Agendapunt: 3
Werken aan een veilige, gezonde en duurzame, vitale regio
NOTA RegionaalUitvoeringsNiveau Wabo-milieutaken voor Zuid Holland Zuid 2013-2017 (uitvoeringskader voor Wabo-milieutaken in ZHZ)
Juni 2012
RUN 3.19, juni 2012
Samenvatting Het kader voor de uitvoering van de Wabo-milieutaken (regulering en handhaving) moet worden aangepast. Ontwikkelingen in wetgeving, de heroverweging van de rol van de overheid en bezuinigingen nopen tot keuzes. Niet alle doelen kunnen nog langer met dezelfde intensiteit worden nagestreefd. Geleidelijk aan is in de afgelopen decennia een verschil ontstaan tussen vastgelegde bestuurlijke doelen en de dagelijkse uitvoeringspraktijk. Dat is, gelet op de uitkomsten van onderzoeken na incidenten als Enschede en Moerdijk, niet aanvaardbaar. Keuzes voor de uitvoeringspraktijk behoren expliciet bestuurlijk gelegitimeerd te zijn. Er moet dus een nieuw uitvoeringskader voor de bedrijfsgerelateerde Wabo-milieutaken worden vastgesteld. Het inmiddels bereikte niveau van naleving van milieuregels is zodanig dat er mogelijkheden zijn om te komen tot een andere aanpak van de uitvoering van milieutaken. Bovendien ‘vraagt’ de maatschappij niet alleen om ruimte voor eigen verantwoordelijkheid van bedrijven, maar ook om een scherpere prioriteitstelling van de overheid. Dit alles betekent wel dat de ambitie in de breedte van de uitvoering van milieutaken ter discussie komt (niet meer alle doelen) en dat er een zeker risico op gevaar, schade, hinder voor mens en milieu geaccepteerd moet en kan worden. Sinds 2010 wordt er in intergemeentelijk verband binnen ZHZ gezocht naar een nieuw kwaliteitsniveau voor de uitvoering van deze taken. Voor de gemeente Dordrecht zijn in 2007 alle omgevingstaken in uitvoering gegeven aan de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid. Sinds 2010 worden deze op basis van een integrale risicoafweging uitgevoerd. Om die reden is deze nota niet direct van toepassing voor de gemeente Dordrecht. De kennis en ervaring, voor wat betreft het milieudeel, vormen hiermee de basis voor deze nota. Het collectief van gemeentelijke portefeuillehouders in ZHZ heeft in het najaar van 2011 richting gewezen. Boodschap was en is dat de uitvoering meer gericht moet worden op het beheersen van de majeure veiligheid- en gezondheidsrisico’s en dat een zeker risico op gevaar en/of schade aanvaardbaar is. In deze nota is dit uitgewerkt voor de taken ‘regulering1’ en ‘handhaving2’. De belangrijkste inzet is om te komen tot een uniform, bestuurlijk geaccordeerd, minimum en regionaal uitvoeringsniveau met focus op het borgen veiligheid en gezondheid voor die inrichtingen waar de risico’s het grootst zijn.
1
Regulering: zorgdragen voor actuele vergunningen en voor bekendheid van bedrijven met de regels.
2
Handhaving: het geheel van activiteiten en instrumenten om naleving van regels te borgen (toezicht, sanctioneren etc.).
RUN 3.19
2
Het Regionaal UitvoeringsNiveau: Het beheersen van veiligheids- en gezondheidsrisico’s voor de ‘argeloze’ burger op eenzelfde acceptabel risiconiveau. De focus komt te liggen op de effecten of outcome: het (mede-) borgen van een veilige en gezonde vitale regio. Daarbij wordt evenwicht gezocht tussen veiligheid/gezondheid enerzijds en (ruimtelijk-economische) vitaliteit anderzijds. Voor alle gemeenten is het Regionaal UitvoeringsNiveau uniform. Daartoe verplichten alle gemeenten zichzelf en elkaar. In het RUN is ook ruimte gemaakt voor het borgen (via generieke inspectieprogramma’s) van duurzaamheid. Het is voor elke gemeente in ZHZ mogelijk dat zij daarenboven ook inzet op leefbaarheid. Daarvoor bestaat in alle gemeenten wel een specifieke aanleiding. Of het nu gaat om motorcrossterreinen, pannenkoekenfabriek of scheepswerven, er zijn in gemeenten lokale uitdagingen rond bedrijven en druk op een leefbare omgeving. Dat zijn lokale ‘plussen’ op het pakket. De impact van het Regionaal UitvoeringsNiveau op de inzet naar klachten, meldingen en incidenten, wordt nog uitgewerkt. Het ligt voor de hand dat op termijn op deze terreinen ook keuzes worden gemaakt die in het verlengde liggen van het RUN. Het RUN vormt een solide en uniforme basis voor de uitvoering van Wabo-milieutaken voor alle gemeenten in ZHZ. Het RUN uniformeert op objectieve gronden de minimale inzet en dus budgettering per opdrachtgever voor het borgen van veiligheid en gezondheid.
RUN 3.19
3
Inhoudsopgave 1
Inleiding ............................................................................................................5
2
Noodzaak tot herijking..................................................................................8 2.1
Algemene ontwikkelingen.................................................................................................8
2.1.1
Activiteitenbesluit.............................................................................................................. 9
2.1.2
Omgevingswet ..................................................................................................................... 9
2.1.3
Maatschappelijke verantwoordelijkheid.............................................................. 10
2.1.4
Evaluatie incidenten...................................................................................................... 10
2.2
Analyse huidige uitvoering Wabo (milieu-)taken in ZHZ............................... 10
2.2.1
Bestaand uitvoeringskader ........................................................................................ 10
2.2.2
Takenpakket OZHZ......................................................................................................... 10
3
Methodiek Regionaal Uitvoering Niveau .............................................. 13 3.1
Outcome: impact en/of effect op de samenleving.............................................. 13
3.2
Hoofdlijnen Regionaal UitvoeringsNiveau............................................................. 15
3.3
Uitwerking .............................................................................................................................. 16
3.4
Risicoklassen ......................................................................................................................... 18
3.5
Regionaal UitvoeringsNiveau samengevat ............................................................ 21
3.6
Gevolgen en consequenties............................................................................................ 22
4
Impact op budgettering.............................................................................. 23 4.1
Impact op handhaving...................................................................................................... 23
4.2
Impact op regulering......................................................................................................... 23
4.3
Impact voor de algehele uitvoering van Wm- taken......................................... 23
Bijlage 1
Resultaten bestuursconferentie regionale uitvoeringsniveau omgevingstaken ........................................................................................... 26
Bijlage 2
Beschrijving DBC risicomodel.................................................................. 28
Bijlage 3
Vergelijking aanpak in bestaande praktijk en volgens regionaal uitvoeringsniveau op brancheniveau .................................................... 35 RUN 3.19
4
1
Inleiding
Herijking uitvoering Wabo milieutaken OZHZ
De omgevingsdienst voert in Zuid-Holland Zuid de Wabo-milieutaken uit voor verschillende opdrachtgevers (gemeenten en provincie). Hierbij staat het doel van de Wabo-milieutaken centraal: het zoveel mogelijk beheersen en inperken van gevaar, schade en hinder aan derden en aantasting van het milieu en de natuur door bedrijvigheid. OZHZ doet dit door een zo adequaat mogelijke uitvoering van de reguleringstaken (vergunningen en meldingen) en door handhaving: het zogenaamde adequate niveau. Dit niveau is afgeleid van de verdelingssystematiek van de rijksoverheid van middelen voor de uitvoering van de Wet milieubeheer. Het aantal bedrijven, het soort bedrijven en de gevoelde noodzaak om vergunningen actueel te houden is daarvoor de basis. Uitvoering van reguleringstaken is nu leidend: het stellen van de regel staat centraal. Handhaving is hierbij volgend en gericht op de naleving van een scala aan omgevingsrechtelijke wetten, verordeningen en besluiten, waarbij nog beperkt een integrale risicoafweging vooraf plaatsvindt. Om verschillende redenen is het wenselijk en noodzakelijk om de uitvoering van bedoelde taken door de omgevingsdienst te vernieuwen. Het adequate niveau wordt inmiddels door vrijwel alle gemeenten niet meer gehaald. Deregulering, mutaties in het bedrijvenbestand, budgetreductie, nieuwe regelgeving van Europa en tussentijdse beleidsaanpassing per gemeente zijn daarvan oorzaken. Nieuwe omvangrijke bezuinigingen door gemeenten en het inzicht dat de bestaande uitvoeringspraktijk effectiever ingericht zou kunnen worden, zijn ook aangrijpingspunten voor herijking. Door verdere integratie van Wabo - taken (in de komende Omgevingswet) kan de uitvoering ook effectiever worden en meer doel- en resultaatgericht (outcome). Uitdaging daarbij is om de uitvoering van omgevingstaken aan te laten sluiten bij de politiek bestuurlijke doelen. Doel en status nota
In deze nota wordt een nieuw uitvoeringskader voor de Wabo-milieutaken beschreven. Gedragen door de Bestuurscommissie zouden alle gemeenten expliciet deze nota moeten vaststellen.
RUN 3.19
5
Proces/werkwijze
Om deze (gezamenlijke) eisen en wensen van opdrachtgevers in beeld te krijgen, is een aantal processtappen doorlopen. In hoofdzaak: 1. De bestuurlijke najaarsconferentie 2011: tijdens deze conferentie zijn door de portefeuillehouders richtinggevende uitspraken gedaan voor het definiëren van een minimaal regionaal uitvoeringsniveau. Aan OZHZ is vervolgens opdracht gegeven hieraan uitwerking te geven (zowel ten aanzien van de reguleringstaken als de handhaving).3 Met deze nota wordt invulling aan die opdracht gegeven; 2. Bij de uitwerking van de opdracht is samengewerkt met medewerkers van de gemeenten Binnenmaas, Hendrik-Ido-Ambacht en Leerdam en de DCMR, met name bij de herijking van de risicobeoordelingen. Met de gemeente Leerdam is samengewerkt om het lokale inrichtingenbestand deels (op enkele cruciale aspecten) te actualiseren. Wanneer bestuurlijke overeenstemming bestaat over de voorgestelde methodiek, zal in de nadere uitwerkingsfase afstemming plaatsvinden met andere externe partijen, zoals de Inspectie Leefomgeving en Transport4. De intentie is om het nieuwe uitvoeringskader per 1 januari 2013 toe te gaan passen. Afbakening
• •
•
3
Deze nota beperkt zich tot de scope van de Wabo-milieutaken. Het is wel mogelijk om later te verbreden naar alle omgevingstaken; Bij integrale uitvoering van alle omgevingstaken ontstaat de mogelijkheid om het geheel van omgevingstaken op een brede integrale risicoafweging te baseren. In de gemeente Dordrecht is dit proces, nadat de uitvoeringskracht voor alle omgevingstaken in 2007 binnen de Milieudienst ZHZ was gebundeld, in 2010 ingezet en zijn de eerste resultaten zichtbaar. Aangezien deze gemeente reeds heeft gekozen voor een Wabo-brede aanpak (milieu, bouw en woningtoezicht, gebruiksbesluit, APV, etc) is de gemeente Dordrecht niet opgenomen in de analyse en becijferingen in voorliggende nota; Daarnaast beperkt de nota zich tot de gemeentelijke taken. De provinciale taken zijn dus nog niet meegenomen. Dat kan in de nabije toekomst wel plaatsvinden, mits een eenduidig uitvoeringsniveau van provinciale taken over de hele provincie gewaarborgd blijft.
De resultaten uit deze bestuurlijke conferentie zijn beschreven in bijlage 1.
De inspectie IL&T heeft aangegeven dat zij het niet primair hun (bestuurlijke) verantwoordelijkheid achten om het afwegingsmodel te beoordelen. 4
RUN 3.19
6
Leeswijzer
Deze nota is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de wenselijkheid en noodzaak om tot herijking van de uitvoering van de Wabo-milieutaken over te gaan. Het bevat een beschrijving van relevante externe ontwikkelingen/processen die hun doorwerking hebben op de handhavings- en reguleringstaken. Tevens wordt een analyse gegeven van de huidige uitvoering van Wabo- (milieu)taken gegeven. Hoofdstuk 3 beschrijft de hoofdlijnen van de voorgestelde methodiek. Tot slot wordt in hoofdstuk 4 ingegaan op de impact voor de ‘gemeente ZHZ’.5 Bijlage 1 bevat de belangrijkste resultaten uit de bestuurlijke najaarsconferentie in 2011. In bijlage 2 is een nadere beschrijving van het risicoafwegingsmodel opgenomen. Bijlage 3 bevat een overzicht van de verandering op brancheniveau als gevolg van het RUN.
5
De gemeente ZHZ: de verzameling van 18 gemeenten in ZHZ (dus uitgezonderd Dordrecht en provincie).
RUN 3.19
7
2
Noodzaak tot herijking
2.1
Algemene ontwikkelingen
Veertig jaar milieubeleid en –uitvoering hebben milieu-omgevingsbelangen verankerd in gedragingen en voorzieningen en in allerlei maatschappelijke waarborgen (aansprakelijkheidsstelling, verzekerbaarheid, imagoschade etc.). Regulering kan, waar juridisch mogelijk, vereenvoudigd worden en toezicht en handhaving lijkt niet in alle gevallen nodig of kan vaak anders (slimmer) worden gedaan. In 2004 is een ‘professionaliseringsslag’ in de milieuhandhaving tot stand gebracht. Aanpak en kaders voor consequente en doelmatige handhaving zijn door alle gemeenten bestuurlijk vastgesteld. De nalevingstrategie voorziet in een gebalanceerde aanpak van overtredingen en doorzettingsmacht van het bestuur. De nalevingsstrategie vormt het kader voor handhaving. Deze omvat een toezichtstrategie, een sanctiestrategie en communicatie- en kwaliteitsaanpak. Een consequente inzet van bovenstaande toezichtsen sanctiestrategie bevordert de naleving in den breedte. De uitvoering van de reguleringstaken is de afgelopen jaren behoorlijk veranderd. Het aantal vergunningaanvragen is sterk afgenomen, omdat steeds meer bedrijven onder algemene regels komen te vallen. Het grootste deel van binnenkomende aanvragen bestaat uit meldingen. In sommige gevallen is het wel noodzakelijk om aan meldingsplichtige bedrijven nadere voorwaarden te verbinden, in de vorm van maatwerkvoorschriften. Vergunning- en meldingstelsels zijn verplichtend. Een burger of bedrijf heeft het recht op behandeling van een vergunningaanvraag of de beoordeling/acceptatie van een melding. De overheid mag dan niet verzaken. Er bestaat enige beleidsvrijheid als het gaat om het actualiseren van vergunningen. De deregulering van de afgelopen jaren maakt het wel mogelijk om aanvragen en meldingen eenvoudiger en sneller af te handelen. De bedrijven waar de vergunningplicht voor blijft gelden, zijn grotendeels de bedrijven met een complexe bedrijfsvoering en relatief grote invloed op het milieu. De invloed van uitbreidende (Europese) regelgeving wordt steeds groter, met de IPPC-richtlijn als grootste blikvanger. Hierdoor wordt de complexiteit van de nog resterende vergunningen steeds groter. Ook het wettelijk spectrum waarbinnen milieuvergunningverlening zich afspeelt, is door de komst van de Wabo en binnenkort de Omgevingswet diffuser geworden. Afstemming met andere onderdelen zoals bouwen en natuurbescherming zijn onder invloed hiervan geïntensiveerd. De verantwoordelijkheid hiervoor is door de wetgever belegd bij het bevoegd gezag Wabo. RUN 3.19
8
Voor een effectieve inzet van handhaving is het nodig om vergunningen voor de risicorelevante bedrijven- op in elk geval de belangrijkste onderdelen - actueel te houden. Met name op Europees niveau worden regelmatig richtlijnen aangepast die direct gevolgen voor de uitvoeringspraktijk hebben. 2.1.1 Activiteitenbesluit De werkingssfeer van het Activiteitenbesluit zal in hoog tempo verder worden uitgebreid. Zo zal naar verwachting 1 januari 2013 een groot deel van de agrarische sector binnen de werkingssfeer van het Activiteitenbesluit worden gebracht en ook de volgende uitbreiding gericht op industriële bedrijfstakken staat gepland voor deze datum. Dit houdt in dat er voor steeds minder bedrijven een omgevingsvergunning voor het onderdeel milieu nodig is. Hiermee wordt tevens de ingezette trend van lastenverlichting en deregulering doorgezet. Met deze toekomstige veranderingen is voor het taakveld regulering rekening gehouden. 2.1.2 Omgevingswet Een ingrijpende wetsontwikkeling op grote schaal is op komst. Na een eeuw van verbijzondering van de Woningwet en Hinderwet komt nu, na de Wabo (vooral procesintegratie), de inhoudelijke integrale Omgevingswet er aan. Daarmee wordt in de ontwikkeling van de wetgeving de cirkel rond gemaakt. In deze wet staat de kwaliteit van de fysieke leefomgeving via de kernwaarden veiligheid, gezondheid, kwaliteit van ecosystemen en behoud van cultureel erfgoed centraal. Ingezet wordt op een betere samenhang en het benutten van private opties voor het daadwerkelijk borgen/verwezenlijken van maatschappelijke waarden/doelen. Naast dit hoofddoel zijn de doelen van het integratieproces: • het verminderen van de complexiteit van het omgevingsrecht; • het bevorderen van geïntegreerd strategisch omgevingsbeleid; • het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte voor het decentraal bestuur en; • het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de leefomgeving. Hiermee wordt ruimte gemaakt voor regionaal gebiedsgerichte optimalisatie.6 Het gedachtegoed van de Omgevingswet vormt een belangrijk kader bij de afwegingen rondom het regionale uitvoeringsniveau van de omgevingstaken Zuid-Holland Zuid.
6
Beleidsbrief Eenvoudig beter, juni 2011 en kabinetsnotitie ‘Stelselwijziging Omgevingsrecht’ d.d. 9 maart 2012.
RUN 3.19
9
2.1.3 Maatschappelijke verantwoordelijkheid In de discussie over rol en taken van de overheid speelt tevens de vraag in welke mate de maatschappij haar eigen verantwoordelijkheid moet, wil en kan nemen. De overheid is immers niet in staat om de maatschappij te behoeden voor alle mogelijke risico’s. Van bedrijven mag worden verwacht dat zij verantwoordelijk handelen en bewust keuzes maken. Van de overheid mag worden verwacht dat zij de vinger aan de pols houdt waar het majeure risico’s aangaat. De eigen verantwoordelijkheid van bedrijven en de zorgplicht van de overheid moeten in een nieuwe balans komen: wat mogen bedrijven/burgers (omgeving) van de overheid verwachten? Wat mag de overheid van de bedrijven verwachten? 2.1.4 Evaluatie incidenten Los van de strekking van de Omgevingswet, zijn de lessen uit de evaluatie van grootschalige incidenten, waaronder Moerdijk en Kijfhoek, eveneens van belang bij de afwegingen rondom de nieuwe uitvoering. Uit de evaluatie kan onder meer worden afgeleid dat de overheid haar aandacht voor vergunningverlening en handhaving van die inrichtingen, die activiteiten ontplooien met een relatief hoog risico voor veiligheid en gezondheid, niet kan en mag laten verzwakken (er is een beginselplicht tot handhaving). Bovendien moeten expliciete bestuurlijke besluiten het kwaliteitsniveau van uitvoering dragen.
2.2
Analyse huidige uitvoering Wabo (milieu-)taken in ZHZ
2.2.1 Bestaand uitvoeringskader Door verschillende ontwikkelingen (groei, beleidsintensivering, nieuwe wetgeving) en keuzes (budgetten en bestuurlijke prioriteiten) wordt in vrijwel alle gemeenten het ooit vastgestelde uitvoeringsniveau niet meer gehaald. Voor de bewoners in ZHZ lopen de omgevingsrisico’s van inrichtingen per gemeente steeds verder uiteen. Hier ligt dan ook een uitdaging om bepaalde type risico’s niet (verder) te vergroten. 2.2.2 Takenpakket OZHZ De verschillende sectorale omgevingswetten voorzien in reguleringstaken en handhaving van de naleving van gestelde regels. Sinds de Wabo (2010) zijn de procedures afgestemd, maar er bestaan nog wel verschillende wetten. OZHZ voert voornamelijk de Wabomilieutaken uit, maar voor de provincie en gemeente Dordrecht het brede Wabo takenpakket. De beide hoofdprocessen (regulering en handhaving) staan in hoge mate op zichzelf: •
Bij toezicht en handhaving wordt preventief toezicht geprogrammeerd op basis van de complexiteit van een bedrijf en het overall risico van niet naleven. De nalevingstrategie omvat het handhavingsbeleid; RUN 3.19
10
•
Bij regulering is het doel om ervoor te zorgen dat alle inrichtingen vergund of gemeld zijn en dat vergunningen op alle punten actueel zijn.
Prioriteiten in beide processen verschillen. Wel is het zo dat belangrijke gebreken in een vergunning worden aangepakt wanneer dit handhaving belemmert. In de huidige situatie wordt van de totale inzet ongeveer 40% besteed aan regulering en 60% aan handhaving. Voor het collectief van de gemeenten in ZHZ (de “gemeente ZHZ”) is deze inzet voor regulering en handhaving in onderstaande grafiek in verhoudingen weergegeven.
Toelichting: •
De inspecties omvatten de reguliere geprogrammeerde inspecties, gebiedsinspecties en opleveringsinspecties.
•
Het afhandelen van meldingen en klachten is onderdeel van de taken van de Wachtdienst.
RUN 3.19
11
•
De inzet naar BRZO ca. wordt bedoeld onder de term Specials
•
De organisatie omvat planning en control voor inspecties en kosten voor (verevening van) reistijd voor inspecties.
Bij de bepaling van het RUN worden de posten specials, organisatie, advies (in- en externe specialistische advisering) en algemene werkzaamheden buiten beschouwing gelaten. Deze inzet blijft, grofweg in een zelfde intensiteit / omvang, ook gelden voor het RUN. Voor de Wachtdienst ligt het voor de hand dat deze inzet op termijn wordt afgestemd op het RUN. Daarmee worden met het RUN nieuwe keuzes gemaakt voor ca. 60% van de huidige inzet.
RUN 3.19
12
3
Methodiek Regionaal Uitvoering Niveau
3.1
Outcome: impact en/of effect op de samenleving
Bij de uitvoering van de Wabo-milieutaken staat outcome meer en meer centraal: uitvoering richten op het effect op de (vragen en belangen van) de samenleving. Niet de regel in de wet, maar het doel van de regel c.q. het maatschappelijk belang is wat telt. Alle omgevingsregels dienen ervoor om de mens en ecosystemen/erfgoed te beschermen. OZHZ draagt vanuit haar taakopdracht bij aan het borgen van een veilige, gezonde, leefbare en duurzame, vitale regio. Wiens belang staat centraal ? De Wabo-milieutaken beogen belangen te beschermen, waarvan de belanghebbende niet zelf in staat is om voor die belangen op te komen. In individuele gevallen gaat het dan om de burger die erop mag vertrouwen dat zijn veiligheid of gezondheid redelijkerwijs beschermd is, zonder dat deze daar zelf invloed op heeft (argeloze burger). Daarnaast moet het collectieve ‘algemeen maatschappelijk belang’ worden beschermd. Bij de uitvoering van Wabo-milieutaken staat het belang van de ‘argeloze burger’ en het algemeen belang centraal. Welk belang staat centraal ? De Wabo-milieutaken omvat een veelheid aan regels, die er in de kern op zijn gericht om veiligheid, gezondheid, leefbaarheid en duurzaamheid (het milieu) te borgen. Bestuurlijk wordt een verschillend gewicht toegekend aan de doelen, bij de uitvoering echter niet. Tijdens de bestuursconferentie van 2011 (zie uitkomsten in bijlage 1) zijn richtinggevende uitspraken gedaan. Deze uitspraken kunnen als volgt worden samengevat. Aan de thema’s veiligheid en gezondheid wordt door alle portefeuillehouders prioriteit toegekend. Op deze thema’s zou in principe elke gemeente eenzelfde minimum inzet moeten doen. Daarnaast is door enkele portefeuillehouders uitgesproken dat de thema’s leefbaarheid en met name duurzaamheid bij voorkeur als regionale doelen blijven worden gehanteerd. In de daarop volgende vergaderingen van de Bestuurscommissie is in breder verband aandacht gevraagd voor het onderwerp ‘duurzaamheid’. RUN 3.19
13
De hieruit volgende aanpak is dat aan de belangen ‘veiligheid’ en ‘gezondheid’ regionaal bestuurlijke prioriteit is toegekend. Dit betekent dat in de vernieuwde uitvoering van de Wabo-milieutaken - dus in het Regionale UitvoeringsNiveau (RUN) – de risicoprioritering primair gefocust is op de belangen ‘veiligheid’ en ‘gezondheid’. Afhankelijk van de risicoscore van de bedrijven worden ook de belangen ‘leefbaarheid’ en ‘duurzaamheid’ in de uitvoering meegenomen. In de verdere uitwerking van deze nota is dan ook vooralsnog uitgegaan van bovenstaande richtinggevende uitspraken. Doel
Beschrijving
Veiligheid
In hoeverre leidt een mogelijke calamiteit tot letsel buiten de inrichting?
Gezondheid
In hoeverre leidt een mogelijke calamiteit tot een afname van de gezondheid van de mens, bijvoorbeeld een afname van de luchtkwaliteit, waterkwaliteit, etc.?
Leefbaarheid
In hoeverre leidt een mogelijke calamiteit tot afbreuk van het sociale leefmilieu (verloedering, gevoel van onveiligheid, hinder etc.)?
Duurzaamheid (milieu en natuur)
In hoeverre tast een mogelijke calamiteit het milieu aan (vervuiling van bodem, lucht of water, bedreiging van ecologie etc.)?
Tabel 1. Definities Veiligheid, Gezondheid, Leefbaarheid en Duurzaamheid.
RUN 3.19
14
3.2
Hoofdlijnen Regionaal UitvoeringsNiveau
Het Regionaal UitvoeringsNiveau is gebaseerd op de effect/risicobenadering7. Elke activiteit of inrichting heeft een ander risicoprofiel. Deze risico’s zijn op de volgende manier globaal te karakteriseren: Tabel 2. Karakterisering van risico’s
Risico laag
Risico middel
Risico hoog
Veiligheid
Geen of gering letsel
Ernstig gewond
Doden
Gezondheid
Irritatie
Gezondheidsproblemen
Doden
Leefbaarheid
Ergernis
Tijdelijke ernstige overlast
Permanent ernstige overlast
Duurzaamheid
Beperkte milieuschade
(omkeerbare) van het milieu
Vernietiging (onomkeerbaar)
Aantasting
Vaststellen risiconiveau branches Per branche is de maximaal geloofwaardige calamiteit bepaald per thema (veiligheid, gezondheid, leefbaarheid en duurzaamheid) en is een risicoscore berekend aan de hand van de beoordelingscriteria: frequentie, omvang en impact van de calamiteit. Het gemiddelde van die scores is de ‘risicoscore’ voor de branche. Door een zwaardere weging toe te kennen aan één of meer thema’s kan de gemiddelde risicoscore worden beïnvloed. Binnen het Regionaal Uitvoering Niveau is alleen gewicht toegekend aan de thema’s veiligheid en gezondheid.
7
Zie bijlage 2 voor een nadere uitwerking van het risicoafwegingsmodel.
RUN 3.19
15
3.3
Uitwerking
Het verband tussen inzet en risicoscore voor alle bedrijven in ZHZ (de gemeente ZHZ) is voor het taakveld Handhaving als volgt:
Toelichting: De blauwe lijn “INT” betreft de uitvoeringintensiteit volgens het staand beleid, waarbij alle doelen even zwaar gelden. Het roze vlak in de grafiek RUN is de toezichtinzet met focus op de doelen veiligheid en gezondheid. De verticale paarse lijn is het voorstel voor het RUN. De horizontale lijn is het huidig (2011) niveau van inzet in uren voor toezicht. Uit de grafiek is af te lezen dat met de huidige inzet niet mogelijk is om voor alle doelen alle risico’s te beheersen.
RUN 3.19
16
Omslag: naleving staat centraal Daar waar tot op heden vooral vergunningverlening (regulering) voorop en centraal heeft gestaan en handhaving daarop volgde, wordt nu naleving centraal wordt gesteld. De overheidsinzet kan zich concentreren op naleving. Regulering wordt/blijft erop gericht om de ‘gereedschapskist’ voor handhaving gevuld te houden en is in de nieuwe aanpak primair erop gericht om: • illegaliteit (werken zonder vergunning/melding) te voorkomen waarbij het uitgangspunt (ook) is dat elke burger of bedrijf het recht heeft op behandeling van een aanvraag of melding; • de inzet met name te plegen bij die activiteiten, die op veiligheid/gezondheid relevante omgevingsgevolgen kennen. Reguleringstaken hebben betrekking op aanvragen en meldingen op initiatief van (nieuwe of veranderende) bedrijven, actualisering op grond van toezicht, of verplichtingen vanuit hogere kaderstelling (nieuwe wetgeving van Rijk of EU of specifiek benoemde lokale doelen). Een tweede uitdaging is om bij die bedrijven waar dat mogelijk is reguleringprocessen zo snel en eenvoudig mogelijk te houden om daarbij aan te sluiten bij de trend op landelijk niveau. Samenvattend houdt dit in “maatwerk waar noodzakelijk, vereenvoudiging waar het kan”.
RUN 3.19
17
3.4
Risicoklassen
Bij de uitvoering van Wabo-milieutaken is het om eerder genoemde redenen mogelijk om bij de bedrijven met een laag risicoscore te deïntensiveren. Handhaving wordt meer generiek en algemeen (branchegewijs, steekproeven etc). Regulering wordt, waar verantwoord, sterk vereenvoudigd en beperkt. Op basis van expert-judgement van eigen en landelijke ervaringen over decennia is door OZHZ de grens gedefinieerd waarbij intensief toezicht nodig blijft en regulering adequaat moet plaatsvinden. Deze grens is gelegd bij risicoscore 4. RUN – Hoog risico (>4)
Periodiek toezicht en adequate reactie op klachten en incidenten is voor de meest risicovolle bedrijven de beste borging van veiligheid en gezondheid. Voor de activiteiten met een relatief hoog risico blijft dan ook de bestaande handhavings- en reguleringspraktijk gelden. Veiligheid en gezondheidsaspecten bepalen de score, maar bij de meest risicovolle branches worden alle aspecten, dus ook leefbaarheid en duurzaamheid in de uitvoering meegenomen. Meer bedrijfsspecifiek zal de focus ook afhangen van (de ligging van) de inrichting, de activiteit, of de ervaringen met het bedrijf. Het periodiek preventief toezicht blijft, evenals een adequate regulering, worden toegepast bij bedrijven/activiteiten met een hoog risico (score 4 en hoger) voor veiligheid en gezondheid. RUN –gemiddeld risico (2-4)
Programmatisch/thematisch toezicht wordt primair ingezet bij activiteiten met een gemiddeld risico op de doelen veiligheid en gezondheid. Voor projectmatig toezicht is op basis van expert - judgement uitgegaan van een budget van 50% van de huidige ‘genormeerde inzet’ voor integraal periodiek toezicht. Deze vorm van toezicht betekent dus niet dat er geen borging meer is, maar dat er wel een grotere kans is dat niet voldaan wordt aan bepaalde regels en dat daardoor ook een grotere kans is op lichte vormen van gevaar, schade of hinder en aantasting van milieu en natuur. Toezicht op de risico’s van deze activiteiten is mogelijk door inzet van andere generieke instrumenten. In deze aanpak wordt in het generiek programmatisch toezicht, naast ruimte voor veiligheid en gezondheid, ook ruimte gemaakt voor het borgen van duurzaamheidsdoelen.8 Bij de bedrijven/activiteiten met een risicoscore tussen 2 en 4 (gemiddeld risico) wordt programmatisch/thematisch toezicht uitgevoerd (branche-, gebieds- of effectgericht). De regulering wordt vereenvoudigd (meldingen). Indien vergunningen aan de orde zijn, is sprake van maatwerk.
8
Bedrijfsgerelateerd en op basis van wet – en regelgeving.
RUN 3.19
18
RUN –laag risico (0- 2)
Bij de groep bedrijven met een laag risico vindt toezicht voornamelijk plaats als gevolg van klachten en meldingen. Daarnaast zal bij deze groep worden gezocht naar mogelijkheden om de bekendheid van de milieuregels op peil te houden en het draagvlak voor naleving te bevorderen. Dit kan door voorlichting, maar ook door gebruik te maken van anderen die in contact staan met deze groepen bedrijven. Gedacht kan worden aan brancheorganisaties, ondernemersverenigingen en de Kamers van Koophandel. Laag-frequent zullen voorts inventarisaties plaatsvinden voor het actueel houden van het inrichtingenbestand. Voor activiteiten met een risico lager dan 2 (laag risico) wordt geen toezicht geprogrammeerd, maar het piepsysteem gehanteerd (toezicht naar aanleiding van klachten, meldingen of andere signalen). Reguleringstaken worden marginaal uitgevoerd.
Taakveld Handhaving
Regulering
Risicoklasse Hoog risico hoog (> 4)
Periodiek toezicht
Adequaat, maatwerk (vergunning)
Middel risico (2 - 4)
Programmatisch/ thematisch toezicht
Vereenvoudiging (meldingen) of op basis van maatwerk (vergunning)
Laag risico (0 - 2)
Piepsysteem
Marginaal (meldingen)
De inzet in het taakveld Regulering, per soort product naar risicoscore veiligheid/gezondheid van inrichtingen in ZHZ (exclusief Dordrecht) krijgt naar de risicoklasse enige nuancering. Handelwijze bij regulering BARIM, BESLUIT LANDBOUW VERGUNNEN, MAATWERK INTREKKEN, AMBTSHALVEWIJZIGINGEN
•
0-2 A B B
2-4 B C B
>4 C C C
de als A aangegeven producten worden marginaal uitgevoerd. Dat wil zeggen dat de inzet teruggebracht wordt tot 25% van de gemiddelde inzet over 2009 - 2011. Het betreft vooral de behandeling/afhandeling van meldingen. Er wordt een marginale toets uitgevoerd op juistheid/volledigheid waarbij enkel wordt bekeken of de gemelde activiteit binnen de kaders van het besluit past.
RUN 3.19
19
•
De als B aangeduide producten worden zo eenvoudig mogelijk gerealiseerd. Er wordt geen maatwerk toegepast op de situatie, maar enkel teruggevallen op alom bekende regels en normen in een gestandaardiseerd pakket. Meldingen worden globaal beoordeeld op volledigheid. De inzet ligt dan op 60% van de gemiddelde inzet over 2009-2011.
•
De als C aangeduide producten worden gedegen en tijdig uitgevoerd, binnen de wettelijk termijnen en met maatwerk naar de lokale situatie. Als gevolg van de verdere juridisering, meer intensieve betrokkenheid vanuit de samenleving en invloed van uitbreidende (veelal Europese) wetgeving zal ondanks geboekte efficiency, bij de beperkte hoeveelheid thans nog vergunningplichtige bedrijven, de noodzakelijke inzet toenemen ten opzichte van het niveau van de afgelopen jaren. Hiervoor is dan ook een percentage van 120% aangehouden.
RUN 3.19
20
3.5
Regionaal UitvoeringsNiveau samengevat
Het Regionaal Uitvoeringsniveau wordt voor de uitvoering van Wabo-milieutaken in ZHZ als volgt voorgesteld: 1. Alle activiteiten, relevant voor veiligheid en gezondheid, boven risicoscore 4 blijven onderworpen aan integraal periodiek toezicht en hebben actuele vergunningen; 2. Voor alle activiteiten met een risicoscore tussen 2 en 4 wordt regiobreed, uniform en generiek programmatisch toezicht uitgevoerd. Bij vergunningen vindt maatwerk plaats en meldingen worden vereenvoudigd afgehandeld. Actualisaties worden alleen uitgevoerd als dit noodzakelijk is voor de handhaving en het budget het toelaat; 3. De inzet wordt primair gericht op het borgen van veiligheid en gezondheid. Duurzaamheid en leefbaarheid worden meegenomen bij de meest risicovolle bedrijven. Duurzaamheid maakt, naast veiligheid en gezondheid, onderdeel uit van het generiek programmatisch/thematisch toezicht voor de inrichtingen met een middel risico voor veiligheid en gezondheid; 4. Voor alle activiteiten met een risicoscore < 2 wordt het zogenaamde ‘piepsysteem’ toegepast. Er worden geen preventieve controles uitgevoerd en meldingen worden marginaal getoetst.
RUN 3.19
21
3.6
Gevolgen en consequenties
Inherent aan RUN is dat de focus geheel ligt op de doelen rond veiligheid en gezondheid, als regionaal uniforme basis voor uitvoering van Wabo-milieutaken. Duurzaamheid wordt ‘meegenomen bij inspecties’. Eveneens inherent aan het RUN is dat leefbaarheid (hinder door geluid, geur etc.) niet als een regionale prioriteit wordt aangemerkt. Lokaal is er vaak wel aanleiding om inzet te doen naar inrichtingen op dit terrein. Dit is een lokale afweging. Risicoklasse Hoog risico (> 4)
Middel risico (2 - 4)
Laag risico (0 - 2)
Belang/thema Veiligheid Volledig adequaat Thematisch
Gezondheid Duurzaamheid Leefbaarheid
Op basis van klachten/meldingen9
Meenemen Meenemen
Op basis van lokale afwegingen
Het RUN heeft als belangrijke dimensie dat het leidt tot regionaal uniforme aanpak èn budgettering. Louter het aantal en het risicoprofiel van de inrichtingen bepalen de benodige inzet en dus kosten voor uitvoering. Dit betekent dat alle gemeenten zichzelf èn elkaar verplichten om het RUN mogelijk te maken. Ofwel: alle gemeenten zijn gehouden tenminste de voor de uitvoering van het RUN benodigde financiële middelen ter beschikking te stellen.
9
Voor de Wachtdienst is het mogelijk de inzet op termijn af te stemmen op het RUN.
RUN 3.19
22
4
Impact op budgettering
4.1
Impact op handhaving
De conclusie uit onderstaande figuur is dat de ‘gemeente ZHZ’ voldoende budget ter beschikking heeft gesteld om het RUN uit te voeren op het vlak van handhaving. Voor het RUN is 22.900 uur nodig en er is 24.800 uur (netto) beschikbaar. Er is dus 1.900 uur netto marge tussen budget en het RUN.
4.2
Impact op regulering
De conclusie uit onderstaande figuur is dat de ‘gemeente ZHZ’ voldoende budget beschikbaar stelt om het RUN uit te voeren op het vlak van regulering. Voor het taakveld regulering betekent dit dat er een besparing mogelijk is door de effecten van deregulering en de impact van het Regionaal Uitvoeringsniveau. Ten opzichte van de huidige netto inzet van 15.700 uur is voor het RUN 12.900 uur nodig. Er wordt een regiobrede besparing van 2.800 uur bereikt.
4.3
Impact voor de algehele uitvoering van Wm- taken
De taakstelling10 van de gemeenten (excl. Dordrecht) voor de Wm-taken komt neer op circa 2.000 uren per jaar. Deze taakstelling kan worden gerealiseerd met het RUN. Er blijft daarnaast nog enige ruimte voor lokale prioriteiten. Dat is nodig omdat leefbaarheid binnen het RUN nauwelijks onderwerp van inzet meer is, terwijl dit vooral lokaal in vrijwel alle gemeenten wel aandacht (moet) krijgen (motorcrossterreinen, horeca etc.). Daarvoor is, voor de ‘gemeente ZHZ’ ruimte voor bijna 3.000 uur. Verdere verfijning van het RUN kan tot gevolg hebben dat er ruimte ontstaat. Daarnaast wordt in de komende jaren nog gewerkt aan het zo goed mogelijk in beeld brengen en
De taakstelling van 10% ten opzichte van 2010 is in 2011 voor 5% gerealiseerd door tariefsverlaging (efficiency) en er resteert dus nog een taakstelling van 5%, wat neerkomt op 2.000 uur voor de gemeente ZHZ minus Dordrecht.
10
RUN 3.19
23
beoordelen van het aanwezige bedrijvenbestand in de verschillende gemeenten. Deze invloeden maken dat de eerder genoemde conclusies over de beschikbare ureninzet voor periodiek en generiek programmatisch/thematisch toezicht ten opzichte van het Regionaal Uitvoeringsniveau, in het kader van de verdere uitwerking van het model nader verfijnd zullen worden, wat per gemeente kleine gevolgen zou kunnen hebben. De verwachting is niet dat deze verfijning implicaties zal hebben, die op gemeenteniveau tot significant andere situaties zal leiden. Herijking van het benodigde budget voor het RUN vindt eenmaal per 3 jaar plaats op basis van het bedrijvenbestand en uitvoeringskentallen. De eerste herijking is voorzien in 2016. De RUN-benadering wordt begin 2014 geëvalueerd. Deze nota is uitgewerkt voor de ‘gemeente ZHZ’. Dat is het geheel van 16 gemeenten (Dordrecht is uitgezonderd, de te vormen gemeente Molenwaard is opgenomen). Wanneer wordt ingezoomd op de consequenties voor de individuele gemeenten zijn er twee situaties te onderscheiden. I Er is onvoldoende budget om het RUN (het ‘basispakket’) uit te kunnen voeren. Deze gemeente(n) zou(den) budget moeten suppleren. Deze gemeenten hebben ook geen ruimte in hun bestaande budget om andere doelen vorm te geven dan het RUN. Het gaat om 2 gemeenten. II Er is voldoende budget voor het RUN (het ‘basispakket’). Het gaat om 14 gemeenten. Op basis van de lokale omstandigheden zal er behoefte zijn aan inzet op bijvoorbeeld leefbaarheid. In de meeste gemeenten maakt de efficiënte benadering van het RUN het mogelijk om aan lokale speerpunten aandacht te geven. Voor de additionele lokale invulling kan gedacht worden aan de volgende opties. In overleg tussen gemeenten en OZHZ wordt gezocht naar de best passende invulling. A. Bestuurlijke aandachtsdossiers Aandacht voor de zogenaamde ‘pappenheimers’, die meer inzet dan gemiddeld vragen. Bedrijven boven de risicogrens 4 kunnen intensiever worden behandeld. Bedrijven onder de risicogrens 4 kunnen individueel behandeld worden. B. Leefbaarheid Inzet op leefbaarheidsvraagstukken (hinder), welke bijna per definitie lokaal spelen. Ook hier geldt: bedrijven boven de risicogrens 4 kunnen intensiever worden behandeld. Bedrijven onder de risicogrens 4 kunnen individueel behandeld worden.
RUN 3.19
24
C. Verlagen risicogrens lager dan 4 Een andere optie is om het risiconiveau van 4 lager te stellen. Hetgeen betekent dat meer bedrijven intensiever behandeld kunnen worden, wat leidt tot een lager risico in de gemeente dan het regionaal vastgestelde minimum. D. Adviestaken t.a.v. duurzaamheid Inzet op duurzaamheid buiten de in het RUN afgesproken aanpak.
RUN 3.19
25
Bijlage 1 Resultaten bestuursconferentie uitvoeringsniveau omgevingstaken
regionale
In de bestuursconferentie van 13 oktober 2011 hebben de portefeuillehouders milieu verkend wat de uitgangspunten en doelstellingen zijn voor het nieuw te bepalen regionale uitvoeringsniveau voor de milieutaken. De discussie heeft de volgende resultaten opgeleverd: TOEZICHT
1
De scope bij de bepaling van uitvoeringsprioriteiten en wijze van uitvoeren is het algemeen belang en het beschermen van de ‘argeloze burger’.
2
De voorgestelde ontwikkelingsrichting, waarin toezicht en handhaving voor de meest risicovolle bedrijven blijft geprogrammeerd via integrale periodieke inspectie en wordt gedeïntensiveerd en anders (dan via integrale periodieke inspecties) vorm wordt gegeven wordt breed gedragen voor de bedrijven met een lager risiconiveau wordt gedragen door de portefeuillehouders.
3
Alle bestuurders stellen “veiligheid” en “gezondheid” als minimale regionale doelen bij de uitvoering voorop. Veel bestuurders vinden dat ook “duurzaamheid” en “leefbaarheid” belangrijk zijn. Er is overeenstemming dat deze doelen lokaal geprioriteerd kunnen worden.
4
Afwegingen rond de uitvoeringskwaliteit moeten gebaseerd worden op een goede risicoafweging. Het door Omgevingsdienst ZHZ doorontwikkelde DBC-model wordt als basis bruikbaar geacht.
5
Omgevingsdienst ZHZ krijgt opdracht om het DBC-model, de definities van de gebruikte elementen Veiligheid, Gezondheid, Leefbaarheid en Duurzaamheid en de toegepaste risicoscores te laten toetsen.
Het collectief van portefeuillehouders vindt dat het uitvoeringsniveau moet worden bepaald op het evenwicht tussen risico en huidig (2011) budget van alle gemeenten in Zuid-Holland Zuid samen. Per gemeente dient een uitwerking plaats te vinden geredeneerd vanuit de bestuurlijke doelen Veiligheid en Gezondheid op dit niveau en daarbij aangeven wat de consequenties zijn voor een gemeente en welke mogelijkheden er zijn om aandacht te geven aan de andere bestuurlijke doelen.
RUN 3.19
26
REGULERING
Voor het verlenen van vergunningen en behandelen van meldingen krijgt OZHZ opdracht om de mogelijkheden en vormgeving van ‘vereenvoudigde behandeling’ wordt uitgewerkt en geoptimaliseerd.
RUN 3.19
27
Bijlage 2
Beschrijving DBC risicomodel
Algemene uitgangspunten
In het DBC- risicomodel wordt uitgegaan van een risicobenadering, waarbij ongewenste maatschappelijke ontwikkelingen de basis vormen voor de prioriteitstelling. We spreken verder van ‘maatschappelijke risico’s’ die de basis vormen voor het bepalen van de risico’s die samenhangen met de activiteiten. De prioriteit ligt dus niet daar waar sprake is van wetsovertreding, maar daar waar dit leidt tot ongewenste maatschappelijke gevolgen. Als hoofdindeling van de prioriteitstelling wordt uitgegaan van de verschillende ‘fasen’ van een gebouw of inrichting: oprichten, gebruiken en beëindigen. De handhavingprioriteiten voor de verschillende activiteiten worden bepaald met behulp van de (wettelijke) taken in het kader van handhaving en toezicht. Zo zal voor het ‘gebruiken van een woongebouw’ de prioriteit worden bepaald gebruik makend van de wettelijke taken ‘toezicht bestaande bouw’ en ‘toezicht illegaal gebruik’. Voor deze insteek is gekozen omdat de taken direct duiden op welke onderwerpen / onderdelen toezicht noodzakelijk is; in dit voorbeeld dus de veiligheid van bestaande bouwwerken en het veilig en legaal gebruik van woongebouwen. De risico’s van de activiteiten worden beoordeeld op een zestal beoordelingscriteria. Per criterium wordt het eventuele negatieve effect van onvoldoende handhaving uitgedrukt op een schaal van 1 (geen negatief effect) tot 5 (zeer sterk negatief effect). De volgende beoordelingscriteria worden gebruikt: •
Gezondheid: In hoeverre leidt een mogelijke calamiteit tot een afname van een gezond leefklimaat voor de mens
•
Veiligheid: In hoeverre leidt een mogelijke calamiteit tot letsel
•
Leefbaarheid:In hoeverre leidt een mogelijke calamiteit tot afbreuk van het sociale leefmilieu (verloedering, gevoel van onveiligheid, etc.)
•
Duurzaamheid: In hoeverre tast een mogelijke calamiteit het milieu aan
•
Financieel: Wat zijn de kosten van een eventuele calamiteit
•
Bestuurlijk: Wat is de imagoschade van een eventuele calamiteit of het in stand houden van een illegale situatie
RUN 3.19
28
Voor de verdere uitwerking moet een toezichtstrategie worden bepaald: welke prioriteit leidt tot welke aanpak. Hiermee wordt een programmatische aanpak van de handhaving mogelijk. Te gebruiken risicomodel
De hierboven gegeven uitgangspunten leiden tot een categorisering / indeling van de risicoanalyse die er als volgt uit komt te zien: •
Fase: oprichten – gebruiken – beëindigen/slopen
•
Activiteit van burgers / ondernemers
•
Taken / onderwerpen bij toezicht en handhaving
Definities risicoafweging
Voor uitvoering van de risicoafweging moet een aantal variabelen worden gedefinieerd. Het gaat daarbij met name om de beoordelingscriteria, de scores 1 tot en met 5 die het risico per criterium aangeven en de prioriteitscore die de uiteindelijke prioriteit van een activiteit beschrijft. De scores per criterium worden bepaald door middel van het bepalen van de frequentie, impact en omvang van een mogelijke calamiteit of verstoring. De definities hiervan zijn hieronder gegeven, waarbij deels is aangesloten bij de algemene definities zoals deze ten behoeve van het risicomodel zijn ontwikkeld in het kader van Handhaven op Niveau. Frequentie
De frequentie van de verstoring/calamiteit: hoe vaak komt de aanleiding voor de verstoring/ calamiteit voor? De frequentie is in veel gevallen de hoogste score aangezien de aanleiding voor veel verstoring of calamiteiten dagelijks voorkomen. Met name als het gaat om de fase gebruik zal de frequentie (bijna) altijd een 5 zijn: de aanleiding is het gebouw of gebruik en dus permanent aanwezig. Bij de fasen oprichten en beëindigen is de frequentie meer afhankelijk van het aantal keren dat een activiteit voorkomt. Ook bij bijvoorbeeld evenementen is de frequentie gelijk aan het aantal keren dat een evenement voorkomt. De frequentie is als volgt gedefinieerd: •
De aanleiding voor de verstoring/calamiteit komt niet of nauwelijks voor (één maal per jaar of minder).
•
De aanleiding voor de verstoring/calamiteit komt enkele malen per jaar voor (tot maximaal 10 maal per jaar).
RUN 3.19
29
•
De aanleiding voor de verstoring/calamiteit komt maandelijks voor (10 tot 25 keer per jaar).
•
De aanleiding voor de verstoring/calamiteit komt 1 à 2 keer per week voor (25 tot 100 keer per jaar).
•
De aanleiding voor de verstoring/calamiteit komt (vrijwel) dagelijks voor (meer dan 100 keer per jaar).
Omvang
De omvang van de verstoring/calamiteit hangt af van de mate van verspreiding van het negatieve effect binnen een gebied (lokaal, wijk of straat, in één of twee gemeenten of in het gehele gebied). In veel gevallen is het aandeel van ‘omvang’ in het risicoprofiel voor veel beoordelingscriteria gelijk. De omvang is als volgt gedefinieerd: •
Het negatieve effect is niet of nauwelijks merkbaar.
•
Het negatieve effect is alleen merkbaar ter plaatse van de locatie van de verstoring/calamiteit (en de locatie heeft een beperkte grootte).
•
Het negatieve effect is merkbaar in de directe omgeving van de verstoring/calamiteit (enkele straten, op wijkniveau).
•
Het negatieve effect is merkbaar in een ruim gebied rondom de bron van de verstoring/ calamiteit (enkele dorpen, stedelijk niveau).
•
Het negatieve effect is merkbaar in het gehele gebied (de gehele gemeente, provincie, etc.).
Impact en beoordelingscriteria
De impact van een verstoring of calamiteit is afhankelijk van het beschouwde criterium. Om die reden worden beide definities hieronder in samenhang gegeven. Om overlap tussen de criteria te voorkomen wordt de volgende scheiding aangebracht: •
Gezondheid:
Schade aan de gezondheid van de mens
•
Veiligheid:
Fysiek letsel (gewonden / doden) dat direct ontstaat
•
Leefbaarheid: Gevoel van onveiligheid / beleving van bewoners
•
Duurzaamheid: Schade aan het milieu, los van schade aan de mens
Gezondheid en veiligheid hebben dus betrekking op de inwoners van de gemeente / het gebied. Het gaat hier om meetbare / fysieke effecten. Leefbaarheid heeft betrekking op de beleving / sociale veiligheid. Duurzaamheid betreft de milieuschade. RUN 3.19
30
Gezondheid
In hoeverre leidt een mogelijke calamiteit tot een afname van de gezondheid van de mens. De te verwachten schade aan de gezondheid als gevolg van bijvoorbeeld een afname van de luchtkwaliteit, waterkwaliteit, etc. Voorbeelden zijn toename fijnstof of andere luchtvervuiling, afname waterkwaliteit, etc. die de gezondheid van mensen nadelig beïnvloed. De score ziet er als volgt uit: •
De verstoring/calamiteit leidt niet tot mogelijke gezondheidsproblemen.
•
Gezondheidsproblemen bij één of enkele personen (niet blijvend). Denk hierbij locale vervuiling / overlast waardoor stank bestaat of die stress oplevert.
•
Algehele (niet blijvende) gezondheidsproblemen. Denk hierbij aan ernstige lucht, water of andere vervuiling waardoor long of oogirritaties ontstaan.
•
Blijvende gezondheidproblemen voor meerdere personen, bijvoorbeeld permanente aantasting van luchtwegen, blindheid, langdurige psychische problemen.
•
Zware gezondheidsproblemen met de dood als gevolg, bijvoorbeeld langdurige blootstelling aan radioactieve straling of asbest.
Veiligheid
In hoeverre leidt een mogelijke calamiteit tot letsel. De te verwachten schade in de vorm van lichamelijk letsel als gevolg van een verstoring/ calamiteit die volgt uit het niet of onvoldoende uitvoeren van een taak. Het gaat hier zowel om direct lichamelijk letsel. Voorbeelden zijn: lichamelijk letsel (gewond raken), ademhalingsmoeilijkheden, vergiftiging, asbestbeschadiging, straling, rug/wervelbeschadigingen ed. De score ziet er als volgt uit: •
De verstoring/calamiteit leidt niet tot enig persoonlijk letsel.
•
Pijn of gering letsel bij één of meerdere personen. Denk hierbij aan één of meerdere lichtgewonden.
•
Zwaar letsel bij één of meerdere personen. Denk hierbij aan één of meerdere zwaargewonden.
•
Één of meerdere dodelijke slachtoffers. Zodra de inschatting is dat de verstoring/calamiteit dodelijke slachtoffers tot gevolg kan hebben moet minimaal een 4 worden aangehouden.
•
Zwaar letsel bij meerdere personen en meerdere dodelijke slachtoffers over een groot gebied. Denk hierbij aan meerdere doden verspreid over een wijk of stad.
RUN 3.19
31
Leefbaarheid
In hoeverre leidt een mogelijke calamiteit tot afbreuk van het sociale leefmilieu (verloedering, gevoel van onveiligheid, etc.). De te verwachten afbreuk en schade aan de beleving van de leefomgeving door de burger als gevolg van een verstoring/calamiteit die volgt uit het niet of onvoldoende van een taak door de overheid. Voorbeelden: toename gevoel van onveiligheid, geen gehoor vinden bij klachten, etc. De schaalverdeling/definitie van de scores ziet er als volgt uit: •
Er is geen sprake van een negatief effect op het maatschappelijk welbevinden of het effect is verwaarloosbaar klein.
•
De te verwachten afbreuk is minimaal/verwaarloosbaar. Hierbij valt te denken aan beperkte overlast in de vorm van stank, geluid of trillingen (zintuiglijke waarneming). De (beleving van) de veiligheid in de directe woonomgeving is niet in het geding.
•
De te verwachten afbreuk heeft gevolgen die niet ernstig en/of van korte duur zullen zijn. Hierbij valt te denken aan een geringe afname van (het gevoel van) veiligheid of een tijdelijke ernstige overlast of een permanente overlast in de vorm van stank, geluid of hinder die de kwaliteit van het leven erg sterk beïnvloeden.
•
De te verwachten afbreuk heeft ernstige gevolgen die echter niet permanent zijn. Hierbij valt te denken aan een afname van (het gevoel van) veiligheid of een tijdelijke ernstige overlast in de vorm van stank, geluid of hinder die de kwaliteit van het leven erg sterk beïnvloeden.
•
De te verwachten afbreuk is evident en heeft permanente grote gevolgen. Hierbij valt te denken aan een sterke afname van (het gevoel van) veiligheid in de directe omgeving en/of ernstige overlast in de vorm van stank, geluid of hinder die de kwaliteit van het leven erg sterk beïnvloeden, blijvende gezondheidsklachten veroorzaken, etc.
Duurzaamheid
In hoeverre tast een mogelijke calamiteit het milieu onomkeerbaar aan. De te verwachten optredende afbreuk en schade aan de kwaliteit van het leefmilieu (milieuvervuiling) als gevolg van een verstoring/calamiteit die volgt uit het niet of onvoldoende uitvoeren van een taak. Voorbeelden zijn: vervuiling van bodem, lucht of water, stank, etc (zintuiglijke overlast). De score ziet er als volgt uit: •
De verstoring/calamiteit leidt niet tot achteruitgang van het milieu/de leefomgeving.
•
De te verwachten afbreuk is gering. Hierbij valt te denken aan beperkte milieuschade als gevolg van (geringe) illegale stort, lozing of emissie van stoffen die slechts tijdelijk
RUN 3.19
32
schade veroorzaken. Veelal betreft het kleine milieuovertredingen door particulieren of kleine bedrijven. •
Er is sprake van een duidelijke aantasting van het milieu, doch deze is omkeerbaar en heeft geen effecten op de lange termijn.
•
De te verwachten milieuaantasting is evident en heeft permanente gevolgen. Hierbij valt te denken aan illegale lozing, stort of emissie van sterk vervuilende/giftige stoffen.
•
De te verwachten milieuaantasting is evident en heeft permanente gevolgen. Hierbij valt te denken aan illegale lozing, stort of emissie van sterk vervuilende/giftige stoffen in een kwetsbare omgeving.
Financieel
Wat is de financieel-economische schade voor de gemeente als gevolg van de calamiteit. Het gaat hier om schade die door de gemeente moet worden vergoed dan wel die ten laste komt van de gemeentelijke economie. Voorbeelden zijn: Eventuele niet verzekerde kosten die door de gemeente worden gedragen (tijdelijke opvang, vergoedingen), verlies aan werkgelegenheid, economische achteruitgang, etc. •
Er is geen sprake van enige financieel - economische schade.
•
De directe financieel - economische schade is gering en blijft beperkt tot geringe directe kosten (maximaal €10.000)
•
De financieel - economische schade is aanzienlijk. Denk hierbij aan directe kosten tot maximaal €100.000 en / of een geringe terugloop van economische bedrijvigheid.
•
De financieel - economische schade is hoog. Denk hierbij aan directe kosten tot 1 miljoen en / of terugloop van economische bedrijvigheid.
•
De financieel - economische schade is zeer hoog. Denk hierbij aan directe kosten van meer dan 1 miljoen en / of sterke terugloop van economische bedrijvigheid.
Bestuurlijk
Wat is de imagoschade van een eventuele calamiteit of het in stand houden van een illegale situatie. De te verwachten afbreuk en/of schade aan het imago, beeld, geloofwaardigheid en vertrouwen van de burger in het bestuurlijk apparaat en haar besluitvorming als gevolg van een verstoring/calamiteit die volgt uit het niet of onvoldoende uitvoeren van een taak. Voorbeelden: (al dan niet georganiseerde) protesten, mediacampagnes, open brieven e.d., met als gevolg gezichtsverlies, gevoel van zaakjes niet op orde, etc. •
Er is geen sprake van afbreuk aan het bestuurlijk imago. RUN 3.19
33
•
De te verwachten afbreuk is minimaal. Denk hierbij aan enkele brieven aan het bestuur, ingezonden brieven in de krant en/of een enkele klacht. Het algemene ver trouwen in het bestuur wordt niet geschaad. Het idee dat het bestuur haar zaken niet op orde heeft, is niet aan de orde.
•
De te verwachten afbreuk heeft gevolgen die niet ernstig en/of van korte duur zijn. Denk hierbij aan een tijdelijke stroom klachten, georganiseerde buurtprotesten, enkele juridische procedures en een brede negatieve aandacht in de media. Algemeen ontstaat het beeld dat het bestuur niet alles op orde heeft.
•
De te verwachten afbreuk is evident en heeft grote permanente gevolgen. Denk hierbij aan voortdurende klachten over het onderwerp, brede maatschappelijke protesten en onrust, georganiseerde mediacampagnes, zware juridische procedures (nalatigheid, etc) en algeheel gezichtsverlies van het bestuur. De positie van bestuurders is in het geding (moties van wantrouwen) en het bestuur wordt door de burgers als incompetent beschouwd.
•
De afbreuk van het bestuurlijk imago is dermate groot dat de positie van het bestuur als geheel per direct onhoudbaar is.
Op basis van de hierboven beschreven en gedefinieerde variabelen wordt een score voor het maximale negatieve effect berekend (de ‘risicoscore’).
RUN 3.19
34
Bijlage 3 Vergelijking aanpak in bestaande praktijk en volgens regionaal uitvoeringsniveau op brancheniveau Bestaande praktijk (gemodelleerd)
ranking
REGIONAAL UITVOERINGSNIVEAU
ranking
Chemische industrie Transport en distributiebedrijven+ gevaarlijke stoffen Benzinestation met lpg Zwembad
8,25 5,75 5,5 5,5
Chemische industrie Zwembad Benzinestation met lpg Transport&distributiebedrijven + gevaarlijke stoffen
8 6,5 5,5 5,5
Ziekenhuis Zware industrie Bunkerstations Energie en waterbedrijven Voorzieningen en installaties met propaan Crematoria School overige Benzinestation zonder lpg Houtbewerking, bouwnijverheid en installatietechniek Garages met werkplaats en autoherstelbedrijven Industrie overig Metaal- en metalectrobedrijven Natte en chemische wasserijen Transport en distributiebedrijven Uitgeverij en drukkerijen Dienstverlening landbouw (incl hoveniers) Glastuinbouw Jachthavens Akkerbouw en open grond teelt Veehouderij Voedingsmiddelenindustrie Vakantiehuisjes en camping Groothandel - grootwinkelbedrijf met gevaarlijke stoffen Groothandel - grootwinkelbedrijf Horeca - restaurants Horeca - discotheken - cafes Hotels en pensions Cultuur, sport en recreatie Praktijkruimte Sportvelden Verzorgingstehuis en psychiatrische inrichting Winkel Parkeren Basisschool en kinderopvang Kantoorgebouw Voorzieningen en installaties overig
5 4,75 4,75 4,5 4,5 4,25 4,25 4 4 4 4 4 4 4 4 3,75 3,75 3,75 3,5 3,5 3,5 3,25 3,25
Zware industrie Benzinestation zonder lpg Energie en waterbedrijven School overige Ziekenhuis Bunkerstations Voorzieningen en installaties met propaan Houtbewerking, bouwnijverheid & installatietechniek Dienstverlening landbouw (incl hoveniers) Garages met werkplaats en autoherstelbedrijven Glastuinbouw Industrie overig Metaal- en metalectrobedrijven Transport en distributiebedrijven Uitgeverij en drukkerijen Crematoria Natte en chemische wasserijen Voedingsmiddelenindustrie Groothandel, grootwinkelbedrijf+gevaarlijke stoffen Groothandel - grootwinkelbedrijf Horeca - restaurants Horeca - discotheken - cafes Hotels en pensions
4,5 4 4 4 4 4 4 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3 3 3 3 2,5 2,5 2,5 2,5
2,75 2,75 2,75 2,75 2,5 2,25 2,25 2,25 2,25 2 2 2 1,5
Jachthavens Vakantiehuisjes en camping Akkerbouw en open grond teelt Parkeren Sportvelden Veehouderij Verzorgingstehuis en psychiatrische inrichting Winkel Basisschool en kinderopvang Kantoorgebouw Cultuur, sport en recreatie Voorzieningen en installaties overig Praktijkruimte
2,5 2,5 2 2 2 2 2 2 2 2 1,5 1,5 1
LEGENDA
GEDEGEN EN BREDE BORGING EN AANPAK MARGINALE BORGING EN AANPAK GEEN BORGING EN AANPAK
RUN 3.19
35
RUN 3.19
36
