Betreft:
Notitie Groenboek: Modernisering van de richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties
Datum:
30.08.2011
Context groenboek: o Oorspronkelijk: 15 Europese richtlijnen over erkenning van beroepskwalificaties sinds de jaren 60. o 2005: 1 richtlijn ipv 15 over erkenning van beroepskwalificaties. o Maart 2010 evaluatie richtlijn door Europese Commissie (EC). o Januari - maart 2011: Eerste raadpleging belanghebbende over deze richtlijn. 1 o Juni 2011: Uitkomen Groenboek Modernisering van de richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties. o Raadpleging over groenboek juli tot september 2011. Inschatting waarschijnlijke vervolgstappen EC: o Mede op basis van de binnengekomen reacties kan de Commissie een witboek opstellen, waarin zij met een concreet voorstel voor een wettekst komt. o De indiening van een wetgevingsvoorstel om de richtlijn te moderniseren staat gepland voor eind 2011. o Het is niet waarschijnlijk dat aangepaste wetgeving voor 2013 wordt aangenomen op Europees level en implementatie in lidstaten zou daarna ten vroegste in 2015/2016 liggen. Nu: Raadpleging over Groenboek, waarbij ook HOSPEEM en EPSU input geven. Deadline Europese Commissie is 20/09/2011, maar eerdere interne deadline van EPSU en HOSPEEM. Doelstelling huidige richtlijn Deze richtlijn stelt een stelsel in voor de erkenning van beroepskwalificaties om bij te dragen aan de flexibiliteit van de arbeidsmarkten, om te komen tot een grotere liberalisering van de verrichting van diensten, om de erkenning van de kwalificaties automatischer te laten verlopen en de administratieve procedures te vereenvoudigen. Deze richtlijn is van toepassing op EU burgers die in een andere lidstaat dan die waar zij hun beroepskwalificaties hebben verworven, een gereglementeerd beroep willen uitoefenen, hetzij als zelfstandige, hetzij als werknemer. De richtlijn biedt verschillende stelsels. Algemeen stelsel: Dit geldt voor beroepen die niet onder specifiek erkenningstelsel vallen (dus die buiten bvb automatische stelsel vallen). Dit algemene stelsel is gebaseerd op het principe van wederzijdse erkenning, maar er kunnen door ontvangende staat compenserende maatregelen (test of stage) bij verschil in opleidingen (hiervoor zijn regels vastgelegd) worden verlangd. Als het een gereglementeerd beroep is heb je, in het algemeen, niet alleen opleidingsbewijs, maar ook twee jaar voltijdse beroepservaring in afgelopen tien jaar nodig, voor erkenning.
1
Groenboek: Daarin inventariseert de Europese Commissie een probleem en doet aanbevelingen voor het te voeren beleid. De Commissie nodigt overheden en andere organisaties uit om binnen een bepaalde termijn op het groenboek te reageren.
1
Stelsel van automatische erkenning van kwalificaties voor de beroepen van arts,verpleegkundigen, tandarts, dierenarts, verloskundige, apotheker en architect: De automatische erkenning van opleidingstitels op basis van de coördinatie van minimale opleidingseisen is van toepassing op de volgende beroepen: artsen, verpleegkundigen verantwoordelijk voor algemene zorg, tandheelkundigen, dierenartsen, verloskundigen, apothekers en architecten (Hoofdstuk III van de richtlijn). Met het oog op erkenning, bepaalt de richtlijn minimale opleidingseisen voor elk van deze beroepen, inclusief de minimumduur van de opleidingen. Deze kwalificaties stellen de houders ervan in staat om hun beroep in elke lidstaat uit te oefenen. Waarom herziening? De mobiliteit in de dienstensector is nog steeds laag volgens de EC. Een van de knelpunten die in samenhang hiermee genoemd wordt zijn administratief omstandige en te lang durende procedures voor erkenning van beroepskwalificaties in andere lidstaten en de EC is dus op zoek naar manieren de erkenning te verbeteren, versnellen en vereenvoudigen. Inhoud groenboek Het groenboek is van toepassing op alle gereglementeerde beroepen, maar is in het bijzonder van belang voor de zorgsector, omdat meer mobiliteit in het groenboek als een van de mogelijke oplossingen wordt aangeduid voor de tekorten aan gekwalificeerde medewerkers in de zorgsector. Daarnaast vallen een aantal beroepen in de zorgsector onder het automatisch erkenningstelsel. In het groenboek worden nieuwe ideeën gepresenteerd, zoals de Europese beroepskaart (hoofdstuk 2). Daarnaast worden manieren onderzocht om voort te bouwen op de reeds bereikte resultaten (hoofdstuk 3) en worden de opties voor een modernisering van de automatische erkenning beschreven (hoofdstuk 4). Hoofdstuk 2 (Nieuwe benadering van mobiliteit): De Europese beroepskaart: Dit is een vrijwillige kaart. Het land waar de persoon beroepskwalificaties heeft behaald zou die kaart dan aan de persoon uitgeven en de relevante documenten opslaan. Die kaart kan dan de administratieve documenten vervangen die de persoon normaal in het ontvangende land voor zou moeten leggen als hij/zij daar (tijdelijk) wil werken. De bevoegde instantie van het land waar de persoon dan naar toe zou gaan (ontvangend land), zou dan de documentatie niet meer te hoeven verifiëren volgens de EC. Ze hopen zo de erkenningenprocedure te verkorten. Ze denken ook dat tijdelijke mobiliteit voor kaarthoudende beroepsbeoefenaars zo eenvoudiger gemaakt kan worden. Mogelijke vragen kunnen dan worden gesteld door gebruik van Informatiesysteem Interne Markt (IMI). Volgens de EC zou de kaart ook handig zijn voor werkgevers en consumenten om competentie van beroepsbeoefenaar te kunnen checken. Ze hebben al wat testcases met de kaart uitgevoerd waarvan resultaten in oktober 2011 worden verwacht. Het beginsel van gedeeltelijke toegang Soms zijn de economische activiteiten die onder een beroep vallen in twee lidstaten zo verschillend dat beroepsbeoefenaren de volledige (onderwijs-)opleiding in de ontvangende lidstaat zouden moeten volgen om het verschil in de respectieve kwalificatie-eisen goed te maken, zoals in het hierboven genoemde geval. Met betrekking tot dit vraagstuk heeft het Hof van Justitie het beginsel van gedeeltelijke toegang ontwikkeld. Het Hof heeft geoordeeld dat de lidstaten, als de beroepsbeoefenaar daarom verzoekt, onder bepaalde voorwaarden gedeeltelijke toegang tot de uitoefening van het beroep moeten verlenen. Volgens het Hof is het beginsel van toepassing wanneer de economische activiteit die de beroepsoefenaar in de ontvangende lidstaat wil uitoefenen objectief kan worden gescheiden van de overige activiteiten die het beroep in die lidstaat omvat. (voorbeeld: een in hydraulica gespecialiseerde ingenieur uit een bepaalde lidstaat die wil werken in een lidstaat waar zijn of haar activiteiten worden verricht door breder gekwalificeerde ingenieurs, die ook aan de aanleg van wegen, kanalen en havens werken, kan in de ontvangende lidstaat mogelijk gedeeltelijke toegang tot het beroep verkrijgen. De ingenieur zou alleen toestemming krijgen om activiteiten op het gebied van hydraulica te verrichten.)
2
Andere punten in hoofdstuk 2 zijn de hervorming van gemeenschappelijk platforms (platform om compenserende maatregelen overbodig te maken tussen een aantal laden) en een vraag naar voorbeelden van gereglementeerde beroepen en ongerechtvaardigde situaties van deze wat betreft erkenning. Hoofdstuk 3 (voortbouwen op resultaten): Toegang tot informatie en e-overheid Het Groenboek stelt voor dat elk land een centraal on-line access point voor beroepsbeoefenaars heeft waarin alle informatie en contacten die nodig zijn om erkenning, inclusief online aanvraagprocedure, aan te vragen worden aangeboden. Nadruk is wel op alle diensten die vallen onder de Europese dienstenrichtlijn. De zorgsector valt niet onder deze richtlijn. Tijdelijke mobiliteit De richtlijn nu bevat regelingen voor de beroepsbeoefenaars, die tijdelijk in een ander lidstaat werken, maar in eigen lidstaat gevestigd willen blijven. Deze zijn niet verplicht erkenningprocedure in ontvangende lidstaat te doorlopen. Toezichthouders kunnen een voorafgaande verklaring met de relevante documenten van beroepsbeoefenaars eisen. Er is nu ook een bepaling in de richtlijn voor een voorafgaande controle wat betreft de kwalificaties als deze de volksgezondheid of de veiligheid van de consument in gevaar kan brengen. De EC stelt voor regels rond tijdelijke mobiliteit te versoepelen. Om de tijdelijke mobiliteit te vereenvoudigen stellen ze onder ander voor het begrip ´gereglementeerde´ opleiding te versoepelen, ipv ´opleidingen die specifiek op de uitoefening van een bepaald beroep zijn gericht´ ´alle door een lidstaat erkende opleidingen die relevant zijn voor het beroep´. Openstellen van het algemeen stelsel De huidige richtlijn kent vijf kwalificatieniveaus gebaseerd op type en de duur van de opleiding. Er is ook nog het Europees kwalificatiekader met acht niveaus, dat vanaf 2012 wordt toegepast. Dit zou volgens de EC tot verwarring kunnen leiden. De EC heeft een studie rond gebruik van de twee system opgezet, maar wacht nog op de resultaten. De EC stelt ondertussen de mogelijkheid voor alle kwalificatieniveaus te schrappen en dan aan de toezichthouder de beslissing voor aanvullende maatregelen over te laten op grond van opleidingsverschillen. Dit beperkt echter ook de gronden waarop een lidstaat erkenning kan weigeren of om aanvullende maatregelen te vragen. Benutten van potentieel van IMI (Informatiesysteem Interne Markt) Het IMI is het beveiligd elektronisch systeem voor de uitwisseling tussen de bevoegde autoriteiten in de lidstaten opgericht onder de dienstenrichtlijn. Zorg valt niet onder de dienstenrichtlijn, sommige toezichthouders in de zorgsector maken al wel gebruik van het systeem. De Commissie stelt voor dat het gebruik van het systeem verplicht wordt gesteld voor de bevoegde autoriteiten. Het IMI-systeem heeft ook een waarschuwing mechanisme voor toezichthouders om elkaar te informeren over diensten die mogelijk een bedreiging voor de gezondheid en veiligheid zijn. De EC stelt voor het systeem onder bepaalde voorwarden ook toe te passen voor de zorgsector. Eisen inzake talenkennis Op grond van artikel 53 van de richtlijn moeten beroepsbeoefenaren beschikken over de talenkennis die voor de uitoefening van hun beroep in de ontvangende lidstaat vereist is. In dit verband moeten de lidstaten voldoende rekening houden met het evenredigheidsbeginsel, dat systematische taaltoetsen uitsluit. In sommige landen is er discussie over de taaleisen die aan beroepsbeoefenaars in de zorg moeten worden gesteld. Er worden twee opties in verband met zorgsector voorgesteld: -Eén optie zou zijn om de gedragscode e verduidelijken, wat met het oog op toekomstige aanpassingen gunstiger zou zijn. - Een andere optie zou zijn om in de richtlijn een regel in te voeren die specifiek van toepassing is op beroepsbeoefenaren in de gezondheidszorg die in direct contact met patiënten staan. Deze bepaling zou een eenmalige controle van de benodigde
3
taalvaardigheden toestaan voordat de beroepsbeoefenaar in direct contact met patiënten komt. Hoofdstuk 4 (Modernisering van automatische erkenning): Een moderniseringsaanpak in drie fasen In een gemoderniseerde richtlijn moeten de basisbeginselen van de automatische erkenning uitgangspunt behouden blijven, maar dan wel aangevuld met een flexibel mechanisme voor het actualiseren van de specifieke opleidingseisen. Dit mechanisme kan dan vervolgens gebruikt worden om de huidige opleidingshervormingen geleidelijk in het systeem voor automatische erkenning te integreren. Tegelijkertijd dient bij de modernisering rekening te worden gehouden veranderingen en vooruitgang. Voor de eerste fase stelt de EC voor: • Duidelijker maken van minimum onderwijs- en stageduur • Maatregelen die "de kwaliteit van de dienstverlening van beroepsbeoefenaars ondersteunen", vermoedelijk ook de talenkennis. • Veranderingen in de wetgeving die toekomstige wijzigingen in de inhoud van onderwijs versnelt mogelijk maken. De EC hoopt dit voor eind 2011 in te dienen als voorstel en akkoord te krijgen van de het Europees Parlement en de Europese Raad in 2012. De tweede fase zou volgende aan de orde komen: • Het actualiseren van de onderwijsvakken in de bijlage van de richtlijn (inclusief inhoud van de verpleegkundige onderwijs) • Ontwikkelen van competentiepakketten voor bepaalde vakgebieden in samenwerking met de bevoegde nationale autoriteiten. Deze fase zou beginnen in 2013 en worden afgerond in 2014. In de derde fase zou worden gekeken naar verdere harmoniseringen van minimumopleidingen, voor bvb overstap naar ECTS (Europees studiepunten systeem, dus ECTS punten ipv van studie-uren). Een groter vertrouwen in automatische erkenning De EC stelt voor dat beroepsbeoefenaren niet alleen nodige oorspronkelijk kwalificaties voorleggen, maar ook dat ze aan kunnen tonen in de lidstaat van oorsprong het recht te hebben om hun beroep uit te oefenen ( bij beroepen waar je bvb regelmatig door doen van testen of praktijkervaring je recht op uitoefening overnieuw moet aanvragen). Verder stelt de EC voor dat een lidstaat nieuwe onderwijs en opleidingsprogramma meteen moet melden aan de EC. Kwalificaties verworven in derde landen De richtlijn is ook van toepassing op EU-burgers die hun kwalificaties oorspronkelijk in een derde land hebben behaald, indien deze kwalificaties reeds in een lidstaat worden erkend en de EU-burger in kwestie in deze lidstaat tevens drie jaar beroepservaring heeft verworven. De EC vraagt of de eis van drie jaar ingekort zou kunnen worden en of dit dan ook voor niet EUburgers zou moeten gelden. Hoofdstuk 4 bevat een aaltal voorstellen specifiek gerelateerd aan beroepen in de zorg. Deze zijn eigenlijk in geheel van belang en kunnen dus moeilijk samengevat worden, het gaat om punt 4.2.2 Verduidelijken van de minimumopleidingstermijnen voor artsen, verpleegkundigen en verloskundigen, 4.3 Artsen: medisch specialisten en 4.4. Verpleegkundigen en verloskundigen terug te vinden in het groenboek. Deze zijn ook hieronder in de annex te vinden. Reactie op groenboek Het groenboek geeft zelf per punt een aantal punten voor die kunnen worden gevolgd. Verder zullen HOSPEEM en EPSU mogelijk zelf zwaartepunten hebben aangegeven. Sociale partners kunnen uiteraard ook zelf voorkeur aan bepaalde aspecten geven en op deze reageren.
4
Annex 4.2.2. Verduidelijken van de minimumopleidingstermijnen voor artsen, verpleegkundigen en verloskundigen Op dit moment wordt de minimumtermijn voor de opleiding in bepaalde sectorale beroepen uitgedrukt in opleidingsjaren of opleidingsuren. Dit kan aanleiding zijn voor misverstanden omdat de vraag zich kan voordoen of de twee criteria twee opties zijn of dat zij allebei moeten worden toegepast. Veel belanghebbenden zijn voorstander van een combinatie van beide criteria. In een gemoderniseerde richtlijn zou deze kwestie kunnen worden verduidelijkt voor artsen, verpleegkundigen en verloskundigen voor wie beide voorwaarden weliswaar al vastgelegd zijn, maar nu nog als opties worden gepresenteerd. Vraag 16: Bent u er voorstander van dat de minimumopleidingseisen voor artsen, verpleegkundigen en verloskundigen zodanig worden gespecificeerd dat de voorwaarden in verband met het minimale aantal opleidingsjaren en het minimale aantal opleidingsuren cumulatief toegepast kunnen worden? (Geef specifieke argumenten ter onderbouwing van uw antwoord.)
4.3. Artsen: medisch specialisten De Commissie heeft over de opleidingen van specialisten talloze opmerkingen ontvangen die met name op twee aspecten betrekking hadden. In de eerste plaats kan de automatische erkenning op dit moment pas tot nieuwe specialismen worden uitgebreid indien dat specialisme in ten minste twee vijfde van de lidstaten bestaat. Deze drempel zou een belemmering voor innovaties kunnen zijn en zou de mogelijkheden voor het opnemen van nieuwe medische specialismen in de richtlijn kunnen beperken. Het zou dan ook passend kunnen zijn om de drempel voor het aantal vereiste lidstaten te verlagen van twee vijfde naar een derde. Daardoor komt de drempel voor het opnemen van nieuwe specialismen in de richtlijn overeen met de voorgestelde drempel voor gemeenschappelijke platforms (zie afdeling 2.3). Vraag 18: Bent u het ermee eens dat de drempel voor het minimumaantal lidstaten waar een medische specialisme wordt beoefend, van twee vijfde tot een derde moet worden verlaagd? (Geef specifieke argumenten ter onderbouwing van uw antwoord.) Het tweede aspect heeft betrekking op het algemene kader voor de organisatie van specialistenopleidingen. De richtlijn biedt weinig ruimte voor de erkenning van eerdere scholing als onderdeel van opleidingen die ten minste van hetzelfde niveau zijn als de opleiding voor een welbepaald specialisme. Dit is met name relevant voor specialismen die voortgekomen zijn uit de interne geneeskunde of algemene chirurgie31. Indien een arts een specialistenopleiding heeft gevolgd en daarna een andere specialistenopleiding begint, zou hij of zij in beginsel het volledige opleidingsprogramma voor dat tweede specialisme moeten volgen, vanaf het allereerste begin. De modernisering van de richtlijn kan lidstaten de mogelijkheid bieden om gedeeltelijke vrijstellingen te verlenen voor onderdelen van specialistenopleidingen indien dat opleidingsonderdeel al is doorlopen in het kader van een eerder programma voor een specialistenopleiding. Vraag 19: Bent u het ermee eens dat de modernisering van de richtlijn de lidstaten de kans zou kunnen bieden om gedeeltelijke vrijstellingen te verlenen indien een opleidingsonderdeel al is doorlopen in het kader van een eerder programma voor een specialistenopleiding? Indien ja, zijn er bepaalde voorwaarden die moeten worden vervuld om van een gedeeltelijke vrijstelling te kunnen profiteren? (Geef specifieke argumenten ter onderbouwing van uw antwoord.) 4.4. Verpleegkundigen en verloskundigen De toelatingseis voor een opleiding in de verpleegkunde is op dit moment minimaal tien jaar algemene schoolopleiding (dezelfde eis geldt ook voor de opleiding tot verloskundige op grond van de zogeheten mogelijkheid I-opleiding (artikel 40, lid 2, onder a)). Het beroep van verpleegkundige heeft in de afgelopen drie decennia echter aanzienlijke veranderingen
5
doorgemaakt: door de zorgverlening binnen leef- en woongemeenschappen en door het gebruik van ingewikkelde behandelingen en technologieën die constant in ontwikkeling zijn, moeten verpleegkundigen steeds meer in staat zijn om zelfstandig te werken. In een aantal lidstaten wordt van verpleegkundigen en verloskundigen, vanwege een tekort aan artsen, verwacht dat zij taken uitvoeren die voorheen slechts door artsen werden gedaan. Er bestaat twijfel of studenten na slechts tien jaar algemene schoolopleiding wel over de noodzakelijke primaire vaardigheden en kennis beschikken om een opleiding tot verpleegkundige te starten die hen moet voorbereiden op het inspelen op complexe behoeften in de gezondheidszorg. Een van de opties zou dan ook zijn dat er van lidstaten wordt verlangd dat zij de toegang tot verpleegopleidingen uitsluitend beperken tot kandidaten die minimaal twaalf jaar algemeen onderwijs hebben gevolgd (welke eis dan tevens voor de mogelijkheid I-verloskundigen zou moeten gelden). In veel lidstaten wordt deze eis al gehanteerd. De andere optie zou zijn om de status quo te handhaven. Vraag 20: Welke van de twee hierboven geschetste opties heeft uw voorkeur? Optie 1: Vasthouden aan de toelatingseis van minimaal tien jaar algemeen onderwijs Optie 2: Verhogen van de toelatingseis van tien naar twaalf jaar algemeen onderwijs
6
