Notitie met betrekking tot het plaatsen en geplaatst hebben van reclame-aanduidingen in de gemeente Bellingwedde (Reclame-nota)

Notitie met betrekking tot het plaatsen en geplaatst hebben van reclame-aanduidingen in de gemeente Bellingwedde (Reclame-nota) 1. Inleiding De gemeente Bellingwedde heeft te maken met reclame-uitingen in allerlei vormen en maten. Het gaat dan bijvoorbeeld om borden langs wegen, borden op of nabij een pand of zogenaamde reclamekarren. Deze notitie bevat het reclamebeleid voor het gehele grondgebied van de gemeente Bellingwedde. Het reclamebeleid is een beleid dat onder andere voortkomt uit het Provinciaal Omgevingsplan 3 van de provincie Groningen (hierna: POP 3), welke in 2009 is vastgesteld. Omdat de leefomgeving en het landschapsbeeld door reclameuitingen dusdanig wordt beïnvloedt dat het streekeigen karakter van het landschap en daarmee de rustieke uitstraling verdwijnt heeft het bestuur van de provincie Groningen destijds in het Provinciaal Omgevingsplan 2 aangegeven een einde te willen maken aan de aantasting van het landschapsbeeld door reclame-uitingen langs wegen. Het provinciaal bestuur heeft gemeenten daarom gevraagd om in bestemmingsplannen en/of verordeningen regels op te nemen waarmee ongewenste reclame-uitingen kunnen worden gereguleerd.1 Vervolgens heeft het bestuur van de provincie Groningen in het POP 3 en in de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009 hieromtrent regels opgenomen.2 Naast de wens van het provinciaal bestuur zijn er bij de gemeente ook klachten binnen gekomen met betrekking tot de geplaatste reclame-uitingen. Bij het ontbreken van een goed reclamebeleid is het onmogelijk om het plaatsen c.q. geplaatst houden van reclame-uitingen goed te reguleren. Om het fenomeen reclame beheersbaar te houden is het van belang beleidsregels op te stellen. In 1995 heeft de provincie Groningen richtlijnen opgesteld “voor het plaatsen en laten staan van verwijzings- en/of reclameborden langs wegen in beheer bij de provincie Groningen”.3 Tevens is er in 2001 door de provincie een notitie opgesteld betreffende reclame-uitingen in het buitengebied.4 In deze notitie is ingegaan op plaatsing van borden of andere elementen in het aan de weg grenzende landelijk gebied op grond van particulieren. Reclame-uitingen waren in het verleden vergunningsplichtig in het kader van de provinciale landschapsverordening. Anders dan nu had de provincie de vergunningsverlenende bevoegdheid. Deze landschapsverordening is al geruime tijd vervallen en in het kader van de deregulering en overheveling van taken is de vergunningverlenende bevoegdheid overgedragen aan de gemeente. Het is dan ook de taak van gemeenten om deze ontwikkelingen te reguleren en beperken. Ook wordt er in deze notitie aangegeven hoe gemeenten deze ontwikkelingen kunnen reguleren of beperken. De volgende mogelijkheden worden 1

Provinciaal Omgevingsplan 2 2004, p. 41. Provinciaal Omgevingsplan 3 2009, p. 95 en artikel 4.14 Omgevingsverordening provincie Groningen 2009. Zie bijlage 1. 4 Bureau RRN Piet van der Ploeg, Notitie betreffende “Reclame-uitingen in het buitengebied”, p 2. 2 3

1-28

aangedragen: een stringente handhaving van de vigerende bestemmingsplannen en het regelen van plaatsing van reclame-uitingen via de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: APV).5

5

Bureau RRN Piet van der Ploeg, Notitie betreffende “Reclame-uitingen in het buitengebied”, p 2.

2-28

Met betrekking tot het plaatsen en geplaatst houden van reclame-uitingen zijn meerdere bepalingen van toepassing. Voor een aantal reclame-uitingen is er op grond van de APV een vergunning nodig voor de plaatsing daarvan. Tevens is er in een aantal gevallen ingevolge de Woningwet een bouwvergunning nodig voor de plaatsing van een reclame-uiting. Deze en andere bepalingen, welke van belang zijn voor de regulering van reclame-uitingen, worden in deze notitie besproken. Om reclame-uitingen te reguleren en ongewenste ontwikkelingen te kunnen weren zijn er in deze notitie tevens beleidsregels opgenomen die de bestaande regelgeving aanvullen. De beleidsregels zijn er op gericht aantasting van het landschapsbeeld te verkomen. Leeswijzer Deze notitie is als volgt opgebouwd. Eerst komt in hoofdstuk 2 het juridische kader waarin de randvoorwaarden staan met betrekking tot reclame-uitingen alsmede de bevoegdheden van de gemeenteraad en het college. Vervolgens komt in hoofdstuk 3 het eigenlijke beleid, de regels die voor het hele grondgebied van de gemeente gelden. Tot slot volgen er in hoofdstuk 4 richtlijnen voor de handhaving van illegaal geplaatste reclame-uitingen.

3-28

2. Juridisch Kader 2.1 Het EVRM en de Grondwet Van belang is het onderscheid tussen handelsreclame enerzijds en uitingen waarin gedachten en/of gevoelens worden geopenbaard anderzijds. Voor handelsreclame is in beginsel vooraf toestemming nodig, terwijl voor uitingen waarin gedachten en/of gevoelens worden geopenbaard vooraf juist geen toestemming mag worden verlangd.6 Wel kan dan op bepaalde gronden, zoals verstoring van de openbare orde en het belang van de verkeersveiligheid, worden ingegrepen. Artikel 10 Europees Verdrag voor de rechten van de mens Op grond van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (hierna: EVRM) heeft een ieder recht op vrijheid van meningsuiting.7 Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Wel is dit recht enigszins beperkt. De vrijheid van meningsuiting kan worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties.8 Deze moeten bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van: - de nationale veiligheid; - de territoriale integriteit; - de openbare veiligheid; - het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten; - de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen; - het voorkomen van de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen, of - het waarborgen van het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht. Artikel 7 Grondwet In Nederland mag iedereen zonder toestemming zijn gedachten of gevoelens uiten middels de drukpers.9 Voor het maken van handelsreclame mag wel vooraf toestemming worden verlangd.10 Reclame-uitingen waarop een gedachte of een gevoel staat behoeven dus geen toestemming.

6

Artikel 10 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens; en artikel 7 van de Grondwet. Artikel 10, eerste lid van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens. 8 Artikel 10, tweede lid van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens. 9 Artikel 7, eerste lid van de Grondwet. 10 Artikel 7, vierde lid van de Grondwet. 7

4-28

Een duidelijk voorbeeld hiervan zijn de verkiezingsaffiches. Indien er nieuwe verkiezingen aankomen worden deze affiches steeds vaker langs wegen geplaatst. Echter, wanneer er bijvoorbeeld tevens sprake is van een bouwwerk, moet er wel toestemming worden gevraagd voor het bouwwerk. Het wel of niet verlenen van de bouwvergunning moet dan gebaseerd zijn op het bouwwerk en niet op de uiting die op het bouwwerk staat. 2.2 De Algemene wet bestuursrecht De Algemene wet bestuursrecht geeft onder andere regels voor de uitvoering van bestuurstaken op basis van bijzondere wet- of regelgeving, bijvoorbeeld de Wet ruimtelijke ordening, de Woningwet of de APV. De Algemene wet bestuursrecht geeft dus ook regels voor de uitvoering van het in de APV gestelde reclameverbod. Aanvragen voor een reclamevergunning moeten mede worden getoetst aan de in deze notitie neergelegde beleidsregels. In beginsel moet het college handelen overeenkomstig de beleidsregels. Het college heeft echter wel een inherente afwijkingsbevoegdheid. Het college kan afwijken van een beleidsregel als het gaat om een bijzondere omstandigheid en deze bijzondere omstandigheid met zich meebrengt dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel voor één of meer belanghebbenden onevenredig is tot het met de beleidsregel te dienen doel.11 2.3 De Wet ruimtelijke ordening De gemeenteraad dient voor het gehele grondgebied van de gemeente bestemmingsplannen vast te stellen. In een bestemmingsplan zijn de bestemming van de grond en regels omtrent het gebruik van de grond vastgelegd.12 De bestemmingsplannen zijn bindend voor iedereen. Dit wil zeggen dat bouw- of aanlegvergunningen alleen kunnen worden verleend als zij niet in strijd zijn met het geldende bestemmingsplan.13 Indien de vergunning niet kan worden verleend, kan er in sommige gevallen een ontheffing van het bestemmingplan worden verleend. Daarnaast kan er bij niet-naleving van de regels, handhavend worden opgetreden.14

11

Artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht. Artikel 3.1, eerste lid van de Wet ruimtelijke ordening. 13 Artikel 44, eerste lid, sub c van de Woningwet. 14 Artikel 7.1 e.v. van de Wet ruimtelijke ordening. 12

5-28

Bestemmingsplan In een bestemmingsplan staan regels die ruimtelijk relevant zijn.15 In principe kunnen de regels over reclame-uitingen niet worden opgenomen in een bestemmingsplan aangezien deze niet ruimtelijk relevant zijn. Wel is het mogelijk dat in sommige gevallen de gevolgen van het plaatsen van een reclame-uiting onder een bestemmingsplan vallen. Dit kan als de reclame-uiting tevens als bouwwerk kan worden aangemerkt. Het bestemmingsplan geldt dan als toetsingskader voor bouwplannen en geeft het beeld weer van de te verwachten ruimtelijke ontwikkelingen.16 Er kan bijvoorbeeld expliciet zijn bepaald dat de grond niet voor het plaatsen van bouwwerken gebruikt mag worden. Indien er dan toch een reclame-uiting -dat tevens een bouwwerk is- is geplaatst, is er sprake van een overtreding van de regels met betrekking tot bouwwerken als gesteld in het bestemmingsplan. Verder kan de betreffende bestemming het plaatsen van reclame-uitingen in de weg staan. Op een bestemming als “Landbouw” of “Natuurgebied” en de daarbij behorende gebruiksbepalingen past doorgaans geen reclame-uiting. Wanneer op een dergelijke bestemming toch een reclame-uiting wordt geplaatst is er sprake van strijdig gebruik. 2.4 De Woningwet Het is verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van het college, de zogenaamde bouwvergunning. Ook is het verboden een bouwwerk of een deel daarvan in stand te laten als dit gebouwd is zonder of niet in overeenstemming met een bouwvergunning.17 Onder bouwen wordt verstaan het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen of het vergroten van een bouwwerk.18 Een bouwwerk is elke constructie van enig omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct hetzij indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren. 19 De Woningwet kent nu nog een onderscheid tussen bouwvergunningsplichtige bouwwerken (de reguliere bouwvergunning), licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (de lichte bouwvergunning) en bouwvergunningsvrije bouwwerken. Dit onderscheid vervalt deels met de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).

15

Artikel 3.1, eerste lid van de Wet ruimtelijke ordening. Artikel 44, eerste lid, sub c van de Woningwet. 17 Artikel 40 van de Woningwet. 18 Artikel 1 aanhef en onder a van de Woningwet. 19 Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State 13 mei 1996, BR 1996, 654 16

6-28

De Wabo bevat regelingen omtrent de omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning is één geïntegreerde vergunning voor bouwen, wonen, monumenten, ruimte, natuur en milieu.20 Met de inwerkingtreding van de Wabo verdwijnt de lichte bouwvergunning. Een bouwwerk is dan vergunningsplichtig of vergunningsvrij. 21 Verwacht wordt dat de Wabo in 2010 in werking treedt. Tot die tijd blijft het verschil tussen de bouwvergunningsplichtige, licht-bouwvergunningplichtige en bouwvergunningsvrije bouwwerken bestaan. In het volgende wordt dan ook aangegeven welke reclame-uitingen bouwvergunningsplichtig, lichtbouwvergunningplichtig of bouwvergunningsvrij zijn. Reguliere bouwvergunning Tenzij er sprake is van een uitzondering als bedoeld in het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningsplichtige bouwwerken, is het plaatsen van reclame-uitingen regulier bouwvergunningsplichtig als het bouwen betreft. Ook een verrijdbare reclame-uiting, die naar omvang, constructie en gebruik een plaatsgebonden karakter heeft, is aan te merken als een bouwwerk. Uit jurisprudentie blijkt dat een plaatsgebonden karakter onder andere aangenomen mag worden op grond van de kennelijke intentie van de eigenaar of gebruiker, de duur van de aanwezigheid en het treffen van voorzieningen aan of bij het object.22 Indien het bijvoorbeeld duidelijk is dat de gebruiker het doel heeft om de reclame-uiting voor langere tijd geplaatst te houden is er sprake van een plaatsgebonden karakter en is het object bouwvergunningsplichtig. Verder komt uit jurisprudentie naar voren dat een plaatsgebonden karakter tevens kan worden aangenomen als een bouwwerk meer dan 31 al dan niet aaneengesloten dagen per kalenderjaar ergens staat. 23 Het bouwwerk moet dan worden gezien als een bouwwerk in de zin van de woningwet en is dan dus vergunningsplichtig. Het plaatsgebonden karakter bestaat ook als het object meerdere keren wordt verplaatst op hetzelfde perceel.24 Zelfs als er sprake is van een verrijdbaar object dat incidenteel naar andere percelen wordt verplaatst is er sprake van een bouwwerk. De verplaatsing doet niets af aan het plaatsgebonden karakter.25

20

SenterNovem Infomil, Omgevingsvergunning en Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo),http://www.infomil.nl/aspx/get.aspx?xdl=/views/infomil/xdl/page&ItmIdt=177883&SitIdt=111&VarIdt=82, geraadpleegd op 1 april 2009. 21 Artikel 2.3 van het Besluit omgevingsrecht. 22 Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State 8 maart 1997, R03856062, AB 1987, nr. 373. 23 Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State 7 juni 2001, nr. 200000506/1, in’t Hout & Rademaker 2007, p. 37. 24 Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State 19 februari 2003, LJN AF4700, r.o. 2.1.1. 25 Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State 11 juli 2003, LJN AF9818, r.o. 2.2.

7-28

Lichte bouwvergunning Als het gaat om reclame-uitingen op zonweringen en op de grond staande reclamezuilen kan er worden volstaan met een lichte bouwvergunning.26 Een reclamezuil is een rechtopstaand (draag) lichaam met een aanmerkelijk grotere lengte dan breedte dat in bouwkundige zin dienst doet als draaglichaam voor reclameplaten.27 Bouwvergunningvrij Het plaatsen van een reclame-uiting is alleen bouwvergunningvrij als de reclame kan worden gezien als een verandering van niet-ingrijpende aard aan een bestaand bouwwerk.28 Een verandering van niet-ingrijpende aard kan nooit het toevoegen van een nieuw bouwwerk zijn. Dit blijkt ook uit een recente uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.29 In deze uitspraak heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State overwogen dat van bouwen in de zin van de Woningwet pas sprake is als het een omvangrijke constructie betreft, zoals het geval is bij het bevestigen van lichtbakken of reclamezuilen aan een gevel. Ook vergunningsvrij is het normale onderhoud van een bestaand bouwwerk.30 Zo valt het schilderen van een bestaande reclame-uiting onder het normale onderhoud.31 Toetsingsgronden De Woningwet kent een limitatief imperatief stelsel wat betreft de toetsingsgronden voor een bouwvergunning. Dat wil zeggen dat de toetsingsgronden dwingend en uitputtend zijn. Een bouwvergunning mag alleen en moet worden geweigerd als het bouwwerk niet voldoet aan één of meerdere toetsingsgronden. De toetsingsgronden genoemd in de Woningwet zijn dus de enige toetsingsgronden voor een bouwvergunning. De bouwvergunning mag niet op andere gronden worden geweigerd. Reguliere bouwvergunningsaanvragen moeten onder andere worden getoetst aan het Bouwbesluit 2003, de bouwverordening, het bestemmingsplan, de redelijke eisen van welstand, de Monumentenwet 1988 en diverse rijks- en provinciale verordeningen. Een aanvraag voor een lichte bouwvergunning moet voldoen aan het bestemmingsplan, de redelijke eisen van welstand en de constructieve voorschriften van het Bouwbesluit 2003.32

26

Artikel 6, aanhef en onder c en d van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningsplichtige bouwwerken. Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State 12 december 2007, LJN BB9920, r.o. 2.3.2. Artikel 3, eerste lid, sub k van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningsplichtige bouwwerken. 29 Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State 23 januari 2008, LJN BC2543, r.o. 2.2.1. 30 Artikel 43, eerste lid, sub b van de Woningwet. 31 Raad van State 11 maart 1999, nr. H01.98.1362, in’t Hout & Rademaker 2007, p. 36. 32 Artikel 44 van de Woningwet. 27 28

8-28

Indien niet wordt voldaan aan de criteria die gelden om te spreken van een bouwwerk, is het niet zo dat reclame-uitingen zomaar geplaatst kunnen worden. In een dergelijk geval kan er bijvoorbeeld wel sprake zijn van een handelen in strijd met de gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan. 2.5 De Monumentenwet 1988 Alle bouwwerken op, aan, of bij een monument zijn vergunningsplichtig. Het is verboden om zonder toestemming van het college een beschermd monument te verstoren, of in enig opzicht te wijzigen, dan wel om een beschermd monument te gebruiken of te laten gebruiken waardoor het monument wordt ontsierd. 33 Toepassing van de Monumentenwet 1988 betekent niet dat er geheel geen vergunningen meer kunnen worden verleend. Reclame aan of bij monumenten is in een aantal gevallen wel mogelijk, de reclame mag alleen niet ontsierend zijn. De voorwaarden hiervoor zijn vastgelegd in de welstandsnota Bellingwedde. Aan de hand van deze welstandsnota toetst de welstandcommissie of de reclameuiting ontsierend is. Naast de welstandscommissie toetst ook de monumentencommissie of de reclame-uiting niet ontsierend is en of het karakter van het monument behouden blijft. 2.6 De Wet milieubeheer De Wet milieubeheer is van toepassing op inrichtingen. Een inrichting is op grond van artikel 1.1 van de Wet milieubeheer “elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht”. In de milieuvergunning van een bedrijf worden onder andere voorschriften over hinder van reclameverlichting opgenomen.34 Deze voorschriften vinden hun oorsprong in het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer behorende bij de Wet milieubeheer. De verlichting ten behoeve van reclamedoeleinden moet zodanig worden uitgevoerd dat directe lichtinstraling op lichtdoorlatende openingen in gevels of daken van woningen wordt voorkomen.35 2.7 Het Provinciaal Omgevingsplan Groningen 3 en de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009 Op 17 juni 2009 is door Provinciale Staten het POP 3 en de Omgevingsverordening voor de periode 2009-2013 vastgesteld.

33 34 35

Artikel 11 van de Monumentwet 1988. Artikel 8.11, derde lid van de Wet milieubeheer. Artikel 1.5.6 van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer.

9-28

Het POP 3 is een ruimtelijke structuurvisie als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening. Het POP 3 bevat onder andere doelstellingen op het gebied van reclame. In het POP 3 staat dat verstoring van het landschap enerzijds een diffuus, moeilijk te bestrijden karakter heeft. Maar dat anderzijds duidelijk aanwijsbare elementen het landschap op bepaalde locaties heel opvallend kunnen verstoren. Reclamemasten- en borden (o.a. reclame op karretjes en spandoeken) kunnen het landschap ontsieren.36 De Omgevingsverordening is de juridische verankering van het beleid van het POP 3. In de Omgevingsverordening zijn regels opgenomen met betrekking tot reclame- en antennemasten.37 Een bestemmingsplan voorziet niet in de mogelijkheid tot het plaatsen van reclamemasten hoger dan zes meter.38 Reclame-uitingen langs provinciale wegen en reclame-uitingen die het karakter van het landschap verstoren moeten op grond van het POP 3 en de Omgevingsverordening worden geweerd. 2.8 De Algemene Plaatselijke Verordening Ten aanzien van reclame-uitingen die kunnen worden gezien als een bouwwerk of een reclame-uiting op, aan of bij monumenten wordt in beginsel de bouw- en monumentenwetgeving gehanteerd. Naast de bouw- en monumentenwetgeving moet ook de door de gemeenteraad vastgestelde APV worden gehanteerd. Voorwerpen of stoffen op, aan of boven de weg De APV kent een bepaling over voorwerpen of stoffen op, aan of boven de weg.39 Op grond van artikel 2.1.5.1, eerste lid van de APV is het verboden om zonder vergunning van het college de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan. Voor de exacte beschrijving van het begrip weg, is het van belang kennis te nemen van de begripsomschrijvingen in artikel 1.1 aanhef en onder a van de APV.40 Artikel 2.1.5.1, derde lid van de APV bepaald onder andere dat het verboden is op, aan of boven de weg een voorwerp of stof waarop gedachten of gevoelens worden geopenbaard te plaatsen, aan te brengen of te hebben indien deze door hun omvang of vormgeving, constructie of plaats van bevestiging schade toebrengen aan de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik van de weg gevaar oplevert, of deze een belemmering vormen voor het doelmatige beheer en onderhoud van de weg.

36

Provinciaal Omgevingsplan Groningen 3, p. 95. Artikelen 4.14 en 4.30 van de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009. 38 Artikel 4.14 van de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009. 39 Artikel 2.1.5.1 van de Algemene Plaatselijke Verordening. 40 Zie bijlage 2. 37

10-28

Er is bij toepassing van dit verbod geen sprake van een beperking van de vrijheid van meningsuiting, ook al is het uiten van gedachte of gevoel op grond van dit artikel verboden. Het motief van dit artikel is namelijk niet het beperken van de vrijheid van meningsuiting maar de verkeersveiligheid. Vergunningsplicht handelsreclame Naast de bepaling over voorwerpen of stoffen op, aan of boven de weg, kent de APV ook specifiek een bepaling met betrekking tot handelsreclame.41 Het is verboden zonder vergunning van het college op of aan een onroerende zaak handelsreclame te maken of te voeren met behulp van een opschrift, aankondiging of afbeelding in welke vorm dan ook, die vanaf de weg zichtbaar is. De vergunning kan worden geweigerd als de handelsreclame niet voldoet aan de redelijk eisen van welstand, in het belang van de verkeerveiligheid of in het belang van de voorkoming of beperking van overlast voor gebruikers van een in een nabijgelegen onroerende zaak.42 Wanneer een reclame-uiting tevens een bouwwerk als bedoeld in de Woningwet is, is de Woningwet van toepassing. Voor de reclame-uiting dient dan een bouwvergunning te worden aangevraagd. Bij het toetsen van deze bouwaanvraag wordt onder andere getoetst aan de eisen van welstand.43 De in de APV gestelde weigeringsgrond ten aanzien van de redelijke eisen van welstand met betrekking tot een reclamevergunning voor reclame-uitingen aan onroerende zaken geldt dan niet.44 In beginsel vallen alle vormen/soorten van handelsreclame onder artikel 4.4.2 van de APV. Er zijn echter wel enige vormen van (handels)reclame-uitingen uitgesloten. De belangrijkste uitsluiting is het vergunningsvrij toestaan van onverlichte opschriften of aankondigingen kleiner dan 0,50 m² op het perceel waar het betreffende beroep of bedrijf legaal wordt uitgeoefend.45 Voor de overige voorwaarden behorende bij deze uitzondering en de overige uitzonderingen wordt verwezen naar de APV. Ten aanzien van een tijdelijk geplaatst bord kan worden volstaan met een voorafgaande schriftelijke kennisgeving aan het college. Het college kan dan binnen twee weken hun bezwaar kenbaar maken. Na negen weken worden de borden geacht hun tijdelijke karakter te hebben verloren.46 Reclamevoertuigen Artikel 5.1.6 van de APV bepaalt dat het verboden is om een voertuig, voorzien van een aanduiding van handelsreclame, op de weg te parkeren met het kennelijke doel om daarmee handelsreclame te maken. 41

Artikel 4.4.2 van de Algemene Plaatselijke Verordening. Artikel 4.4.2, vijfde lid van de Algemene Plaatselijke Verordening. Artikel 44, eerste lid, sub d van de Woningwet. 44 Artikel 4.4.2, zesde lid, sub b van de Algemene Plaatselijke Verordening. 45 Artikel 4.4.2, tweede lid, sub c van de Algemene Plaatselijke Verordening. 46 Artikel 4.4.2, derde lid van de Algemene Plaatselijke Verordening. 42 43

11-28

3. Vormen van reclame Reclame is elke openbare aanprijzing van goederen of diensten waarmee kennelijk beoogd wordt een commercieel belang te dienen.47 Er zijn verschillende vormen van reclame. Deze notitie heeft betrekking op de volgende reclameuitingen: - lichtreclame aan gevels van gebouwen; - permanente reclameaanduidingen; - tijdelijke reclame, zoals driehoeksborden; - verwijsborden; - reclamezuilen. In aansluiting op bestaande wet- en regelgeving zoals beschreven in het vorige hoofdstuk, geeft dit hoofdstuk de uitgangspunten van het reclamebeleid weer. Bij elke vorm van reclame wordt eerst een toelichting weergegeven en daarna volgt het beleid. 3.1 Lichtreclame aan gevels van gebouwen Lichtreclames zijn er in vele vormen, verschijningen en mogelijkheden. Lichtreclame aan gevels van gebouwen zijn reclamebakken die van binnenuit worden verlicht.48 Toelichting Voor lichtreclame aan gevels van gebouwen dient een bouwvergunning te worden aangevraagd. De vergunningaanvraag moet worden beoordeeld aan de hand van artikel 44 van de Woningwet. In dit artikel zijn de toetsingscriteria genoemd waaraan het bouwen van een bouwwerk moeten voldoen. Voor de gemeente zijn met name de redelijke eisen van welstand en de toetsing aan het bestemmingsplan belangrijk, omdat de gemeente op deze punten (nog enige) beleidsvrijheid heeft. Er moet per geval worden beoordeeld of het bouwen van de reclame-uiting al dan niet past in het geldende bestemmingsplan of dat er een ontheffing van het bestemmingsplan kan worden verleend. Met betrekking tot de redelijke eisen van welstand is er een welstandsnota opgesteld.49 Uit de evaluatie van de welstandsnota Bellingwedde is gebleken dat de welstandsnota nu nog onvoldoende basis biedt om reclame-uitingen optimaal te kunnen toetsen.50 In de evaluatie welstandsnota Bellingwedde is aan de gemeenteraad voorgesteld om in de nieuwe welstandsnota beleid op te nemen voor reclameuitingen.51 Daarnaast dient de elektrische constructie van lichtreclame te voldoen aan de normen uit het Activiteitenbesluit. 47

Artikel 1.1, aanhef en onder k van de Algemene Plaatselijke Verordening. Van Dale hedendaags Nederlands woordenboek 49 Welstandsnota Bellingwedde 2004. 50 Evaluatie welstandsnota Bellingwedde 2009, p.7. 51 NB Deze evaluatie is tot op het moment van schrijven van deze nota, nog niet vastgesteld door de gemeenteraad. 48

12-28

Beleid Het beleid van burgemeester en wethouders is er op gericht om het advies van de welstandscommissie over te nemen. 3.2 Permanente reclameaanduidingen Een permanente reclameaanduiding is reclame die is bedoeld om voor langere tijd geplaatst te blijven. Een permanente reclameaanduiding kan ondermeer bestaan uit reclame op luifels, zonneschermen, karren, borden, uitstallingen of spandoeken. Toelichting Afhankelijk van de reclame-uiting moet er voor de plaatsing van een permanente reclameaanduiding een reclame- en/of bouwvergunning worden aangevraagd. Bij de beoordeling van de aanvraag moet onder andere rekening worden gehouden met de redelijke eisen van welstand, het bestemmingsplan en de verkeersveiligheid. Redelijke eisen van welstand Deze eisen van welstand zijn neergelegd in de Welstandnota Bellingwedde. In alle gevallen wordt er advies ingewonnen bij de welstandscommissie. Beleid Het beleid van burgemeester en wethouders is er op gericht om het advies van de welstandscommissie over te nemen. Bestemmingsplan Er zijn voor het gehele grondgebied van de gemeente verschillende bestemmingsplannen vastgesteld. Bij vergunningaanvragen voor de plaatsing van een permanente reclameaanduiding moet per geval worden beoordeeld of de reclameaanduiding past in het bestemmingsplan of dat er ontheffing van het bestemmingsplan kan worden verleend. Beleid Aan een permanente reclameaanduiding op agrarisch gebied en in natuurgebieden wordt geen medewerking verleend. Vergunningaanvragen voor het plaatsen van een permanente reclameaanduiding in die gebieden moeten dan ook worden afgewezen. Een reclameaanduiding op bijvoorbeeld een bosgebied is niet wenselijk. Op de bestemmingen agrarisch landschap mét een bebouwd karakter, bedrijfsactiviteiten, wonen en bij nutsvoorzieningen moet de reclameaanduiding in relatie staan tot het gebruik van het perceel, alvorens deze wordt toegestaan.

13-28

Verkeersveiligheid De verkeersveiligheid is van groot belang. Per locatie moet worden bepaald of de verkeersveiligheid in het geding komt. Beleid: Indien het plaatsen van een reclameaanduiding zorgt voor een verkeersonveilige situatie wordt hieraan geen medewerking verleend. Van een verkeersonveilige situatie is onder andere sprake als het uitzicht van verkeersdeelnemers wordt belemmerd en/of een vlotte doorgang van verkeersdeelnemers of de hulpverleningsdiensten niet meer mogelijk is. Technische constructie De technische constructie van de reclame-uiting moet voldoen aan de daaraan gestelde technische eisen. Deze technische eisen komen voort uit de Woningwet, het Bouwbesluit en de bouwverordening. Beleid Het is niet toegestaan een reclame-uiting te plaatsen die niet voldoet aan de technische eisen zoals bedoeld in de Woningwet en het Bouwbesluit. Indien de reclame-uiting zelf geen constructie is en de reclame-uiting wordt geplaatst op een constructie, moet die constructie eveneens voldoen aan de in de Woningwet en het Bouwbesluit gestelde technische eisen. Een vergunningaanvraag voor een reclame-uiting moet dan ook worden afgewezen indien niet wordt voldaan aan de technische eisen uit de Woningwet en het Bouwbesluit. Doel van de aanduiding Hetgeen op de reclame-uiting staat moet een relatie hebben met het gebruik dat van het onroerend goed wordt gemaakt. Dit is bijvoorbeeld het geval als iemand een kantoor aan huis heeft. Een reclame-uiting die bijvoorbeeld langs de provinciale weg is geplaatst (terwijl het kantoor ergens anders staat) staat niet in relatie met het perceel. In principe dient een reclame-aanduiding (gebouwd) onroerend goed gebonden te zijn. Deze aanduidingen bevatten veelal geen reclameboodschap, maar slechts de naam van een bedrijf met een verwijzingsteken. Om evenwel ‘uitwassen’ tegen te gaan, wordt als voorwaarde gesteld dat de bouwwerken lager zijn dan één meter. Ten aanzien van (handels)reclame-aanduidingen langs de autowegen, is het beleid erop gericht dat dergelijke uitingen onverkort uit het buiten de bebouwde kom gelegen gebied van de gemeente worden geweerd en dat reeds geplaatste reclameborden met inachtneming van een overgangstermijn van zes maanden dienen te worden verwijderd, zo nodig door het opleggen van een last onder bestuursdwang. Tot de categorie niet-onroerend goed gebonden kunnen ook de aanduidingen met een verwijsfunctie worden gerekend.

14-28

Beleid De reclame-uiting moet in relatie staan tot het (toegestane) gebruik dat van een onroerend goed wordt gemaakt. Indien de reclame-uiting niet in relatie staat tot het gebruik van het perceel moet de vergunningaanvraag worden afgewezen. (Handels)reclame-uitingen langs wegen buiten de bebouwde kom zijn niet toegestaan. Geplaatste aanduidingen moeten worden verwijderd. 3.3 Tijdelijke reclame Tijdelijke reclame is reclame door middel van opschriften of aankondigingen die niet langer dan negen weken aanwezig zijn.52 Dit kunnen bijvoorbeeld opschriften of aankondigingen zijn voor plaatselijk te houden evenementen c.q. activiteiten op borden, spandoeken, driehoeksborden, sandwichborden of andere objecten. Ingevolge artikel 2.1.5.1 van de APV is voor deze vorm van reclame een vergunning benodigd. Om regulering in de reclame-uitingen aan te brengen wordt bepaald dat: - maximaal 4 aanduidingen per dorpskern mogen worden geplaatst (met uitzondering van Bellingwolde, waar zowel in Bellingwolde-zuid als in Bellingwolde-noord vier aanduidingen geplaatst mogen worden); - de aanduidingen voor maximaal vier weken geplaatst worden en binnen twee werkdagen na afloop van het evenement c.q. de tijdelijke activiteit verwijderd dienen te zijn; - de plaatsen waar de aanduidingen worden aangebracht door de afdeling Ruimtelijke Zaken van de gemeente Bellingwedde kunnen worden aangewezen; - de afmetingen van de opschriften of aankondigingen geen grotere oppervlakte hebben dan 0,50 m2 en de grootste afmeting niet meer dan één meter bedraagt, dan wel gebruik gemaakt wordt van zgn. driehoeksborden waarvan het model en de constructie door de afdeling Ruimtelijke Zaken zijn goedgekeurd. 3.4 Verwijsborden Een verwijsbord is een bord dat een richting aangeeft. Een voorbeeld is een bord waarop wordt aangegeven dat er aardappelen te koop zijn. Het bord verwijst dan naar het huis waar de aardappelen te koop zijn. Er zijn tevens verwijsborden die bedoeld zijn om voor langere tijd geplaatst te blijven. Dit is bijvoorbeeld het geval als een verwijsbord verwijst naar een winkel, restaurant of recreatieve voorziening zoals een bloementuin.

52

Artikel 4.4.2, derde lid, sub c van de Algemene Plaatselijke Verordening.

15-28

Toelichting Voor de plaatsing van een verwijsbord is een reclame- en/of bouwvergunning nodig. De vindbaarheid door het publiek is voor de aanvrager van de vergunning van groot belang. Niet alleen de aanvrager heeft een belang bij de vindbaarheid ook de gemeente heeft hierin een belang. Bij een goede vindbaarheid wordt immers de verkeersoverlast beperkt en de verkeersveiligheid bevorderd. Te veel verwijsborden in het landschap zorgen voor een aantasting van het landschapsbeeld. Ter voorkoming van wildgroei is het van belang alleen verwijsborden toe te staan die in het maatschappelijk verkeer een functie hebben voor een grote groep mensen. Te denken valt dan aan de musea of recreatiegebieden. Vooral de mate waarin verkeer wordt aangetrokken en de frequentie waarmee dat plaatsvindt is bepalend of een verwijsbord een maatschappelijke functie heeft. Mede bepalend is of het object waarnaar wordt verwezen, veel bezoekers aantrekt voor wie de plaatselijke situatie niet of minder bekend is. Directe ligging van een object aan de hoofdwegenstructuur is een reden om geen verwijsborden toe te staan. Dit omdat de aan deze wegen gelegen objecten door ANWB-bewegwijzering, aanwezige herkenningspunten en aanduidingen in reclameboodschappen en dergelijke eenvoudig zijn aan te duiden. Verkeerveiligheid De plaatsing van verwijsborden moet op een zodanige wijze geschieden dat de plek waar geplaatst wordt vanuit het oogpunt van verkeersveiligheid verantwoord is. Het verwijsbord mag de verkeersveiligheid niet in gevaar brengen door het zicht te belemmeren op andere verkeersdeelnemers, verkeersborden of verkeerssituaties. Ook mag het verwijsbord niet te veel de aandacht afleiden van verkeersdeelnemers. Beleid Verwijsborden mogen nooit dienen als vervanging van de bestaande bewegwijzeringstructuur. Primair moeten de ANWB-bewegwijzering en de plattegronden uitkomst bieden. Indien er tevens officiële verwijsborden zijn van de ANWB of van de gemeente dient een vergunningaanvraag voor een ‘eigen’ verwijsbord te worden afgewezen. Indien een object aan de hoofdwegenstructuur is gelegen worden geen verwijsborden naar dat object toegestaan. Als aan het genoemde in deze paragraaf is voldaan, kunnen aanvullende verwijsborden worden toegestaan. In bijzondere gevallen, bijvoorbeeld eenmalige gebeurtenissen waarbij veel bezoekers worden verwacht, kan toestemming worden verleend om ten tijde van de betreffende gebeurtenis in de nabije omgeving verwijsborden te plaatsen.

16-28

Voor eventuele extra aanduidingen met een verwijsfunctie wordt voor wat betreft de bewegwijzering aangesloten bij het uniforme systeem van de ANWB, zodat verwijsaanduidingen van eigen ontwerp overbodig zijn. Het materiaal dat voor het uniforme bewegwijzeringssysteem wordt gebruikt, kan worden aangemerkt als ‘straatmeubilair’ zodat er geen planologische bezwaren tegen de plaatsing zijn. 3.5 Reclamezuilen Een reclamezuil is een rechtopstaand (draag) lichaam met een aanmerkelijk grotere lengte dan breedte dat in bouwkundige zin dienst doet als draaglichaam voor reclameplaten.53 Toelichting Voor het plaatsen van een reclamezuil is een bouwvergunning nodig. Een reclamezuil mag op grond van de Omgevingsverordening in géén geval hoger zijn dan zes meter. Beleid Met inachtneming van hetgeen is vermeld onder paragraaf 3.2 is een reclamezuil alleen toegestaan bij de toegang van die gebieden waar bedrijven zijn gevestigd. De reclamezuil is in géén geval hoger dan zes meter.

53

Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State 12 december 2007, LJN BB9920.

17-28

4. Handhaving Het handhaven van reclame-uitingen kan door middel van toepassing van een last onder bestuursdwang, het opleggen van een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete. Deze handhavingsmogelijkheden worden in dit hoofdstuk besproken. 4.1 Waarom handhaven In een grote hoeveelheid wet- en regelgeving zijn normen opgesteld om de kwaliteit van een goede leefomgeving en de openbare ruimte te waarborgen. Voorschriften worden onder andere gesteld om de belangen van de burgers te beschermen en de samenleving te ordenen. De voorschriften en normen moeten dan ook worden nageleefd. Wanneer dit niet gebeurt, moet er worden gehandhaafd. Een korte omschrijving van handhaven is het doen naleven van rechtsregels.54 Regels waarvan bekend is dat ze niet worden gehandhaafd kunnen in principe, zonder enig nadelig gevolg voor de overtreder, worden overtreden. De regels zijn dan praktisch zonder betekenis waardoor de geloofwaardigheid van de gestelde regels en de overheid aanzienlijk afneemt.55 Dit is onwenselijk, de gemeente moet daarom ook resoluut en consequent optreden als dit nodig is.56 Door een consequent handhavingsbeleid kan de aantasting van de kwaliteit van de leefomgeving, de openbare ruimte en de natuur grotendeels worden voorkomen.57 4.2 De beginselplicht tot handhaven De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is toegekend.58 De last onder bestuursdwangbevoegdheid wordt bij of krachtens de wet toegekend aan een bestuursorgaan. Het opleggen van een last onder bestuursdwang is een bevoegdheid van de gemeente, in beginsel een bevoegdheid van het college. 59 Indien het college bevoegd is tot het opleggen van last onder bestuursdwang, bestaat ook de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom.60 Het toepassen van deze bevoegdheden bevat een beperkte mate van beleidsvrijheid. Voor alle sanctiebesluiten gelden namelijk ook de algemene regels van de Algemene wet bestuursrecht ten aanzien van de besluitvorming, alsook de ongeschreven algemene beginselen van behoorlijk bestuur.61 54

Michiels & Muller 2006, p. 8. Van Buuren e.a. 2005, p. 1. Michiels & Muller 2006, p. 9. 57 Michiels & Muller 2006, p. 591 e.v. 58 Artikel 5:4 van de Algemene wet bestuursrecht. 59 Artikel 125, eerste en tweede lid van de Gemeentewet. 60 Artikel 5:32, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht. 61 Michiels & Muller 2006, p. 74. 55 56

18-28

Dit wil dus zeggen dat alvorens overgegaan kan worden tot handhaving, er sprake moet zijn van een zorgvuldige voorbereiding en onder andere een belangenafweging moet plaatsvinden.62 Het college is op grond van artikel 125 van de Gemeentewet bevoegd tot het toepassen van bestuursrechtelijke sancties. Het college kan op grond van dit artikel in zekere zin dus zelf bepalen of hij van zijn bevoegdheid gebruik maakt. De laatste jaren wordt er echter vanuit gegaan dat het college niet alleen gerechtigd is tot handhaving, maar ook verplicht is handhavend op te treden bij een overtreding van een bij of krachtens de wet gesteld voorschrift. Deze verplichting vloeit voort uit jurisprudentie. In verschillende uitspraken zijn door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State algemene standaardoverwegingen vastgelegd. Zo wordt in een recente uitspraak gesteld dat een bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Dit gelet op het algemeen belang dat is gediend met de handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen, bijvoorbeeld wanneer een concreet uitzicht op legalisatie bestaat of wanneer handhaving onevenredig is in vergelijking met het belang dat daarmee is gediend. 63 De bewering alleen dat legalisatie mogelijk is, is niet voldoende. Het moet wel voldoende aannemelijk zijn dat er ook daadwerkelijk legalisatie mogelijk is. De rechtspraak neemt geen genoegen met losse beweringen of een ambtelijk voorontwerp van een bestemmingsplan dat nog niet in procedure is gebracht. 64 4.3 Bestuurlijke sancties Wanneer sprake is van een overtreding en handhavend optreden nodig is, kunnen bestuursrechtelijke sancties zoals het opleggen van een last onder bestuursdwang, het opleggen van een last onder dwangsom of het opleggen van een bestuurlijke boete worden toegepast. Last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom zijn zogenaamde ‘reparatoire sancties’ oftewel herstelsancties. Dit wil zeggen dat het doel van de sanctie géén leedtoevoeging inhoudt, maar het herstellen of bewaren van een rechtmatige situatie. Ze kunnen ook gericht zijn op het ongedaan maken van de gevolgen van een overtreding.65 In het navolgende worden de sancties uiteengezet.

62

Artikel 3:4, eerste en tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht. Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State 18 augustus 2004, LJN AQ 7441, r.o. 2.3.1. Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State 15 december 2004, LJN AR 7568, r.o. 2.5. 65 Michiels & Muller 2006, p. 58. 63 64

19-28

Last onder bestuursdwang Last onder bestuursdwang vindt zijn grondslag in artikel 125 van de Gemeentewet en artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht. Het college is in beginsel bevoegd om een last onder bestuursdwang op te leggen. Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.66 Er worden dan door de gemeente, middels een feitelijke handeling, zelf maatregelen getroffen om de strijdige situatie op te heffen. Een verplichting een rechtshandeling te verrichten kan niet middels last onder bestuursdwang worden afgedwongen. Het college kan dus niet middels last onder bestuursdwang afdwingen dat iemand zijn grond verkoopt. Voorbeelden van last onder bestuursdwang zijn: het herstellen van de illegale situatie tot een legale situatie; de illegale zaken verwijderen en eventueel opslaan; de werkzaamheden stilleggen of het ontruimen van een pand en eventuele verzegeling van het pand. In casu betekent toepassing van een last onder bestuursdwang dus het zelf (laten) verwijderen van reclameborden. Het is niet noodzakelijk dat de feitelijke uitvoering door het bestuursorgaan of een ambtenaar geschiedt.67 Een bestuursorgaan kan bijvoorbeeld een particuliere aannemer een opdracht geven tot het herstellen van een illegale situatie. De kosten van het nemen van last onder bestuursdwangmaatregelen kunnen ingevolge artikel 5:25, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht worden verhaald op de overtreder. Preventieve last onder bestuursdwang Toepassing van een last onder bestuursdwang is in de meeste gevallen een reactie op een overtreding van bij of krachtens de wet gestelde voorschriften. In de regel moet er dus eerst een overtreding plaatsvinden alvorens het bestuursorgaan over gaat tot toepassing van last onder bestuursdwang. In sommige gevallen is het echter wenselijk om voorafgaand aan de overtreding al een last onder bestuursdwang aan te zeggen. Dit kan alleen als het gevaar dat een overtreding van een bij of krachtens de wet gesteld voorschrift op zeer korte termijn plaatsvindt klaarblijkelijk is.68 Te denken valt dan aan een situatie waarin in nieuwsbladen een opening wordt aangekondigd van een horecagelegenheid, terwijl de benodigde vergunningen nog niet zijn verleend.

66 67 68

Artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht. Van Buuren e.a. 2005, p.11. Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State 18 juni 2008, LJN BD 4482, r.o. 2.3.1.

20-28

Last onder bestuursdwang is zoals eerder gezegd een herstelsanctie. De last onder bestuursdwang is geschikt om de gevolgen van een begane overtreding ongedaan te maken. Indien een verplichting tot een feitelijke handeling niet is nagekomen, kan het bestuursorgaan met toepassing van last onder bestuursdwang de handeling alsnog zelf, op kosten van de overtreder, verrichten. Het voorkomen van herhalingen van de overtreding middels toepassing van een last onder bestuursdwang is in een aantal gevallen niet praktisch. In die gevallen waarin herhaling van de overtreding moet worden voorkomen is het praktischer om een last onder dwangsom op te leggen.69 Last onder dwangsom De last onder dwangsom vloeit eveneens voort uit artikel 125 van de Gemeentewet, maar dan in samenhang met artikel 5:32, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht. Het bestuursorgaan dat bevoegd is om last onder bestuursdwang op te leggen is eveneens bevoegd om in plaats daarvan een last onder dwangsom op te leggen. Het opleggen van een last onder dwangsom wil zeggen dat een geldbedrag wordt verbeurd als men niet tijdig aan de opgelegde last voldoet. Een last onder dwangsom is dus eigenlijk het opleggen van een last aan iemand omdat die een bij of krachtens de wet gesteld voorschrift overtreedt. Aan het niet tijdig gevolg geven aan die last is dan het gevolg verbonden dat de overtreder één of meer geldsommen is verschuldigd aan de gemeente.70 De te verbeuren dwangsom wordt in de dwangsombeschikking bepaald volgens één van de volgende drie methoden: een bedrag ineens; een bedrag per tijdseenheid of een bedrag per overtreding.71 Voor het opleggen van een last onder dwangsom mag niet worden gekozen als het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.72 Indien er bijvoorbeeld een ernstige milieuovertreding plaatsvindt en het risico bestaat dat de overtreder zich niets van de dwangsom aantrekt, is het effectiever om te kiezen voor last onder bestuursdwang. Immers, wanneer er toch een last onder dwangsom wordt opgelegd, is de kans groot dat het milieu ernstig wordt vervuild.

69

Van Buuren e.a. 2005, p. 14. Van Buuren e.a. 2005, p. 13. Artikel 5:32, vierde lid van de Algemene wet bestuursrecht. 72 Artikel 5:32, derde lid van de Algemene wet bestuursrecht. 70 71

21-28

Preventieve dwangsom Net als bij het opleggen van de last onder bestuursdwang wordt een last onder dwangsom in principe pas opgelegd als er al een overtreding heeft plaatsgevonden. In sommige gevallen is het toch wenselijk om een last onder dwangsom preventief op te leggen. Ondanks dat de wet niet voorziet in deze mogelijkheid, komt uit de rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State naar voren dat het bestuursorgaan deze mogelijkheid wel heeft. Indien het gevaar dat een overtreding van een bij of krachtens de wet gesteld voorschrift op zeer korte termijn plaatsvindt klaarblijkelijk is, kan het bestuursorgaan preventief een last onder dwangsom opleggen.73 Net als het opleggen van een last onder bestuursdwang is het opleggen van een last onder dwangsom een herstelsanctie. Een last onder dwangsom strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.74 Een last onder dwangsom is het meest geschikt wanneer herhaling van een overtreding moet worden voorkomen of wanneer er een einde moet worden gemaakt aan het voortduren van een overtreding. De dwangsom functioneert namelijk als een financiële prikkel om de overtreding niet te herhalen of voort te zetten.75 Bestuurlijke boete Onder een bestuurlijke boete wordt verstaan: de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom.76 De bestuurlijke boete heeft een bestraffend karakter, die er niet op is gericht om een overtreding te bestraffen, maar om een situatie die in strijd is met de voorschriften op te heffen, of om herhaling daarvan te voorkomen.77 Sinds 1 januari 2009 kan een bestuursorgaan zonder waarschuwing vooraf een bestuurlijke boete opleggen en uitvoeren.78 De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete wordt in beginsel uitgeoefend door het college. De bevoegdheid wordt uitgeoefend door de burgemeester, indien de toepassing van de bestuurlijke boete dient tot handhaving van de regels die hij uitvoert.79

73

Van Buuren e.a. 2005, p. 15 e.v. Artikel 5:32, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht. Van Buuren e.a. 2005, p. 14. 76 Artikel 5:40, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht. 77 J. van Ommen, ‘Wet bestuurlijke boete in werking getreden’, SC wetten en regels verklaard, 2009, 5. 78 Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte. 79 Artikel 154b, vierde lid van de Gemeentewet. 74 75

22-28

De bestuurlijke boete kan worden opgelegd aan degene die de overtreding pleegt of medepleegt.80 Een bestuurlijke boete kan echter alleen worden opgelegd indien de gemeenteraad bij verordening heeft bepaald dat bij overtreding van voorschriften, kan worden opgetreden middels een bestuurlijke boete.81 Tot op heden heeft de gemeenteraad geen verordening vastgesteld waarin het mogelijk is gemaakt dat kan worden opgetreden middels een bestuurlijke boete. Nu de bestuurlijke boete (nog) geen mogelijkheid is om reclame-uitingen te handhaven wordt hier niet nader op in gegaan. 4.4 Welk handhavingsmiddel? Het reclamebeleid is er op gericht om alleen reclame-uitingen binnen de gemeente te hebben welke zijn vergund. Wat betreft reclame-uitingen die illegaal zijn geplaatst en dus niet zijn vergund, moet worden gekeken of ze alsnog gelegaliseerd kunnen worden. Als legalisatie niet mogelijk is, moet de reclameuiting worden weggehaald. In het bovenstaande zijn de verschillende handhavingsmogelijkheden benoemd. Het college heeft de mogelijkheid om te kiezen voor opleggen van een last onder bestuursdwang dan wel het opleggen van een last onder dwangsom. Last onder dwangsom De last onder dwangsom heeft een herstellend karakter, toch is er in feite sprake van een indirecte sanctie. Als niet aan de in de dwangsombeschikking neergelegde last wordt voldaan, moet er worden betaald. Echter, met het opleggen van een dwangsom wordt het risico genomen dat de overtreding, nadat de begunstigingstermijn is verstreken of nadat de totale dwangsom is verbeurd, nog steeds bestaat. Wanneer een last onder dwangsom wordt opgelegd is het dus niet zeker of de reclame-uiting ook daadwerkelijk wordt verwijderd. Ook als wel gehoor wordt gegeven aan de last, kan het lang duren alvorens de reclameuiting is verwijderd. De overtreder kan immers ook pas na het verbeuren van bijvoorbeeld de derde dwangsom de reclame-uiting verwijderen. Dit kan er toe leiden dat er in een later stadium alsnog moet worden overgegaan tot het opleggen van een last onder bestuursdwang om de reclame-uiting te verwijderen. De hoogte van de dwangsom moet doelgericht op de ernst van de overtreding worden afgestemd.82 Als uit controle blijkt dat er niet tijdig aan de lastgeving is voldaan, dan verbeurt de betrokkene de in de beschikking genoemde bedragen. De op die wijze verschuldigde bedragen kan de gemeente dan invorderen.83 De dwangsom geeft de gemeente de mogelijkheid om bij handhaving flexibel op te treden. Voor het laten stoppen van de overtreding hoeft niet daadwerkelijk te worden opgetreden. De gemeente hoeft alleen te controleren of aan de last onder dwangsom gevolg is gegeven. De opbrengst van de dwangsom komt ten gunste van de gemeente. 80

Artikel 154, vijfde lid van de Gemeentewet in samenhang met artikel 154b van de Gemeentewet. Artikel 154b, eerste lid, sub a en b van de Gemeentewet. Artikel 5:32, vierde lid van de Algemene wet bestuursrecht. 83 Artikel 5:25, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht. 81 82

23-28

Alhoewel de last onder dwangsom enige voordelen biedt, kent het opleggen van een last onder dwangsom ook nadelen. Een nadeel van de last onder dwangsom is dat vooral controle van overtredingen veel inspanning vraagt. In de gemeente zijn veel reclame-uitingen geplaatst, waarvan ook een groot aantal illegaal zijn geplaatst. Bij het opleggen van een last onder dwangsom moet elke keer voordat een dwangsom wordt verbeurt, geconstateerd worden dat de reclame-uiting er nog staat. Er moet dus een (toezichthoudend) ambtenaar langs al die reclameuitingen om te constateren of deze er nog staan. De inspanning van controles kan worden verminderd door in plaats van meerdere bedragen één bedrag vast te stellen in de dwangsombeschikking. Er hoeft dan naderhand maar één keer te worden vastgesteld of de reclame-uiting nog is geplaatst. Echter, ook dan zijn er nog nadelen te noemen. De last onder dwangsom kan alleen worden opgelegd aan de overtreder die bij machte is om een einde te maken aan de overtreding.84 Niet in alle gevallen is de overtreder ook daadwerkelijk bij machte om de overtreding ongedaan te maken. Verder moet worden opgemerkt dat het opleggen van een last onder dwangsom als onrechtmatig wordt geacht indien het kennelijk gaat om een eenmalige overtreding waarbij geen vrees voor herhaling dan wel voortzetting bestaat.85 Last onder bestuursdwang De last onder bestuursdwang heeft eveneens een herstellend karakter. Als er niet aan de bestuursdwangaanschrijving wordt voldaan, kan de gemeente zelf overgaan tot het herstellen van de illegale situatie. Last onder bestuursdwang ziet er dus op toe dat de illegaal geplaatste reclame-uitingen ook daadwerkelijk verwijderd worden. Doet de overtreder het niet, dan kan het college zelf overgaan tot verwijdering van de reclame-uiting.86 Een ander voordeel van de last onder bestuursdwang is dat er minder controles hoeven plaats te vinden. In het bestuursdwangbesluit wordt een termijn aangegeven waarbinnen de reclame-uiting moet zijn verwijderd, na die termijn hoeft slechts één keer te worden geconstateerd dat de reclame-uiting er nog staat. Er kan aan de hand van die constatering meteen actie worden ondernomen om de reclame-uiting te verwijderen. De kosten die worden gemaakt om de reclame-uiting te verwijderen kunnen dan worden verhaald op de overtreder.87 Deze opbrengsten komen toe aan het bestuursorgaan dat de last opgelegd heeft.

84

Van Buuren e.a. 2005, p.82. Vz. van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State 7 december 2000, AB 2001, 317. Het college hoeft dit uiteraard niet zelf te doen, hiervoor kunnen zij ook iemand aanwijzen. 87 Artikel 5:25, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht. 85 86

24-28

Een nadeel is echter dat niet in alle gevallen de kosten kunnen worden verhaald. Wanneer een reclame-uiting op gemeentegrond staat is het niet altijd duidelijk wie de reclame-uiting heeft geplaatst. De gemeente is dan de enige die de overtreding ongedaan kan maken. In gevallen waarin het niet redelijk is om de kosten te verhalen op de overtreder, komen de kosten voor rekening van de gemeente.88 Maar dit is niet snel het geval.89 Een ander nadeel van het opleggen van een last onder bestuursdwang is de opslag van de reclame-uitingen. Als de overtreder niet zelf over gaat tot verwijdering van de reclame-uiting en het college verwijdert de reclame-uiting middels last onder bestuursdwang, moet zij gedurende dertien weken zorgdragen voor de opslag van de reclame-uiting.90 De kosten voor opslag kunnen dan worden verhaald op de eigenaar van de reclameuiting. Ondanks dat het opslaan van de reclame-uiting kosten en inspanning met zich meebrengt levert het ook een voordeel op. Het college kan teruggave van de reclame-uiting namelijk opschorten totdat de kosten voor de last onder bestuursdwang zijn voldaan.91 Vooral in gevallen waarbij het gaat om kostbare reclame-uitingen, zoals lichtreclames en luxe reclames, levert dit voordeel op. De kans dat de overtreder de kosten ‘vrijwillig’ betaald is dan groter omdat hij zijn reclame-uiting waarschijnlijk graag terug wil hebben.92 Aangezien het beleid er op gericht is om illegale reclame-uitingen zo spoedig mogelijk weg te halen en er weinig kans is op het opnieuw illegaal plaatsen van de reclame-uitingen, wordt het opleggen van een last onder bestuursdwang in casu meer geschikt geacht dan het opleggen van een last onder dwangsom. Ten eerste omdat een last onder dwangsom niet mag worden opgelegd als het kennelijk gaat om een eenmalige overtreding waarbij de kans op herhaling klein is en daarnaast is het opleggen van een last onder bestuursdwang in casu doeltreffender. Dit omdat er dan zekerheid bestaat dat de illegaal geplaatste reclame-uiting ook daadwerkelijk verwijderd wordt. 4.5 Handhaving bestaande situaties Er heeft een inventarisatie plaatsgevonden van de reclame-uitingen in het buitengebied.93 Hieruit is gebleken dat een groot aantal van de reclame-uitingen zonder de daarvoor benodigde vergunning is geplaatst. Inventarisatie van het binnengebied moet nog plaatsvinden. Uit de inventarisatie is tevens gebleken dat een aantal reclame-uitingen op gemeentegrond staan.

88

Artikel 5:25, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht. Van Buuren e.a. 2005, p. 187 e.v. Artikel 5:26 van de Algemene wet bestuursrecht. 91 Artikel 5:29, vierde lid van de Algemene wet bestuursrecht. 92 Wanneer de overtreder niet ‘vrijwillig’ de kosten van last onder bestuursdwang voldoet, kan de gemeente middels een dwangbevel de kosten invorderen (artikel 5:26, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht). 93 Zie bijlage 4. 89 90

25-28

Richtlijnen 1. Nadat is geconstateerd dat een reclame-uiting is geplaatst controleren of: - de reclame-uiting vergund is; - indien de reclame-uiting niet vergund is, onderzoeken of deze legaliseerbaar is; - indien de reclame-uiting legaliseerbaar is, overtreder hierover per brief informeren en verzoeken over te gaan tot vergunningaanvraag. De vergunningaanvraag moet zo snel mogelijk worden ingediend. 2. Nadat de vergunningsaanvraagtermijn is verstreken of indien legalisatie niet mogelijk is controle laten uitvoeren. Naar aanleiding van de controle: - controlerapport op maken; - foto’s van de aangetroffen situatie maken (NB in kleur, datum en tijdstip op de foto); - eventueel een verslag opstellen van het gesprek met de overtreder. 3. Indien uit de controle blijkt dat de reclame-uiting nog is geplaatst, een vooraankondiging last onder bestuursdwang versturen aan de overtreder. In de vooraankondiging een begunstigingstermijn geven van zes maanden om de reclame-uiting te verwijderen. 4. Nadat de begunstigingstermijn is afgelopen en de controle hierop heeft plaatsgevonden dient: - een controlerapport te worden opgemaakt; - foto’s van de aangetroffen situatie maken (NB in kleur, datum en tijdstip op foto); - eventueel verslag opstellen van het gesprek met de overtreder. 5. Als tijdens controle geconstateerd is dat de reclame-uiting nog niet is verwijderd, volgt er een aanschrijving last onder bestuursdwang. In deze aanschrijving aan overtreder (en eventueel andere belanghebbenden) aangeven dat niet is voldaan aan de vooraankondiging. Aangeven dat de overtreder nog één maand krijgt om het opleggen van een last onder bestuursdwang te voorkomen (begunstigingstermijn). Geen schorsende werking geven aan een eventueel ingediend bezwaar. 6. Nadat de begunstigingstermijn is afgelopen controleren of de reclame-uiting nog is geplaatst. Van de controle moet: - een controlerapport te worden opgemaakt; - foto’s van de aangetroffen situatie maken (NB in kleur, datum en tijdstip op foto); - eventueel verslag opstellen van het gesprek met de overtreder.

26-28

7. Als de reclame-uiting nog is geplaatst wordt in een brief aan overtreder en (eventueel andere belanghebbenden) aangeven dat niet is voldaan aan de bestuursdwangaanschrijving en dat uitvoering wordt gegeven aan het bestuursdwangbesluit. Tevens wordt er aangegeven wanneer er uitvoering aan het bestuursdwangbesluit wordt gegeven. 8. Op het tijdstip dat de last onder bestuursdwang ten uitvoer gebracht gaat worden: - foto’s gedurende het gehele traject, zowel vooraf, tijdens en achteraf; indien andere zaken worden beschadigd eveneens op foto’s vastleggen dit i.v.m. eventuele aansprakelijkheidsstellingen; - de meevoering van de reclame-uiting vastlegging in een proces verbaal overeenkomstig artikel 5:29 lid 2 van de Algemene wet bestuursrecht van deze zaken en waar deze naar toegaan. Indien nog bruikbaar kan de eigenaar ze alsnog op komen halen, uiteraard nadat alle kosten verbonden aan de voorbereiding en uitvoering van de last onder bestuursdwang zijn betaald (dit is inclusief de kosten van afvoer en opslag); - zorgen dat de toegang tot het terrein is geregeld. Indien geen medewerking wordt verleend moet de toegang worden geforceerd (dit valt onder de bevoegdheden van de toezichthouder). Hiervan moeten foto’s worden gemaakt. Indien over een terrein (gebouw, toegangsweg enzovoorts) van buren (niet-overtreders) moet worden getreden dienen deze eveneens in kennis te worden gesteld hiervan daar deze belanghebbende zijn; - na afloop van de uitvoering zorgen dat het terrein netjes wordt achtergelaten en de toegang weer wordt gesloten op de wijze als waarin het is aangetroffen. Liefst in bijzijn van overtreder zodat deze een en ander mede kan vaststellen; 9. Wanneer de reclame-uiting is verwijderd: - al hetgeen is gebeurd vastleggen in een verslag/proces verbaal en ter kennisname voorleggen aan het college van burgemeester en wethouders;  de totale kosten in rekening brengen bij de overtreder met begeleidend schrijven waarin wordt verwezen naar de wettelijke grondslag.

27-28

4.6 Handhaving nieuwe situaties Reclame-uitingen (algemeen) Verwezen wordt naar de richtlijnen inzake het handhaven van bestaande situaties. Deze zijn onverkort van toepassing op nieuwe situaties. Enige verschil is dat de begunstigingstermijn (genoemd onder punt 3.) in dit geval verkort wordt naar maximaal één maand. Verkeersonveilige situatie In verkeersonveilige situatie wordt de reclame-uiting zo spoedig mogelijk verwijderd. NB In een dergelijk geval kan er geen sprake zijn van legalisatie. 1. De overtreder wordt na constatering van de reclame-uiting persoonlijk dan wel telefonisch benaderd met het dringende verzoek de reclame-uiting zo spoedig mogelijk te verwijderden, uiterlijk binnen 24 uur. 2. Na de begunstigingstermijn moet worden gecontroleerd of de reclame-uiting is verwijderd. Indien dit niet het geval is, wordt de reclame-uiting meteen verwijderd op kosten van de overtreder. 3. Na verwijdering van de reclame-uiting moet zo snel mogelijk een last onder bestuursdwangaanschrijving aan de overtreder(s) worden gezonden. 4. Na het versturen van de last onder bestuursdwangaanschrijving moet: - al hetgeen is gebeurd vastleggen in een verslag/proces verbaal en ter kennisname voorleggen aan het college van burgemeester en wethouders; - de totale kosten in rekening brengen bij de overtreder met begeleidend schrijven waarin wordt verwezen naar de wettelijke grondslag. Tijdelijke reclame-uiting Als een tijdelijke reclame-uiting is geplaatst zonder de toestemming van het college moet zo snel mogelijk handhavend worden opgetreden gelet op de tijdelijke aard van de reclame-uiting. 1. Zodra wordt geconstateerd dat de reclame-uiting zonder toestemming is geplaatst moet een bestuursdwangaanschrijving worden gezonden aan de overtreder(s). De overtreder krijgt één week de tijd om de reclame-uiting zelf te verwijderen. Na één week wordt de reclame-uiting meteen verwijderd op kosten van de overtreder.

28-28

2. Na de begunstigingstermijn controleren of de reclame-uiting is verwijderd. - controlerapport op maken; - foto’s van de aangetroffen situatie maken (let op: in kleur, datum en tijdstip op de foto); - eventueel een verslag opstellen van het gesprek met de overtreder. 3. Indien de reclame-uiting nog steeds is geplaatst zo snel mogelijk na de controle overgaan tot verwijdering van de reclame-uiting. 4. Wanneer de reclame-uiting is verwijderd: - al hetgeen is gebeurd vastleggen in een verslag/proces verbaal en ter kennisname voorleggen aan het college van burgemeester en wethouders; - de totale kosten in rekening brengen bij de overtreder met begeleidend schrijven waarin wordt verwezen naar de wettelijke grondslag. 4.7 Mandatering Om effectief en efficiënt te handhaven ten aanzien van illegaal geplaatste reclame-uitingen is het wenselijk dat het college de manager van de afdeling Ruimtelijk Zaken mandaat verleend om de brieven met betrekking tot het handhavingsproces te ondertekenen. Dit omdat na constatering van een illegaal geplaatste reclame-uiting, het handhavingsproces is gebaat bij een snelle ondertekening en versturing van bestuursdwangaanschrijvingen. Ook indien het gaat om een illegaal geplaatste tijdelijke reclame-uiting, is een snelle ondertekening en verzending belangrijk. Tijdelijke reclame is immers maar voor korte tijd aanwezig. Het is dan ook van belang, indien nodig, snel te kunnen optreden. 4.8 Bekendmaking De vaststelling van deze notitie door de gemeenteraad alsmede de terinzagelegging van deze notitie moeten worden gepubliceerd in het “Streekblad” en op www.bellingwedde.nl. Na de bekendmaking treden de beleidsregels in werking.

29-28