NL
2014
Speciaal verslag
EUROPESE REKENKAMER
nr.
De totstandbrenging van de Europese Dienst voor extern optreden
11
EUROPESE REKENKAMER 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG Tel. +352 4398-1 E-mail:
[email protected] Internet: http://eca.europa.eu Twitter: @EUAuditorsECA YouTube: EUAuditorsECA
Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu). Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2014 ISBN 978-92-872-0591-9 doi:10.2865/18854 © Europese Unie, 2014 Overneming met bronvermelding toegestaan. Printed in Luxembourg
NL
2014
Speciaal verslag
nr.
De totstandbrenging van de Europese Dienst voor extern optreden (uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)
11
Inhoud
02
Paragraaf I–VI
Samenvatting
1–9
Inleiding
1–6
Rechtsgrond en achtergrondinformatie
7–9
Organisatorische opzet
10–12
Reikwijdte en aanpak van de controle
13–67
Opmerkingen
13–22
De totstandbrenging van de EDEO verliep overhaast en werd onvoldoende voorbereid, met al te veel beperkingen en vaag omschreven taken
14–18
De rol van de EDEO werd te laat vastgesteld en was in vage bewoordingen omschreven
19–22
De EDEO had te kampen met een aantal politieke en financiële uitdagingen
23–50
Tekortkomingen bij de prioritering, de organisatie en de toewijzing van middelen verminderen de doelmatigheid van de EDEO
25–28
De EDEO gaf geen prioriteit aan de ontwikkeling van een overkoepelend strategisch kader voor het buitenlands beleid van de EU en stelde geen interne strategie vast
29–34
De complexe organisatie van de EDEO is niet bevorderlijk voor een tijdige samenwerking tussen departementen
35–39
De speciale vertegenwoordigers van de EU zijn onvoldoende in de EDEO geïntegreerd
40–44
De EDEO kampte met problemen bij de aanwerving van personeel op sleutelfuncties met de overgedragen middelen
45–50
De aanwervingsprocedures duurden lang, waren duur en hebben reeds bestaande onevenwichtigheden niet volledig weggewerkt
Inhoud
03
51–67
De coördinatie met de Commissie en de lidstaten verloopt beter, maar volstaat nog niet om het potentieel van de EDEO ten volle te realiseren
52–56
De coördinatie met de Commissie was gedeeltelijk doeltreffend
57–61
De nieuwe opzet van de EU‑delegaties vereist meer coördinatiewerkzaamheden en het administratieve beheer ervan is minder doelmatig
62–64
De lidstaten en de EDEO benutten het potentieel voor synergieën tussen hun netwerken van diplomatieke vertegenwoordigingen nog niet ten volle
65–67
De potentiële voordelen van de EDEO als vaste voorzitter van de voorbereidende instanties van de Raad zijn niet volledig verwezenlijkt
68–73
Conclusies en aanbevelingen
Antwoorden van de EDEO
04
Samenvatting
I
Bij het Verdrag van Lissabon werd de functie gecreëerd van hoge vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, tevens vicevoorzitter van de Euro‑ pese Commissie (hierna HV/VV). De HV/VV is gericht op het verzekeren van de samenhang van het buitenlands beleid van de EU en wordt bij deze taak ondersteund door een nieuwe diplomatieke tak, de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO).
II
De EDEO is officieel operationeel sinds 1 januari 2011 en heeft zijn hoofdkantoor in Brussel alsmede een netwerk van 140 delegaties over de hele wereld om de EU‑belan‑ gen te behartigen.
III
Tijdens de controle is onderzocht of: —— de oprichting van de EDEO goed was voorbereid; —— de middelen van de EDEO op een doelmatige wijze werden geprioriteerd, georganiseerd en toegewezen; —— de EDEO heeft gezorgd voor een doeltreffende coör‑ dinatie met de Commissie en de lidstaten.
IV
Met de oprichting van de EDEO beschikt de EU thans over een operationele dienst voor haar buitenlands beleid, uitgerust met beleidsafdelingen en structuren voor crisisbeheersing, een uitgebreid netwerk van diplomatieke posten en een evenwichtige aanwezigheid van verschillende personeelsbronnen. De Rekenkamer constateerde evenwel dat: —— de totstandbrenging van de EDEO overhaast ver‑ liep en onvoldoende was voorbereid, met al te veel b eperkingen en vaag omschreven taken;
—— tekortkomingen bij de prioritering, de organisatie en de toewijzing van middelen de doelmatigheid van de EDEO hadden beperkt en dat de speciale vertegenwoordigers van de EU onvoldoende zijn geïntegreerd; —— de coördinatie met de Commissie en de lidstaten was verbeterd, maar nog niet volstond om het potentieel van de EDEO ten volle te verwezenlijken.
V
Dit verslag is het resultaat van een onafhankelijke beoordeling van de oprichting van de EDEO. De controle van de Rekenkamer vond plaats op hetzelfde moment als de voorbereiding van de tussentijdse evaluatie van de EDEO. De bevindingen en aanbevelingen van de Rekenkamer stemmen in het algemeen overeen met de zelfbeoordeling van de EDEO; dat zet de noodzaak om de vastgestelde tekortkomingen te verhelpen, kracht bij.
VI
Het verslag bevat een aantal aanbevelingen ter verho‑ ging van de toegevoegde waarde en de doelmatigheid van de EDEO, zoals de verduidelijking van zijn taken en doelstellingen, de stroomlijning van zijn organisatorische opzet, de vereenvoudiging van zijn administratief kader, de versterking van zijn strategische rol en de ontwikke‑ ling van zijn planning. In het verslag wordt tevens een herziening aanbevolen van de aanstellingsprocedure en het functioneren van de speciale vertegenwoordigers van de EU alsmede van de aanwervingsprocedures van de EDEO. De EDEO dient samen te werken met de Com‑ missie om de gevolgen te beperken van de rigiditeit van haar financiële regels en haar ambtenarenstatuut op de doelmatigheid van de EU‑delegaties. Tot slot dient de EDEO zijn inspanningen voort te zetten om het delen van informatie te bevorderen en samen met de lidstaten kantoorruimte te betrekken („colocatie”); hij moet ook de wenselijkheid onderzoeken van het verlenen van bepaalde consulaire diensten.
05
Inleiding
Rechtsgrond en achtergrondinformatie
01
Bij het Verdrag van Lissabon werd een nieuw hoofd voor buitenlandse zaken van de EU ingesteld, de hoge vertegen‑ woordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, die tegelijkertijd vice‑ voorzitter van de Europese Commissie (HV/VV) is. De HV/VV wordt bijgestaan door een nieuw diplomatiek corps, de EDEO1. Deze veranderingen maakten een einde aan het voormalige „trojka”‑ mechanisme2 dat in de twee voorgaande decennia het buitenlands beleid van de EU had bepaald.
02
De EDEO moest de hoeksteen van een nieuw buitenlands beleid voor de EU worden, „een moderne en operationele dienst voor buitenlands beleid die erop toegerust is de waarden en de belangen van de EU te bevorderen en te zorgen voor coördinatie van en consistentie in de betrekkingen van de EU met de rest van de wereld”3, als hefboom voor de inspanningen van de instellingen van de Unie en de lidstaten. Daartoe zijn in zijn personeelsbezetting de gezamenlijke krachten van de voornaamste belang‑ hebbenden verenigd: de Commissie, de Raad en de lidstaten. Die verscheiden‑ heid in de achtergronden van het per‑ soneel werd beschouwd als een cruciaal element voor het succes van de dienst en werd bijgevolg expliciet vermeld in het Verdrag van Lissabon4.
03
Toen het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 in werking trad, waren de lidstaten nog bezig met een verken‑ ning van de verschillende scenario’s voor het opzetten van de EDEO. Op voorstel van de VV/HV, na raadpleging van het Europees Parlement en na de instemming van de Europese Commissie, heeft de Raad het besluit van de Raad van 26 juli 2010 tot vaststelling van de organisatie en werking van de EDEO5 vastgesteld waarin zijn autonomie wordt bekrachtigd, de grondslagen van de organisatorische opzet worden bepaald en wordt beslist welke diensten zullen worden overgedragen van de Commissie en het secretariaat‑generaal van de Raad (hierna „SGR”) naar de EDEO.
04
De unieke kenmerken van de EDEO onderscheiden deze dienst van de Com‑ missie (een supranationale instelling) en van de Raad (een intergouvernementele instelling). Naargelang de te behandelen aangelegenheid al dan niet een EU‑ bevoegdheid is, functioneert hij als een departement van de Commissie, dan wel als het SGR. Wanneer hij werkt als een departement van de Commissie, heeft de EDEO dezelfde rechten en bevoegd‑ heden als ieder ander departement om deel te nemen aan de internecoördina‑ tiemechanismen van de Commissie.
1
Artikel 18 van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
2
De hoge vertegenwoordiger voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, de commissaris voor Externe Betrekkingen en het ministerie van Buitenlandse Zaken van de lidstaat die het roulerend voorzitterschap waarnam.
3
Conclusies van de Raad over de evaluatie van de EDEO, vergadering van de Raad Algemene Zaken, 17.12.2013.
4
In artikel 27, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie is bepaald dat de EDEO dient te worden bemand met ambtenaren van de Commissie en het secretariaat‑generaal van de Raad (SGR) en met door de lidstaten gedetacheerde diplomaten.
5
Besluit 2010/427/EU van de Raad van 26 juli 2010 tot vaststelling van de organisatie en werking van de Europese Dienst voor extern optreden (PB L 201 van 3.8.2010, blz. 30).
06
Inleiding
05
Krachtens het besluit van de Raad was een tussentijdse evaluatie van de oprich‑ ting van de EDEO vereist. Die evaluatie werd gepubliceerd op 29 juli 2013 en be‑ vat een overzicht van de geboekte voor‑ uitgang, de ondervonden moeilijkheden en de aanbevelingen voor de middellan‑ ge en korte termijn ter verbetering van de werking. Op 17 december 2013 stelde de Raad zijn conclusies over de evaluatie vast6, met daarin steun voor de uitvoe‑ ring van de aanbevelingen voor de korte termijn en een verzoek aan de volgende HV/VV om uiterlijk eind 2015 een evalua tie voor te leggen van de organisatie en werking van de EDEO, met, indien nodig, een voorstel voor een nieuw besluit van de Raad.
06
De controlewerkzaamheden van de Rekenkamer vonden gelijktijdig plaats met de tussentijdse evaluatie door de EDEO. De Rekenkamer is op de hoogte van de evaluatie en de daaraan gekop‑ pelde conclusies van de Raad en merkt op dat haar conclusies en aanbevelingen op tal van punten met beide documen‑ ten overeenstemmen. In dit verband, en meer in het bijzonder in het licht van de te nemen corrigerende maatregelen, verstrekt de Rekenkamer een onafhan‑ kelijke beoordeling van een belangrijk nieuw Europees orgaan.
Organisatorische opzet
6
Conclusies van de Raad over de evaluatie van de EDEO, vergadering van de Raad Algemene Zaken, 17.12.2013.
7
Een netwerk dat 50 jaar geleden door de Commissie is geïnitieerd.
8
Het ambtenarenstatuut en de regeling welke van toepassing is op de andere personeels leden van de Europese Gemeenschappen onderscheidt twee groepen EU‑ambtenaren, al naargelang de aard en het belang van hun taken: administrateurs en assistenten. De administrateurs verrichten administratieve, adviserende, taalkundige en wetenschappelijke taken, terwijl de assistenten technische taken en kantoorfuncties hebben.
9
Artikel 6, lid 9, van Besluit 2010/427/EU van de Raad.
07
De EDEO is officieel operationeel sinds 1 januari 2011. Zijn hoofdkantoor bevindt zich te Brussel; zijn netwerk telt 140 voormalige delegaties van de Commissie7 over de hele wereld, die op die datum werden overgedragen aan de EDEO en opgewaardeerd tot „EU”delegaties met een uitgebreider politiek mandaat: het behartigen van de belan‑ gen van de Unie.
08
De EDEO is onafhankelijk qua adminis‑ tratieve aangelegenheden. Oorspron‑ kelijk beschikte hij uitsluitend over personeelsleden via de overplaatsing uit sommige departementen van het SGR en de Commissie en geleidelijk wierf hij diplomaten uit de lidstaten aan. Het besluit van de Raad stelde als streefdoel dat, eenmaal op volle sterkte, een derde van de EDEO‑administrateurs8 diploma‑ ten uit de lidstaten dienen te zijn9. In juni 2013 beschikte de EDEO over 3 392 personeelsleden, 1 487 op het hoofdkan‑ toor en 1 905 bij de delegaties, en diplo‑ maten uit de lidstaten bezetten 33 % van de 935 administrateursfuncties10.
09
De EDEO beschikt voor 2014 over een budget van 519 miljoen euro dat is ver‑ deeld tussen het hoofdkantoor (41 %) en de EU‑delegaties (59 %). De Commissie vult de begroting van de delegaties aan met ongeveer 270 miljoen euro per jaar. Dit komt doordat de EU‑delegaties nog altijd een aanzienlijk aantal personeels‑ leden van de Commissie tellen, waarvan de meesten worden ingezet voor de uitvoering van de operationele begro‑ ting van de EU, waarvoor de Commissie verantwoordelijk is.
10 46 % bij de delegaties (376 administrateursfuncties) en 24 % op het hoofdkantoor (559 administrateursfuncties).
Reikwijdte en aanpak van de controle 10
De Rekenkamer controleerde de oprich‑ ting van de EDEO door te antwoorden op drie vragen: a) Was de oprichting van de EDEO goed voorbereid? b) Werden de middelen van de EDEO op doelmatige wijze geprioriteerd, georganiseerd en toegewezen? c) Heeft de EDEO gezorgd voor een doeltreffende coördinatie met de Commissie en de lidstaten?
11
De controle betrof de voorbereidende werkzaamheden van de EU‑instellingen en de lidstaten en de door de EDEO ver‑ richte activiteiten vanaf de start ervan op 1 januari 2011 tot december 2013.
12
De Rekenkamer verzamelde op verschil‑ lende manieren controle‑informatie voor haar beoordeling: a) analyse van documentatie en literatuuronderzoek; b) een steekproef van 30 informatie‑ verzoeken11 die de president van de Raad, de voorzitter van de Commis‑ sie, de HV/VV en de overige Com‑ missieleden in de periode 2011-2012 hadden geformuleerd;
c) een steekproef van 30 procedures voor de aanwerving van administra‑ teurs: 15 op het hoofdkantoor en 15 bij de EU‑delegaties; d) een steekproef van 14 sinds 2011 voor het EDEO‑personeel georgani‑ seerde opleidingen; e) een kwantitatieve analyse van gege‑ vens over de EDEO‑personeelsbezet‑ ting op 15 april 2013, 10 januari 2012 en 25 januari 2011; f) een enquête bij een steekproef van 35 EU‑delegaties (alle 35 hebben geantwoord); g) een enquête bij de lidstaten, die door 1512 ervan werd beantwoord; h) gesprekken met vertegenwoor‑ digers van het SGR en negen directoraten‑generaal van de Com‑ missie om hun standpunten over de samenwerking met de EDEO te vernemen; i)
gesprekken met leidinggevenden en personeel van de EDEO, met de speciale vertegenwoordigers van de EU voor de mensenrechten, het zuidelijk Middellandse Zeegebied en Kosovo, en met vertegenwoordigers van de ministeries van Buitenlandse Zaken van België, Duitsland, Frank‑ rijk, Luxemburg en Polen.
07
11 Informatieverzoeken ondersteunen de voorbereiding van bijeenkomsten op hoog niveau. Het EDEO‑personeel beantwoordt ze met documenten in velerlei vormen (bijvoorbeeld te behandelen punten, toespraken of achtergrondnota’s). 12 Bulgarije, de Tsjechische Republiek, Estland, Spanje, Italië, Cyprus, Letland, Hongarije, Nederland, Oostenrijk, Polen, Portugal, Slowakije, Zweden en het Verenigd Koninkrijk.
08
Opmerkingen
De totstandbrenging van de EDEO verliep overhaast en werd onvoldoende voorbereid, met al te veel beperkingen en vaag omschreven taken
13
In dit onderdeel (paragrafen 13-22) wordt antwoord gegeven op de eerste vraag: was de oprichting van de EDEO goed voorbereid? In het verslag wordt geanalyseerd of de taken van de EDEO duidelijk omschreven en beperkt in aantal zijn en of zij op een gelijke manier worden begrepen door de Commissie en de lidstaten; tevens wordt onderzocht of de EDEO over de benodigde financiële en beleidsinstrumenten beschikt om zijn taken uit te voeren.
De rol van de EDEO werd te laat vastgesteld en was in vage bewoordingen omschreven
14
Gezien de onzekerheden over de ratifi‑ catie van het Verdrag van Lissabon13 heb‑ ben de lidstaten en de EU‑instellingen weinig voorbereidende werkzaamheden verricht voordat de EDEO werd opge‑ richt. Daardoor waren de lidstaten, de Commissie en de Raad nog aan het overleggen over de kenmerken van de toekomstige dienst toen het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 in werking trad.
15
Een belangrijke factor in deze discussie was dat de EU‑doelstellingen niet zijn opgenomen in een overkoepelende stra‑ tegie voor het buitenlands beleid van de EU; dat had deze voorbereidende werk‑ zaamheden richting kunnen geven14.
16
Bijgevolg bevat het Raadsbesluit geen doelstellingen voor de EDEO. In plaats daarvan somt het enkel zijn taken op15: a) het ondersteunen van de hoge vertegenwoordiger/vicevoorzitter bij de uitoefening van zijn drieledige mandaat: als uitvoerder van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, als voorzitter van de Raad Buitenlandse Zaken en als vicevoorzitter van de Commissie; b) het bijstaan van de voorzitter van de Europese Raad, de voorzitter van de Commissie en de Commissie zelf bij de uitoefening van hun respectieve taken op het gebied van de externe betrekkingen; c) het ondersteunen van en het samenwerken met de diploma‑ tieke diensten van de lidstaten, het secretariaat‑generaal van de Raad en de Commissie en andere instellin‑ gen en organen van de Unie, in het bijzonder het Europees Parlement.
13 De Ierse kiezer had het Verdrag van Lissabon in juni 2008 afgewezen voordat hij het in een tweede referendum op 2.10.2009 alsnog goedgekeurde. 14 Het meest recente overkoepelende strategische beleidsdocument van de EU blijft de Europese veiligheids strategie van 2003; deze werd weliswaar in 2008 geactua liseerd, maar er wordt geen rekening gehouden met de zich ontwikkelende geopolitieke gebeurtenissen die de wereld hebben veranderd. Toch zijn de lidstaten het oneens over de vraag of een nieuwe strategie nodig is, aangezien sommige van oordeel zijn dat de beginselen uit 2003 nog steeds geldig zijn. 15 Artikel 2 en artikel 3 van Besluit 2010/427/EU van de Raad. Voorts wordt artikel 9, in het kader van het mandaat van de HV/VV om te zorgen voor de samenhang van het beleid met betrekking tot het externe optreden van de EU, de essentiële rol van de EDEO bij de programmering van de instrumenten voor het externe optreden van de Commissie erkend.
09
Opmerkingen
17
Het besluit van de Raad geeft uiting aan de overeenstemming tussen de lidstaten,het Europees Parlement en de Commissie ten tijde van het ontstaan van deze tekst. Het omschrijft de veel‑ omvattende taken niet nader en zegt weinig over hun inhoud.
18
Als gevolg daarvan werden departemen‑ ten naar de EDEO overgeheveld, niet op basis van hun verwachte bijdrage aan de verwezenlijking van de doelstel‑ lingen van de EDEO, maar op basis van hun activiteiten en hun administratieve positie binnen de Commissie of het SGR. Dit is in het bijzonder duidelijk in het geval van de externe dimensie van het interne EU‑beleid, waarvoor de EDEO geen middelen van de Commissie heeft ontvangen16. Met name werd de EDEO opgericht zonder departementen die zich bezighouden met mondiale vraagstukken die van belang zijn voor de EU, zoals de klimaatverandering of de energiezekerheid, aangezien de aan die kwesties bestede middelen werden overgeheveld van het voormalige directoraat‑generaal Buitenlandse Betrekkingen (DG RELEX) van de Com‑ missie aan andere diensten van de Com‑ missie voordat de EDEO werd opgericht. Dit heeft bijgedragen tot het uiteinde‑ lijke resultaat, namelijk dat de EDEO met praktische moeilijkheden te kampen kreeg bij de coördinatie van sommige acties van de Commissie met een effect op het buitenlands beleid van de EU.
De EDEO had te kampen met een aantal politieke en finan‑ ciële uitdagingen
19
De oprichting van de EDEO vond plaats tijdens een periode van toenemende onrust in het zuidelijk Middellandse Zee‑ gebied17. De EDEO richtte zijn aandacht op het aansturen van de EU‑respons18 en dat kreeg voorrang op de — door zowel de lidstaten als de EU‑instellingen lang verwachte — ontwikkeling van initiatieven op het gebied van het buitenlands beleid, zoals de hervorming van de procedures en structuren van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensieb eleid en de ontwikkeling van de integrale EU‑aanpak19.
16 Intern EU‑beleid en -optreden kunnen aanzienlijke gevolgen hebben, ook buiten de EU‑grenzen; insgelijks kunnen externe gebeurtenissen ook gevolgen hebben voor de interne dynamiek. Met de „externe dimensie van het intern beleid” wordt over het algemeen gedoeld op die situaties waarin de externe aspecten van het interne beleid van de EU in toenemende mate een dimensie van het buitenlands en veiligheids beleid betreffen. Een voorbeeld van de effecten van het interne beleid van de EU op het buitenlands beleid van de EU: de bilaterale betrekkingen met Canada werden lange tijd gedomineerd door de discussie over het effect van het EU‑beleid inzake klimaatveran‑ dering op de toegang tot de Europese markten van uit teerzand gewonnen olie. 17 De EDEO ging met zijn werkzaamheden van start tijdens de Arabische Lente, met name aan de vooravond van de internationale tussenkomst in Libië. 18 Deze respons omvatte tal van initiatieven, zoals de ontwikkeling van een nieuw nabuurschapsbeleid, vastgesteld in mei 2011, de opening van het EU‑kantoor in Benghazi in mei 2011 en de benoeming van een speciale vertegenwoordiger van de Europese Unie voor het zuidelijk Middellandse Zeegebied in juli 2011. Tot slot werd in november 2011 de EU‑delegatie in Libië geopend. 19 De integrale EU‑aanpak is een geïntegreerde benadering van een land of een gebied waarbij traditionele instrumenten (bv. ontwikkelingshulp) worden gecombineerd met maatrege‑ len in het kader van het gemeenschappelijk buiten‑ lands en veiligheidsbeleid (bv. sancties) ter ondersteuning van een algemene doelstelling van hoog niveau. De toegevoegde waarde van een dergelijke combinatie werd eerder al erkend (bv. na de oorlogen in de Balkan), maar de tenuitvoerlegging ervan werd beïnvloed door de veelheid aan actoren in het buitenlandse beleid van de EU op dat moment. Op 11.12.2013 werd een gezamenlijke mededeling van de VV/HV en de Commissie over dit onderwerp gepubliceerd.
10
Opmerkingen
20
In tijden van budgettaire krapte voor de EU- en de nationale begrotingen besloot de Raad dat de oprichting van de EDEO moet zijn gebaseerd op het beginsel van de begrotingsneutraliteit20. De totstand‑ brenging van een nieuwe instelling is echter inherent duur, des te meer indien de betrokken instelling nieuwe taken moet vervullen. De Raad heeft dit beslist zonder beoordeling van de benodigde middelen, waarbij rekening had moeten worden gehouden met zowel de nieuwe eisen21 als het potentieel voor syner‑ gieën dat voortvloeit uit de bundeling van de structuren van de Commissie en het SGR.
21
De vereiste begrotingsneutraliteit werd strikt toegepast en alleen structuren voor het buitenlands beleid werden overgeheveld naar de nieuwe dienst. Dit betekende dat de EDEO geen middelen kreeg voor ondersteunende functies. In plaats daarvan bleven de Commissie en het SGR diensten verlenen, gaande van personeelsbeheer (zoals aanwerving, medische onderzoeken of uitbetaling van het salaris) tot administratieve ondersteuning (zoals IT, gebouwen en vergaderruimten). Te dien einde sloot de EDEO overeenkomsten inzake dienst‑ verleningsniveau af met de Commissie en het SGR. Dit was een pragmatische kortetermijnoplossing, maar over het algemeen beantwoordden de verleende diensten niet ten volle aan de behoeften van de EDEO: a) De EDEO kreeg niet de gelegenheid, de reikwijdte en de voordelen van deze overeenkomsten inzake dienst‑ verleningsniveau te beoordelen of te wijzigen, terwijl zij waren opgesteld in overeenstemming met de steun die werd verleend vóór de totstand‑ koming van de dienst.
b) De duur van de overeenkomsten hield geen rekening met de be‑ hoeften van de EDEO. Zo liep de steun van het SGR voor het onder‑ houd van de voor de verspreiding van gerubriceerde informatie gebruikte beveiligde systemen ten einde voordat er een alternatieve en doeltreffende oplossing bestond (in lijn met het beginsel van de begrotingsneutraliteit).
22
Er werd geen algehele beoordeling verricht om de operationele kosten van de EDEO te vergelijken met de kosten van de vroegere structuren, inclusief de lidstaten. In dit verband is het waar‑ schijnlijk dat de oprichting van de EDEO de lidstaten aanzienlijke besparingen heeft opgeleverd. Zo kunnen de lidsta‑ ten zich baseren op de politieke verslag‑ geving van de EDEO, in plaats van hun eigen verslagen op te stellen, heeft het roulerend voorzitterschap een lichtere werklast bij het voorbereiden en voorzit‑ ten van Raadswerkgroepen en wordt het salaris van de gedetacheerde diploma‑ ten nu door de EDEO betaald.
20 In considerans 15 van de preambule bij het Raads besluit is het volgende bepaald: „Op begrotings neutraliteit gerichte kosteneffectiviteit moet het beginsel zijn dat aan de oprichting van de EDEO ten grondslag ligt”. 21 De administratieve taken die samengaan met de autonomie van de EDEO, taken die voorheen door het roulerend voorzitterschap werden vervuld (bv. het voorzitterschap van sommige Raadswerkgroepen) en de nieuwe beleidstaken van de EU‑delegaties (bijvoorbeeld de coördinatie van alle EU‑ambassades ter plaatse).
11
Opmerkingen
Tekortkomingen bij de prioritering, de organisa‑ tie en de toewijzing van middelen verminderen de doelmatigheid van de EDEO
De EDEO gaf geen prioriteit aan de ontwikkeling van een overkoepelend strategisch kader voor het buitenlands beleid van de EU en stelde geen interne strategie vast
23
25
Dit onderdeel (paragrafen 23-50) bevat het antwoord op de tweede vraag: werden de middelen van de EDEO op doelmatige wijze geprioriteerd, georga‑ niseerd en toegewezen? De Rekenkamer controleerde steekproeven van aanwer‑ vingsprocedures, briefings en oplei‑ dingen en verrichtte een kwantitatieve analyse van de personeelsgegevens.
24
Op die basis beoordeelt de Rekenkamer de beheersstrategie, de keuze van de doelstellingen en de planning, de organisatiestructuur van de EDEO, de rol van de speciale vertegenwoordigers van de EU en het personeelsbeheer, met bijzondere aandacht voor de aanwer‑ ving, de toewijzing van personeel en de opleiding ervan.
Met het oog op de snel veranderende internationale toestand gaf de EDEO de voorkeur aan ad‑hocbenaderingen in plaats van een overkoepelende strate‑ gie voor het buitenlands beleid voor te staan. De EDEO koos er ook voor geen overkoepelende aanpak te presenteren voor de strategische partnerschappen van de EU, ofschoon de bestaande maatregelen22 lang vóór het Verdrag van Lissabon ad hoc waren vastgesteld en mogelijk een duidelijk verband missen met de huidige prioriteiten van het bui‑ tenlands beleid van de EU. Het ontbre‑ ken van een overkoepelend strategisch kader lokte bij enkele lidstaten23 en het Europees Parlement24 kritiek uit, daar zij hadden verwacht dat de EDEO een meer proactieve rol zou spelen in de ontwik‑ keling van het buitenlands beleid van de EU25.
26
Telkens wanneer strategische aansturing ontbreekt, pleegt de EDEO overleg met de EU‑instellingen en de lidstaten om de respons van de EU voor te bereiden. De daaruit voortvloeiende ad‑hocstra‑ tegieën zijn het resultaat van intensieve debatten vóór de formele vaststelling door de Commissie en bekrachtiging door de Raad. Dit proces maakt een tijdig optreden niet gemakkelijk.
22 De EU heeft momenteel strategische partnerschappen met tien landen: Brazilië, Canada, China, India, Japan, Mexico, Rusland, Zuid‑Afrika, Zuid‑Korea en de Verenigde Staten van Amerika. De Raad ging deze partnerschappen lang vóór de oprichting van de EDEO aan. 23 Spanje, Italië, Polen en Zweden achtten een brede strategische aanpak voor de externe betrekkingen van de EU noodzakelijk en besloten ter voorbereiding daarvan het initiatief „Denktankproces voor een Europese mondiale strategie” te bekostigen. 24 Verslag van het Europees Parlement over de uitvoering van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (A7-0357/2012), 31.10.2012. 25 De helft van de lidstaten die de vragenlijst hebben beantwoord, is van mening dat de EDEO meer moet bijdragen aan de ontwikkeling van het buitenlands beleid van de EU, zoals regionale strategieën.
12
Opmerkingen
27
De EDEO heeft nog geen interne strate‑ gie of beheersplan vastgesteld. In 2011 heeft de HH/HV echter wel drie initiële prioriteiten bepaald: a) het opzetten van de EDEO als een functionerende instelling; b) het ontwikkelen van de tien bestaande strategische EU‑partnerschappen; c) het verstevigen van het Europees nabuurschapsbeleid, naar aanleiding van de Arabische Lente.
Naast dit beperkte aantal prioriteiten was de EDEO soepel genoeg om zich aan te passen aan veranderende omstandig‑ heden; de dienst vervulde een belangrij‑ ke faciliterende rol in de dialoog tussen Kosovo en Servië en tijdens de bespre‑ kingen over het Iraanse kernprogramma.
28
De EDEO stelde geen doelstellingen vast en ontwikkelde evenmin gedetail‑ leerde criteria voor het beoordelen van de verwezenlijking van deze prioriteiten. Evenmin ontwikkelde de dienst een al‑ omvattend planningskader, zodat elk de‑ partement beslist over de planning van de eigen werkzaamheden. Dit belem‑ mert de algemene doelmatigheid van de EDEO, omdat de taken en de middelen niet noodzakelijkerwijs naar de primaire doelstellingen gaan. Bovendien bemoei‑ lijkt het uitblijven van een omvattend planningskader de integratie van zijn ac‑ tiviteiten in de bredere context van het jaarlijkse werkprogramma van de Com‑ missie of in het „trioprogramma”26 van 18 maanden (opgesteld door de groep van drie lidstaten die het roulerend voorzit‑ terschap van de Raad waarnemen en het SGR).
De complexe organisatie van de EDEO is niet bevorderlijk voor een tijdige samenwer‑ king tussen departementen
29
De algemene structuur van de EDEO is ingewikkeld, ten dele omdat de dienst, anders dan een klassiek ministerie van Buitenlandse Zaken, aanvullende func‑ ties heeft die kenmerkend zijn voor het ministerie van Defensie, het ministerie van Binnenlandse Zaken en de inlich‑ tingendiensten. Uit de geografische desks, grotendeels overgenomen uit het voormalige directoraat‑generaal Buitenlandse Betrekkingen van de Com‑ missie (DG RELEX) en de structuren voor crisisbeheersing, overgenomen van het SGR 27, ontstaan twee afzonderlijke gele‑ dingen binnen de organisatie, waarvan de tweede geleding rechtstreeks verant‑ woording aflegt aan de HV/VV.
30
De piramidale organisatiestructuur van de EDEO is complexer dan de structu‑ ren voor het buitenlands beleid die de dienst vervangt: a) de geografische desks, de kernele‑ menten van de EDEO28, hebben meer managementniveaus dan tot nu toe het geval was (zie de tabel); b) er zijn meer organisatorische een heden die ook kleiner zijn (managers beheren kleinere groepen, met ongeveer 20 % minder personeel dat onder hen valt), en c) de EDEO heeft dubbel zoveel hogere leidinggevenden als zijn voorgangers29.
26 Het voorzitterschapstrio ontstond in 2007 als gevolg van een besluit van de Europese Raad dat voorziet in de verdeling van de lidstaten van de Unie in groepen van drie opeenvolgende roulerende voorzitter schappen van de Raad van de EU die samen het trio vormen. Hiermee wordt beoogd de continuïteit en de samenhang van de werkzaamheden van de Raad te verwezenlijken. 27 De afdeling Crisisbeheersing en Planning (opgericht in 2009), het Civiel Plannings- en Uitvoeringsvermogen (2007), het Centrum voor de inlichtingenanalyse (2002) en de Militaire Staf (2001). Zij zijn van essentieel belang voor de inzet van civiele en militaire instrumenten waartoe de Raad heeft beslist in respons op crises (bv. de lancering van een militaire opleidingsmissie in Mali in februari 2013 ter ondersteuning van de stabiliteit in de Sahel‑regio). 28 Een geografische desk omvat een of meer EDEO‑personeels leden dat/die één bepaald land behandelt/behandelen. Deze desks zijn samen gebracht in geografische diensten. 29 DG RELEX telde vier hogere leidinggevenden (een directeur‑generaal en drie adjunct‑directeuren‑generaal) en het SGR had twee hogere leidinggevenden (een directeur‑generaal en een adjunct‑directeur‑generaal). De EDEO daarentegen telt dertien hogere leidinggevenden.
13
Tabel
Opmerkingen
Overzicht van de managementniveaus bij de EDEO, DG RELEX en het SGR Nieuwe structuur
Voormalige structuren
EDEO
DG RELEX
SGR
(zes niveaus)
(vijf niveaus)
(vijf niveaus)
1 Hoge vertegenwoordiger/vicevoorzitter
1 Lid van de Commissie
2 Uitvoerend secretaris‑generaal/hoofd operationele zaken
—
1 Secretaris‑generaal
3 Adjunct‑secretarissen‑generaal
—
—
4 Directeuren‑generaal
2 Directeur‑generaal
2 Directeur‑generaal
—
3 Adjunct‑directeuren‑generaal
3 Adjunct‑directeur‑generaal
5 Directeuren
4 Directeuren
4 Directeuren
6 Afdelingshoofden
5 Hoofden administratieve eenheid
5 Hoofden administratieve eenheid
Bron: Gegevens over de personeelsbezetting van de EDEO en het officiële adresboek van de Europese Unie, 2010.
31
Het topzware karakter van de EDEO is ten dele te wijten aan het besluit van de Raad, waarin de oprichting van directo‑ raten‑generaal voor geografische ge‑ bieden werd vastgelegd en waarin was vereist dat een derde van het EDEO‑per‑ soneel uit de lidstaten zou komen. Aangezien de meeste leidinggevende functies die naar de EDEO werden over‑ geheveld reeds waren ingenomen door ambtenaren in vaste dienst, creëerde de EDEO een topzware structuur zodat een belangrijk aantal topfuncties kon worden ingenomen door diplomaten uit de lidstaten.
32
De van het SGR overgenomen structuren voor het gemeenschappelijk veiligheidsen defensiebeleid waren door de jaren heen per geval gecreëerd, zonder een overkoepelend kader; zij overlappen an‑ dere departementen voor crisisbeheer30. De EDEO begon deze kwesties aan te pakken, maar dit is een complex proces dat de unanieme steun van de lidsta‑ ten vergt om verschillende besluiten van de Raad te wijzigen. Intussen heeft hij nieuwe coördinatiebevorderende mechanismen tot stand gebracht, zoals de raad voor crisisbeheer en het crisis‑ platform (zie tekstvak 1).
30 Met name het departement voor crisisrespons en operationele coördinatie, het directoraat voor veiligheids beleid en conflictpreventie en, tot op zekere hoogte, de afdeling wereldvraagstukken en antiterrorisme. De controle bracht bijvoorbeeld overlappingen aan het licht inzake crisispreventie, planning van de crisisrespons, ruimtevaartbeleid en de hervorming van de veiligheidssector.
14
Tekstvak 1
Opmerkingen
Het crisisplatform Het crisisplatform is een nieuw coördinatiemechanisme om de EDEO en de Commissie duidelijke politieke en strate‑ gische richtsnoeren te verstrekken voor het beheer van een crisis die zich voordoet. Afhankelijk van de kenmerken van een bepaalde crisis, brengt het crisisplatform de structuren voor crisisbeheersing, de geografische en horizon‑ tale departementen en de bevoegde diensten van de Commissie samen. Wanneer een crisisplatform wordt gelanceerd, draagt de directeur‑generaal voor het betreffende geografische gebied de leiding met betrekking tot het land over aan de directeur‑generaal voor crisisrespons en operationele coördinatie, die de respons van de EU coördineert. Dit beperkt het aantal crises dat de EU tegelijkertijd kan aanpak‑ ken, aangezien de directeur‑generaal voor crisisrespons onvoldoende middelen heeft om meer dan twee crises tegelijk te beheren. Bijgevolg kan een crisisplatform voor een bepaald land worden stopgezet terwijl de crisis nog gaande is en de respons van de EU nog geen vorm heeft gekregen (bijvoorbeeld Libië).
33
De EDEO heeft een bestuursraad, be‑ staande uit zijn vier hoogste ambtena‑ ren31. Deze streeft ernaar te zorgen dat de activiteiten van de EDEO consistent zijn en bijdragen tot de verwezenlijking van de door de VV/HV vastgestelde politieke doelen. In de interne proce‑ dures van de EDEO wordt deze niet beschouwd als een collectieve entiteit met een onderscheiden rol en functies. Hoewel de bestuursraad de coördinatie tussen de topmanagers heeft verge‑ makkelijkt, kon hij de werklast van de HV/VV niet naar verwachting verlagen; zij heeft nog steeds 23 rechtstreekse rapportagelijnen.
34
Zoals bij elke diplomatieke dienst is het van wezenlijk belang tijdig toegang te krijgen tot informatie. De controle beoordeelde de doeltreffendheid van de bestaande procedures voor de productie en verdeling van twee belangrijke soor‑ ten informatieproducten: a) De EDEO verleent steun ter voor bereiding van vergaderingen van de voorzitter van de Europese Raad, de voorzitter van de Commissie, de HV/ VV en de commissarissen door tijdig te reageren op informatieverzoeken. Het kan betrekkelijk lang duren om de antwoorden voor te bereiden, met name door het validerings‑ proces, en dat is het gevolg van de structuur van de EDEO32. Bovendien ontvangen de departementen zel‑ den feedback over de tekst of over het uiteindelijke resultaat van de vergadering waarvoor een bepaalde informatieve nota werd opgesteld, waardoor zij hun prestaties moeilij‑ ker kunnen verbeteren.
31 De uitvoerend secretaris‑ generaal, het hoofd operationele zaken en twee adjunct‑secretarissen‑generaal. 32 In de steekproef duurde het valideringsproces gemiddeld vier dagen en waren er tot vijf „validateurs” betrokken (een adjunct‑afdelingshoofd, een afdelingshoofd, een directeur, een directeur‑generaal, een lid van de bestuursraad) alvorens het antwoord het kabinet bereikte, waar de tekst mogelijk wordt geherformuleerd.
15
Opmerkingen
b) Met de oprichting van de EDEO kwamen inlichtingendiensten en delegaties voor het eerst onder het‑ zelfde dak te zitten, waardoor het potentieel voor synergie tussen po‑ litieke verslaggeving en inlichtingen ten behoeve van de beleidsmakers groter werd. Toch blijft de verdeling van producten van inlichtingendien‑ sten nog beperkt vanwege prakti‑ sche problemen met betrekking tot het uitwisselen van gerubriceerde informatie met bepaalde ontvan‑ gers. In dit verband zijn de meeste EU‑delegaties niet voorbereid op het behandelen van gerubriceerde documenten, beschikken tal van hoofden van delegaties nog niet over de juiste veiligheidsmachtiging en zijn de systemen die worden gebruikt voor de politieke verslag‑ geving en de verslaggeving van inlichtingen nog steeds onverenig‑ baar33. Bijgevolg is de toegang tot en het gebruik van gerubriceerde informatie binnen de EDEO, met name door de EU‑delegaties, ernstig belemmerd.
De speciale vertegen‑ woordigers van de EU zijn onvoldoende in de EDEO geïntegreerd
35
Een van de oudste instrumenten van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid is de inzet van speciale vertegenwoordigers van de EU om crises of specifieke taken namens de EU aan te pakken34. De speciale vertegenwoor‑ digers worden benoemd door de Raad Buitenlandse Zaken op aanbeveling van de HV/VV; zij genieten krachtige steun van de lidstaten.
36
Aanvankelijk vervulden de speciale ver‑ tegenwoordigers een belangrijke rol bij het helpen coördineren van het buiten‑ lands beleid tussen de Raad en de Com‑ missie, die echter overbodig werd na de oprichting van de EDEO. Niettemin, rekening houdende met hun specifieke taken met betrekking tot de aanpak van regionale problemen en ad‑hoccrises, blijft de EDEO ze beschouwen als een nuttig instrument en waardeert de Raad ze als een waardevol instrument voor het buitenlands beleid. Om die reden waren er eind 2013, na een tijdelijke daling van hun aantal (van twaalf in 2010 tot negen in 2011), elf speciale vertegenwoordigers.
37
De speciale vertegenwoordigers hebben ruime mandaten. Dit laat een hoge mate van flexibiliteit tijdens de uitvoering toe, maar bemoeilijkt ook de evaluatie van hun prestaties. Ofschoon zij als een ad‑hocinstrument voor crisisres‑ pons worden beschouwd, zijn speciale vertegenwoordigers gemiddeld acht jaar aanwezig, waardoor risico’s ontstaan op wildgroei en ondermijning van de rol van de normale EDEO‑structuren.
33 Dit is een erfenis van de systemen van SGR, die dusdanig waren ontworpen dat civiele en militaire inlichtingen niet konden worden vermengd. 34 Speciale vertegenwoordigers staan sinds 1996 ter beschikking van de Raad. Oorspronkelijk kon de Raad een speciale vertegenwoor diger aanwijzen telkens wanneer hij dit nodig achtte, maar sinds de inwerking treding van het Verdrag van Lissabon kan alleen de HV/VV dit voorstellen.
16
Opmerkingen
38
In december 2013 hadden zeven van de elf speciale vertegenwoordigers hun standplaats in Brussel, in de gebouwen van de EDEO. De speciale vertegenwoor‑ digers van de EU zijn enkel in de struc‑ tuur van de EDEO geïntegreerd indien zij een dubbele functie waarnemen als hoofd van de EU‑delegatie (vier van de elf, alle vier met standplaats buiten de EU). Bij gebrek aan duidelijke procedures wordt het aan het oordeel van de indivi‑ duele speciale vertegenwoordigers over‑ gelaten te beslissen hoe zij zorgen voor coördinatie met de betrokken EDEO‑ departementen, waardoor het risico toe‑ neemt dat hun optreden niet consistent is met andere acties van de EU. Slechts de helft van de bevraagde hoofden van EU‑delegaties achtte zichzelf voldoende geïnformeerd over de werkzaamheden van de speciale vertegenwoordigers.
39
De speciale vertegenwoordigers wor‑ den gefinancierd uit de operationele EU‑begroting die wordt beheerd door de Commissie die, in tijden van begrotings‑ beperkingen, de EDEO aanzienlijke bij‑ komende middelen verstrekt buiten de administratieve begroting van de EDEO om35. Daardoor vallen zij echter ook bui‑ ten het administratieve en bestuurlijke kader dat voor de EDEO is vastgesteld, met name in termen van personeel, salaris en aflegging van verantwoording; ook moeten zij aan extra bestuurlijke en financiële verplichtingen voldoen, waar‑ door zij minder beschikbaar zijn voor beleidvoorbereidend werk.
De EDEO kampte met proble‑ men bij de aanwerving van personeel op sleutelfunc‑ ties met de overgedragen middelen
40
De EDEO heeft zijn werkzaamheden aangevat met gegeven middelen en diensten, waarbij personeel werd overgeplaatst op basis van hun positie op 31 december 2010. In 2011 heeft de EDEO een eerste screening verricht met de nadruk op de rationalisering van de geografische desks. In 2012 werd een tweede screeningprocedure gestart met de meer ambitieuze doelstellingen om de behoeften te beoordelen en de mid‑ delen af te stemmen op de prioriteiten van het buitenlands beleid van de EU. Beide screeningprocedures stelden de EDEO in staat zijn administratieve en ondersteunende functies, die ten tijde van de oprichting onderbemand waren, te versterken.
41
Ondanks achttien herschikkingen is het personeelskader van de politieke secties van de EU‑delegaties nog steeds niet volledig ingevuld en werden er geen nieuwe middelen verstrekt voor de overname van de verantwoordelijk‑ heden met betrekking tot het roule‑ rend voorzitterschap. Ook ontvingen de betrokken departementen36 geen overeenkomstige nieuwe personele mid‑ delen voor de operationele planning en uitvoering van de reeks in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid uitgevoerde missies die in 2012 en 2013 zijn gestart, in het bij‑ zonder als respons op de crises in Libië, de Hoorn van Afrika en de Sahel.
35 In 2012 beliep de financiering in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheids beleid van de bijzondere vertegenwoordigers in totaal 27 897 500 euro, wat overeenkomt met 5,7 % van de totale uitgaven van de EDEO voor 2012. Deze bedragen worden gefinancierd vanuit de beleidskredieten voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. 36 Met name het civiel plannings- en uitvoerings vermogen dat belast is met de operationele planning en de uitvoering van civiele missies in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid.
17
Opmerkingen
42
Uit de controle bleek dat op verschillende gebieden naast klimaatverandering en energiezekerheid (zie paragraaf 18), een problematisch tekort aan thematische deskundigheid bestaat: economische en financiële kwesties, deskundigheid inzake het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid op het niveau van de delegaties, gedragscode in de ruimte, cyberveiligheid, migratie, sancties en de ontneming van vermogensbestanddelen. De thematische desks zijn de belangrijk‑ ste gesprekspartners van de Commissie tijdens de overlegprocedure tussen de diensten, die voor de EDEO de belang‑ rijkste gelegenheid vormt om het beleid te kunnen beïnvloeden. Bijgevolg maken deze lacunes het voor de EDEO moeilijker om te zorgen voor samenhang op het gebied van de externe dimensie van het interne beleid.
43
Het SGR en de structuren voor het buitenlands beleid van de Commissie ge‑ bruikten verschillende IT‑toepassingen. Voorts ging de oprichting van de EDEO gepaard met nieuwe voorschriften, bij‑ voorbeeld op het gebied van beveiligde communicatiekanalen voor de uitwisse‑ ling van informatie met de delegaties. De EDEO kon zijn onmiddellijke behoeften echter niet lenigen, zoals de bijwerking en integratie van de van de Commissie en het SGR geërfde softwareprogramma’s en de verbetering van de communicatie met de delegaties en de lidstaten.
44
De EDEO is in hoge mate afhankelijk van niet in de lijst van het aantal ambten opgenomen gedetacheerde nationale deskundigen (366 in het hoofdkantoor en in de EU‑delegaties in juni 2013). Dit betekent dat ruim de helft van de perso‑ neelsleden op administrateursniveau bij de EDEO voor een beperkte periode door de lidstaten zijn gedetacheerd en dat zij kunnen worden teruggeroepen, wat een risico inhoudt voor het institutionele geheugen van de EDEO en de continuïteit van de werking.
De aanwervingsprocedures duurden lang, waren duur en hebben reeds bestaande onevenwichtigheden niet volledig weggewerkt
45
De EDEO was genoopt zijn personeels‑ bestand te vernieuwen door in tweeën‑ half jaar een derde van zijn uitvoerend personeel uit de lidstaten te betrekken, een verplichting zonder voorgaande voor een EU‑instelling. De EDEO heeft deze doelstelling bereikt.
46
Het was inherent moeilijk om aan de voorwaarde, met betrekking tot een derde van het personeelsbestand, te voldoen via natuurlijke afvloeiingen, aangezien de meeste bestaande per‑ soneelsleden een vaste aanstelling hadden. Bijgevolg taanden de loopbaan‑ vooruitzichten en vele personeelsleden verlieten de EDEO, in het bijzonder de medewerkers voor wie de aanstelling bij de EU‑delegaties ten einde liep37. Dit betekende een verlies van waardevolle ervaring en veroorzaakte stress bij het personeel.
47
De aanwervingsprocedures van de EDEO duren lang, met name voor de functies van hoofd van delegatie, aangezien de HV/VV heeft beslist sollicitatiegesprek‑ ken met alle geselecteerde kandidaten te voeren, ongeacht de omvang van de EU‑delegatie. Zij zijn ook duur, aange‑ zien veel kandidaten zich buiten de EU bevinden en de gesprekken face‑to‑face worden georganiseerd in Brussel38. Het drukke programma van de HV/VV maakt het moeilijk lang van tevoren sollicitatie‑ gesprekken te organiseren of wijzigingen op het laatste moment te vermijden; dat leidt tot bijkomende kosten, vertragin‑ gen en kritische berichten in de media.
37 In totaal kreeg 35 % van de hoofden van delegaties die terugkeerden naar Brussel geen leidinggevende functie. 38 De volledige kosten van de aanwervingsprocedures bij de EDEO zijn onbekend, aangezien de afdeling Personeelszaken van de EDEO enkel de kosten betaalt voor diplomaten van de lidstaten, terwijl de EU‑instellingen de gerelateerde kosten voor de EU‑ambtenaren betalen. Het voorschrift dat de delegaties de uitgaven bekostigen voor hun eigen personeelsleden indien die deelnemen aan aanwervingsprocedures, legt ook druk op hun eigen begroting.
18
Opmerkingen
48
Aan de aanwervingsprocedures voor ge‑ voelige functies nemen vertegenwoordi‑ gers deel van de lidstaten, de Commissie en het SGR, wat een objectieve proce‑ dure met betrekking tot de herkomst van de kandidaten vergemakkelijkt. De EDEO heeft echter nog geen competen‑ tiekader voor leidinggevenden opgezet als basis voor de beoordeling van de vooraf geselecteerde kandidaten. Voorts besloot de EDEO geen gebruik te maken van „assessment centres” (beoordelings centra) voor managementfuncties ondanks de mogelijke voordelen ervan. Beoordelingscentra kunnen bijvoorbeeld de noodzaak tot sollicitatiegesprekken39 verminderen; tevens kunnen zij aan‑ vullende inzichten bieden in de com‑ petenties van de kandidaat en diens opleidings- en ontwikkelingsbehoeften vaststellen.
49
In september 2013 bestonden er nog steeds — zoals al in de vorige structuren voor het buitenlands beleid40 — belang‑ rijke onevenwichtigheden op het gebied van gender en geografische herkomst: a) Al te weinig vrouwen werkten als administrateur (34 %); zij waren zelfs nog zwakker vertegenwoordigd in de delegaties (26 % van administra‑ teurs) en binnen de categorie van de leidinggevenden (21 %). b) Slechts 14 % van de leidinggeven‑ den was afkomstig uit een lidstaat die in 2004 of 2007 tot de Unie is toegetreden; dat is minder dan 21 % (het percentage dat overeenstemt met hun aandeel in de bevolking van de EU).
50
De introductieopleiding was onvol‑ doende gericht op de behoeften van de nieuwe personeelsleden van de EDEO, aangezien diplomaten uit de lidstaten niet op de hoogte zijn van de praktijken en procedures van de Commissie en de EU‑ambtenaren niet goed zijn opgeleid voor hun nieuwe diplomatieke functies. In september 2013 werden er evenwel wijzigingen in de introductieopleiding ingevoerd.
39 In 2012 en 2013 ontvingen respectievelijk 75 en 39 kandidaten twee of meer uitnodigingen voor een gesprek. In 2013 hadden de tien kandidaten met het hoogste aantal uitnodigingen allen samen 37 gesprekken in Brussel. 40 In januari 2011 was 28 % van de administrateurs vrouw en 13 % onderdaan van een lidstaat die in 2004 of 2007 tot de Unie is toegetreden.
19
Opmerkingen
De coördinatie met de Commissie en de lidstaten verloopt beter, maar vol‑ staat nog niet om het potentieel van de EDEO ten volle te realiseren
51
Dit onderdeel (paragrafen 51-67) bevat het antwoord op de derde vraag: heeft de EDEO gezorgd voor een doeltreffen de coördinatie met de Commissie en de lidstaten? De Rekenkamer gebruikte criteria die betrekking hebben op de doeltreffendheid van de EDEO‑mecha nismen voor de coördinatie met de Commissie en de lidstaten, zowel op het hoofdkantoor als in de EU‑delegaties.
De coördinatie met de Com‑ missie was gedeeltelijk doeltreffend
52
De EDEO moet bijdragen aan een gro‑ tere samenhang van het buitenlands beleid. Deze opdracht vereist nauwe samenwerking met de Commissie, die op grond van het Verdrag van Lissabon verantwoordelijk blijft voor een aantal gebieden van de externe betrekkingen (zoals ontwikkeling, handel, uitbreiding, humanitaire hulp en de externe aspec‑ ten van intern beleid).
53
Als vicevoorzitter van de Commissie is de HV/VV een volwaardige deelnemer aan de besluitvorming van de Com‑ missie, maar door de aard van haar werk kon zij in 2012 twee derde van de bijeenkomsten van de Commissie niet bijwonen, waaronder die vergaderin‑ gen met directe of indirecte gevolgen voor het buitenlands beleid van de EU. Bovendien bleek het moeilijk te zijn formele vergaderingen te organiseren tussen de commissarissen bevoegd voor externe betrekkingen: in 29 maanden vonden er slechts vijf plaats, alle werden voorgezeten door de voorzitter van de Commissie 41. In dit opzicht was er weinig vooruitgang inzake het verduidelijken van de concrete functies/bevoegdheden van haar VV‑rol, in het bijzonder wat de coördinatie met de overige leden van de Commissie betreft. Er is daarentegen wel vooruitgang geboekt inzake het bepalen van de bevoegdheden van de VV‑rol van de commissaris voor Economische en Monetaire Zaken en de Euro, een functie die in oktober 2011 is gecreëerd als reac‑ tie op de zware financiële crisis 42.
54
Op werkvloerniveau bestaan er verschil‑ lende fora waar de EDEO en de Commis‑ sie hun werkzaamheden coördineren. Uit de controle bleek dat de landen‑ teams, de raad van bestuur voor inlich‑ tingen en de raad van bestuur voor cri‑ sisbeheersing minder vaak dan gepland vergaderen en dat niet alle betrokken partijen deelnemen43. Er vond een meer systematische coördinatie plaats door middel van de wekelijkse coördinatie‑ vergaderingen tussen het secretariaat‑ generaal van de Commissie en de afdeling Beleidscoördinatie, en tijdens de vergaderingen tussen de EDEO en de DG’s van de Commissie in het kader van de voorbereidende werkzaamheden voor Raadswerkgroepen.
41 In de evaluatie van de EDEO wordt gesteld: „Deze vergaderingen hebben helaas niet vaak genoeg plaats gevonden. De voorzitter van de Commissie en de hoge vertegenwoordiger hebben onlangs afgesproken dat de groep van RELEX‑Commissie leden met grotere regelmaat moet vergaderen, onder het voorzitterschap van de hoge vertegenwoordiger”. 42 De Commissie versterkte de rol van de commissaris voor Economische en Monetaire Zaken door de functie op te schalen naar het niveau van vicevoorzitter en door de functiehouder bijkomende werkinstrumenten te geven. 43 Elke geografische dienst belegt gemiddeld twee tot drie keer per jaar vergaderin gen van landenteams; vaak nemen niet alle relevante betrokkenen daaraan deel, zoals de vertegenwoordigers van de thematische desks en van de structuren voor het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid of de speciale vertegenwoor digers van de EU. Het leidend directoraat van EDEO dat verantwoordelijk is voor terrorismebestrijding en ontwikkelingsvraagstukken, DG ECHO, DG Ontwikkeling en Samenwerking — EuropeAid en de speciale vertegenwoor digers zijn niet vertegenwoor digd in de raad van bestuur voor crisismanagement. DG Binnenlandse Zaken is als enige directoraat‑generaal van de Commissie vertegen woordigd in de raad van bestuur voor inlichtingen.
20
Opmerkingen
55
Tekstvak 2
De EDEO neemt deel aan het overleg tussen de diensten van de Commissie, ofschoon zijn beperkte middelen zijn impact op de externe dimensie van het interne beleid beïnvloeden. Voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, een beleidsterrein dat onder de intergouvernementele bevoegdheid valt, beoordeelt de HV/ VV of een onderwerp grotendeels, of uitsluitend, onder deze categorie valt en beslist zo om al dan niet de Commissie te raadplegen. Soms is dit een kwestie van opvatting en kan het voorstel toch gevolgen hebben voor de gebieden die onder de bevoegdheid van de Commis‑ sie vallen.
56
De EDEO en de Commissie hebben formele werkafspraken gemaakt om hun activiteiten te coördineren. De nieuwe procedures zijn over het alge‑ meen minder flexibel en veeleisender dan de vorige, die bestonden toen DG RELEX was belast met de externe betrekkingen, aangezien de EDEO los staat van de Commissie. Hoewel vele voormalige personeelsleden van de Commissie die nu bij de EDEO werken, nog over goede contacten beschikten — wat de coördinatie vergemakke‑ lijkte — zullen die netwerken in de loop van de tijd waarschijnlijk verzwakken. Voorts steeg, door de oprichting van de EDEO als een afzonderlijke entiteit, het aantal EU‑instellingen die dezelfde aangelegenheden behandelen; dit kan het moeilijker maken om overeenstem‑ ming te bereiken over een doelmatige taakverdeling, zoals blijkt uit de huidige opzet van de crisiscentra binnen de EU (zie tekstvak 2).
Crisiscentra Monitoring van de situatie impliceert een voortdurend onderzoek en een voortdurende analyse van gebeurtenis‑ sen die zich wereldwijd voordoen, waarbij alle beschikbare middelen worden benut, met inbegrip van verslagen van de EU‑delegaties, inlichtingenbronnen en openbare media. De EDEO heeft in 2012 het EU‑situatiecentrum opgericht, met gebruik van de bestaande middelen die voordien waren verdeeld over drie afzonderlijke afdelingen. Ofschoon dit een stap in de goede richting vormde om het aantal crisiscentra met een soortgelijke rol te beperken, moet er nog veel worden gedaan op het niveau van de EU. In mei 2013 heeft de Commissie haar eigen centrum voor respons in noodsituaties opgericht om „een beter ge coördineerde, snellere en efficiëntere respons bij rampen in Europa en de rest van de wereld” te bieden. Bovendien ondersteunt het SGR de uitvoering van de EU‑regeling inzake coördinatie in crisis- en noodsituaties (EU‑CCA) die werd opgezet om „te zorgen voor snelle en gecoördineerde sectoroverschrijdende beleidsrespons van de EU in geval van zware crises, onder leiding van het roulerende voorzitterschap”. Momenteel bestaat er geen duidelijke taakverdeling tussen het EU‑situatiecentrum, het centrum voor respons in noodsituaties en de EU‑CCA‑structuren om het manifeste risico van overlapping te verminderen. Andere specifieke centra blijven ook een belangrijke rol spelen om te reageren op crises 44. De huidige opbouw doet vragen rijzen naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid, aangezien de informatie en de verantwoordelijk heden verspreid zijn over verschillende actoren; de EU zal bijvoorbeeld pas in 2015 over een gezamenlijk en geïnte‑ greerd verslag inzake de dreigings- en risicobeoordeling beschikken.
44 De strategische analyse- en responscapaciteit (DG Binnenlandse Zaken), het centrum voor het beheer van crisissituaties op het gebied van de volksgezondheid (DG Gezondheid en Consumenten), het Emergency Operations Centre binnen het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding en het crisiscentrum van Frontex.
21
Opmerkingen
De nieuwe opzet van de EU‑delegaties vereist meer coördinatiewerkzaam heden en het administra‑ tieve beheer ervan is minder doelmatig
57
Tekstvak 3
De strikte scheiding tussen de adminis‑ tratieve begrotingen van de EDEO en de Commissie maakt, op het niveau van de EU‑delegaties, het opstellen van de begroting en de uitvoeringsfasen ervan complexer. Zo financierde de Commis‑ sie in 2012 de administratieve kosten in de EU‑delegaties via acht verschillende directoraten‑generaal en drie instru‑ menten. Het hebben van afzonderlijke begrotingen heeft een negatief effect op de doelmatigheid van de EU‑delega‑ ties, aangezien de huidige opzet meer middelen vergt voor het beheer van de administratieve begroting en een bron van risico vormt in het kader van de beperkte middelen en de gedecentrali‑ seerde uitvoering van de begroting (zie tekstvak 3). In november 2013 deed de EDEO de Commissie een voorstel ter ver‑ eenvoudiging dat, indien het wordt uit‑ gevoerd, zal leiden tot een kleiner aantal (maximaal twee) financieringsbronnen.
58
De hoofden van delegaties kampen ook met grote problemen bij de toe‑ wijzing van personeel aan prioriteiten, want zij mogen het personeel van de Commissie slechts voor 20 % van hun arbeidstijd aan EDEO‑taken toewijzen. Bovendien mag het personeel van de Commissie geen toestemming verlenen voor EDEO‑uitgaven. Bijgevolg beste‑ den de hoofden van delegaties een groot deel van hun tijd aan administra‑ tieve kwesties, veeleer dan aan beleids‑ kwesties, hetgeen nadelig is voor hun doeltreffendheid45.
45 Uit de antwoorden van de hoofden van delegaties op de enquête van de Rekenkamer blijkt dat 46 % ervan 50 % of meer van de werktijd besteedt aan beheer- of administratieve taken.
59
De hoofden van delegaties en de verant‑ woordelijken van de landendesks op het hoofdkantoor worden niet altijd inge‑ licht over de instructies en verslagen die zijn verzonden tussen het hoofdkantoor van de Commissie en de personeels leden van de Commissie bij delegaties. Dit vormt een risico voor de samenhang van het EU‑optreden.
Beperkingen inzake financieringstoestemming Er zijn strenge beperkingen wat betreft welke personeelsleden van de delegatie toestemming mogen verlenen voor de administratieve uitgaven van de EDEO en de operationele uitgaven van de Commissie. De enige uitzonde‑ ring is het hoofd van de EU‑delegatie, werkzaam voor de EDEO maar door de Commissie gemachtigd om operatio nele uitgaven van de Commissie toe te staan. Aldus ontstonden situaties waarin het niemand was toegestaan om een aantal fundamentele stappen van financiële verrichtingen uit te voeren, met name in die delegaties waar de enige EDEO‑administrateur tevens het hoofd van de EU‑delegatie is: indien hij of zij afwezig is, kan niemand anders administratieve uitgaven van de EDEO toestaan.
22
Opmerkingen
60
De EDEO en de Commissie coördineren het beheer van de EU‑delegaties via EUDEL, een instantie die vergadert op zowel leidinggevend als operationeel niveau. Tegelijkertijd heeft de Commissie evenwel nog een apart forum „COMDEL” voor de aanpak van aangelegenheden die specifiek zijn voor de Commissie. De EDEO ontvangt geen notulen van de COMDEL‑bijeenkomsten en wordt niet geraadpleegd over relevante initiatie‑ ven. De Commissie verrichte bijvoor‑ beeld in 2011 een grootscheepse analyse van de werkdruk voor de functies van de Commissie in de EU‑delegaties; die ana‑ lyse betrof niet de betrekkelijke werklast van al het personeel van de EU‑delegatie (met inbegrip van het EDEO‑personeel) en de algemene prioriteiten van de EU. Het bestaan van twee afzonderlijke organen om kwesties aan te pakken die verband houden met de delegaties, maakt de werkafspraken ingewikkelder.
61
Ondanks deze problemen vinden de lid‑ staten de omvorming van de voormalige Commissiedelegaties tot EU‑delegaties een groot succes voor de EDEO.
De lidstaten en de EDEO benutten het potentieel voor synergieën tussen hun net‑ werken van diplomatieke vertegenwoordigingen nog niet ten volle
62
De EDEO bracht regelmatige bijeenkom‑ sten tot stand met de diplomatieke dien‑ sten van de lidstaten voor het bespreken van kwesties van gemeenschappelijk belang. Die bijeenkomsten werden op verschillende niveaus georganiseerd en stelden de EDEO in staat een breed scala van onderwerpen te coördineren, gaande van politieke vraagstukken tot administratieve aangelegenheden, zoals opleiding en veiligheid.
63
Op de nieuwe rol voor de EU‑delegaties volgde echter geen noemenswaardige benutting van synergieën met de diplo‑ matieke diensten van de lidstaten; dat is grotendeels te wijten aan de korte tijd die is verstreken en aan een gebrek aan inzet bij de lidstaten zelf. Zeer weinig EU‑delegaties en diplomatieke vertegen woordigingen van lidstaten delen al kantoorruimte en gemeenschappelijke politieke verslaggeving is uitzonderlijk. In de praktijk blijft de informatiestroom tussen de EU‑delegaties en de ambassa‑ des van de lidstaten in één richting ver‑ lopen, en ontvangen de EU‑delegaties weinig informatie. Colocatie en gemeen‑ schappelijke politieke verslaggeving zijn gebieden die voor de EDEO goede kansen vormen om toegevoegde waarde te leveren46.
46 In dat verband verleende de Raad zijn volledige steun aan het verder uitbreiden van colocatie en het delen van verslagen en informatie in zijn conclusies over de EDEO‑evaluatie.
23
Opmerkingen
64
Na het Verdrag van Lissabon, dat de EU‑delegaties heeft ingesteld, steeg de verwachting dat deze „huizen van Europa” consulaire diensten zouden verlenen, met inbegrip van de consu‑ laire bescherming van EU‑burgers. Er moet echter nog veel worden gedaan en de EDEO heeft de financiële gevolgen van het aanpakken van deze kwesties nog niet in detail geanalyseerd, in het bijzonder het probleem om aan de ver‑ wachtingen van een aantal middelgrote en kleine lidstaten te voldoen. De lid‑ staten hebben over deze kwestie geen gemeenschappelijk standpunt bereikt en hebben evenmin overeenstemming bereikt over de harmonisering van regels en wetgeving die van toepassing zijn in crisis- en noodsituaties, de opleiding van het personeel en de kostenverdeling.
De potentiële voordelen van de EDEO als vaste voorzit‑ ter van de voorbereidende instanties van de Raad zijn niet volledig verwezenlijkt
65
De HV/VV is voorzitter van de Raad Bui‑ tenlandse Zaken, een van de formaties van de Raad van de Europese Unie, en benoemt de vaste voorzitters van som‑ mige van zijn voorbereidende instanties, met inbegrip van het Politiek en Veilig‑ heidscomité. Dit vergemakkelijkt welis‑ waar de coördinatie en geeft de EDEO een belangrijke invloed op de volledige cyclus van het buitenlands beleid, maar er zijn enkele tekortkomingen, zoals het ontbreken van een voorbereidende instantie die zich buigt over de externe dimensie van het interne beleid.
66
Het werken met vaste voorzitters zou als voordeel — ten opzichte van het vroegere model van het roulerend voorzitterschap — bieden dat dit lange‑ termijnplanning en strategisch denken zou bevorderen. Volgens de antwoorden van de lidstaten op de enquête van de Rekenkamer heeft het EDEO‑voorzitter‑ schap van de comités van de Raad en de Raadswerkgroepen niet geleid tot een meer strategische aanpak dan het geval was ten tijde van het roulerend voorzitterschap.
67
Over het geheel genomen vereist de hui‑ dige opzet nog steeds nauwe samenwer‑ king met het roulerend voorzitterschap, dat de Raad Algemene Zaken voorzit: deze is verantwoordelijk voor essentiële onderwerpen, zoals de toetredings onderhandelingen, het Comité van permanente vertegenwoordigers en een aantal relevante Raadswerkgroepen, zoals die inzake ontwikkeling. In de prak‑ tijk heeft deze coördinatie tot dusver ge‑ werkt, ofschoon de doelmatigheid ervan te lijden had onder de tekortkomingen in de planning en de agendab epaling van de EDEO; dat heeft geleid tot de laattijdige indiening van documenten en korte termijnen vóór internationale topontmoetingen.
Conclusies en aanbevelingen 68
Dit verslag is het resultaat van een onafhankelijke beoordeling van de oprichting van de EDEO. De controle van de Rekenkamer vond plaats op hetzelfde moment als de voorbereiding van de tussentijdse evaluatie van de EDEO. De bevindingen en aanbevelingen van de Rekenkamer zijn in het algemeen in overeenstemming met de zelfbeoorde‑ ling van de EDEO; dat zet de noodzaak om de vastgestelde tekortkomingen te verhelpen, kracht bij.
69
Met de oprichting van de EDEO beschikt de EU over een operationele dienst voor haar buitenlands beleid, uitgerust met beleidsafdelingen en structuren voor crisisbeheersing, een uitgebreid netwerk van diplomatieke posten en een even‑ wichtige aanwezigheid van verschillende personeelsbronnen.
70
De EDEO is opgericht in een periode van financiële beperkingen en toenemende onrust nabij de grenzen van de EU. De oprichting verliep ook overhaast en was ontoereikend voorbereid; tegelijkertijd waren er te veel beperkingen en vaag omschreven taken. In het algemeen droegen al deze factoren bij aan een moeilijke aanvangssituatie (paragrafen 13-22).
71
Ook tekortkomingen bij het bepalen van doelstellingen en de planning, de organisatie en toewijzing van mid‑ delen hebben de doelmatigheid van de EDEO verminderd. De speciale vertegenwoordigers van de EU zijn nog niet voldoende geïntegreerd in de werkzaamheden van de EDEO. Wat de aanwerving betreft, stelde Rekenkamer vast dat het grote gebrek aan evenwicht qua gender en geografische herkomst nog niet is weggewerkt en dat de wer‑ vingsprocedures duur en tijdrovend zijn (paragrafen 23-50).
72
Over het algemeen was de coördinatie tussen de EDEO en de Commissie slechts gedeeltelijk doeltreffend, voornamelijk vanwege het ontbreken van effectieve coördinatiemechanismen op hoog niveau en een rigide financieel en administratief kader in de delegaties, wat middelen onttrekt aan de beleids taken. De coördinatie met de lidstaten is verbeterd, hoewel zij verder kan wor‑ den ontwikkeld teneinde synergieën te benutten, zoals het delen van informatie of colocatie, consulaire diensten (met inbegrip van de consulaire bescherming van EU‑burgers) te verbeteren, en een meer strategische rol voor de Raad en zijn voorbereidende instanties te bevor‑ deren (paragrafen 51-67).
73
Op basis van bovenstaande conclusies formuleert de Rekenkamer volgende aanbevelingen: a) De EDEO dient zijn de doelstel‑ lingen, taken en bevoegdheden te verduidelijken, zijn organisatori‑ sche opzet te stroomlijnen en het administratieve kader waarbinnen hij werkt te vereenvoudigen. b) De EDEO dient met de lidstaten en de Commissie de noodzaak en de haalbaarheid te onderzoeken van het voorbereiden van een nieuw overkoepelend strategisch kader voor het beleid inzake buitenlandse zaken en veiligheid van de EU, dat ter goedkeuring aan de Europese Raad moet worden voorgelegd. c) De EDEO dient zijn integrale plan‑ ning te ontwikkelen om de interne samenhang van zijn verschillende activiteiten te vergroten en om deze beter te koppelen aan het jaarlijkse werkprogramma van de Commissie en het trioprogramma van de roule‑ rende voorzitterschappen.
24
Conclusies en aanbevelingen
d) De EDEO dient de Raad een voorstel te doen ter herziening van het be‑ staande kader dat van toepassing is op de speciale vertegenwoordigers van de EU, teneinde te zorgen voor hun vlotte integratie in de werk‑ zaamheden van de EDEO, met inbe‑ grip van een verduidelijking van de voorwaarden voor hun aanstelling, de kenmerken van hun mandaat, de mechanismen om hun prestaties te evalueren, en het voorstellen van wijzigingen in hun administratieve positie, inclusief personele en finan‑ ciële aspecten. e) De EDEO dient zijn aanwervingspro‑ cedures te herzien op basis van de ervaringen van de eerste drie jaar, een competentiekader voor mana‑ gers vast te stellen, meer gebruik te maken van nieuwe technologieën om kosten te besparen, het gebruik van „assessment centres” (beoor‑ delingscentra) in te voeren voor gevoelige functies en selectiever te zijn bij het bepalen van de functies waarvoor de betrokkenheid van het politieke niveau tijdens de selectie‑ procedure wenselijk is.
f) De EDEO en de Commissie dienen een voorstel te doen voor een nieuw bestuurlijk en financie‑ ringskader voor het beheer van de EU‑delegaties ter vermindering van de complexiteit en rigiditeit die voortvloeien uit de huidige budget‑ taire regelingen en om te zorgen voor een flexibel gebruik van het personeel van de EU‑delegaties in het belang van de EU. g) De EDEO dient zijn inspanningen voort te zetten ter bevordering van de uitwisseling van informatie en colocatie met de lidstaten; hij dient een haalbaarheidsonderzoek te ver‑ richten naar het starten van consu‑ laire dienstverlening, met inbegrip van de consulaire bescherming van EU‑burgers.
Dit verslag werd door kamer III onder voorzitterschap van de heer Karel PINXTEN, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 20 mei 2014.
Voor de Rekenkamer
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA President
25
Antwoorden van de EDEO Opmerkingen De rol van de EDEO werd te laat vastgesteld en in vage termen omschreven
15
De opdracht van de EDEO is de hoge vertegenwoordiger bij te staan bij het vervullen van zijn of haar taken, name‑ lijk het uitvoeren van het GBVB en het GVDB van de Unie volgens het mandaat van de Raad, en het verzekeren van de samenhang in het externe optreden van de Unie. Besluiten van het GBVB worden unaniem door de lidsta‑ ten genomen, hetgeen betekent dat de EDEO slechts een overkoepelende strategie voor het buitenlands beleid kan opzetten als de EU‑lidstaten de hoge vertegenwoor diger een duidelijke opdracht geven in die richting, hetgeen niet het geval is geweest. Een aantal lidstaten heeft wel zekere initiatieven genomen, zoals het project voor een Europese mondiale strategie, dat door Spanje, Italië, Polen en Zweden werd gesteund, maar niet door de andere lidstaten, en waarbij de EDEO nauw betrokken is geweest. De strategische aanpak van de EU blijft gebaseerd op de Europese veiligheidsstrategie van 2003 en het tenuitvoerleggingsverslag daarvan uit 2008, waarvan de bevindingen ten dele nog steeds geldig en pertinent zijn (zie ook de opmerkingen bij paragraaf 25).
De EDEO had te kampen met een aantal politieke en financiële problemen
21
Wat het secretariaat‑generaal van de Raad betreft, was er een geleidelijk en snel uitdoofscenario.
De EDEO gaf geen prioriteit aan de ontwikkeling van een overkoepelend strategisch kader voor het buitenlands beleid van de EU en stelde geen interne strategie vast
25
Sinds het begin van haar mandaat heeft de hoge ver‑ tegenwoordiger/vicevoorzitter bij herhaling verklaard dat de betrekkingen met de strategische partners een prioriteit van het buitenlands beleid van de EU zijn. Er is intens discussie gevoerd over de vraag hoe kan worden
26
gegarandeerd dat de EU deze cruciale betrekkingen beter aanpakt, ook op het hoogste politieke niveau, zoals op de Europese Raad (september 2010), op ministerniveau (Raad Buitenlandse Zaken van december 2010), en speciaal de Gymnich‑bijeenkomst (september 2011), alsook bij een aantal andere gelegenheden. Door het heterogene karak‑ ter van de strategische partnerlanden en hun respectieve betrekkingen met de EU is steeds erkend dat een uni‑ forme aanpak van deze betrekkingen niet de beste weg is. Initieel lag de nadruk van de discussies hoofdzakelijk op strategische partnerschappen met de Verenigde Staten, Rusland en China. Dan verschoof de aandacht naar Brazi‑ lië, India, Zuid‑Afrika en alle andere strategische partners. Er moet ook op worden gewezen dat de structuur van de strategische partnerschappen, met regelmatige vergade‑ ringen op diverse niveaus en specifiek regelmatige top‑ ontmoetingen, een systematische vervolgcontrole door de lidstaten mogelijk maakt en een geleidelijke aanpas‑ sing van deze partnerschappen aan de politieke priori‑ teiten en de veranderende internationale toestand. In dit verband zijn de discussies binnen Coreper naar aanleiding van de topontmoetingen bijzonder relevant.
De complexe organisatie van de EDEO maakt een tijdige samenwerking tussen departementen niet gemakkelijk
32 Tekstvak 1 — Het crisisplatform
Er werden twee nieuwe mechanismen ingesteld om de coördinatie te bevorderen, zoals de raad van bestuur voor crisismanagement die horizontale kwesties behan‑ delt, en het crisisplatform dat de EU‑respons op een crisis organiseert vanuit alle oogpunten (diplomatiek, huma‑ nitair, veiligheid, crisisbeheer enz.) met alle relevante belanghebbenden van de EDEO en van de Commissie (meer bepaald DG ECHO en DG Ontwikkeling en Samen‑ werking — EuropeAid). Wanneer een crisisplatform wordt gelanceerd, coördineert de hoge vertegenwoordi‑ ger, of de uitvoerend secretaris‑generaal, of de direc‑ teur‑generaal voor het betreffende geografische gebied tezamen met de directeur‑generaal voor crisisrespons en operationele coördinatie, de vergadering met het oog op operationele conclusies met alle betrokkenen voor de formulering van de respons van de EU. Zoals onlangs verklaard in de recent goedgekeurde mededeling over de integrale aanpak worden er op zeer regelmatige basis crisisplatforms gelanceerd voor alle landen in crisis, zoals het geval was voor de EU‑respons in Libië tot oktober 2011.
27
Antwoorden van de EDEO
34
De speciale vertegenwoordigers van de EU zijn onvoldoende in de EDEO geïntegreerd
In cijfers uitgedrukt hebben 70 van de 140 hoofden van delegaties een veiligheidsmachtiging. Dit proces vergt tijd vanwege de betrokkenheid van de nationale diensten. Sinds de oprichting van de EDEO is op dit punt echter aanzienlijke vooruitgang geboekt, en de trend is stijgend. Het is de bedoeling te komen tot een situatiewaarin elk hoofd van delegatie over de passende veiligheidsmachtiging beschikt. Daarom worden de ministeries van Buitenlandse Zaken erover ingelicht dat hun kandidaten indien mogelijk reeds over een veilig‑ heidsmachtiging moeten beschikken.
36
Wat betreft punt b) geldt hetzelfde voor verslagen van civiele GVDB‑missies.
Wat gerubriceerde informatie betreft, worden er in de delegaties registers bijgehouden voor documenten met rubriek EU CONFIDENTIAL en hoger. De functionaris‑ sen voor de registercontrole (RCO’s) worden opgeleid en voorbereid om deze gerubriceerde documenten te behandelen. Wat de rubriceringssystemen betreft: alle delegaties heb‑ ben de mogelijkheid informatie met rubriek EU RESTRIC‑ TED en lager te versturen en te ontvangen, met inbegrip van verslagen op dat rubriceringsniveau. In hetzelfde systeem worden de politieke rapportage en die van de inlichtingendiensten gecombineerd. Momenteel zijn 23 delegaties uitgerust met systemen die het verzenden en ontvangen van informatie tot EU SECRET mogelijk maken. Tegen eind 2014 zal dit aantal stijgen tot 30 en het streefcijfer voor medio 2016 is 60. Ook dit systeem combineert de twee typen rapportage. Ten slotte is een volledige herziening van het rubrice‑ ringssysteem aan de gang met als doel de tot dusver bestaande heterogene systemen om te vormen in een corporatief EDEO‑systeem. Het is de bedoeling dat dit in 2016 operationeel zal zijn.
Naast de opdracht om de consistentie en samenhang van het EU‑optreden te garanderen, ondersteunen de speciale vertegenwoordigers van de EU de werkzaam‑ heden van de hoge vertegenwoordiger/vicevoorzitter in hun respectieve regio’s of op hun specifieke terrein. Zij hebben een belangrijke rol in de ontwikkeling van een sterker en doeltreffender buitenlands en veiligheids beleid van de EU en in de inspanningen van de EU om een doeltreffender, coherenter en geschikter actor te worden op wereldvlak. Zij verzekeren een actieve poli‑ tieke aanwezigheid van de EU in belangrijke landen en regio’s en fungeren alzo als de stem en het gezicht van de EU en haar beleid.
37
In principe coördineren de speciale vertegenwoordigers van de EU hun optreden met de relevante EU‑actoren. Bijvoorbeeld wordt in artikel 12, lid 2, van Besluit 2011/426/GBVB van de Raad van 18 juli 2011 houdende benoeming van de speciale vertegenwoordiger van de Europese Unie in Bosnië en Herzegovina het volgende verklaard: „Ter ondersteuning van crisisbeheersingsope‑ raties van de Unie draagt de speciale vertegenwoordiger van de EU, samen met de andere actoren van de Unie in het veld, zorg voor een betere verspreiding en uitwisse‑ ling van informatie door deze actoren van de Unie, met het oog op een zo groot mogelijk gemeenschappelijk bewustzijn en een zo groot mogelijke gemeenschappe‑ lijke beoordeling van de situatie.” Hun integratie in de structuren blijft echter nog een probleem.
38
Zoals vastgesteld in hun opdracht zijn de speciale verte‑ genwoordigers van de Europese Unie verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging van hun opdracht en hande‑ len zij onder het gezag van de hoge vertegenwoordiger en in nauwe samenwerking met de EDEO. Hiermee wordt hun bewegingsruimte sterk ingeperkt.
28
Antwoorden van de EDEO
39
De Commissie is verantwoordelijk voor de financiële uitvoering van de besluiten van de Raad die voor elke benoeming van de respectieve speciale vertegenwoor‑ digers van de Europese Unie worden vastgesteld. Het grootste deel van de begroting van de speciale vertegen‑ woordigers van de Europese Unie heeft betrekking op personeelskosten en logistieke uitgaven die uit hun aard kunnen worden beschouwd als administratieve uitgaven, maar die momenteel worden beheerd als huishoudelijke uitgaven omdat zij uit de GBVB‑begroting komen. Dit leidt tot diverse procedures, hetgeen geen optimale situatie is. Elke speciale vertegenwoordiger van de Europese Unie moet immers zijn eigen bureau opzetten en beheren, alle administratieve, logistieke, contractuele en financiële kwesties beredderen met zeer weinig personeel en nood‑ zakelijk beschikken over alle nodige gespecialiseerde kennis en ervaring voor het beheren van een dergelijk bureau. In 2013 liep het bedrag dat voor de speciale verte‑ genwoordigers van de Europese Unie uit de GBVB‑begro‑ ting was toegewezen, op tot 23,5 miljoen euro. Dit zou substantieel kunnen worden verbeterd indien het ondersteunende personeel en hun functies zouden worden samengebracht via een van de volgende opties:
—— integratie in de Europese Dienst voor extern optreden;
—— integratie in een centrum met gemeenschappe‑ lijke dienstverlening;
—— opzetten van een specifieke ondersteunende dienst.
In de huidige situatie krijgen de speciale vertegenwoor‑ digers van de Europese Unie aanzienlijke steun van de dienst Instrumenten voor het buitenlands beleid (FPI) op sommige gebieden, meer bepaald voor financiering en contracten, aanbestedingen, gebruik van kadercontrac‑ ten voor essentiële diensten en uitrusting, en ook van de EDEO. De EDEO verstrekt aanzienlijke logistieke steun (kan‑ toren, kantoormateriaal, IT en communicatie‑uitrusting en -diensten), die wordt geformaliseerd via memoranda van overeenstemming. De in Brussel gestationeerde speciale vertegenwoordigers van de Europese Unie zijn gehuisvest in het EDEO‑gebouw en de speciale vertegenwoordigers van de Europese Unie die tegelijkertijd hoofd van dele‑ gatie buiten de EU zijn, zijn gevestigd in hun delegatie en maken gebruik van de diensten daarvan. Ongeacht de integratie‑optie die in de toekomst zal wor‑ den toegepast, zal een afzonderlijke rapportage over de
activiteiten van de speciale vertegenwoordigers van de Europese Unie los van de EDEO toch noodzakelijk blijven, omdat specifieke bepalingen in het Verdrag op hen van toepassing zullen blijven.
De EDEO kampte met problemen voor de aanwerving van personeel op sleutelfuncties met de overgedragen middelen
43
Zie de opmerking over paragraaf 34.
44
De EDEO werd zo opgezet om een soort kruisbestuiving mogelijk te maken tussen de werkwijzen van de nationale diplomatieke diensten van de EU‑lidstaten en het per‑ soneel dat uit de Europese instellingen afkomstig is. Van meet af aan was het de bedoeling dat het gedetacheerde personeel bij toerbeurt operationeel zou zijn. De nationale deskundigen die bij de EDEO worden gedetacheerd, krij‑ gen de kans zich vertrouwd te maken met de operationele kant van het Europese beleid en met de Europese struc‑ turen. Deze aspecten zijn ongetwijfeld een voordeel voor hun respectieve besturen.
De aanwervingsprocedures duurden lang, waren duur en hebben reeds bestaande onevenwichtigheden niet volledig weggewerkt
47
De sollicitatiegesprekken in Brussel voor de kandidaat hoofden van delegatie worden noodzakelijk geacht omdat deze personen belangrijke beheersfuncties buiten de hoofdzetel zullen vervullen. Hoewel het kan voorkomen dat de definitieve sollicita‑ tiegesprekken voor de kandidaat‑hoofden van delega tie door de hoge vertegenwoordiger/vicevoorzitter vanwege onoverkomelijke agendaproblemen moeten worden verplaatst naar een andere datum, wordt toch alle moeite gedaan om de kandidaten van elke wijziging van datum en/of uur van het sollicitatiegesprek in kennis te stellen alvorens zij hun reis aanvatten.
48
Voorts heeft de EDEO een analyse verricht van de moge‑ lijke voordelen van het gebruik van „assessment centres”
29
Antwoorden van de EDEO
(beoordelingscentra) voor managementfuncties. Wij kwa‑ men tot de conclusie dat dit geen optimale oplossing was voor een instelling als de onze, met name in de opstart‑ fase en in het licht van de verplichting om in snel tempo de quota van diplomaten uit de lidstaten op te vullen.
49
Op basis van de cijfers van februari 2014 is het juist dat vrouwen een lager percentage vertonen dan mannen in de categorie administrateur, maar het percentage vrou‑ wen in beheersfuncties is gestegen tot 25,5 %. Ondanks het overgeërfde geografische onevenwicht heeft de EDEO aanzienlijke inspanningen gedaan om voor de categorie diplomaten uit lidstaten diplomaten uit de „nieuwe” lidstaten in dienst te nemen. Per februari 2014 kwamen 29 % van de diplomaten uit lidstaten in beheersfuncties uit de „nieuwe” lidstaten. Wat het evenwicht qua geslacht en geografische her‑ komst betreft, ligt het slaagpercentage van vrouwen die zich kandidaat stellen, hoger dan dat voor mannen; het probleem is voldoende vrouwelijke kandidaten te krijgen. Wat het geografische onevenwicht betreft, hangt het ervan af welke cijfers worden gebruikt: in het personeels‑ verslag van 2013 wijzen wij op een stijging van 16,9 % naar 18,6 % van EU-12-ambtenaren op AD‑niveau, terwijl dit volgens de grootte van deze landen 20,6 % zou moe‑ ten zijn. Het verschil is dus klein en wordt snel kleiner. Wat AST‑niveau betreft, gingen we in één jaar van 12,7 % naar 16,1 %. Voor contractuelen liggen de cijfers lager.
50
Het programma van de introductie‑opleiding waarmee het personeel wordt voorbereid op een eerste post in een delegatie, werd effectief aangepast aan de behoef‑ ten van de nieuwe personeelsleden. Tijdens de jaarlijkse seminars voor personeel in de delegaties werden ook systematisch opleidingen georganiseerd voor diploma‑ tieke opdrachten.
De coördinatie met de Commissie was gedeeltelijk doeltreffend
54
Er moeten inderdaad meer inspanningen worden gedaan om de GBVB‑structuren beter te laten aansluiten op die van de Commissie en de EDEO zelf.
Belangrijke voorbeelden zijn ook de wekelijkse ver‑ gadering tussen het hoofd operationele zaken van de EDEO en de directeur‑generaal van DG Ontwikkeling en Samenwerking — EuropeAid en die met het kabinet van de commissaris die bevoegd is voor uitbreiding en het nabuurschapsbeleid. Naast deze periodieke vergaderin‑ gen hebben andere coördinatiemechanismen bijge‑ dragen tot de doeltreffendheid van de samenwerking tussen de EDEO en de Commissie. Schriftelijke overeen‑ komsten (zoals de werkafspraken tussen de EDEO en de Commissie, zie paragraaf 56) en comités (zoals EUDEL, zie paragraaf 60) zijn goede voorbeelden van dergelijke mechanismen.
56
Het EU‑Situatiecentrum houdt zich voornamelijk bezig met politieke crises en grote natuurrampen buiten de EU. Het Europees Centrum voor respons in noodsituaties (EERC) houdt zich voornamelijk bezig met natuurrampen buiten en binnen de EU, overeenkomstig de EU‑wet geving inzake humanitaire hulp en civiele bescherming. Om synergieën aan te moedigen en overlappingen te beperken, werd in de evaluatie van de EDEO van 2013 voorgesteld om het EERC en het EU‑Situatiecentrum samen te plaatsen.
De nieuwe opzet van de EU‑delegaties vereist meer coördinatiewerkzaamheden en het administratieve beheer ervan is minder doelmatig
57
De EDEO deelt volledig de analyse van de Rekenkamer van de financiële circuits in de delegaties die ook geldt voor de GBVB‑begroting, meer bepaald voor een doeltreffend beheer van de begroting van civiele GVDB‑missies.
59
De regel die is overeengekomen tussen de EDEO en de Commissie en die van toepassing is op de betrek‑ kingen tussen de hoofdzetel en de delegaties, is dat alle hoofden van delegaties moeten worden ingelicht over alle instructies die afkomstig zijn van de hoofdzetel en bestemd zijn voor de delegaties, en dat zij kennis moe‑ ten krijgen van alle verslagen die van hun delegatie naar de hoofdzetel worden gezonden.
30
Antwoorden van de EDEO
60
Dit dubbele systeem (COMDEL‑EUDEL) leidt tot vele debatten over dezelfde kwesties, trage besluitneming en mogelijke belemmeringen voor directe contacten tussen de EDEO en de diensten van de Commissie. De voorbije maanden werd echter het EUDEL‑formaat aangepast en vindt het nu plaats op directeursniveau, hetgeen beter past voor het treffen van besluiten. Wij zijn het er echter mee eens dat de coördinatie van het beheer van de dele‑ gaties eenvoudiger zou zijn indien er slechts één forum, namelijk EUDEL, zou bestaan.
De lidstaten en de EDEO benutten het potentieel voor synergieën tussen hun netwerken van diplomatieke vertegenwoordigingen nog niet ten volle
63
Naast de vier reeds bestaande projecten voor het delen van kantoorruimte werden sinds de oprichting van de EDEO in zeven derde landen nog acht dergelijke projec‑ ten met diverse lidstaten ondernomen. Andere projecten voor het delen van kantoorruimte worden onderzocht en naar verwachting zal deze praktijk zich verder ontwik‑ kelen. Voor de EDEO is het delen van kantoorruimte een prioriteit, niet alleen om praktische en economische redenen, maar ook vanwege de symbolische waarde. Wat betreft gemeenschappelijke verslaggeving tussen de EU‑instellingen en de lidstaten, bestaat er zowel op het niveau van de hoofdzetel als op delegatieniveau een meer systematisch en gestandaardiseerd systeem. De EDEO zet de praktijk van gemeenschappelijke verslag‑ geving over topontmoetingen, EU- en bilaterale ontmoe‑ tingen, bezoeken enz., via COREU voort, zoals voorheen door het roulerende EU‑voorzitterschap werd gedaan. De EU‑delegaties houden daarnaast een aantal gemeen‑ schappelijke EU‑coördinatievergaderingen op diverse niveaus zoals dat van hoofd van de missie, plaatsver‑ vangend hoofd van de missie, economische en handels‑ aangelegenheden, samenwerking, pers, informatie en cultuur enz. Er wordt ook regelmatig aan gezamenlijke verslaggeving van EU‑hoofden van de missie gedaan door EU‑delegaties en ambassades van EU‑lidstaten in derde landen. De delegaties verspreiden ook regelmatig andere verslagen, analytische onderzoeken en evalua‑ ties, en e‑notes. De EDEO verspreidt tevens dagelijks LTTs (line‑to‑take) over belangrijke gebeurtenissen op inter‑ nationaal gebied. De LTTs zijn een efficiënte manier om het EU‑standpunt over internationale beleidskwesties of andere kwesties met een internationale relevantie ken‑ baar te maken, zoals economische en handelskwesties,
migratie, veiligheid enz. De EU‑delegaties verspreiden normaal gezien regelmatig deze LTTs onder de ambas‑ sades van de EU‑lidstaten in derde landen.
64
Er moet inderdaad op worden gewezen dat de consu‑ laire bescherming een nationale bevoegdheid blijft, en dat de delegaties bijgevolg geen directe bijstand aan EU‑burgers verlenen. De delegaties bieden steun aan de lidstaten door de samenwerking te vergemakkelijken en hen te helpen met steun aan niet‑vertegenwoordigde burgers. Dit geschiedt in een aantal landen. Een recent voorbeeld is Zuid‑Sudan waar de delegatie geholpen heeft met het lokale coördineren van de evacuatie van niet‑vertegenwoordigde burgers (voornamelijk afkom‑ stig uit de volgende landen: Italië, België, Finland, Portu‑ gal, Zweden, Ierland, Griekenland, Denemarken); andere voorbeelden zijn Libanon en de Filipijnen om slechts de meest recente gevallen te noemen.
De potentiële voordelen van de EDEO als vaste voorzitter van de voorbereidende instanties van de Raad zijn niet volledig verwezenlijkt
Gecombineerd antwoord op de paragrafen 65-67
Dit is inderdaad nog een lopend proces. De stabiliteit en de groeiende ervaring van de zittende voorzitters hebben echter al ettelijke voordelen opgeleverd, naast de verdere ontwikkeling van hun rol, met name voor de manier waarop werkgroepen en comités samenwer‑ ken met derde landen via bezoeken aan derde landen en voor de regelmatige dialoog van de voorzitter met derde landen, maatschappelijke organisaties en andere belanghebbenden.
65
Er zijn diverse werkgroepen van de Raad die zich bezig‑ houden met de externe dimensie van het interne beleid zoals COTER (externe dimensie van terrorisme) en JAIEX (externe dimensie van justitie en binnenlandse zaken). Deze werkgroepen worden echter voorgezeten door het roulerende voorzitterschap, binnen de sectorale gebie‑ den waarvoor zij bevoegd zijn.
31
Antwoorden van de EDEO
66
Het ligt in de aard van het GBVB dat de meeste beleids‑ gebieden ervan verband houden met niet geplande en niet te voorziene gebeurtenissen en met de noodzaak van urgente respons op een crisissituatie. De reële voor‑ delen van een permanent voorzitterschap zijn: 1. beschikken over een voortdurende aanspreekpartner voor politieke dialoog en overleg met derde landen. Bijvoorbeeld is de voorzitter van het PVC erin geslaagd de kwijnende dialoog met de Verenigde Staten nieuw leven in te blazen, die voordien geen belangstelling hadden om elke zes maanden met een andere aan‑ spreekpartner samen te komen. 2. vermijden dat de beleidsprioriteiten worden vastge‑ steld overeenkomstig de politieke verwachting om binnen zes maanden met resultaten te komen. Be‑ paald beleid zoals de strategieën voor maritieme vei‑ ligheid in de Golf van Guinee werd zeer geleidelijk en grondig ontwikkeld over een veel langere tijdsspanne en leidt tot betere resultaten.
67
De coördinatie tussen organen die worden voorgezeten door drie verschillende voorzitterschappen (EDEO, rou‑ lerend voorzitterschap en de voorzitter van de Europese Raad) en die hetzelfde beleidsgebied behandelen, is een complexe zaak. Het coördinatieproces wordt overigens nodeloos bemoeilijkt door het feit dat de mandaten van de organen van de Raad sinds het Verdrag van Lissabon niet werden gewijzigd, hetgeen betekent dat de verde‑ ling van de verantwoordelijkheid tussen GBVB/niet‑GBVB niet steeds de verschillende verantwoordelijkheden van EDEO, Commissie en Raad weerspiegelt.
Conclusies en aanbevelingen 71
Tijdens de eerste maanden van de start van de EDEO hadden alle administratieve diensten zich toegelegd op stroomlijningsprocessen die voordien geheel of gedeel‑ telijk met steun van de diensten van de Commissie waren gedaan (HR, IT enz.). In 2012 en nog meer in 2013 waren de reorganisatie van de structuur van de hoofd‑ zetel van de EDEO, de toewijzing van 20 administrateurs‑ posten van de hoofdzetel naar de delegaties en de op nulgroei gebaseerde herschikking van de middelen van de delegaties, de eerste initiatieven voor meer doeltref‑ fendheid bij het plannen en toewijzen van middelen. De goedkeuring van het evaluatiesysteem voor het personeel van de EDEO in 2012 en de daarop volgende eerste toepassing ervan in 2013 beogen de basis te leg‑ gen voor een omvattende en geïntegreerde aanpak van het prestatiebeheer. Hierdoor moet naar verwachting de band tussen de inbreng van het personeel en de prioriteiten van de EDEO geleidelijk aan worden versterkt ten gunste van de doeltreffendheid en doelmatigheid van de instelling. De doeltreffendheid van de EDEO zal feitelijk verbe‑ teren door een betere onderlinge aanpassing van de doelstellingen van de organisatie en van de individuele personen.
72
Sinds 2012 zijn er regelmatig werkvergaderingen tus‑ sen de EDEO en de HR‑teams van DG Ontwikkeling en Samenwerking — EuropeAid die zich bezighouden met het postenbeheer in de delegaties; hierdoor kreeg de coördinatie tussen EDEO en de Commissie relevante stimulansen. HR‑systemen zoals Sysper2 werden herzien om het medebeheer te verbeteren (job‑context‑systeem).
32
Antwoorden van de EDEO
73 a)
De EDEO neemt nota van de aanbeveling van de Reken‑ kamer en houdt hiermee reeds rekening in de context van de evaluatie van de EDEO.
73 b)
De EDEO is niet overtuigd van de noodzaak en haalbaar‑ heid van een nieuw overkoepelend strategisch kader voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid van de EU, om de hierboven uiteengezette redenen (zie het ant‑ woord op paragraaf 25). De EDEO staat echter open om de zaak met de Raad en de Commissie in de toekomst opnieuw aan te kaarten.
73 c)
De EDEO aanvaardt deze aanbeveling. Tegelijk wijst de EDEO op de inspanningen die reeds werden gedaan om interne en interinstitutionele coherentie te verzekeren en herhaalt hij zijn voornemen om verder vooruitgang op dit punt te boeken in nauwe samenwerking met andere betrokken EU‑instellingen en EU‑lidstaten.
73 d)
De EDEO aanvaardt deze aanbeveling. Er werden voor‑ stellen gedaan aan de Raad en de Commissie, en deze zullen verder worden besproken.
73 e)
De EDEO heeft nota genomen van de aanbeveling van de Rekenkamer en deelt de geest ervan. De EDEO her‑ haalt echter zijn twijfels in verband met het gebruik van beoordelingscentra in de huidige stand van de ontwik‑ kelingen van het HR‑beleid van de EDEO.
73 f)
De EDEO accepteert deze aanbeveling die ook van toepassing moet zijn op het beheer van de civiele GVDB‑missies. Momenteel wordt er in de Commissie gepraat over voorstellen en de EDEO zal verder pleiten voor een vereenvoudiging van het kader voor het finan‑ ciële beheer van de delegaties.
73 g)
De EDEO aanvaardt deze aanbeveling en wijst erop dat in verband met het delen van kantoorruimte intense en vruchtbare contacten lopen met de lidstaten van de EU en andere EU‑instellingen zoals de EIB. Wat de consulaire diensten betreft, lopen er bilaterale contacten met de lidstaten teneinde hun specifieke behoeften en verwach‑ tingen te kennen. Alle vooruitgang op dit gebied hangt af van de instemming van de lidstaten.
WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR? Gratis publicaties: •
één exemplaar: via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
•
meerdere exemplaren of posters/kaarten: bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm), bij de delegaties in niet‑EU‑landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm), door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm), door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*). (*)
De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.
Betaalde publicaties: •
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Betaalde abonnementen: •
bij een van de verkoopkantoren van het Bureau voor publicaties van de Europese Unie (http://publications.europa.eu/others/agents/index_nl.htm).
QJ-AB-14-011-NL-C ISSN 1831-0915
Bij het Verdrag van Lissabon werd de functie gecreëerd van hoge vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, tevens vicevoorzitter van de Europese Commissie. De hoge vertegenwoordiger wordt bij deze taak ondersteund door een nieuw diplomatiek corps, de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO). In dit verslag wordt ingegaan op de vraag of de oprichting van de EDEO doeltreffend is beheerd. De conclusie luidt dat de EDEO zonder adequate voorbereiding werd opgezet en dat de doeltreffendheid ervan te lijden had onder tekortkomingen in het beheer van de middelen ervan. Tevens constateerde de Rekenkamer dat, hoewel de coördinatie tussen de EDEO enerzijds en de Commissie en de lidstaten anderzijds verbeterde, deze nog steeds te wensen overliet.
EUROPESE REKENKAMER
