Speciaal verslag nr. 11
2008
EUROPESE REKENKAMER
HET BEHEER VAN DE STEUN VAN DE EUROPESE UNIE VOOR DE OPENBARE OPSLAG VAN GRANEN
NL
Speciaal verslag nr.
11
2008
HET BEHEER VAN DE STEUN VAN DE EUROPESE UNIE VOOR DE OPENBARE OPSLAG VAN GRANEN
(uitgebracht overeenkomstig artikel 248, lid 4, tweede alinea, EG)
EUROPESE REKENKAMER
2
EUROPESE REKENKAMER 12, rue Alcide De Gasperi L-1615 Luxembourg Tel. (352) 4398 45410 Fax (352) 4398 46430 Mail :
[email protected] Internet : http://www.eca.europa.eu
Speciaal verslag nr.
11
2008
Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu). Bibliografische gegevens bevinden zich aan het einde van deze publicatie. Luxemburg: Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen, 2009 ISBN 978-92-9207-037-3 DOI 10.2865/66147 © Europese Gemeenschappen, 2009 Overneming met bronvermelding toegestaan Printed in Belgium
INHOUD
Paragraaf
IIX
SAMENVATTING
112
INLEIDING
17
ACHTERGROND
812
OVERZICHT VAN DE BEHEERSSYSTEMEN
1316
REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE
1743
OPMERKINGEN
1733 18 19 2029 3033
WERDEN DE FYSIEKE VERRICHTINGEN BETREFFENDE DE OPENBARE OPSLAG VAN GRANEN GOED BEHEERD? HET OPNEMEN VAN GRANEN IN OPSLAG DE FYSIEKE BEVEILIGING VAN OPGESLAGEN GRANEN DE AFZET VAN OPGESLAGEN GRANEN HET VOORKOMEN VAN STRUCTURELE OPSLAG
3443 3638 3940 4143
ZORGEN DE PROCEDURES VAN DE COMMISSIE ERVOOR DAT DE KOSTEN VOOR DE EU TOT EEN MINIMUM WORDEN BEPERKT? TECHNISCHE KOSTEN WAARDEVERMINDERINGSKOSTEN FINANCIERINGSKOSTEN
4454
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN BIJLAGE I HOEVEELHEDEN GRAAN IN OPENBARE OPSLAG AAN HET EIND VAN HET BOEKJAAR 30 SEPTEMBER BIJLAGE II UITGAVEN VOOR DE INTERVENTIEOPSLAG VAN GRAAN PER KOSTENTYPE BIJLAGE III BIJZONDERHEDEN BETREFFENDE DE BEREKENING VAN DE UITGAVEN GEDAAN IN HET KADER VAN OPENBAREOPSLAGVERRICHTINGEN ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE
SAMENVATTING I. Openbare opslag van landbouwproducten heeft ten doel de markten te stabiliseren en de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren. De lidstaten kopen de producten tegen de interventieprijs die de Raad op basis van een voorstel van de Commissie heeft vastgesteld en houden ze opgeslagen totdat ze kunnen worden verkocht zonder de prijs op de EU-markten te ondermijnen.
II. De voorraden opgeslagen graan dalen de laatste tijd door een aanzienlijke stijging van de marktprijzen. Het toekomstige niveau hangt ook af van vele andere factoren, zoals de klimatologische omstandigheden en de beleidskeuzes in het kader van de zogeheten ‘Health Check’ van de Commissie in 2008.
III. De Rekenkamer controleerde de zuinigheid van de steun van de Europese Unie voor de openbare opslag van granen en met name de mate waarin werd gezorgd voor minimale kosten en maximale ontvangsten. De basis hiervoor was een onderzoek van de gegevens bij de Commissie en in de twee lidstaten met de grootste voorraden. Bij een steekproef van 18 partijen graan in 11 opslagplaatsen werden de omstandigheden en de kwaliteit ter plaatse onderzocht.
5
SAMENVATTING IV.
VII.
De Rekenkamer constateerde dat de procedures die ervoor moeten zorgen dat de gekochte granen van de vereiste kwaliteit zijn en deugdelijk worden opgeslagen, correct worden toegepast.
De betalingen aan de lidstaten voor de opslag van granen zijn gebaseerd op aan de Commissie meegedeelde gegevens. Gezien de omvang van de betrokken bedragen moet de Commissie haar onderzoeksprocedures verbeteren en controles ter plaatse van de gegevens invoeren.
V. De procedures voor de afzet van opgeslagen voorraden garanderen niet altijd dat de netto interventiekosten tot een minimum worden beperkt of dat de voorraden niet langer opgeslagen blijven dan nodig. De Rekenkamer beveelt het volgende aan: a) bij de vaststelling van de minimumverkoopprijs moet rekening worden gehouden met de kwaliteit en de locatie van het graan; b) w a n n e e r d e m a r k t o m s t a n d i g h e d e n h e t toelaten: i)
mag het graan niet ten uitvoer worden aangeboden als er op de interne markt een hogere prijs kan worden verkregen, ii) m o e t e n e r i e t s l a g e r e p r i j s b i e d i n g e n worden geaccepteerd als die ruimschoots opwegen tegen toekomstige opslagkosten.
VI. De doorzichtigheid van het begrotingsproces kan worden verbeterd door alle kostenelementen van activiteiten vast te stellen die niet direct verband houden met het doel van de interventieopslag van granen, zoals ondersteuning van de meest behoeftigen of van de bio-ethanolindustrie.
VIII. De methode voor de berekening van de vergoedingen aan de lidstaten garandeert in het algemeen dat die vergoedingen de onderliggende kosten niet overtreffen en dat de lidstaten worden gestimuleerd, de kosten laag te houden. De Commissie moet haar standaardkosten voor transacties zonder verplaatsing echter opnieuw bekijken. Ook de tarieven bij de berekening van de financieringskosten moeten opnieuw worden bezien, zodat de lidstaten worden aangemoedigd om hun werkelijke financieringskosten te melden en het risico van overcompensatie tot een minimum wordt beperkt.
IX. Hoewel de door de Rekenkamer aanbevolen verbeteringen een beperkte financiële impact hebben in de huidige stabiele marktsituatie, kunnen ze van groot belang zijn voor de communautaire begroting als de graanvoorraden in de toekomst weer toenemen. Bovendien kunnen ze van invloed zijn op andere maatregelen voor interventieopslag. Daarom doet de Rekenkamer de dringende aanbeveling, deze verbeteringen zo snel mogelijk door te voeren.
INLEIDING
ACHTERGROND
1.
Openbare opslag van landbouwproducten heeft ten doel de betrokken markten te stabiliseren en de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren 1 . Wanneer de marktprijzen laag zijn, kopen de lidstaten (onder bepaalde voorwaarden) de door producenten of intermediairs aangeboden producten tegen de interventieprijs die de Raad op basis van een voorstel van de Commissie heeft vastgesteld. De producten blijven opgeslagen totdat ze op de interne markt worden afgezet wanneer de prijzen stijgen, dan wel worden uitgevoerd.
2.
De Commissie vergoedt de lidstaten de opslagkosten (depot- en financieringskosten), alsook een deel van de oorspronkelijke aankoopprijs van het gekochte product wegens „waardevermindering”. De netto opbrengst (opbrengst minus oorspronkelijke kosten, gecorrigeerd voor waardevermindering) worden gecrediteerd op de communautaire begroting.
3.
Door de producenten te beschermen tegen lage prijzen werkt de interventieregeling als een veiligheidsnet. Ze mag echter niet de markten verstoren door het aanmoedigen van een voortdurende overproductie, dan wel een structurele voorraadopbouw veroorzaken.
4.
Het interventiebeleid voor granen dateert van 1962, toen de Raad het invoerde als instrument van de gemeenschappelijke ordening van de markt. De bijlagen I en II vermelden de hoeveelheden en kosten van granen in openbare opslag sinds 2000. De hoeveelheid opgeslagen rogge verminderde na de stopzetting van de interventie hiervoor in 2003. De hoeveelheid andere granen nam in 2005 sterk toe na een goede oogst en de toetreding van tien nieuwe lidstaten, maar door de steeds stijgende marktprijzen was er geen interventie nodig en konden de bestaande voorraden worden verkocht. Daardoor waren er tegen juni 2008 vrijwel geen voorraden meer. De kosten voor openbare opslag volgden een soortgelijk patroon.
1
Verordening (EG) nr. 1784/2003 van de Raad (PB L 270 van 21.10.2003, blz. 78), intussen ingetrokken bij Verordening (EG) nr. 1234/2007 (PB L 299 van 16.11.2007, blz. 1).
7
5.
6.
Toekomstige trends bij de marktprijzen en de interventievoorraden hangen af van talrijke factoren, zoals klimatologische omstandigheden en de wereldwijde vraag, die moeilijk voorspelbaar zijn. Hoewel op korte termijn geen nieuwe voorraadstijging wordt verwacht, blijft dit in de toekomst mogelijk. In dit verband omvat de lopende ‘Health Check’ van het landbouwbeleid voorstellen van de Commissie om de openbare interventie althans voor de voornaamste graansoort (broodtarwe) en bepaalde andere producten te behouden, zodat er een veiligheidsnet blijft bestaan voor het geval dat de markt wordt verstoord 2 . De Raad besprak ook de vorming van „strategische voorraden” ter verzekering van de voedselvoorziening 3 .
2
Sommige bevindingen van de Rekenkamer betreffende het afzetbeleid en de kosten kunnen ook van toepassing zijn op andere producten (zoals boter, mageremelkpoeder, alcohol, rund- en kalfsvlees, losse suiker en verpakte suiker), daar voor die producten dezelfde verordening 4 en dezelfde beheerssystemen gelden.
5
COM(2007) 722 def. van 20 november 2007, gevolgd door COM(2008) 306 def. van 20 mei 2008.
3
Landbouw- en visserijraad, 2834ste vergadering, Brussel, 26 en 27 november 2007 (15333/07 (Presse 264)).
4
Verordening (EG) nr. 884/2006 van de Commissie (PB L 171 van 23.6.2006, blz. 35). Rekenkamer - Speciaal verslag nr. 5/88 over het beheer en de controle van de openbare opslag (PB C 274 van 24.10.1988).
6
7.
De Rekenkamer heeft reeds eerder gerapporteerd over de openbare opslag van landbouwproducten in een speciaal verslag uit 1988 5 dat vooral aandacht besteedde aan de boeking van de uitgaven voor openbare opslag en de controle van de hoeveelheid en kwaliteit van de voorraden. Een speciaal verslag uit 1999 6 behandelde de impact van de GLB-hervorming van 1992 op de graansector.
Rekenkamer - Speciaal verslag nr. 2/99 over de gevolgen van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid voor de graansector (PB C 192 van 8.7.1999).
8
OVERZICHT VAN DE BEHEERSSYSTEMEN
8.
De betaalorganen van de lidstaten zijn verantwoordelijk voor het beheer van de openbare opslag 7 . Dat omvat de aankoop en afzet van de granen, de contractsluiting voor opslagruimte, het verrichten van diverse controles en het bijhouden van de voorgeschreven inventaris en boekhouding. De betaalorganen voeren hun materiële en financiële gegevens in de door de Commissie beheerde databank in. De Commissie gebruikt deze informatie om de situatie te monitoren en de bedragen te berekenen die aan of door de lidstaten verschuldigd zijn.
9.
Producenten of intermediairs krijgen de gelegenheid granen voor interventie te verkopen tegen de interventieprijs. Voordat het betaalorgaan het graan accepteert, wordt het gewogen en geanalyseerd om zeker te zijn dat de kwaliteit ervan voldoet aan de minimumvoorwaarden voor interventie. De betaalorganen bepalen de interventieprijs overeenkomstig bepaalde kwaliteitskenmerken, zoals het vochtgehalte, onzuiverheden en soortelijk gewicht.
10.
De granen worden bewaard in door de lidstaat gecontracteerde opslagruimten (opslagplaatsen, zoals entrepots en silo’s) die aan minimumnormen moeten voldoen. De betaalorganen van de lidstaten moeten ervoor zorgen dat opgeslagen graan behoorlijk wordt geconserveerd. Dat omvat een jaarlijkse voorraadopname alsook controles ad hoc in de opslagplaatsen.
11.
De betaalorganen waarschuwen de Commissie wanneer de hoeveelheid of de kwaliteit vermindert. Als het graan daardoor niet langer voldoet aan de interventienormen, dragen de betaalorganen of de opslaghouders — en niet de communautaire begroting — de financiële aansprakelijkheid. Vergoedingen van waardevermindering en van andere kosten voor de gedegenereerde voorraden worden terugbetaald aan de Commissie.
7
Verordening (EG) nr. 884/2006 van de Commissie (PB L 171 van 23.6.2006, blz. 35).
9
12.
De Commissie bepaalt haar aanpak inzake de afzet van opgeslagen granen op basis van marktprognoses. De lidstaten organiseren dan inschrijvingen voor de afzet van het graan. De Commissie beslist welke offertes worden aanvaard na te hebben overlegd met het beheerscomité voor granen, dat bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten. Het comité kan elk voorstel voor een besluit met een gekwalificeerde meerderheid verwerpen. De betaalorganen zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de goedgekeurde afzetmaatregelen.
Bron: ECA
REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE
13.
De Rekenkamer controleerde de zuinigheid van de steun van de Europese Unie voor de openbare opslag van granen en met name de mate waarin werd gezorgd voor minimale kosten en maximale ontvangsten.
14.
Bij deze controle werden de volgende vragen gesteld. a) Werden de fysieke verrichtingen betreffende de openbare opslag van granen goed beheerd? b) Zorgen de procedures van de Commissie ervoor dat de kosten voor de EU tot een minimum worden beperkt?
15.
De controleaanpak omvatte: a) een beoordeling van de door de Commissie en de lidstaten ingevoerde procedures om het beleid uit te voeren en gegevens te verstrekken; b) een onderzoek naar de conformiteit van de opslagverrichtingen in de twee bezochte lidstaten; c) een controle van de opslagomstandigheden en de kwaliteit van de granen in een steekproef van opslagplaatsen.
16.
De controle bestreek de opslagverrichtingen tijdens het op 30 oktober 2006 eindigende boekjaar en de eerste vijf maanden van het volgende boekjaar. Het veldwerk in 2007 omvatte de controle van de betaalorganen in Duitsland en Hongarije, die samen goed zijn voor 91 % van de voorraden in openbare opslag ten tijde van de controle 8 . De Rekenkamer onderzocht de opslagomstandigheden en de kwaliteit van een steekproef van 18 partijen graan in 11 opslagplaatsen in deze lidstaten. De steekproef werd genomen op basis van de hoeveelheden die in opslag bleven en van logistieke criteria.
8
Deze atypische concentratie van voorraden in die lidstaten valt te verklaren door het feit dat de afzet in andere lidstaten om logistieke redenen (transport naar de markten) eerder plaatsvond en dat er grote volumes mee gemoeid waren.
11
OPMERKINGEN
WERDEN DE FYSIEKE VERRICHTINGEN BETREFFENDE DE OPENBARE OPSLAG VAN GRANEN GOED BEHEERD?
17.
Ter beantwoording van de controlevraag onderzocht de Rekenkamer in hoeverre: a) de ingeslagen granen de vereiste kwaliteit hebben;
9
Verordening (EG) nr. 824/2000 van de Commissie (PB L 100 van 20.4.2000, blz. 31), gecodificeerd bij Verordening (EG) nr. 687/2008 (PB L 192 van 19.7.2008, blz. 20).
b) de opslagomstandigheden behoorlijk zijn; 10
c) het graan op efficiënte wijze wordt afgezet zodra de omstandigheden dat toelaten; d) d e C o m m i s s i e z o d a n i g o p t r e e d t d a t s t r u c t u r e l e o p s l a g w o r d t vermeden.
HET OPNEMEN VAN GRANEN IN OPSLAG
18.
De Rekenkamer ging na of de opnameprocedures van de betaalorganen voldeden aan de destijds geldende verordening 9 . De stukken betreffende een steekproef van 31 aankopen werden gecontroleerd op conformiteit en juistheid van de betrokken betalingen. In de steekproef werden geen fouten ontdekt en de stukken leverden toereikend bewijs dat de procedures van de betaalorganen waren uitgevoerd overeenkomstig de voorschriften van die verordening.
DE FYSIEKE BEVEILIGING VAN OPGESLAGEN GRANEN
19.
In 2005 en 2006 werden in vijf lidstaten controles verricht door de Commissie, die concludeerde dat er geen grote problemen waren inzake de opslagomstandigheden van granen in die landen 10 . De Rekenkamer onderzocht de vervulling van de condities bij 18 partijen graan in 11 opslagplaatsen in Duitsland en Hongarije. In negen opslagplaatsen waren die omstandigheden bevredigend. In twee opslagplaatsen werden onbevredigende omstandigheden geconstateerd, maar de betaalorganen hadden reeds passende corrigerende maatregelen getroffen en de kwaliteit van de granen kwam niet in gevaar.
De bezochte lidstaten waren de Tsjechische Republiek, Duitsland, Frankrijk, Hongarije en Slowakije. Het verslag van het bezoek aan Hongarije in november 2006 signaleerde dat er nog wel enige problemen waren vastgesteld, maar dat er sinds het vorige bezoek in 2005 aanzienlijke verbeteringen waren aangebracht.
12
DE AFZET VAN OPGESLAGEN GRANEN
20.
De Rekenkamer ontdekte geen gebreken in het systeem voor de afzet dat de betaalorganen in Duitsland en Hongarije toepassen. Zij onderzocht ook de stukken betreffende een steekproef van 44 afzetacties. Dit leverde toereikend bewijs dat die acties naar behoren waren uitgevoerd.
11 Artikel 5 van Verordening (EEG) nr. 2131/93 van de Commissie (PB L 191 van 31.7.1993, blz. 76).
12
21.
Het beleid van de Commissie inzake voorraadafzet — bestaande in ondersteuning van de producenten wanneer de marktprijzen dalen tot onder de interventieprijs en voorkoming van ondermijning van de marktprijs 11 — weerspiegelt haar interpretatie van de doelstellingen van de openbare opslag (zie paragraaf 1). Met het afzetbeleid wordt niet beoogd de markten te stabiliseren wanneer de prijzen stijgen. Tot voor kort had dit geen invloed omdat de marktprijs voor graan lager was dan de interventieprijs.
22.
Volgens de afzetbesluiten verkoopt de Commissie op de markt van de EU, waar ze de interne marktprijs niet wil ondermijnen, dan wel op de exportmarkt, waar zij lagere prijzen accepteert om overtollige voorraden op de EU-markt weg te werken. Ligt de EU-marktprijs hoger dan de interventieprijs, dan leidt dit beleid er soms toe dat van verkopen tegen een hogere prijs op de interne markt wordt afgezien om de EU-marktprijzen niet te ondermijnen. Het risico van marktverstoring is echter kleiner bij een stabiele markt (gekenmerkt door stijgende prijzen).
23.
Zo werd begin 2007 112 800 ton Duitse rogge voor de export verkocht tegen prijzen tussen 106 en 113 euro/ton, terwijl tegelijkertijd prijsbiedingen van 140 euro/ton op de interne markt werden afgewezen omdat ze onder de betrokken marktprijs lagen. Dit leidde tot alternatieve kosten 12 van ongeveer 3,3 miljoen euro. Bovendien vergoedt de EU bij export de kosten van het vervoer naar het dichtstbijzijnde punt van uitvoer, terwijl verkoop op de interne markt niet tot een dergelijke vergoeding leidt. In dit voorbeeld veroorzaakte het exporteren in plaats van verkopen op de interne markt extra kosten ten belope van 1,9 miljoen euro.
Namelijk gederfde ontvangsten.
13
24.
In de eerste helft van 2006 werd Duitse rogge verkocht aan de bio-ethanolsector tegen lagere prijzen dan er op de markt hadden kunnen worden verkregen. Volgens de Commissie maakten deze verkopen deel uit van een programma voor experimentele steun aan de energiesector. Deze keuze hield niet rechtstreeks verband met het economisch beheer van de interventievoorraden en leidde tot alternatieve kosten van ongeveer 5 miljoen euro 13 .
13
Tussen januari en juni 2006 werd 183 000 ton verkocht tegen ongeveer 81 euro/ton, terwijl in die periode op de markt een gemiddelde prijs van meer dan 108 euro/ton werd gehaald. 14
25.
Sinds 1987 is graan aan de interventievoorraden van de EU onttrokken ter ondersteuning van een programma van de Gemeenschap om het welzijn van de meest behoeftigen te verhogen. Dit beleid wordt gefinancierd uit het begrotingsonderdeel voor de interventieopslag van granen. Wegens de recente stijging van de marktprijs voor granen kunnen de alternatieve kosten (namelijk een subsidie voor de begroting ten behoeve van de minstbedeelden) voor 2007 worden geschat op 26 miljoen euro 14 . In het verleden waren de alternatieve kosten lager dan thans, omdat het enige alternatief voor de afzet van granen de exportmarkt was.
26.
De afzet van opgeslagen granen onder de marktprijs voor de productie van bio-ethanol of het onttrekken aan de opslag ten behoeve van de meest behoeftigen in de EU brengt kosten voor de EU-begroting (in de vorm van gederfde inkomsten uit de verkoop) met zich. Het „subsidie”-element van dergelijke programma’s wordt echter niet toegewezen aan de betrokken activiteiten. Dit leidt tot een gebrek aan doorzichtigheid in de begroting en de verslaglegging.
27.
Doordat centraal wordt beslist tot de verkoop van producten is het in de praktijk moeilijk, rekening te houden met verschillen in de kenmerken van partijen granen. Op elke vergadering van het beheerscomité stelt de Commissie een minimumafzetprijs voor elke lidstaat en elk producttype vast, zonder te onderscheiden naar de geografische ligging van de opslagplaats. Alle biedingen boven de gestelde prijs worden geaccepteerd en alle daaronder verworpen. Maar: a) in een lidstaat zal een partij graan onder overigens gelijke condities (zoals de kwaliteit van het graan), in een ongunstig gelegen opslagplaats lagere biedingen krijgen dan een soortgelijke partij in een gunstig gelegen opslagplaats 15 ; b) evenzo kunnen verschillen in de kwaliteit van de opgeslagen granen (met name het proteïnegehalte) invloed hebben op de hoogte van de ontvangen biedingen. Terwijl de interventieprijs wordt afgestemd op zulke criteria, (zie paragraaf 9), wordt dit beginsel bij de afzet niet toegepast.
In 2007 werd 667 000 ton graan onttrokken voor het programma, met een potentieel verlies aan inkomsten van ongeveer 40 euro/ ton, welk bedrag zou zijn verdiend indien het graan op de markt was afgezet. 15 Verordening (EEG) nr. 2273/93 van de Commissie (PB L 207 van 18.8.1993, blz. 1) bepaalt alleen dat interventiecentra onder meer een „gunstige geografische ligging” moeten hebben.
14
28.
In de praktijk wordt voor partijen graan van mindere kwaliteit of in minder vlot bereikbare locaties minder geboden. Al is een bod economisch correct, als het onder de door de Commissie bepaalde minimumafzetprijs ligt blijft de partij in opslag. En graan in opslag betekent doorlopende technische en financiële kosten ten laste van de begroting van de Gemeenschap.
29.
Vertegenwoordigers van het betaalorgaan in Duitsland deelden de Rekenkamer bijvoorbeeld mede dat het graan dat nog opgeslagen was ten tijde van het controlebezoek zich hoofdzakelijk in minder gunstig gelegen streken of opslagplaatsen bevond. De ontvangen biedingen voor die partijen waren lager dan voor de andere, verkochte partijen wegens de bijkomende transportkosten, maar werden door de Commissie niet geaccepteerd.
HET VOORKOMEN VAN STRUCTURELE OPSLAG
30.
Zoals gezegd in paragraaf 3, ontstaat structurele opslag wanneer het interventiebeleid leidt tot een blijvende onbalans tussen vraag en aanbod voor het opgeslagen graan. Het resultaat is dat de voorraden allengs aangroeien omdat het productieniveau de interventieprijs volgt in plaats van de marktvoorwaarden. De Rekenkamer onderzocht in hoeverre de Commissie de opslag van graan aanstuurde om het risico van structurele opslag te beperken.
31.
De Commissie monitort de vooruitzichten op middellange termijn voor de landbouwmarkten door middel van historische gegevens en projecties, die elk half jaar worden bijgewerkt. De impact van specifieke gebeurtenissen, zoals de toetreding van nieuwe lidstaten of geplande wijzigingen in de openbare opslag, wordt geëvalueerd door de Commissie zelf of door externe consulenten. De situatie op de graanmarkt wordt regelmatig besproken door vertegenwoordigers van de Commissie en de lidstaten tijdens de vergaderingen van het beheerscomité voor granen.
15
32.
De gegevens aan de hand waarvan de Commissie de markt beoordeelt, berusten onvermijdelijk op een aantal veronderstellingen en prognoses die alleen kunnen worden gehanteerd als een aanwijzing voor markttrends. Het is bijzonder moeilijk accurate voorspellingen op lange termijn inzake vraag en aanbod te doen wegens de betrokken variabelen, zoals het effect van klimatologische omstandigheden op toekomstige oogsten en de vraag naar graan voor de productie van biobrandstof. Maatregelen om het negatieve effect van interventie op bepaalde producten te keren werden alleen getroffen wanneer een risico werkelijk was ingetreden en werd voorzien dat het zou verergeren.
33.
Zo deed de Commissie haar voorstel om de interventie voor rogge af te schaffen in het kader van de GLB-hervorming van 2002, hoewel reeds enkele jaren duidelijk was dat een relatief stabiele aanvoer van rogge stond tegenover een afnemende vraag. Behalve in dringende gevallen, zoals voor maïs in 2007, hangt de snelheid waarmee de Commissie reageert op structurele opslag in de praktijk af van het tijdschema voor de grote hervormingen; er wordt niet snel en soepel ingespeeld op de marktomstandigheden. Eind 2007 waren de voorraden voor de meeste graansoorten echter nihil of zeer gering, hetgeen aangeeft dat er momenteel weinig of geen risico van structurele opslag bestaat.
Bron: ECA
16
ZORGEN DE PROCEDURES VAN DE COMMISSIE ERVOOR DAT DE KOSTEN VOOR DE EU TOT EEN MINIMUM WORDEN BEPERKT?
34.
Er zijn drie soorten opslagkosten die de Commissie terugbetaalt aan de betaalorganen; ze worden nader beschreven in bijlage III: a) de technische kosten voor de inslag, maandelijkse opslag en uitslag van granen; b) de kosten van de „waardevermindering” ter compensatie van potentiële waardeverliezen van opgeslagen granen; c) de financieringskosten voor het kapitaal dat nodig is om de voorraden in opslag te houden.
35.
De totale uitgaven voor interventieopslag omvatten de hiervoor omschreven kosten, alsmede boekhoudkundige winst of verlies bij verkoop van opgeslagen granen (zijnde de opbrengst van de verkoop minus de afgeschreven waarde — oorspronkelijke kostprijs exclusief waardevermindering). Zie bijlage II.
TECHNISCHE KOSTEN
36.
De Rekenkamer onderzocht het systeem waarmee de Commissie de nauwkeurigheid van de gegevens uit de lidstaten verzekert, alsook het gebruik van die gegevens voor de berekening van de aan de betaalorganen te vergoeden kosten.
37.
De controle van de Rekenkamer bracht inconsistenties en onnauwkeurigheden aan het licht in de gegevens gebruikt voor de berekening van de standaard technische kosten: a) in een steekproef van vier lidstaten waarvan de gegevens inzake de werkelijke kosten afweken van de norm of tussen 2005 en 2006 sterk uiteenliepen, had slechts één lidstaat de Commissie voldoende stukken met toelichtingen bezorgd ter onderbouwing van de voorgelegde cijfers; b) in 1999 verrichtte de Commissie gedetailleerde controles ter plaatse waarbij een aantal zaken werden geconstateerd die van invloed zouden kunnen zijn op de nauwkeurigheid van de door de betaalorganen verstrekte gegevens. Er zijn geen verdere plaatselijke controles uitgevoerd.
17
38.
In 2005/2006 bracht 61 % van de aankopen en 11 % van de afzetverrichtingen niet mee dat de granen fysiek werden verplaatst in of uit de opslagplaatsen waarin ze zich bevonden, zodat het betaalorgaan minder kosten had. De Commissie berekent de standaardkosten van zulke overnames of verkopen van graan zonder verplaatsing door de desbetreffende standaardkosten met verplaatsing met 32 % te verminderen. Zij kon dit percentage niet toereikend onderbouwen. Deze aangepaste standaardkosten hebben er vrijwel zeker toe geleid dat lidstaten een hogere vergoeding hebben ontvangen dan het geval zou zijn geweest als de Commissie dezelfde berekening van de standaardkosten had toegepast als bij transacties met verplaatsing: die geeft de werkelijke kosten beter weer. Zo werd aan Duitsland, dat goed was voor 27 % van de graanovernames zonder verplaatsing, tijdens het verkoopseizoen 2005/2006 voor dergelijke transacties 2,3 miljoen euro betaald, hoewel het betaalorgaan in werkelijkheid geen kosten had gemaakt.
WAARDEVERMINDERINGSKOSTEN
39.
Waardeverminderingskosten vormen geen boekhoudkundige afschrijving — waarbij de kosten voor een activum worden afgeschreven zonder mutatie van middelen — maar een aan de lidstaten betaalde compensatie voor het geraamde niet-gerealiseerde waardeverlies van graanvoorraden. Hoe hoger het percentage van de waardevermindering, des te groter het cash-flowvoordeel voor de lidstaten totdat het graan wordt verkocht 16 . De Rekenkamer onderzocht de methoden en aanpak van de Commissie voor de berekening van de waardevermindering, en ook in hoeverre die ervoor zorgen dat de waardevermindering van voorraden passend en redelijk is.
40.
Zoals uiteengezet in bijlage III wordt de waardevermindering berekend op basis van ramingen van de toekomstige realiseerbare waarde van de voorraden. Die waarden worden vastgesteld door de Commissie, maar de achtergrond bij de veronderstellingen waarvan is uitgegaan voor de marktprognoses waarop die ramingen zijn gebaseerd, zijn ontoereikend geregistreerd. De Rekenkamer heeft dus niet de mogelijkheid te controleren of de methode realistisch is en consistent is toegepast. Uit bijlage II blijkt dat de aan de lidstaten vergoede waardevermindering bijna altijd leidde tot opbrengsten boven de netto boekwaarde wanneer de granen werden afgezet, hetgeen erop wijst dat de vergoedingen van de waardevermindering — en dus ook de voorschotbetalingen uit de communautaire begroting — hoger waren dan nodig ter bescherming van de lidstaten, maar voorkwamen dat er verplichtingen voor de Gemeenschap ontstonden.
16
Zodra de voorraden verkocht zijn, heeft het bedrag van de waardevermindering geen netto effect meer op de communautaire begroting, tenzij door de dagwaarde van het geld.
18
FINANCIERINGSKOSTEN
41.
De Rekenkamer onderzocht de aanpak van de Commissie bij de berekening en vergoeding van de financieringskosten (op basis van de kosten voor kapitaalverschaffing) en ook in hoeverre die aanpak ervoor zorgt dat die vergoedingen geen overcompensatie voor de lidstaten inhouden.
42.
Elk jaar verzoekt de Commissie elke lidstaat zijn kosten voor kapitaalverschaffing te berekenen en op te geven. Komt er geen antwoord, dan vergoedt de Commissie de financieringskosten van de lidstaat volgens het interbancaire rentetarief plus één percentpunt, dan wel volgens het uniforme tarief, als dit lager is (zie bijlage III).
43.
In de praktijk geven niet alle lidstaten antwoord, wellicht wegens de complexiteit van de betrokken berekeningen. Voor 2006 hebben slechts 15 lidstaten hun kosten voor kapitaalverschaffing opgegeven; negen van hen kregen een vergoeding die in totaal 6 miljoen euro lager was dan indien ze geen informatie hadden verstrekt. Voor de overige tien lidstaten, die hun kosten voor kapitaalverschaffing niet opgaven, heeft de Rekenkamer geen uitgangspunt om te schatten of de vergoedingen hoger waren dan de werkelijke financieringskosten.
Bron: ECA
19
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
44.
De Rekenkamer constateerde dat de fysieke verrichtingen betreffende de openbare opslag, inclusief de inslag, opslag en afzet van granen, goed worden beheerd. Haar controlebezoeken aan Duitsland en Hongarije wezen erop dat de procedures die ervoor moeten zorgen dat de gekochte granen van de vereiste kwaliteit zijn en deugdelijk worden opgeslagen, correct worden toegepast.
45.
Het afzetbeleid van de Commissie beperkt de interventiekosten in het algemeen tot een minimum. Toch ontdekte de Rekenkamer gevallen waarin van verkopen tegen een hogere prijs op de interne markt werd afgezien ten faveure van verkopen voor de export, om de EU-marktprijs niet te ondermijnen (zie paragraaf 22).
46.
De doorzichtigheid van de EU-begroting en -rekeningen lijdt onder het feit dat de kosten voor afzet onder de marktprijs ter ondersteuning van de bio-ethanolindustrie of voor de meest behoeftigen ten laste worden gebracht van het begrotingsonderdeel voor de graanopslag (zie paragraaf 26).
47.
Een gebrek aan flexibiliteit in het afzetbeleid — op grond van het feit dat geen rekening wordt gehouden met de kwaliteit en de fysieke locatie van het product naast de kosten om het product in opslag te houden — betekent dat sommige voorraden langer opgeslagen blijven dan nodig en dus bijkomende financierings- en technische kosten veroorzaken (zie de paragrafen 27 en 28).
48.
De snelheid van de reactie op structurele opslag wordt vaak afgeremd om die te laten samenvallen met het tijdschema van de grotere hervormingen. Toch werd snel ingegrepen in het dringende geval betreffende maïs in 2007 (zie paragraaf 33).
20
49.
De Rekenkamer doet de volgende aanbevelingen: a) bij de evaluatie van ontvangen biedingen voor de afzet van opgeslagen graan moet rekening worden gehouden met de volgende factoren: i)
de verkoopprijs moet verschillen naar gelang van de kwaliteit en de fysieke locatie van het product;
ii) de opslagperiode en dus ook de kosten moeten minimaal gehouden worden door het accepteren van iets lagere biedingen wanneer de markt voldoende stabiel wordt geacht; iii) de opbrengst (die wordt gecrediteerd op het begrotingsonderdeel voor graaninterventie ter compensatie van andere interventiekosten) moet worden gemaximaliseerd door het accepteren van een bod boven de interventieprijs op de interne markt in plaats van te exporteren tegen een aanzienlijk lagere prijs; b) ter verbetering van het begrotingsproces moeten de kosten van activiteiten die niet direct verband houden met de interventieopslag van granen, zoals ondersteuning van de meest behoeftigen of subsidiëring van de bio-ethanolindustrie, doorzichtiger worden; c) e r m o e t e n s n e l l e r s t a p p e n w o r d e n o n d e r n o m e n o m t e r e a g e r e n op potentiële of acute risico’s van marktverstoring (structurele overschotten).
50.
De methode van de Commissie voor de kostenberekening zorgt er in het algemeen voor dat de EU de opslagkosten tot een minimum beperkt en dat de lidstaten worden gestimuleerd hun kosten te minimaliseren. Toch worden er weinig controles verricht op de gegevens die dienen voor de kostenberekening, met het risico dat onjuiste gegevens worden gebruikt (zie paragraaf 37).
51.
De aan de lidstaten terugbetaalde bedragen voor de opslag van granen zijn meestal redelijk, maar kunnen de onderliggende kosten overtreffen als het gaat om de financieringskosten en de standaardkosten voor de opslag van granen zonder verplaatsing (zie de paragrafen 38 en 43).
21
52.
De Commissie registreert niet toereikend de achtergrond bij de veronderstellingen waarvan is uitgegaan bij de marktprognoses waarop de toekomstige realiseerbare waarde van granen wordt gebaseerd. De Rekenkamer kan dus niet nagaan of die waarden, die voor de waardevermindering worden gehanteerd, realistisch en consistent zijn (zie paragraaf 40).
53.
De Rekenkamer doet de volgende aanbevelingen: a) d e C o m m i s s i e m o e t h a a r c o n t r o l e v a n d e d o o r d e b e t a a l o r g a n e n opgegeven kosten versterken door een systematische follow-up van ongewone gegevens of trends. Bij inspecties ter plaatse moeten ook de gebruikte gegevens worden geverifieerd; b) de Commissie moet de standaardkosten voor transacties zonder verplaatsing opnieuw bezien om te verzekeren dat ze de werkelijke kosten niet overtreffen; c) de achtergrond bij de veronderstellingen van de Commissie voor de waardevermindering van graanvoorraden moet duidelijker worden gedocumenteerd; d) de Commissie moet ervoor zorgen dat de tarieven worden vastgesteld op een niveau dat de lidstaten stimuleert hun werkelijke financieringskosten mede te delen, en het risico van overcompensatie tot een minimum beperkt.
54.
De Rekenkamer beveelt een vereenvoudiging van de procedures in het kader van de „Health Check” aan, met name omdat openbare interventie althans voor de belangrijkste graansoort (broodtarwe) blijft bestaan, om voor een veiligheidsnet te zorgen.
Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 19 november 2008.
Voor de Rekenkamer
Vítor Manuel da Silva Caldeira President
22
BIJLAGE I
HOEVEELHEDEN GRAAN IN OPENBARE OPSLAG AAN HET EIND VAN HET BOEKJAAR 30 SEPTEMBER (1 000 ton)
2000
2001
2002
2003
2004
20051
2006
2007
2 770
666
431
1 179
173
8 592
4 218
152
23
12
3
17
-
2 608
5 357
1 218
Rogge
3 218
3 792
5 054
4 715
3 196
2 307
546
-
Gerst
1 798
2 210
2 382
800
109
1 129
2 061
-
5
5
4
11
-
2
3
-
7 814
6 685
7 874
6 722
3 478 14 638 12 185
1 370
Tarwe Maïs
Sorghum Totaal 1
De cijfers over 2005 omvatten de granen, opgeslagen in de tien lidstaten die in 2004 tot de EU toetraden.
Bron: Jaarlijkse financiële verslagen van het EOGFL-Garantie (2000-2006) en het ELGF (2007).
BIJLAGE II
UITGAVEN VOOR DE INTERVENTIEOPSLAG VAN GRAAN PER KOSTENTYPE (miljoen euro) 1
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Technische kosten (a)
325
198
160
177
106
222
353
192
Financiële kosten (b)
30
25
27
23
9
30
47
25
(130)
(74)
(14)
58
(97)
(10)
(130)
(443)
Boekwaarde — opbrengst (c) Waardevermindering (d)
239
36
46
10
27
200
68
-
Totale uitgaven2 (a) + (b) + (c) + (d)
464
185
219
268
45
442
338
(226)
1
De cijfers over 2005 omvatten de granen, opgeslagen in de tien lidstaten die in 2004 tot de EU toetraden.
2
Begrotingspost 05 02 01 02 „Interventie in de vorm van opslag van granen”.
Bron: Jaarlijkse financiële verslagen van het EOGFL-Garantie (2000-2006) en het ELGF (2007).
23
BIJLAGE III
BIJZONDERHEDEN BETREFFENDE DE BEREKENING VAN DE UITGAVEN GEDAAN IN HET KADER VAN OPENBAREOPSLAGVERRICHTINGEN
STANDAARDBEDRAGEN VOOR FYSIEKE VERRICHTINGEN
1.
2.
De standaardtarieven voor de drie opslagverrichtingen (inslag, maandelijkse opslag en uitslag) worden jaarlijks berekend op basis van de door de lidstaten opgegeven werkelijke kosten over het vorige jaar. Elk standaardtarief wordt berekend als het gewogen gemiddelde van de werkelijke kosten van ten minste vier lidstaten met de laagste bedrijfskosten. De gehanteerde werkelijke kosten moeten betrekking hebben op ten minste 33 % van de gemiddelde opgeslagen hoeveelheden. Het volgende voorbeeld illustreert dit:
Lidstaat
A
B
C
D
E
F
Reële kosten voor inslag (euro/ton)
1,5
1,7
1,9
2,0
2,5
5,0
Gemiddelde opgeslagen hoeveelheden (ton)
200
500
300
100
4 000
6 000
Daar de vier lidstaten met de laagste werkelijke kosten minder dan 33 % uitmaken van de totale gemiddelde opgeslagen hoeveelheden (= 3 663 ton), moet de vijfde deels worden meegeteld in de berekening van het gewogen gemiddelde. In dit voorbeeld is het standaardtarief per ton voor de inslag dus: (1,5x200 + 1,7x500 + 1,9x300 + 2x100 + 2,5x2 563) / 3 663 = 2,27 euro.
3.
Opgemerkt zij dat deze methode garandeert dat de Commissie altijd minder vergoedt dan de totale werkelijke kosten die alle lidstaten samen hebben opgegeven, hoewel de lidstaten die de laagste kosten hebben opgegeven meer dan hun werkelijk gemaakte kosten vergoed krijgen. In het voorbeeld zou het algemeen gemiddelde 3,78 euro/ton zijn geweest. De lidstaten worden gestimuleerd hun kosten te minimaliseren aangezien de kosten boven de vergoeding van de Commissie moeten worden gedekt uit hun eigen middelen.
24
4.
De betaalorganen van de lidstaten zijn verantwoordelijk voor het contracteren van opslagruimte, inclusief het bepalen van de afzonderlijke kosten voor inslag, opslag en uitslag. In Hongarije wordt tussen de nationale instanties en de vertegenwoordigers van de depothouders elk jaar een standaardcontract overeengekomen. In Duitsland wordt de standaardkostprijs voor inslag en uitslag weliswaar vastgesteld door het betaalorgaan, maar de depothouders dienen tweemaal per jaar offertes in voor de beschikbaarstelling van opslagruimte. Daarna kiest het betaalorgaan zo nodig de goedkoopste, op basis van de laagste kosten voor vervoer en opslag samen.
5.
In Duitsland moeten de individuele depothouders in onderlinge concurrentie bepalen wie de dienst van graanopslag zal verlenen. Dit garandeert dat de kosten de markt volgen, hetgeen weer een positief effect heeft op de door de EU terug te betalen standaardkosten.
WAARDEVERMINDERING VAN OPGESLAGEN GRANEN
6.
De waardevermindering wordt vastgesteld door de Commissie en vergoed aan de lidstaten: a) wanneer de granen worden gekocht voor ten minste 70 % (de zogeheten K-coëfficiënt, die aan het begin van elk jaar door de Commissie wordt vastgesteld) van het verschil tussen de inkoopprijs en de geschatte afzetprijs voor elke betrokken graansoort; b) aan het eind van elk volgend boekjaar, door de hoeveelheid die van elke graansoort in elke lidstaat in voorraad is te vermenigvuldigen met het verschil tussen hun boekwaarde en de geschatte verkoopprijs.
7.
De boekwaarde van granen kan door waardevermindering dalen, maar ze kan niet toenemen. Zelfs als de geschatte afzetprijs van het graan aan het eind van een boekjaar is gestegen, wordt de boekwaarde dus niet verhoogd door een deel van de reeds aan de lidstaten vergoede waardevermindering terug te boeken.
25
8.
Uit het volgende voorbeeld blijkt dat de waardeverminderingsgraad niets verandert aan de globale cash flow voor de openbare opslag van graan, maar wel invloed heeft op het tijdstip van de geldstroom en op de manier waarop de betalingen worden aangewezen op de boekjaren. In het voorbeeld wordt eenzelfde partij graan in jaar x gekocht tegen 100 en in jaar x+1 verkocht tegen 90, met als enig verschil de waardevermindering in jaar x:
Overnamekosten
Waardevermindering in jaar x
Overdrachtswaarde
Opbrengst van afzet in jaar x + 1
Boekwaarde minus opbrengst
Totaal betaald door de EU
(a)
(b)
(c) = (a) — (b)
(d)
(e) = (c) — (d)
(b) + (e)
A
100
100
-
90
-90
10
B
100
50
50
90
-40
10
C
100
0
100
90
10
10
1
De door de lidstaten op te geven rentevoet is de gemiddelde rentevoet die werkelijk heeft gegolden in de zes maanden voorafgaand aan het verzoek.
2
De uniforme rentevoet is het gemiddelde van de Euribor-tarieven over 3 en 12 maanden in de zes maanden voorafgaand aan het verzoek.
3
9.
Dit voorbeeld toont aan dat de waardevermindering wel invloed heeft op de cash flow van betalingen (of vergoedingen) uit de EU-begroting aan de lidstaten in jaar x (kolom b) en in jaar x+1 (kolom e), maar dat het totale door de EU betaalde bedrag gelijk is.
FINANCIERINGSKOSTEN VOOR DE INGEZETTE MIDDELEN
10.
De aan de lidstaten terugbetaalde financieringskosten worden door de Commissie berekend door de toepasselijke rentevoet te vermenigvuldigen met de gemiddelde waarde van de tijdens het boekjaar opgeslagen granen. Elk jaar verzoekt de Commissie elke lidstaat zijn kosten voor kapitaalverschaffing op te geven: a) komt er antwoord, dan wordt voor die lidstaat de opgegeven rentevoet 1 toegepast, dan wel de uniforme rentevoet 2 indien deze lager is; b) komt er geen antwoord, dan wordt voor die lidstaat de rentevoet van de lidstaat 3 plus één percentpunt toegepast, dan wel de uniforme rentevoet indien deze lager is.
De rentevoet is één percent plus het gemiddelde van het in de lidstaat geldende interbancaire rentetarief over drie maanden in de zes maanden voorafgaand aan het verzoek.
ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE
27
SAMENVATTING V.
IX.
Bij de huidige regeling wordt geen rekening gehouden met de kwaliteit van elke partij en evenmin met de plaats waar deze zich bevindt. Als voor de vaststelling van de wederverkoopprijs wel rekening zou moeten worden gehouden met die criteria, zou dat grote uitvoeringsproblemen opleveren en het beheer van de regeling zeer ingewikkeld maken. De Commissie is van mening dat het voordeel van de huidige regeling de eenvoud en objectiviteit ervan is en dat die regeling ook de meest doeltreffende is.
De voorstellen die de Commissie in mei 2008 heeft ingediend in het kader van de zogenoemde „gezondheidstest”, bevatten verscheidene maatregelen die tot doel hebben de interventieregeling voor granen aan de nieuwe marktsituatie aan te passen en de rol van openbare interventie als vangnet te versterken.
De Commissie past deze aanbevelingen toe als de marktomstandigheden dat mogelijk maken.
VI. De Commissie zal bekijken hoe zij op deze opmerking kan reageren.
VII. Momenteel onderwerpt de Commissie de gegevens over de kosten die van de betrokken lidstaten werden ontvangen, aan een grondige analyse. In het licht van de door de Commissie verrichte risicoanalyse en de beperkte hoeveelheden die zijn opgeslagen, zouden controles ter plaatse om de juistheid van die gegevens na te gaan nu niet gerechtvaardigd zijn.
Momenteel zijn er geen openbare voorraden boter en mageremelkpoeder en al vele jaren zijn er ook geen openbare voorraden rundvlees meer. Bovendien is er de laatste tijd geen suiker aangekocht en is de verwachting dat de suikervoorraden door verkoop zullen afnemen. Wat alcohol betreft, is door de hervorming van de marktordening voor wijn alle nieuwe aankoop voor openbare opslag per 1 augustus 2008 afgeschaft. Het is de bedoeling tegen eind 2009 te komen met een nieuwe verordening van de Commissie die gemeenschappelijke voorschriften voor de aankoop in het kader van openbare interventie bevat.
OPMERKINGEN
De Commissie onderzoekt de situatie en zal een besluit nemen over de methode die het meest geschikt is voor de berekening van standaardkosten voor in- en uitslag zonder verplaatsing van de betrokken voorraden. In de huidige situatie op het gebied van openbare opslag is het voor de Commissie echter niet mogelijk om met het oog op een nieuwe berekeningsmethode een efficiënte aanpak uit te werken voor de verantwoording van de kosten van in- en uitslag zonder verplaatsing.
22. Voor de interventievoorraden graan is uitvoer de belangrijkste vorm van afzet. Het is immers van essentieel belang te voorkomen dat een massale wederverkoop op de interne markt een sterke prijsdaling tot gevolg zou hebben, die dan weer tot het aanbieden van graan voor interventie zou leiden. Om die reden heeft alleen in verkoopseizoenen met hoge prijzen wederverkoop op de interne markt plaatsgevonden en is marktverstoring daarbij vermeden, wat een voorzichtige aanpak vergt van de overgang tussen de perioden van wederverkoop op exportmarkten, respectievelijk op de interne markt.
In het kader van haar berekening van de specifieke rentevoet voor de vergoeding van de financieringskosten van openbare opslag werkt de Commissie ook aan de meest geschikte methode voor de gevallen waarin de lidstaat zijn rentekosten niet declareert, wat sommige lidstaten nalaten.
23. Jarenlang zijn er „structurele” voorraden rogge geweest. Terwijl dit product sinds 2003 niet langer voor interventie in aanmerking kwam, konden de laatste voorraden ondanks de inspanningen van de Commissie pas in de zomer van 2007 worden afgezet.
VIII.
In 2006/2007 heeft zich op de markt een onverwachte omslag voltrokken. De interne prijzen zijn toen sterk gestegen.
28
De door de Rekenkamer beschreven situatie, waarin twee inschrijvingen tegelijk liepen, heeft slechts vijf weken geduurd. De inschrijving voor uitvoer, waarbij de verkoopprijzen lager waren, is beëindigd om meer ruimte te scheppen voor de inschrijving voor wederverkoop op de interne markt. 24. Voor rogge bestonden er twee verschillende noteringen voor respectievelijk de bio-ethanolsector en de gewone markt, waarbij de notering voor de bio-ethanolsector lager was. Het proefproject uit 2005/2006 had betrekking op 200 000 ton die afkomstig was van de oogst 2003 en eerdere oogsten. De opslagkosten die daar in het verleden voor waren gemaakt en er naar verwachting nog voor zouden worden gemaakt (2 euro per ton per maand), rechtvaardigden de proef met deze nieuwe afzetmogelijkheid, ook al was er in vergelijking met het alternatief een inkomstenderving. 25. Het programma voor voedselverstrekking aan de meest behoeftigen is ingesteld op een moment (1987) dat de Gemeenschap met zeer grote interventievoorraden te kampen had 1 . Onder die omstandigheden heeft het programma de afzet uit de voorraden mogelijk gemaakt van belangrijke hoeveelheden die anders in de openbare pakhuizen zouden zijn gebleven met alle gevolgen vandien voor de uitgaven ten laste van de Gemeenschapsbegroting. De Raad heeft de boekwaarde van de producten die uit interventievoorraden beschikbaar worden gesteld voor de meest behoeftigen, vastgesteld op de interventieprijs. Dankzij de opeenvolgende hervormingen van het GLB zijn de communautaire interventievoorraden zeer sterk gedaald. Het programma voor voedselverstrekking aan de meest behoeftigen moet dan ook grondig worden herzien. Op 17 september 2008 heeft de Commissie een voorstel voor een nieuwe verordening van de Raad goedgekeurd.
1
Verordening (EEG) nr. 3730/87 van de Raad, vervangen door de integrale GMO, die is ingesteld bij Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad.
26. Wat de regeling ter ondersteuning van de meest behoeftigen betreft, wordt de onttrekking van granen aan de voorraden gefinancierd via de afzonderlijke begrotingspost 05020401. Bovendien worden alle voorraadmutaties in het kader van die regeling voor kosteloze voedselverstrekking duidelijk afzonderlijk geregistreerd in de rekeningen over de openbare opslag. Deze twee afzonderlijke boekingen maken een presentatie van de kosten van de regeling voor de EU-begroting mogelijk die doorzichtig is zowel in budgettair opzicht als uit het oogpunt van de voorraadboekhouding. Bij de inschrijving voor de wederverkoop van rogge met het oog op verwerking ervan tot ethanol ging het om een proefproject voor een beperkte hoeveelheid (200 000 ton, waarvan 190 505 ton is verkocht). De kosten van deze eenmalige inschrijving zijn aan de begrotingspost voor de verkoop van interventierogge toegerekend samen met die van de drie andere inschrijvingen die in hetzelfde verkoopseizoen werden geopend voor respectievelijk 0,2, 0,5 en 1 miljoen ton. Het proefproject inzake bio-ethanol betrof minder dan 11% van de hoeveelheden interventierogge die in dat verkoopseizoen te koop werden aangeboden. Het was daarom onnodig er een specifieke begrotingspost voor in te stellen. Bovendien is in de volgende jaren niet nogmaals een dergelijke inschrijving geopend. 27.-28. Bij de huidige regeling wordt geen rekening gehouden met de kwaliteit van elke partij en evenmin met de plaats waar deze zich bevindt. Als voor de vaststelling van de wederverkoopprijs rekening zou moeten worden gehouden met die criteria, zou dat grote uitvoeringsproblemen opleveren en het beheer van de regeling zeer ingewikkeld maken. De Commissie heeft ervoor gekozen met de „brutoprijs” te werken en de volgorde waarin de partijen worden verkocht, te laten bepalen door het inschrijvingsmechanisme en de concurrentie die daarmee gepaard gaat. De werkelijke vervoerskosten zijn onbekend en een schatting ervan zou zijn gebaseerd op veronderstellingen die moeilijk op zinnige wijze te hanteren zijn. Daarom is de Commissie van mening dat de huidige regeling niet alleen het voordeel van eenvoud en objectiviteit biedt, maar ook de meest doeltreffende regeling is.
29
29. Voor partijen in opslagplaatsen die het verst van verbruikscentra liggen, worden doorgaans minder concurrerende biedingen gedaan en dus is het logisch dat dergelijke partijen de laatste zijn die worden verkocht. In die situatie is een ad-hocaanpak mogelijk. Zo heeft de Commissie de Hongaarse autoriteiten in oktober 2007 gevraagd waar hun laatste voorraden zich bevonden, welke gegevens die autoriteiten hebben verstrekt. Op die manier kan per geval, en voor beperkte hoeveelheden, worden nagegaan waar de resterende hoeveelheden zijn opgeslagen. In het verleden is ook zo gehandeld voor voorraden die zich in Finland en in Zweden op afgelegen plaatsen bevonden. Herhaaldelijk is met die omstandigheid rekening gehouden bij de goedkeuring van prijzen. Het zou echter zeer moeilijk zijn om dergelijk „maatwerk”, dat aan het einde van het afzetproces mogelijk is voor de resterende partijen, vanaf het begin toe te passen voor alle te koop aangeboden partijen. 31. De marktanalyses worden in het Comité van beheer, dat tweemaal per maand vergadert, besproken met de vertegenwoordigers van de lidstaten, en voorts ook in de Permanente Groep Granen van het Raadgevend Comité (met de vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en het middenveld), welke groep viermaal per jaar vergadert. 32.-33. In de afgelopen jaren heeft de Commissie voorstellen betreffende de interventieregeling voor granen gedaan in het kader van Agenda 2000, in het kader van de in 2003 doorgevoerde hervorming halverwege en in 2006 voor maïs. Die voorstellen hebben het mogelijk gemaakt de interventieregeling aan te passen aan de veranderingen van de marktsituatie.
Nu er geen problemen zijn met de omvang van de voorraden, zijn in de voorstellen die de Commissie in mei 2008 (gezondheidstest) heeft gedaan, enkele aanpassingen opgenomen die tot doel hebben de interventieregeling voor granen aan de nieuwe marktomstandigheden aan te passen en de rol van de interventie als vangnet te versterken. 37. De Commissie onderwerpt de door de lidstaten verstrekte gegevens aan een analyse en behandelt op grondige wijze de vragen die deze gegevens doen rijzen. Dit blijkt duidelijk uit de samengestelde werkdossiers, die niet alleen de eerste antwoorden van de lidstaten op de vragenlijst van de Commissie bevatten, maar ook alle verdere uitwisselingen van informatie tussen de Commissie en de lidstaten als gevolg van de analyse. Het is vaak gebeurd dat lidstaten de oorspronkelijk door hen gedeclareerde kosten wijzigden als gevolg van de analyse waaraan de Commissie hun declaraties had onderworpen, en van de vragen die zij erover had gesteld. Bovendien is de Commissie van mening dat zij voldoende uitleg ter staving van de door de lidstaten verstrekte cijfers heeft ontvangen. Daarom is zij het niet met de Rekenkamer eens dat slechts één van de vier geselecteerde lidstaten haar een toereikende onderbouwing had bezorgd. De in 1999 verrichte controles ter plaatse zijn sindsdien niet herhaald omdat de Commissie de bevindingen niet belangrijk genoeg vond; in het kader van de procedure tot goedkeuring van de rekeningen werd de nodige aandacht aan de controleresultaten besteed en wanneer de gevolgen voor het fonds dan als verwaarloosbaar klein konden worden aangemerkt, werd het betrokken onderzoek beëindigd.
30
38. Volgens de geldende voorschriften worden in de gevallen waarin de voorraden niet worden verplaatst, de vervoers- en uitslagkosten in mindering gebracht op de interventieprijs. Wat Duitsland betreft, zijn de vervoers- en uitslagkosten voor de betrokken periode geboekt in de rekening voor technische kosten, wat heeft geleid tot een verlaging van de aan Duitsland vergoede technische kosten. De Commissie zal de situatie onderzoeken en zodra de omstandigheden op het gebied van openbare opslag dat mogelijk maken, zal zij een besluit nemen over de methode die het meest geschikt is voor de berekening van standaardkosten voor in- en uitslag zonder verplaatsing van de betrokken voorraden. 40. De Commissie is van mening dat zij voldoende onderbouwing heeft voor de veronderstellingen die worden gehanteerd voor de marktprognoses op basis waarvan de waarde van de granen wordt bepaald. Voor de bepaling van de kredieten voor de graanmarkt die in de nota van wijzigingen voor elke begroting worden gevraagd, wordt uitgegaan van de verkoopprijs voor granen. De voor de begroting gehanteerde veronderstellingen worden toegelicht in die bij de Begrotingsautoriteit ingediende nota van wijzigingen. De Begrotingsautoriteit onderzoekt dan hoeveel begrotingskredieten er nodig zijn, en keurt die kredieten uiteindelijk goed.
43. Voor 2006 had de Raad een uitzondering op de geldende voorschriften gemaakt voor de lidstaten die zeer hoge financieringskosten hadden. Daardoor konden die lidstaten worden vergoed op basis van specifieke rentevoeten die hoger waren dan de geldende uniforme rentevoet, welke laatste voor 2006 was vastgesteld op 2,2%. Die specifieke rentevoeten werden vastgesteld op basis van de door de betrokken lidstaten gedeclareerde financieringskosten. De Commissie zal de situatie onderzoeken en zal in het kader van haar berekening van de specifieke rentevoet voor de vergoeding van de financieringskosten van openbare opslag een besluit nemen over de methode die het meest geschikt is voor lidstaten die hun rentekosten niet declareren.
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 46. De Commissie heeft gezorgd voor een doorzichtige Gemeenschapsbegroting wat de openbare opslag van granen betreft. Enerzijds worden de interventiegranen die in het kader van het programma ter ondersteuning van de meest behoeftigen worden gebruikt, gefinancierd via een afzonderlijke begrotingspost: 05020401. Anderzijds worden de voorraadmutaties die verband houden met dat programma voor kosteloze voedselverstrekking, duidelijk afzonderlijk geregistreerd in de rekeningen over de openbare opslag. Deze twee afzonderlijke boekingen maken een presentatie van de kosten van dat programma voor de Gemeenschapsbegroting mogelijk die doorzichtig is zowel in budgettair opzicht als uit het oogpunt van de voorraadboekhouding. De Raad heeft de boekwaarde van de producten die uit interventievoorraden beschikbaar worden gesteld voor de meest behoeftigen, vastgesteld op de interventieprijs.
31
Bij de wederverkoop van rogge voor verwerking tot ethanol ging het om een proefproject dat betrekking had op een zeer beperkte hoeveelheid. De kosten van deze eenmalige inschrijving zijn aan de begrotingspost voor de wederverkoop van interventierogge toegerekend samen met die van drie andere inschrijvingen die in hetzelfde jaar zijn geopend. Het was dus onnodig er een specifieke begrotingspost voor in te stellen. Bovendien is daarna nooit meer een dergelijke inschrijving gehouden. 47. Als voor de vaststelling van de wederverkoopprijs rekening zou moeten worden gehouden met criteria zoals de kwaliteit van elke partij granen en de plaats waar deze zich bevindt, zou dat grote uitvoeringsproblemen opleveren. 48. De Commissie brengt in herinnering dat zij in de afgelopen jaren voorstellen betreffende de interventieregeling voor granen heeft gedaan in het kader van Agenda 2000, in het kader van de in 2003 doorgevoerde hervorming halverwege en in 2006 voor maïs. Die voorstellen hebben het mogelijk gemaakt de interventieregeling aan te passen aan de veranderingen van de marktsituatie. Nu er geen problemen zijn met de omvang van de voorraden, zijn in de voorstellen voor regelgeving van mei 2008 (gezondheidstest) enkele aanpassingen opgenomen die tot doel hebben de interventieregeling voor granen aan de nieuwe marktomstandigheden aan te passen en de rol van de interventie als vangnet te versterken.
49. a) i) Bij de huidige regeling wordt geen rekening gehouden met de kwaliteit van elke partij en evenmin met de plaats waar deze zich bevindt. Als voor de vaststelling van de wederverkoopprijs wel rekening zou moeten worden gehouden met die criteria, zou dat grote uitvoeringsproblemen opleveren en het beheer van de regeling zeer ingewikkeld maken. De Commissie is van mening dat het voordeel van de huidige regeling de eenvoud en objectiviteit ervan is en dat die regeling ook de meest doeltreffende is. Aan het einde van de periode of voor de laatste partijen die te koop worden aangeboden, kan met een ad-hocaanpak worden gewerkt, wat herhaaldelijk is gebeurd. ii) De Commissie past deze aanpak reeds toe wanneer zij dat passend vindt. iii) De Commissie past deze aanpak reeds toe wanneer zij dat passend vindt. 49. b) De Commissie zal bekijken hoe zij op deze aanbeveling kan reageren. 49. c) Er zijn geen interventievoorraden granen meer en in de voorstellen die de Commissie in mei 2008 heeft ingediend (gezondheidstest), zijn enkele aanpassingen opgenomen die tot doel hebben de interventieregeling voor granen aan de nieuwe marktomstandigheden aan te passen en zo de rol van de interventie als vangnet te versterken. Het is de bedoeling tegen eind 2009 te komen met een nieuwe verordening van de Commissie die gemeenschappelijke voorschriften voor de aankoop in het kader van openbare interventie bevat.
32
50. De Commissie onderwerpt de door de lidstaten verstrekte gegevens aan een analyse en behandelt op grondige wijze de vragen die deze gegevens doen rijzen. 51. De Commissie onderzoekt de situatie en zal een besluit nemen over de methode die het meest geschikt is voor de berekening van standaardkosten voor in- en uitslag zonder verplaatsing van de betrokken voorraden. In het kader van haar berekening van de specifieke rentevoet voor de vergoeding van de financieringskosten van openbare opslag werkt de Commissie ook aan de meest geschikte methode voor de gevallen waarin de lidstaat zijn rentekosten niet declareert, wat sommige lidstaten nalaten. 52. De Commissie is van mening dat zij voldoende onderbouwing heeft voor de veronderstellingen die worden gehanteerd voor de marktprognoses op basis waarvan de waarde van de granen wordt bepaald. Voor de bepaling van de kredieten voor de graanmarkt die in de nota van wijzigingen voor elke begroting worden gevraagd, wordt uitgegaan van de verkoopprijs voor granen. De voor de begroting gehanteerde veronderstellingen worden toegelicht in die bij de Begrotingsautoriteit ingediende nota van wijzigingen. De Begrotingsautoriteit onderzoekt dan hoeveel begrotingskredieten er nodig zijn, en keurt die kredieten uiteindelijk goed.
53. a) De Commissie verricht momenteel een grondige analyse van de gegevens over de kosten die van de betrokken lidstaten werden ontvangen. In het licht van de door de Commissie uitgevoerde risicoanalyse en de beperkte hoeveelheden die zijn opgeslagen, zouden controles ter plaatse om de juistheid van die gegevens na te gaan nu niet gerechtvaardigd zijn. 53. b) De Commissie onderzoekt de situatie en zal een besluit nemen over de methode die het meest geschikt is voor de berekening van standaardkosten voor in- en uitslag zonder verplaatsing van de betrokken voorraden. In de huidige situatie op het gebied van openbare opslag is het voor de Commissie echter niet mogelijk om met het oog op een nieuwe berekeningsmethode een efficiënte aanpak uit te werken voor de verantwoording van de kosten van in- en uitslag zonder verplaatsing. 53. c) De verkoopprijs voor granen die de Commissie volgens een bepaalde procedure constateert, is bepalend voor de afschrijving op de graanvoorraden wegens waardevermindering. Deze verkoopprijs, waarover gedetailleerde informatie beschikbaar is, wordt aan de Begrotingsautoriteit meegedeeld in het kader van de nota van wijzigingen voor elke jaarbegroting. 53. d) In het kader van haar berekening van de specifieke rentevoet voor de vergoeding van de financieringskosten van openbare opslag werkt de Commissie aan de meest geschikte methode voor de gevallen waarin de lidstaat zijn rentekosten niet declareert, wat sommige lidstaten nalaten. 54. In de voorstellen die de Commissie in mei 2008 heeft ingediend in het kader van de zogenoemde „gezondheidstest”, zijn verscheidene maatregelen opgenomen die tot doel hebben de interventieregeling voor granen aan de nieuwe marktsituatie aan te passen en de rol van openbare interventie als vangnet te versterken.
Europese Rekenkamer Speciaal verslag nr. 11/2008 Het beheer van de steun van de Europese Unie voor de openbare opslag van granen Luxemburg: Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen 2009 — 32 blz. — 21 x 29,7 cm ISBN 978-92-9207-037-3 DOI 10.2865/66147
Hoe zijn de EU-publicaties te verkrijgen? Publicaties van het Publicatiebureau die te koop zijn kunt u via de website van de EU Bookshop http://bookshop.europa.eu/ bestellen bij het verkoopkantoor van uw keuze. U kunt ook via fax - op het nummer (352) 2929 42758 - een lijst aanvragen van onze wereldwijd verspreide verkoopkantoren.
QJ-AB-08-004-NL-C
IN DIT VERSLAG ANALYSEERT DE EUROPESE REKENKAMER HET BEHEER VAN DE EUSTEUN VOOR DE OPENBARE OPSLAG VAN GRANEN OM NA TE GAAN OF DE DOOR DE EU GEDRAGEN KOSTEN TOT EEN MINIMUM WORDEN BEPERKT. IN HET VERSLAG WORDT GECONSTATEERD DAT BEPAALDE ASPECTEN VAN HET FYSIEKE BEHEER VAN DE OPSLAGVERRICHTINGEN EN DE PROCEDURES VAN DE COMMISSIE BEVREDIGEND ZIJN, MAAR WORDT OOK BENADRUKT DAT ANDERE PUNTEN VOOR VERBETERING VATBAAR ZIJN. HIERBIJ GAAT HET MET NAME OM DE VERBETERING VAN DE BUDGET TAIRE DOORZICHTIGHEID EN, IN SOMMIGE GEVALLEN, DE MOGELIJKHEID OM OPSLAGKOSTEN OF GEDERFDE INKOMSTEN UIT DE VERKOOP TE VOORKOMEN. IN HET VERSLAG WORDT DAARTOE EEN REEKS AANBEVELINGEN GEDAAN WAARVAN HET EFFEC T VAN GROOT BELANG ZOU KUNNEN ZIJN ALS DE GRAANVOORRADEN IN DE TOEKOMST WEER ZOUDEN TOENEMEN. DERHALVE DOET DE REKENKAMER DE DRINGENDE AANBEVELING, DEZE VERBETERINGEN ZO SNEL MOGELIJK DOOR TE VOEREN.
EUROPESE REKENKAMER
ISBN 978-92-9207-037-3
