Objectief verdeelmodel Decentralisatieuitkering Vrouwenopvang Bruno Steiner, projectleider (bruno steiner advies) Pieter Fris, Marleen de Kleijn en Judith Zweers (Panteia)
Eindrapport
Een onderzoek in opdracht van de Ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties C10076 Almere, Zoetermeer, 5 december 2013
De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij bruno steiner advies/Panteia. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van bruno steiner advies/Panteia. Bruno steiner advies/Panteia aanvaarden geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.
2 ..................................
Voorwoord De bekostiging van de vrouwenopvang gebeurt momenteel op basis van een deels historisch, deels objectief verdeelmodel. De 35 centrumgemeenten krijgen van het Rijk een bijdrage via de decentralisatieuitkering vrouwenopvang in het gemeentefonds. Omdat de visie op hulpverlening de laatste jaren is veranderd knelt de verdeling van de middelen via de historische component. Voor het objectieve onderdeel van het verdeelmodel geldt eveneens dat het is berekend op basis van indicatoren die niet noodzakelijkerwijs de zwaarte van de zorgvraag in een centrumgemeente reflecteren. Beide knelpunten - gesignaleerd door de Commissie De Jong en overgenomen door het kabinet – hebben geleid tot de vraag een nieuw verdeelmodel te ontwikkelen dat gebaseerd zou moeten zijn op de (geobjectiveerde) zorgzwaarte in de regio. Van de ministeries van BZK en VWS heeft bruno steiner advies (BSA) de opdracht gekregen een nieuw verdeelmodel voor de vrouwenopvang te ontwikkelen. BSA heeft voor een goed resultaat samenwerking gezocht met onderzoeksbureau Panteia. Zo kon de expertise van Bruno Steiner op het terrein van de financiële verhouding tussen overheden in het algemeen en verdeelmodellen in het bijzonder, verrijkt worden met Panteia’s bedrijfskundige en econometrische kennis (in de persoon van Pieter Fris) en ervaring met de vrouwenopvang en het ermee verbonden sociale domein (in de personen van Judith Zweers, Marleen de Kleijn en Mirjam Engelen). Op deze plek willen wij graag de mensen die mee hebben gewerkt aan dit onderzoek bedanken. Het betreft de partijen waarmee wij gesproken hebben in interviews, de medewerkers van gemeenten en instellingen die mee hebben gedaan aan de enquête (en daar veel tijd in staken) en de leden van de begeleidingscommissie. Zonder hen was dit onderzoek niet mogelijk geweest.
Bruno Steiner
Mirjam Engelen
Zelfstandig onderzoeker
Themamanager Panteia
Almere
Zoetermeer
.........................................................................
3
Inhoudsopgave 7
Samenvatting 1 Inleiding 1.1 Aanleiding o pdracht 1.2 Leeswijzer
9 9 10
2 Vrouwenopvang 2.1 Definitie 2.2 Aanbod 2.3 Financiering 1 997-‐2013 2.4 Knelpunten h uidige f inancieringssystematiek
11 11 11 12 14
3 Toelichting m ethodiek 3.1 Empirische b enadering v an f inanciële l asten p er r egio v an h erkomst 3.2 In v ijf s tappen v an h uidige n aar n ieuwe o bjectieve v erdeling 3.3 Dataverzameling 3.4 Praktische t oepassing s tappen 1 , 2 , 3 e n 4
19 19 19 23 25
4 Objectief v erdeelmodel 4.1 Verdeelmodel e n h erverdeling 4.2 Analyse v an d e h erverdeling
41 41 43
Bijlagen
47
Bijlage 1 : M aatstaven c luster “ Maatschappelijke z org” g emeentefonds
49
Bijlage 2 : G eïnterviewden e n B egeleidingscommissie
51
Bijlage 3 : E nquêtevragen g emeenten
53
Bijlage 4 : E nquêtevragen i nstellingen
55
Bijlage 5 : C ijfervoorbeeld o ver i n-‐ e n u itstroom v an c liënten
57
Bijlage 6 : B ronnen k enmerken c entrumgemeenten e n r egio’s
59
Bijlage 7 : B erekening v erdeelsleutel v oor c entrumgemeenten
61
Bijlage 8 : I nvloed v an “ objectiviteitseis” o p d e u itkomst
65
.........................................................................
5
Samenvatting Het doel van dit onderzoek is een objectief verdeelmodel te maken ter vervanging van de huidige, historische gegroeide verdeling van de decentralisatieuitkering vrouwenopvang over 35 centrumgemeenten. De omvang van de uitkering - € 105 miljoen in 2012 – als zodanig is niet onderzocht; het gaat om de (her)verdeling van een gegeven budget. Het begrip “vrouwenopvang” wordt in dit rapport breed opgevat. Ten eerste hoort er naast “opvang met verblijf” óók ambulante hulp bij. Ten tweede gaat het niet uitsluitend om (volwassen) vrouwen, maar ook om kinderen en ouderen. En om specifieke “nieuwe groepen”, waaronder slachtoffers van mensenhandel. Die bredere doelgroep wordt vaak aangeduid als “slachtoffers van geweld in afhankelijkheidsrelaties”. De huidige verdeling van middelen staat ter discussie omdat de regionale verdeling van opvangcapaciteit onvoldoende aansluit bij de regionale behoeften. Dit punt werd in 2011 door de commissie De Jong naar voren gebracht en vormt de achtergrond van het beleidsuitgangspunt “zoveel mogelijk opvang in eigen regio”. Om hieraan tegemoet te komen zijn de “cliënten per opvangregio” omgerekend naar de “cliënten per regio van herkomst”. De commissie De Jong deed ook de aanbeveling dat de verdeling moet zijn gebaseerd op objectieve bevolkingskenmerken in de regio’s. Aangezien de decentralisatieuitkering vrouwenopvang deel uitmaakt van het gemeentefonds, is de objectivering uitgewerkt naar verdeelmaatstaven die nu al in het gemeentefonds zijn opgenomen. Uitgebreid statistisch en inhoudelijk onderzoek heeft geleid tot een selectie van vijf maatstaven. De verdeling van het gemeentefonds dient aan een aantal wettelijke criteria te voldoen. “Kostenoriëntatie”, “globaliteit” en “objectiviteit” zijn in dit verband de belangrijkste. In de verdeling van het gemeentefonds wordt dus rekening gehouden met de kosten die gemeenten globaal maken. Vandaar dat het onderzoek begint met het inventariseren van uitgaven van instellingen en gemeenten voor vrouwenopvang. De feitelijke uitgaven zijn echter geen geschikte basis voor een verdeelmodel. Zij weerspiegelen de bestaande budgettoedeling, terwijl die nu juist ter discussie staat. Om die reden zijn de feitelijke uitgaven bewerkt. Een belangrijk bewerking is de omrekening van de “kosten per opvangregio” naar de “kosten per regio van herkomst”. Nadat op globale wijze de kosten (niet te verwarren met de feitelijke uitgaven) voor opvang, ambulante hulp en verwante activiteiten zijn bepaald, worden deze omgezet in een verdeelmodel met objectieve kenmerken. Dit gebeurt op inhoudelijke en statistische gronden: ten eerste moeten maatstaven inhoudelijk een plausibele relatie hebben met de kosten, ten tweede moet er een statistisch significante relatie met de globaal bepaalde kosten zijn. Het ontwikkelde verdeelmodel geeft de hoogste statistische verklaringsgraad van de kosten, hoger dan bij toepassing van andere, inhoudelijk plausibele verdeelmaatstaven. De effecten van het ontwikkelde objectieve verdeelmodel zijn aanzienlijk. Sommige centrumgemeenten (die budget ontvangen voor ‘hun’ hele regio) raken de helft van de bestaande uitkering kwijt. Omgekeerd zijn er centrumgemeenten waarvan de uitkering met de helft wordt verhoogd. De herverdeling per centrumgemeente en een analyse van de achtergronden treft u aan in hoofdstuk 4.
.........................................................................
7
1
Inleiding
1.1
Aanleiding opdracht
De bekostiging van de vrouwenopvang gebeurt momenteel op basis van een deels historisch, deels objectief verdeelmodel. De 35 centrumgemeenten krijgen van het Rijk een bijdrage via de decentralisatieuitkering vrouwenopvang in het gemeentefonds. De omvang van deze bijdrage is 105,5 miljoen euro in 2013. 1 Het historische verdeelmodel is gebaseerd op de in de loop der tijd ontstane regionale spreiding van voorzieningen voor vrouwenopvang. De sinds 2002 toegevoegde nieuwe middelen zijn verdeeld met een objectieve verdeling, vooral via het aantal inwoners en voor een klein deel via het aantal minderheden in de betreffende regio. Omdat de visie op hulpverlening de laatste jaren is veranderd (meer opvang binnen de regio en meer nadruk op preventie en nazorg) knelt de verdeling van de middelen via de historische component. Voor het objectieve onderdeel van het verdeelmodel geldt eveneens dat het is berekend op basis van indicatoren die niet noodzakelijkerwijs de zwaarte van de zorgvraag in een centrumgemeente reflecteren. Beide knelpunten - gesignaleerd door de Commissie De Jong en overgenomen door het kabinet – hebben geleid tot de vraag een nieuw verdeelmodel te ontwikkelen dat gebaseerd zou moeten zijn op de (geobjectiveerde) zorgzwaarte in de regio. Uitgangspunten bij het opstellen van het verdeelmodel zijn: Het verdeelmodel is gebaseerd op de kosten van de zorg, gerelateerd aan objectieve kenmerken van de bevolking per regio. Het verdeelmodel houdt rekening met de ketenaanpak, dat wil zeggen met preventie, opvang en nazorg. Het model moet een prikkel bevatten om meer nadruk op preventie en nazorg te leggen. Zoveel mogelijk opvang in de eigen regio (uitzondering hierop vormen cliënten die voor hun veiligheid buiten hun regio moeten worden opgevangen). De budgetten zijn en blijven verdeeld over 35 centrumgemeenten, wel zijn de maatstaven van het verdeelmodel op gemeentelijke eenheden gebaseerd. Het huidige budget van de decentralisatieuitkering vrouwenopvang is een vaststaand gegeven. Het budget van de decentralisatieuitkering vrouwenopvang maakt integraal onderdeel uit van het gemeentefonds en is daarmee in beginsel vrij besteedbaar. bruno steiner advies en Panteia hebben de opdracht ontvangen een verdeelmodel te ont-
wikkelen dat aan deze uitgangspunten voldoet.
1
Septembercirculaire gemeentefonds, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 18 september 2012, blz.24, Tabel 7.1.
.........................................................................
9
1.2
Leeswijzer
Hoofdstuk 2 bevat een korte beschrijving van het beleidsterrein, inclusief een brede definitie van “vrouwenopvang”. Kortheidshalve zullen we in het rapport meestal de term “(decentralisatieuitkering) vrouwenopvang” gebruiken. Daarnaast gaan we kort in op financiële aspecten omdat het ontwerpen van een financieel verdeelmodel de kern van de opdracht vormt. Hoofdstuk 3 is een lang hoofdstuk. Voor menige lezers zal het taaie kost zijn, vooral paragraaf 3.4. In deze paragraaf gaan we uitgebreid in op de gevolgde methode, nadat die in de paragrafen 3.1 en 3.2 op hoofdlijnen uiteen is gezet. Gezien de grote gevolgen die het ontwikkelde objectieve verdeelmodel voor vele regio’s heeft, achten we een uitgebreide toelichting van de methode gerechtvaardigd en wenselijk. De uitkomsten van het verdeelmodel en de herverdeling die het bewerkstelligt ten opzichte van de huidige verdeling presenteren we in hoofdstuk 4.
10 ................................
2
Vrouwenopvang
In dit hoofdstuk staat wat we onder het begrip “vrouwenopvang” verstaan, geven we een summiere schets van het beleidsterrein en behandelen we financiële aspecten die van belang zijn voor het ontwerpen van een objectief verdeelmodel.
2.1
Definitie
Omdat met de decentralisatieuitkering vrouwenopvang niet alleen het aanbod voor vrouwen wordt gefinancierd, wordt in het veld ook een bredere omschrijving gebruikt: hulpverlening bij “geweld in afhankelijkheidsrelaties”. De Commissie de Jong geeft hiervan de volgende omschrijving: “Bij geweld in afhankelijkheidsrelaties gaat het om geweld in de huiselijke kring, dat wil zeggen geestelijk, lichamelijk en/of seksueel geweld gepleegd door iemand uit de huiselijke kring, te weten een (ex-)partner, een gezinslid, een familielid of een huisvriend van het slachtoffer. Dit betreft zowel volwassenen (huiselijk geweld) als kinderen (kindermishandeling). Er is dus ook sprake van kindermishandeling als kinderen getuige zijn van huiselijk geweld”.1 Daarnaast wijst de Commissie De Jong op vier nieuwe groepen geweldslachtoffers: •
Slachtoffers van eer gerelateerd geweld
•
Slachtoffers van mensenhandel
•
Vrouwelijke Genitale Verminking
•
Tienermoeders.
In het vervolg van dit rapport zullen we steeds de termen “vrouwenopvang” en “decentralisatieuitkering vrouwenopvang” gebruiken in de bredere betekenis van de commissie de Jong, dat wil zeggen dat de doelgroep bestaat uit slachtoffers van geweld in afhankelijkheidsrelaties, inclusief die nieuwe groepen. Bovendien betrekken we in het te ontwikkelen verdeelmodel ook de kosten voor voorzieningen die ermee zijn verbonden, waaronder de “meldcode”, de Steunpunten huiselijk geweld (SHG) en de Advies- en Meldpunten Kindermishandeling (AMK’s).
2.2
Aanbod
Centraal in het stelsel staat de beschermde opvang van vrouwen door 35 centrumgemeenten. De daadwerkelijke opvang wordt in opdracht van de centrumgemeenten uitgevoerd door instellingen voor vrouwenopvang. Veel van deze instellingen hebben zich ontwikkeld tot centra voor aanpak van huiselijk geweld, die een breed scala van diensten aanbieden.
1
Advies van de Commissie ‘Stelsel Vrouwenopvang’: ‘Opvang 2.0‘. Naar een toekomstbestendig opvangstelsel. blz. 12.
Ook GGD’s en AMK’s (Advies- en Meldpunt Kindermishandeling) spelen een rol in de uitvoering van (delen van) het beleid. Vroeghulp Vroeghulp wordt geboden door de Advies- en Steunpunten Huiselijk Geweld (ASHG’s). Alle ASHG’s geven advies en verwijzen door naar andere organisaties. Sommigen verlenen zelf hulp en/of vervullen een rol als coördinator in de ketenaanpak. Overigens maakt een groot deel van de ASHG’s organisatorisch deel uit van een instelling voor vrouwenopvang. Residentiële opvang Een van de kerntaken van vrouwenopvang is residentiële opvang. Die opvang wordt geboden in situaties waarin de veiligheid ernstig in het geding is, waarin andere hulpverlening (nog) geen soelaas biedt of waarin de problemen te veel zijn opgestapeld om in de thuissituatie op te kunnen lossen. De volgende vormen zijn te onderscheiden: Crisisopvang. Dit is het bieden van kortdurend tijdelijk verblijf, gekoppeld aan zorgverlening, begeleiding en crisisinterventie aan vrouwen, kinderen en mannen in een bedreigende of acute crisissituatie. Er is 7x24 uur begeleiding of toezicht aanwezig. Bij de clienten is sprake van veiligheidsproblemen. Noodbedden. Dit biedt een plek voor maximaal 48 uur. Wonen met begeleiding voor dag en nacht. De instelling biedt tijdelijk verblijf, langduriger dan crisisopvang. Het verblijf is gekoppeld aan zorgverlening en begeleiding. Er is 7x24 uurs begeleiding/toezicht aanwezig. Wonen met begeleiding overdag. De instelling biedt tijdelijk verblijf, langduriger dan crisisopvang. Het verblijf is gekoppeld aan zorgverlening en begeleiding. Er is overdag begeleiding/toezicht aanwezig. Wonen met begeleiding op maat. De instelling biedt de cliënt tijdelijk verblijf in de vorm van zelfstandige of onzelfstandige woonruimte. Er is sprake van huisvesting op basis van een hulpverleningsovereenkomst. Daarbij krijgt de cliënt ondersteuning en (ambulante) begeleiding vanuit de instelling. Safehouses. Vrouwen, met en zonder kinderen, die als gevolg van veiligheidsproblemen niet in de thuissituatie kunnen blijven en ook na vertrek door partner of familie worden achtervolgd en bedreigd, kunnen terecht in een safehouse. Ambulante hulpverlening en nazorg In veel gevallen is er na de opvang een vorm van intensieve thuisbegeleiding noodzakelijk om te voorkomen dat zich opnieuw geweld voordoet. De vrouwenopvang biedt deze ambulante vorm van hulpverlening zelf of draagt de cliënt over aan een andere hulpverlenende instantie, bijvoorbeeld de GGD’s.
2.3
Financiering 1997-2013
Aan het structurele bedrag voor vrouwenopvang zijn gaandeweg bedragen toegevoegd voor een steeds breder scala van voorzieningen toegevoegd (opvangplekken, Steunpunten Huiselijk Geweld, crisisinterventie, hulp na huisverbod en hulp voor tienermoeders). In het nu volgende wordt een schets gegeven van de ontwikkeling in de financiering over de jaren 1997-2012.
12 ................................
Decentralisatieproces maatschappelijke opvang tot en met 1997 In 1985 begon het proces van decentralisatie van de maatschappelijke opvang van het Rijk naar de gemeenten 1. Tot 1993 werden met 12 gemeenten overeenkomsten gesloten voor de decentralisatie van de maatschappelijke opvang, inclusief de vrouwenopvang. Op 1 januari 1994 is met de Tijdelijke wet stimulering sociale vernieuwing (TWSSV), de maatschappelijke opvang toebedeeld aan de centrumgemeenten, voor een periode van 3 jaar. Het Rijk subsidieerde niet langer direct de betrokken instellingen. De TWSSV is in juni 1996 met een jaar verlengd. In verband met verwachte verdeelproblemen werden de middelen voor maatschappelijke opvang niet ondergebracht in het Gemeentefonds 2. In 1997 bedroeg de totale uitkering voor vrouwenopvang €23,2 miljoen 1998/2010: nieuwe doelgroepen en extra gelden via specifieke uitkeringen Tabel 2.1, die we ontlenen aan het rapport van de commissie De Jong, laat zien dat de omvang van de financiële middelen in deze periode aanzienlijk is gestegen. Dat hangt samen met een grotere aandacht voor huiselijk geweld, ook onder nieuwe doelgroepen, zoals slachtoffers van eergerelateerd geweld en van internationale mensenhandel. Tabel 2.1 Jaar
Beschikbare rijksbijdrage voor centrumgemeenten 1997/2010 3 Extra middelen
Totaalbudget
(mln)
(mln)
1997
Doel
€ 23,2
Opvangplekken
1998
€ 6,8
€ 30,0
Opvangplekken
1999
€ 2,4
€ 32,4
Opvangplekken
2000
nb
nb
Opvangplekken
2001
nb
nb
Opvangplekken
2002
€ 6,0
€ 41,8
Opvangplekken
€ 41,8
Opvangplekken
2003 2004
€ 1,2
€ 43,0
Opvangplekken
2005
€ 2,0
€ 45,0
Opvangplekken
2006
€ 3,2
€ 48,2
Opvangplekken
2007
€ 7,0
€ 55,2
Opvangplekken
2008
€ 16,1
€ 71,3
Keten: steunpunt, hulp, opvangplekken
2009
€ 17,3
€ 88,6
Keten: steunpunt, hulp, opvangplekken
€ 88,6
Keten: steunpunt, hulp, opvangplekken
2010
Vanaf 2011: Specifieke uitkeringen samengevoegd tot decentralisatieuitkering in gemeentefonds Al voor 2011 waren verhoudingsgewijs enkele kleine bedragen voor vrouwenopvang opgenomen in het gemeentefonds. Vanaf 2011 werd het grootste deel van de specifieke uitke1
2
3
Decentralisatieproces maatschappelijke opvang (Tweede Kamer vergaderjaar 1996-1997 25 315, nrs. 1-2). Rapport van de Algemene Rekenkamer. Brief staatssecretaris over voornemen van het kabinet om de Tijdelijke wet stimulering sociale vernieuwing met een jaar te verlengen - Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het ministerie van Binnenlandse Zaken (VII) voor het jaar 1996. Tweede Kamer der Staten-Generaal, Vergaderjaar 1995– 1996, 24 400 VII. 18 juni 1996. Advies van de commissie ‘stelsel vrouwenopvang’ – ‘Opvang 2.0’ – Naar een toekomstbestendig opvangstelsel, Den Haag, 2011, blz. 16.
.........................................................................
13
ringen in het gemeentefonds ondergebracht in de vorm van een decentralisatieuitkering voor 35 centrumgemeenten. Deze decentralisatieuitkering heeft de naam “vrouwenopvang”, maar is feitelijk van bredere toepassing, zoals bijvoorbeeld uit de toevoegingen voor beleid rond “ouderenmishandeling” in 2011 en 2012 blijkt. Tabel 2.2 geeft de financiële ontwikkeling in 2011/13 weer. Tabel 2.2
Beschikbare decentralisatieuitkering vrouwenopvang voor centrumgemeenten 2011/2013
Jaar
Extra mid-
Totaal bud-
delen (mln)
get (mln)
2011
Doel
€ 5,0
Eenmalige extra middelen i.v.m. “Ouderen in veilige handen”
€ 1,1
Tolk- en vertaaldiensten vrouwenopvang 2
1
€ 95,2 2012
€ 7,0
Hulpverlening na tijdelijk huisverbod 3
€ 7,0
Aanpak ouderenmishandeling 4
€ 0,2
Eenmalige verhoging i.v.m. amendement Wiegman-van Meppelen Scheppink 5 € 105,5
2013
€ 105,5
(geen verandering)
Opmerking: De eenmalige extra middelen i.v.m. “Ouderen in veilige handen” zijn in 2012 uit het gemeentefonds gehaald, zodat het totale bedrag €90,2 mln werd (€95,2 - €5). Tegelijk is in 2012 €14,2 mln toegevoegd, waarmee het totaal op €104,4 mln kwam. Dit laatste wijkt af van de €105,5 mln in de tabel door kleine wijzigingen in andere dan de hier aangehaalde gemeentefondscirculaires.
2.4
Knelpunten huidige financieringssystematiek
In 2009 onderzoek is gedaan naar de vraag of en hoe de financiering van het huidige opvangstelsel structureel moet worden aangepast aan de vraag van nieuwe specifieke groepen, zoals tienermoeders, (mannelijke) slachtoffers van eergerelateerd geweld en mensenhandel6. In haar advies over het stelsel van de vrouwenopvang beveelt de Commissie De Jong een objectieve verdeling van rijksmiddelen aan: “Het verdeelmodel zou gebaseerd moeten zijn op geobjectiveerde zorgzwaarte in de regio. Het gaat daarbij om objectieve kenmerken van de bevolking die de behoefte aan opvang indiceren.”7
1
Septembercirculaire gemeentefonds 2011, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 20 september 2011, blz.32. 2 Idem. Dit is geen ‘nieuw’ geld, maar een compensatie voor het vervallen van een rijksvergoeding. 3 Junicirculaire gemeentefonds 2012, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 13 juni 2012, blz.30,31. 4 idem. 5 idem. 6 Naar aanleiding van een amendement van het lid Wiegman-van Meppelen Scheppink, 2 juli 2008, Vergaderjaar 2007–2008, Tweede Kamer 31 474 XVI. 7 Advies van de Commissie ‘Stelsel Vrouwenopvang’: ‘Opvang 2.0‘. Naar een toekomstbestendig opvangstelsel. blz. 9.
14 ................................
Deze aanbeveling kan worden gezien tegen de achtergrond van de feitelijke, in de loop de jaren gegroeide verdeling van de middelen voor opvang van vrouwen en andere specifieke groepen slachtoffers van geweld in afhankelijkheidsrelaties. Tabel 2.3 brengt hiervan de actuele (2012) situatie in beeld door de bedragen van de decentralisatieuitkering vrouwenopvang weer te geven in verhouding tot het inwonertal en het aantal woonruimten in de regio’s. Daardoor ontstaat een eerste indruk hoe de aandelen van de regio’s in de decentralisatieuitkering zich verhouden tot de potentiële doelgroep, namelijk de ingezetenen van respectievelijk huishoudens in de regio.
1
De diverse regio’s verschillen in grootte van 165.000 tot 976.000 inwoners respectievelijk van 88.000 tot 508.000 woonruimten. Logischerwijs variëren ook de bedragen die de regio’s ontvangen. Wat echter uit Tabel 2.3 blijkt: ook als men het aandeel van de regio’s uitdrukt in een bedrag per inwoner of per woonruimte zijn er aanzienlijke verschillen. Zowel per inwoner, als per woonruimte ontvangt de regio met het hoogste aandeel 2,7 maal zo veel als die met het laagste aandeel. Ook buiten deze uitersten zijn er grote verschillen. Verschillen waarvan de stellige indruk bestaat dat ze zo groot zijn, dat ze niet alleen samenhangen met “zorgzwaarte” zoals de commissie het uitdrukt, maar ook met een historisch gegroeide verdeling van het aanbod van voorzieningen over de regio’s.
1
“Woonruimten” is een maatstaf in het verdeelmodel van het gemeentefonds die nauw samenhangt met het aantal particuliere huishoudens. Een toelichting op relevante verdeelmaatstaven uit het gemeentefonds geven we in hoofdstuk 3.
.........................................................................
15
Tabel 2.3
Verdeling van decentralisatieuitkering vrouwenopvang (DU VO) over centrumgemeenten 2012 in € miljoenen, in € per inwoner en € per woonruimte DU VO 2012 (€ mln)
DU VO 2012 (€ per inwoner)
Alkmaar
2,01
4,5
9,9
Almere
1,92
4,9
11,8
Amersfoort
1,84
4,8
11,0
Amsterdam
8,58
8,8
16,9
Apeldoorn
2,45
4,9
10,5
Arnhem
5,70
8,5
18,5
Breda
6,34
9,2
20,1
Delft
1,80
5,5
12,5
Den Bosch
3,27
5,3
12,1
Den Haag
5,44
7,1
13,9
Den Helder
0,97
5,9
10,9
Dordrecht
1,91
5,0
11,2
Ede
1,33
5,7
12,9
Eindhoven
2,78
4,9
10,3
Emmen
2,18
4,4
9,4
Enschede
3,19
5,1
11,4
Gouda
2,12
8,9
20,7
Groningen
3,92
6,8
13,4
Haarlem
2,74
4,9
10,6
Heerlen
1,36
5,4
10,5
Helmond
1,05
5,1
11,7
Hilversum
1,21
4,8
9,9
Leeuwarden
4,38
6,8
14,3
Leiden
4,25
8,1
17,7
Maastricht
2,61
7,3
14,6
Nijmegen
2,44
4,4
9,9
Rotterdam
6,07
7,3
14,7
Spijkenisse
1,31
4,3
9,2
Tilburg
5,09
11,7
25,9
Utrecht
5,36
6,2
13,7
Venlo
2,30
4,7
10,1
Vlaardingen
1,00
5,6
11,3
Vlissingen
1,77
4,6
8,9
Zaanstad
1,52
4,7
10,5
Zwolle
3,34
6,4
14,4
105,53
6,3
13,4
VO-regio
NEDERLAND
16 ................................
DU VO 2012 (€ per woonruimte)
Voor de meer visueel ingestelde lezer, geven we de laatste kolom (de uitkering in euro per woonruimte) weer in grafiek 2.1 Grafiek 2.1
Verdeling van decentralisatieuitkering vrouwenopvang (DU VO) over centrumgemeenten 2012 in € per woonruimte
30,0
decentralisatieuitkering vrouwenopvang 2012 (€ per woonruimte)
25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 Alkmaar Almere Amersfoort Amsterdam Apeldoorn Arnhem Breda Delft Den Bosch Den Haag Den Helder Dordrecht Ede Eindhoven Emmen Enschede Gouda Groningen Haarlem Heerlen Helmond Hilversum Leeuwarden Leiden Maastricht Nijmegen Rotterdam Spijkenisse Tilburg Utrecht Venlo Vlaardingen Vlissingen Zaanstad Zwolle
0,0
.........................................................................
17
3
Toelichting methodiek
In dit hoofdstuk lichten we de methodiek eerst in algemene zin toe (3.1 en 3.2). Vervolgens beschrijven de wijze waarop de gegevens zijn verzameld en welke informatie dit opleverde (3.3). Ten slotte gaan we in paragraaf 3.4 uitgebreid in op de praktische toepassing van de methode, in het bijzonder de stappen 1 tot en met 4; deze vormen de kern van de onderzoeksmethode. Stap 5 geeft een korte analyse van de uitkomsten.
3.1
Empirische benadering van financiële lasten per regio van herkomst
De empirische benadering houdt in de kern in, dat de kosten die aan de basis van het verdeelmodel staan zoveel mogelijk van feitelijke waarnemingen is afgeleid, in het bijzonder door: instellingen te vragen naar diverse soorten voorzieningen met de bijbehorende cliëntaantallen en verblijfsduren en naar diverse kostsoorten (huisvesting, personeel et cetera), van alle opgevangen cliënten de gemiddelde kosten per type voorziening te bepalen, alle cliënten uit hun regio van opvang ‘terug te rekenen’ naar hun regio van herkomst, waarna de gezamenlijke kosten van hun opvang worden gesommeerd. Tenslotte worden die kosten omgezet in objectieve verdeelmaatstaven. Het onderzoek telt vijf stappen, die in 3.2 kort worden beschreven. De praktische toepassing ervan wordt uitgebreid in 3.3 uiteengezet.
3.2
In vijf stappen van huidige naar nieuwe objectieve verdeling
De essentie van de methode is dat de huidige verdeling van de decentralisatieuitkering vrouwenopvang wordt vervangen door een verdeling op basis van geobjectiveerde kosten die qua aanpak past in het verdeelmodel van het gemeentefonds. De ontwikkeling van het objectieve verdeelmodel bestaat uit vijf stappen: 1.
feitelijke uitgaven vervangen door gemiddelde kosten per voorziening,
2.
het effect van in- en uitstroom van cliënten tussen regio’s verwerken in de kosten; dit betekent dat kosten per regio van opvang worden omgezet in kosten van regio van herkomst,
3.
landelijk bedrag aanpassen aan beschikbare middelen in decentralisatieuitkering vrouwenopvang,
4.
kosten omzetten in verdeelmodel met objectieve bevolkingskenmerken,
5.
analyse van verschil huidige en nieuwe verdeling (herverdeling).
Het doel van de eerste vier stappen is om een historisch gegroeide verdeling te vervangen door een nieuw objectief verdeelmodel. De laatste stap is bedoeld om herverdelingseffecten te kunnen duiden. Die duiding moet inzicht verschaffen in de vraag of de resultaten logisch en acceptabel samenhangen met de gekozen uitgangspunten.
.........................................................................
19
In de onderstaande figuur wordt het stappenplan getoond. Daaronder lichten we de stappen toe.
Stap 1: Feitelijke uitgaven vervangen voor gemiddelde kosten per voorziening De instellingen bieden allerlei voorzieningen aan; veelal betreft dit opvang, in mindere mate ook ambulante hulp. Ook zijn er voorzieningen – veelal preventie en nazorg – die mede door anderen dan de VO-instellingen worden aangeboden. Op basis van informatie bij de Federatie Opvang en informatie door enquêtering van instellingen en gemeenten, beschikken we op hoofdlijnen over de aangeboden voorzieningen, het aantal cliënten dat er gebruik van maakt en de uitgaven voor die voorzieningen. Dat maakt het mogelijk per voorziening de gemiddelde kosten per cliënt te bepalen. De reden om de gemiddelde kosten per voorziening te nemen en niet de feitelijke uitgaven is dat daarmee verschillen in doelmatigheid, financiële ruimte en eigen beleidskeuzes worden ‘uitgemiddeld’. In deze stap wordt aan elke instelling een (landelijk) gemiddeld bedrag per cliënt in een bepaalde voorziening toegerekend. Dit is de eerste stap naar een objectieve verdeling.
20 ................................
De opzet past in de algemene methodiek van het gemeentefonds. Het verdeelmodel van het gemeentefonds is afgeleid van bewerkingen van de feitelijke uitgaven en niet van de feitelijke uitgaven zelf. In de feitelijke uitgaven komen immers eigen beleidskeuzes, vormen van (on)doelmatigheid, toevallige lokale omstandigheden en andere zaken tot uiting die niet passen in een globaal en geobjectiveerd verdeelmodel. Dit bewerken van de feitelijke uitgaven tot kosten kan op uiteenlopende manieren. Een heel simpele is het nemen van het gemiddelde per eenheid, bijvoorbeeld per inwoner. Uit paragraaf 3.4 zal blijken dat we in dit onderzoek een geavanceerdere methode volgen. Stap 2: het effect van in- en uitstroom van cliënten tussen regio’s verwerken in de kosten De feitelijke (historisch ontstane) regionale aantallen cliënten per opvangregio zetten we om in cliënten per regio van herkomst. Dit is van belang omdat de feitelijke uitgaven gedeeltelijk historisch zijn gegroeid. De omzetting geschiedt op basis van in- en uitstroom per regio. Die aanpak vloeit voort uit het uitgangspunt dat opvang in beginsel in de eigen regio moet plaatsvinden. Vandaar dat cliënten zo goed mogelijk moeten worden toegedeeld aan de regio van herkomst. Vervolgens bepalen we op grond van die aantallen de kosten per herkomstregio. Hier moet overigens worden bedacht dat in- en uitstroom verschillende redenen heeft: 1.
regio’s met specifieke voorzieningen (dus voorzieningen met een bovenregionaal of zelfs landelijk voedingsgebied) hebben relatief veel instroom uit andere regio’s en relatief weinig uitstroom naar andere regio’s;
2.
regio’s met een relatief tekort aan voorzieningen hebben vrij weinig instroom uit andere regio’s en vrij veel uitstroom naar andere regio’s; bij een relatief ‘overschot’ geldt het omgekeerde;
3.
ook als alle regio’s op zich ‘genoeg’ voorzieningen hebben, zal elk van hen een deel elders onder moeten brengen omdat er geweldsdreiging is die opvang ‘dichtbij’ onmogelijk maakt.
Dat is de tweede stap naar een objectieve verdeling. Ter toelichting van de drie redenen van verkeer tussen de regio’s het volgende: Ad 1. Uitgangspunt van dit onderzoek is zoveel mogelijk opvang in de eigen regio, vandaar dat de geïnventariseerde kosten uiteindelijk worden vertaald in bevolkingskenmerken van de eigen regio. Dat zal in beginsel nadelig zijn voor regio’s met (veel) specifieke voorzieningen waarvan de reikwijdte bovenregionaal is, en zich dus uitstrekt tot meerdere regio’s of zelfs het hele land. Dergelijke nadelen kunnen in het kader van dit onderzoek niet worden opgelost. Bij de bespreking van de herverdeling komen we hier op terug (zie 4.2). Ad 2. Het wegnemen van deze verschillen in capaciteit is de crux van de omzetting van kosten van opvangregio naar kosten van herkomstregio, waarop vervolgens het verdeelmodel wordt geënt. Ad 3. We plaatsen het woord genoeg niet voor niets tussen apostroffen. ‘Genoeg’ moet in dit kader worden opgevat als een relatief begrip en niet als een absoluut. Of er wel of niet een absoluut gebrek aan capaciteit is, is geen onderwerp van dit onderzoek. Wel beoogt het de relatieve tekorten en overschotten in capaciteit te inventariseren en weg te nemen. Ook als elke regio relatief ‘genoeg’ capaciteit heeft – preciezer gezegd: de financiële middelen krijgt om dit te bereiken – zal er een behoefte blijven om cliënten in een andere regio te plaatsen, namelijk om redenen van veiligheid. We veronderstellen dat plaatsing van clienten buiten de eigen regio op veiligheidsgronden door de bank genomen neutraal is, dat
.........................................................................
21
wil zeggen dat elke regio grosso modo even veel cliënten uit eigen regio elders laat opvangen als dat hijzelf cliënten vanuit andere regio’s opvangt. Stap 3: Landelijk bedrag opvang aanpassen aan beschikbare middelen in decentralisatieuitkering vrouwenopvang Een aanpassing van het landelijke bedrag is nodig omdat de som van de, via enquêtering geinventariseerde, kosten afwijkt van het bedrag dat gemeenten aan vrouwenopvang besteden. Ten eerste omdat instellingen hun opvang ook uit andere bronnen financieren, ten tweede omdat een deel van de gemeenten uit eigen middelen het budget van de decentralisatieuitkering vrouwenopvang verhogen en ten derde omdat er gemeenten zijn die sommige onderdelen van opvang niet door de geënquêteerde instellingen laten verrichten. Tenslotte doen gemeenten uitgaven voor ambulante hulpverlening en andere zaken die niet via de instellingen voor vrouwenopvang lopen. Stap 4: Gecorrigeerde kosten omzetten in kosten op basis regionale bevolkingskenmerken In de vorige drie stappen zijn wijzigingen aangebracht t.o.v. de historisch gegroeide situatie, die tegemoet komen aan de gestelde uitgangspunten. De vierde stap is om de hieruit resulterende kosten per regio van herkomst te vertalen naar budgetten voor centrumgemeenten op basis van objectieve regionale bevolkingskenmerken, die jaarlijks te meten zijn. Deze regionale bevolkingskenmerken zijn bijvoorbeeld het aantal woonruimten, het aantal inwoners met een laag inkomen, etc. (zie ook bijlage 1). De essentie van deze stap is dat de kosten uit stap 3 worden verdeeld via objectieve maatstaven die passen in het verdeelmodel van het gemeentefonds. Dat geeft onvermijdelijk verschillen. “Onvermijdelijk” omdat het niet in de uitgangspunten van het gemeentefonds past om direct met voorzieningen verbonden kosten – zelfs na de diverse bewerkingen in de stappen 1, 2 en 3 – rechtstreeks in het verdeelmodel op te nemen. Op deze plaats passen enkele kanttekeningen bij de uitgangspunten 3 (ketenaanpak) en 4 (prikkel voor preventie en nazorg). Met de ketenaanpak houden we rekening door niet alleen de kosten van opvang (door de instellingen) maar ook die van ambulante hulp (door VO-instellingen en andere organisaties) en van andere activiteiten (bijvoorbeeld meldcode) in het onderzoek te betrekken. Een objectief verdeelmodel bevat een algemene prikkel tot preventie en nazorg – althans indien de veronderstelling klopt dat a) preventie niet alleen ‘beter’ is, maar ook goedkoper en b) nazorg goedkoper is dan opvang. Of die veronderstelling juist is, vormt echter geen onderwerp van dit onderzoek. Die algemene prikkel is daarin gelegen dat de verdeelmaatstaven niet of nauwelijks reageren op de keuze voor de ene of de andere vorm van hulpverlening. Als een regio kiest voor meer of minder efficiënt beleid, heeft hij zelf het voordeel respectievelijk draagt hij het nadeel. Verder dan dat reikt de algemene prikkel echter niet. Specifieke, beleidsinhoudelijke stimulering is via het gemeentefonds niet mogelijk. Als die gewenst is zal dat via formele of informele afspraken binnen de sector moeten worden gerealiseerd, eventueel via wetten en regels (WMO, Jeugdzorg etc.). De stappen 1 t/m 4 zoals hiervoor beschreven resulteren in een nieuwe verdeling.
22 ................................
Stap 5: Analyse van verschil huidige en nieuwe verdeling De analyse van de herverdeling, d.w.z. van het verschil per regio tussen de huidige decentralisatieuitkering vrouwenopvang en het te ontwikkelen objectieve verdeelmodel is opgenomen in paragraaf 4.2.
3.3
Dataverzameling
De verzamelde data zijn als volgt te rubriceren: A.
Beleidsdocumenten en gesprekken met gemeenten en instellingen
B.
Enquête onder gemeenten
C.
Enquête onder instellingen en gegevens van de Federatie Opvang
Hieronder bespreken we deze bronnen stuk voor stuk. A. Beleidsdocumenten en gesprekken met gemeenten en instellingen De informatie uit beleidsdocumenten is verwerkt in hoofdstuk 2 en vormde belangrijke achtergrondkennis voor het eigenlijke onderzoek. Dat geldt ook voor de informatie uit afzonderlijke gesprekken met vier gemeenten en vier instellingen. Daarnaast is gesproken met functionarissen van de VNG en de Federatie Opvang (zie bijlage 2). Incidenteel is gesproken met functionarissen van gemeenten en instellingen i.v.m. vragen over de enquêtegegevens. B. Enquête onder gemeenten Alle 35 centrumgemeenten hebben een enquête ontvangen, waarvan er 32 zijn ingevuld. De voornaamste vragen betroffen de besteding van de decentralisatieuitkering vrouwenopvang in 2011 en 2012. Ook is gevraagd of de centrumgemeenten bovenop de decentralisatieuitkering vrouwenopvang uit eigen middelen geld hebben besteed aan vrouwenopvang en of zij een deel van de decentralisatieuitkering vrouwenopvang doorsluizen naar de regiogemeenten die binnen hun regio vallen. Ook is gevraagd welk deel van de cliënten uit de eigen regio worden opgevangen in andere regio’s. Tot slot zijn enkele beleidsmatige vragen gesteld. Van de totale bestedingen werd gevraagd (zo mogelijk) een onderverdeling te maken in deze categorieën (zie voor toelichting C): 1.
Steunpunt Huiselijk Geweld
2.
Vrouwenopvang: crisisopvang en noodbedden
3.
Vrouwenopvang: overig verblijf
4.
Vrouwenopvang: ambulante hulpverlening
5.
Tijdelijk Huisverbod
6.
Meldcode
7.
Trainingen m.b.t. huiselijk geweld en opvang
8.
Overige uitgaven.
De algemene respons was hoog, maar op onderdelen (zeer) beperkt. Zo gaven alle gemeenten hun totale bestedingen in 2011 en 2012 inclusief eventuele aanwending van extra gelden bovenop de decentralisatieuitkering, maar een onderverdeling in de hierboven genoemde categorieën gaven 26 van hen. Een indicatie van de doorverwijzing van cliënten naar andere regio’s konden negen gemeenten geven. (Zie bijlage 3 voor de vragen uit de gemeenten-enquête.)
.........................................................................
23
C. Gegevens van de Federatie Opvang en enquête onder instellingen Alle 25 instellingen voor vrouwenopvang hebben een enquête ontvangen, waarvan er 22 zijn ingevuld. De voornaamste vragen betroffen: 1.
totale kosten van instellingen (incl. eventueel MO-deel), onderverdeeld in zes kostensoorten,
2.
aantallen cliënten en hun gemiddelde verblijfsduur voor diverse vormen van opvangmet-verblijf,
3.
aantallen cliënten voor diverse vormen van ambulante zorg en nazorg,
4.
aandeel cliënten van buiten de regio en de drie voornaamste regio’s van herkomst,
5.
aandeel cliënten uit eigen regio dat elders wordt opgevangen,
6.
Aantal cliënten maatschappelijke opvang.
De Federatie Opvang houdt jaarlijks onder haar leden een enquête. Een deel daarvan vormt een belangrijke aanvulling op onze eigen enquête. Om onnodig enquêteren te vermijden hebben we de instellingen daarom ook om toestemming verzocht deze gegevens (die zij al aan de federatie leverden) te mogen gebruiken. Alle 22 respondenten hebben die toestemming verleend. De indeling in soorten voorzieningen was bij de instellingen meer gedetailleerd dan bij de gemeenten. Het betrof: Crisisopvang (7x24 uur) Noodbedden Wonen met begeleiding voor dag en nacht (7x24) Wonen met begeleiding overdag (partiële begeleiding) Wonen met begeleiding op maat (begeleid zelfstandig wonen, ambulante woonbegeleiding) Safehouse Ambulante hulpverlening (intensieve thuisbegeleiding, nazorg). De indeling hebben we ontleend aan de “VO-monitor” die momenteel in ontwikkeling is. Gezien ons doel (het maken van een verdeelmodel) hebben we enerzijds veel minder gevraagd dan in die toekomstige VO-monitor staat, anderzijds hebben we wel enkele aanvullende financiële en bedrijfseconomische gegevens gevraagd die van belang zijn voor de zorgkosten. De algemene respons is met 22 geretourneerde formulieren uit een ‘populatie’ van 25 hoog te noemen; maar op onderdelen was hij beperkt. Evenals bij de gemeenten was het leveren van gegevens over regio’s van herkomst en bestemming voor vele instellingen lastig, ofschoon ze hierover wel meer konden vermelden dan de gemeenten zelf. Een ander lastig punt was de levering van uniforme cliëntenaantallen. De gegevens over residentiële cliënten waren redelijk uniform, al waren er uitzonderingen. Weinig uniform – te weinig om ze te gebruiken – waren de gegevens over ambulante vormen van hulpverlening. Dat bleek uit onwaarschijnlijk hoge of juist lage aantallen cliënten bij sommige regio’s ten opzichte van andere. Verder leidde de vergelijking van gemeentelijke en instellingsinformatie over ambulante hulpverlening in enkele gevallen tot onwaarschijnlijke kostenverhoudingen. De slotsom is dat het kostenmodel dat in de stappen 1 en 2 wordt ontwikkeld de ambulante hulpverlening buiten beschouwing laat. Daarmee wordt overigens een beperkt deel van de kosten buiten het model gelaten, zoals uit onderstaand overzicht blijkt dat op de gemeenten-enquête is gebaseerd.
24 ................................
Overzicht 3.1 Besteding van decentralisatieuitkering vrouwenopvang (DU VO) en extra gemeentelijke middelen door centrumgemeenten 2012 (in € miljoenen en %) Gemeentelijke bestedingen 2012
Aandeel in € mln
Aandeel in %
Vrouwenopvang - verblijf
59
48%
Vrouwenopvang – ambulante hulp
11
9%
Andere uitgaven
53
43%
123
100%
Totaal (DU Vrouwenopvang en eigen middelen)
Door het niet meenemen van de ambulante hulpverlening door instellingen van vrouwenopvang neemt het kostenmodel van de instellingen 48% van de totale bestedingen voor zijn rekening in plaats van ruim 56%. In de bedragen van overzicht 3.1 zijn de extra middelen begrepen die een deel van de gemeenten inzet. Afgezet tegen de decentralisatieuitkering beslaan de bedragen die de gemeenten via de instellingen besteden hogere percentages (zie de volgende paragraaf, stap 4).
3.4
Praktische toepassing stappen 1, 2, 3 en 4
Stap 1: feitelijke uitgaven vervangen door gemiddelde kosten per voorziening De meeste instellingen die we benaderden via de digitale enquête zijn actief op zowel het gebied van maatschappelijke opvang (MO), als van vrouwenopvang (VO). Omdat voor dit onderzoek alleen de VO-kosten van belang zijn, was het eerste dat moest gebeuren het afzonderen van de MO-kosten. Dat is een klassiek probleem in gevallen dat bepaalde kosten moeten worden onderscheiden bij organisaties die ook andere activiteiten verrichten dan degene waar het in het specifieke geval om gaat. Daar zijn meerdere mogelijkheden voor. Eén ervan is de administratieve methode, deze is echter tijdrovend en duur en leidt vaak tot schier onoplosbare kwesties over of iets in de ene of de andere categorie valt. In ons vooronderzoek hebben we deze optie verkend. Op grond van wat we van sectordeskundigen hoorden en van onze eigen onderzoekservaring besloten we dat dit geen begaanbare weg is. Zowel van de respondenten (de instellingen en gemeenten), als van de onderzoekers zou het een onevenredig grote inspanning vragen. Een andere methode is de modelmatige aanpak die hier gevolgd is. Die is globaler, maar sneller en goedkoper. Bovendien leidt ze tegelijkertijd tot het ‘uitmiddelen’ van heel specifieke lokale kenmerken die naar hun aard niet in een algemeen en objectieve verdeelmodel kunnen en/of mogen worden verwerkt. De door ons toegepaste modelmatige methode maakt gebruik van de volgende gegevens, die op hun beurt zijn afgeleid van de enquête onder de 25 instellingen: 1.
Aantal VO cliëntjaren
2.
Aandeel MO cliënten t.o.v. VO cliënten
3.
Aantal locaties van een instelling
4.
Regionale prijsverschillen tussen woningen (alleen relevant voor huisvestingskosten).
Feitelijk zijn drie modellen gemaakt, namelijk voor drie kostensoorten: personeelskosten, huisvestingskosten en overige kosten.
.........................................................................
25
Ter toelichting het volgende: Ad 1. Er is een kostenverschil tussen de verschillende voorzieningen (“crisisopvang, noodbedden, etc.”). De kosten hangen vooral samen met verblijfsduur. 1 Omdat het in deze stap gaat om de landelijk gemiddelde kosten is ook de verblijfsduur per voorziening gemiddeld. Voor “crisisopvang en noodbedden” is dat 2 maanden voor “langdurige opvang, 24 uur” 9 maanden, voor “langdurige opvang, dagopvang” 6 maanden, voor “opvang op maat” 8 maanden en voor “safehouse” 6 maanden. Het door ons gehanteerde getal voor “cliëntjaren” is een met deze gemiddelde verblijfsduren gewogen gemiddelde van de cliëntenaantallen in deze categorieën. Hier waren er enkele ‘witte vlekken’ in de enquêteresultaten; ze konden worden opgevuld door gemiddelde aandelen ontleend aan de rest van de populatie. Ad 2. Door (de verhouding tussen) MO-cliënten en VO-cliënten in het model op te nemen is vast te stellen hoe de totale kosten worden beïnvloed door deze twee categorieën. En vervolgens is het mogelijk om het model uitsluitend toe te passen op datgene waarover dit onderzoek gaat, namelijk de VO-cliënten. 2 Ad 3. Het aantal locaties beïnvloedt de kosten per cliëntjaar. Hoe meer locaties, des te hoger de kosten. Het expliciet onderscheiden van locaties is niet alleen relevant voor de kosten, maar ook voor die vervolgstap: de stap van instellingen naar centrumgemeenten. Een deel van de 25 instellingen is namelijk in meerdere regio’s actief; in totaal zijn er 43 locaties. Doordat bekend is in welke regio de locaties gesitueerd zijn, kunnen de instellingskosten worden ‘toegewezen’ aan die regio’s. A4. Zoals bekend zijn er regionale prijsverschillen voor huisvestingslasten. Vandaar dat daarmee in het kostenmodel voor huisvesting rekening wordt gehouden. De cijfermatige invloed van deze vier factoren op de kosten per cliëntjaar is bepaald door “lineaire regressie”, een veel gebruikte statistische methode. Dit leidt tot de volgende kostenvergelijkingen: 3 Personeelskosten per cliëntjaar = 14.500 x (cliëntjaren VO/142) -0,36 x aantal locaties 0,61 x (cliënten MO+VO / cliënten VO) 0,92 (R 2 =0,75)
Huisvestingskosten per cliëntjaar =
3.000 x (cliëntjaren VO/142) -0,46 x aantal locaties 0,55 x (cliënten MO+VO / cliënten VO) 0,85 x provinciale
prijsindex woningen (R 2 =0,61)
Overige kosten per cliëntjaar =
2.500 x (cliëntjaren VO/142) -0,33 x aantal locaties 0,68 x (cliënten MO+VO / cliënten VO) 1,16
(R 2 =0,73) 1
Andere kostenverschillen konden niet worden aangetoond; dat kan te maken hebben met het geringe aantal waarnemingen. Dit punt illustreert dat onze aanpak niet geschikt is om kengetallen aan te ontlenen voor doeleinden van bedrijfsvoering door instellingen. 2 Technisch gebeurt dat door in de onderstaande vergelijkingen het aantal MO-cliënten op 0 te zetten. Dan vervalt de term waarin de invloed van dat aantal op de totale kosten is opgenomen en resteren alleen de VO-kosten. 3 Tussen haken bij elke vergelijking staat de “R 2 ”. Dit is een statistische maat die aangeeft in welke mate de vergelijking de feitelijke uitgaven beschrijft. De R 2 kan alle waarden tussen 0 en 1 aannemen; hoe dichter bij 1, des te beter de vergelijking de feitelijke waarneming beschrijft.
26 ................................
Daarbij merken we nog op dat er in de modellen een soort vaste component is, met als kantelpunt 142 cliëntjaren. Boven dat aantal nemen de kosten per cliëntjaar af, daaronder nemen ze toe. Voor de praktische betekenis van een en ander hebben we in overzicht 3.2 enkele leesvoorbeelden opgenomen: de eerste regel geeft voor de drie kostensoorten de kosten weer per cliëntjaar bij een instelling met 142 cliëntjaren en 1 vestiging, de tweede regel geeft voor de drie kostensoorten de daling van de kosten per cliëntjaar als het aantal cliëntjaren met 10% stijgt, de derde regel geeft voor de drie kostensoorten de opslag op de kosten per cliëntjaar als het aantal vestigingen stijgt, de vierde regel geeft de invloed weer van 10% meer MO-cliënten. (Zoals gezegd is dit deel van de kostenvergelijkingen alleen nodig om de MO- en VO-kosten apart kunnen onderscheiden). Overzicht 3.2 Leesvoorbeelden voor interpretatie van de drie kostenmodellen aspect
personeelskosten
huisvestingskosten
Overige kosten
Kostprijs per cliëntjaar
14.500 euro
3.000 euro
2.500 euro
3,6%
4,6%
3,3%
1,5; 2,0; 2,3; 2,7
1,5; 1,8; 2,1; 2,4
1,6; 2,1; 2,6; 3,0
9,2%
8,5%
11,6%
VO (bij 142 cliënten en 1 locatie) % daling kostprijs per cliëntjaar bij 10% meer cliëntjaren dan 142 opslagfactor kostprijs per cliëntjaar bij resp. 2,3,4,5 locaties Verhoging kosten bij 10% MO cliënten
Deze kostenmodellen zijn gebaseerd op de kosten en cliëntaantallen op instellingsniveau en geven gemiddelde kostprijzen per cliëntjaar, rekening houdend met de schaal van de instelling (des te groter de instelling, des te lager de gemiddelde kostprijs), extra kosten bij meerdere locaties en een MO-deel. De gemiddelde kosten, die op basis van deze modellen voor iedere instelling berekend kunnen worden, wijken af van de feitelijke kosten vanwege onder meer verschillen in doelmatigheid en financiële ruimte tussen instellingen, kwaliteitsverschillen en verschillen in beleid, zaken waar we in het verdeling van middelen geen onderscheid voor willen maken. Vervolgens hebben we deze kostenmodellen toegepast op de cliëntaantallen VO, die we met de enquête onder instellingen per locatie hebben opgevraagd. We willen immers toe naar gemiddelde kosten vrouwenopvang per regio. Dit wordt uitgevoerd in stap 2. Stap 2: het effect van in- en uitstroom van cliënten tussen regio’s verwerken in de kosten In deze stap worden eerst de kosten per opvangregio bepaald. Dat gebeurt door het kostenmodel voor de instellingen uit stap 1 toe te passen op de cliëntjaren van de regio’s van opvang. Conform het uitgangspunt van “opvang zoveel mogelijk in eigen regio” moet het
.........................................................................
27
verdeelmodel op de ‘eigen cliënten’ zijn gebaseerd. Daarom worden de cliëntjaren van de opvangregio’s gecorrigeerd voor in– en uitstroom, zodat het aantal cliëntjaren-naar-regiovan-herkomst ontstaat. Om de aantallen cliëntjaren per regio van herkomst te bepalen is het zaak cliënten vanuit de regio van opvang ‘terug te plaatsen’ naar de regio van herkomst. Vandaar de vragen aan de instellingen (en gemeenten) over het percentage instroom en uitstroom en de drie voornaamste regio’s van herkomst. Idealiter zouden de gegevens over herkomst en bestemming aan een volledig ingevulde matrix van het volgende type moeten worden ontleend: Overzicht 3.3 Illustratieve matrix van ‘cliëntenstromen’ tussen regio’s A, B C en D naar A
naar B
naar C
naar D
totaal
van A
90
0
30
10
130
van B
20
60
0
20
100
van C
20
30
30
40
120
van D
10
20
20
100
150
totaal
140
110
80
170
500
Van elke regio is dan bekend hoeveel cliënten hij opvangt en waar die vandaan komen, als ook hoeveel cliënten uit de eigen regio elders worden opgevangen. In de praktijk echter zijn er geen vier regio’s, maar 35. In de wetenschap dat gegevens over in- en uitstroom vaak moeilijk te leveren zijn hebben we - om de instellingen niet te ‘overvragen’ - naast het aantal opgevangen cliënten niet naar alle ‘cliënt-stromen’ gevraagd en dit beperkt tot: 1.
het percentage cliënten dat van elders komt en de ’top 3’-regio’s waar diegenen vandaan komen,
2.
het percentage cliënten uit de eigen regio dat elders wordt opgevangen.
In beginsel is met is met percentages cliënten dat van elders komt respectievelijk dat naar elders gaat het belangrijkste af te leiden: voor elke regio de in- en uitstroom en het aantal cliëntjaren. En dat is op zijn beurt genoeg om alle cliënten toe te delen aan hun regio van herkomst, wat weer de basis vormt om de gemiddelde kosten van elke regio te bepalen (zie bijlage 5). De vraag naar de ’top 3’-regio’s waar cliënten vandaan komen was strikt genomen niet nodig. In de praktijk bood het echter aanvullende informatie, met name dan als andere regio’s geen of beperkte gegevens hadden aangeleverd. Uit de feitelijke enquêteresultaten blijkt dat een deel van de regio’s ook die ‘top 3’ niet kent. Bovendien blijkt dat de som van alle uitstroom niet gelijk is aan de som van alle instroom. Dat kan te maken hebben met verschillen in definitie van het begrip cliënt, met verschillende peildata en dergelijke. We hebben diverse methoden gebruikt om ‘witte’ vlekken op te vullen. Met name het percentage verwijzingen naar andere regio’s was een gegeven waar veel instellingen moeite mee hadden. Indien niet bekend, hebben wij het percentage genomen dat de gemeente in haar enquête heeft vermeld. Indien ook dat onbekend was, hebben we gebruik gemaakt van het door ons geconstateerde positieve verband tussen het doorverwijspercentage en
28 ................................
het kengetal “inwoners centrumgemeente / aantal cliënten bij de locatie”. Dit verband is gevonden in de beschikbare gegevens van de instellingen, gecombineerd met gegevens van de centrumgemeenten 1. Aangezien het kengetal “inwoners centrumgemeente / aantal cliënten bij de locatie” voor alle locaties bekend was, konden we daaruit het doorverwijspercentage afleiden voor de 22 instellingen die de enquêtes invulden. De resultaten van deze exercities zijn weergegeven in tabellen 3.1 en 3.2. We geven eerst een algemene toelichting bij de tabellen en analyseren dan de uitkomsten zelf. Algemene toelichting 1.
Tabel 3.1 presenteert de “cliëntenjaren” per regio. Kolom 1 geeft de feitelijke cliëntjaren; dat is het aantal in de regio van opvang. Kolom 2 bevat het saldo van in- en uitstroom van de opvangregio met andere regio’s. De som van 1 en 2 staat in kolom 3; dit is het aantal cliëntjaren in de regio van herkomst. De laatste kolom heeft het verschil in procenten, dus het saldo van in- en uitstroom t.o.v. van de huidige cliëntjaren in de opvangregio. In totaal zijn er 3.200 cliëntjaren in de 30 regio’s.
2.
Om de regio’s onderling beter te kunnen vergelijken worden in tabel 3.2 de cijfers uit tabel 3.1 onder één noemer gebracht: het aantal cliëntjaren per 10.000 woonruimten. De analyse van de gegevens zal daarop zijn gebaseerd.
3.
Zoals de tabellen laten zien konden de in- en uitstroomgegevens van zes regio’s niet worden opgesteld en zijn ze op nihil gesteld. De reden is dat de aldaar werkzame drie instellingen de enquête niet hebben ingevuld.2
4.
Het aantal van 30 regio’s – waar 86% van het landelijk aantal inwoners woonachtig is – is ruim voldoende voor een statische analyse.
5.
De onderste regel in de tabellen (“Nederland”) betreft strikt genomen ‘slechts’ 30 van de 35 regio’s; gezien het grote aantal van 30 ten opzichte van 35 zal dit dicht bij het werkelijke Nederlandse totaal liggen.
1
2
Voor de statistici: log(p/100-p) = -1,85 + 0,0001292 x (inwoners / cliënten VO) ; Waarbij p = doorverwijspercentage R 2 =0,8 en t-waarde bij coëfficiënt 0,0001292 = 7. Naast het versturen van de gebruikelijke ‘herinneringsberichten’ is ook anderszins contact gezocht met de instellingen om na te gaan of een verlenging van de responstermijn mogelijkheid bood een (deel van) de vragen alsnog te beantwoorden. Dit bood geen soelaas.
.........................................................................
29
Tabel 3.1
Feitelijke “cliëntjaren” voor 30 centrumgemeenten en de omzetting ervan in “cliëntjaren per herkomstregio” in 2012 1.
VO-regio
2.
3.
Saldo van in-
Aantal naar
woonruimten
Feitelijk aantal
en uitstroom
“herkomst”
4.
2012
(cliëntjaren)
(cliëntjaren)
(cliëntjaren)
Alkmaar
203.924
57
10
67
17%
Almere
163.582
33
61
94
187%
Amersfoort
167.416
22
1
22
2%
Amsterdam
507.930
219
207
426
95%
Apeldoorn
233.297
29
1
30
4%
Arnhem
308.615
33
20
53
59%
Breda
314.890
219
-57
162
-26%
Delft
143.574
9
4
13
44%
Den Bosch
271.502
nb
nb
nb
nb
Den Haag
390.877
144
76
221
53% 30%
Den Helder
Verschil (%)
88.816
76
23
99
Dordrecht
170.433
nb
nb
nb
nb
Ede
103.771
13
12
25
97%
Eindhoven
270.203
57
35
92
62%
Emmen
232.978
139
-57
82
-41%
Enschede
279.196
90
-33
56
-37%
Gouda
102.811
23
-10
13
-43%
Groningen
292.856
310
-96
214
-31%
Haarlem
257.616
60
10
70
17%
Heerlen
129.515
56
-39
17
-70%
Helmond
89.113
45
21
67
47%
Hilversum
122.604
nb
nb
nb
nb
Leeuwarden
305.975
348
-226
123
-65%
Leiden
239.815
90
10
101
11%
Maastricht
178.964
220
-4
215
-2%
Nijmegen
247.228
27
1
27
3%
Rotterdam
413.505
369
50
419
14%
Spijkenisse
142.289
nb
nb
nb
nb
Tilburg
196.670
192
-61
131
-32%
Utrecht
390.945
82
109
191
132%
Venlo
228.362
23
11
34
47%
88.278
52
-17
35
-33%
Vlaardingen Vlissingen
198.315
nb
nb
nb
nb
Zaanstad
143.804
53
9
62
17%
Zwolle
231.401
111
-71
41
-63%
7.851.070
3.200
0
3.200
0%
NEDERLAND
Door de verschillen in omvang tussen de regio’s is tabel 3.1 niet zo informatief, vandaar dat we in tabel 3.2 de aantallen cliëntjaren uitdrukken per 10.000 woonruimten.
30 ................................
Tabel 3.2
Feitelijke “cliëntjaren” voor 30 centrumgemeenten en de omzetting ervan in “cliëntjaren per herkomstregio” in 2012, uitgedrukt per 10.000 woonruimten 1.
VO-regio
2.
3.
Saldo van in-
Aantal naar
woonruimten
Feitelijk aantal
en uitstroom
“herkomst”
4.
2012
(cljr/wnr)
(cljr/wnr)
(cljr/wnr)
Alkmaar
203.924
2,8
0,5
3,3
17%
Almere
163.582
2,0
3,7
5,7
187%
Amersfoort
167.416
1,3
0,0
1,3
2%
Amsterdam
507.930
4,3
4,1
8,4
95%
Apeldoorn
233.297
1,2
0,1
1,3
4%
Arnhem
308.615
1,1
0,6
1,7
59%
Breda
314.890
7,0
-1,8
5,2
-26%
Delft
143.574
0,6
0,3
0,9
44%
Den Bosch
271.502
nb
nb
nb
nb
Den Haag
390.877
3,7
2,0
5,6
53% 30%
Den Helder
Verschil (%)
88.816
8,6
2,6
11,1
Dordrecht
170.433
nb
nb
nb
nb
Ede
103.771
1,2
1,2
2,4
97%
Eindhoven
270.203
2,1
1,3
3,4
62%
Emmen
232.978
6,0
-2,5
3,5
-41%
Enschede
279.196
3,2
-1,2
2,0
-37%
Gouda
102.811
2,2
-1,0
1,3
-43%
Groningen
292.856
10,6
-3,3
7,3
-31%
Haarlem
257.616
2,3
0,4
2,7
17%
Heerlen
129.515
4,3
-3,0
1,3
-70%
Helmond
89.113
5,1
2,4
7,5
47%
Hilversum
122.604
nb
nb
nb
nb
Leeuwarden
305.975
11,4
-7,4
4,0
-65%
Leiden
239.815
3,8
0,4
4,2
11%
Maastricht
178.964
12,3
-0,2
12,0
-2%
Nijmegen
247.228
1,1
0,0
1,1
3%
Rotterdam
413.505
8,9
1,2
10,1
14%
Spijkenisse
142.289
nb
nb
nb
nb
Tilburg
196.670
9,8
-3,1
6,7
-32%
Utrecht
390.945
2,1
2,8
4,9
132%
Venlo
228.362
1,0
0,5
1,5
47%
88.278
5,8
-1,9
3,9
-33%
Vlaardingen Vlissingen
198.315
nb
nb
nb
nb
Zaanstad
143.804
3,7
0,6
4,3
17%
Zwolle
231.401
4,8
-3,1
1,8
-63%
NEDERLAND 7.851.070 4,6 0,0 4,6 0% Opmerking: Het Nederlandse gemiddelde aantal cliëntjaren per woonruimte is gebaseerd op het aantal in tabel 3.1 en het aantal woonruimten in de 30 regio’s waarvan enquêtegegevens beschikbaar zijn. 4,6 is dus gelijk aan (3.200/6.945.927)x10.000.
.........................................................................
31
Analyse cliëntjaren in opvang- en herkomstregio’s 1.
Tabel 3.2 laat zien dat er gemiddeld in de 30 regio’s voor 4,8 “cliëntenjaren per 10.000 woonruimten” opvang is. De verschillen tussen de regio’s zijn echter groot.
2.
In de opvangregio’s (kolom 1) zijn de verschillen het grootst. Dit varieert van 0,6 in Delft tot 12,3 in Maastricht.
3.
Bezien we de herkomstregio’s (kolom 3) zijn de verschillen kleiner. Dit varieert van 0,9 in Delft tot 12,0 in Maastricht.
4.
De conclusie is dat het corrigeren voor netto in- en uitstroom een licht dempende werking heeft op de verschillen tussen de regio’s. Dat was ook de verwachting. Het feitelijke, historische gegroeide aanbod van opvangvoorzieningen is immers ongelijkmatig over het land gespreid en het corrigeren voor in- en uitstroom leidt tot een gelijkmatiger spreiding.
5.
Het algemene patroon van de correctie is dan ook dat opvangregio’s met meer dan gemiddelde opvang (méér dan 4,8 “cliëntenjaren per 10.000 woonruimten”) cliënten ‘verliezen’ aan herkomstregio’s, en omgekeerd. Wel zijn er uitzonderingen op dit patroon, zoals Den Helder. Dat kan een incidentele ontwikkeling in 2012 zijn en/of voortkomen uit beperkingen in de verzamelde informatie.
6.
We wijzen erop dat niet kon worden verwacht dat het rekening houden in- en uitstroom ertoe zou leiden dat alle regio’s op het landelijke gemiddelde van 4,8 terecht komen. o
Naast een incidentele ontwikkeling en/of beperkingen in de gegevens, zijn er ook verschillen die samenhangen met regionale kenmerken van de bevolking, kenmerken die tot verschillen in vraag naar opvang met zich meebrengen. (Zie stap 4.)
o
Mogelijk is er ook een aanbod-effect. Dat wil zeggen dat een relatief groot voorzieningenaanbod enigszins stimulerend werkt op de vraag naar opvang vanuit de eigen regio; dat is een effect waarvoor via de in- en uitstroom niet wordt gecorrigeerd.
7.
Een laatste opmerking. We zijn erop gewezen dat grote instroom kan samenhangen met een groot aantal cliënten waarvan de kosten met GGZ-gelden worden gefinancierd. We menen dat dit geen reden is om dit deel van de instroom buiten beschouwing te laten. Integendeel. Als deze kosten via de GGZ (of andere kanalen buiten de decentralisatieuitkering) worden gefinancierd, betreft het voor een verdeelmodel dat zich op de decentralisatieuitkering richt, niet relevante kosten.
Van cliëntjaren naar kosten Het laatste deel van deze stap (2) is het berekenen van de gemiddelde kosten per regio. Hiertoe gebruiken we het in stap 1 ontwikkelde kostenmodel op de volgende wijze: •
We passen het toe op de aantallen cliëntjaren per regio van opvang (feitelijke aantallen cliëntjaren) en per regio van herkomst.
•
Voor de kostenberekening gaan we uit van 1 locatie per regio.
•
Voor de kostenberekening is er geen sprake van een MO-deel (we zijn uitsluitend geïnteresseerd in VO-kosten)
In tabel 3.3 staan de uitkomsten van deze modelberekening inclusief het verschil tussen opvangregio en herkomstregio, wederom uitgedrukt per woonruimte. Uit de tabel is af te leiden dat een verandering van cliëntjaren vanwege correctie van in- en uitstroom niet één op één doorwerkt in de kosten. Dat komt omdat in het kostenmodel schaalvoordelen zijn verwerkt, waardoor tegenover X% extra cliënten minder dan X% extra kosten staan. Dit heeft een dempende werking op het effect van de in- en uitstroom op de kosten.
32 ................................
Tabel 3.3
Voor 30 centrumgemeenten de kosten op basis van feitelijke “cliëntjaren” en van “cliëntjaren per herkomstregio” in 2012, uitgedrukt per woonruimte 1.
2.
Kosten regio’s
Kosten regio’s
woonruimten
van opvang
van herkomst
2012
(€/wnr)
(€/wnr)
Verschil (%)
stroom (%)
Alkmaar
203.924
8,5
9,4
11%
17%
Almere
163.582
7,1
13,8
94%
187%
Amersfoort
167.416
5,7
5,8
2%
2%
Amsterdam
507.930
7,9
12,1
53%
95%
Apeldoorn
233.297
4,7
4,8
2%
4%
Arnhem
308.615
3,9
5,2
33%
59%
Breda
314.890
12,6
10,4
-17%
-26%
Delft
143.574
3,7
4,6
24%
44%
Den Bosch
271.502
nb
nb
nb
nb
Den Haag
390.877
7,7
10,1
31%
53%
88.816
23,3
27,5
18%
30%
Dordrecht
170.433
nb
nb
nb
nb
Ede
103.771
6,4
9,7
52%
97%
Eindhoven
270.203
6,3
8,5
35%
62%
Emmen
232.978
12,4
8,9
-28%
-41%
Enschede
279.196
7,9
5,9
-25%
-37%
Gouda
102.811
9,2
6,4
-30%
-43%
Groningen
292.856
16,2
12,8
-21%
-31%
Haarlem
257.616
6,9
7,6
10%
17%
Heerlen
129.515
12,5
5,8
-54%
-70%
89.113
15,9
20,3
28%
47%
VO-regio
Den Helder
Helmond
3.
4. Effect correctie in- en uit-
Hilversum
122.604
nb
nb
nb
nb
Leeuwarden
305.975
16,8
8,7
-48%
-65%
Leiden
239.815
9,4
10,0
6%
11%
Maastricht
178.964
21,5
21,3
-1%
-2%
Nijmegen
247.228
4,2
4,3
2%
3%
Rotterdam
413.505
13,2
14,3
8%
14%
Spijkenisse
142.289
nb
nb
nb
nb
Tilburg
196.670
18,6
14,6
-22%
-32%
Utrecht
390.945
5,6
9,5
70%
132%
Venlo
228.362
4,0
5,1
28%
47%
88.278
17,8
13,9
-22%
-33%
Vlissingen
198.315
nb
nb
nb
nb
Zaanstad
143.804
11,5
12,7
10%
17%
Zwolle
231.401
10,9
5,8
-47%
-63%
Vlaardingen
NEDERLAND 7.851.070 9,8 9,8 0% 0% Opmerking: Het Nederlandse gemiddelde bedragen per woonruimte zijn gebaseerd op het aantal woonruimten in de 30 regio’s waarvan enquêtegegevens beschikbaar zijn (namelijk 6.945.927).
.........................................................................
33
Stap 3: landelijk bedrag aanpassen aan beschikbare middelen in decentralisatieuitkering vrouwenopvang Zoals bekend worden de diverse vormen van vrouwenopvang door de geënquêteerde instellingen uit verschillende bronnen gefinancierd, naast gemeentelijke middelen (uit decentralisatieuitkering vrouwenopvang en overige) zijn ook ABWZ, GGZ en jeugdzorg 1 bronnen van financiering. Uit het vooronderzoek bleek dat het binnen gegeven tijd en budget niet mogelijk zou zijn na te gaan welk deel van de kosten voor instellingen uit welke bron wordt bekostigd. 2 Dus is besloten om naar alle kosten van vrouwenopvang (verblijf èn ambulante zorg) te vragen – ongeacht de financiering en dit toe te passen op (delen van) de decentralisatieuitkering vrouwenopvang. In de loop van ons onderzoek bleek dat de gegevens over ambulante zorg niet bruikbaar waren om er kosten op te baseren, vandaar dat het kostenmodel uit de stappen 1 en 2 alleen betrekking heeft op verblijfscliënten. Op grond van de enquête onder instellingen zijn de verblijfkosten circa €77 miljoen (exclusief de MO-kosten). 3 Uit de enquête onder de centrumgemeenten is een lager bedrag af te leiden, namelijk rond €59 miljoen. 4 Daarin zijn eigen middelen begrepen die de gemeenten bovenop de decentralisatieuitkering uitgeven. Verder ontvangen de instellingen van de gemeenten circa €11 miljoen voor ambulante hulpverlening. Samen is dat €70 miljoen ofwel 66% van de decentralisatieuitkering. Tenslotte laat een deel van de gemeenten de uitvoering van de Steunpunten Huiselijk Geweld (SHG’s) verzorgen door de instellingen voor vrouwenopvang. 5 De eigen bijdragen van de gemeenten kunnen geen onderwerp van herverdeling zijn. Het enige dat via het hier te ontwikkelen model wordt verdeeld is de decentralisatieuitkering. Uit de enquête blijkt dat de bestedingen voor opvang en andere uitgaven ongeveer gelijk zijn. Die verhouding passen we ook toe op de verdeling van de decentralisatieuitkering. Normering van ambulante en andere kosten Hier doet zich de vraag voor: zijn de VO-verblijfkosten die uit de stappen 1 t/m 3 volgen alleen geschikt als basis voor een ‘verblijf-verdeelmodel’ of ook voor de andere helft decentralisatieuitkering? Als het ‘verblijfkostenmodel’ op de hele decentralisatieuitkering wordt toegepast, betekent dit: ambulante en andere kosten wordt berekend als een vaste opslag op de verblijfkosten. Wij stellen voor dit niet te doen. De vraag is dan hoe kosten van ambulante zorg en andere activiteiten worden verwerkt in het kostenmodel, wanneer het niet gebeurt met een vaste opslag op de VO-verblijfkosten. Dit is als volgt vorm gegeven: a.
Van de 26 gemeenten die een specificatie van de bestedingen hebben gegeven nemen we de feitelijke bedragen voor “ambulante zorg en andere activiteiten”. Van de
1
2 3
4
5
Een deel van de VO-instelling is ook erkende instelling van jeugdzorg. Dat is van belang omdat slachtoffers zelf jongeren zijn of kinderen hebben die ‘meekomen’. Dat geldt eens te meer voor instellingen die ook maatschappelijke opvang verzorgen; zie stap 1 hierboven. Voor de 30 instellingen die de enquête hebben ingevuld is dat €68 miljoen. Als men dit verhoogt naar rato van het landelijk aantal woonruimten wordt dat €77 miljoen. Niet alle gemeenten hebben in hun enquête een specificatie van de besteding kunnen geven. 26 gemeenten deden dat wel. Hun bestedingen aan “verblijfsopvang” zijn circa € 45 miljoen. Als dit bedrag wordt verhoogd naar rato van de woonruimten van de ‘missende waarnemingen’ ontstaat een bedrag van €59 miljoen. Op basis van de enquête onder de gemeenten kan het landelijke bedrag voor de SHG’s op ruim €20 miljoen worden geschat. Omdat niet is gevraagd door wie de gemeenten het SHG laten uitvoeren is niet te zeggen welk deel van dat bedrag naar de VO-instellingen gaat.
34 ................................
9 gemeenten die geen specificatie van de bestedingen hebben gegeven stellen we de bedragen voor “ambulante zorg en andere activiteiten” op de helft van hun totale bestedingen (dit is de gemiddelde verhouding tussen “ambulant etc.” en de totale bestedingen bij de gemeenten die wel een specificatie gaven). b.
De bedragen van a. zijn echter ‘te hoog’, omdat daarin naast de decentralisatieuitkering ook eigen middelen in opgenomen zijn. Daarom verlagen we ze tot de som uitkomt op €53 miljoen, dus de helft van de te verdelen decentralisatieuitkering.
c.
1
In de bedragen per regio werkt echter nog steeds de (sterk historisch bepaalde) decentralisatieuitkering door: een hoge uitkering geeft potentieel ruimte voor hoge uitgaven voor dit onderdeel en omgekeerd. Daarom corrigeren we de bedragen met het effect van in- en uitstroom van cliënten tussen regio’s zoals we dat ook voor de verblijfkosten deden. We passen er dus het percentage op toe waarmee we in stap 2 de verblijfkosten aanpasten om van kosten per opvangregio over te gaan naar kosten van herkomstregio (zie tabel 3.3 kolom 3). Op die wijze wordt een element van de verblijfkosten ingebouwd in de kosten voor ambulante hulpverlening en andere zaken.
Tegen de zo bepaalde bedragen voor “ambulante zorg en andere activiteiten” kan worden ingebracht dat daarin een element van eigen beleid kan schuilen dat niet thuishoort in een objectief verdeelmodel. Daar staan twee punten tegenover. Ten eerste worden niet de volledige geldsom van feitelijke uitgaven ingebracht, meer een 10% lager bedrag (b.) Ten tweede wordt een correctie aangebracht op basis van in- en uitstroom tussen opvang- en herkomstregio’s (c). Het is dus niet zo dat de feitelijke uitgaven ‘onversneden’ in het kostenmodel worden verwerkt dat vervolgens in de laatste stap wordt omgezet in objectieve verdeelmaatstaven. Wel vindt er enige compensatie plaats bij die gemeenten die relatief veel eigen middelen aanwenden. Gemiddeld is de eigen inbreng namelijk 10% bovenop de decentralisatieuitkering, maar hij varieert sterk van gemeente tot gemeente. De meeste gemeenten voegen niets of weinig toe, sommige vrij veel. Tot de laatste behoren de grote drie steden.
1
In één geval verlagen we een individueel bedrag omdat uit de score en de toelichting van de gemeente blijkt dat een erg ruime definitie van “andere activiteiten” is gehanteerd.
.........................................................................
35
Tabel 3.4
Voor 30 centrumgemeenten de verblijfkosten in regio’s van herkomst en de ambulante hulpverlening en andere kosten in 2012, uitgedrukt per woonruimte 2. Kosten
VO-regio
1. Kosten
‘ambulant en
woonruimten
‘verblijf’
andere’
3. Totale kosten (€/wnr)
2012
(€/wnr)
(€/wnr)
Alkmaar
203.924
6,4
3,5
9,9
Almere
163.582
9,4
9,4
18,8
Amersfoort
167.416
3,9
4,3
8,3
Amsterdam
507.930
8,2
13,3
21,6
Apeldoorn
233.297
3,3
7,1
10,4
Arnhem
308.615
3,6
5,6
9,2
Breda
314.890
7,1
5,2
12,3
Delft
143.574
3,1
6,4
9,5
Den Bosch
271.502
nb
nb
nb
Den Haag
390.877
6,9
10,4
17,3 23,7
Den Helder
88.816
18,8
4,9
Dordrecht
170.433
nb
nb
nb
Ede
103.771
6,6
14,9
21,5
Eindhoven
270.203
5,8
6,5
12,3
Emmen
232.978
6,0
2,4
8,4
Enschede
279.196
4,0
4,0
8,1
Gouda
102.811
4,4
8,0
12,4
Groningen
292.856
8,7
3,3
12,0
Haarlem
257.616
5,2
3,8
9,0
Heerlen
129.515
4,0
1,7
5,7
89.113
13,9
6,1
20,0
Hilversum
122.604
nb
nb
nb
Leeuwarden
305.975
5,9
4,6
10,5
Leiden
239.815
6,8
4,8
11,6
Maastricht
178.964
14,5
2,2
16,7
Nijmegen
247.228
2,9
5,3
8,2
Rotterdam
413.505
9,8
12,2
21,9
Spijkenisse
142.289
nb
nb
nb
Tilburg
196.670
10,0
7,2
17,2
Utrecht
390.945
6,5
10,4
16,9
Venlo
228.362
3,5
5,3
8,8
88.278
9,5
4,3
13,8
Helmond
Vlaardingen Vlissingen
198.315
nb
nb
nb
Zaanstad
143.804
8,6
4,8
13,4
Zwolle
231.401
4,0
3,8
7,8
7.851.070
6,7
6,7
13,4
NEDERLAND
36 ................................
Stap 4: gecorrigeerde kosten omzetten in verdeelmodel met objectieve bevolkingskenmerken De totale kosten uit Tabel 3.4, kolom 3, worden met behulp van regressieanalyse omgezet in verdeelmaatstaven. Regressieanalyse is een methode om een bepaalde variabele (bijvoorbeeld kosten van beleid) te verklaren uit andere variabelen (kostendragers). In dit onderzoek gaat het om de vraag of de kosten uit stap 3 kunnen worden verklaard met verdeelmaatstaven die in het verdeelmodel van het gemeentefonds voorkomen. Het antwoord op die vraag wordt gevormd door een combinatie van inhoudelijke en statistische argumenten. Zo kan een maatstaf (kostendrager) statistisch nauw samenhangen met de kosten, terwijl daarvoor geen inhoudelijke verklaring kan worden gegeven. Omgekeerd kan er een inhoudelijk aannemelijke variabele zijn die statistisch nauwelijks een bijdrage levert aan de verklaring van de kosten. We schetsen nu hoe we statistische en inhoudelijke argumenten gewogen hebben. Eerst presenteren we de resultaten van de vraag daarover uit de enquête onder de 35 centrumgemeenten en leggen we die naast de potentiële maatstaven voor het verdeelmodel, namelijk de maatstaven die zijn opgenomen in het cluster Maatschappelijke zorg van het gemeentefonds.1 Daaruit volgt een selectie van maatstaven die vervolgens statistisch zijn getoetst, dat wil zeggen, die door middel van lineaire regressie zijn gebruikt om de kosten die resulteren uit stap 3 om te zetten in een verdeelmodel. Enquête onder centrumgemeenten We vroegen de gemeenten om uit zes mogelijkheden de drie grootste risicofactoren te kiezen die eraan bijdragen dat een beroep op vrouwenopvang wordt gedaan. 2 De cijfermatige resultaten van de 15 gemeenten die deze vraag hebben beantwoord zijn in het overzicht hieronder samengebracht. Overzicht 3.4.a
Antwoorden door centrumgemeenten op meerkeuze-vragen naar risicofactoren bij cliënten
1
2
Risicofactor
Score
Sociaal-economische status
16
Schulden
15
Etnisch-culturele achtergrond
15
Arbeidssituatie (bijv. uitkering)
5
Burgerlijke staat (bijv. alleenstaande moeders)
4
Leeftijd
0
Anders, namelijk
24
Een toevoeging van nieuwe maatstaven ligt gezien de relatief kleine omvang van de decentralisatieuitkering vrouwenopvang niet voor de hand. Het is niet uitgesloten dat bij het ontwikkelen van de verdeelmodellen i.v.m. de grote decentralisaties, waarbij het om vele miljarden gaat, maatstaven worden ontwikkeld die ook voor vrouwenopvang c.a. relevant zijn. Gezien het stadium waarin de betreffende onderzoeken verkeren is daarover nu nog niets te zeggen. Daarom beperken we ons tot op dit moment in het gemeentefonds voorhanden verdeelmaatstaven. Op basis van de in ontwikkeling zijnde monitor van de Federatie Opvang hebben we een dergelijke vraag ook aan de instellingen willen voorleggen. Uit de test onder enkele instellingen bleek echter dat het niet altijd mogelijk was die vraag te beantwoorden.
.........................................................................
37
Bij de keuze “anders” bood de enquête de mogelijkheid op dit te omschrijven. Deze omschrijvingen zijn samengevat in tabel 3.4.b: Overzicht 3.4.b Omschrijving door centrumgemeenten van “anders” bij vragen naar risicofactoren bij cliënten Risicofactor “anders, namelijk”
Score
Psychische of psychiatrische problemen, verstandelijke
9
beperking Ervaringen met geweld in de jeugd
4
Beperkt sociaal netwerk
2
Relatieproblemen (inclusief geweld)
2
diverse
7
Onder “diverse” valt o.a. de opmerking “situaties zijn te divers om de drie belangrijkste aan te geven”. Maatstaven uit het gemeentefondscluster “maatschappelijke zorg” Op grond van de enquêteresultaten en andere overwegingen hebben we de 11 potentieel geschikte maatstaven die zijn opgenomen in overzicht 3.5 statistisch getoetst. Deze andere overwegingen betroffen verdeelmaatstaven die wel deel uitmaken van het gemeentefondscluster “maatschappelijke zorg”, maar niet relevant zijn voor een verdeelmodel voor de decentralisatieuitkering vrouwenopvang. 1 In bijlage 1 wordt dat toegelicht.
1
Desalniettemin hebben we ook de niet relevante verdeelmaatstaven statistisch getoetst. De conclusie was dat zij geen betekenisvolle bijdrage leverden aan het verklaren van de kosten.
38 ................................
Overzicht 3.5 Verdeelmaatstaven uit gemeentefonds en toelichting van hun potentiële geschiktheid Maatstaf Woonruimten en inwoners
Lage inkomens
Bijstandsgerechtigden Uitkeringsgerechtigden Minderheden
Eenouderhuishoudens
Klantenpotentieel regionaal
Omgevingsadressendichtheid x aantal woonruimten /1000
Inwoners jonger dan 20 jaar
Inwoners 65 jaar en ouder
Inwoners 75 jaar tot 85 jaar
Toelichting “Woonruimten” is een kenmerk van de bebouwing dat nauw samenhangt met het aantal huishoudens. De keuze tussen huishoudens of inwoners als algemene maat voor omvang (en dus omvang van de algemene doelgroep) is enigszins arbitrair. We hebben voor huishoudens (benaderd via woonruimten) gekozen, omdat ook diverse andere relevante maatstaven op deze of gene categorie huishouden zijn gebaseerd (eenouderhuishoudens, lage inkomens, uitkeringsontvangers, omgevingsadressendichtheid). Deze maatstaf heeft een verband met sociaal-economische problemen van de bevolking in een regio en hangt samen met meerdere risicofactoren die uit de enquête naar vorenkwamen. Zie “Lage inkomens” Zie “Lage inkomens” Deze maatstaf heeft een verband met de culturele achtergrond van de bevolking in een regio en kwam als risicofactor uit de enquête naar voren. Deze maatstaf heeft een verband met de burgerlijke staat van de bevolking in een regio en kwam (beperkt) als risicofactor uit de enquête naar voren. We wijzen er nadrukkelijk op dat deze maatstaf méér moet worden gezien als een uiting van algemene relationele problemen in een regio en niet als oorzaak van geweld. (Het oorzakelijke verband ligt waarschijnlijk zelfs andersom: geweld leidt tot meer eenoudergezinnen; ofschoon geweld niet altijd stopt na scheiding). Deze maatstaf is een indicator van de centrumfunctie van gemeenten, maar werkt ook op regionaal niveau onderscheidend (zij het minder dan op gemeentelijk niveau). Voorzieningen met een groot geografische draagvlak vindt men vaak in gemeenten met een hoog regionaal klantenpotentieel. Voor het VO-verdeelmodel echter, is regionaal klantenpotentieel gebruikt omdat het een algemene indicator voor stedelijkheid is; in dit opzicht lijkt hij op de “omgevingsadressendichtheid”. Zie aldaar. De “omgevingsadressendichtheid” (OAD) is een indicator van de bebouwingsdichtheid. Het is tegelijk ook een indicator van sociale problematiek in steden: dichtbebouwde gebieden (veelal steden) kennen een cumulatie van sociale problemen, bijvoorbeeld het fenomeen van zwakke sociale verbanden en netwerken. Deze maatstaf is opgenomen om na te gaan of veel dan wel weinig jongeren verschil maakt in kosten vanwege een mogelijke relatie met kindermishandeling. Deze maatstaf is opgenomen om na te gaan of de betrekkelijk recente aandacht voor het thema “ouderenmishandeling” ook statistisch in aan te tonen. Zie “Inwoners 65 jaar en ouder”
Uitkomsten van de lineaire regressie In eerste instantie is de omvang van de regio de belangrijkste voorspeller van het aandeel (gemiddelde) kosten vrouwenopvang c.a. in het totaal. Dat ligt voor de hand: hoe groter de regio, des te groter de doelgroep en de bijbehorende kosten. We kunnen daarbij kiezen uit verschillende schaalmaatstaven uit de bovenstaande set, zoals inwoners en woonruimten.
.........................................................................
39
Woonruimten (als goede indicator voor huishoudens) blijkt uit onze analyse beter te correleren met de kosten vrouwenopvang dan het aantal inwoners. Derhalve is gekozen voor het aandeel woonruimten als algemene maatstaf voor omvang. Randvoorwaarde voor het model is dat het bestand is tegen gemeentelijke herindelingen. Dit betekent dat bijvoorbeeld een fusie van gemeenten resulteert in een simpele optelling van de toegekende budgetten en geen herverdeling over alle regio’s teweegbrengt. Deze randvoorwaarde betekent dat wordt afgezien van het opnemen van een vast aandeel dat gelijk is voor iedere centrumgemeente. Bij een herverdeling zou immers dat vaste deel herverdeeld moeten worden over minder of meer regio’s en dat is strijdig met de randvoorwaarde. Voor het verdeelmodel betekent dit dat het macro budget van €105,5 miljoen in eerste instantie moet worden verdeeld volgens het aantal woonruimten van ieder van de 35 regio’s. Echter, uit de gemeente-enquête blijkt dat demografische, sociaal-economische status en etniciteit naar voren komen als sterk bepalende factoren voor de vraag naar vrouwenopvang. Uit onze regressieanalyses komt naar voren dat er vier maatstaven zijn, die (in combinatie met het aandeel woonruimten) statistisch gezien als de sterkste naar voren komen en geheel of deels in overeenstemming zijn met de bevindingen uit de enquête onder de gemeenten: 1.
Aandeel minderheden
2.
Aandeel eenouderhuishoudens
3.
Aandeel omgevingsadressendichtheid x woonruimten / 1000
4.
Aandeel regionaal klantenpotentieel
Het verdeelmodel is derhalve uitgebreid met deze 4 maatstaven, die feitelijk een correctie betekenen op de initiële verdeling met woonruimten. In bijlage 6 wordt een meer technische uitleg en onderbouwing gegeven voor het verdeelmodel. In deze paragraaf volstaan we met de uitkomsten in termen van gewichten van iedere maatstaf: 1.
Aandeel woonruimten
23,4%
2.
Aandeel minderheden
10,0%
3.
Aandeel eenouderhuishoudens
29,0%
4.
Aandeel regionaal klantenpotentieel
25,6%
5.
Aandeel omgevingsadressendichtheid x woonruimten /1000
12,0%
In hoofdstuk 4 wordt getoond wat dit betekent voor de uitkomsten in termen van budgetverdeling decentralisatieuitkering vrouwenopvang.
40 ................................
4
Objectief verdeelmodel
In dit hoofdstuk presenteren we het objectieve verdeelmodel en de herverdeling die het met zich meebrengt ten opzichte van de huidige verdeling van de decentralisatieuitkering vrouwenopvang. Daarna analyseren we de achtergronden van de herverdeling.
4.1
Verdeelmodel en herverdeling
Op het eind van het vorige hoofdstuk is het verdeelmodel al gepresenteerd door aan te geven wat de aandelen zijn van de vijf gebruikte maatstaven uit het gemeentefonds: 1.
Aandeel woonruimten
23,4%
2.
Aandeel minderheden
10,0%
3.
Aandeel eenouderhuishoudens
29,0%
4.
Aandeel regionaal klantenpotentieel
25,6%
5.
Aandeel omgevingsadressendichtheid x woonruimten /1000
12,0%
Voor de inhoudelijke bespreking van de maatstaven verwijzen we naar dat hoofdstuk. Een andere manier om het model te beschrijven is door per maatstaf het bedrag per eenheid te geven - uitgaande van het bedrag van €105,5 miljoen in 2012 en de in dat jaar geldende aantallen van die maatstaven:1 1.
Aandeel woonruimten
5,77
2.
Aandeel minderheden
13,98
3.
Aandeel eenouderhuishoudens
27,01
4.
Aandeel regionaal klantenpotentieel
0,77
5.
Aandeel omgevingsadressendichtheid x woonruimten /1000
1,03
De aantallen in de berekening zijn de totale regionale aantallen (de som van centrumgemeente en de regiogemeenten), en niet die van de betreffende centrumgemeente alleen. Uitgaande van de situatie van 2012 zou dit model een herverdeling van de bestaande decentralisatieuitkering vrouwenopvang met zich meebrengen, waarvan de gevolgen voor de afzonderlijke regio’s in de tabel 4.1 zijn opgenomen. 2 De tabel maakt duidelijk dat er forse veranderingen in het budget zouden optreden. In paragraaf 4.2 zullen we het algemene patroon in de herverdeling analyseren.
1 2
Deze bedragen per eenheid zijn – in de terminologie van het gemeentefonds – “inclusief uitkeringsfactor”. De aantallen van de diverse maatstaven veranderen jaarlijks, al zijn de veranderingen van jaar op jaar meestal niet groot. Ieder jaar kunnen er daardoor kleine veranderingen optreden. Bovendien zullen algemene toevoegingen of kortingen op het gemeentefonds voortaan de uitkomst van de berekening bepalen via de zogenoemde “uitkeringsfactor” van het gemeentefonds.
.........................................................................
41
Tabel 4.1
Voor 35 centrumgemeenten het bestaande, het objectieve budget en het verschil op basis van gegevens 2012 (in miljoenen € en in %) ModelWoonruimten
DU VO 2012
uitkomst
Herverdeling
Herverdeling
2012
(€ mln)
(€ mln)
(€ mln)
(%)
Alkmaar
203.924
2,01
2,35
0,34
17%
Almere
163.582
1,92
2,63
0,71
37%
Amersfoort
167.416
1,84
2,20
0,36
20%
Amsterdam
507.930
8,58
11,26
2,68
31%
Apeldoorn
233.297
2,45
2,56
0,11
4%
Arnhem
308.615
5,71
3,55
-2,16
-38%
Breda
314.890
6,34
3,71
-2,63
-41%
Delft
143.574
1,80
1,75
-0,05
-3%
Den Bosch
271.502
3,27
3,09
-0,18
-6%
Den Haag
390.877
5,44
7,71
2,27
42%
88.816
0,97
0,85
-0,12
-12%
Dordrecht
170.433
1,91
2,24
0,33
17%
Ede
103.771
1,33
1,12
-0,21
-16%
Eindhoven
270.203
2,77
3,29
0,52
19%
Emmen
232.978
2,18
2,30
0,12
5%
Enschede
279.196
3,19
3,41
0,22
7%
Gouda
102.811
2,12
1,19
-0,94
-44%
Groningen
292.856
3,92
3,43
-0,49
-12%
Haarlem
257.616
2,74
3,33
0,59
22%
Heerlen
129.515
1,36
1,49
0,14
10%
89.113
1,05
1,03
-0,01
-1%
Hilversum
122.604
1,21
1,45
0,23
19%
Leeuwarden
305.975
4,38
3,10
-1,29
-29%
Leiden
239.815
4,25
2,85
-1,40
-33%
Maastricht
178.964
2,61
1,98
-0,62
-24%
Nijmegen
247.228
2,44
2,91
0,47
19%
Rotterdam
413.505
6,07
8,62
2,55
42%
Spijkenisse
142.289
1,31
1,47
0,16
12%
Tilburg
196.670
5,10
2,62
-2,48
-49%
Utrecht
390.945
5,36
5,49
0,13
2%
Venlo
228.362
2,30
2,50
0,20
9%
VO-regio
Den Helder
Helmond
Vlaardingen
88.278
1,00
1,46
0,46
46%
Vlissingen
198.315
1,77
1,97
0,20
11%
Zaanstad
143.804
1,52
2,00
0,48
32%
Zwolle
231.401
3,34
2,64
-0,70
-21%
7.851.070
105,55
105,55
0,00
0%
NEDERLAND
42 ................................
4.2
Analyse van de herverdeling
De overgang van de historisch gegroeide budgetverdeling naar een objectief systeem leidt tot enige uniformering. Dat blijkt indien zowel de bestaande, als de hier voorgestelde verdeling wordt uitdrukt in een bedrag per woonruimte (zie grafiek 4.1 en tabel 4.2). Bij de huidige decentralisatieuitkering vrouwenopvang varieert dit van € 8,9 tot € 25,9 per woonruimte (Vlissingen resp. Tilburg). In het objectieve model komen de uitersten wat dichter bij elkaar; de bandbreedte is dan € 9,6 tot € 22,2 per woonruimte (Den Helder resp. Amsterdam). Grafiek 4.1
Verdeling van decentralisatieuitkering vrouwenopvang (DU VO) over centrumgemeenten 2012 in € per woonruimte decentralisatieuitkering vrouwenopvang 2012 (€ per woonruimte) objectief model (€ per woonruimte)
30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 Alkmaar Almere Amersfoort Amsterdam Apeldoorn Arnhem Breda Delft Den Bosch Den Haag Den Helder Dordrecht Ede Eindhoven Emmen Enschede Gouda Groningen Haarlem Heerlen Helmond Hilversum Leeuwarden Leiden Maastricht Nijmegen Rotterdam Spijkenisse Tilburg Utrecht Venlo Vlaardingen Vlissingen Zaanstad Zwolle
0,0
Of een regio voordeel of nadeel heeft van een ander verdeelmodel hangt af van het aandeel in de bestaande uitkering en het effect dat ontstaat bij de overgang van de bestaande uitkering naar de objectieve verdeling. Uit een nadere analyse blijkt dat de overgang naar een verdeling op basis van objectieve factoren de voornaamste reden van de herverdeling is. Dit staat los van de specifieke maatstaven in het verdeelmodel. Wat ook precies de ‘mix’ van de objectieve verdeelmaatstaven is, objectivering zal altijd een grote verandering ten opzichte van de huidige, grotendeels historische verdeling bewerkstelligen. De regio’s Tilburg en - in mindere mate – Gouda en Breda hebben van oudsher een uitkering op een niveau dat moeilijk met een objectief model is te evenaren. Omgekeerd heeft de regio Vlissingen een zo lage uitkering, dat die er in een objectief model wel op vooruit ‘moet’ gaan. (Zie ook bijlage 8.) Het voorgaande neemt niet weg dat de specifieke maatstaven wel degelijk een rol spelen in de nieuwe verdeling en dus de herverdeling mee bepalen. “Regionaal klantenpotentieel”, “minderheden” en een dichte bebouwing (hoge “omgevingsadressendichtheid”) zijn kenmerken die vooral in regio’s met een sterk stedelijk karakter een hoge waarde hebben en dergelijke regio’s gaan er veelal op vooruit. Omgekeerd hebben landelijke regio’s voor die maatstaven relatief lagere scores, zodat vele van hen er op achteruitgaan. De maatstaf “eenouderhuishoudens" is minder duidelijk langs de dimensie ‘stedelijk - landelijk’ gepositioneerd. Zo heeft het suburbane Almere voor die maat een veel hogere score dan het stedelijke Utrecht. Tot slot werkt het ontbreken van een vast bedrag in het verdeelmodel ongunstig uit voor de kleinste regio’s.
.........................................................................
43
Tabel 4.2
Voor 35 centrumgemeenten het bestaande, het nieuwe budget en het verschil op basis van gegevens 2012 (in € per woonruimte en in %) Model-
VO-regio
Woonruimten
DU VO 2012
uitkomst
Herverdeling
Herverdeling
2012
(€/wnr)
(€/wnr)
(€/wnr)
(%)
Alkmaar
203.924
9,9
11,5
1,7
17%
Almere
163.582
11,8
16,1
4,3
37%
Amersfoort
167.416
11,0
13,1
2,1
20%
Amsterdam
507.930
16,9
22,2
5,3
31%
Apeldoorn
233.297
10,5
11,0
0,5
4%
Arnhem
308.615
18,5
11,5
-7,0
-38%
Breda
314.890
20,1
11,8
-8,4
-41%
Delft
143.574
12,5
12,2
-0,3
-3%
Den Bosch
271.502
12,1
11,4
-0,7
-6%
Den Haag
390.877
13,9
19,7
5,8
42%
88.816
10,9
9,6
-1,3
-12%
Dordrecht
170.433
11,2
13,1
1,9
17%
Ede
103.771
12,9
10,8
-2,0
-16%
Eindhoven
270.203
10,3
12,2
1,9
19%
Emmen
232.978
9,4
9,9
0,5
5%
Enschede
279.196
11,4
12,2
0,8
7%
Gouda
102.811
20,7
11,5
-9,1
-44%
Groningen
292.856
13,4
11,7
-1,7
-12%
Haarlem
257.616
10,6
12,9
2,3
22%
Heerlen
129.515
10,5
11,5
1,1
10%
89.113
11,7
11,6
-0,1
-1%
Hilversum
122.604
9,9
11,8
1,9
19%
Leeuwarden
305.975
14,3
10,1
-4,2
-29%
Leiden
239.815
17,7
11,9
-5,8
-33%
Maastricht
178.964
14,6
11,1
-3,5
-24%
Nijmegen
247.228
9,9
11,8
1,9
19%
Rotterdam
413.505
14,7
20,8
6,2
42%
Spijkenisse
142.289
9,2
10,3
1,1
12%
Tilburg
196.670
25,9
13,3
-12,6
-49%
Utrecht
390.945
13,7
14,0
0,3
2%
Venlo
228.362
10,1
10,9
0,9
9%
Den Helder
Helmond
Vlaardingen
88.278
11,3
16,6
5,2
46%
Vlissingen
198.315
8,9
9,9
1,0
11%
Zaanstad
143.804
10,5
13,9
3,4
32%
Zwolle
231.401
14,4
11,4
-3,0
-21%
7.851.070
13,4
13,4
0,0
0%
NEDERLAND
Het ontstaan van voor- of nadeel wordt ook beïnvloedt door de overstap van kosten van de opvangregio naar kosten van de herkomstregio. Oftewel het verwerken van het effect van de instroom en de uitstroom van cliënten. Anders gezegd: als een regio hierdoor cliënten ‘terugkrijgt’ is er een behoorlijke kans dat voordeel ontstaat. Omgekeerd geeft het ‘inleveren’ van cliënten juist een kans op nadeel. Dit is echter geen wet van Meden en Perzen, omdat in het
44 ................................
eindresultaat ook andere factoren een rol spelen. Een derde factor is de normering van de kosten voor ambulante hulpverlening en andere activiteiten. Regio’s die op dat punt veel activiteiten ontplooien hebben een gerede kans baat te hebben bij het objectieve verdeelmodel; dat voordeel wordt versterkt als een regio uit eigen middelen veel toevoegt aan de decentralisatieuitkering, zoals de grote steden. Het geheel overziende zijn voor- en nadeel goed te begrijpen op grond van de uitgangspunten om: •
het budget te verdelen met objectief vastgestelde kenmerken (de ‘objectiviteitseis’),
•
bij voorkeur cliënten in de eigen regio op te vangen en
•
om de ambulante en andere kosten in het model te verwerken (inclusief een eventuele inbreng uit eigen gemeentelijke middelen).
Een laatste oorzaak voor nadeel is van geheel andere aard. Het hier ontwikkelde verdeelmodel is afgeleid van regionale kenmerken. Zodoende houdt dit model geen rekening met het bestaan van landelijke voorzieningen. Landelijke voorzieningen hebben uiteraard heel of een groot deel van Nederland als voedingsgebied in plaats van slechts één regio. Gegeven de uitgangspunten van dit onderzoek is hiervoor geen oplossing mogelijk; die oplossing zal in een ander traject moeten worden gezocht.
.........................................................................
45
Bijlagen 1.
Verdeelmaatstaven cluster “Maatschappelijke zorg” in gemeentefonds
2.
Geïnterviewden en andere informanten
3.
Enquêtevragen gemeenten
4.
Enquêtevragen instellingen
5.
Cijfervoorbeeld over in- en uitstroom van cliënten
6.
Bronnen kenmerken centrumgemeenten en regio’s
7.
Berekening verdeelsleutel voor een centrumgemeente
8.
Invloed van “objectiviteitseis” op de uitkomst
.........................................................................
47
Bijlage 1: Maatstaven cluster “Maatschappelijke zorg” gemeentefonds Het verdeelmodel van het gemeentefonds bestaat uit diverse beleidsclusters. Dit overzicht bevat de objectieve (verdeel)maatstaven van het cluster Maatschappelijke zorg, het cluster waarvan de decentralisatieuitkering vrouwenopvang deel uit maakt. Maatstaf Demografische kenmerken: 1.
Inwoners
2.
Inwoners jonger dan 20 jaar
3.
Inwoners ouder dan 64 jaar
4.
Inwoners 75 tot 85 jaar
5.
Minderheden
6.
Woonruimten
7.
Eenouderhuishoudens
Sociaal-economische kenmerken: 8.
Uitkeringsontvangers
9.
Bijstandsontvangers
Toelichting Zie verder Overzicht 3.5 in de hoofdtekst voor toelichting.
Zie Overzicht 3.5 in de hoofdtekst voor toelichting.
10. Lage inkomens 11. Lage inkomens met drempel 12. Leerlingen voortgezet onderwijs Overige kenmerken: 13. Klantenpotentieel lokaal 14. Klantenpotentieel regionaal 15. Oppervlakte land en binnenwater 16. Aantal kernen in gemeente 17. Omgevingsadressendichtheid x aantal woonruimten /1000 18. Vast bedrag
.........................................................................
“klantenpotentieel” is een maat van de centrumfunctie van gemeenten en kan soms ook op regio’s worden toegepast. Dat geldt voor “regionaal klantenpotentieel, maar niet voor is de maatstaf lokaal klantenpotentieel. Deze indiceert namelijk wel verschillen tussen gemeenten (zij het minder dan het regionaal klantenpotentieel) maar is voor regio’s nauwelijks onderscheidend. “oppervlakte” en “kernen” zijn kenmerken van de fysieke structuur die in het sociale domein relevant zijn in landelijke gebieden; bijv. i.v.m. een basisvoorziening in elke kern. Een dergelijk criterium ligt voor de vrouwenopvang niet voor de hand. Daar gaat het, zeker bij opvang met verblijf, om geconcentreerde voorzieningen. Zie verder Overzicht 3.5 in de hoofdtekst voor toelichting.
49
Bijlage 2: Geïnterviewden en Begeleidingscommissie Geïnterviewden •
mw. Rina Beers, dhr. Gerard van Dam en dhr. Johan Gortworst, Federatie Opvang, Amersfoort
•
mw. Aleid van den Brink, bestuurder/directeur Blijfgroep, Amsterdam
•
mw. Anke van Dijke en mw. Linda Terpstra, lid resp. voorzitter Raad van Bestuur Fier Frylân, Leeuwarden
•
dhr. Ico Kloppenburg, Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Den Haag
•
mw. Gineke Kuin, Gemeente Breda
•
mw. Marloes Schreurs, Gemeente Leeuwarden
•
mw. Barbara Schmeitz, Gemeente Amsterdam
•
mw. Lian Smits, bestuurder/directeur Kompaan / de Bocht
•
mw. Désirée Veer, Gemeente Arnhem
•
dhr. Jan de Werd, bestuurder/directeur Savegroup, Breda
Begeleidingscommissie •
mw. Rina Beers, Federatie Opvang, Amersfoort
•
dhr. Jos Boot, Ministerie van Financiën, Den Haag
•
dhr. Ronald Bosker, Gemeente Rotterdam
•
dhr. Stéphane Gaulard, Ministerie van Binnenlandse Zalen en Koninkrijksrelaties, Den Haag
•
mw. Marjolein van Hintum, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Den Haag
•
dhr. Ico Kloppenburg, Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Den Haag
•
dhr. Jeroen Meijerink, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Den Haag, 2e voorzitter begeleidingsgroep
•
dhr. Gerber van Nijendaal, Raad voor de financiële verhoudingen, Den Haag
•
mw. Elze de Vries, Ministerie van Binnenlandse Zalen en Koninkrijksrelaties, Den Haag, 1e voorzitter begeleidingsgroep
•
mw. Judith Willemen / Antoni Mets, Gemeente Gouda
.........................................................................
51
Bijlage 3: Enquêtevragen gemeenten De volgende vragen zijn aan alle 35 centrumgemeenten gesteld. 1. Volgens onze informatie heeft uw centrumgemeente uit de Decentralisatieuitkering Vrouwenopvang van 2011 en 2012 de volgende middelen ontvangen: Indien de genoemde bedragen onjuist zijn, wilt u ze in de tabel dan corrigeren? 2. Welk bedrag is door de centrumgemeente in 2011 en 2012 direct doorgesluisd naar de regiogemeenten? 3. Heeft u als centrumgemeente in 2011 en 2012 uit eigen algemene middelen budget aan deze middelen voor vrouwenopvang toegevoegd? Als u geen budget uit eigen middelen heeft toegevoegd kunt u 0 invullen. 4. Hebben (alle of enkele) regiogemeenten in 2011 en 2012 eigen middelen aan de decentralisatie uitkering voor vrouwenopvang toegevoegd? 5.a Kunt u hieronder aangeven waarvoor de middelen voor vrouwenopvang (uit de Decentralisatieuitkering en eventueel uit eigen middelen) in de jaren 2011 en 2012 zijn aangewend? Steunpunt Huiselijk Geweld Vrouwenopvang: crisisopvang en noodbedden Vrouwenopvang: overig verblijf Vrouwenopvang: ambulante hulpverlening crisisopvang en noodbedden Tijdelijk Huisverbod Meldcode Trainingen m.b.t. huiselijk geweld en opvang Overige uitgaven Weet niet 5.b. U hebt aangegeven dat uw gemeente “overige uitgaven” deed; kunt u deze toelichten? 6. Kunt u van de onder 5.a en b. genoemde posten aangeven welke bedragen (of % van totaal) eraan werden besteed in 2011 en 2012? 7. Worden vanuit uw regio wel eens cliënten naar andere regio’s doorverwezen? Zo ja, weet u dan een (indicatief) %? 8. Hieronder vindt u een rijtje potentiële achtergrondkenmerken van cliënten in de vrouwenopvang. Kunt u drie kenmerken aangeven die volgens u de grootste risicofactoren zijn? U mag er zelf andere achtergrondkenmerken aan toevoegen. Leeftijd Burgerlijke staat (bijv. alleenstaande moeders) Arbeidssituatie (bijv. uitkering) Schulden Sociaal-economische status Etnisch-culturele achtergrond Anders, namelijk: 9. verschuivingen geweest in beleid? Ja, nee. Zo ja, door wie of wat? (door centrumgemeente zelf, door beleid instelling(en), door vraag naar opvang, anders) 10. Verwacht u dergelijk verschuivingen? Zo ja, kunt u dat toelichten?
.........................................................................
53
Bijlage 4: Enquêtevragen instellingen De volgende vragen zijn aan alle 25 instellingen gesteld. Indien een instelling in meerdere gemeenten actief is, werd gevraagd de vragen voor elke gemeenten afzonderlijk te beantwoorden. 1. In welke gemeente(n) actief? 2.a Totaal cliënten in 2012 opgenomen in zowel maatschappelijke opvang (MO) als vrouwenopvang (VO). (NB: “cliënten” zijn inclusief evt meegebrachte kinderen) 2.b Kosten van de gehele instelling (MO + VO) Loon Sociale VZ Huisvestingskosten Organisatiekosten Verzorgingskosten Buitengewone lasten totaal 3. Welke VO-voorzieningen worden aangeboden Crisisopvang (7x24 uur) Noodbedden Wonen met begeleiding voor dag en nacht (7x24) Wonen met begeleiding overdag (partiële begeleiding) Wonen met begeleiding op maat (begeleid zelfstandig wonen, ambulante woonbegeleiding) Safehouse Ambulante hulpverlening (intensieve thuisbegeleiding, nazorg) 4. Totaal cliënten in 2012 opgenomen VO (X) waarvan kinderen (Y) gemiddelde verblijfsduur (T) 5. Gegevens uit vraag 4 over totale VO (X, Y, T) opsplitsen naar de (aangekruiste) VOvoorzieningen uit vraag 3 6. Kunt u aangeven welk % van VO verblijf-cliënten uit andere regio(s) afkomstig is (zijn) dan waar ze zijn ondergebracht? 7. Indien mogelijk antwoorden bij 6 uitsplitsen naar typen voorzieningen zoals aangegeven bij vraag 3 (excl. ambulant) 8. Kunt u aangeven uit welke regio’s (niet uw eigen) de onder 6 en 7 bedoelde van VO verblijf-cliënten afkomstig is zijn 9. Kunt u van de aangeven wat de verdeling is van de instroom (%) vanuit bij 7 en 8 genoemde regio’s ? 10. Verwijst uw instelling zelf wel eens cliënten naar andere regio’s (andere centrumgemeenten)? (ja; mogelijk; nee; ja, maar door andere instelling, nl:…. ; weet niet) 11. verschuivingen geweest in beleid? Ja, nee. Zo ja, door wie of wat (door gemeente; door eigen instellingsbeleid; door vraag naar opvang; anders) 12. Verwacht u dergelijk verschuivingen? Zo ja, kunt u dat toelichten? 13. open vraag voor algemene toelichting
.........................................................................
55
Bijlage 5: Cijfervoorbeeld over in- en uitstroom van cliënten Idealiter zouden de gegevens over herkomst en bestemming aan een matrix van het volgende type moeten worden ontleend: naar A
naar B
naar C
naar D
totaal
van A van B van C van D
90 20 20 10
0 60 30 20
30 0 30 20
10 20 40 100
130 100 120 150
totaal
140
110
80
170
500
Van elke regio is dan bekend hoeveel cliënten hij opvangt en waar die vandaan komen, als ook hoeveel cliënten uit elders worden opgevangen. Feitelijk echter zijn er geen vier regio’s, maar 35. Aan elk van die 35 is gevraagd: 1.
het aantal cliënten dat er wordt opgevangen,
2.
het aantal cliënten dat van elders binnen komt en de ’top 3’ waar diegenen vandaan komen,
3.
het aantal cliënten dat naar elders weggaat en de ’top 3’ waar diegenen heen gaan.
Voor de beperking tot de ‘top 3’ van instroom en uitstroom hebben we gekozen om uit het vooronderzoek duidelijk werd dat regio’s of niet ‘meer dan dat’ weten of omdat het een onevenredige inspanning zou vergen ‘alles’ te achterhalen. Bovendien zou met deze gegevens het belangrijkste gegeven kunnen worden bepaald: voor elke regio het saldo van in- en uitstroom en daarmee het aantal cliënten dat afkomstig is uit de regio. En dat is op zijn beurt de basis om de kosten van elke regio te bepalen. Neem als voorbeeld regio D. Het totaal van de laatste regel “van D” is 150. Dat betekent dat er totaal uit regio D 150 afkomstig zijn, waarvan er 100 in D zelf worden opgevangen en 10+20+20 = 50 in de andere regio’s. Deze 150 cliënten afkomstig uit D (de “regio van herkomst” weerspiegelen de kosten (uitgedrukt in cliënten en niet in geld). Dat aantal kennen we echter niet als we de cliënten tellen in de “regio van opvang”. In regio D worden 170 personen opgevangen (het totaal van de kolom “naar D”). We stellen echter twee aanvullende vragen: A) welk deel van uw cliënten komt van buiten de regio? Regio D zal dan antwoorden: 70/170 = 41% B) welk deel van de aanmeldingen uit uw regio stuurt u door? Daarop zal regio D antwoorden 50/150 = 33%. Door deze drie gegevens te combineren (170, 41% en 33%) is het aantal waar het om gaat (in theorie) te reconstrueren. In de praktijk is dat om volgende redenen minder simpel: 1.
Er kunnen uiteenlopende meetproblemen zijn om de “opvang in D” te meten (de 170 in ons voorbeeld)
2.
Instellingen kunnen van de percentages in- en uitgaande cliënten soms alleen een indicatie geven of kennen het ze helemaal niet.
.........................................................................
57
Dat is opgelost door: 3.
In eerste instantie is uitgegaan van de opgegeven percentages ‘instroom’ en ‘uitstroom’;
4.
Indien het instroompercentage onbekend (enkele gevallen) is, is deze ingeschat door het gemiddelde instroompercentage van alle instellingen;
5.
Indien het uitstroompercentage onbekend (flink aantal gevallen) is, is deze vervangen door hetzij het afgegeven percentage door de gemeente, hetzij een onderbouwde statistische inschatting m.b.v. “het aantal inwoners per cliënt”;
6.
Op basis van de in- en uitstroompercentages en de aantallen cliëntjaren bij de instellingen en centrumgemeenten (CG’s), zijn de aantallen in- en uitstroom in termen van clientjaren vastgesteld;
7.
Daarnaast is op basis van de top 3 locatie-herkomst gegevens m.b.t. de instroom, de aantallen cliëntjaren berekend, dit minimaal als uitstroom aantal bij CG’s zouden moeten gelden; Deze ondergrens is voor een beperkt aantal CG’s vast te stellen, aangezien lang niet alle CG’s in de top3 voorkomen.
8.
Indien voor deze CG’s het minimum aantal uitstromers groter is dan het eerder vastgestelde aantal uitstromers, is dit laatste aantal vervangen door dit minimum;
9.
Ten slotte is met behulp van een vaste ophoogfactor voor alle CG’s op de uitstroom aantallen geborgd dat het uitstroom aantal cliëntjaren gelijk is aan het instroom aantal.
58 ................................
Bijlage 6: Bronnen kenmerken centrumgemeenten en regio’s De in dit rapport gebruikte kenmerken van centrumgemeenten en regio’s zijn ontleend aan de bestanden met informatie over verdeelmaatstaven en uitkeringsbedragen zoals deze staan op de website van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De regionale waarde van de diverse maatstaven is de som van de gemeentelijke waarden van de betreffende maatstaven van de gemeenten die in de betreffende regio vallen (inclusief de centrumgemeente zelf).
.........................................................................
59
Bijlage 7: Berekening verdeelsleutel voor centrumgemeenten
Gemiddelde kosten per residentiële voorziening (stap 1) Omdat ze van invloed zijn op het eigenlijke verdeelmodel, geven we hier aanvullende informatie op de kostenformules zoals gepresenteerd en toegelicht in paragraaf 3.4. Personeelskosten per cliëntjaar = 14.500 x (cliëntjaren VO/142) -0,36 x aantal locaties 0,61 x (cliënten MO+VO / cliënten VO) 0,92 (R 2 =0,75)
Huisvestingskosten per cliëntjaar 3.000 x (cliëntjaren VO/142) -0,46 x aantal locaties 0,55 x (cliënten MO+VO / cliënten VO) 0,85 x provinciale
=
prijsindex woningen (R 2 =0,61)
Overige kosten per cliëntjaar 2.500 x (cliëntjaren VO/142) -0,33 x aantal locaties 0,68 x (cliënten MO+VO / cliënten VO) 1,16
= 2
(R =0,73)
Bovenstaande vergelijkingen zijn met log-lineaire regressie geschat, met de volgende uitkomsten: t-waarden van de geschatte coëfficiënten bij onderstaande verklarende variabelen variabele
Ln(Personeelskosten/
Ln(Huisvestingskos
Prijsindex wonen)
ten)
Ln(Overige kosten)
coëfficiënt
t-waarde
coëfficiënt
t-waarde
coëfficiënt
t-waarde
Ln(Constante)
14,5
75,1
12,9
55,6
12,7
55,4
Ln(Clientjaren/142)
0,64
5,1
0,54
3,6
0,67
4,5
Ln(Aantal locaties)
0,61
2,5
0,55
1,9
0,68
2,3
Ln(cliënten MO+VO /
0,92
5,7
0,85
4,3
1,16
6,0
cliënten VO)
Het eigenlijke verdeelmodel (stap 4) In stap 4 van paragraaf 3.5 zijn de uitkomsten van het verdeelmodel gepresenteerd, in termen van opgenomen maatstaven en bijbehorende gewichten in het model. In deze toelichting wordt nader ingegaan op de regressie analyse die daartoe is uitgevoerd. De afhankelijke variabele is de “gemiddelde kosten VO per regio”, deze is vastgesteld in stap 3 van paragraaf 3.5. Hierbij hebben we deze waarde beschikbaar voor 30 van de 35 regio’s. Dit betekent dat het verdeelmodel is geschat op 30 cases en uiteindelijk wordt toegepast op 35 regio’s. De randvoorwaarde van invariantie van de uitkomsten bij gemeentelijke herindelingen
.........................................................................
61
betekent dat het verdeelmodel zowel lineair is in alle variabelen, als dat geen constante term in het verdeelmodel aanwezig is. Om een verdeelmodel op de 30 regio’s te kunnen schatten zijn zowel de gemiddelde kosten als de gemeentelijke maatstaven uit het gemeentefonds gerelateerd aan een schaalvariabele, in dit geval het aantal woonruimten 1. Het beperkte aantal van 30 cases laat het niet toe om een groot aantal verklarende variabelen tegelijk in een regressievergelijking te schatten. Daarbij speelt tevens mee dat de uit de onderzoekanalyse naar voren komende relevante maatstaven sterk onderling gecorreleerd zijn, hetgeen betekent dat ze zeer onbetrouwbare coëfficiënten geven wanneer ze tegelijk in een multipele regressie worden geschat. Op grond hiervan had kunnen worden besloten het verdeelmodel (naast de schaalvariabele) op slechts een enkele maatstaf te baseren, namelijk de maatstaf die de beste verklaring geeft van de kosten per woonruimte. Dit werd door de begeleidingscommissie om uiteenlopende redenen niet wenselijk geacht. Om toch de effecten van meerdere (relevante) maatstaven te kunnen schatten en implementeren in het verdeelmodel, is gekozen voor een stapsgewijze aanpak: Stap A: keuze van de schaalvariabele In eerste instantie is de omvang van de regio de belangrijkste voorspeller van het aandeel (gemiddelde) kosten VO in het totaal. Dat ligt voor de hand, des te groter de regio, des te groter de doelgroep en de bijbehorende kosten. We kunnen daarbij kiezen uit verschillende schaalmaatstaven uit de set zoals opgenomen in Bijlage 1, zoals inwoners en woonruimten. Woonruimten (als goede indicator voor huishoudens) blijkt uit onze analyse een hogere fit te geven met de kosten VO dan het aantal inwoners. Derhalve is gekozen voor woonruimten als schaalmaatstaf. Stap B: vaststellen van de relevante maatstaven Vervolgens is onderzocht welke maatstaven relevant zijn met betrekking tot het verklaren van de gemiddelde VO kosten per centrumgemeente. Hiertoe is de volgende modelvorm beschouwd, toegepast op een groot aantal combinaties van maximaal 4 maatstaven: (1) Gemiddelde VO kosten per woonruimte = a + b1 x maatstaf1 per wnr + b2 x maatstaf2 per wnr + b3 x maatstaf3 per wnr + b4 x maatstaf4 per wnr Bij deze analyse is gekeken naar relevantie van de maatstaven, onderlinge effecten en totale verklaring van de kosten per woonruimte. Uit de analyse zijn de volgende maatstaven geselecteerd om in het verdeelmodel te worden opgenomen: •
1
Minderheden
Deze modelvorm is gekozen op advies van bureau APE, die een eerdere versie van het rapport heeft gevalideerd.
62 ................................
•
Eenouderhuishoudens
•
Regionaal klantenpotentieel
•
OAD_WR
De keuze om het verdeelmodel verder uit te werken met als verdeelmaatstaven woonruimten en de bovenstaande 4 maatstaven, is enerzijds ingegeven door het feit dat zij veruit het beste scoren in model (1) en anderzijds de wens om een eenvoudig verdeelmodel te ontwikkelen met een beperkt aantal opgenomen maatstaven. Stap C: samenstellen gecombineerde variabele Bovengenoemde 4 maatstaven (per woonruimte) zijn sterk gecorreleerd en de coefficienten kunnen niet betrouwbaar in één model worden geschat. Derhalve is gekozen om eerst een gecombineerde variabele te construeren, bestaande uit een gewogen gemiddelde van de 4 maatstaven (per woonruimte) en vervolgens van deze gecombineerde variabele het verband met de gemiddelde kosten per woonruimte te schatten. De gecombineerde variabele is als volgt gedefinieerd: (2) combi_maatstaf = γ 1 x minderheden + γ 2 x eenouderhh + γ 3 x reg klantenpotentieel + γ 4 x OAD_WR
Met γ 1 t/m γ 4 de gewichten van de afzonderlijke maatstaven in de gecombineerde maatstaf, zij tellen op tot 1. Om de onderlinge gewichten vast te stellen, zijn in model (1) de 4 maatstaven niet tegelijk, maar één voor één toegevoegd (zgn. stepwise regression). Deze stepwise regression aanpak voorkomt dat de coëfficiënten onbetrouwbaar worden geschat wegens multicollineariteit in het model. Echter, de waarden van de coëfficiënten zijn sterk afhankelijk van de volgorde, waarmee ze in de regressie worden opgenomen. Daarom is de stepwise regression uitgevoerd voor alle 24 mogelijke volgordes, waarmee de 4 maatstaven in het model kunnen worden opgenomen. Vervolgens is voor ieder van de 4 maatstaven het gemiddelde genomen van de 24 geschatte coëfficiënten en zijn deze vertaald naar gewichten in vergelijking (2).
Relevante maatstaf
1
Gewicht in (2) 1
Minderheden
0,114
Eenouderhuishoudens
0,851
regionaal klantenpotentieel
0,023
OAD_WR
0,012
Totaal
1,000
In de tabel lijkt het of de laatste 2 maatstaven er gezien hun lage gewichten nauwelijks toe doen. Dit is echter schijn, de waarden van de maatstaven regionaal kp en OAD_WR zijn veel hoger dan die van minderheden en eenouderhuishoudens, hetgeen de lage gewichten compenseert. Het effect in de verdeling wordt immer bepaald door gewicht x maatstaf.
.........................................................................
63
Stap D: integratie relevante maatstaven in één verdeelmodel Ten slotte wordt het definitieve model geschat met enkelvoudige regressie: (3) gemiddelde kosten VO per woonruimte = 3,06 + 68,62 x combi_maatstaf per woonruimte. Met Combi_maatstaf = 0,114 x minderheden + 0,851 x eenouderhh + 0,023 x reg klantenpotentieel + 0,012 x OAD_WR
De R2 van model (3) bedraagt 0,52. De t-waarden van de coëfficiënten zijn respectievelijk 1,6 en 5,5. Indien model (3) wordt herschreven naar het aandeel 1 van iedere maatstaf in de totale verdeling over 35 centrumgemeenten, dan krijgen we de volgende gewichten in het verdeelmodel: 1.
Aandeel woonruimten
23,4%
2.
Aandeel minderheden
10,0%
3.
Aandeel eenouderhuishoudens
29,0%
4.
Aandeel regionaal klantenpotentieel
25,6%
5.
Aandeel OAD_WR
12,0%
Met deze aandelen, bovenstaande verdeelsleutels en te verdelen budget van 105,5 mln euro, krijgen we de verdeelde budgetten per regio.
1
Waarde maatstaf centrumgemeente in % van de waarde voor geheel Nederland
64 ................................
Bijlage 8: Invloed van “objectiviteitseis” op de uitkomst Deze bijlage vergelijkt de herverdeling in procenten van twee objectieve alternatieven voor de huidige verdeling van de decentralisatieuitkering vrouwenopvang, namelijk: I. Een model vrijwel alle maatstaven uit het gemeentefondscluster “Maatschappelijke zorg” (zie Bijlage 1 hierboven). II. Het objectieve verdeelmodel dat bsa/Panteia in dit rapport hebben ontwikkeld. Algemene toelichting: Ad I: Dit is ten principale een ongewenst model omdat het de bestaande verdeling tot uitgangspunt maakt. Dit model beoogt namelijk dat de bestaande verdeling (via de methode van lineaire regressie) zo veel mogelijk te benaderen met een set van verdeelmaatstaven, in dit geval de maatstaven uit het gemeentefondscluster “maatschappelijke zorg”. Zo een benadering is beleidsmatig onwenselijk omdat ze tot uitgangspunt heeft wat nu juist door het rapport van de commissie De Jong ter discussie staat: de historisch gegroeide verdeling. Waarom dit model desalniettemin interessant is, is omdat het illustreert wat het ‘kale’ effect van een verdeling via objectieve verdeelmaatstaven is. Ad II: Wat dit model toevoegt aan, en voor heeft op, model a. is dat het twee belangrijke uitgangspunten van beleid incorporeert in de verdeling: • zoveel mogelijk opvang in eigen regio (stap 2 in het onderzoek) en • rekening houden met andere ‘ketenactiviteiten’ dan alleen (residentiële) opvang (stap 3 in het onderzoek). Toelichting van uitkomsten en verschillen: Ad I: Dit model leidt tot minder herverdeling dan dat van bsa/Panteia. Dat is niet verrassend want het zoekt de statistisch maximale aansluiting bij de bestaande verdeling. Interessant is dat de ‘objectivering van de bestaande verdeling’ desalniettemin forse effecten heeft. De ‘gemiddelde’ regio ziet zijn budget met 19% veranderen. Ad II: Het verdeelmodel van bsa/Panteia leidt bij de ‘gemiddelde’ regio tot 21% budgetverandering. Bovendien zijn hier de ‘uitslagen’ groter. Ook dat wekt geen verbazing omdat – geven de genoemde uitgangspunten – bewust van de historische gegroeide verdeling wordt afgeweken. Een ander verschil is dat in het bsa/Panteia meer nadruk ligt op stedelijke kenmerken, wat onder andere verklaart waarom de drie grote steden er in dit model veel meer op vooruitgaan. De overeenkomsten zijn echter groter dan de verschillen: door de ‘oogwimpers gezien’ leiden beide modellen tot een aanzienlijke herverdeling ten opzichte van de historische gegroeide verdeling van de decentralisatieuitkering vrouwenopvang. Statistisch blijkt dat uit de zogenaamde “correlatiecoëfficiënt” tussen de herverdeling van beide modellen. Die is 0,8 op een schaal van 0 tot 1. (Hoe dichter bij 1 de coëfficiënt ligt, des te meer lijken de herverdelingen op elkaar.) De uitsluitend op statistische gronden ondernomen objectivering in model I leidt tot uitkomsten die sterk lijken op de uitkomsten van een model waarin ook belangrijke beleidsmatige uitgangspunten zijn verwerkt. Hoe belangrijk die beleidsmatige uitgangspunten ook zijn, de invloed van de objectivering op zich heeft meer invloed op de uitkomst.
.........................................................................
65
Grafiek: Herverdeling van bsa/Panteia model versus model met alle verdeelmaatstaven cluster Maatschappelijke zorg in gemeentefonds (herverdeling in procenten van huidige budget)
66 ................................
Panteia Bredewater 26 PO BOX 7001 2701 AA Zoetermeer The Netherlands tel: +31 79 343 01 00 fax: +31 79 343 01 01
[email protected] www.panteia.nl
.........................................................................
67
