V NEPOSLEDNÍ ŘADĚ? Nejméně rozvinuté země v oficiální rozvojové pomoci zemí Visegrádské čtyřky
Obsah O projektu ........................................................................................................................................................... 2 O autorech .......................................................................................................................................................... 2 Poděkování.......................................................................................................................................................... 2 Zkratky................................................................................................................................................................. 2 Úvod ........................................................................................................................................................................ 4 Nejméně rozvinuté země – pojem .......................................................................................................................... 5 Zjištění..................................................................................................................................................................... 6 NRZ v mezinárodních závazcích zemí V4............................................................................................................. 6 NRZ jako teritoriální priority ............................................................................................................................... 8 NRZ v sektorových prioritách .............................................................................................................................. 9 Objem ORP ve prospěch NRZ ............................................................................................................................ 10 Koordinace a konzistence politik ORP vůči NRZ ................................................................................................ 15 NRZ a veřejné mínění ........................................................................................................................................ 16 Klíčové výzvy a doporučení ................................................................................................................................... 19 Zacílení ORP – dialog klíčových aktérů .............................................................................................................. 19 Zacílení ORP – územní a sektorové priority a jejich koordinace ....................................................................... 19 Struktury na podporu NRZ ................................................................................................................................ 20 Vliv na využívání multilaterální pomoci ............................................................................................................ 21 Ponaučení z hodnocení a zpětné vazby ............................................................................................................ 21
1
O PROJEKTU Tato analýza byla vytvořena v rámci mezinárodního projektu To Act You Have to Know, realizovaného společně českou nadací Člověk v tísni, polskou humanitární organizací PAH, maďarskou Nadací pro rozvoj demokratických práv DemNet, slovenskou organizací Partners for Democracy Change Slovakia (PDCS), slovenskou Platformou mimovládnych rozvojových organizácií a nizozemským European Journalism Centre. Záměrem projektu To Act You Have to Know je posilovat úlohu středoevropských zemí (České republiky, Maďarska, Polska, Slovenska) v kontextu evropské rozvojové pomoci a mezinárodní politiky. Program působí i na národní úrovni, aby vyvolal veřejnou debatu a problémech nejméně rozvinutých zemí a rozvojové spolupráci.
O AUTORECH Ján Mihálik (ed.) působí jako konzultant PDCS, o.z. Zaměřuje se na tvorbu politik v oblasti rozvojové spolupráce a humanitární pomoci, na transformaci konfliktů a programy budování míru. Je místopředsedou slovenské Platformy mimovládnych rozvojových organizácií. Je autorem článků, analýz a hodnocení projektů a rozličných dárcovských programů. (
[email protected]) Věra Veselá v současnosti vědecky působí v pražském Ústavu mezinárodních vztahů. Její kvalifikace v oblasti rozvoje se zakládají na desetileté zkušenosti jednak s řízením projektů rozvojové osvěty v České republice, jednak s rozvojovými programy v Afghánistánu. Brigitta Jaksa je programová referentka DemNet, jedné z největších rozvojových nevládních organizací v Maďarsku. Během let načerpala badatelské zkušenosti v oblasti dodržování práv pracujících, vnitřních uprchlíků, migrace a antidiskriminačních témat se zvláštním přihlédnutím k genderové rovnosti, invaliditě a sexuální orientaci. Je zastánkyní lidskoprávně orientovaného přístupu k rozvoji. Marcin Wojtalik provádí výzkumné studie polské rozvojové spolupráce. Je přispěvatelem každoročních polských zpráv Aidwatch a členem zájmové skupiny Aidwatch při CONCORD. Je autorem článků, analýz a programů školení zaměřených na zvyšování efektivity pomoci.
PODĚKOVÁNÍ Rádi bychom vyjádřili vděčnost všem respondentům v zemích V4, kteří projevili ochotu odpovědět na naše zvídavé otázky. Tato studie by nevznikla bez podpory a konstruktivních připomínek lidí pracujících pro partnerské organizace projektu To Act You Have To Know. Zvláštní dík patří koordinátorce projektu Blance Medkové. V neposlední řadě bychom chtěli poděkovat všem lidem, kteří neházejí flintu do žita a snaží se hledat cesty z pastí chudoby.
ZKRATKY VRP – Výbor OECD pro rozvojovou pomoc (DAC – Development Assistance Committee of OECD) EK – Evropská komise ERF – Evropský rozvojový fond (EDF – European Development Fund) EU – Evropská unie 2
NRZ – nejméně rozvinuté země (LDCs – Least Developed Countries) NPZ – nízkopříjmové země (LICs – Low Income Countries) RCT – Rozvojové cíle tisíciletí (MDGs – Millennium Development Goals) MZV – ministerstvo zahraničních věcí SPZ – středněpříjmové země (MICs – Middle Income Countries) NATO – Organizace Severoatlantické smlouvy NVRO – nevládní rozvojové organizace (NGDO – Nongovernmental Development Organizations) NVO – nevládní organizace (NGO – Nongovernmental Organizations) ORP – oficiální rozvojová pomoc (ODA – Official Development Assistance) OECD – Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj PRT – Provinční rekonstrukční tým OSN – Organizace spojených národů UN-OHRLLS – Kancelář vysokého představitele OSN pro nejméně rozvinuté země, vnitrozemské rozvojové země a malé ostrovní státy V4 – země visegrádské čtyřky SB – Světová banka WHO – Světová zdravotnická organizace WTO – Světová obchodní organizace
3
ÚVOD Tato zpráva je výsledkem výzkumné práce zabývající se postavením nejméně rozvinutých zemí (NRZ) 1 v rozvojových politikách zemí Visegrádské čtyřky (V4) v letech 2004 až 2008. Sponzoři výzkumu „si [uvědomili], že na regionální úrovni dochází k nedostatečnému čerpání ponaučení a sdílení zkušeností, a rádi [by] podpořili analýzu porovnávající národní systémy ORP v zemích V4, konkrétně ve vztahu k ORP alokované ve prospěch NRZ“ (Člověk v tísni, 2009). Důraz na nejméně rozvinuté země je důležitý ze dvou důvodů. Zaprvé, přestože podle statistik bylo v mnoha zemích světa během uplynulých desetiletí dosaženo značného pokroku, stále existuje skupina států, které zůstávají vězet v bludném kruhu chudoby. Je tudíž nezbytné mít výstižný přehled, jak se země V4 podílejí na snahách o zlepšení situace v NRZ v rámci národních politik ORP. Zadruhé, z nedávných studií (například Collier, 2007) je zřejmé, že pomoc poskytovaná těmto zemím často nemá očekávaný efekt a NRZ se spíše dostávají do závislosti na externí pomoci. Tato situace nejenže brzdí jejich rozvoj v dlouhodobé perspektivě, ale v rozporu s dobře míněnými cíli rozvoje vede pomoc k větší zranitelnosti obyvatel NRZ. Otázka efektivity pomoci se tudíž společně se zjišťovanou potřebou lepší koordinace a kooperace mezi dárci jeví jako zásadní pro snahy o dosažení cílů stanovených na mezinárodních i národních úrovních vůči NRZ. Na základě tohoto hodnocení byly proto hlavní otázky pro komparativní analýzu stanoveny ve dvou oblastech: 1. Jak jsou NRZ zahrnuty do rozvojových politik a oficiální rozvojové pomoci zemí V4? 2. Jaké jsou příležitosti ke zlepšení na národních úrovních i prostřednictvím spolupráce mezi zeměmi V4 ve snaze pozvednout účinnost pomoci NRZ? Výzkum byl prováděn na národní úrovni od prosince 2009 do března 2010 studiem tištěných a elektronických podkladů a vedením interview s klíčovými zainteresovanými aktéry v každé ze zemí V4. Komparativní analýza byla provedena v období od dubna do června 2010 a revidována a aktualizována v září 2010.
1
Sponzory byly partnerské organizace projektu To Act You Have To Know: Člověk v tísni (CZ), Polská humanitární akce (PL), Nadace pro rozvoj demokratických práv – DemNet (HU), PDCS (SK), Platforma mimovládnych rozvojových organizácií (SK) a European Journalism Centre (NL).
4
NEJMÉNĚ ROZVINUTÉ ZEMĚ – POJEM Pojem „least developed countries“ čili nejméně rozvinuté země (NRZ) zavedla Organizace spojených národů koncem 60. let 20. století s cílem označit nejzranitelnější část světa ve smyslu rozvoje. Na rozdíl od jiných obecně užívaných typologií (například seznam zemí Světové banky, který dělí ekonomiky do tří hlavních skupin: země nízkopříjmové, středněpříjmové a vysokopříjmové) se NRZ posuzují nejen s ohledem na jejich ekonomiky, ale i jejich sociální, vzdělávací a zdravotnické úrovně či další strukturální faktory jako geografické okolnosti, počet obyvatel atd. (viz Rámeček 1).
RÁMEČEK 1: KRITÉRIA PRO POSUZOVÁNÍ NRZ Zdroj: (Konference Organizace spojených národů o obchodu a rozvoji, 2009, s. 4) Ekonomická a sociální rada OSN reviduje seznam NRZ každé tři roky, přičemž zohledňuje doporučení Výboru pro rozvojovou politiku (CDP). Při poslední revizi seznamu NRZ, k níž došlo v březnu 2009, používala CDP následující tři kritéria: (a) kritérium „nízkých příjmů“, založené na odhadu průměrného tříletého hrubého národního důchodu (HND) na osobu, přičemž prahem pro zařazení na seznam je 905 USD a prahem vyzvednutí ze seznamu NRZ je 1086 USD; (b) kritérium „slabosti lidských aktiv“, zahrnující kompozitní index (Index lidských aktiv) založený na těchto ukazatelích: (i) výživa (podíl podvyživených osob v populaci), (ii) zdraví (dětská úmrtnost), (iii) školní docházka (hrubá míra zápisů na střední školy) a (iv) gramotnost (míra gramotnosti dospělých) a (c) kritérium „ekonomické zranitelnosti“, zahrnující kompozitní index (Index ekonomické zranitelnosti) založený na těchto ukazatelích: (i) přírodní šoky (index nestability zemědělské produkce a procento populace vysídlené v důsledku přírodních katastrof), (ii) obchodní šoky (index nestability dovozu zboží a služeb), (iii) exponovanost vůči šokům (podíl zemědělství, lesnictví a rybářství na HDP a index koncentrace vývozu zboží), (iv) ekonomicky malý rozměr (logaritmus počtu obyvatel) a (v) ekonomická odlehlost (index odlehlosti). U každého z těchto kritérií se používají různé prahy pro určení, které případy přidat a které nechat postoupit výš.
V souladu s těmito kritérii OSN v současnosti definuje čtyřicet devět zemí jako NRZ: Afghánistán, Angolu, Bangladéš, Benin, Bhútán, Burkinu Faso, Burundi, Kambodžu, Středoafrickou republiku, Čad, Komory, Demokratickou republiku Kongo, Džibuti, Rovníkovou Guineu, Eritreu, Etiopii, Gambii, Guineu, Guineu-Bissau, Haiti, Kiribati, Laoskou lidově demokratickou republiku, Lesotho, Libérii, Madagaskar, Malawi, Maledivy, Mali, Mauritánii, Mosambik, Myanmar, Nepál, Niger, Rwandu, Samou, Svatého Tomáše a Princův ostrov, Senegal, Sierru Leone, Šalamounovy ostrovy, Somálsko, Súdán, Východní Timor, Togo, Tuvalu, Ugandu, Sjednocenou tanzanskou republiku, Vanuatu, Jemen a Zambii. Třiatřicet z nich je v subsaharské Africe. Termín „nejméně rozvinuté země“ je mezi aktéry ORP v zemích V4 známý a používaný v běžném diskursu také v širším smyslu, kdy odkazuje na země pokládané za „nejchudší“ či „nejnaléhavěji potřebující pomoc“, ať už jde o NRZ či jiné země s nízkými či nižšími středními příjmy, jak je definuje Světová banka. Jelikož je nezbytné monitorovat zlepšení v NRZ podle jasných kritérií stanovených OSN, aby bylo možné hodnotit jak politiky dárců vůči nejméně rozvinutým zemím, tak příležitosti ke zlepšením a spolupráci, následující analýza se drží termínu tak, jak jej vymezuje Organizace spojených národů.
5
ZJIŠTĚNÍ Postavení NRZ v politikách ORP zemí V4 se může zrcadlit v zařazení NRZ mezi teritoriální priority, volbu sektorových priorit relevantních pro NRZ a objemu pomoci poskytované NRZ. Kontext, v němž se politiky zemí V4 stanovují, tvoří mezinárodní závazky vůči NRZ a domácí veřejné mínění ohledně pomoci. Následující oddíl přináší přehled těchto formativních aspektů politik ORP ve vztahu k NRZ.
NRZ V MEZINÁRODNÍCH ZÁVAZCÍCH ZEMÍ V4 Země V4 se zúčastňují významných mezinárodních multilaterálních iniciativ věnovaných rozvoji NRZ: Bruselská deklarace a Akční program pro nejméně rozvinuté země v letech 2001-2010 Deklarace tisíciletí Organizace spojených národů (2000) Monterreyský konsenzus o financování rozvoje (2002) Deklarace z Dauhá (2008) Pařížská deklarace o účinnosti pomoci (2005) Akční agenda z Akkry (2008) Jako nové členské státy EU se země V4 staly také signatářskými stranami různých rozvojových iniciativ EU ve vztahu k NRZ: Cotonouská dohoda (2000) Evropský konsensus o rozvoji (2005) Kodex pravidel EU v oblasti dělby práce v rozvojové politice (2007) atd. Jelikož se všechny země V4 k těmto iniciativám připojily v průběhu komplexních vnitřních procesů tvorby/přetváření politik ORP, jejich přístup k deklarovaným závazkům i politická ochota a praktický potenciál zapracovat je do národních politik ORP se lišily. Účast na multilaterálních fórech je pokládána v prvé řadě za zajištění obecného rámce politik ORP zemí V4, který potvrzuje jejich členství v mezinárodní dárcovské komunitě. Odkazy na tyto iniciativy se jako takové v dokumentech politik ORP uvádějí především jako opora principů, na nichž se politiky ORP budují. Oficiální dokumenty tedy nejčastěji odkazují na Deklaraci tisíciletí OSN (2000), Konferenci o financování rozvoje, která proběhla v březnu 2002 v Monterrey, pařížské fórum na vysoké úrovni, kde byla v roce 2005 přijata Pařížská deklarace o účinnosti pomoci atd. Přestože na Bruselskou deklaraci, výsledek Třetí konference OSN, která se konala v belgickém Bruselu ve dnech 14-20. května 2001 a přímo řešila potřeby a situaci NRZ, se ve většině dokumentů neodkazovalo, zástupci všech zemí V4 se události účastnili a aktivně prokázali ochotu různými prostředky přispívat k plnění jejích cílů (viz Rámeček 2). Kromě mezinárodních multilaterálních iniciativ organizovaných s cílem diskutovat rozličné aspekty rozvojové spolupráce mezi dárcovskými zeměmi a NRZ však zástupci zemí V4 doposud příležitosti nevyužili k pravidelnému a rozsáhlejšímu ovlivňování multilaterálních nástrojů nad rámec ročních příspěvků. Vzhledem k omezeným možnostem politik ORP obecně se klíčoví zainteresovaní aktéři zaměřují na vyjednávání a transformaci různých aspektů bilaterální pomoci.
RÁMEČEK 2: PŘÍKLADY OCHOTY ZEMÍ V4 PROMÍTNOUT ZÁVAZKY VŮČI NRZ DO PRAXE Na závěrečném plenárním zasedání Třetí konference OSN o NRZ v roce 2001 výkonný tajemník konference podotkl (Zpráva o Třetí konferenci Organizace spojených národů o nejméně rozvinutých zemích, 20. září 2001): - „Rozvojoví partneři potvrdili své závazky vůči cílům ORP, které přijali na Druhé konferenci o NRZ v Paříži. ... Další země daly najevo úsilí či záměr zvýšit svou finanční podporu NRZ (Korejská republika, Norsko, Švédsko, Česká republika)“ (s. 78) - „…k iniciativě EU, jejímž cílem je oprostit všechny produkty NRZ kromě zbraní od cel a kvót, by nedošlo nebýt této konference. Je potěšující, že k podobným iniciativám přistoupily i další země (mimo jiné Norsko, Maroko, Maďarsko, Nový Zéland)“ (s. 79) - „Řada zemí dala najevo, že budou usilovat o zlepšení přístupnosti svých trhů, například snížením cel u produktů NRZ (mimo jiné Korejská republika, Švýcarsko, Polsko, Japonsko, Turecko)“ (s. 79) - „Některé země daly najevo záměr posílit své školicí programy pro NRZ (Korejská republika, Polsko) (s. 82)
6
V případě iniciativ na úrovni EU je situace složitější. Na jedné straně se země V4 vstupem do EU zavázaly k existujícím nástrojům a politikám EU na poli rozvojové pomoci a NRZ. Zejména tam, kde už je stanovuje právo EU, byly tudíž příležitosti k jejich novému dojednání v souladu s národními kapacitami a zájmy omezené. To mělo pro politiky ORP na národní úrovni praktické důsledky, nejzřetelněji v případě multilaterální pomoci (např. příspěvky do rozpočtu EU, do ERF, který je obzvlášť významný, neboť řada zemí AKT spadá do kategorie NRZ). Na druhé straně zodpovědnost a finanční účast vycházející z členství v EU zase zemím V4 poskytují jedinečnou příležitost podílet se na formování a řízení nástrojů a politik EU ve vztahu k NRZ a rozvojové pomoci, což by mělo mnohem dalekosáhlejší vliv na život v NRZ než národní politiky ORP, jichž by země V4 mohly dosáhnout na bilaterálních rovinách či podílem v mnohostranných institucích. Členství v EU se v zemích V4 prozatím využívá především jako motivace k uspíšení procesu národní transformace ORP s cílem obecně se přiblížit standardům dárců v EU/OECD a splnit povinnost docílit 0,17 % ORP/HND do roku 2010 a 0,33 % ORP/HNP do roku 2015 (vztahuje se na nové členské státy), uvedenou v Evropském konsensu o rozvoji. Stávající výzvy plynoucí z mezinárodních multilaterálních závazků vůči NRZ podporovaných OSN ani přístup EU, který nezdůrazňuje výhradně určitou geografickou prioritu, ale propaguje vícerozměrný přístup k potlačování chudoby, se proto stále v dokumentech zachycujících politiky ORP zemí V4 ani ve stávajícím diskursu neodrážejí. Jako „primární a zastřešující cíl rozvojové spolupráce EU“ je stanoveno potlačování chudoby (Společné prohlášení Rady a zástupců vlád členských států sdružených v Radě, Evropského parlamentu a Komise k rozvojové politice Evropské unie: „Evropský konsenzus“, 22. listopadu 2005). Evropský konsensus o rozvoji sice ovšem prohlašuje, že „EU bude nadále upřednostňovat podporu nejméně rozvinutých a nízkopříjmových zemí (NPZ)“ (tamtéž, odst. 10), ale zároveň požaduje, aby se věnovala pozornost i SPZ, neboť „EU zůstává věrná podpoře rozvoje středněpříjmových zemí (SPZ), zejména těch s nižšími středními příjmy, ve prospěch chudých“ (tamtéž, odst. 24). Dále platí, že dokument sice potvrdil záměr v nových členských státech dosáhnout do roku 2010 úrovně 0,17 % ORP/HNP a do roku 2015 úrovně 0,33 %, avšak zavázal se „přinejmenším polovinu tohoto zvýšení pomoci alokovat do Afriky“ (tamtéž, odst. 23), čímž reflektuje spíš priority zahraniční politiky EU než multilaterální pohled na chudobu prostřednictvím pojmu NRZ. Řada závazků pocházejících z rozmanité škály setkání a konferencí na různých politických úrovních (multilaterálních, nadnárodních) tedy sice neoddiskutovatelně přispěla k procesu transformace politik ORP v zemích V4, je však evidentní, že základní principy utváření ORP na národní úrovni musí primárně vycházet z veřejné debaty a domácího konsenzu v konkrétních zemích.
7
NRZ JAKO TERITORIÁLNÍ PRIORITY Rozsah rozvojové pomoci NRZ je ve všech zemích V4 výsledkem transformačních procesů, jimiž politiky ORP procházejí od svého (znovu)založení koncem 90. let. Na jednu stranu staví na odkazu komunistického režimu ve smyslu uzavřených hospodářských a politických vazeb, zejména na institucionální a obchodní úrovni. Nahlíženo z této perspektivy, historické vazby a podobnosti co do zkušenosti se společenskou transformací, již sdílejí s rozvojovými zeměmi bývalého sovětského bloku, vytvářejí logický základ pro financování ORP. Tento přístup bránil průniku většiny NRZ do centra pozornosti pomoci V4, s výjimkou zemí, které měly během studené války vazby na socialistický blok (např. Angola či Jemen s bývalým Československem). Na druhou stranu prvotní neexistence koordinačních mechanismů na národní úrovni umožnila identifikaci potřeb a spolupráce s protějšky v rozvojových zemích odspodu. Formování priorit začaly ovlivňovat nově budované hospodářské a zahraničněpolitické vazby a iniciativy rozvojové spolupráce zahájené některými nestátními aktéry. Bilaterální ORP zemí V4 se v důsledku toho rozšířila na desítky zemí, včetně NRZ. Ve snaze centralizovat systém a zajistit lepší transparentnost a efektivitu se počet prioritních zemí ve všech zemích V4 postupně snižuje, s výjimkou Polska, které už od roku 2004 za prioritní teritoria určuje jen šest zemí. K výběru teritoriálních priorit se vládní instituce zodpovědné v zemích V4 za ORP řídí soubory předem definovaných kritérií, které jsou buď součástí politických dokumentů (Slovensko, Česká republika), nebo jsou spíše implicitní (Polsko). Zatímco všechny země V4 zohledňují úroveň společenského a hospodářského rozvoje cílové země, kritéria zahrnují i další faktory jako kapacity organizací v dárcovských zemích, přítomnost velvyslanectví v cílové zemi, dostupnost, schopnost cílové země poskytnutou pomoc absorbovat, přítomnost dalších dárců a národní zahraničněpolitické a ekonomické zájmy. Prioritní země se tak nevybírají na základě sektorových priorit, které by mohly posílit zaměření ORP na NRZ, nýbrž na základě dohody dosažené mezi aktéry, kteří se účastní formování politik ORP. V praxi se tento přístup založený na budování konsenzu mezi různými domácími aktéry ukazuje jako realizačně nesnadný. Například Slovensko navzdory své proklamované ochotě zkrátit seznam ve své střednědobé strategii pro období 2009 až 2013 definovalo 19 prioritních zemí – tři „programové“ země jako hlavní priority a 16 takzvaných projektových zemí (Ministerstvo zahraničných vecí Slovenskej republiky, 2009). Až v Národním programu ORP pro rok 2010 byl počet zemí částečně snížen, přičemž jedním z hlavních faktorů byly zřejmě zásadní škrty v rozpočtu bilaterální pomoci v důsledku hospodářské krize. Na druhou stranu se ukázalo, že snahy vyjít vstříc všem zájmům, včetně mezinárodních závazků, vytvářejí prostor pro zacílení části ORP přímo na konkrétní NRZ. Právě k tomu došlo v případě České republiky, když si za jednu z prioritních zemí zvolila Etiopii. V českém případě se proces snižování počtu prioritních zemí řídil doporučeními a přímou zpětnou vazbou zvláštní zprávy Výboru pro rozvojovou pomoc OECD a analýzy Světové banky. Vedle nové koncepce rozvojové spolupráce pro roky 2010-2017 byl počet prioritních zemí v rozsahu 8+2 dále snížen na pět programových zemí. Alokace ORP bude zajisté i nadále odrážet politickou poptávku, jak dokládá příklad Afghánistánu (viz Rámeček 3). Nicméně v kontextu dřívějšího institucionálního odkazu a snah uspokojit různé zájmy se výběr alespoň některých zemí za prioritní s využitím koncepce NRZ jeví jako přístup, který je pro země V4 vhodný. Z řady multilaterálních nástrojů, které mají geografické zaměření, by významnou úlohu jako nový kanál pro finanční prostředky ve prospěch NRZ v politikách ORP zemí V4 mohl sehrát ERF. Přestože byl tento mechanismus zřízen dlouho před vstupem zemí V4 do EU, a reflektuje tudíž především zájmy starých členů, země V4 by vstupem do fondu a závazkem pravidelných příspěvků mohly využít nové příležitosti k rozšíření svých rozvojových aktivit nad rámec, který zajišťuje bilaterální pomoc. Tady by měla smysl spolupráce vlád V4 ohledně zajištění rovných podmínek pro realizační agentury v jejich domovských státech. Tabulka 1: Prioritní země v politikách ORP zemí V4 v roce 2010
8
Česká republika
Maďarsko
Polsko
Slovenská republika
Počet zemí s nejvyšší prioritou
5 „programových zemí“: Afghánistán, BiH, Etiopie, Moldavsko, Mongolsko
BiH, Srbsko, Moldavsko, palestinská samospráva (není země), Vietnam + Afghánistán
Bělorusko, Ukrajina, Gruzie, Moldavsko, Afghánistán, Angola, Palestinská národní správa
3 „programové země“: Srbsko, Keňa, Afghánistán
NRZ mezi prioritními zeměmi
Afghánistán, Etiopie
Afghánistán
Afghánistán, Angola
Afghánistán
Země s nižší prioritou
„Projektové země“:
Poznámka: Polská ORP rozlišuje jedinou úroveň prioritních území
„Projektové země“: Etiopie, Súdán, Bělorusko, Ukrajina, Gruzie, Moldavsko, Albánie, BiH, Makedonie, Černá hora, Vietnam
„Projektově založené“: Jemen, Kambodža, Gruzie, Kambodža, Kyrgyzstán, Kosovo, Kosovo, Laos, Palestinská Makedonie, národní správa, Mongolsko, Černá Srbsko hora, Ukrajina a „subsaharská +4 dobíhající oblast Afriky“ země: Angola, Vietnam, Jemen, Zambie
NRZ mezi zeměmi s nižší prioritou
Kambodža
Jemen, Kambodža, Laos a „subsaharská oblast Afriky“
Etiopie, Súdán
NRZ V SEKTOROVÝCH PRIORITÁCH Vymezení sektorových priorit v zemích V4 na jedné straně primárně vyplývá ze zapojení do různých mezinárodních iniciativ (především Rozvojových cílů tisíciletí) a na druhé straně jej ovlivňují odborné znalosti a schopnosti, jimiž konkrétní země V4 disponuje. Přestože se teritoriální zaměření politik ORP v zemích V4 nezakládá na sektorových principech, cíle jako potlačování chudoby, zajišťování všeobecného vzdělání, snižování mateřské a dětské úmrtnosti, zlepšování dostupnosti zdravotnických služeb, ale i budování občanské společnosti či postupná integrace partnerských zemí do světového hospodářství vyžadují od vlád V4, aby NRZ zohledňovaly. V současnosti se výše zmíněné cíle objevují v různých kombinacích v dokumentech vymezujících politiky všech zemí Visegrádské čtyřky, přičemž sektorové politiky jsou definovány na dvou úrovních. Obecněji na úrovni střednědobých a dlouhodobých strategií a konkrétněji v ročních plánech, strategických přehledech pro jednotlivé země a výzvách k podávání nabídek či podmínkách plnění, obvykle vztažených k vybranému území. Tyto dokumenty se však nevěnují spojitosti mezi sektorovými a teritoriálními prioritami. Spíše se formulují konkrétní sektorové priority pro předem vybraná teritoria (což platí i pro napříč jdoucí sektorové priority, jako 9
je vypořádávání se s důsledky změny klimatu). Podpora NRZ či dalších NPZ tedy zůstává otázkou jejich přítomnosti v seznamu teritoriálních priorit. V některých zemích V4 si aktéři s rozhodujícími pravomocemi postupně osvojují porozumění pro skutečnost, že sektorové priority jsou významnou styčnou plochou mezi obecnými záměry a cíli politik a konkrétním zaměřením realizace projektů. V tomto ohledu udělala významný pokrok například Česká republika, a to procesem cílené transformace ORP v letech 2006 až 2010. Tento proces, zahrnující klíčové aktéry ORP, pomohl definovat sektorové priority, které jsou relevantnější pro zvolená teritoria a soudržnější s celkovými politickými cíli. V ostatních zemích V4 byl diskurs mezi klíčovými aktéry o sektorových prioritách prozatím spíše omezený a nahodilý.
OBJEM ORP VE PROSPĚCH NRZ Ke sledování cílů vycházejících z mezinárodních závazků byly využity především údaje o finančních tocích ORP. Pozornost klíčových zainteresovaných aktérů v zemích V4 se obvykle zaměřuje na dodržení celkového objemu ORP/HNP (na základě závazku dosáhnout 0,17 % ORP/HNP do roku 2010 a 0,33 % ORP/HNP do roku 2015), ačkoliv signatáři Bruselské deklarace také prohlásili: „Zavazujeme se nepromarnit žádné úsilí zvrátit klesající trendy ORP a operativně splnit cíle ve výši 0,15 % či 0,20 % HNP jako ORP ve prospěch NRZ, jak bylo dohodnuto“ (Zpráva o Třetí Konferenci OSN o nejméně rozvinutých zemích, 20. září 2001, s. 8). K roku 2010 všechny tyto závazky přesahují celkové výše ORP/HNP zemí V4. Na základě typologie OECD využívané ke statistické evidenci lze dohledat sumy bilaterální ORP investované do NRZ. V letech 2004 až 2008 činila podpora NRZ ze strany zemí V4 prostřednictvím bilaterální pomoci celkem 444,99 milionu USD v konstantních cenách roku 2008 (viz Graf 1).
GRAF 1: PODÍL NRZ V BILATERÁLNÍ ORP VŠECH ZEMÍ V4 V LETECH 2004 AŽ 2008 (KONSTATNÍ CENY ROKU 2008, MILIONY DOLARŮ) VČETNĚ ODPUŠTĚNÍ DLUHŮ . PODLE (OECD, 2010)
10
Bilaterální pomoc ve prospěch NRZ, již v letech 2004 až 2008 poskytly země V4, sice v průměru tvořila 30 % ORP, avšak proporcionální nepravidelnosti zjevné v různých letech dokládají, že chybí dlouhodobá strategie poskytování pomoci NRZ (viz Tabulka 2 a Graf 2). Tabulka 2: NRZ v bilaterální ORP (procentní podíl a absolutní částka v milionech USD v konstantních cenách roku 2008) včetně odpuštění dluhů
Česká republika
Maďarsko
Polsko
Slovenská republika
2004
2005
2006
2007
2008
14,87 %
7,96 %
12,76 %
21,73 %
44,72 %
14,86
7,53
13,56
20,92
52,38
6,53 %
51,40 %
0,56 %
77,28 %
29,06 %
3,12
26,42
0,62
27,68
4,49
38,59 %
1,93 %
78,91 %
3,69 %
15,72 %
16,01
1,33
127,66
6,70
13,17
12,45 %
69,56 %
69,37 %
69,89 %
63,13 %
2,18
33,54
24,44
22,61
25,77
GRAF 2: PODÍL NRZ V CELKOVÉ ORP JEDNOTLIVÝCH ZEMÍ V4 V LETECH 2004 AŽ 2008 (KONSTATNÍ CENY ROKU 2008, MILIONY DOLARŮ) VČETNĚ ODPUŠTĚNÍ DLUHŮ . PODLE (OECD, 2010)
11
12
Bližší pohled na zvýšení podílu NRZ v celkové bilaterální pomoci v Maďarsku v letech 2005 a 2007, v Polsku v roce 2006, v České republice v letech 2007 a 2008 a na Slovensku od roku 2005 (viz Tabulky 2 a 3) ukazuje, že bylo způsobeno především započtením odpuštění dluhů a dílčích výdajů za provinční rekonstrukční týmy v Afghánistánu. Tabulka 3: Příklady nejvyšší podpory NRZ v absolutních hodnotách (v milionech USD v konstantních cenách roku 2008) Poznámka: V orámovaných buňkách jsou výplaty konkrétních let, které se skládaly především z odpuštění dluhů. Statistiky OECD neposkytují podrobný rozklad odpuštění dluhů podle zemí. Informace o odpuštění dluhů byly odvozeny ze statistik a výkazů vlád V4. 2004
2005
2006
2007
2008
9,55
2,88
5,75
12,64
42,10
1,08
1,75
1,87
Česká republika Afghánistán Angola
Maďarsko Afghánistán
8,16
Mosambik
19,23
Tanzanie
12,43
Jemen
13,02
Polsko Angola
125,57
Slovenská republika Afghánistán
6,77
2,19
1,56
Libérie Súdán
0,26 25,07
26,51
21,33
20,72
0,15
V případě Slovenska bylo odpuštění dluhů Súdánu a Afghánistánu rozloženo do tří let v rozmezí 2005 až 2007 a představuje velkou většinu veškerého vykázaného financování. Celkové odpuštění dluhů Súdánu například v uvedeném období činilo 1 270 milionů slovenských korun (asi 44,156 milionu USD, počítáno dle průměrného 13
směnného kurzu). Vidíme, že v roce 2008 se podpora Súdánu i Afghánistánu mnohonásobně snížila, jestliže se nezapočítávalo odpuštění dluhů. V roce 2008 se bilaterální pomoc ve prospěch NRZ zvýšila odpuštěním dluhů Libérii (celková uvedená suma 25,07 milionu USD v konstantních cenách roku 2008). Po odpuštění dluhů neexistuje prostor pro zachování výše bilaterální pomoci NRZ, což vede k očekávanému výraznému poklesu vysokého podílu podpory ve prospěch NRZ. Tato neudržitelnost vyšla najevo ještě zřetelněji na maďarském a polském příkladu. Na rozdíl od Slovenska tyto dvě země nerozdělily větší odpouštění dluhů do několika let. Polsko například v roce 2006 uskutečnilo rekordní jednorázové zvýšení své rozvojové pomoci v důsledku odpuštění dluhů Angoly. V případě Afghánistánu výrazné zvýšení vykázaných výší rozvojové pomoci vyvolaly zahraničněpolitické závazky plynoucí z členství zemí V4 v NATO. Přestože cílem provinčních rekonstrukčních týmů (PRT) bylo propagovat rozvoj, jejich působení je kryto z různých rozpočtových položek. Tato situace tudíž vyvolala otázky, zda takové využití finančních prostředků odpovídá jejich původnímu určení (jako rozvojová spolupráce), anebo zda dochází ke kompromisům, jež by byly z pohledu účinnosti pomoci nepřijatelné. Hlavním problémem spojeným s PRT byla tedy nízká míra transparentnosti procesu obklopujícího vykazování výdajů v rámci ORP.
RÁMEČEK 3: ANGAŽOVANOST ZEMÍ V4 V AFGHÁNISTÁNU Celkově vzato, rozvojová pomoc, již země V4 poskytly Afghánistánu, tvoří téměř čtvrtinu veškeré jejich pomoci ve prospěch NRZ v letech 2004 až 2008, konkrétně 104,91 ze 444,99 milionu USD v konstantních cenách roku 2008. Tabulka: Rozvojová pomoc poskytnutá zeměmi V4 Afghánistánu podle (OECD, 2010) v konstantních cenách roku 2008, miliony USD 2004
2005
2006
2007
2008
Celkem
CZ
9,55
2,88
5,75
12,64
42,1
72,92
HU
2,19
0,09
0,51
8,16
4,07
15,02
PL
0,35
0,47
0,75
2,11
1,89
5,57
SK
0,62
6,77
2,19
1,56
0,26
11,4
Celkem
104,91
V případě České republiky byl nárůst prostředků alokovaných pro NRZ v letech 2007 a 2008 způsoben započtením výdajů za provinční rekonstrukční tým v afghánské provincii Lógar do ORP. Podobně Slovensko v roce 2005 vykázalo jako součást své ORP jednorázovou částku vynaloženou na rekonstrukci civilního letiště, již dílem realizovala jednotka slovenské armády v Afghánistánu. Přísně vzato, pro Maďarsko Afghánistán není prioritní zemí uvedenou v maďarské politice mezinárodní rozvojové spolupráce a neexistuje žádný konkrétní střednědobý strategický dokument věnovaný rozvojové spolupráci ve vztahu k Afghánistánu. Navzdory tomu je Afghánistán zemí, do níž tečou nejvyšší objemy maďarské bilaterální pomoci. Přestože se bilaterální stránka maďarské rozvojové spolupráce v důsledku rozpočtových škrtů zmenšila (viz také Graf 2), tok pomoci do Afghánistánu utrpěl snížení pouze o zhruba 10 %, přestože jiné rozpočtové kapitoly v bilaterální oblasti se osekávaly o polovinu až o dvě třetiny. Tabulka: Rozpočet ORP alokovaný na rok 2010 v rámci rozpočtu maďarského MZV, v milionech HUF (podle Kiss, 2010) Označení
Částka (2008) (miliony HUF)
Částka (2010) (miliony HUF)
Rozdíl let 2010/2008 (%)
Zahr. rozv. spol.
300
141
47,0
PRT v Afghánistánu
500
459
91,8
Humanitární pomoc
30
10
33,3
Celkem
830
610
73,5
Většina ORP zemí V4 se převádí prostřednictvím multilaterálních nástrojů. Údaje o alokacích příspěvků zemí V4 ve prospěch NRZ nejsou k dispozici, jelikož nelze dohledat přiřazení konkrétního příspěvku k jednotlivé cílové zemi. Existuje však několik dobrovolných příspěvků zemí V4 do fondů, které často podporují NRZ (např. různé konkrétní fondy v rámci struktury OSN, například APOC čili africký program Světové zdravotnické organizace pro potlačování onchocerkózy a podobně). Tyto příspěvky obvykle dosahují desítek tisíc USD, což představuje 14
nízký podíl celkové multilaterální ORP (spíše v tisících než ve stovkách). Politickou vůli přispěvatele podpořit NRZ skrze multilaterální instituce tudíž nelze vyjádřit objemem pomoci udělené NRZ. Tato vůle se spíše projeví účastí přispěvatelské země na formování politik ORP multilaterálních institucí ve prospěch NRZ.
KOORDINACE A KONZISTENCE POLITIK ORP VŮČI NRZ Co do konzistence a koordinace politik ORP existují mezi zeměmi V4 značné rozdíly. Konzistence politik ORP vůči NRZ závisí na společné logice a základech politických dokumentů na všech úrovních. Dlouhodobé a střednědobé politiky definují širší cíle a priority, založené často na terminologii používané v mezinárodních dohodách a závazcích. Pro interní konzistenci politik ORP mají zásadní význam krátkodobé politiky a dokumenty na operativní úrovni (viz Tabulka 4), neboť právě ty hledají soulad mezi obecnými principy a konkrétními potřebami a vývojem v cílových zemích.
Dokument
Dlouhodobá
Zákon o ORP Zásady a koncepce ORP Strategický dokument Jednoleté či dvouleté programy a rozpočty Strategické dokumenty pro jednotlivé země Podmínky plnění Výzvy k podávání nabídek Poziční dokumenty Projekty, kontrakty Politická rozhodnutí, transfery
Střednědobá Krátkodobá Operační úroveň
Realizační úroveň
Operacionalizace širších cílů a koncepcí
Politika
Obvyklý časový záběr 7 a více let 5-7 let 1-3 roky
Hodnocení / zpětná vazba
TABULKA 4: ÚROVNĚ POLITICKÝCH DOKUMENTŮ POLITIK ORP
V České republice plánovaná transformace politiky ORP vedla k formulaci celé škály politických dokumentů, od zavedení nového zákona po stanovení konkrétních sektorových priorit ve strategických dokumentech pro jednotlivé země. Do praxe se uvádějí zejména prostřednictvím tendrů a také výzev k podávání projektových nabídek či programů v režii ministra pro danou oblast. Úzká a konkrétní formulace priorit (zejména na úrovni krátkodobých dokumentů), ač konzistentní a výstižná, vede k určitému stírání hranice mezi dárcem a realizátorem. Zvyšuje možná soudržnost a význam plánování, ale zároveň může způsobovat rigidnější promítnutí plánů do realizačních projektů a tím ztrácet kreativní a korektivní dynamiku vztahu mezi dárcem a realizátorem. Dopady tohoto modelu zatím nejsou známé, neboť změny jsou čerstvé a bude třeba je řádně zhodnotit. Slovensko také postupně vytváří celou škálu politických dokumentů. Teprve nedávno formulovalo konkrétní strategie pro své tři nejvýše prioritní země (v roce 2010). Co se týče ostatních zemí V4, konzistenci doposud brání slabší politický rámec. Polsko i Maďarsko postrádají právní rámec zajišťovaný zákonem a mají mezery v krátkodobých dokumentech, neboť pro prioritní země prakticky nemají žádné strategie zaměřené na konkrétní zemi. Počet NRZ mezi předními teritoriálními prioritami je omezený (jak dokládá Tabulka 1) a pozornost věnovaná ostatním NRZ při formulaci politického zaměření pomoci obvykle zůstává spíše všeobecná (např. vymezením pouze základních sektorových priorit). Úzce definované priority politik ovšem neznamenají nutně lepší pozitivní přínosy ORP. Na komplikovanou a dynamicky se měnící situaci v mnoha NRZ lze lépe zacílit spíše rozvíjejícími se strategiemi a pružnými projekty než předem definovanými dlouhodobými intervencemi. Míře zužování politik je třeba se naučit na základě hodnocení jako součásti konkrétního dárcovského know-how. Koordinace politik ORP vůči NRZ je ve všech zemích V4 úkolem ministerstva zahraničních věcí. Existují však značné rozdíly v úrovni integrace rozhodování o teritoriálních a sektorových prioritách a rozpočtových otázkách. Odlišnosti sahají od českého modelu silných pravomocí vložených do rukou agentury zřizované MZV 15
až po spíše decentralizované modely v Maďarsku a Polsku, kde není žádná agentura a pravomoci a rozpočty jsou roztroušené mezi různá ministerstva. Zdá se, že když je rozhodování o prioritách a rozpočtech oddělené, je těžké mezi ministerstvy a dalšími aktéry zachovat koordinaci a koherenci. Důkaz této skutečnosti lze spatřovat v rozmanité škále finančních toků, které se vykazují jako ORP a přitom v rozpočtech všech zemí V4 kromě České republiky přesahují hranice priorit stanovených MZV. V těchto situacích se koordinační orgány napříč ministerstvy (s hlasem pouze poradním) jeví jako slabé na to, aby dokázaly zabránit odchylkám od stanovené politiky. Příliš volné vazby a omezená komunikace mezi aktéry (hlavně ministerstvy) vedou k tendenci upustit od snah formulovat předem společnou koherentní politiku a započítávat výdaje způsobilé jako ORP až zpětně.
NRZ A VEŘEJNÉ MÍNĚNÍ Ve všech zemích V4 byly vládou či jiným aktérem v uplynulých letech uskutečněny průzkumy veřejného mínění týkající se rozvojové pomoci. České MZV každý druhý rok platí průzkumy veřejného mínění ohledně ORP a výsledky zveřejňuje. Ostatní zainteresovaní aktéři jsou pobízeni k diskusi nad výsledky. V Polsku se od roku 2004 průzkumy veřejného mínění konají každoročně. Na Slovensku byly průzkumy provedeny v letech 2005 a 2009 (FOCUS, 2009). V Maďarsku proběhl výzkum založený na podrobných kvalitativních rozhovorech, realizovaný Korvínovou univerzitou a zveřejněný v roce 2007 (Vári, 2007). Uskutečněno bylo rovněž několik průzkumů agentury Eurobarometer, např. Občané nových členských států EU a rozvojová pomoc (Eurobarometer, 2007), Evropané a rozvojová pomoc (Eurobarometer, 2007b) či Evropané, rozvojová pomoc a Rozvojové cíle tisíciletí (Eurobarometer, 2010), které přinášejí porovnatelná data pro země V4. Žádný z průzkumů veřejného mínění se však nezabýval výslovně problematikou NRZ ani stávajícími politikami konkrétních zemí. Zjištění ve výsledku dokládají nesoulad mezi zájmy široké veřejnosti a praktickými politikami. V odpověď na otázku „Ve které části světa je podle vašeho názoru evropská rozvojová pomoc nejpotřebnější? (max. 3 odpovědi)“ většina veřejnosti zřetelně preferovala subsaharskou Afriku, která v jednotlivých zemích V4 získala 55% až 60% podporu (viz Tabulka 5). Tabulka 5: Regiony s nejsilnější potřebou pomoci dle vnímání veřejnosti v zemích V4 Ve které části světa je podle vašeho názoru evropská rozvojová pomoc nejpotřebnější? (MAX. 3 ODPOVĚDI) Subsaharská Indický subkontinent Afrika (Indie, Bangladéš atd.)
Střední východ a severní Afrika
Jihovýchodní Asie (Kambodža, Vietnam atd.)
Latinská Amerika (Jižní a Střední Amerika)
Karibik (Haiti, Dominikánská republika atd.)
Tichomoří Nevím a Oceánie (Papua Nová Guinea atd.)
CZ
55%
35%
36%
21%
9%
9%
13%
12%
HU
57%
37%
27%
35%
9%
7%
18%
17%
PL
57%
21%
30%
31%
17%
4%
8%
13%
SK
60%
43%
34%
37%
13%
9%
23%
11%
Průměr V4 57%
34%
32%
31%
12%
7%
16%
13%
16
Zdroj: (Eurobarometer, 2007b s. 10). Toto vnímání se váže k preferování cílů, jimž by se podle respondentů měla věnovat pozornost. Většina dotazovaných je přesvědčena, že hlavními prioritami v rámci RCT je snižování krajní chudoby a hladovění (CZ – 67 %, HU – 72 %, PL – 66 %, SK – 75 %), boj proti HIV/AIDS, malárii a dalším nemocem (CZ – 53 %, HU – 50 %, PL – 55 %, SK – 49 %) a dosažení všeobecného základního vzdělání (CZ – 39 %, HU – 30 %, PL – 27 %, SK – 38 %) (Eurobarometer, 2007b, s. 18). Tento trend potvrzují i průzkumy na národní úrovni, například na Slovensku (FOCUS, 2009), v nichž respondenti z širší škály možných cílů (nejen RCT) upřednostňovali snižování rozsahu chudoby a témata zdravotnictví a školství. Respondenti nicméně nebyli nikterak idealističtí, co se týče motivace k rozvojové pomoci. Když byli dotázáni: „Rozvojová pomoc znamená udílet rozvojovým zemím dotace či půjčky, jejichž cílem je podpořit hospodářský rozvoj a živobytí tamních lidí. Nejde tady o humanitární pomoc (tedy pomoc poskytovanou v krizových situacích, jako jsou války, přírodní katastrofy, hladomor apod.), ale o pomoc rozvojovou. Jaké hlavní důvody podle vašeho názoru vedou bohatší země k poskytování rozvojové pomoci chudým zemím? (max. 2 odpovědi),“ odpověděli: •
Vlastní zájem, pomoc chudým zemím v oblasti obchodu jim například umožní nakoupit víc produktů z bohatých zemí (CZ – 29 %, HU – 28 %, PL – 31 %, SK – 32 %)
•
Přispění ke globální stabilitě (CZ – 33 %, HU – 15 %, PL – 26 %, SK – 34 %)
•
Odradit občany těchto zemí od emigrace do bohatých zemí (CZ – 31 %, HU – 30 %, PL – 24 %, SK – 24 %)
•
Mít čisté svědomí uvedlo jako důvod 9 až 15 % dotazovaných (CZ – 9 %, HU – 15 %, PL – 14 %, SK – 9 %) a pomoci lidem v nouzi bylo důvodem pro 6 až 22 % respondentů (CZ – 8 %, HU – 22 %, PL – 6 %, SK – 10 %) (Eurobarometer, 2007b, s. 7)
Průzkumy spíše odhalily neznalost stávajících politik, které by mohly odpovídat obecnému chápání rozvojové pomoci ve smyslu pomoci těm regionům a zemím, které nejvíce postihuje chudoba. Na obecnější úrovni zdůraznily nedostatek dialogu o rozvojových otázkách s širší veřejností. Veřejné kampaně pořádané nestátními organizacemi a dalšími zainteresovanými aktéry se svým způsobem snažily vtáhnout veřejnost do dialogu o tématech potlačování chudoby a pomoci nejchudším zemím. Nejblíže tématu NRZ byly národní kampaně, které následovaly po Globální výzvě k akci proti chudobě (Global Call for Action against Poverty). Česká republika například touto kampaní dosahuje dobrých výsledků už od roku 2005. V ostatních zemích V4 mají tyto kampaně omezený vliv nebo se neorganizují vůbec. Každopádně platí, že takovéto kampaně se také primárně snaží zaměřit pozornost veřejnosti na problémy spojené s potlačováním chudoby, aniž by je uváděly do kontextu existujících národních politik ORP. Nový průzkum agentury Eurobarometer, zveřejněný v září 2010 pod názvem Evropané, rozvojová pomoc a Rozvojové cíle tisíciletí, ukazuje, že podpora rozvojové pomoci ze strany respondentů zůstává navzdory hospodářské krizi vysoká. Na otázku „Je podle vašeho názoru velmi důležité, spíše důležité, nepříliš důležité anebo zcela nedůležité pomáhat lidem v rozvojových zemích?“ respondenti v zemích V4 odpověděli: •
Velmi důležité (CZ – 30 %, HU – 29 %, PL – 38 %, SK – 31 %)
•
Spíše důležité (CZ – 58 %, HU – 58 %, PL – 52 %, SK – 56 %)
•
Nepříliš důležité (CZ – 8 %, HU – 8 %, PL – 5 %, SK – 8 %)
17
•
Zcela nedůležité (CZ – 2 %, HU – 3 %, PL – 1 %, SK – 2 %)
•
Neví (CZ – 2 %, HU – 2 %, PL – 4 %, SK – 3 %)
Navzdory proklamované podpoře rozvojové pomoci patří občané zemí V4 k nejméně angažovaným v této oblasti (ať finanční podporou či přispěním jako dobrovolník). Zpráva Eurobarometeru v závěru charakterizuje tuto podstatu veřejného mínění o rozvojové pomoci tak, že „je morálně správné pomáhat lidem v nouzi, a proto je to hodnotné samo o sobě, ale nevyplývají z toho žádné konkrétní činy na osobní úrovni“ (Eurobarometer, 2010). Veřejnost v zemích V4 přesto svou ochotu pomoci lidem v nejchudších zemích v posledních letech projevila prostřednictvím darů na krizové i dlouhodobé iniciativy prosazující udržitelný rozvoj, což je potřeba nadále pěstovat.
18
KLÍČOVÉ VÝZVY A DOPORUČENÍ Komparativní analýza politik ORP visegrádských zemí ve vztahu k NRZ zaostřila pozornost na příležitosti jak zlepšit zvyšování účinnosti pomoci NRZ jak na národní úrovni, tak spoluprací v rámci zemí V4. Níže uvádíme přehled klíčových výzev společně s praktickými doporučeními.
ZACÍLENÍ ORP – DIALOG KLÍČOVÝCH AKTÉRŮ Zacílení politik ORP zemí V4 nelze uskutečnit bez širší dohody klíčových aktérů, kteří musí patřičně přizpůsobit své politiky a kapacity. Přestože existují příklady výměn názorů mezi ministry zahraničí zemí V4 a dalšími aktéry ORP, stabilní struktury a mechanismy dialogu jsou zavedené jen zčásti. Pozitivními příklady jsou důkladný český proces transformace ORP (coby inkluzivní proces snažící se vést diskusi o problémech v dlouhodobé perspektivě, nikoli jen o bezprostředních rozhodnutích) a slovenské Memorandum o porozumění podepsané v roce 2010 mezi MZV a slovenskou Platformou mimovládnych rozvojových organizácií, která určuje úlohu Platformy jako partnera při tvorbě budoucích politik ORP. Promítnutí obecných rozvojových cílů do konkrétních politik a realizačních programů vyžaduje stálé struktury, jež by dokázaly poskytnout fórum pro debatu nad dlouhodobou vizí ORP, která by transparentním způsobem vyhovovala jak mezinárodním závazkům, tak realitě na národních úrovních. Přichází-li dialog v pozdější fázi rozhodovacího procesu, formát vyjadřování se k existujícím pracovním dokumentům počítá jen s komentáři (spíše kritickými), což nedává prostor pro společné strategické rozvažování a budování dlouhodobého konsenzu.
DOPORUČENÍ - Zřídit a podporovat stálé struktury a mechanismy strategického dialogu klíčových aktérů nad prioritami a zásadami politiky ORP, který by umožnil dosažení širokého konsenzu ohledně rámce ORP. - Hledat pozitivní příklady a inspiraci ve způsobech zacílení ORP mezi stávajícími dárci, včetně závazku pomáhat NRZ. Podporovat výzkum politik v této oblasti. - Otevřít dialog mezi klíčovými aktéry ORP (konference, semináře, kulaté stoly, pracovní skupiny) nad tématem podpory nejméně vyspělých a nízkopříjmových zemí v dlouhodobé perspektivě. Zaměřit se konkrétně na nutné požadavky u kapacit, jež nelze rychle vybudovat.
ZACÍLENÍ ORP – ÚZEMNÍ A SEKTOROVÉ PRIORITY A JEJICH KOORDINACE Diskurs v zemích V4 ukazuje, že existuje domnělé dilema, zda poskytovat ORP těm, u nichž se má za to, že „mají pomoc nejvíce zapotřebí“, anebo těm, kdo mají „podobnou transformační zkušenost“ jako země V4 (hlavně postkomunistické země či země s dějinnými politickými a ekonomickými vazbami na země V4). Politiky zkušených dárců tento přístup buď-anebo nevykazují, spíše strategii zahrnování obojího. Evropský konsenzus o rozvoji deklaruje, že zastřešujícím cílem politiky ORP by mělo být zaměření na chudobu (Společné prohlášení Rady a zástupců vlád členských států sdružených v Radě, Evropského parlamentu a Komise k rozvojové politice Evropské unie: „Evropský konsenzus“, 22. listopadu 2005). Historické predispozice a zkušenosti nezbavují země V4 automaticky nutnosti zaměřovat se na otázky globální chudoby s odkazem na dělbu práce mezi evropskými dárci. Komparativně menší objem ORP zemí V4 by vládám rovněž neměl bránit, aby se ve svých politikách ORP zaměřily na NRZ. Dobré strategie a spolupráce zemí V4 by jejich vliv mohly posílit i s nižšími finančními prostředky. Členství zemí V4 v EU, jakož i účast v různých mezinárodních iniciativách zaměřených na vykořenění chudoby a efektivní pomoc NRZ by tudíž měly posloužit jako výzva pro tvůrce politik, aby znovu promysleli a 19
definovali náležitou úlohu a potenciální přidanou hodnotu zemí V4 při potlačování chudoby v globálním měřítku.
DOPORUČENÍ - Držet se snižování chudoby jako hlavní priority politiky ORP, jak je stanovena v Evropském konsenzu o rozvoji, a definovat přesné role a přidané hodnoty zemí V4, jakož i jejich opodstatněné meze v rámci politiky ORP. - Uvolnit napětí domnělé volby mezi nejméně vyspělými/chudými zeměmi a zeměmi s takzvanou podobnou transformační zkušeností, a to postupným navyšováním ORP dle závazku (0,17 % ORP/HND v roce 2010), které umožní rozumnou podporu obou směrů. - Zjistit, jak podporu NRZ uskutečňují zavedení dárci, a porovnat to se zeměmi V4 (dle rozličných aspektů, například výše pomoci, podobnosti přístupu, porozumění rozvoji atd.). - Zaměřit se na soudržnost rozvojových politik s ostatními politikami, což umožní dosáhnout většího účinku i s omezenými prostředky vyčleněnými přímo na rozvojovou spolupráci. - Vytvořit pozitivní příklad dárcovské koordinace v oblasti priorit zemí V4 (kde je to možné a uskutečnitelné). Příležitostí je široká škála, od podpory spolupráce realizačních agentur v zemích V4 přes koordinovanou definici priorit pomoci ve společných cílových zemích až po – kupříkladu – případné vytvoření sdružených fondů. Takové iniciativy mají své předchůdce, např. ve snahách o zřízení společných velvyslanectví v několika zemích či společného Mezinárodního visegrádského fondu. - Připravit se společně jako země V4 na Čtvrtou konferenci OSN o NRZ, která se uskuteční v první půlce roku 2011 v Turecku. Slovensko by se jako současný vykonavatel předsednictví V4 mohlo v této věci ujmout vedení.
STRUKTURY NA PODPORU NRZ Aby se určité téma stalo na delší dobu na úrovni politik součástí širšího diskursu, jsou nezbytné pevnější struktury a setkávání. Doposud nebyly ustaveny řádné struktury (pracovní skupiny, zastřešující organizace, výbory), které by se staly základem pro koordinaci činností a budovaly soubor znalostí se specifickým zaměřením na konkrétní NRZ. Instituce realizující projekty v NRZ či studující jejich situaci často pracují samostatně, aniž by měly užší kontakty s dalšími aktéry ORP nebo motivaci účastnit se procesu transformace národní politiky ORP. Kampaním zaměřeným na vykořenění chudoby se nedaří propojovat téma se stávajícími politikami ORP. Nescházejí jen kampaně a struktury, ale i vůdčí osobnosti a organizace, které by dokázaly přednést vizi ORP pro NRZ a zajistit podporu napříč politickým a veřejným spektrem.
DOPORUČENÍ - Podporovat setkávání a vzájemné učení/reflexi mezi účastníky rozvojové pomoci ve prospěch nejméně rozvinutých zemí (buď konkrétních zemí, nebo NRZ obecně) a jejich angažovanost v procesu transformace politiky ORP. - Podporovat aktivity zaměřené na postupné budování konsenzu ohledně národních politik ORP napříč politickým a veřejným spektrem (iniciací debat o úloze ORP v zahraniční politice obecně, prováděním průzkumů veřejného mínění ve věci stávajících politik ORP, podporou programů zaměřených na zaangažování názorových lídrů a činitelů s rozhodovacími pravomocemi do podpory této veřejné debaty). - Podporovat rozvoj odborných znalostí v oblasti NRZ souvisejících s politikami ORP v zemích V4 prostřednictvím podpory relevantního výzkumu a hodnocení rozvojových intervencí v těchto zemích.
20
VLIV NA VYUŽÍVÁNÍ MULTILATERÁLNÍ POMOCI Většina ORP zemí V4 je alokována skrze multilaterální kanály. Nicméně ani v jedné ze zemí V4 klíčoví aktéři na poli rozvojové pomoci doposud o portfoliu multilaterální pomoci vykazované jako součást ORP jako o celku nediskutovali. To je zřejmě způsobeno především relativně slabou pozicí zemí V4 v rozvojové oblasti na mezinárodní scéně a omezenými schopnostmi se těmito politikami zabývat nebo je ovlivňovat. Na národní úrovni je důležitá skutečnost, že alokace zůstává rozprostřená mezi různá ministerstva v závislosti na sektoru. Multilaterální ORP poskytuje výbornou příležitost vyvažovat relativně nízký potenciál zemí V4 podílet se na plnění mezinárodních závazků vůči NRZ prostřednictvím bilaterální pomoci. Inicializace přezkumu multilaterálních příspěvků na národních úrovních a také koordinace zemí V4 v tomto ohledu by mohla dodat věrohodnost cílům ORP ve vztahu k vykořenění chudoby, jež deklarují hlavní politické dokumenty, a zlepšit image politik ORP u veřejnosti a politiků. To by pak mohlo podpořit záměr dosáhnout širokého a dlouhodobého konsenzu různých aktérů zúčastněných na formování a realizaci politik ORP a přispět k nalezení vhodného a realistického místa pro podporu NRZ v rámci sestavování národních programů. Na mezinárodní úrovni by angažovanost ve zlepšování efektivity multilaterálních/nadnárodních programů využití finančních prostředků v NRZ (například ERF) mohla posílit prestiž zemí V4 a posloužit jako doklad, že země s přijatelnými rozpočty ORP a bez vlivu pramenícího z koloniální minulosti mohou přispět k dosahování met zaměřených na vykořenění chudoby.
DOPORUČENÍ - Iniciovat přezkum multilaterálních příspěvků v rámci národních politik ORP a debatu o jejich efektivní administraci. - Stanovit a propagovat témata, jimiž země V4 mohou přispět k diskursu a tvorbě politik multilaterálních institucí. Nástrojem rozvojové pomoci, jejž využívají a propagují některé multilaterální instituce, je například rozpočtová podpora. Zkušenost zemí V4 s limity tohoto nástroje, jež představovala totalitní vláda, a pozdější zkušenost V4 s bojem proti korupci může přispět k dopilování tohoto nástroje a lepšímu nastavení kritérií pro jeho využívání.
PONAUČENÍ Z HODNOCENÍ A ZPĚTNÉ VAZBY Sledování a vyhodnocování ORP hraje ve zlepšování politiky ORP významnou úlohu, jak dokládá proces transformace systému ORP v České republice. Veřejně dostupné hodnoticí zprávy mají zásadní význam pro vytváření transparentního prostředí, v němž mohou klíčoví aktéři reflektovat a diskutovat výhody a nevýhody určitých politik. Takový diskurs vytváří zdravý tlak na zlepšování stavu jak na úrovni politik, tak na úrovni realizace a přispívá ke konzistenci politik ORP, co se týče jejich schopnosti vyhovovat jak mezinárodním závazkům vůči NRZ, tak dalším zájmům. Hodnocení se netýká jen účinnosti a efektivity měřených z pohledu dárce. Chybějící zpětná vazba od příjemců pomoci ohledně jejích dopadů vytváří chatrný základ pro dobré rozhodování o budoucích politikách. Země V4 by se měly držet pozitivní zkušenosti s částečnými hodnoceními, která již byla provedena. Nezbytnou podmínkou dalšího zlepšování politik je širší a systematičtější vyhodnocování za pomoci veřejně dostupných výstupů. Kvalitnější politiky potřebují širší podporu činitelů s rozhodujícími pravomocemi, aby došlo k jejich schválení a uvedení do života. To vyžaduje, aby tito činitelé porozuměli rozvojovým tématům a měli motivaci se těmito tématy zabývat v rámci vzájemně si konkurujících politických agend, jimž denně čelí.
DOPORUČENÍ 21
- Vyčlenit konkrétní linie v ročních rozpočtech ORP na vyhodnocování (pokud tomu tak dosud není). - Posílit a zvýšit počet hodnocení projektů a programů ORP a zajistit dostupnost hodnoticích zpráv pro klíčové aktéry angažované v politikách ORP a pro veřejnost. - Posílit účast expertů a příjemců pomoci z cílových zemí coby důležitých stran zainteresovaných na tvorbě politik. Přizpůsobit systémy a mechanismy tvorby politik tak, aby těmto zainteresovaným stranám poskytovaly stálý hlas. - Zaměřit se na osvětu a zvyšování povědomí nejen v řadách veřejnosti, ale i klíčových činitelů s rozhodovacími pravomocemi, poslanců a předních expertů a think tanků politických stran tak, aby si jejich pozornost získal rozvoj jako celek a v nejméně rozvinutých zemích obzvlášť.
Literatura Antonowicz, Aleksandra et al. 2010. Polska pomoc zagraniczna w 2009 r. (Polská zahraniční pomoc v roce 2009) Warszawa : Polska Akcja Humanitarna a Grupa Zagranica, 2010. ISBN 978-83-929513-4-6. A Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma. 2001. A magyar nemzetközi fejlesztési együttműködési (NEFE) politika (Strategie mezinárodní rozvojové spolupráce). [Online] 2001. [Citováno: 22. září 2010.] http://www.mfa.gov.hu/kum/hu/bal/Kulpolitikank/Nemzetkozi_fejlesztes/nemz_fejl/NEFE_politika.htm A Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma. 2008. A Nemzetközi Fejlesztési Együttműködési Kormánybizottság 1/2008 sz. Határozata (Výnos č. 1/2008 vládní komise pro MRS – nejaktuálnější seznam prioritních cílových zemí). [Online] 2008. [Citováno: 22. září 2010.] http://www.mfa.gov.hu/kum/hu/bal/Kulpolitikank/Nemzetkozi_fejlesztes/nemz_fejl/tajekoztatok.htm A Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma. 2009. Magyarország afganisztáni szerepvállalása, Középtávú stratégiai kitekintés. (Maďarské závazky v Afghánistánu, střednědobý strategický výhled). [Online] 2009. [Citováno: 22. září 2010.] http://www.mfa.gov.hu/kum/hu/bal/Aktualis/Szovivoi_nyilatkozatok/091118_afgan_strategia.htm A Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma. 2010. Beszámoló a magyar nemzetközi fejlesztési együttműködés 2008-ban megvalósított tevékenységéről (Zpráva vlády o MRS v roce 2008). [Online] 2010. [Citováno: 22. září 2010.] http://www.mfa.gov.hu/kum/hu/bal/Kulpolitikank/Nemzetkozi_fejlesztes/nemz_fejl/tajekoztatok.htm Collier, Paul. 2007. The Bottom Billion (Miliarda nejchudších). New York : Oxford University Press, 2007. 978-019-531145-7. Demczyk, Ewa. 2009. Poland's Development Co-operation: Annual Report 2008 (Polská rozvojová spolupráce: Výroční zpráva 2008). Warszawa : Ministerstvo zahraničních věcí Polské republiky, 2009. ISSN 2080-7368. Eurobarometer. 2007. Citizens of the new EU Member States and Development Aid (Občané nových členských států EU a rozvojová pomoc). [Online] září 2007. [Citováno: 24. června 2010.] http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_286_en.pdf. Eurobarometer. 2007b. Europeans and Development Aid (Evropané a rozvojová pomoc). [Online] červen 2007b. [Citováno: 24. června 2010.] http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_280_en.pdf.
22
Eurobarometer. 2010. Europeans, development aid and the Millennium Development Goals (Evropané, rozvojová pomoc a Rozvojové cíle tisíciletí). [Online] září 2010. [Citováno: 27. září 2010.] http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_352_en.pdf. FOCUS. 2009. Rozvojová pomoc: Záverečná správa z výskumu verejnej mienky pre spoločnosť Nadácia Pontis. [Online] září 2009. [Citováno: 24. června 2010.] http://www.nadaciapontis.sk/tmp/asset_cache/link/0000023449/091020_RP2009_sprava_web.pdf. Společné prohlášení Rady a zástupců vlád členských států sdružených v Radě, Evropského parlamentu a Komise k rozvojové politice Evropské unie: „Evropský konsenzus“. Rada Evropské unie. 22. listopadu 2005. Kiss, Judit. 2009. Merre tart a magyar nemzetközi fejlesztéspolitika? (Kam směřuje maďarská politika rozvojové spolupráce? – Druhá zpráva Aidwatch asociace HAND). [Online] 2009. [Citováno: 22. září 2010.] www.globalance.hu Kiss, Judit. 2010. A magyar nemzetközi fejlesztési politika válság idején (Maďarská politika rozvojové spolupráce během krize). [Online] leden 2010. [Citováno: 22. září 2010.] www.developmentnetwork.eu/file/122. Ministerstvo zahraničních věcí České republiky. 2006. Koncepce ZRS ČR 2002 - 2007. [Online] 27. září 2006. [Citováno: 24. června 2010.] http://www.mzv.cz/jnp/cz/zahranicni_vztahy/rozvojova_spoluprace/obecne_informace_o_zrs_cr/koncepce_zr s_cr_2002_2007/index.html. Ministerstvo zahraničných vecí Slovenskej republiky. 2009. Strednodobá stratégia oficiálnej rozvojovej pomoci Slovenskej republiky na roky 2009 - 2013. [Online] 2009. [Citováno: 24. června 2010.] http://new.slovakaid.sk/uploads/2009/06/Strategia_ODA_2009_2013.rtf. Ministerstvo zahraničních věcí Maďarské republiky. 2003. The Development Cooperation Policy (Politika rozvojové spolupráce). s.l. : Ministerstvo zahraničních věcí Maďarské republiky, 29. července 2003. Ministerstvo zahraničních věcí Maďarské republiky. 2008. Foreign Policy Strategy of Hungary (Zahraničněpolitická strategie Maďarska). [Online] 27. února 2008. [Citováno: 3. března 2010.] http://www.mfa.gov.hu/kum/hu/bal/Kulpolitikank/kulkapcsolati_strategia/hu_kulkapcs_strat.htm. Ministerstvo zahraničních věcí Slovenské republiky. 2003. Medium-Term Strategy for Official Development Assistance: 2003 – 2008 (Střednědobá strategie oficiální rozvojové pomoci: 2003 – 2008). Bratislava : Ministerstvo zahraničních věcí Slovenské republiky, 2003. Národní rada Slovenské republiky. 2007. Act No. 617/2007 Coll. on Official Development Assistance (Zákon č. 617/2007 Sb., o oficiální rozvojové pomoci). [Online] 2007. [Citováno: 24. června 2010.] http://new.slovakaid.sk/uploads/2007/12/Zakon617-2007-anglictina.pdf. OECD. 2010. QWIDS Query Wizard for International Development Statistics (Pomocník k prohledávání statistik o mezinárodním rozvoji). [Online] 2010. http://stats.oecd.org/qwids/. Člověk v tísni. 2009. Comparative analysis on support for LDCs with regard to aid effectiveness in V4 countries. Terms of reference. (Srovnávací analýza podpory NRZ s ohledem na efektivitu pomoci v zemích V4. Podmínky plnění.) 2009. Report of the Third United Nations Conference on the Least Developed Countries (Zpráva o Třetí Konferenci OSN o nejméně rozvinutých zemích). Valné shromáždění Organizace spojených národů. 20. září 2001. A/CONF.191/13. 23
Strategy for Poland’s Development Co-operation (Strategie pro rozvojovou spolupráci Polska). Rada ministrů. 21. října 2003. Konference Organizace spojených národů o obchodu a rozvoji. 2009. The Least Developed Countries Report 2009: The State and Development Governance (Zpráva o nejméně rozvinutých zemích 2009: Stát a řízení rozvoje). New York and Geneva : United Nations, 2009. 978-92-1-112769-0. Valné shromáždění Organizace spojených národů. 2001. Report of the Third United Nations Conference on the Least Developed Countries (Zpráva o Třetí Konferenci OSN o nejméně rozvinutých zemích). 20. září 2001. A/CONF.191/13,. UN-OHRLLS. nedatováno. Least Developed Countries: Country Profiles (Nejméně rozvinuté země: Profily zemí). [Online] nedatováno. [Citováno: 24. června 2010.] http://www.unohrlls.org/en/ldc/related/62/. Usnesení vlády České republiky. 2004. Zásady zahraniční rozvojové spolupráce po vstupu České republiky do EU. [Online] 31. března 2004. [Citováno: 24. června 2010.] http://www.mzv.cz/jnp/cz/zahranicni_vztahy/rozvojova_spoluprace/obecne_informace_o_zrs_cr/zakladni_do kumenty/zasady_rozvojove_spoluprace_po_vstupu_do.html. Vári, Sára. 2007. A nemzetközi fejlesztési együttműködés a közvélemény tükrében (Maďarská mezinárodní rozvojová spolupráce ve světle veřejného mínění). Társadalomkutatás. 25, 2007, 1, pp. 87-101.
24
