EVROPSKÁ KOMISE GŘ pro vnitřní trh a služby FINANČNÍ INSTITUCE Pojištění a důchody
duben 2006 MARKT/2515/06 NOVELIZOVANÝ RÁMEC PRO KONZULTACE O SOLVENTNOSTI II
Účel dokumentu Tento dokument stanoví revidovaný Rámec pro konzultace pro Evropský výbor orgánů dohledu nad pojišťovnictvím a zaměstnaneckým penzijním pojištěním (Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors – CEIOPS) a další zúčastněné strany v souvislosti s vývojem nového systému solventnosti (Solventnost II) životních a neživotních pojišťoven a zajišťoven. Rámec pro konzultace pokrývá celý projekt Solventnost II. Stanoví metodické zásady a pokyny, v jejichž mezích by měl výbor CEIOPS rozvíjet poradenství pro projekt Solventnost II. Mimo tento Rámec pro konzultace byl výbor CEIOPS požádán o poskytování poradenství aspektů nového systému solventnosti prostřednictvím "Specifických žádostí o radu", které jsou k tomuto Rámci pro konzultace připojeny. Tento Rámec pro konzultace by měl být v budoucnosti – po konzultaci s výborem EIOPC – revidován a aktualizován.
RÁMEC PRO KONZULTACE O SOLVENTNOSTI II Evropská komise po konzultaci s Evropským výborem pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění (European Insurance and Occupational Pensions Committee – EIOPC), požádala výbor CEIOPS a další zúčastněné strany o rady při vývoji nového systému solventnosti, který má být používán pro životní a neživotní pojišťovny a zajišťovny a který jsou členské státy a instituce, které jsou předmětem dohledu, schopny uplatňovat silným, konzistentním a harmonizovaným způsobem. Systém solventnosti je zaměřen na ochranu pojistníků a pojištěných. Zároveň by měl zlepšit hospodářskou soutěž pojistitelů v EU a umožnit lepší rozdělení kapitálových zdrojů, aniž by v pojišťovnictví došlo k závažnému narušení trhu a ohrožení inovací. PODLÉHÁ následujícím podmínkám: Obecné rysy 1.
Nový systém solventnosti by měl orgánům dohledu poskytnout příslušné nástroje a pravomoci zhodnotit "celkovou solventnost" všech institucí1 založené na perspektivně a rizikově orientovaném přístupu. Neměl by sestávat pouze z kvantitativních prvků, ale měl by též obsahovat kvalitativní aspekty, které ovlivňují postavení pojišťovny vůči riziku (manažerské schopnosti, vnitřní kontrola rizik a postupy sledování rizik). V důsledku nového systému solventnosti dojde pravděpodobně ke změnám ve většině současných směrnic týkajících se pojištění.
2.
Tento systém solventnosti definovaný v širším smysluby měl vycházet z třípilířové strukturyinspirované projektem Basel II/CRD (směrnice o kapitálových požadavcích): kvantitativní požadavky (pilíř 1), činnost orgánů dohledu (pilíř 2), vykazování orgánům dohledu a zveřejňování informací (pilíř 3). Z toho vyplývá, že je brán zvláštní zřetel na vzájemné působení mezi kvantitativním a kvalitativnímdohledem, jakož i na úlohu zveřejňování. Zdůrazněna má být důležitost procesu dohledu v pilíři 2. Je třeba uvést, že rozsah a význam jednotlivých pilířů nemusí být identický s projektem Basel II.
3.
Pilíř 1 nového systému solventnosti obsahuje dva kapitálové požadavky určené pro odlišné účely a podle toho příslušně počítané: solventnostní kapitálový požadavek (Solvency Capital Requirement – SCR) a minimální kapitálový požadavek (Minimum Capital Requirement – MCR), přičemž SCR nesmí být nižší než MCR.
4.
Systém solventnosti by měl být navržen tak, aby motivoval instituce podléhající dohledu k měření a odpovídajícímu řízení jejich rizik. V tomto ohledu by měly být vytvořeny obecné zásady EU pro řízení rizik a hodnocení institucí orgánem dohledu. Navíc by měl solventnostní kapitálový požadavek pokrývat kvantifikovatelná rizika, kterým je instituce podléhající dohledu vystavena. Tento rizikově orientovaný přístup implikuje, že budou uznávány interní modely (ať už zčásti či úplně) za předpokladu, že tyto modely zlepší řízení rizik institucí, budou oproti standardnímu vzorci lépe zohledňovat skutečný rizikový profil a mohou být náležitě schváleny.
1
Životní a neživotní pojišťovny a zajišťovny jsou definovány v příslušných směrnicích.
5.
Interní model může vést k vyšší či nižší hodnotě SCR oproti hodnotě vypočítané podle standardního vzorce, při dodržení minima (MCR). Orgány dohledu mohou vyžadovat na pojišťovnách, jejichž činnost se značně odchyluje od předpokladu, ze kterého vychází standardní vzorec, aby si vytvořily interní model.
6.
Solventnost II se soustřeďuje hlavně na kapitálové požadavky a na dohled na úrovni jedné právnické osoby. Je však nutné řešit i otázky spojené s pojišťovacími skupinami a finančními konglomeráty, a to včetně dopadů na stávající právní předpisy (např. směrnice o pojišťovnách ve skupině (98/78/ES) a směrnice o finančních konglomerátech (2002/87/ES)).
7.
6.1.
Uplatňování interních modelů v kontextu skupin či konglomerátů je v tomto ohledu klíčovou otázkou, stejně jako možná diverzifikace výnosů/nákladů a způsob jejich rozdělení.
6.2.
Mělo by být zohledněno, že manažerská rozhodnutí činí stále častěji konečná mateřská společnost. Je tedy nutné stanovit pravidla na příslušné úrovni. To zahrnuje odpovídající podíl odpovědnosti orgánů dohledu zainteresovaných v doplňkovém dohledu nad finančními skupinami, především jde-li o posouzení interních modelů.
6.3.
Samotný solo dohled provádí a odpovídá za něj národní orgán dohledu. Pravidla týkající se odpovídajícího způsobu rozdělení kapitálu by proto měla být vytvořena tak, aby byl na individuální úrovni k dispozici dostatečný kapitál. To však nevylučuje usměrnění činnosti dohledu pro skupiny podléhající dohledu v několika členských státech.
Režim Solventnost II bude obsahovat obezřetné standardy oceňování pro aktiva a pasiva pojišťoven a také pravidla týkající se vykazování orgánům dohledu a zveřejňování informací. Aby bylo zajištěno sbližování oceňovacích pravidel, vykazování a zveřejňování informací a omezila se administrativní zátěž institucí podléhajících dohledu, pravidla Solventnosti II by měla být v souladu s účetními zásadami vypracovanými Radou pro mezinárodní účetní standardy (International Accounting Standards Board – IASB). Tento přístup lze objasnit následovně: 7.1.
Rada IASB v současnosti pracuje na fázi II projektu "Pojistné smlouvy", avšak značnou dobu potrvá, než bude předloženkonečný standard. Proto je pravděpodobné, že pravidla projektu Solventnost II pro oceňování, vykazování a zveřejňování informací budou vypracována, aniž by byly přijaty příslušné mezinárodní standardy účetního výkaznictví (International Financial Reporting Standards – IFRS). Pravděpodobný výsledek (srov. odstavec 7.2) práce rady IASB by měl být nicméně zohledněn. V případě, že k tomu budou závažné důvody, bude možno navrhnout dodatky a úpravy účetních pravidel rady IASB. Až rada IASB dokončí fázi II projektu "Pojistné smlouvy", mohou být pravidla projektu Solventnost II upravena.
7.2
Součástí budoucích IFRS pro pojišťovnictví budou pravděpodobně tyto prvky: využití prospektivního přístupu při oceňování aktiv a pasiv; metody oceňování by měly optimálně využít informace získané z finančních trhů; peněžní toky související s aktivy a pasivy by měly být diskontovány; v oblasti technických rezerv by měl být zveřejněn "nejlepší odhad"2,2 stejně jako riziková přirážka.
7.3
V současnosti jsou povinny předkládat konsolidované účetní závěrky podle schválených IAS/ IFRS pouze pojišťovny EU kótované na burzách, přestože členské státy mohou rozšiřovat oblast uplatňování těchto standardů. Režim Solventnost II nebude vyžadovat, aby všechny pojišťovny používaly pravidla IAS/IFRS. Některá obezřetná pravidla oceňování a pravidla pro vykazování a zveřejňování informací však mohou být podobná jako pravidla IAS/IFRS a v těchto případech je pravděpodobné, že pojišťovny použijí přístupy podobné IAS/IFRS v širší míře. Jistá zjednodušení se mohou týkat některých typů pojišťoven, obecné zásady by se ale měly vztahovat na všechny pojišťovny.
8.
Účel dosažení patřičné úrovně harmonizace, která je zároveň vyšší, než je ta současná, by měl být vyjádřen pravidly pro solventnost, která nepotřebují dodatečné požadavky. Nový systém solventnosti by měl umožnit jednotné uplatňování pravidel, dostatečnou ochranu spotřebitele a zároveň podporovat rovné podmínky pro hospodářskou soutěž.
9.
Systém solventnosti stanoví jednotnou úroveň obezřetnosti jak pro technické rezervy, tak pro solventnostní kapitálový požadavek.
10.
Pro zajištění konzistence napříč finančními sektory by celkové uspořádání systému solventnosti mělo být v nejvyšší možné míře slučitelné s přístupy a pravidly používanými v oblasti bankovnictví. Nad produkty obsahujícími podobná rizika by v zásadě měl být vykonáván dohled stejným způsobem a měly by podléhat stejné kapitálové přiměřenosti nebo požadavkům na solventnost. Nový systém solventnosti by měl být vybudován tak, aby usnadnil účinný dohled nad pojišťovacími skupinami a finančními konglomeráty a zabránil regulační arbitráži uvnitř finančních sektorů a mezi nimi. Použití přesnější či vhodnější metody měření rizik by však mělo být podporováno.
11.
Sbližování na mezinárodní úrovni je dále podporováno slučitelností nového systému solventnosti sprací Mezinárodní asociace orgánů dohledu nad pojišťovnictvím (International Association of Insurance Supervisors – IAIS) a Evropské poradní skupiny pojistných matematiků (Groupe Consultatif Actuariel Européen) /Mezinárodní aktuárskou asociací (International Association of Actuaries – IAA). Rámec IAIS pro dohled nad pojišťovnami a Základní kameny pro formulaci regulačních finančních požadavků poskytují solidní základ pro vývoj nového systému.
2
V mezinárodních fórech je také používán „běžný“ a „střední“ odhad. Tato terminologie však nemusí mít vždy stejný význam.
12.
Aby bylo možné vyhodnotit dopad nového systému solventnosti na pojistitele, bude třeba provést jednu nebo více kvantitativních dopadových studií (Quantitative impact studies – QIS). Pro provádění těchto studií jsou základním požadavkem koherentní data. Požadavky pro sběr dat, metodiku a načasování QIS – to vše vyžaduje analýzu. Výbor CEIOPS byl požádán o provedení kvantitativních dopadových studií ve spolupráci pojišťovnamií. Jako doprovodný dokument k návrhu směrnice předloží Komise Studii o dopadech, která bude mít ve srovnání s QIS širší záběr a bude méně podrobná než QIS.
13.
Garanční systémy jsou poslední instancí pojistníků a pojištěných, aby získali odškodnění za vzniklé ztráty. Nastavení nového systému solventnosti by nemělo na existenci garančních systémů brát ohled. Nový systém solventnosti by měl poskytovat dostatečnou bezpečnost a důvěru v pojišťovnictví, aniž by spoléhal na garanční systémy.
14.
Projekt Solventnost II by neměl být pro malé pojišťovny příliš nákladný, nemá však v úmyslu pro ně mít zvláštní režim. Malé pojišťovny by měly respektovat tytéž základní zásady jako všechny ostatní instituce. V některých oblastech všakbude možná třeba pro ně stanovit zvláštní pravidla.
15.
Projekt Solventnost II by měl patřičně zohlednit specifika zajišťoven.
Kvantitativní požadavky (pilíř 1) 16.
Základním kamenem nového systému solventnosti je zvýšená úroveň harmonizace pro technické rezervy. Tvorba technických rezerv je potřebná proto, aby pojišťovna splnila své závazky z pojištění nebo zajištění vůči pojistníkům a pojištěným při zohlednění nákladů s tím spojených. V souladu se Základními kameny IAIS a očekávaným vývojem IASB musí být technické rezervy obezřetné, spolehlivé a objektivní a musí umožnit porovnání pojišťoven resp. zajišťoven. Měly by optimálně využívat informace poskytnuté finančními trhy a být konzistentní s nimi a s obecně dostupnými údaji, které se týkají technických rizik pojištění. Technické rezervy tvoří součet nejlepšího odhadu3 a rizikové přirážky. 16.1
3
Nejlepší odhad se rovná očekávané současné hodnotě budoucích peněžních toků používající příslušnou bezrizikovou výnosovou křivku, která se zakládá na současných a důvěryhodných informacích a realistických předpokladech. Použití realistických předpokladů znamená, že by minimální hranice pro odbytné neměla být použita pro výpočet technických rezerv.
V mezinárodních fórech je také používán „běžný“ a „střední“ odhad. Tato terminologie však nemusí mít vždy stejný význam.
16.2
Riziková přirážka pokrývá rizika spojená s budoucími peněžními toky pasiv po celý časový horizont. Měla by být stanovena způsobem, který umožní převod nebo vyřízení závazků pojišťoven resp. zajišťoven. Takový přístup chrání práva pojistníků a počítá s nejistotou při stanovení hodnoty nejlepšího odhadu. Dva možné způsoby výpočtu by měly být považovány za pracovní hypotézy. Rizikovou přirážku lze vypočítat jako rozdíl mezi 75 procentním kvantilem podkladového rozdělení až do vypořádání a nejlepším odhadem. Riziková přirážka by se však měla rovnat nejméně polovině směrodatné odchylky, aby brala v úvahu silně asymetrická rozdělení. Riziková přirážka může být alternativně vypočítána na základě nákladů na pořízení SCR kapitálu na podporu portfolia platných smluv až do jejich vypořádání. Dále by měly být shromážděny kvantitativní informace o dopadu, aby byly oceněny klady těchto metod. Bylo by vhodnější používat stejnou metodu pro všechny pojišťovny, bez ohledu na jejich velikost, zkušenost nebo typ obchodu. Specifika životního a neživotního pojištění však mohou vyžadovat odlišné zacházení. Malé pojišťovny by mohly používat zjednodušenou verzi této metody. Pokud by, za jistých okolností, bylo vhodné použít různé metody stanovení rizikové přirážky, bude tomu tak na základě objektivních kritérií a nebude to podléhat uvážení členských států.
17.
Solventnostní kapitálový požadavek (SCR) odráží úroveň kapitálu, který instituci umožňuje absorbovat značné nepředpokládané ztráty a poskytuje přiměřenou záruku pojistníkům a pojištěným. Pokud pojišťovna nesplní SCR, je povinna ve stanovené lhůtě znovu vytvořit kapitál, který SCR pokrývá, a to na základě konkrétního a realizovatelného plánu předloženého orgánu dohledu ke schválení. Parametry v SCR by měly být nastaveny takovým způsobem, aby počítaly s kvantifikovatelnými riziky, kterým je instituce s diverzifikovaným portfoliem rizik vystavena a aby byly založeny na objemu ekonomického kapitálu odpovídajícímu pravděpodobnosti ruinování 0,5 % (VAR 99,5 %) a časovém horizontu jednoho roku. Tato procentuální hodnota vyjadřuje pracovní hypotézu. K ruinování dochází, je-li hodnota přípustných aktiv nižší než objem technických rezerv definovaných v odstavci 16. Musí být definovány metody užívané pro kontrolu efektivnosti této úrovně. SCR by se měl zakládat na fungujícím základě. Tyto zásady musí platit bez ohledu na to, zda je používán standardní vzorec nebo interní model.
18.
Standardní vzorec pro výpočet solventnostní kapitálový požadavek (SCR) může vycházet z různých metod, např. ze vzorce založeného na faktorech, vzorce založeného na rozdělení pravděpodobností, scénářů nebo jejich kombinací. Nejvhodnější standardní vzorec respektující specifika pojišťoven životního a neživotního pojištění a zajištění, který se následně mění dle daného sektoru, vyžaduje analýzu.
19.
Minimální kapitálový požadavek (MCR) odráží úroveň kapitálu, pod níž by měl být uplatněn ultimativní zásah dohledu. Úroveň MCR bude stanovena, jakmile budou provedeny kvantitativní dopadové studie. Má být vypočítána jednodušším a přímočařejším způsobem než SCR, neboť tento druh opatření vyžaduje schválení vnitrostátních soudů. Pro ustálení a stabilizování přechodu k novému celkovému systému solventnosti by měl být MCR při dostatečné opatrnosti vytvořen přímým způsobem, jako při současných směrnicích o Solventnosti I. Bude mít absolutní minimální hodnotu.
20.
Rizika, na něž se zaměřují kapitálové požadavky, by měla být založena na klasifikaci rizik IAA a zahrnovat: pojistné riziko, úvěrové riziko, tržní riziko, operační riziko a riziko likvidity. Dodatky a úpravy rizikové klasifikace IAA lze provést, existují-li k tomu zvláštní důvody. Pokud nejsou tato rizika kvantifikovatelná, budou vzata v úvahu v pilíři 2.
21.
Interní modely mohou být použity jako náhrada za standardní vzorec SCR, pokud k tomuto účelu byly schváleny. Měla by být vypracována a harmonizována kritéria pro posuzování a pro postup schvalování. Částečné použití modelů může být také povoleno, splní-li tyto modely podmínky pro schválení včetně kompatibility se standardním vzorcem.
Činnost orgánů dohledu (pilíř 2) 22.
Činnost orgánů dohledu by se měla zaměřit na identifikaci institucí s finančními, organizačními a dalšími rysy, umožňujícími vytváření vyššího rizikového profilu. Takové instituce mohou být požádány, aby držely solventnostní kapitál, který je vyšší než SCR, a/nebo aby přijaly opatření pro snížení rizik, jimž jsou vystaveny. Činnost orgánů by dále měla zvýšit úroveň harmonizace metod dohledu, nástrojů a pravomocí vypracováním obecných standardů a metod, např. pro postup při schvalování interních modelů. Rozsah je proto širší než v případě procesu hodnocení institucemi dohledu, který definuje Basel II. Činnost orgánů dohledu také zahrnuje zvýšenou spolupráci orgánů dohledu v kombinaci s hloubkovým posouzením (peer reviews).
Vykazování orgánům dohledu a zveřejňování informací (pilíř 3) 23.
Harmonizované výkazy pojišťoven jejich orgánům dohledu ("vykazování orgánům dohledu") budou významnou součástí budoucí regulační architektury v EU. Vykazování orgánům dohledu přesahuje představu o pravidlech účetního výkaznictví a zahrnuje různé typy informací, které orgán dohledu potřebuje pro výkon své funkce. Tyto informace obvykle nejsou určeny pro veřejnost. Transparentnost a poskytnutí informací pojišťovnami veřejnosti poslouží posílení tržních mechanismů a disciplíny ("zveřejňování informací").
24.
Požadavky pilíře 3 v rámci Basel II se týkají pouze zveřejňování informací a vykazování orgánům dohledu je jenom harmonizováno v omezeném rozsahu. Přestože jsou obě oblasti kompatibilní, je nutné je explicitně zahrnout do provádění projektu Solventnost II.
25.
Aby se snížila administrativní zátěž institucí podléhajících dohledu, mělo by být vykazování orgánům dohledu a požadavky na zveřejňování informací v souladu s požadavky vypracovanými IAIS a IASB. Požadavky by také měly být kompatibilní s požadavky na zveřejňování informací v bankovním sektoru. Dodatky a úpravy lze provést, existují-li k tomu zvláštní důvody. Aspekty důvěrnosti spojené s požadavky na zveřejňování informací musí být pečlivě zváženy.
KROMĚ TOHO Revize Rámce pro konzultace 26.
Komise může tento Rámec pro konzultace revidovat po konzultaci s Evropským výborem pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění (EIOPC). Rámec pro konzultace bude proto fungovat jako dynamický referenční dokument pro kritéria vývoje nového systému solventnosti.
27.
Výbor CEIOPS má významnou úlohu především ve vývoji nového systému solventnosti. Dojde-li výbor CEIOPS v rámci svých jednání k názoru, že referenční podmínky stanovené tímto Rámcem pro konzultace vyžadují revizi nebo že by měla být vybrána některá z určených alternativ, bude informovat Komisi o výhodách a nevýhodách těchto alternativ.
Důchody / IZPP 28.
Požadavky na solventnost pro instituce zaměstnaneckého penzijního pojištění (IZPP) jsou propojeny s požadavky pro životní pojišťovny článkem 17 směrnice 2003/41/ES. Požadavky na solventnost pro IZPP jsou však důležitou a samostatnou záležitostí, která bude znovu posuzována v přezkumech očekávaných v souvislosti se směrnicí o IZPP.
Specifické žádosti o radu 29.
Tento Rámec pro konzultace doplňují Specifické žádosti o radu ze strany výboru CEIOPS na jednotlivá témata, která mají zvláštní význam pro úspěšný vývoj nového systému solventnosti. Komise bude konzultovat s výborem EIOPC, dříve než vznese na CEIOPS Specifickou žádost o radu.
30.
Specifická žádost o radu bude považována za nedílnou součást tohoto Rámce pro konzultace a bude k němu připojena.
31.
Specifická žádost o radu může být revidována stejným způsobem jako Rámec pro konzultace.
Způsob předkládání zpráv 32.
Výbor CEIOPS by měl poskytovat Komisi jednou za čtyři měsíce pravidelné zprávy o pokroku, které budou zahrnovat i rady týkající se nového systému solventnosti. Je-li ujednáno, může být frekvence zpráv vyšší, např. jsou-li vyžadována politická rozhodnutí.
33.
Po přípravě Rámcové směrnice bude nutné vypracovat podrobnější pravidla a prováděcí pokyny: podle potřeby jak prostřednictvím prováděcích opatření tak doporučení orgánů dohledu. Následně by měl výbor CEIOPS pokračovat v rozvoji a prohlubování svých analýz. Výbor CEIOPS by měl i nadále poskytovat ve čtyřměsíčních intervalech pravidelné zprávy o pokroku, aby tak pomohl Komisi v přípravě potenciálních mandátů těchto prováděcích opatření a aby byl výbor EIOPC informován o práci výboru CEIOPS. V závislosti na dosažení cílů jakékoliv Žádosti o radu použije výbor CEIOPS při sestavování těchto čtyřměsíčních zpráv obecné posouzení, není-li požadováno jinak.
Zveřejnění 34.
V zájmu transparentnosti zveřejní Komise po konzultaci s výborem EIOPC tento Rámec pro konzultace a Specifické žádosti o radu na svých internetových stránkách o pojišťovnictví.
