaktelefonie wordt verruimd naar toezicht op elektronische communicatie en de sectoren die daar onder vallen, worden in samenspraak met de Europese Commissie gedefinieerd.

Het rapport ‘Zicht op toezicht’ van de commissie Visser reikt een drietal modaliteiten aan, aan de hand waarvan de inrichting van algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht kan worden vorm gegeven206. Het gaat hier om: de eigenstandige sectorspecifieke toezichthouder, de sectorspecifieke toezichthouder als “kamer” bij de NMa en de NMa als sectorspecifieke toezichthouder. De eerste modaliteit, de nuloptie, is door het kabinet van tafel geveegd en zal dus niet gehandhaafd worden. De tweede modaliteit, het kamermodel, biedt de mogelijkheden om de uit de verschillen voortvloeiende mogelijke problemen te ondervangen. Het kamermodel is een wetgevingsarrangement dat in combinatie met de invulling van hiërarchische relatie tussen de kamer en Raad van Bestuur, een tweede wetgevingsarrangement, ruimte laat voor op wet gebaseerde arrangementen, die ingezet moeten worden om de onderlinge afstemming te regelen tussen de kamers onderling en de OPTA en de Raad van Bestuur. Deze op wet gebaseerde arrangementen bieden op hun beurt weer de ruimte voor informele arrangementen op de plekken waar de formele kaders niet genoeg duidelijkheid bieden. Wel kan gesteld worden dat met deze

206

MDW-werkgroep Toezicht op Nutsvoorzieningen, (1997). Zicht op Toezicht, ‘s-Gravenhage: Ministerie van Economische Zaken, pp. 63.


96

voornamelijk formele arrangementen de behoefte en de inzet van informele arrangementen minder maakt. Dergelijke informele arrangementen zullen dan ook in principe niet veel voorkomen. Dit is in lijn met het Nederlandse model, zoals de Bruijn et al207 dat heeft gedefinieerd. Wanneer veel zaken formeel zijn vastgelegd, creëert dat een zekere mate van duidelijkheid, waardoor er minder strijd zal zijn tussen de verschillende toezichthouders over de interpretatie van de arrangementen. Dit in tegenstelling tot de situatie die ontstaat wanneer de derde modaliteit van ‘Zicht op toezicht’ wordt geïmplementeerd. Deze modaliteit gaat uit van de NMa als sectorspecifieke toezichthouder. Deze modaliteit moet volgens de commissie Visser alleen gekozen worden als er geen reden is om de andere modaliteiten te kiezen. Er zijn geen formele arrangementen aangereikt in het rapport ‘Zicht op toezicht’, maar op zich zijn de mogelijke problemen wel te ondervangen met behulp van op wet gebaseerde arrangementen als het opstellen van beleidslijnen binnen de NMa over wanneer algemene en wanneer sectorspecifieke mededingingsregels te gebruiken. Aan de hand van informele arrangementen moet dan bepaald worden welke gevallen op welke manier voldoen aan de beleidslijnen. Deze situatie kan, door gebrek aan een formeel kader, leiden tot onduidelijkheid en interne strijd tussen medewerkers om de vraag welke mededingingsregels gehanteerd dienen te worden. Dit is niet wenselijk gezien de consistente rechtsgang die in Nederland wordt nagestreefd. Gezien het feit dat het regeringsbeleid208 uitgaat van continuering van de behoefte aan sectorspecifieke mededingingsregels, zal de keus voor deze modaliteit niet realistisch zijn.

Hieruit kan geconcludeerd worden dat de keuze voor een invulling van het kamermodel, zoals is aangereikt door de commissie Visser en aangescherpt in 2001, het beste in staat zal zijn om mogelijke problemen bij een fusie van de NMa en OPTA te ondervangen. In het geval van deze fusie zullen er echter wel informele arrangementen moeten worden gevonden voor het mogelijke probleem dat kan ontstaan uit de verschillen in cultuur tussen medewerkers van de verschillende toezichthouders.

207


bij Toezicht, Sdu Uitgevers, pp. 100. 208 Kamerstukken II 2000/2001, 21 693, nr. 56, pp. 14.


97

7.1.4 Conclusies Uit de voorgaande subparagrafen kan de volgende conclusie getrokken worden. Tabel 7.1 geeft aan welke verschillen er in de literatuur aanwezig zijn tussen OPTA en de NMa. Uit een analyse blijkt dat van deze theoretische verschillen de verschillen die in tabel 7.2 staan in praktijk tot spanningen kunnen leiden, wanneer OPTA en de NMa gaan fuseren. Ook blijkt dat deze verschillen te verklaren zijn door het wezenlijke verschil tussen algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht, namelijk de achterliggende doelstelling van beide vormen van toezicht. Om de problemen, die mogelijk uit de spanningen voortvloeien, te voorkomen, moet er een mix van wetgevings-, op wet gebaseerde en informele arrangementen ingezet worden. Uit het onderzoek blijkt dat de tweede modaliteit uit ‘Zicht op toezicht’ dat in 2001 is aangescherpt met betrekking tot de verzelfstandiging van de NMa: de sectorspecifieke toezichthouder als kamer bij de NMa, de beste mogelijkheden biedt om de mogelijke problemen te ondervangen. Dit kamermodel op zich is echter maar één wetgevingsarrangement en dient, geheel in lijn met het Nederlandse toezichtsmodel, ingevuld te worden met overige wetgevingsarrangementen, op wet gebaseerde arrangementen en informele arrangementen.

7.2 De fusie in de praktijk Gedurende dit onderzoek hebben de betrokken en ontwerpers van het fusieproces niet stilgezeten. Het onderzoek is in een zekere mate ingehaald door de actualiteit, maar is los van deze ontwikkelingen uitgevoerd. In subparagraaf 7.2.1 zal de fusie, voor zover dit reeds door het projectteam fusie NMa-OPTA is vormgegeven, beschreven worden. Daarna zal in subparagraaf 7.2.2 deze ontwikkelingen vergeleken worden met de uitkomst van dit onderzoek en zullen daar conclusies uit getrokken worden.

7.2.1 De gekozen vorm Uit interviews met betrokkenen209 bij het fusieproces van NMa en OPTA blijkt dat er aangestuurd wordt op de in 2001 aangepaste, tweede modaliteit van ‘Zicht op Toezicht’, de sectorspecifieke toezichthouder als kamer van de NMa. Hieronder zal worden uitgewerkt hoe de invulling van het kamermodel eruit moet komen te zien, volgens de laatste plannen. De OPTA als “kamer” van de NMa. De betrokkenen zien dit als volgt voor zich: OPTA zal als organisatie zoals zij nu is, lock, stock and barrel, dus inclusief de bijbehorende wetgeving en

209

Interview met respondent op 10 april 2003


98

werkwijze een kamer vormen binnen “de NMa nieuwe stijl”. De marktpartijen in de nog door de NMa nieuwe stijl en de Europese Unie te definiëren elektronische communicatiesectoren zullen zich in de nieuwe situatie nog steeds moeten laten registreren en de taken van de kamer OPTA op de markt moeten financieren. Vanwege de gekozen vorm zullen de instrumenten van OPTA ondergebracht worden bij de Raad van Bestuur van de NMa. Deze instrumenten kunnen eventueel doorgemandateerd worden naar de “kamer” OPTA. Tegen de tijd dat de OPTA als kamer wordt toegevoegd aan de NMa, is de vereiste dat de NMa dan een zelfstandig bestuursorgaan is. In figuur 5.2 is te zien hoe “de NMa nieuwe stijl” er organisatorisch uit komt te zien.

RvB staf

JD

DTe

staf

VK

CT

Coco

OPTA

Figuur 7.1: Organogram van “de NMa nieuwe stijl” na de fusie.

OPTA wordt als “kamer” een directie van het zelfstandig bestuursorgaan NMa. Dit is een wetgevingsarrangement dat gehanteerd wordt. De andere directies van de NMa nieuwe stijl zijn de reeds aanwezige sectorspecifieke kamer Dienst uitvoering en toezicht Energie (DTe), de Juridische Dienst (JD), de in oprichting zijnde Vervoerskamer (VK), de directie Concurrentie Toezicht (CT) en de directie Concentratie controle (Coco). Aan het hoofd van de organisatie staat de Raad van Bestuur (RvB). Klachten en geschillen zullen binnenkomen bij de Raad van Bestuur en deze stuurt de klachten en geschillen door naar de directie die belast is met het betreffende onderwerp. De directie waar de zaak is neergelegd zal de uitspraak voorbereiden, al dan niet in samenwerking met andere afdelingen. Deze samenwerking zal geen op wet gebaseerd arrangement zijn zoals het huidige samenwerkingsprotocol. Dit komt omdat er niet in de wet komt te staan dat de moederorganisatie NMa afspraken moet maken met de “kamer” OPTA. De samenwerking zal derhalve een formeel intern samenwerkingsprotocol, of een informeel arrangement worden, wanneer de directies ad hoc met elkaar gaan samenwerken. Deze samenwerking zal afhangen van de vraag of de wetgeving die de directies afzonderlijk mogen


99

hanteren volstaan in het voorbereiden van de uitspraak. Zo niet: dan kan bijvoorbeeld de directie OPTA in samenwerking met een andere directie ook de Mededingingswet hanteren bij het voorbereiden van de uitspraak. De Raad van Bestuur doet formeel de uitspraken en heeft de bevoegdheid alle wetten (Mededingingswet, Telecommunicatiewet, Gaswet, etc.) die binnen de NMa nieuwe stijl gehanteerd mogen worden, te gebruiken.

7.2.2 Conclusies na vergelijking met de uitkomst van het onderzoek De invulling die de betrokkenen van de fusie NMa-OPTA geven aan deze fusie komt in grote mate overeen met de uitkomst van het onderzoek, waarin gezocht werd naar de verschillen tussen algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht en de arrangementen om de mogelijke problemen die voortvloeien uit deze verschillen te ondervangen. Het kamermodel wordt als modaliteit gekozen en de invulling van dit wetgevingsarrangement, wordt uitgevoerd met bijbehorende op wet gebaseerde arrangementen of interne formele arrangementen en de daaruit voortvloeiende informele arrangementen. Door de kamer OPTA hiërarchisch onder de Raad van Bestuur van de NMa te plaatsen, mag de Raad van Bestuur naast de Mededingingswet ook gebruik maken van de Telecommunicatiewet, die in de voorbereiding van een uitspraak alleen door de kamer OPTA gehanteerd mag worden. Dit leidt tot een NMa nieuwe stijl met een consistentere handhaving van mededingingsregels van alle sectoren. De door de betrokkenen gekozen vorm van de fusie zal in staat zijn de mogelijke problemen die voortvloeien uit de verschillen te ondervangen. Eén aandachtspunt blijft bestaan. Dat is het punt van de cultuurverschillen die op dit moment heersen tussen de medewerkers van de NMa en de medewerkers van OPTA. Daarvoor zijn wel informele arrangementen in te zetten, zoals nu gedaan wordt ter voorbereiding op de fusie: Het organiseren van ‘uitwisselingsprojecten’, zodat 210

medewerkers kennis kunnen maken met elkaars organisatie en werkwijze

. Medewerkers van

de ene toezichthouder werken tijdelijk bij de andere toezichthouder. Op deze manier leren de medewerkers elkaars instelling kennen. Ook kan gedacht worden aan het organiseren van simulatiespellen, waarin de medewerkers fictieve zaken aanpakken, maar dan in de rol van medewerker van de andere toezichthouder. Op deze manier kan er duidelijkheid ontstaan over elkaars instelling en dat kan botsingen voorkomen. Aanbevolen wordt te onderzoeken hoe deze spanning ondervangen kan worden.

210



100

7.3 Conclusies met betrekking tot convergentie In deze paragraaf wordt antwoord gegeven op de vierde deelvraag en zal er een conclusie getrokken worden met betrekking tot convergentie van de toekomst. De gefuseerde toezichthouder NMa nieuwe stijl zal mogelijk te maken krijgen met een verdere ontwikkeling van trends die nu zichtbaar zijn. Het gaat hier om trends als convergentie van infrastructuren en convergentie van markten. Dat laatste is zichtbaar in het aantal fusies en overnames van telefonie- en mediabedrijven. Hoewel er op dit moment bij geen van de betrokkenen hardop gedacht wordt aan samengaan van de NMa nieuwe stijl en het CvdM, zijn er door convergentie wel deze trends zichtbaar die tot gevolg hebben dat de telecommunicatiesector en de mediasector met elkaar verweven raken. Er worden nog geen problemen verwacht voor het toezicht op deze sectoren. Wanneer mededingingstoezicht en toezicht op diensten in elkaars vaarwater terechtkomen, zijn de betrokkenen van mening dat (informele) onderlinge afstemming deze situatie wel weet op te vangen. Naar aanleiding van dit onderzoek wordt aanbevolen om nauwkeurig de ontwikkelingen van convergentie van sectoren en diensten met infrastructuur te blijven volgen en de vorm van onderlinge afstemming die er op dit moment is, te toetsen op effectiviteit. Gezien de vervlechting van de telecommunicatiesector met de mediasector en de rol van internet is het niet ondenkbaar dat op een zeker moment ook wetgeving en daarmee toezicht zal convergeren. Werkt de huidige vorm van afstemming in de toekomst voldoende, of moet er voor een meer formeel arrangement gekozen worden? Ook de rol van het Agentschap Telecom zal bekeken moeten worden. Wanneer er gesproken wordt over de wenselijkheid van concurrentie tussen infrastructuren bij het aanbieden van diensten en gezien het feit dat het toezicht op toegang tot de kabel naar de Telecommunicatiewet wordt verschoven, is het eigenlijk opmerkelijk dat de toewijzing van frequentieruimte bij een andere organisatie is ondergebracht dan bij OPTA. Op dit punt wordt aanbevolen te onderzoeken in hoeverre het wenselijk is om deze situatie zo te houden.

7.4 Beantwoording onderzoeksvraag In hoofdstuk 2 is de volgende onderzoeksvraag geformuleerd:

“In hoeverre vormen verschillen tussen de NMa en OPTA -- mede gezien de ontwikkelingen op het gebied van convergentie -- een probleem voor een mogelijke fusie tussen beide toezichthouders?” Conclusies en aanbevelingen

101

Naar aanleiding van de beantwoording van de deelvragen kan de onderzoeksvraag als volgt worden beantwoord:

In de literatuur, waarin aandacht wordt besteed aan de inrichting van algemeen en sectorspecifiek mededingingstoezicht, worden verschillen geïdentificeerd. Na een analyse van deze verschillen bleek dat er in de praktijk een groot aantal van deze verschillen voor problemen kunnen zorgen bij een fusie van de NMa en OPTA. Deze mogelijke problemen zijn te ondervangen met behulp van een uitgewerkte mix van arrangementen, bestaande uit wetgevingsarrangementen ingevuld met op wetgebaseerde arrangementen, die op hun beurt ruimte laten voor informele arrangementen, gebaseerd op de keuze voor het kamermodel uit ‘Zicht op toezicht’. Convergentie zal een aandachtspunt moeten zijn en blijven, omdat er een duidelijke trend zichtbaar is van vervlechting van de telecommunicatie- en mediasector. Aanbevolen wordt om te onderzoeken in hoeverre de huidige afstemming tussen de betrokken toezichthouders functioneert in het geval de trends als vervlechting van de telecommunicatie- en de mediasectoren zich zullen ontwikkelen tot mogelijke samenloopproblematiek. Ook wordt aanbevolen te onderzoeken in hoeverre het noodzakelijk is om de uitgifte van frequenties, dat nu een taak is van het Agentschap Telecom, onder te brengen bij de NMa nieuwe stijl.


102

REFERENTIES

Referenties

103

Referenties

Literatuur BDRC Ltd./European Commision. (2001). The Development of Broadband Access Platforms in Europe, Technologies, Services and Markets – Full Report August 2001, Brussel: European Commission, Directorate General Information Society

Bekkers, V.J.J.M., Homburg, V.M.F., Ringeling, A.B. (2002). ‘Informatierelaties in toezichtsarrangementen’. Bestuurswetenschappen nr. 6, 56 (2002), pp. 481-501.

Berdowski, P.A.M., Mazier, R., Nanninga, H.J., Oomes, V.F. (1996). Inventarisatie van organisatievormen van toezicht op leidinggebonden natuurlijke monopolies, Den Haag: Ministerie van Economische Zaken.

Bergeijk, P.A.G. van, Gent, C. van, (1997), Basisboek Markt- en micro-economie. Derde herziene druk, Groningen: Wolters-Noordhoff BV.

Bos, D.I., (1995). Marktwerking en regulering; theoretische aspecten en ervaringen in Nederland en het buitenland. Rotterdam: OCFEB.

Bos, P.V.F. (1996). ‘Het voorstel voor een nieuwe Mededingingswet: de sprong van us mem naar het paard van Troje’. Nederlands Juristenblad, 6 september 1996, aflevering 31, 71 (1996), pp. 1237-1239.

Brief van de Minister van Economische Zaken aan de voorzitter van de vaste Commissie voor Economische Zaken van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, (2001) Wijziging van de Mededingingswet in verband met het omvormen van de Nederlandse mededingingsautoriteit tot zelfstandig bestuursorgaan, ME/MW 01064721, ‘s-Gravenhage.

Bron, K. (2002). ‘Beter Handhaven’. In: Jaarboek 2001. Utrecht: Andersson Elffers Felix, pp. 168.

Referenties

104

Bruijn, J.A. de, Bruijne, M.L.C. de, Heuvelhof, E.F. ten, Stout, H. en Zalinge, K. van, (2001). Samenloop bij Toezicht, Den Haag: Sdu Uitgevers

‘Brussel wil ADSL-markt beschermen’, NRC Handelsblad 13 februari 2003, 33 (2003), pp. 15.

Dommering, E.J., Eijk, N.A.N.M. van, Nijhof, J.A.M. en Verberne, M.L., (1999). Handboek Telecommunicatierecht; inleiding tot het recht en de techniek van de telecommunicatie. Den Haag: Sdu Uitgevers

Dommering, E.J., Eijk, N.A.N.M. van, Theeuwes, J.J.M., Vogelaar, F.O.W., (2001). Toezicht en regulering in de telecommunicatiemarkt. Amsterdam: Ivir.

Eijlander, Ph., Damme, E.E.C. van, (2001), ‘Toezicht op marktwerking: algemeen of specifiek?’. In: Ru, H.J. de, Peters, J.A.F. (Ed.), Toezicht en Regulering van Nieuwe Markten: Opstellen Over de Juridische Aspecten van Regulering. Den Haag: Sdu, pp. 53-66.

Europese Commissie, (1997). Green paper on the convergence of the telecommunications, media and information technology sectors, and the implications for regulation, COM (97) 623, 3 december 1997, Brussel: Europese Commissie

Europese Commissie, (1999). European Economy, no 4, 1999, Brussel: Directorate-General Economic and Financial Affairs

Europese Unie (2002), ‘Richtsnoeren van de Commissie voor de marktanalyse en de beoordeling van aanmerkelijke marktmacht in het bestek van het gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en –diensten’, 2002/C 165/03, Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, 11/7/2002.

Gershon, R.A. (1997). The Transnational Media Corporation: Global Messages and Free Market Competition. Mahwah, NJ: Lauwrence Erlbaum Associates, Inc.

Hoogenboezem, J.A. (Ed.), (2001). Trends in Communication, no 7 Convergence. Amsterdam: Boom Publishers the Netherlands.

Referenties

105

Hummelen, E.J., (1999). ‘Lijm tussen convergentie van telefoon, Internet en mobiel’. Telecommagazine, oktober 1999, pp 19-21.

Kamerstukken I 2001/2002, 27 639, nr. 228 Kamerstukken II 1996/1997, 25 128, nr. 3

Kamerstukken II 1998/1999, 24 036, nr. 127 Kamerstukken II 1999/2000, 27 018, nr. 1 Kamerstukken II 2000/2001, 21 693, nr. 56 Kamerstukken II 2000/2001, 27 831, nr. 1 Kamerstukken II 2001/2002, 28 203, nrs. 1-2.

Kamerstukken II 2001/2002, 28 375, nr. 5 KPN, (2001). i-mode Competence Centre. Leidschendam: KPN Valley

Lighart, W.J.N. en J.J. Sylvester (Twijnstra en Gudde), (2001). Rapport Evaluatie OPTA, Den Haag: Ministerie van Verkeer en Waterstaat, DG Telecommunicatie en Post.

MDW-werkgroep Toezicht op Nutsvoorzieningen, (1997). Zicht op Toezicht, ‘s-Gravenhage: Ministerie van Economische Zaken.

Mededingingswet 22 mei 1997 {Versie geldig vanaf 15 februari 2002}, Staatsblad 1997, 242

Melody, W.H. (Ed.), (1997), Telecom Reform, Principles, Policies and Regulatory Practices. Lyngby: Technical University of Denmark

Referenties

106

Mies, J., Langius, Y., Oosterveld, M., Wolbrink, J. (red.) (2002). Over Agentschap Telecom, Groningen: Agentschap Telecom van het Ministerie van Economische Zaken

Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) (1998), Brochure Mededingingswet, Den Haag: NMa

NERA, (2000). Specific Competition Rules For Network Utilities, Londen: NERA

‘NMa verdenkt telecom van kartelvorming’, NRC Handelsblad 17 juli 2002, 32 (2002), pp. 11.

Noam, E. (1991). Television in Europe. Oxford: Oxford University Press

OECD, (1999). Relationship between regulators and compitition authorities, DAFFE/CLP(99)8. Parijs: OECD.

‘OPTA samen met NMa’, Computable, 20 september 2002, nr. 38, (2002), pp. 7.

OPTAwet 5 juli 1997, Staatsblad 1997, 320

Ottow, A.T. (2002). ‘De rol van het mededingingsrecht in de telecommunicatiesector’. Mediaforum, 2002, nr. 1, pp. 7-14.

Ottow, A.T. (2003). ‘Review van het Toezicht’. Computerrecht, 2003, nr. 1 (2003), Deventer: Kluwer, pp. 12-18.

Png, I.P.L. (1998). Managerial Economics. Malden, MA: Blackwell Publishers Ltd

Rosenthal, U., Ringeling, A.B., Bovens, M.A.P., Hart, P. ‘t, Twist, M.J.W. Van. (1996). Openbaar Bestuur, Beleid, Organisatie en politiek, 5e geheel herziene druk. Alphen aan den Rijn: Samsom HD Tjeenk Willink

Samarajiva, R., (2000). The Role of Competition in Institutional Reform of Telecommunications: Lessons from Sri Lanka, Telecommunications Policy, 24(8/9): 699-717.

Referenties

107

Samarajiva, R., (2001). Regulating in an imperfect world: building independence through legitimacy, TelecomReform, Volume 1, Number 2 – July 2001, pp. 4-13.

Schein, E.H., (1985) ‘Defining Organizational Culture’. In: Shafritz, J.M. (ed), (1996). Classics of organization theory. USA: Harcourt Brase & Company, pp. 430-441.

Schuurman, A.M. et al. (1999). Moeite met de mark. Vijf marktwerkingsprojecten onder de loep. Breukelen: NYFER

Smeets, R.C.A.J., (2002). Fibre to the Home – Criteria by dividing functions and roles in a new telecommunications market, Delft: Faculteit ITS, TU Delft

Smith, A., (1976). An inquiry into the nature and causes of the Wealth of Nations. Oxford: Clarendon

Steinfield, C., Bauer, J.M. and Caby, L. (Eds.) (1994). Telecommunications in Transition: Policies, Services and Technologies in the European Community. Thousand Oaks, London, New Delhi: SAGE Publications.

Telecommunicatiewet 19 oktober 1998 {Versie geldig vanaf 1 september 2000}, Staatsblad 1998, 610

Telefónica, S.A. (2002), Annual Report 2001, Telefónica S.A.

Verhoog, W. (2002). ‘Toezicht in de praktijk’. De Accountant, juli/augustus 2002, pp. 68-69.

Vision KPN, (2001). Fibre-to-the-Home, de toekomst van Nederland. Augustus 2001, KPN

Wolf, jr., C., (1988). Markets or Governments: Choosing between Imperfect Alternatives. Cambridge, MA: The MIT Press/RAND Corporation.

Referenties

108

Interviewrespondenten Mw. drs. D.L. Braal-Verhoog, S&C van OPTA en projectleider fusie OPTA-NMa voor OPTA. Geïnterviewd op 10 april 2003 en op 11 april 2003.

mr. drs. M.H. van der Eng, S&C van OPTA, “interface” van OPTA met de NMa. Geïnterviewd op 11 april 2003.

mr. R. Hoepelman, Concurrentie Toezicht, cluster ICT van de NMa, tevens “interface” van de NMa met OPTA. Geïnterviewd op 14 april 2003.

drs. E.R.H. Jutten, projectleider fusie OPTA-NMa voor de NMa. Geïnterviewd op 14 april 2003.

mr. M.J. Schik, senior adviseur S&C van OPTA. Geïnterviewd op 2 mei 2003.

Internetadressen http://www.agentschap-telecom.nl op 22 december 2002 http://www.agentschap-telecom.nl/informatie/organisatie/org_handhaving.html op 8 januari 2003

http://www.cvdm.nl/pages/actueel.asp?m=t&ID=1189 op 10 december 2002 http://www.cvdm.nl/pages/algemeen.asp?m=i& op 8 januari 2003

http://www.delta-zld.nl/images/glasvezel.gif op 14 januari 2003

http://www.dto.tudelft.nl/algemeen/item/uitgaven/02-04/fttd.htm op 13 januari 2003

http://www.minez.nl/ op 14 maart 2003

www.nma-org.nl op 16 september 2002 http://www.nma-org.nl/overigepub/2001/protocollen/opta-nma.htm, 18 november 2002 Referenties

109

http://www.ofcom.org.uk op 21 maart 2003

http://www.opta.nl link: “over OPTA” op 12 september 2002 http://www.opta.nl link: “over OPTA”, dan link “taken van OPTA” op 12 september 2002. http://www.opta.nl/tekst.asp?id=8#p op 10 februari 2003.

http://www.telecomreform.net op 14 januari 2003

Voor de analyse van uitspraken zijn uitspraken NMa en OPTA gedownload van respectievelijk http://www.nmanet.nl (vernieuwde webpage van de NMa) en http://www.opta.nl, beiden op 5 februari 2003.

Overige referenties Arnbak, J.C. (2001). Toekomst van het toezicht op markten voor elektronische communicatie. Lezing ter gelegenheid van het 6e Telecongres op 16 januari 2001, Kurhaus Scheveningen.

Brakman, I. (2000). De titanenstrijd van de publieke omroep. Lezing ter gelegenheid van de conferentie “Omroepen 2000…en dan?”, 29 maart 2000

Cuilenburg, J. van. (2002). Over de kabel en communicatievrijheid. Lezing ter gelegenheid van het 3e congres “De kabel in de 21ste eeuw”, 22 maart 2002

Koetje, H. (2000) De toekomst van het toezicht in de media- en communicatiesector. Toespraak voor de Vereniging voor Media- en Communicatierecht, 24 november 2000

Referenties

110

BIJLAGEN

Bijlagen

111

Bijlage 1a

Bijlagen

112

Bijlage 1b

Bijlagen

113

Bijlage 1c

Bijlagen

114

Fusie NMa en OPTA: Obstakels voor een optimale aanvulling?

Recommend Documents