"Önkormányzati fejlesztések figyelemmel kísérése" ÁROP-1.1.20-2012-2012-0001 sz. projekt
Hatásvizsgálat
Tanulmány
Budapest, 2014. április 2.
Impresszum Jelen tanulmány az ÁROP-1.1.20-2012-2012-0001 Önkormányzati fejlesztések figyelemmel kísérése című projekt keretében készült.
Megvalósító szervezet:
A tanulmányt készítette:
Munkaszervezet vezetője: Számadó Róza főosztályvezető BM Önkormányzati Koordinációs Iroda Munkacsoport elnöke: Nagyidai Edina titkárságvezető BM Önkormányzati Helyettes Államtitkárság Lektor: Tóth Judit főosztályvezető BM Támogatás-koordinációs Főosztály
Belügyminisztérium © 2013-2014. Minden jog fenntartva. A tanulmány bármely része vagy megállapítása csak a Belügyminisztérium előzetes, írásbeli engedélyével használható fel, beleértve a hivatkozást is.
2
Tartalomjegyzék Vezetői összefoglaló ........................................................................................................................................ 4 I.
Bevezetés................................................................................................................................................. 12
II.
A hatásvizsgálat elkészítéséhez használt módszertan ........................................................... 14 II. 1.
Szekunder kutatás ................................................................................................................................. 15
II. 2.
Primer kutatás - interjúk és kérdőíves felmérés ...................................................................... 19
II. 3.
Hipotézisek ............................................................................................................................................... 24
III. Kötelezettség teljesítéssel terhelt projektek jellemzői és problémái............................... 27 III. 1.
Kötelezettségvállalással érintett projektek csoportjellemzői .............................................. 27
III. 2.
Ivóvíz projektek ....................................................................................................................................... 29
III. 3.
Szennyvíz projektek............................................................................................................................... 32
III. 4. Hulladékgazdálkodási projektek ............................................................................................................. 34 IV. Korábbi intézkedések hatásosságának vizsgálata ................................................................... 39
V.
IV. 1.
Intézkedések hatásosságának vizsgálata - IVÓVÍZ.................................................................... 40
IV. 2.
Intézkedések hatásosságának vizsgálata - SZENNYVÍZ .......................................................... 50
Jövőbeli intézkedések......................................................................................................................... 61 V. 1.
Ivóvíz ............................................................................................................................................................ 61
V. 2.
Szennyvíz.................................................................................................................................................... 70
V. 3.
Hulladék ...................................................................................................................................................... 78
VI. A hipotézisvizsgálat eredményei .................................................................................................... 80 VII. Egyéb javaslatok, következtetések ................................................................................................ 83 VIII. Mellékletek ............................................................................................................................................. 85 1. melléklet – A szekunder elemzés dokumentumai ................................................................................... 85 2. melléklet – Ábrajegyzék ..................................................................................................................................... 86 3. melléklet – Táblázatjegyzék.............................................................................................................................. 88 4. melléklet – Az elemzés során vizsgált kormányzati intézkedések ................................................... 89 5. melléklet – Az elkészített interjúk listája .................................................................................................... 94 6. melléklet – Kérdőívek (intézményi és önkormányzati) ........................................................................ 97 7. melléklet – Intézményi interjúk/önkormányzati online kérdőív - Adattáblák
3
Vezetői összefoglaló Jelen dokumentum az ÁROP-1.1.20 kódszámú „Önkormányzati fejlesztések figyelemmel kísérése” című kiemelt projekt keretében megkötött BM/12-303/2013 iktatószámú vállalkozási szerződésben vállalt „Hatásvizsgálat készítése a már lezárt fejlesztésekről” című tanulmány. A kiemelt projekt stratégiai célja, hogy a BM egységes keretrendszerben kövesse nyomon és segítse az önkormányzati szektor által tervezett, illetve végrehajtott, EU-s és hazai forrásból megvalósuló, az EU-tagsággal összefüggésben vállalt kötelezettségek teljesítésére irányuló önkormányzati fejlesztéseket. A hatásvizsgálati tanulmány célja annak vizsgálata volt, hogy a nemzetközi szerződésekben vállalt, egyes országos szintű kötelezettségek teljesítése érdekében hozott kormányzati intézkedések milyen körülmények között és milyen feltételek mellett lehetnek sikeresek és hatékonyak. Az elemzés egyik fontos eredménye annak felmérése, hogy milyen típusú intézkedéseket igényel és javasol az intézményi és az önkormányzati oldal. A hatásvizsgálat a jövőre vonatkozóan ajánlásokat is megfogalmaz olyan esetekre, amelyek nemzetközi kötelezettség teljesítése miatt összehangolt kormányzati cselekvést igényelnek - és ilyen esetnek számít az ivóvíz-, szennyvíz- és hulladék infrastruktúra fejlesztése, legalább a 2020-ig terjedő időszakban. Az ivóvíz és szennyvíz projektekkel kapcsolatos problémákat és az azokra megoldásul szánt kormányzati intézkedéseket az alábbi ábrában foglaltuk össze.
4
Az egyes intézkedések vizsgálatának eredményei az alábbiakban foglalhatók össze. Az ivóvíz projektek kiemelt beruházássá nyilvánítása az intézményi szereplők érzékelése szerint gyorsította a projektek megvalósulását. A hatósági ügyintézés felgyorsításának hatása az engedélyezési fázisban egyértelműen kimutatható, noha az önkormányzatok érzékelése szerint a közbeszerzések nagy időigénye ezt a hatást összességében kioltotta, az ügyintézés időigénye összességében érdemben nem változott. A kormányzati beavatkozások lehetőségének beépítése a helyi önkormányzatokról szóló új törvénybe, előfeltétele volt a legrosszabb előrehaladottsági fokú projektek elvonásának. Ez a jogszabályi változás (intézkedés) egyértelműen pozitív hatással volt a derogációs vállalások végső teljesülésére. A problémás ivóvíz projektek számára nyújtott kormányzati segítség számos esetben jelentett megoldást, jóllehet a segítségnyújtás előkészítése és megvalósulása - az adatbázisok naprakészségének hiánya és a döntéshozatali folyamatok időigénye miatt sok esetben ellentmondásos volt: olyan projektek is bekerültek az elvont projektek körébe, amelyeknél elegendő lett volna csak tájékoztatási, ügyintézési segítség. Ez a tapasztalat az intézkedések időzítésének fontosságára világított rá. Az átmeneti vízellátás megítélése megosztott válaszokat eredményezett. Az átmeneti vízellátás (intenzifikálás, lajtos kocsis, konténeres vízellátás) megvalósulása a derogáció teljesülésének elemeként kormányzati nézőpontból határozottan pozitív megítélést kapott. Az önkormányzatok ugyanakkor a projektek megvalósulása szempontjából semleges hatásúnak tartják az intézkedést, amit az magyaráz, hogy az arzén határértékek teljesítésében az önkormányzatokat sem a fogyasztók, sem a központi kormányzat nem helyezte erős nyomás alá. Az EU-s kötelezettségszegési eljárás során a potenciális büntetés is a Magyar Államot sújtotta volna, a helyi önkormányzatokat nem. Ráadásul a hatékonyan teljesítő önkormányzatokat sem motiválta az, hogy míg egyes helyeken saját forrásból fedezik az átmeneti intézkedéseket, más helyeken az állam átvállalja a költségeket. Meghatározó jelentőséggel bírt - az intézményrendszer és a kedvezményezettek megítélése szerint egyaránt - a projektek megvalósításának felgyorsításában az önerő támogatás bevezetése, illetve annak 2011-től bevezetett folyamatos könnyítései. A használhatóság és a rendszer működésének kisebb nehézségeiről az önkormányzati mélyinterjúkból kaptunk információkat - ezt, érthető módon, az intézményrendszer csak részben (volt) képes érzékelni. A mélyinterjúk adatai megerősítik, hogy különösen a halaszott önerő igénybevétele számos projektet mentett meg az összeomlástól. Biztosan nem lett volna forráskímélő megoldás, de a határidőre történő derogáció-teljesítést alapvetően segítette volna egy időben bevezetett teljes önerő támogatás. A Belügyminisztérium koordinációs feladatkörben történő belépése, a BM ÖKI létrejötte az intézményi válaszadók mindegyike szerint pozitív hatással volt a projektek
5
megvalósulására (valóban többéves lemaradást sikerült igen rövid időn belül behozni). Az intézményi szereplők kiemelték a BM ÖKI koordinációs üléseinek jelentőségét. Megállapítható, hogy a BM ÖKI közreműködését elsősorban a megvalósítási szakaszban lévő projekttel rendelkező, 5000 fő alatti települések igénylik, ez az önkormányzati kör adja a BM ÖKI ügyfeleinek zömét. A szennyvíz projektek esetében a kiemelt beruházássá nyilvánítás kedvező hatásait az intézményi szereplők markánsabban érzékelték, de összességében a projektek megvalósítói is pozitívan értékelték. Az összes projekt negyedét kitevő legproblémásabb szennyvíz projekteket a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium által létrehozott és működtetett Nemzeti Fejlesztési Programiroda Nonprofit Kft-hez (NFP) rendelték. Az intézményesült kapcsolatok kialakulatlansága miatt jelen pillanatban még nehéz annak megítélése, hogy az elvont projektek az átlagnál jobban vagy rosszabbul teljesítenek. A projektekbe történő kormányzati beavatkozás szándéka érthető volt, ugyanakkor az bizonyos zavart okozott a kedvezményezetteknél. A szennyvíz projektek esetében a projektmenedzsmentet és a koordinációs feladatokat is ugyanazon szervezet látja el, de az önkormányzati vélemények szerint a koordináció sokkal alacsonyabb hatásfokkal valósul meg, mint ahogy azt a projektmegvalósítói oldal és a kialakult helyzet megkívánná. Az eljárások időigénye és azon belül különösen a közbeszerzés, egyértelműen a projektmegvalósítások egyik kritikus pontjaként azonosítható. A közbeszerzések gyorsítására irányuló intézkedések megítélésén ugyanakkor az látszik (és ezt a kedvezményezettek véleményei még inkább erősítik), hogy a gyorsítás szándéka nem járt általános, érezhető eredménnyel, a közbeszerzések ténylegesen, érdemben nem gyorsultak fel. A közbeszerzési folyamatok ellenőrzése logikailag nem indokolt mértékben széttagolt. A kettős rendszer létrehozása látszólag indokolatlanul túlbonyolította az ellenőrzési rendszert, amely így nem tudott eredményesen működni a vizsgált időszakban. Feltehetőleg a nagyobb odafigyelésnek köszönhetően az NFP által felügyelt 58 projekt közbeszerzési folyamatai viszont érezhetően felgyorsultak. A projektmegvalósítási szakaszban a kivitelezők számára a kezdettől fogva elérhető szállítói előlegnek nem volt döntő szerepe a projektek gyorsításában. A biztosítéknyújtás költsége és a kivitelezési költségnemek megoszlása sem indokol 10-15%-nál nagyobb arányú előleget. Az önerő támogatás megítélése viszont egyöntetűen pozitív. Az önkormányzati interjúk ezen belül a halaszott önerő intézményének bevezetését tartották különösen hasznosnak, számos esetben ez mentette meg a projekt pénzügyi menedzsmentjét az összeomlástól. A 100%-ban önkormányzati vagy társulási beruházások közül sok valóban azért nem indult el, mert egyszerűen az önerőt nem tudták finanszírozni. Ugyanakkor a halaszott önerő biztosítása a projektmegvalósítások végén bizonyos költségvetési kockázatokat rejt magában.
6
Az elkészülő közműrendszerekre történő lakossági rákötés kikényszerítése, a létesített rendszerek fenntarthatósága miatt lényeges és fontos intézkedés volt - ennek megítélése egyöntetű. A hatásvizsgálat során az eredményeket négy fő hipotézis köré csoportosítottuk, a vizsgálat eredményei alapján ezek vizsgálatát végeztük el. H1. Sokszereplős, eltérő kormányzati szinteket érintő összetett feladatok és a nemzetközi szerződésekből fakadó országos kötelezettségek teljesítése csak felelős központi kormányzati koordinációs szervezet irányításával lehet eredményes. Az ivóvízzel és a szennyvízzel kapcsolatos kötelezettségvállalások egyik fő ellentmondása az, hogy míg a kötelezettségvállalást a (tag)állam teszi, addig a vállalás teljesülését eredményező feladatokat a települési önkormányzatoknak kell végrehajtaniuk. A kötelezettségvállalásokhoz kapcsolódó "értéklánc" összetett; szervezeti, politikai, szakmai és egyéb érdekkonfliktusoktól terhelt. Az országos kötelezettség és a szereplők nagy száma miatt a központi koordináció jelentősége különösen nagy. A referenciaként vizsgált hulladékgazdálkodási projektek esetében ugyanilyen összefüggések mutathatók ki, és az érintettek részéről határozott igény mutatkozik a központi koordináció iránt. A koordináció iránti igény mind az intézményrendszer, mind pedig a megvalósítói oldal részéről megfogalmazódott. Ezen felül a minisztériumok, projektmenedzsment szervezetek és közreműködő szervezetek közötti folyamatos és kölcsönös visszacsatolás igénye is jelentős. A központi koordináció szükségessége nem kérdőjelezhető meg, minden válaszadó-kategóriában igazolt. A központi koordináció megítélésében a vélemények csak abban tértek el, hogy az milyen tématerületekre terjedjen ki, milyen hatáskörökkel valósuljon meg. Minősített esetekben szükségesnek látszik a koordinációs tevékenység elmélyítése (végső esetben projektmenedzserként, vagy konzorciumi tagként való belépés). H2. A támogató pénzügyi intézkedések gyorsították a projektek megvalósulását (végeredményben a vállalások teljesülését). Egyértelműen kimutatható a pénzügyi intézkedések, különösen az önerő támogatás pozitív hatása. A pályázati források rendelkezésre állása láthatóan önmagában nem volt elég a projektmegvalósulások felgyorsításához. A gyakorlati tapasztalatok alapján az önerő alapok költségvetési tervezésénél a koncentráció és az egyszerűsítés elvét követve lehet valóban hatékony intézményi megoldásokhoz jutni. H3. A kormányzati hatáskörbe vont projektek esetében a projektek megvalósulási mutatói javultak. Ezt a hipotézist csak részben sikerült igazolni. A projektelvonások hatásosságának vizsgálata kapcsán került a vizsgálat látókörébe az intézkedések időzítésének kérdése. A
7
tapasztalatok szerint, kritikus időszakokban a szervezeti átalakítások nem gyorsítják a folyamatokat, hanem épp ellenkezőleg, akár lassíthatják is, illetve egyes jogszabályi vagy szervezeti változások a fő célok megvalósulása mellett olyan nem szándékolt hatásokat okozhatnak, amelyek a kötelezettségvállalási célok teljesülésére károsan hatnak. Hasonlóképpen figyelembe kell venni azt is, hogy a beavatkozással érintett projektek az előkészítésnek vagy megvalósításnak milyen szakaszában vannak. A vizsgálat eredményei azt igazolják, hogy előkészítési szakaszban lehet gyorsító hatása, azonban a közbeszerzési szakaszt követően már inkább lassító hatást eredményez. H4. A derogációs projektek hatékony megvalósításának egyik kulcseleme az érintettek közötti szoros együttműködés és hatékony információáramlás. Negyedik főhipotézisként az együttműködés és hatékony információáramlás fontosságát vizsgáltuk. Minden szinten egyértelmű igazolást nyert, hogy a kormányzati szereplők és a projekt megvalósító szervezet közötti szoros együttműködés és megfelelő információáramlás jelentős pozitív hatással bír a projektek megvalósítására. A vizsgálatot a jelenleg még országosan nem maradéktalanul kezelt, ivóvízminőséggel és szennyvízkezeléssel kapcsolatos EU-s kötelezettségvállalások halmazán végeztük el. Ugyanakkor a vizsgálat során arra törekedtünk, hogy a következtetéseket, tanulságokat és javaslatokat a konkrét tématerülettől elvonatkoztatva is megtegyük. Az is látszik azonban, hogy jelenleg és a közeljövőben is vannak még olyan pontok, amelyek a fenti területeken összehangolt, országos hatású beavatkozást igényelnek, ezért az elkészülő hatásvizsgálat célja szerint alapul kíván szolgálni a kiemelt projektben később kidolgozásra kerülő "Módszertani ajánlások, javaslatok a szabályzók kialakítására - Jogszabályi környezet" c. feladat végrehajtásához. Ajánlások 1. Összességében egyértelműen megállapítható - a felmérés eredményei alapján -, hogy az ilyen típusú több kormányzati szintet érintő (központi, lokális), sokszereplős, és az országos szinten jelentős kötelezettségvállalás esetén a célok elérése érdekében szükséges lépéseket kockázatelemzés keretében időben kell értékelni, és annak eredményétől függően időben és összehangoltan megtenni a szükséges lépéseket. Jóllehet az ivóvíz, szennyvíz és hulladékgazdálkodási projektek számos jellemzőjükben eltérnek, a velük kapcsolatos koordinációs feladatok és a gyorsításuk érdekében meghozható intézkedések alapvetően azonosak, a feladatok ellátásához hasonló minőségű kapacitások szükségesek. 2. További központosítás a megvalósításban (projektmenedzsment, forráselosztás, tervezés stb.). A további központosítás bizonyos mértékben szükségesnek tűnik, különösen a még el nem indult projektek megvalósításában, de óvatosságot igényel. Az önkormányzatok harmada igényelne további központi segítséget, ugyanakkor negyede elutasítja az erősebb állami beavatkozást. Lényeges, hogy lehetőleg a projekt
8
elején vagy egyértelmű "szakaszhatárán" lépjen be az új intézkedés. A kedvezményezetti oldalon mutatkozó nem megfelelő minőségű projektmenedzsment, tervezői szakértelem- és kapacitáshiány tekintetében megoldást jelenthetne a képzés bevezetése, akár a koordinációval megbízott szervezethez rendelve, akár a közreműködő szervezethez telepített gyakornoki programmal, tanácsadó, tervező cégek esetében valamiféle minősítési rendszer bevezetésével. Az intézményrendszer kialakításakor a helyismeretet igénylő kompetenciákat helyi szinten meghagyó megoldás lehet hatásos. A központosított intézmények bevezetését teljesítmény-kontrollhoz kell kötni. Fontos tényező lehet a jövőben a szankcionálás. Az önkormányzatok elégtelen együttműködésének valamilyen szankcionálása is. 3. További (EU-s, állami) támogatások. Minden infrastrukturális projekt esetében az egyik leggyakoribb blokkoló tényező a források hiánya. Az önkormányzatok legtöbbje a jövőben sem lesz képes hasonló méretű projekteknek még csak a saját forrás részét sem előteremteni, 65%-uk továbbra is csak külső forrásokból lesz képes fejleszteni. Országos méretekben eredményt elérni csak akkor lehet, ha központi forrásból kiegészítve, vagy egyéb módon, de teljes mértékben támogatásból tudják finanszírozni ezeket a fejlesztéseket. Felvetődik a kérdés, hogy a projektek forráshoz jutását "kiemelt projekt" vagy "pályázatos" eljárásrendben jobb-e biztosítani. Az elmúlt évek tapasztalatai azt mutatják, hogy a válasz nem volt egyértelmű, pontosabban nem ezen múlik elsősorban az eredményes megvalósítás. Megállapítható, hogy forrásért a derogációs projektek összességében nem versenyeztek, a pályázati rendszer fő funkciója elsősorban a projektek megfelelő műszaki-pénzügyi tartalmának biztosítása volt. A támogatási rendszert viszont úgy kell kidolgozni a 2014-2020 közötti rendszert, hogy a derogációs projektek mindegyike meg tudjon felelni a pályázati vagy kiemelt projekt kritériumoknak. 4. Az eljárások, különösen a közbeszerzés gyorsítása. A Közbeszerzés Felügyeleti Főosztály (KFF) korlátozott kapacitása szűk keresztmetszetet jelentett a 2007-2013 programozási időszakban az EU-s támogatások felhasználásához kapcsolódóan előírt közbeszerzés-ellenőrzési folyamatban. A KFF, ill. a közreműködő szervezetek által meghozott, jogi értelemben nem kötelező érvényű döntések esetenként nem voltak összhangban a Közbeszerzési Döntőbizottság gyakorlatával. Meggondolandó ezért, hogy a projektek ellenőrzését végző szervezetek közbeszerzésekkel kapcsolatos tevékenysége kizárólag jogorvoslati eljárás kezdeményezésére és a szabálytalansági vizsgálatoknak a jogorvoslati eljárás eredményére épülő lefolytatására szorítkozzon. 5. Adatbázisok, információs rendszerek fejlesztése. Áttekinthetőbb, integrált rendszereket igényel a projektmegvalósítói oldal. Az adatbázisok, információs
9
rendszerek fejlesztését kisebb-nagyobb mértékben minden szereplő fontosnak tartja. A projektmenedzsmenttel foglalkozó kormányzati szereplők az EMIR bizonyos funkcióit hiányolják vagy tartják nem kielégítőnek, az önkormányzati szereplők a különböző hivatalok adatbekéréseit látják átfedőnek, redundánsnak. A folyamatban lévő fejlesztések (pl. az ÁNTSZ OKI-nál rövidesen elinduló HunVi) a hatósági munkához és a lakossági tájékoztatáshoz is szükségesek. Indokolt lenne a projektek előrehaladásáról országos szinten naprakész információt adó rendszer kialakítása. Olyan rendszeré, ahol az ivóvíz, szennyvíz és hulladék témakörben zajló fejlesztések az országos megvalósítási célkitűzésekkel egyben láthatók és kezelhetők. 6. Koordináció javítása (állami intézmények közötti, állam-önkormányzatok közötti, önkormányzatok közötti). Nézőpont függvényében eltérő mértékben, de minden szinten, minden szereplő hatékonyabb koordinációt sürget, a forráselosztás, a projektmenedzsment, az engedélyezések és a közbeszerzés területén egyaránt. Szervezetileg koncentrált, erős koordinatív, de nem a helyismeretet igénylő funkciókat elvonó szervet igényelnek az önkormányzatok. A jogszabályalkotási folyamatokba célszerű minden érintett szervezetet bevonni. A közreműködő szervezetek részéről a projektmegvalósítások felgyorsításának szempontjai sokkal jobban, naprakészebben be tudnának kerülni a jogalkotásba, ha a jogalkotási folyamatban minden érintett bevonására sor kerül, ami például a közreműködő szervezetek minisztériumokhoz rendelésével oldható meg. Központi koordinációt igényel továbbá a nagy infrastrukturális projekteknél, a tulajdonviszonyok rendezetlenségének megoldása, vagy a hazai innovációs eredmények hasznosítása a műszaki megoldások alkalmazásánál. Jól működő együttműködés és információáramlás esetén lényeges, hogy jogszabályalkotói és -végrehajtói oldalról, blokkoló problémák esetén, megteremtődjön a gyors beavatkozás lehetősége. 7. Tájékoztatás, kommunikáció, partnerség. A derogációs vállalások nem teljesülésének fő okai között azonosítható a lakossági szemléletformálás, az arra irányuló kommunikáció hiánya, valamint a különböző szereplők közötti nem megfelelő mértékű vagy nem időben kialakított partnerségi viszony. Az intézményrendszer szereplői szerint fontos lenne erősíteni a projektgazdák számára a projektekkel kapcsolatos központi segítségnyújtást, tanácsadást, és különösen a lakossági szemléletformálásra irányuló tevékenységet, ami például az ivóvízellátás fejlesztési beruházások esetében, ahol a fejlesztések nem járnak lakossági szemmel látható eredménnyel, segíthetné a projektek elfogadottságát, végső soron a derogációs és egyéb határidők teljesítésére a lakosság és a média részéről pozitív igény jelentkezne. Ezt megerősíti az önkormányzatok véleménye, amely szerint minden
10
kötelezettségvállaláshoz kapcsolódó projekt esetében összehangolt központi kommunikációra, szemléletformálásra van szükség, különösen olyan esetekben, amikor a fejlesztés a lakosságtól valamilyen új képességet, figyelmet, vagy anyagi ráfordítást igényel. Azokban az esetekben is szükség van a koordinációra, iránymutatásra, ha végső soron a helyi önkormányzatok cselekvésével érhetők el a helyi lakosok - ugyanis nem minden önkormányzat felkészült (konfliktusvállalási képesség, szakmai felkészültség, összehangolt kommunikáció esetén az egyidejű cselekvés képessége, stb.) A kötelezettségvállalások teljesülésére irányuló bármiféle központi kényszerítő intézkedés bevezetése, vagy az árak esetleges változásainak bevezetése is csak megfelelő kommunikációt követően lehet hatékony. Ezen funkciók ellátása egy központi szervezethez rendeleten, összpontosítva lehet hatékony.
11
I.
Bevezetés
Jelen dokumentum az ÁROP-1.1.202012-2012-0001 kódszámú „Önkormányzati fejlesztések figyelemmel kísérése” című kiemelt projekt keretében készülő hatásvizsgálat projekt zárójelentése. A kiemelt projekten belül a hatásvizsgálat célja annak vizsgálata, hogy a nemzetközi szerződésekben vállalt egyes országos szintű kötelezettségek teljesítése érdekében hozott kormányzati intézkedések milyen körülmények között és milyen feltételek mellett lehetnek sikeresek és hatékonyak. A hatásvizsgálat áttekinthető formában rögzíti a beavatkozások jelenlegi helyzetét, a célok és a beavatkozások relevanciáját, továbbá leírja, hogy milyen változtatások szüksége az egyes kompetenciák fejlesztése érdekében. A kutatás során felmértük, hogy folyamatait tekintve az elmúlt évtized, és intézkedései tekintetében a 2011-től meghozott kormányzati beavatkozásai milyen mértékben érték el céljukat. Az eddigi beavatkozások hatásait az intézményi és az önkormányzati oldal tapasztalatainak elemzésével értékeltük. Az elemzés egyik fontos eredménye, hogy milyen típusú intézkedéseket igényel és javasol az önkormányzati oldal a kötelezettségvállalással terhelt projektek megvalósításakor. A hatásvizsgálat a jövőre vonatkozóan ajánlásokat is megfogalmaz olyan esetekre, amelyek nemzetközi kötelezettség teljesítése miatt összehangolt kormányzati cselekvést igényelnek. Ilyennek számít az ivóvíz-, szennyvíz- és hulladék infrastruktúra fejlesztése, legalább a 2020-ig terjedő időszakban. A hatásvizsgálat azonosította az ivóvíz és szennyvíz projektek felgyorsítására az elmúlt években hozott kormányzati intézkedéseket, majd ezen intézkedések hatásosságára vonatkozóan felmérte az intézményi (kormányzati) és önkormányzati (kedvezményezetti) oldal szereplőinek véleményét. A kutatás alapját során az intézményrendszer szereplőivel lefolytatott, kérdőíven alapuló, személyes interjúk alkották. A szabályozási, koordinációs, ellenőrzési, forrásbiztosítási, műszaki (ellenőrzési, engedélyezési), adatszolgáltatási, közreműködő szervezeti, érdekképviseleti, monitoring és projektmenedzsment feladatokat ellátó 18 intézmény, illetve szervezeti egység 22 munkatársával készítettünk interjút. Az adatfelvétel másik részét az érintett önkormányzatok halmazán három témakörben (ivóvíz-, szennyvíz-, hulladékgazdálkodási fejlesztések) végezett online kérdőíves felmérés jelentette. Az ivóvíz és szennyvíz témakörben 140 értékelhető válasz érkezett (63 csak ivóvizes, 38 csak szennyvizes, 39 ivóvizes és szennyvizes projektet megvalósító önkormányzattól). A hulladékgazdálkodási kérdőívet 61 válaszadó (önkormányzat) töltötte ki. A projekt keretében feltett kérdésekre adott válaszok ezen számok alapján országosan reprezentatívnak tekinthetők.
12
A kérdések a projektek felgyorsítása érdekében tett kormányzati intézkedések hatásosságának megítélésére vonatkoztak. Az intézményi és önkormányzati válaszok összessége alapján pontos kép rajzolódott ki az egyes intézkedések hatásosságát illetően. Tekintve, hogy jelenleg is vannak és a közeljövőben is lesznek olyan pontok, amelyeken összehangolt, országos hatású beavatkozások szükségesek, az elkészülő hatásvizsgálat, célja szerint, alapul kíván szolgálni a kiemelt projektben később kidolgozásra kerülő "Módszertani ajánlások, javaslatok a szabályzók kialakítására - Jogszabályi környezet" c. feladat végrehajtásához1.
Jelen hatásvizsgálat a kiemelt projekt III. szakaszának ("Fejlesztési adatok elemzése, monitoring módszertan fejlesztése" c.) meghatározó tevékenysége, ill. eredményterméke. 1
13
II.
A hatásvizsgálat elkészítéséhez használt módszertan
A hatásvizsgálat 2013 decembere és 2014 márciusa között, három hónap alatt készült el, az előzetesen kidolgozott módszertan szerint. A programértékelés és hatásvizsgálat széles szakirodalma és számos módszere közül jelen esetben olyan módszert kerestünk, amely a viszonylag nagyszámú intézkedés természetének legjobban megfelel, gyors és költségtakarékos megoldást ad. A beavatkozások valamint azok megfigyelt vagy várható hatásai közötti kapcsolat kutatására irányuló hatásvizsgálatok alapvetően nem vizsgálják az oksági magyarázatot, azt már a programértékelések módszertanához soroljuk. A programértékelés értékeket rendel e beavatkozásokhoz, minősíti azok erényeit vagy hiányosságait egy előre megadott kritériumrendszer alapján. A hatásvizsgálat felépítését és ütemezését az alábbi ábrán mutatjuk be. 1. ábra: A hatásvizsgálat felépítése
Jelen hatásvizsgálat módszertanának kialakításakor több tényezőt kellett figyelembe venni: 10-15 különböző, számos jogszabály alkalmazásával életre hívott intézkedés hatásait kell több száz önkormányzati szereplő, több tucat intézmény közreműködésével, több száz, eltérő fázisban lévő projektjének megvalósulási mutatóit vizsgálni. Ez önmagában is óriási feladat lenne, a problémát mégis az okozza, hogy a nagyszámú projektparaméter időben folyamatosan változik, nem lehet naprakész adatokkal dolgozni. Hatékony megoldást egy kvalitatív, az érintettekkel folytatott kommunikáción alapuló információszerzési eljárás jelenthet. Ennek érdekében a nemzetközi és EU-s módszertani
14
szakirodalomban elfogadott személyes és online interjúkon alapuló felmérés elvégzése bizonyult megfelelőnek a hatásvizsgálat céljaira2.
II. 1.
Szekunder kutatás
A szekunder kutatás keretében az elmúlt három év során készült, relevánsnak ítélt elemzések következtetéseinek feldolgozására került sor. A szekunder dokumentumok alapján elvégeztük az intézkedések céljainak, összefüggéseinek, időbeliségének elemzését, továbbá az interjúalanyokkal és online önkormányzati felméréssel tesztelhető összefüggéseket (hipotéziseket3) fogalmaztunk meg. A szekunder elemzés eredményei a kormányzati intézkedések körének felmérése, azonosítása a hipotézisek megfelelő kialakítása a primer kutatás alapját képező kérdőívek kidolgozása A szekunder kutatás és elemzés a meglévő dokumentumok feldolgozását jelentette. A kormányzati intézkedések jobb megértése érdekében idődimenzió mentén ábrázoltuk az egyes intézkedéseket, illetve az azokat tartalmazó jogszabályokat.
Az érintettek körben lefolytatott interjúk módszerét a kormányzati intézkedések hatásvizsgálatában a nemzetközi és az EU-s szamai iránymutatások is széles körben elfogadják. The World Bank (2004): Monitoring & Evaluation - Some Tools, Methods & Approaches. Washington D.C. és a European Commission (2009): Impact Assessment Guidlines, SEC(2009) 92. 2
A hipotézis definíciója jelen hatásvizsgálat esetében: a kötelezettségek teljesülése érdekében hozott bármely kormányzati intézkedés hatásosságának vagy hatékonyságának megítélésére irányuló feltevés, amelynek helyességét (vagy helytelenségét) az empirikus adatokon alapuló elemzés során igazoljuk. Az igazolást a szekunder és primer kutatásból nyert információkból levonható következtetések alapján végeztük el. 3
15
2. ábra: Kormányzati intézkedések - ivóvíz
A vizsgálat tárgyát képező, az ivóvíz-ellátás, szennyvízelvezetés, illetve -kezelés fejlesztésére irányuló projektekkel kapcsolatos problémákat, valamint az azok megoldására hozott kormányzati intézkedéseket a szekunder kutatás és a kulcsinterjúk alapján azonosítottuk4. Az ivóvizes projektek felgyorsítására irányuló átfogó kormányzati cselekvés 2011 nyarán indult az Ivóvízminőség-javító Program felgyorsításáról szóló 1224/2011. (VI. 29.) Kormányhatározattal. Az egyes intézkedések a derogációs vállalások eléréséhez vezető út során felbukkant problémákra adott válaszok voltak. A következő ábrán a problémákat és az intézkedéseket ábrázoljuk.
4
A kormányzati intézkedések részletesebb bemutatását az 1. melléklet tartalmazza.
16
3. ábra: Ivóvíz projektek
A szennyvíz-elvezetési és - tisztítási projektek felgyorsításának kormányzati szándéka és a problémák jellege (részleteiben ugyan különbözött, de) lényegében megegyezett az ivóvízminőség-javító projektek esetében meglévőkével. Ennek megfelelően a meghozott intézkedések is hasonlóak voltak, jóllehet nem azonos időben és azonos logika szerint, illetve eltérő intézményi keretek között történtek (egy szervezetbe került a projektmenedzsment és a koordináció). Végeredményben erős állami beavatkozás történt a folyamatban lévő, de nem az ütemezés szerint megvalósuló, vagy a határidőhöz képest késedelemben lévő projektek esetében.5 A szennyvíz-elvezetési és - tisztítási projekteket is kiemelt beruházássá
170/2012. (VII. 23.) Korm. rendelet; 1050/2013. (II. 12.) Korm. határozat a szennyvíz-elvezetési és tisztítási feladattal, valamint derogációs kötelezettséggel rendelkező projektjavaslatot még be nem nyújtott agglomerációkról. Az egyes szennyvíz-elvezetési és - tisztítási beruházások (KEOP) Kormány általi saját hatáskörben történő megvalósításáról 1051/2013. (II. 12.) szóló Korm. határozat. 5
17
nyilvánították a hatósági ügyintézés gyorsítása érdekében6. Fontos lépés volt a Nemzeti Fejlesztési Programiroda Nonprofit Kft. létrehozása és azon belül a projektfelügyelői rendszer létrehozása, valamint az összes egyéb, az NFM koordinátori szerepét és lehetőségeit erősítő további intézkedés (monitorig, közbeszerzés, tanácsadás, konzorciumi vezetés stb.). A beruházások üzemeltethetősége érdekében lényeges, hogy a csatornahálózattal kiszolgált területeken az összes ivóvíz-hálózati rákötéssel rendelkező fogyasztó a csatornahálózatra is rákapcsolódjon. Ennek kikényszerítése a rá nem kapcsolás díjfizetéssel történő szankcionálásával lehetséges: az egyedi tárolót használók ún. talajterhelési díjat fizetnek, a díj összegének megállapításával hatékonyan szabályozható a lakosság rákötési hajlandósága7. 4. ábra: Kormányzati intézkedések - SZENNYVÍZ
29/2013. (II. 12.) Korm. rendelet a szennyvíz-elvezetési és - tisztítási beruházásokkal összefüggő közigazgatási hatósági ügyek kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánításáról. 6
7
Ennek köbméterenkénti összegét 2012.január 1-jével a törvényi rendelkezés 120-ról 1200 Ft-ra emelte.
18
A szennyvíz projektek kapcsán felmerülő problémák és az azok megoldására hozott intézkedések az alábbiak szerint foglalhatók össze. 5. ábra: Szennyvíz projektek
A szekunder elemzés során azonosított fenti célok és intézkedések vizsgálatának eredménye képezte a primer kutatás input oldalát, ezen intézkedésekre kérdeztünk rá kisebb technikai szükségletekből fakadó eltérésekkel - a személyes interjúk és az online felmérés során egyaránt.
II. 2.
Primer kutatás - interjúk és kérdőíves felmérés
A hatásvizsgálat fő eleme egy primer kutatási program elvégzése volt. A primer kutatás személyes és online kérdőíves felmérés elvégzését és elemzését jelentette. Három különböző felmérést végeztünk el.
19
1) Kulcsinterjúk A kulcsinterjúk a kiemelt projekt megrendelői oldalát képviselő Belügyminisztérium, Önkormányzati Helyettes Államtitkárság Önkormányzati Koordinációs Irodája vezető munkatársaival folytatott interjúk, amelyek a hatásvizsgálati feladat meghatározásához voltak kulcsfontosságúak. Ezen információgyűjtő beszélgetések alapján készült el a projekt indító jelentésének módszertani része, véglegesedtek a kérdőívek és ez alapján határoztuk meg az "értéklánc" (a vizsgált problémával közvetett vagy közvetlen, de cselekvő kapcsolatban lévő kormányzati-intézményi és önkormányzati) szereplőit, majd pedig ezek halmazán az interjúalanyok körét.
2) Intézményi interjúk Az intézményi interjúk az intézményrendszer szereplőivel lefolytatott, kérdőíven alapuló, személyes interjúk8 voltak. Az interjúk során a szabályozási, koordinációs, ellenőrzési, forrásbiztosítási, műszaki (ellenőrzési, engedélyezési), adatszolgáltatási, közreműködő szervezeti, érdekképviseleti, monitoring és projektmenedzsment feladatokat ellátó szervezeteket egyaránt megkerestük. Az interjúalanyok körét az indítójelentés véglegesítésével, január 14-ei első ülésén hagyta jóvá a Hatástanulmány Munkacsoport, azzal az engedménnyel, hogy szükséges esetén egyes személyek alternatív személyekkel felcserélhetők, illetve - tekintettel az interjúalanyok nagy számára -, egyes alanyok megkeresése elhagyható. Az interjúkészítésnél azt az elvet követtük, hogy interjúalanyt csak akkor változtatunk, ha az eredetileg kijelölt személyt a 2013. év végi - 2014. év eleji szervezeti, hatásköri változások olyan módon érintették (mert megváltozott szervezeten belüli pozíciója vagy elhagyta az adott szervezetet, vagy a szervezeti változásoktól függetlenül más munkakörbe került), hogy redundánssá vagy tárgytalanná vált a megkeresése. A túlterhelt, vagy elzárkózó attitűdöt követő szervezeti egységekkel a kapcsolatfelvételt írásban kezdeményeztük, majd telefonon vagy írásban megismételtük. Egyes esetekben nem az eredetileg tervezett interjúra került sor; alternatív személyt kellett keresni.
A kérdések az ivóvízellátással és szennyvízhálózattal kapcsolatos derogációs vállalások teljesítése érdekében 2011-2013 között tett kormányzati intézkedések hatásosságának megítélésére vonatkoztak. Kétféle kérdést alkalmaztunk: ún. félig strukturált kérdéseket és zárt végű, minősítési sorrendet (1-től 5ig, illetve 1-től 7-ig terjedő skálán történő értékelést). A feltáró jellegű, ún. nyíltvégű kérdésekkel kevésbé strukturált információkat is be tudtunk gyűjteni. A kötött válaszadást alkalmazó minősítési skála az információk bizonyos körének összehasonlíthatóságát tette lehetővé. 8
A lekérdezés személyes interjúval, kérdezőbiztos közreműködésével történt. Az interjúkra 2014. januárfebruár hónap folyamán került sor. Az interjúk során szerzett információkat kizárólag csak jelen projekt céljaira használtuk fel és bizalmasan kezeljük.
20
A kutatáshoz végzett felmérés során végül 18 intézmény, illetve szervezeti egység 22 munkatársával készítettünk interjút (a tételes felsorolást lásd a 3. mellékletben). Az interjúalanyok válaszait, a válaszok minőségét számos körülmény, tényező befolyásolta. Az adott szervezet belső hierarchiájában elfoglalt hely, a végzettség, korábbi és jelenlegi munkakörében szerzett tapasztalatok - ezek belső, személyes tényezők. Külső tényezőnek kell tekintetni, és mindenképpen figyelembe kellett venni, hogy az interjúalanyoknak tudatosan, vagy tudat alatt - eltérő mértékben, de szükségszerűen - az adott szervezet hivatalos álláspontját, estenként feletteseiknek utasításait kellett követniük - ezt a magatartási tényezőt a válaszok értékelésénél igyekeztünk figyelembe venni, illetve a kérdőív egyes célzott kérdései e zavaró tényezőket megnyugtatóan képesek voltak szűrni. Az interjúk elkészítésénél szerzett tapasztalatok egy része szubjektív tényezőként került az elemzésbe. Az interjúk megszervezésének és megvalósulásának körülményei (kapcsolatfelvétel nehézségének foka, interjúalany attitűdje, kapott információk minősége) szintén számos következtetés levonására adtak alkalmat. E következtetések ugyan önállóan nem jelennek meg az elemzésben, de felhasználhatóak voltak az intézkedésekkel kapcsolatos megállapítások finomítására.
3a) Önkormányzati online kérdőíves felmérés Tekintettel arra, hogy az ivóvíz és szennyvíz projektek megvalósításának elhúzódása jelentős részben az önkormányzatokon mint projektgazdákon múlott és a projektek felgyorsítására hozott intézkedések is közvetve vagy közvetlenül az önkormányzati szereplőket érintették, lényeges annak felmérése, hogy az érintett önkormányzatok milyennek tartották az eddigi kormányzati intézkedéseket, és milyen további központi segítséget várnak a problémáik megoldásában. Az érintett önkormányzatok halmazán három témakörben végeztünk online kérdőíves felmérést. Ez technikailag két külön kérdőívet jelentett: egy integrált kérdőívet az ivóvíz és szennyvíz témájú fejlesztésekre, egy másik, külön kérdőívet pedig a hulladékgazdálkodás-fejlesztési projektekre vonatkozóan. Az érintett önkormányzatokat a BM ÖKI adatbázisán, 2014. február 18-a és 24-e között online kérdőívvel kerestük meg. Ezzel egy időben további online kérdőívet küldtünk ki a hulladékgazdálkodási projekt-megvalósításban érintett önkormányzatoknak. Az ivóvíz és szennyvíz témakörben 140 válasz érkezett - ebből 63 válaszadó valósít meg ivóvizes projektet, 38 szennyvizes projektet, 39 válaszadó pedig ivóvizes és szennyvizes projektet egyaránt. A hulladékgazdálkodási kérdőívet 61 válaszadó (önkormányzat) töltötte ki.
21
A projekt keretében feltett kérdésekre adott válaszok ezen számok alapján országosan reprezentatívnak tekinthetők, mivel a válaszadók projektstátusz, projektméret és területi elhelyezkedés szerinti megoszlása lényegében megegyezik az országosan jellemző megoszlásokkal. A beérkezett adatok az ivóvíz-, illetve szennyvíz-gazdálkodási projektek megvalósításával kapcsolatban nyújtottak információkat. Ezen információkat összehasonlítottuk a hulladékgazdálkodási projektek tapasztalataival; végeredményben ezáltal a nemzetközi kötelezettségvállalással érintett projektek megvalósítására vonatkozó általános következtetések levonására nyílt mód. Az adatelemzést és a grafikus ábrázolásokat, mind az intézményi, mind az önkormányzati kérdőív esetében, a Microsoft közismert Excel programja, illetve a statisztikai elemzésekhez széles körben használt "R" statisztikai programcsomag9 alkalmazásával készítettük el. Az alábbiakban a válaszadó önkormányzatok projekttípus és projekt előrehaladottsága (státusza) szerinti megoszlását mutatjuk be. 6. ábra: Válaszadó önkormányzatok megoszlása megvalósított projekttípus szerint – IVÓVÍZ, SZENNYVÍZ
Ivóvíz
26%
Mindkettő (ivóvíz és szennyvíz is)
44%
Szennyvíz
27%
R Core Team (2014). R: A language and environment for statistical computing. R Foundation for Statistical Computing, Vienna, Austria. URL http://www.R-project.org/ és H. Wickham. ggplot2: elegant graphics for data analysis. Springer New York, 2009. 9
22
7. ábra: Válaszadó önkormányzatok megoszlása a projekt státusza szerint - SZENNYVÍZ
Előkészítési/tervezési szakaszban
18%
11% Megvalósítási szakasz - közbeszerzés folyamatban Megvalósítási szakasz - kivitelezés folyamatban Megvalósítási szakasz - műszaki befejezés alatt Megvalósítási szakasz - projektzárás folyamatban Lezárt projekt, fenntartási időszak alatt
16%
7% 11% 37%
8. ábra: Válaszadó önkormányzatok projektjeinek megoszlása a projekt státusza szerint HULLADÉKGAZDÁLKODÁS
előkészítési/tervezési szakaszban
12%
megvalósítás - közbeszerzés folyamatban
39%
megvalósítás - kivitelezés folyamatban
16%
megvalósítási - műszaki befejezés alatt
2% 19%
megvalósítási - projektzárás folyamatban lezárt projekt, fenntartási időszak alatt
12%
3b) Önkormányzati mélyinterjúk Az online felmérés eredményeinek verifikálása és elmélyítése érdekében személyes interjúkat is készítettünk a fő jellemzőik (projekttípus, projektméret, megvalósítás
23
státusza) alapján "tipikusnak" mondható projektek gazdáival, 10 11 12 13 projektmenedzsereivel (Baja , Mórahalom , Zalaegerszeg , Sopron ).
illetve
Az interjúk kiértékelése, tekintettel az adatfelvétel jellegére, elsődlegesen kvalitatív technikákkal történt (attitűd-skála elemzés, rangstatisztikák)14.
II. 3.
Hipotézisek
A kormányzati intézkedések hatásosságának mérésére hipotézisvizsgálatot végeztünk. A felállított hipotézisek a kormányzati intézkedések tárgyában fogalmaznak meg feltevést. A hipotézisek megfogalmazásánál arra törekedtünk, hogy az azok igazolása, illetve elvetése esetén megfogalmazható következtetések lehetőség szerint a vizsgálat konkrét tárgyát képező szakterületektől (ivóvíz, szennyvíz, hulladék) függetlenül érvényesek legyenek, és elsősorban a sokszereplős, érdekkonfliktusokkal terhelt kormányzati beavatkozást igénylő egyéb esetekre is vonatkoztathatók legyenek. Az interjúkból nyert információk alapján az indítójelentésben megfogalmazott, a kormányzati intézkedések hatásosságára vonatkozó hipotéziseket15 pontosítani tudtuk, illetve lehetővé vált a hipotézisek vizsgálata. Az alábbi hipotéziseket a kulcsinterjúk és az eddig elvégzett szekunder elemzés alapján fogalmaztuk meg. A hipotéziseket a további szekunder elemzés és a munkacsoport észrevételei alapján pontosítottuk, véglegesítettük.
Baján a folyamatban lévő, négy település (Baja, Érsekcsanád, Sükösd, Vaskút) alkotta Baja és környéke Víziközmű Beruházási Önkormányzati Társulás részvételével megvalósuló szennyvíz projekt (ennek volt előkésztései projektje is) és a Felső-Bácskai Ivóvízminőség-javító Önkormányzati Társulás 25 településes ivóvíz projektje egyaránt kétfordulós megvalósításának tapasztalatait ismerhettük meg. 10
Mórahalom vezetésével két projekt megvalósítása folyik: Zákányszékkel közösen egy 2,4 milliárd forint költségvetésű szennyvízrendszer-fejlesztési, valamint egy tíz településes, 4,3 milliárd forint költségvetésű ivóvízminőség javító projekt. 11
Zalaegerszeg térségében 13 településből álló konzorcium valósít meg 4,3 milliárd Ft-ból egy ivóvízminőség-javító projektet. A projekt ún. elvont projekt, az OVF felügyelet alatt valósul meg. 12
Sopron térségében 6,4 milliárd Ft-os projektet valósít meg a Sopron Térségi Hulladékgazdálkodási Önkormányzati Társulás. A Sopron és Térsége Hulladékgazdálkodási Rendszer fejlesztését célzó projekt 39 település 103.781 lakosát érinti. 13
További kutatás tárgyát képezhetné a kvalitatív empirikus elemzés szervezetelméletek, érdekcsoportelméletek és az intézményi közgazdaságtan elméleti keretei közötti kibővítése. Az intézkedések primer hatásosságának vizsgálatára irányuló kutatás kereteit egy ilyen, az intézkedések végrehajtásának motivációit és megvalósításának szervezeti akadályait is feltáró kutatási cél jelentősen meghaladta volna. 14
A hipotéziseket a szekunder elemzésre, az előzetes kulcsinterjúkra, valamint a projekt-munkacsoport tagjainak észrevételeire támaszkodva állítottuk fel. 15
24
H1: A nemzetközi szerződésekből fakadó országos kötelezettségek teljesítése felelős központi kormányzati koordinációs szervezet irányításával lehet eredményes A feldolgozott irodalom alapján azonosítható az ivóvízzel és a szennyvízzel kapcsolatos kötelezettségvállalások egyik fő ellentmondása: míg a kötelezettségvállalást a (tag)állam teszi, addig a vállalás teljesülését eredményező feladatokat a települési önkormányzatoknak kell végrehajtaniuk. A kötelezettségvállalásokhoz kapcsolódó "értéklánc" összetett; szervezeti, politikai, szakmai és egyéb érdekkonfliktusoktól terhelt. Az országos kötelezettség és a szereplők nagy száma miatt a koordináció jelentősége különösen nagy. A hulladékgazdálkodási projektek esetében feltehetőleg ugyanilyen összefüggések mutathatók ki. A hipotézis vizsgálata során azonosítani kell azokat a tényezőket, amelyek alapján eldönthető, mely esetekben szükséges egy célszervezet kijelölése, ill. létrehozása. A tényezők azonosításához megvizsgáljuk a települési ivóvíz és szennyvíz tématerületek problémakörét, és azt összevetjük a települési hulladék tématerülettel, ahol a kötelezettségvállalások lényeges állami vészbeavatkozást nem igényeltek, a projektek összességében "jobban" valósultak meg. A hipotézis vizsgálatának végeredménye azon tényezők azonosítása lesz, amelyek fennállása esetén koordinációs célszervezet létrehozása szükséges, valamint arra a kérdésre is választ adunk, hogy milyen mértékben képes hozzájárulni a projektek felgyorsításához (végeredményben a vállalások teljesítéséhez) egy központi koordinatív szervezet. A vizsgálat során az intézmények és az érintett önkormányzatok értékítéletének megoszlásait elemezzük. H2: A támogató pénzügyi intézkedések gyorsították a projektek megvalósulását (végeredményben a vállalások teljesülését). Előzetesen az feltételezhető, hogy a források rendelkezésre állása, illetve hiánya, ezen belül az önerő hiánya számottevő akadályát képezte a projektek megvalósulásának. Kérdés, valóban ez volt-e a(z egyik) fő akadályozó tényező A hipotézis vizsgálata során az önerő-támogatások (NFM EU Önerő Alap, BM EU Önerő Alap) bevezetésének projektvégrehajtást gyorsító hatásait mérjük az intézmények és az önkormányzatok megítélése szerint. H3: A kormányzati hatáskörbe vont projektek esetében a projektek megvalósulási mutatói javultak. Az állami kötelezettségvállalások teljesíthetősége érdekében, ha az EU vagy más nemzetközi szervezet felé vállalt kötelezettség határidőre nem teljesült vagy a határidőben történő teljesítés elmaradásának reális veszélye fennáll, a Kormány a
25
kötelezettséggel összefüggő beruházás megvalósításáról - egyedi határozattal - saját hatáskörben gondoskodhat16. A vizsgálat során a fenti kormányzati segítségnyújtás ("elvonás") eredményeit értékeljük; mennyire volt hatásos és hatékony ez az intézkedéscsoport. Az értékelést az intézményrendszer és az önkormányzatok megítélésében végezzük el. H4: A derogációs projektek hatékony megvalósításának kulcsa az érintettek közötti szoros együttműködés és hatékony információáramlás. Negyedik főhipotézisként az együttműködés fontosságát vizsgáljuk. Az együttműködés és az információáramlás jelentőségét az előzetesen (a munkacsoporti ülésen és a kulcsinterjúk alkalmával) megkérdezett érintettek kivétel nélkül kulcsfontosságúnak tartották. Az interjúk, illetve az együttműködés jó gyakorlatai (pl. több önkormányzat szennyvízprojektje esetén a tisztítóművek kapacitástervezése, közös projektek, lemondó nyilatkozatok stb.) alapján azonosíthatók a hatékony együttműködés ismérvei és az együttműködés "intézményesültségére" irányuló (önkormányzati) igény. A hipotéziseket széles körű, interjúkon alapuló kvalitatív felmérés keretében teszteltük. Az intézményrendszer szakemberei, valamint az érintett önkormányzatok körében végzett reprezentatív kérdőív felmérés, továbbá az önkormányzati interjúk során nyert adatokból értékskálákat képeztünk (ezeket grafikusan is megjelenítjük a hatásvizsgálat elemzési részében). Az értékskálákat az intézkedések bevezetésének körülményeivel, azok időzítésével és az érintettek különböző szubjektív érzékeléseinek elemzésével árnyaltuk. A korábbi intézkedések és a jövőben továbbra is fontosnak tartott intézkedésekkel kapcsolatos vélemények megkérdezése robusztusabbá tette a vizsgálatot, az intézkedések anticipált hatása a korábbi intézkedések megítélését is jelezte. Az eredmények alapján végezzük el a hipotézisvizsgálatot, amelynek végeredménye az intézkedések hatásosságára vonatkozóan tett megállapításokban jelentkezik. A megállapítások a 2013 utáni időszak feladatainak megoldásában segítik a kormányzati döntéshozók munkáját, a működés hatékonyabbá tételét - végső soron a derogációs vállalások teljesülésével kapcsolatos feladatok koordinált irányítását17.
A 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól, valamint az annak 16 §-át módosító 2012. évi CXVII. az igazságügyi és közigazgatási tárgyú törvények módosításáról szóló törvény 121. §-a 16
Az elemzés keretét a projekt indító szakaszában alapvetően a Jó Állam Fejlesztési Program részét képező Magyary Zoltán Közigazgatás-Fejlesztési Program (Magyary Program) négy beavatkozási területe szervezet - feladat - eljárás - személyzet - szerinti felosztás szerint képzeltük el. A munka előrehaladtával bebizonyosodott, hogy a vizsgált intézkedések hatásainak Magyary Program keretében történő értékelése egyrészt meghaladja a vizsgálat kereteit, másrészt jelentősen túlmutat a tanulmány elkészítésének céljain is. A későbbiekben, a "Módszertani kézikönyv" elkészítése során célszerű ugyanakkor megvizsgálni a Magyary Program elemzési keretének használhatóságát. 17
26
III.
III. 1.
Kötelezettség teljesítéssel terhelt projektek jellemzői és problémái Kötelezettségvállalással érintett projektek csoportjellemzői
Az ivóvíz, szennyvíz, hulladék tématerületeket számos ismérv szerint meg lehet különböztetni, ezáltal megmutatkoznak a közös jellemzők, amelyek alapján az intézkedések uniformizálhatók vagy éppen specializálhatóak. Az alábbi táblázatban a főbb csoportjellemzőket soroltuk fel. 1. táblázat: Ivóvíz, szennyvíz, hulladék - főbb csoportjellemzők Ivóvíz Műszaki jellemzők
Szennyvíz
műszakilag kevésbé bonyolult
erősen összetett, bonyolult
szervezetileg konfliktusos
pontszerű és vonalas infrastruktúra
Hulladék műszakilag egyszerű pontszerű infrastruktúra konszenzusos tartalom
műszakilag konfliktusos
Megvalósítók / projektgazdák
sok résztvevő
kevesebb résztvevő
sok résztvevő
egyedi települések és változó méretű társulások
kisebb társulások
nagy társulások
Jellemző problémák
súlyos önerőhiány
jelentős önerőhiány
önerőhiány
technológiai viták
tulajdonjogi viták engedélyezések, áramszolgáltatók, MÁV lassú ügyintézése
esetenként agglomerációs viták
időbeli elhúzódás agglomerációs viták
időbeli elhúzódás agglomerációs viták
Jellemző státusz
projektek többsége megvalósítás v. lezárás alatt
projektek jelentős része folyamatban, de sok még el sem indult
fontos (nem csak derogációs projektek)
különösen fontos (minden projekt derogációs)
fontos (nem csak derogációs projektek)
Projektek helyi társadalmi elfogadottsága
alacsony
stabil
magas
Lakosság motiváltsága
negatív
pozitív
pozitív
Közreműködő szervezet szerepe
27
projektek többsége lezárult
Ivóvíz Kormányzati beavatkozás jellemzői Támogató intézményrendszer
Szennyvíz
Hulladék
erős központi koordináció erős központi koordináció gyenge koordináció, és projektelvonások és projektelvonások projektelvonás nélkül
Koordinációs (BM ÖKI), projektmenedzsment (OVF), támogatásközvetítés (NKEK) külön szervezetben
Koordináció és projektmenedzsment azonos szervezetben (NFP NkFt.),
A mintában ivóvíz és szennyvíz témakörben 140 válaszadó szerepel - ebből 63 válaszadó valósít meg ivóvizes projektet, 38 szennyvizes projektet, 39 válaszadó pedig ivóvizes és szennyvizes projektet egyaránt. 9. ábra: Projektek száma településtípus szerint
A hulladékgazdálkodási kérdőívet 61 válaszadó önkormányzat töltötte ki. A mintában szereplő önkormányzatok között legnagyobb arányban a műszaki és projektmenedzsment szempontból egyszerűbb rekultivációs projektek megvalósításában tapasztalatokat szerzett 5000 fő alatti települések vannak (az összesen 43 válaszadóból 27 tartozik ebbe a kategóriába), de a szelektív rendszerekkel kapcsolatos projektekről is 30 válaszból tudtunk adatokat szerezni.
28
10. ábra: Projektek típusai - hulladék témakör
III. 2.
Ivóvíz projektek
Az ivóvíz projektek esetében - az eltérő szintű érintettség miatt - az önkormányzatok és az intézmények által jelzett problémák nem azonosak, illetve ugyanazon probléma érzékelése, súlyának megítélése eltérő lehet az intézményi és önkormányzati válaszadók esetében. A válaszadó önkormányzatok csoporttulajdonságait grafikonokon ábrázoltuk. A kapott összefüggések nem okoztak meglepetést, ugyanakkor tételes elemzésük lehetőséget ad a beavatkozások hatásainak jobb megismeréséhez és információt nyújt a jövőbeni intézkedések megalapozásához. A felmérésben részt vevő önkormányzatok projekt-státusz és településméret szerinti megoszlását vizsgálva megállapítható, hogy a legtöbb szereplő 5000 lakos alatti település, amelyek megvalósítási (közbeszerzési vagy kivitelezési) szakaszban lévő projekttel rendelkeznek.
29
11. ábra: Ivóvíz projektek száma és állapota településtípus szerint
Az előkészítés során az önkormányzatok által jelzett probléma, hogy az előkészítési folyamatok extrém hosszú ideig, akár 8-10 évig is elhúzódhatnak, aminek számos oka lehetett - tulajdonjogok, tervezések, a társulásban részt vevő önkormányzatok megtérülésen, árnövelő hatásokon, területi lehatároláson, hálózatcsere arányokon folytatott vitái, a tervezési egyeztetések nagy időigénye stb. Ugyancsak nagy az időigénye a közbeszerzési eljárásoknak. A megvalósítás során a tervezési pontatlanságok utólagos kezelése okozta közbeszerzési és újratervezési időbeli gondok (az előkészítő projektben elkészült dokumentáció sok esetben a második körben már nem használható), valamint a forráshiány, az önerő hiánya jelentik a fő nehézséget (az önerő probléma annyira általános, hogy legtöbbször még az áfa-finanszírozás is képes blokkolni a projekt megvalósítását). Sokan rámutattak arra az összefüggésre, hogy egy-egy település cselekvőképességét, eredményes részvételét a projektekben erősen meghatározza a folyamatokat előrevinni képes kulcsszemély, a polgármester rátermettsége, hozzáállása. Ennek az 5000 fő alatti településeken gyakorlatilag döntő szerepe van. A nagyobb településeken ezt felülírja, hogy a polgármester egyéb elfoglaltságai miatt legtöbbször nem tud elegendő figyelmet fordítani a projekt előrehaladására, illetve szükség esetén könnyebben talál megfelelő kapacitást a feladatok legalább egy részének delegálására. A közbeszerzések elhúzódásának három fő okát jelölték meg a válaszadók: 1) az előzetes és folyamatba épített ellenőrzés elhúzódása; 2) az előkészítési projektek és a megvalósítási projektek között eltelt idő alatt változhatnak (változtak) a közbeszerzés
30
szabályai, ami miatt sok eljárást meg kellett ismételni; 3) a közbeszerzési tanácsadók attitűdje esetenként nem megfelelő. A kivitelezők által tanúsított esetenként nem megfelelő hozzáállás (pótmunka, kapacitásproblémák miatti újratervezések, új engedélyezési eljárások), végső soron többlet idő- és pénzigényben nyilvánulhat meg. A kivitelezők gyakran magasabb összegű ajánlatot tesznek, mint ami az előzetes költségvetésben szerepel. Ennek oka, hogy a projektek az idő szorításában számos esetben ki vannak szolgáltatva a tervezőknek és a kivitelezőknek. A kivitelező a FIDIC18 sárga könyves19 standard alapján (ahol a tervezést és kivitelezést együtt írják ki) szabadon dönthet bizonyos megoldásokról, amelyek megvalósítása ugyan könnyebb és/vagy olcsóbb, viszont később az üzemeltetés költsége magasabb lehet. A sárga FIDIC szerinti tervezés nem veszi kellőképpen figyelembe a helyi viszonyokat, pontosabban ezek alapján a tervező konzorciumok a helyi peremfeltételeket gyakran hagyták figyelmen kívül. Adminisztrációs nehézségekkel jár és a projektmenedzserek túlterheltségét okozza, hogy a hatóságok számos esetben párhuzamos adatigényeket támasztanak. Szintén ilyen adminisztrációs nehézségként jelezték a vízjogi létesítési engedélyek kiadása terén a vízügy átszervezése okozta kettőződést20. A kormányzati beavatkozással érintett projektek esetében nem minden esetben volt kielégítő a kommunikáció. Zavart okozott, ha például a kormányrendeletben szereplő
FIDIC – Federation International des Ingenieures Conseils – Tanácsadó Mérnökök Nemzetközi Szövetsége. Magyar tagszervezete és a standardok kurátora a Magyar Tanácsadó Mérnökök és Építészek Szövetsége (TMSZ) - www.tmsz.org. 18
A FIDIC által kidolgozott különféle mintaszerződéses dokumentumok lefedik a legtöbb mérnöki és építőipari területet. A különböző típusú szerződéses feltételeket más-más színű borítókkal (Yellow Book "Sárga Könyv", illetve Red Book -"Piros Könyv") adták ki, a könnyen megkülönbözethetőség és az egyszerű hivatkozás érdekében. 19
Tervezés-építés (Sárga Könyv): Egyösszegű áras szerződés, ahol a mennyiségi kockázatokat a vállalkozó viseli; a megrendelő megadja a fő irányokat, elképzelést, a tervezett mennyiséget, esetleg engedélyes terveket. A kiviteli szintű tervezést a vállalkozó végzi, átvállalva ezzel a felelősséget. Megrendelői oldalról ez kedvezőbb, hiszen így áthárítható ennek felelőssége, viszont ezt meg is kell fizetnie. Építés (Piros Könyv): A tervekkel kapcsolatos minden felelősség a megrendelőt terheli és a mennyiségi kockázatokat is a megrendelő viseli. A vállalkozó a megrendelő rendelkezésére bocsátott terveket fogja megvalósítani, így a nem megfelelő tervezésből adódó következmények is őt terhelik, elsősorban anyagilag. Bár ezek a szerződések olcsóbban köthetőek, de ez eredményezhet plusz költségeket. Jól előkészített és ellenőrzött tervek esetén érdemes alkalmazni. Alapdokumentumok: "YB" - Sárga könyv Villamos és Gépészmunkák Szerződéses Feltételei, 1995 (Yellow Book, 1987), illetve "RB" - Piros könyv, Mérnöki Lét. Munkáinak Szerződéses Feltételei II. rész, Különleges Feltételek 1994 (Red Book,1987, 1988, 1992,). 2014. január 1-jével a vízgazdálkodás, vízmennyiség-védelem a Vidékfejlesztési Minisztériumtól a Belügyminisztériumhoz, illetve új hatósághoz, az Országos Vízügyi Hivatalhoz került. 20
31
projektet megkeresték (értesítették), de további, a projektgazda által érzékelhető beavatkozás nem történt. Az önkormányzatok nem érzékelik minden esetben a kiemelt beruházásként való kezelést sem, elsősorban azért, mert az ő szempontjukból nehezen különíthetők el a késlekedést okozó különböző eljárási tényezők. Az átmeneti ivóvízellátás (vízművek által végzett ún. intenzifikálás, Honvédelmi Minisztérium által végrehajtott lajtos kocsis vízszállítás és konténeres vízszűrő berendezések telepítése) megoldást adott ugyan a derogációs kötelezettségek teljesítésére, de a projektek megvalósulásának folyamatát önmagában nem gyorsította fel, a projekteket megvalósító (vagy meg nem valósító) önkormányzatok számára nem teljes mértékben volt releváns, azt az országos érdek megkívánta központi intézkedésként érzékelték. A vízkitermelés hatósági díjának többszörösére emelkedése ugyanakkor a jelzések szerint gondot okozhat az üzemeltetésben.
III. 3.
Szennyvíz projektek
A szennyvíz beruházások a legbonyolultabb (önkormányzati) beruházások. A projektek műszakilag messze meghaladják a hulladékgazdálkodási projektek nehézségi fokát, de legtöbb esetben az ivóvízminőség-javító projekteknél is jóval bonyolultabbak (föld alatti, új vezetékrendszer létesítése, lakosságot érintő új csatlakozás, szolgalmi jogok, közszolgáltatók stb.). A válaszok alapján látható, hogy a legtöbb vizsgált projekt jelenleg kivitelezési szakaszban tart és számosságát tekintve legnagyobb arányban az 1000 és 5000 fő közötti településeket érinti. Az ivóvíz projektekhez viszonyítva ugyanakkor a lakossági motiváció a csatornázás esetében erősebb (a fejlesztés növeli az ingatlanok értékét, rákötés esetén nem kell szippantani - a szippantás ma már a legtöbb helyen egyébként is drágább, mint a csatornadíj, ráadásul a talajterhelési díj 2012-ben történt megemelése miatt nagy a kényszerítő erő). A motiváltság csak az idősebb, egyedül élő korcsoportok esetében alacsonyabb, ahol hajlamosak felesleges kiadásként tekinteni a csatornahálózatra-kötés költségeire. A szennyvíznél (eltérően az ivóvíztől) csak derogációs projektek vannak folyamatban (KEOP finanszírozással), a szennyvíz direktívában meghatározott és csatlakozási szerződésben vállalt kötelezettségek teljesítésére. A közreműködő szervezet szerepe itt, ha lehet, még jelentősebb
32
12. ábra: Szennyvíz projektek száma és állapota településtípus szerint
Feltűnő, hogy dacára a bőségesen rendelkezésre álló pályázati forrásoknak és előkészítést támogató pályázati kiírásoknak, a projektek előkészítettsége nem volt megfelelő, vagy legalábbis időben elhúzódott, illetve az előkészítés (új tényezők időközbeni felmerülése miatt) nem volt tökéletes. Itt is fontos kiemelni a polgármesterek elkötelezettsége és a projektek előrehaladása közötti egyértelműen pozitív irányú összefüggést. A szennyvíz-projektek esetében az ivóvíz eseténél kisebb méretű társulások jönnek létre, de számos vélemény támasztja alá, hogy itt is gondot okozhat az önkormányzatok közötti nem megfelelő együttműködés - ami különösen az előkészítés időtartamának elhúzódásában jelentkezik. Fontos rámutatni, hogy ezzel 126 agglomerációnak még jelenleg sincs megvalósítási pályázata. Ezen agglomerációk számára hét év sem volt elég arra, hogy pályázzanak. Ennek oka részben az, hogy az agglomerációk lehatárolása sok esetben nem megfelelő, a 2000 lakosegyenérték területileg túlzottan elszórva, széles körből "jön össze". A megvalósítás során elsősorban közbeszerzési és finanszírozási gondok jelentkeznek. A finanszírozás még akkor is nehézséget okoz, ha a szennyvíz esetében a lakossági érdekeltségi hozzájárulás hitelfedezetet nyújt a megvalósítási szakaszban. A közbeszerzések körüli nehézségeket egyrészt az előzetes ellenőrzésének időigényéből (különösen, ha a műszaki tartalmat szükségesek módosítani), a jogorvoslatokból, az eredménytelen eljárásokból és a választottbírósági perekből fakadó késedelemben azonosíthatjuk.
33
Az is megállapítható, hogy nem minden esetben megfelelő a projektmenedzsment egységek (PIU) szakértelme és kapacitása sem. Egyes vélemények szerint az önkormányzatok beszerzései ezeken a területeken nem kellőképp minőségorientáltak, holott ez különösen a gesztor önkormányzatok esetében igen fontos lenne. Egybehangzó vélemények szerint, különösen nagy gondot okoz a szennyvíztelepek, ill. átemelők áramellátásának megoldása, ami számos esetben veszélyezteti a projektek időben történő lezárását, ugyanis az áramszolgáltatók nagyon hosszú határidőkkel dolgoznak, ami akár több éves csúszást is jelenthet egy-egy projekt megvalósulásában. A szennyvíz projekteket az ivóvíz és hulladék témájú projektekhez képest nagyobb számban gátolják különféle tulajdonjogi viták, rendezetlenségek (pl. szennyvíztelepekhez vezető üzemi út és földtulajdonosok vitája, tulajdonos beazonosíthatatlansága), valamint a vezeték nyomvonalához kapcsolódó szolgalmi jogok létesítésének nagy időigénye, sőt vízjogi létesítési engedélyek meghiúsulása. A válaszadók számára gondot okoz a jogszabályok rendszeres változása, illetve a változások folyamatban lévő projektekre gyakorolt hatásai. Egyértelműen szűk keresztmetszetek közreműködő szervezetnél).
vannak
az
intézményrendszerben
(pl.
a
A későbbiek során, a projektek fenntartásában gondot okozhat a hatósági árak és a pályázatok költség-haszon elemzéseiben (CBA) beállított árak közötti ellentmondás.
III. 4. Hulladékgazdálkodási projektek A hulladékgazdálkodás területén nem volt az ivóvíz és szennyvíz területéhez hasonló kormányzati beavatkozás, koordinációs támogatás. Ezt a területet, mint referencia területet vizsgáltuk, megállapításaink ebből a szempontból különösen fontosak. Az országos stratégiai dokumentumok elemzéséből és a pályázatokat megvalósító önkormányzatok kérdőívünkre adott válaszaiból az a következtetés vonható le, hogy a jövőben a hulladékgazdálkodás témakörében jelentkező feladatok rendkívül sokrétű beavatkozást igényelnek a komplexebb beavatkozást és projekteket igénylő feladatok csak most következnek. Magyarországon 2009 júliusában bezártak azok a lerakók, amelyek nem feleltek meg az EU-s előírásoknak. Pályázati forrásból valósulnak meg a régi lerakók rekultivációs programjai, amelyek egy része a 2014-2020 fejlesztési időszakra tolódik át. A nem megfelelő lerakókat eredetileg 2007. október 31-ig vagy be kellett zárni, vagy megfelelő műszaki védelemmel ellátni. Ennek érdekében nagyszabású rekultivációs program indult, melynek akadozó előrehaladása miatt a nem megfelelő lerakók végleges bezárását 219 lerakó kivételével 2009. június 30-ra tolták ki. Az átmenetileg még üzemelő lerakók közül időközben 178-at bezártak, a maradék 41-et a hosszabbtávú használatnak megfelelő állapotba hozták. Mindezek mellett 29, az előírásoknak megfelelő új lerakó létesítése
34
történt meg. Jelenleg 70, a környezetvédelmi előírásoknak megfelelő lerakó üzemel.21 További 5 lerakó kialakítása történik meg az elkövetkező időszakban22. Ezen túlmenően hulladékgazdálkodási eszközpark és gyűjtőrendszerek fejlesztése történt meg pályázati forrásból. A hulladékgazdálkodási projektekkel kapcsolatban az online kérdőívre 61 önkormányzattól érkeztek válaszok. Az eredményeket a szakértői interjúkból és egy térségi hulladékgazdálkodási projektről (Sopron és térsége) készített mélyinterjúból szerzett információkkal egészítettük ki. A felmérés célja ebben az esetben annak megállapítása volt, hogy az eddig megvalósult települési hulladékgazdálkodási projektek gazdái az ivóvíz és szennyvíz projektekhez viszonyítva könnyebb vagy nehezebb helyzetben vannak, milyen nehézségekkel szembesülnek, azokat miként képesek kezelni, illetve milyen külső segítséget igényelnek a jövőben a területen végrehajtani szükséges, sokkal összetettebb projektek jobb megvalósítása érdekében. 13. ábra: A válaszadó önkormányzatok hulladékgazdálkodási régió szerinti megoszlása, n=61 Tura és Térsége Szolnok Projekt Szeged Projekt Szabolcsi Projekt Sopron Sajó-Bódva Völgye Nyugat-Balaton NA Mosonmagyaróvár Mecsek-Dráva Közép-Duna Vidéke Körös-Tisza Kőrös-szög Karcagi Kistérségi Kaposmenti Jászság, Dél-Heves Homokhátság Hernád Völgye Hajdú-Bihar Győr Észak-Kelet Pest Észak-Balatoni Projekt Duna-Vértes Köze Duna-Tisza Közi Projekt Délkelet-Alföld Regionális… Dél-Alföldi Regionális Hulladékgazdálkodási…
1 1
4
3
1 1 1
5
1 2
1 1 1
3
2
1
7
2 1
2
1 1 1
0
9
2
2
6
4
6
8
10
Országos Hulladékgazdálkodási Terv 2014-2020 (Bázisév: 2011). A dokumentumot a Kormány a 2055/2013. (XII.31.) határozatával fogadta el. 21
22
Ezek között van az interjús felmérés keretében felkeresett Sopron Hulladékgazdálkodási Rendszer.
35
14. ábra: Válaszadó önkormányzatok hulladékgazdálkodási projektjeinek megoszlása, státusz szerint
előkészítési/tervezési szakaszban
12%
megvalósítás - közbeszerzés folyamatban
39%
16%
megvalósítás - kivitelezés folyamatban megvalósítási - műszaki befejezés alatt
2% 12%
megvalósítási - projektzárás folyamatban
19%
lezárt projekt, fenntartási időszak alatt
A hulladékgazdálkodási projektek között sokkal több a lezárt projekt, számosságát tekintve az 1000-5000 fő közötti települések esetében. A legtöbb válaszadó az 1000-5000 közötti, rekultivációs projekttel rendelkező önkormányzatok köréből került ki. A válaszadók második leggyakoribb projekttípusa a szelektív gyűjtőrendszerek létrehozása. Összességében a hulladék témakörben kiírt mind a négy típusú pályázatot megvalósító önkormányzatok szerepeltek a mintában. 15. ábra: Projektek típusai - HULLADÉK
36
16. ábra: Projektek típusai és állapotai - HULLADÉK
Az Európai Unió tagállamaiban a hulladékgazdálkodását átfogó szabályozását a 2008. december 12-én hatályba lépett, "A hulladékról és egyes irányelvek hatályon kívül helyezéséről szóló 2008/98/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv" (HKI) biztosítja. "A HKI előírja, hogy 2020-ig a háztartásokból származó papír-, fém-, műanyag-, és üveghulladék, illetve egyéb, a háztartásokból származó, az említettekhez hasonló hulladék esetében az újrahasználatra való előkészítést és az újrafeldolgozást tömegében átlagosan minimum 50%-ra kell növelni. A nem veszélyes építési-bontási hulladék újrahasználatra történő előkészítését, újrafeldolgozását és az egyéb, anyagában történő hasznosítását 2020-ig tömegében minimum 70%-ra kell növelni. A hulladéklerakóktól történő eltérítését és a nagyobb arányú hulladékhasznosítást segíti elő az is, hogy 2015-ig elkülönített hulladékgyűjtési rendszert kell felállítani a háztartásokban képződő üveg-, fém-, műanyag- és papírhulladék vonatkozásában. A HKI előírja továbbá, hogy a települési hulladék részeként lerakásra kerülő biológiailag lebomló szervesanyag-mennyiséget az 1995-ben országos szinten képződött a települési hulladék részét képező biológiailag lebomló szervesanyag-mennyiséghez képest 2016. július 1-jéig 35%-ra kell csökkenteni." Az Országos Hulladékgazdálkodási Terv (OHT) foglalja össze a fenti intézkedéseket és rögzíti azt is, hogy a hulladékképződés csökkentése és a hasznosítási arányok növelése nemcsak cél, de kötelezettség is egyben, amely a Magyar Államot terheli. Ahhoz, hogy ezek a célok időben teljesülni tudjanak a hazai hulladékgazdálkodás teljes megújítása vált
37
szükségessé (jogszabályi háttér kidolgozása, állami szerepvállalás növelése a hulladékgazdálkodás terén, az egyes hulladékáramok tekintetében előrelátó, átgondolt tervezés a kezeléssel, vagy a kezelés fejlesztésére irányuló kutatás-fejlesztési (K+F) eljárásokkal kapcsolatban). Olyan rendszert kellett kialakítani, amelynek elemei hosszú távon biztosítani tudják a hazai hulladékgazdálkodás hatékonyságát és fejlesztését, ezáltal az irányelvi célok elérését. A fenti feladatokhoz kapcsolódó koordinatív kormányzati intézkedések vizsgálata jelen tanulmány kereteit meghaladja. Ugyanakkor az ivóvíz és szennyvíz projektek tapasztalatai alapján fontos feladat annak vizsgálata, hogy a jövőbeli települési hulladékgazdálkodási feladatok milyen központi koordinációs tevékenységet igényelnek a határidő-mulasztással összefüggő következmények megelőzése érdekében.
38
IV.
Korábbi intézkedések hatásosságának vizsgálata
Az intézkedések hatásosságának megítélését háromfokozatú grafikus értékelési skálán ábrázoltuk (+, ++, +++). A fokozatok a probléma megoldására adott kormányzati válaszok eredményességét értékelik.
+
A probléma megoldására hozott intézkedés korlátozottan érte el célját
++
Az intézkedés pozitív hatással járt
+++
Az intézkedés döntően pozitív hatással járt
Az egyes intézkedések valamely kategóriába sorolását az intézményi, valamint az önkormányzati felmérés eredményei alapján végeztük el. Az eredményeket az interjúk alapján korrigáltuk (ami egy-egy esetben legfeljebb egy "+" érték elmozdulást eredményezhetett). A felmérésben az intézkedéseket hét fokozattal értékeltük (döntő pozitív hatása volt egyértelműen javította - javította - inkább javította - nem befolyásolta - inkább rontotta egyértelműen rontotta). A három kategóriába sorolásnál ezeket vettük alapul; amennyiben a "javította" és annál erősebb pozitív megítélések voltak többségben, de nem volt bipoláris az intézkedés megítélése (vagyis nem oszlottak meg két ellentétes vélemény között a válaszok), az adott intézkedés "+++" összértéket kapott. Azokban az esetekben, ahol a "nem befolyásolta" és a "nem értelmezhető" válaszok azonos tartományban voltak a "javította", illetve annál erősebb pozitív értékelésekkel, ott "++" összértéket kapott az intézkedés. Azokban az esetekben, ahol a "nem befolyásolta" és a "nem értelmezhető" válaszok száma meghaladta a "javította", illetve annál erősebb pozitív értékelésekkel, ott "+" összértéket kapott az intézkedés23.
Tekintve, hogy a vizsgált intézkedések relevanciáját előzetesen teszteltük, minden intézkedés besorolható volt a három kategóriába, további kategóriák definiálására nem volt szükség. 23
39
IV. 1.
Intézkedések hatásosságának vizsgálata - IVÓVÍZ
Az ivóvíz esetében a vizsgálat hét intézkedés hatásának vizsgálatára irányult, amelyeket az alábbi táblázatban sorolunk fel. 2. táblázat: Intézkedések hatásosságának vizsgálata - IVÓVÍZ Intézkedés 1. Az ivóvízminőségjavító projektek kiemelt beruházássá való nyilvánítása a hatósági ügyintézés gyorsítása érdekében 2. Helyi önkormányzatokról szóló új törvény: projektek "elvonhatósága"
Intézményrendszer
Projektgazda önkormányzatok
+++
++
+++
+
A derogációs határidő lejárta miatt az állam számára volt fontos. Az országos intézkedés, mint kényszermegoldás, sok esetben nem optimális lokális megoldást hozott.
+++
+
4. BM EU Önerő Alap támogatás
+++
+ ++
6. BM koordinátori szerepének megvalósulása (BM ÖKI)
7. Központi projektmenedzsment szervezet (OVF) belépése
++
+++
++
40
Az engedélyezési szakaszban volt érdemi eredménye. A közbeszerzési folyamat elhúzódása miatt az önkormányzatok kevésbé érzékelték
Elengedhetetlen jogi peremfeltétel. Az intézkedés ugyan az állami szereplők számára volt lényeges. A "sarkalatos törvény"-hez szükséges politikai felhatalmazás nélkül is konszenzusnak kell lennie ilyen esetekben.
3. Átmeneti vízellátás biztosítása
5. Közbeszerzési folyamat gyorsítása
Megjegyzés
Egyértelműen pozitív hatás.
+
Önkormányzatok szerint a folyamat nem gyorsult. A műszaki tartalom és a kétkörös pályázati rendszer miatt a közbeszerzési tanácsadók közreműködése sem elégséges.
++
Minden sok szereplős infrastrukturális projekt esetében van igény a központi segítő koordinációra; a koordináló szervezetnek minél erősebb jogkörökre van szüksége és ivóvízszennyvíz-hulladék témában egy koordináló szerv optimális.
+
Az intézményrendszernek csak azon tagjai tudják megítélni, amelyek kapcsolatba kerültek az ügyekkel. A kedvezményezettek véleményei megoszlanak. Van létjogosultsága a központi projektmenedzsment belépésének, de nem a folyamat közben, hanem időszak elején! Csak
naprakész adatbázis alapján lehet meghozni az ilyen típusú intézkedést.
Az alábbiakban az intézményi szereplőkkel készített interjúk válaszain, valamint az önkormányzati online kérdőívre beérkezett válaszokon, illetve az önkormányzati mélyinterjúkon alapulva elemezzük a vizsgált időszak intézkedéseinek hatásosságát. Az ivóvíz témakörrel kapcsolatban választ adó önkormányzatok száma összesen 102 volt. A projekt státuszára vonatkozóan 100 válasz érkezett. A minta megoszlása megfelel a jelenleg futó ivóvízminőség-javító projektek tényleges megoszlásnak. Eszerint a projektek mintegy 50%-a a műszaki megvalósítási szakaszban tart, a megvalósítási szakaszban járó projektek 10%-a befejezési fázisban van. A projektek harmada közbeszerzési szakaszban, egy tizede még csak az előkészítés szakaszban tart. A mintában szereplő projekteknek csak kis része (3%) a lezárt, fenntartási időszakban lévő projekt. 17. ábra: Az ivóvízprojektet megvalósító válaszadó önkormányzatok megoszlása projektjük státusza szerint (n=100)
Előkészítési/tervezési szakaszban
11% 31%
5%
Megvalósítási szakaszban műszaki befejezés alatt Megvalósítási szakaszban kivitelezés folyamatban Megvalósítási szakaszban projektzárás folyamatban
3%
5%
Lezárt projekt, fenntartási időszak alatt
45%
Megvalósítási szakaszban közbeszerzés folyamatban
A legtöbb válasz az 1000-5000 lakos közötti méretű településektől érkezett (ez a magyar településszerkezetet és a fejlesztésekben érintett önkormányzatok számarányát egyaránt jól tükrözi). Az ivóvíz-projektek kiemelt beruházássá nyilvánítása az intézményi szereplők érzékelése szerint gyorsította, javította a projektek megvalósulását. Érdekes módon ezt az önkormányzatok nem érzékelték, ugyanakkor az engedélyező hatóságoknál dolgozó kollégák saját gyakorlatuk bemutatásával egyértelműen megerősítették, hogy az engedélyezési fázisban igenis volt eredménye az intézkedésnek.
41
18. ábra: Az ivóvíz projektek kiemelt beruházássá való nyilvánítása a hatósági ügyintézés gyorsítása érdekében - INTÉZMÉNYEK Nem tudja/nem válaszol
0
Döntő pozitív hatása volt
2
Egyértelműen javította
5
Javította
4
Inkább javította
1
Nem befolyásolta
0
Inkább rontotta
0
Egyértelműen rontotta
0
0
1
2
3
4
5
6
Az önkormányzati válaszokból és a mélyinterjúkból ugyanakkor az látszik, hogy a hatósági ügyintézés felgyorsításának hatását az önkormányzatok érzékelése szerint a közbeszerzések nagy időigénye kioltotta, az ügyintézés időigénye érdemben nem változott, illetve a projektek megvalósulása nem elsősorban ezen múlik. 19. ábra: Az ivóvízminőség-javító projektek kiemelt beruházássá való nyilvánítása a hatósági ügyintézés gyorsítása érdekében - ÖNKORMÁNYZATOK
Projektem szempontjából nem…
11
Egyértelműen rontotta
2
Inkább rontotta
2
Nem befolyásolta
18
Inkább javította
17
Javította
29
Egyértelműen javította
18
Döntő pozitív hatása volt
5
0
5
10
15
20
25
30
35
Az intenzív kormányzati segítségnyújtás lehetőségének megteremtése (a projektek "elvonhatóságának" beépítése) a helyi önkormányzatokról szóló új törvénybe24 A 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól, valamint az annak 16. §-át módosító 2012. évi CXVII. az igazságügyi és közigazgatási tárgyú törvények módosításáról szóló törvény 121. §-a. 24
42
előfeltétele volt a legrosszabb előrehaladottsági fokú projektek elvonásának. Ez a jogszabályi változás (intézkedés) egyértelműen pozitív hatással volt a derogációs vállalások végső teljesülésére. Lényeges, hogy e törvény az ún. sarkalatos törvény közé tartozik25, amelynek módosításához erős politikai legitimáció, vagy azzal felérő erős politikai konszenzus szükséges. Ideális esetben, az ország érdekeit szem előtt tartva, az ilyen konszenzusokat a pillanatnyi parlamenti politikai struktúrától függetlenül is fontos (lenne) megteremteni - ezt sok szereplő világosan megfogalmazta. A problémás ivóvíz projektekbe történő közvetlen kormányzati beavatkozás számos esetben jelentett megoldást, jóllehet a beavatkozások előkészítése és megvalósulása - az adatbázisok naprakészségének hiánya és a döntéshozatali folyamatok időigénye miatt néha ellentmondásos volt: olyan projektek is bekerültek az "elvont" körbe, amelyek már a kivitelezési szakaszhoz érkeztek - ezeknél a projekteknél elegendő lett volna csak tájékoztatási, ügyintézési segítség (meg kell jegyezni: ilyen problémákkal elsősorban a szennyvizes projekteknél lehet találkozni)26. 20. ábra: Helyi önkormányzatokról szóló új törvény: a Kormány a kötelezettséggel összefüggő beruházást elvonhatja - INTÉZMÉNYEK Nem tudja/nem válaszol
1
Döntő pozitív hatása volt
5
Egyértelműen javította
4
Javította
2
Inkább javította
0
Nem befolyásolta
0
Inkább rontotta
0
Egyértelműen rontotta
0
0
1
2
3
4
5
6
Az átmeneti vízellátás biztosításának megítélése megosztott válaszokat eredményezett. Azon intézményi szereplők, amelyek az átmeneti vízellátás megvalósulását pusztán vagy elsősorban a derogáció teljesülésének elemeként tekintettek - pozitívnak ítélik az átmeneti vízellátás megvalósulását.
Az Alaptörvény T cikkének (4) bekezdése szerint a sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek elfogadásához és módosításához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 25
Az önkormányzati online kérdőívben ezt a kérdést nem szerepeltettük, az információkat a mélyinterjúkból és az online kérdőív szabad szöveges részér érkezett válaszokból szereztük. 26
43
Azon szereplők, akik költségvetési, jóléti szempontokat is látnak, illetve az önkormányzati projektek megvalósítását egyedi, projektalapon is ismerik, azok egy része szerint a HM konténerek átmeneti vízellátása valójában az önkormányzatok érdekeltségét inkább csökkentette, ugyanis a mulasztó önkormányzatokat így már csak a pályázat befejezésének végső határideje kényszeríti, hiszen az átmeneti vízellátás megoldódott, annak költségeit vagy az állam fizeti, vagy a helyi vízmű. A hatékonyan teljesítő szereplőket nem motiválja, hogy egyes helyeken saját forrásból fedezik ezt, más helyeken az állam átvállalja a költségeket. 21. ábra: Átmeneti vízellátás biztosítása - INTÉZMÉNYEK Nem tudja/nem válaszol
0
Döntő pozitív hatása volt
5
Egyértelműen javította
2
Javította
1
Inkább javította
0
Nem befolyásolta
4
Inkább rontotta
0
Egyértelműen rontotta
0
0
1
2
3
4
5
6
Azt, hogy az átmeneti vízellátás egyértelműen olyan intézkedés volt, amely elsősorban a kormányzat számára bírt jelentőséggel megerősítik az önkormányzatok válaszai: a "nem befolyásolta", illetve a "projekt szempontjából indifferens" válaszok domináltak. Ezt nyilvánvalóan az magyarázza, hogy egyrészt az arzén határértékek nem teljesülése fogyasztói oldalról változást nem okozott (a korábbi 50 µg/l határértékről 25, illetve 10 µg/l-re csökkentett arzéntartalmú víz között érzékszervi különbség nincsen), ráadásul az EU-s kötelezettségszegési eljárás során kiszabandó büntetés az országot, a központi kormányzatot sújtja, a helyi önkormányzatok semmiféle anyagi vagy számukra érezhető erkölcsi kárt nem szenvednek. (Más kérdés, hogy milyen lett volna a helyi önkormányzatok attitűdje abban az esetben, ha a kormányzat a felelősséget anyagi tehervállalás áthárítása formájában is megosztja).
44
22. ábra: Átmeneti vízellátás biztosítása (lajtos kocsi, zacskós víz, illetve konténeres szűrőberendezések) Projektem szempontjából nem értelmezhető
25
Egyértelműen rontotta
1
Inkább rontotta
3
Nem befolyásolta
36
Inkább javította
10
Javította
15
Egyértelműen javította
9
Döntő pozitív hatása volt
2
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Meghatározó jelentőséggel bírt - az intézményrendszer és a kedvezményezettek megítélése szerint egyaránt - a projektek megvalósításának felgyorsításában az önerő támogatás bevezetése, illetve annak 2011-től bevezetett folyamatos könnyítései. A használhatóság és a rendszer működésének kisebb nehézségeiről az önkormányzati mélyinterjúkból kaptunk információkat - ezt, érthető módon, az intézményrendszer csak részben (volt) képes érzékelni. 23. ábra: BM EU Önerő Alap támogatás / NFÜ EU önerő alap támogatás /Halasztott önerő Nem tudja/nem válaszol
1
Döntő pozitív hatása volt
8
Egyértelműen javította
3
Javította
0
Inkább javította
0
Nem befolyásolta
0
Inkább rontotta
0
Egyértelműen rontotta
0
0
1
2
3
45
4
5
6
7
8
9
24. ábra: BM EU Önerő Alap / NFÜ EU önerő alap támogatás - ÖNKORMÁNYZATOK Projektem szempontjából nem értelmezhető
5
Egyértelműen rontotta
1
Inkább rontotta
0
Nem befolyásolta
3
Inkább javította
2
Javította
13
Egyértelműen javította
34
Döntő pozitív hatása volt
44
0
10
20
30
40
50
A mélyinterjúk adatai megerősítik, hogy különösen a halaszott önerő igénybevétele számos projektet mentett meg az összeomlástól. Mérlegelés tárgyát képezheti minden esetben egy időben bevezetett forrásbiztosítási intézkedés. Biztosan nem lett volna forráskímélő megoldás, de a határidőre történő derogáció-teljesítést alapvetően segítette volna egy időben bevezetett teljes önerő támogatás. Objektív módon nem egyértelműen indokolható, hogy miért volt szükség egy újabb önerő alap bevezetésére. Látszólag a több éve működő BM Önerő Alap igénybevételi feltételeinek csökkentése is elegendő megoldást jelentett volna. Kétségtelen ugyanakkor, hogy az NFÜ Önerő Alap a kedvezményezettek szempontjából könnyebben igénybe vehető, mivel az EMIR rendszerbe integráltan működik és kifizetési kérelmenként lehívható, míg a BM önerő alapja lényegében utófinanszírozású. (A két önerő alap közötti lehatárolás miatt jelenleg ivóvíz projektekhez csak a BM, szennyvíz projektekre csak az NFÜ önerő alapot lehet igénybe venni). Az ivóvíz-projektek közül 33 kormányzati segítségnyújtásban részesített konzorciumi projekt menedzsmentfeladatait ellátó Országos Vízügyi Főigazgatóság (OVF)27, illetve az elvonás megítélésére az intézményi interjúk során a nyitott kérdések között hangzott el, de az önkormányzati online kérdőívben és a mélyinterjúkban már külön kérdésként szerepeltettük.
A kormányzati struktúrából nem egyértelműen következik az OVF bevonása az ivóvíz projektek menedzsmentjébe. 27
46
25. ábra: OVF belépése a projekt-végrehajtásba
Projektem szempontjából nem értelmezhető
24
Egyértelműen rontotta
1
Inkább rontotta
6
Nem befolyásolta
20
Inkább javította
13
Javította
27
Egyértelműen javította
8
Döntő pozitív hatása volt
3
0
5
10
15
20
25
30
A Belügyminisztérium koordinációs feladatkörben történő belépése, a BM ÖKI létrejötte, az intézményi válaszadók mindegyike szerint pozitív hatással volt (valóban több éves lemaradást sikerült igen rövid időn belül behozni28). Az online kérdőíves felmérésben az ivóvíz projekteket megvalósító önkormányzatok összesen 53%-a adott egyértelműen pozitív "javította", "egyértelműen javította", illetve "döntő pozitív hatással volt" értékelést adta (ezen felül 16%pontot kapott az "inkább javította" válasz). Ezt a véleményét az önkormányzati mélyinterjúkkal lehetett igazolni, amelyekből megerősítették a pozitív tapasztalatokat. A BM ÖKI létrehozásán belül az intézményi szereplők véleményei között elhangzott különösen a BM ÖKI koordinációs üléseinek pozitív megítélése.
28
"Öt évi elmaradást, öt hónapon belül sikerült behozni".
47
26. ábra: A felelős intézmények körének és hatáskörének változása, BM koordinátori szerepének megvalósulása - INTÉZMÉNYEK Nem tudja/nem válaszol
0
Döntő pozitív hatása volt
3
Egyértelműen javította
6
Javította
2
Inkább javította
0
Nem befolyásolta
0
Inkább rontotta
0
Egyértelműen rontotta
0
0
1
2
3
4
5
6
7
27. ábra: BM ÖKI létrejötte és működése - ÖNKORMÁNYZATOK Projektem szempontjából nem értelmezhető
6
Egyértelműen rontotta
0
Inkább rontotta
2
Nem befolyásolta
24
Inkább javította
16
Javította
34
Egyértelműen javította
13
Döntő pozitív hatása volt
6
0
48
5
10
15
20
25
30
35
40
28. ábra: A BM ÖKI befolyása az ivóvíz projektekre, településtípus szerint
29. ábra: BM ÖKI és az ivóvíz projektek állapota
A BM ÖKI közreműködését különösen a megvalósítási szakaszban lévő projekttel rendelkező, 5000 fő alatti települések igénylik és tartják hasznosnak, ez az önkormányzati kör az, amely számosságát tekintve a BM ÖKI ügyfeleinek zömét adja.
49
IV. 2.
Intézkedések hatásosságának vizsgálata - SZENNYVÍZ
A szennyvíz esetében a vizsgálat hét intézkedés hatásának vizsgálatára irányult, amelyeket az alábbi táblázatban sorolunk fel. 3. táblázat: Intézkedések hatásosságának vizsgálata - SZENNYVÍZ Intézkedés
1. A(derogációs) szennyvíz projektek kiemelt beruházássá való nyilvánítása a hatósági ügyintézés gyorsítása érdekében
2. Derogációs projektek számára kormányzati segítség nyújtása (projektek kormány általi befejezése) 3. Nemzeti Fejlesztési Programiroda létrehozása, 58 "elvont" projekt, 126 még el nem indult további projekt felmérése, projektfelügyelői rendszer bevezetésével, konzorciumvezetői belépéssel
4. Szállítói előleg, biztosítékkedvezmény
5. NFÜ EU Önerő Alap
Projektgazdák önkormányzatok
Megjegyzés
++
Műszaki-engedélyezési szempontból a szennyvíz projektek a legbonyolultabb projektek. A közbeszerzési folyamat elhúzódása miatt az önkormányzatok kevésbé érzékelték. Minden szereplő szerint akadályozó tényező az áramszolgáltató és a MÁV.
++
Nem transzparens és nem intézményesült kellőképpen. Az agglomerációk lehatárolásának átgondolása legalább ilyen fontos lépés lett volna.
++
Az intézkedés megítélése nehéz, mert nem teljesen transzparensek a megtett részintézkedések. Látszólag nem kellően naprakész információk alapján történtek a beavatkozások. A kedvezményezetti oldal tehetetlenségét a nem optimális agglomeráció lehatárolások is nehezítik.
++
++
A szállítói előleg nem volt meghatározó a projektek felgyorsításában. A biztosítékkedvezmény gyorsító szerepének megítélése pozitívabb
+++
+++
Intézmény-rendszer
++
++
++
6. Közbeszerzési folyamat gyorsítása
++
+
7. A víziközmű rendszerre történő rákötés kikényszerítése a talajterhelési díj tízszeresére
++
++
50
Használata pozitív.
könnyű,
megítélése
Önkormányzatok szerint a folyamat nem gyorsult. A műszaki tartalom és a kétkörös pályázati rendszer miatt a közbeszerzési tanácsadók közreműködése sem elégséges.
A projektek fenntarthatósága szempontjából fontos intézkedés
A szennyvíz projektek esetében a kiemelt beruházássá nyilvánítás pozitív hatásait az intézményi szereplők markánsabban érzékelték, de összességében a kedvezményezettek is pozitívan értékelték - 21% "nem befolyásolta" válasz mellett összesen 46%-ban a "javította", "egyértelműen javította", illetve "döntő pozitív hatása volt" válaszokat jelölték meg. 30. ábra: A szennyvízprojektek kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánítása a beruházások felgyorsítása érdekében - INTÉZMÉNYEK Nem tudja/nem válaszol
1
Döntő pozitív hatása volt
2
Egyértelműen javította
2
Javította
2
Inkább javította
1
Nem befolyásolta
0
Inkább rontotta
0
Egyértelműen rontotta
0
0
0,5
1
1,5
2
2,5
31. ábra: A szennyvíz projektek kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánítása a beruházások felgyorsítása érdekében - ÖNKORMÁNYZATOK
Nem tudja / nem válaszol
17
Döntő pozitív hatása volt
4
Egyértelműen javította
24
Javította
18
Inkább javította
14
Nem befolyásolta
21
Inkább rontotta
1
Egyértelműen rontotta
0
0
5
10
15
20
25
30
A legproblémásabb szennyvíz projekteket (58 db-ot) a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium által létrehozott és működtetett Nemzeti Fejlesztési Programiroda Nonprofit Kft-hez rendelték. Ugyanakkor megállapítható, hogy a szennyvíz projektek kezelése az intézményrendszerben nem eléggé transzparens, kevés a közvetlen visszajelzés a
51
projektek részéről (az összes projektnek szám szerint mintegy negyedét teszi ki az 58 az "elvont" projekt), így nehéz annak megítélése, hogy ezek a kormányzati segítségnyújtásban részesített projektek az átlagnál jobban vagy rosszabbul teljesítenek. Az intézményesült kapcsolatok kialakulatlansága nem segíti a projektekkel kapcsolatos összkép kialakítását sem. 32. ábra: Derogációs önkormányzati szennyvíz beruházások kormány általi megvalósításáról szóló döntés - INTÉZMÉNYEK
Nem tudja/nem válaszol
1
Döntő pozitív hatása volt
3
Egyértelműen javította
0
Javította
3
Inkább javította
1
Nem befolyásolta
0
Inkább rontotta
0
Egyértelműen rontotta
0
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
33. ábra: A Nemzeti Fejlesztési Programiroda Nonprofit Kft. létrehozása INTÉZMÉNYEK
Nem tudja/nem válaszol
2
Döntő pozitív hatása volt
1
Egyértelműen javította
2
Javította
2
Inkább javította
1
Nem befolyásolta
0
Inkább rontotta
0
Egyértelműen rontotta
0
0
0,5
1
1,5
2
2,5
A projektek kormányzati segítségnyújtásban részesítésének (végső esetben elvonásának) szándéka érthető volt, ugyanakkor zavart okozott a kedvezményezetteknél, a szennyvíz
52
projektek esetében is, hogy eredetileg nem így indult a rendszer. Ráadásul egy folyamatot óhatatlanul mindig lassít egy-egy szerepelő belépése. A minta alapján megállapítható, hogy a megvalósítási szakaszban már az "inkább rontotta" és "rontotta" válaszok dominálnak, a megvalósítási szakaszban is megoszlanak a válaszok, de egyértelműen magasabb arányban pozitív a projektek elvonásának megítélése. 34. ábra: Szennyvíz projektek "elvonásának" megítélése - projekt státusza szerint
Az ivóvíz projektek esetében felvetődött a kérdés, talán még hatékonyabb lett volna a projektek kezelése, ha a projektmenedzsment és koordináció egy szervezeten belül valósul meg. A szennyvíz projektek esetében fordított az ellentmondás: elméletileg egy szervezet látja el a projektmenedzsment és a koordinációs feladatokat is, de a koordináció - a mintában szereplő önkormányzatok véleménye szerint - sokkal alacsonyabb hatásfokkal valósul meg, mint ahogy azt a kedvezményezetti oldal és a kialakult helyzet megkívánná.
53
35. ábra: A Nemzeti Fejlesztési Programiroda Nonprofit Kft. belépése a projektmegvalósításba - ÖNKORMÁNYZATOK
Nem tudja / nem válaszol
24
Nem befolyásolta
28
Javította
20
Inkább rontotta
1
Inkább javította
14
Egyértelműen javította
5
Döntő pozitív hatása volt
3
0
5
10
15
20
25
30
36. ábra: Projektmegvalósítás felgyorsítása érdekében NFP konzorciumvezetői belépése INTÉZMÉNYEK Nem tudja/nem válaszol
2
Döntő pozitív hatása volt
1
Egyértelműen javította
2
Javította
2
Inkább javította
1
Nem befolyásolta
0
Inkább rontotta
0
Egyértelműen rontotta
0
0
0,5
1
54
1,5
2
2,5
37. ábra: Projektfelügyelői rendszer létrehozása az NFP-n belül - INTÉZMÉNYEK Nem tudja/nem válaszol
2
Döntő pozitív hatása volt
0
Egyértelműen javította
2
Javította
2
Inkább javította
1
Nem befolyásolta
0
Inkább rontotta
0
Egyértelműen rontotta
0
0
0,5
1
1,5
2
2,5
38. ábra: Szennyvíz projektek "elvonásának" megítélése településméret szerint
A közbeszerzés egyértelműen a projektmegvalósítások egyik kritikus pontjaként azonosítható. Általános tapasztalat, hogy az közbeszerzési eljárásai időben elhúzódva valósulnak meg. A közbeszerzések gyorsítására irányuló intézkedések megítélésén ugyanakkor az látszik (és ezt a kedvezményezetti oldal véleményei még inkább erősítik), hogy a gyorsítás szándéka nem járt általános, érezhető eredménnyel, a közbeszerzések ténylegesen, érdemben nem gyorsultak fel29.
A jogi és eljárásrendi okokból egyébként is hosszú időigényt esetenként a kedvezményezettek célzott igényei lassítják. Az tapasztalható, hogy sok esetben csak egy-két végső ajánlattevő van csak, ami a projektek előrehaladását ugyan nem befolyásolja, de az audit kockázatot növeli. 29
55
39. ábra: Közbeszerzési eljárások gyorsítása, szennyvíz - INTÉZMÉNYEK Nem tudja/nem válaszol
6
Döntő pozitív hatása volt
0
Egyértelműen javította
0
Javította
1
Inkább javította
1
Nem befolyásolta
0
Inkább rontotta
0
Egyértelműen rontotta
0
0
2
4
6
8
A közbeszerzési folyamatok lerövidítésének az sem kedvez, hogy a közbeszerzés ellenőrzése logikailag nem indokolt mértékben széttagolt, megoszlik a közreműködő szervezet (amely műszaki, szakmai, illetve elszámolhatósági szempontú ellenőrzést végez és utóellenőrzésnél jogi szempontú ellenőrzést is végez) és (jelenleg Miniszterelnökséghez tartozó) Közbeszerzés Felügyeleti Főosztály között30. A KFF specifikus körülmények miatti létrehozása látszólag túlbonyolított, elaprózta az ellenőrzési rendszert, ami így nem tudott eredményesen működni az elmúlt (2007-2014) közötti időszakban. Az NFP által felügyelt 58 projekt közbeszerzési folyamatai - a nagyobb odafigyelés eredményeként viszont érezhetően felgyorsultak.
A közbeszerzések ellenőrzésének rendszere: 1) Minőségellenőrzés (KSZ: 7+5 nap, KFF: 7+5 nap). 2) Szabályszerűségi ellenőrzés (KFF: 15 nap, az eljárás eredményének közzétételét megelőzően). 3) Szerződésmódosítás (KSZ: 15+7 nap, KFF: 15+7 nap, a szerződés megkötését megelőzően). 4) Utólagos (KFF: 20 nap, a szerződés megkötését követően). 30
56
40. ábra: Közbeszerzési eljárások gyorsítása, szennyvíz - ÖNKORMÁNYZATOK Nem tudja / nem válaszol
18
Nem befolyásolta
37
Javította
22
Inkább rontotta
3
Inkább javította
7
Egyértelműen rontotta
1
Egyértelműen javította
7
Döntő pozitív hatása volt
3
0
5
10
15
20
25
30
35
40
A projektmegvalósítási szakaszban a kivitelezők számára nem a szállítói előleg által nyújtott segítség a döntő, illetve 10-15%-nál nagyobb előlegre valójában nincs is szükség, mert a költségnemek megoszlása ezt nem indokolja, az áltagos igénybevétel is ennyi (ráadásul e mögé biztosítékot kell tenni, aminek jelentős a költsége). A szállítói előleg kezdettől fogva elérhető volt - a tapasztalatok szerint, önmagában mégsem gyorsította érdemlegesen a projekteket. 41. ábra: Szállítói előleg, biztosítékkedvezmény bevezetése - INTÉZMÉNYEK Nem tudja/nem válaszol
2
Döntő pozitív hatása volt
0
Egyértelműen javította
3
Javította
1
Inkább javította
2
Nem befolyásolta
0
Inkább rontotta
0
Egyértelműen rontotta
0
0
1
2
57
3
4
42. ábra: Szállítói előleg, biztosítékkedvezmény bevezetése, szennyvíz ÖNKORMÁNYZATOK
Nem tudja / nem válaszol
19
Nem befolyásolta
10
Javította
22
Inkább rontotta
2
Inkább javította
17
Egyértelműen javította
17
Döntő pozitív hatása volt
9
0
5
10
15
20
25
Az önerő támogatás döntően pozitív megítélése egyöntetű volt a megkérdezett intézményi interjúalanyok körében. (A kedvezményezetti interjúk ezen belül a halaszott önerő intézményének bevezetését tartották különösen hasznosnak, számos esetben ez mentette meg a projekt pénzügyi menedzsmentjét az összeomlástól). Ugyanakkor a halaszott önerő biztosítása bizonyos kockázatokat rejt magában, hiszen nem garantált, hogy a kedvezményezettek a projektmegvalósítás végén képesek lesznek a saját erőt felmutatni, ami további költségvetési beavatkozást fog igényelni. A 100%-ban önkormányzati vagy társulási beruházások közül sok valóban azért nem indult el, mert egyszerűen az önerőt nem tudták finanszírozni. 43. ábra: Önerő támogatás, 100% önerő támogatás, halaszott önerő - INTÉZMÉNYEK
Nem tudja/nem válaszol
0
Döntő pozitív hatása volt
4
Egyértelműen javította
3
Javította
1
Inkább javította
0
Nem befolyásolta
0
Inkább rontotta
0
Egyértelműen rontotta
0
0
0,5
1
1,5
58
2
2,5
3
3,5
4
4,5
44. ábra: Önerő támogatás, illetve 100% önerő támogatás bevezetése ÖNKORMÁNYZATOK
Nem tudja / nem válaszol
17
Nem befolyásolta
1
Javította
14
Inkább javította
3
Egyértelműen javította
21
Döntő pozitív hatása volt
42
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
45. ábra: A víziközmű rendszerre történő rákötés kikényszerítése a talajterhelési díj tízszeresére emelése - INTÉZMÉNYEK
Nem tudja/nem válaszol
1
Döntő pozitív hatása volt
2
Egyértelműen javította
0
Javította
5
Inkább javította
0
Nem befolyásolta
0
Inkább rontotta
0
Egyértelműen rontotta
0
0
1
2
3
4
5
6
A lakossági rákötés kikényszerítése az elkészülő rendszerekre, a létesített rendszerek fenntarthatósága miatt lényeges és fontos.
59
46. ábra: A víziközmű rendszerre történő rákötések számának növelése érdekében a talajterhelési díj megemelése - ÖNKORMÁNYZATOK
Nem tudja / nem válaszol
25
Nem befolyásolta
9
Javította
29
Inkább javította
18
Egyértelműen javította
6
Döntő pozitív hatása volt
8
0
5
10
60
15
20
25
30
35
V. V. 1.
Jövőbeli intézkedések Ivóvíz 4. táblázat: Jövőbeli intézkedések - IVÓVÍZ Intézkedés
1. További központosítás a megvalósításban (projektmenedzsment, forráselosztás, tervezés stb)
Intézményrendszer
Projektgazdák önkormányzatok
++
+
2. További (EU-s, állami) támogatások
+++
+++
3. Eljárások, különösen a közbeszerzés gyorsítása
+++
+
4. Adatbázisok, információs rendszerek fejlesztése
++
++
5. Koordináció javítása (állami intézmények közötti, államönkormányzatok közötti, önkormányzatok közötti)
6. Tájékoztatás, kommunikáció, partnerség
+++
++
61
Megjegyzés A további központosításnak lehet létjogosultsága, de lényeges, hogy lehetőleg a projekt elején vagy egyértelmű szakaszhatárán lépjen be az új intézkedés. Egyúttal az önkormányzatok elégtelen együttműködésének szankcionálása is lényeges. A központosított funkciónál egyértelmű teljesítménymérésre van szükség. Minden infrastrukturális projekt esetében az egyik leggyakoribb blokkoló tényező a források hiánya. Az önkormányzatok legtöbbje a jövőben sem lesz képes hasonló méretű projekteknek még csak a saját forrás részét sem előteremteni. Egyetlen, megfelelő kapacitással bíró szervezethez rendelve. Jogilag konzisztens döntések szükségesek. Áttekinthetőbb, integrált rendszereket igénye a projektmegvalósítói oldal és a kormányzati oldla egyaránt (pl. EMIR)
+++
Nézőpont függvényében eltérő mértékben, de minden szinten minden szereplő hatékonyabb koordinációt igényel. A javítás a forráselosztás, a projektmenedzsment, az engedélyezések és a közbeszerzés irányába mutat. Szervezetileg koncentrált, erős koordinatív, de nem a helyismeretet igénylő funkciókat elvonó szervet igényelnek az önkormányzatok
+++
Az ivóvíz derogációs vállalások nem teljesülésének fő okai között azonosítható a lakossági szemléletformálás, az arra irányuló kommunikáció hiánya, valamint a különböző szereplők közötti nem megfelelő mértékű vagy nem időben kialakított partnerségi viszony
A projektek (beruházások) további központosítására irányuló kérdésre adott válaszok többféleképpen értelmezhetők voltak a válaszadók számára. A válaszadó önkormányzatok 30%-a igényelne további központi segítséget az ivóvíz témájú fejlesztésének valamelyik szakaszában. 47. ábra: További központosításra a beruházások megvalósításában - INTÉZMÉNYEK
Nem tudja / Nem válaszol
4
Leginkább ezen a területen szükséges…
2
Erősen szükséges a beavatkozás
1
Ez is szükséges hozzá
4
Nem ártana
0
Nincs szükség
1
0
1
2
3
4
5
48. ábra: További központosításra a beruházások megvalósításában ÖNKORMÁNYZATOK
Nem tudja / nem válaszol
22
Nagyon fontos lenne
7
Szükséges a beavatkozás
23
Nem kell változtatni a jelenlegi…
21
Valamennyire szükséges lenne
16
Egyáltalán nem szükséges
12
0
5
10
15
20
25
Minden infrastrukturális projekt esetében az egyik leggyakoribb blokkoló tényező a források hiánya. Az önkormányzatok legtöbbje a jövőben sem lesz képes hasonló méretű projekteknek még csak a saját forrás részét sem előteremteni. Az önkormányzatok 65%-a továbbra is csak külső forrásokból lesz képes fejleszteni. Országos méretekben eredményt elérni csak akkor lehet, ha központi forrásból kiegészítve, vagy egyéb módon, de teljes mértékben támogatásból tudják finanszírozni ezeket a fejlesztéseket. Az intézményi válaszok megerősítették az önkormányzatok közlését - mind a pályázati közreműködő szervezetnél dolgozók, mind az elvont
62
projektekkel, mind pedig az önerő támogatással foglalkozó szakemberek véleménye az volt, hogy támogatás nélkül érdemi eredményt elérni ivóvíz, szennyvíz vagy hulladék projekteknél nem lehet. 49. ábra: Több EU-s / állami támogatás - INTÉZMÉNYEK Nem tudja / Nem válaszol
1
Leginkább ezen a területen szükséges a…
4
Erősen szükséges a beavatkozás
3
Ez is szükséges hozzá
3
Nem ártana
1
Nincs szükség
0
0
2
4
6
Felvetődik a kérdés, hogy a projektek forráshoz jutását "kiemelt projekt" vagy "pályázatos" eljárásrendben jobb-e biztosítani? Az elmúlt évek tapasztalatai azt mutatják, hogy a válasz nem volt egyértelmű, pontosabban nem ezen múlik elsősorban az eredményes megvalósítás31. Megállapítható, hogy forrásért a derogációs projektek összességében nem versenyeztek, a pályázati rendszer fő funkciója elsősorban a projektek megfelelő műszaki-pénzügyi tartalmának biztosítása volt. 50. ábra: Több EU-s vagy állami támogatás - ÖNKORMÁNYZATOK
Nem tudja / nem válaszol
7
Nagyon fontos lenne
44
Szükséges a beavatkozás
19
Nem kell változtatni a jelenlegi rendszeren
18
Valamennyire szükséges lenne
10
Egyáltalán nem szükséges
3
0
10
20
30
40
50
Például a Dél-Alföldön hiába indultak nagy előkészítési projektek, nem voltak mozgósíthatók az önkormányzatok. 31
63
51. ábra: Közbeszerzési eljárások gyorsítása - INTÉZMÉNYEK
Nem tudja / Nem válaszol
2
Leginkább ezen a területen szükséges a beavatkozás
1
Erősen szükséges a beavatkozás
7
Ez is szükséges hozzá
2
Nem ártana
0
Nincs szükség
0
0
1
2
3
4
5
6
7
8
52. ábra: Közbeszerzési eljárások gyorsítása - ÖNKORMÁNYZATOK
Nem tudja / nem válaszol
5
Nagyon fontos lenne
36
Szükséges a beavatkozás
28
Nem kell változtatni a jelenlegi rendszeren
6
Valamennyire szükséges lenne
24
Egyáltalán nem szükséges
2
0
10
20
30
40
Az adatbázisok, információs rendszerek fejlesztését kisebb-nagyobb mértékben minden szereplő fontosnak tartja. A projektmenedzsmenttel foglalkozó kormányzati szereplők az EMIR bizonyos funkcióit hiányolják vagy tartják nem kielégítőnek, az önkormányzati szereplők a különböző hivatalok adatbekéréseit látják átfedőnek, redundánsnak. A folyamatban lévő fejlesztések (pl. az ÁNTSZ OKI-nál rövidesen elinduló HunVi) a hatósági munkához és a lakossági tájékoztatáshoz is szükségesek. Indokolt lenne a projektek előrehaladásáról országos szinten naprakész információt adó rendszer kialakítása. Olyan rendszeré, ahol az ivóvíz, szennyvíz és hulladék témakörben zajló fejlesztések az országos megvalósítási célkitűzésekkel egyben láthatók és kezelhetők.
64
53. ábra: Adatbázisok, információs rendszer fejlesztése - INTÉZMÉNYEK
Nem tudja / Nem válaszol
3
Leginkább ezen a területen szükséges a beavatkozás
0
Erősen szükséges a beavatkozás
5
Ez is szükséges hozzá
2
Nem ártana
2
Nincs szükség
0
0
2
4
6
54. ábra: Adatbázisok, információs rendszer fejlesztése - ÖNKORMÁNYZATOK
Nem tudja / nem válaszol
7
Nagyon fontos lenne
23
Szükséges a beavatkozás
24
Nem kell változtatni a jelenlegi rendszeren
15
Valamennyire szükséges lenne
26
Egyáltalán nem szükséges
4
0
5
10
15
20
25
30
Az ivóvizes projektek esetében az együttműködés különböző dimenzióinak (állami intézmények közötti, intézmények és önkormányzatok közötti, illetve önkormányzatok egymás közötti) megítélésére is rákérdeztünk. Ilyen kérdéseknél az várható, hogy a megkérdezett kör jellemzően a "másikra mutogat" (az önkormányzat pl. az intézmények és az állam közötti koordinációt tartja nem megfelelőnek, az önkormányzatok egymás közötti viszonyát inkább megfelelőnek; és fordítva), és valóban meg is figyelhető egy ilyen motívum, de ezzel együtt összességében látszik, hogy a koordináció minden dimenzióban rendelkezik még tartalékokkal. Az intézmények közötti koordináció az ivóvíz témakörében az intézmények saját véleménye szerint javítandó, javítható ("ez is szükséges"), az önkormányzatok válaszai között a "nagyon fontos lenne" (34%), a "szükséges" (28%) és a "valamennyire szükséges" (21%) kategória vezetnek, vagyis a válaszadók összesen 83%-a igényel kisebb-nagyobb mértékű javulást az állami intézmények működésének összehangolása terén.
65
55. ábra: Állami szervek közötti koordináció javítása - INTÉZMÉNYEK
Nem tudja / Nem válaszol
0
Leginkább ezen a területen szükséges a beavatkozás
1
Erősen szükséges a beavatkozás
3
Ez is szükséges hozzá
8
Nem ártana
0
Nincs szükség
1
0
2
4
6
8
10
56. ábra: Állami szervek közötti koordináció javítása - ÖNKORMÁNYZATOK
Nem tudja / nem válaszol
7
Nagyon fontos lenne.
35
Szükséges a beavatkozás.
29
Nem kell változtatni a jelenlegi rendszeren.
10
Valamennyire szükséges lenne.
21
Egyáltalán nem szükséges
0
0
5
10
15
20
25
30
35
40
57. ábra: Települések és állam közötti koordináció javítása - INTÉZMÉNYEK
Nem tudja / Nem válaszol
4
Leginkább ezen a területen szükséges a beavatkozás
1
Erősen szükséges a beavatkozás
4
Ez is szükséges hozzá
5
Nem ártana
0
Nincs szükség
0
0
1
66
2
3
4
5
6
58. ábra: Települések és állam közötti koordináció javítása - ÖNKORMÁNYZATOK
Nem tudja / nem válaszol
6
Nagyon fontos lenne.
21
Szükséges a beavatkozás.
28
Nem kell változtatni a jelenlegi rendszeren.
18
Valamennyire szükséges lenne.
25
Egyáltalán nem szükséges
2
0
5
10
15
20
25
30
59. ábra: Települések egymás közötti koordinációja - INTÉZMÉNYEK
Nem tudja / Nem válaszol
3
Leginkább ezen a területen szükséges a beavatkozás
2
Erősen szükséges a beavatkozás
3
Ez is szükséges hozzá
4
Nem ártana
0
Nincs szükség
0
0
0,5
67
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
60. ábra: Települések egymás közti koordinációjának fejlesztése - ÖNKORMÁNYZATOK
Nem tudja / nem válaszol
6
Nagyon fontos lenne.
10
Szükséges a beavatkozás.
25
Nem kell változtatni a jelenlegi rendszeren.
25
Valamennyire szükséges lenne.
31
Egyáltalán nem szükséges
4
0
5
10
15
20
25
30
35
Az intézményrendszer szereplői szerint fontos lenne erősíteni a projektgazdák számára a projektekkel kapcsolatos központi segítségnyújtást, tanácsadást és különösen a lakossági szemléletformálásra irányuló tevékenységet, ami például az ivóvízellátás fejlesztési beruházások esetében, ahol a fejlesztések nem járnak lakossági szemmel látható eredménnyel, segíthetné a projektek elfogadottságát, végső soron a derogációs és egyéb határidők teljesítésére a lakosság és a média részéről pozitív igény jelentkezne. (Az arzénmentesítési projektek esetében országosan tapasztalható volt egy negligáló, bagatellizáló attitűd32). Ezt megerősíti az önkormányzatok véleménye, amely szerint minden kötelezettségvállaláshoz kapcsolódó projekt esetében összehangolt központi kommunikációra, szemléletformálásra van szükség (például olyan esetekben, amikor a fejlesztés a lakosságtól valamilyen új képességet, figyelmet, vagy anyagi ráfordítást igényel33). Azokban az esetekben is szükség van a koordinációra, iránymutatásra, ha végső soron a helyi önkormányzatok cselekvésével érhetők el a helyi lakosok - ugyanis nem minden önkormányzat felkészült (konfliktusvállalási képesség, szakmai felkészültség, összehangolt kommunikáció esetén az egyidejű cselekvés képessége, stb.) A kötelezettségvállalások teljesülésére irányuló bármiféle központi kényszerítő intézkedés bevezetése csakis megfelelő kommunikációt követően lehet hatékony. Ezen funkciók ellátása egy központi szervezethez rendeleten, összpontosítva lehet hatékony.
Érzékletesen festik le egyes polgármesterek és a lakosság széles körének hozzáállását az érintett területeken a "Szent István óta ezt isszuk, jó lesz ezután is", "Egy kis arzén nem árt", "EU-s kitaláció, mert ott sok tengeri halat esznek és ezért az ivóvíz határértéket le akarják szorítani" stb. 32
A közműszolgáltatások díjnövekedése is ilyen, jóllehet a hatósági árak rendszerének bevezetése a projektek CBA elemzéseiben vállalt díjgörbét megváltoztatják. 33
68
61. ábra: Kommunikáció javítása, partnerség kialakítása INTÉZMÉNYEK
Nem tudja / Nem válaszol
0
Leginkább ezen a területen szükséges a… 0 Erősen szükséges a beavatkozás
6
Ez is szükséges hozzá
0
Nem ártana
0
Nincs szükség
0
0
1
2
3
4
5
6
7
62. ábra: A lakosság tájékoztatása - ÖNKORMÁNYZATOK
Nem tudja / nem válaszol
4
Nagyon fontos lenne.
40
Szükséges a beavatkozás.
28
Nem kell változtatni a jelenlegi…
14
Valamennyire szükséges lenne.
16
Egyáltalán nem szükséges
0
0
20
40
60
Az intézményi szereplők az egyéb intézkedések között említették még a pályázati rendszer gyorsítását és a közműszolgáltatók bevonását a projektek megvalósításába. 63. ábra: Szolgáltatók bevonása a projektekbe - INTÉZMÉNYEK
Nem tudja / Nem válaszol
0
Leginkább ezen a területen szükséges a beavatkozás
0
Erősen szükséges a beavatkozás
5
Ez is szükséges hozzá
0
Nem ártana
0
Nincs szükség
0
0
1
69
2
3
4
5
6
V. 2.
Szennyvíz
A szennyvíz esetében a válaszadóktól a jövőre vonatkozó intézkedések fontosságának megítélését kértük. Az eredményeket az alábbi táblázat foglalja össze. 5. táblázat: Jövőbeli intézkedések - SZENNYVÍZ Intézkedés
1. További központosítás a megvalósításban (projektmenedzsment, forráselosztás, tervezés stb)
Intézményrendszer
Projektgazdák önkormányzatok
++
++
Megjegyzés A további központosítás segíthet a még el nem indult projektek megvalósításában, de a központosítást teljesítmény-kontrollal együtt szabad alkalmazni. Önerő támogatással együtt.
2. További (EU-s, állami) támogatások
A támogatási rendszer kialakításnál úgy kell meghatározni a 2014-2020 közötti rendszert, hogy a derogációs projektek mindegyike meg tudjon felelni a kritériumoknak.
+++
+++
3. Eljárások, különösen a közbeszerzés gyorsítása
++
++
Az ellenőrzés rendszerét lehetőség szerint egy szervezethez kell rendelni.
4. Adatbázisok, információs rendszerek fejlesztése
++
++
Pl. EMIR fejlesztése, párhuzamos adatkérések egységesítése
5. Koordináció javítása (állami intézmények közötti, államönkormányzatok közötti, önkormányzatok közötti)
+++
++
6. Tájékoztatás, kommunikáció, partnerség
++
+
Minden dimenzióban fontosnak tartják, pl. központi intézkedések bevezetéséhez fokozottan. A lakossági szemléletformálás
70
A projektek megvalósításának további központosítása bizonyos mértékben szükségesnek tűnik, de óvatosságot igényel. Az önkormányzatok (n=140) 32%-a láthatóan erősebb állami beavatkozást igényelne, ugyanakkor 23%-uk elutasítja. A központosított intézmények bevezetését mindenképpen teljesítmény-kontrollhoz kell kötni. 64. ábra: További központosítás a beruházások megvalósításában - INTÉZMÉNYEK Leginkább ezen a területen szükséges a beavatkozás
2
Erősen szükséges a beavatkozás
2
Ez is szükséges hozzá
2
Nem ártana
0
Nincs szükség
1
0
0,5
1
1,5
2
2,5
65. ábra: További központosítás a beruházások megvalósításában ÖNKORMÁNYZATOK
Nem tudja / nem válaszol
15
Nagyon fontos lenne.
9
Szükséges a beavatkozás.
23
Nem kell változtatni a jelenlegi rendszeren.
20
Valamennyire szükséges lenne.
13
Egyáltalán nem szükséges
16
0
5
10
15
20
25
A támogatási rendszer kialakításnál úgy kell kidolgozni a 2014-2020 közötti rendszert, hogy a derogációs projektek mindegyike meg tudjon felelni a pályázati vagy kiemelt projekt kritériumoknak.
71
66. ábra: Több EU-s/ állami támogatás - INTÉZMÉNYEK Leginkább ezen a területen szükséges a beavatkozás
2
Erősen szükséges a beavatkozás
4
Ez is szükséges hozzá
2
Nem ártana
0
Nincs szükség
0
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
67. ábra: Több EU-s vagy állami támogatás - ÖNKORMÁNYZATOK Nem tudja / nem válaszol
9
Nagyon fontos lenne.
55
Szükséges a beavatkozás.
18
Nem kell változtatni a jelenlegi…
8
Valamennyire szükséges lenne.
5
Egyáltalán nem szükséges
0
Több EU-s vagy állami támogatás?
0
10
20
30
40
50
60
68. ábra: Közbeszerzési eljárások gyorsítása - INTÉZMÉNYEK Leginkább ezen a területen szükséges a beavatkozás
0
Erősen szükséges a beavatkozás
6
Ez is szükséges hozzá
0
Nem ártana
0
Nincs szükség
0
0
72
1
2
3
4
5
6
7
69. ábra: Közbeszerzési eljárások gyorsítása - ÖNKORMÁNYZAT
Nem tudja / nem válaszol
11
Nagyon fontos lenne.
43
Szükséges a beavatkozás.
26
Nem kell változtatni a jelenlegi rendszeren.
2
Valamennyire szükséges lenne.
12
Egyáltalán nem szükséges
0
Közbeszerzési eljárások gyorsítása (pl. KFF)?
0
10
20
30
40
50
70. ábra: Adatbázisok, információs rendszer fejlesztése - INTÉZMÉNYEK Leginkább ezen a területen szükséges a beavatkozás
1
Erősen szükséges a beavatkozás
3
Ez is szükséges hozzá
0
Nem ártana
0
Nincs szükség
2
0
0,5
73
1
1,5
2
2,5
3
3,5
71. ábra: Adatbázisok, információs rendszerek fejlesztése - ÖNKORMÁNYZATOK
Nem tudja / nem válaszol
15
Nagyon fontos lenne.
12
Szükséges a beavatkozás.
29
Nem kell változtatni a jelenlegi rendszeren.
18
Valamennyire szükséges lenne.
20
Egyáltalán nem szükséges
1
0
5
10
15
20
25
30
35
72. ábra: Állami szervek közötti koordináció javítása - INTÉZMÉNYEK Leginkább ezen a területen szükséges a beavatkozás
1
Erősen szükséges a beavatkozás
4
Ez is szükséges hozzá
3
Nem ártana
0
Nincs szükség
0
0
74
1
2
3
4
5
73. ábra: Állami szervek közötti koordináció javítása - ÖNKOMÁNYZATOK
Nem tudja / nem válaszol
14
Nagyon fontos lenne.
30
Szükséges a beavatkozás.
25
Nem kell változtatni a jelenlegi rendszeren.
8
Valamennyire szükséges lenne.
16
Egyáltalán nem szükséges
0
0
5
10
15
20
25
30
35
74. ábra: Települések és állam közötti koordináció javítása - INTÉZMÉNYEK
Leginkább ezen a területen szükséges a beavatkozás
1
Erősen szükséges a beavatkozás
4
Ez is szükséges hozzá
3
Nem ártana
0
Nincs szükség
0
0
75
1
2
3
4
5
75. ábra: Települések és állam közötti koordináció javítása - ÖNKORMÁNYZATOK
Nem tudja / nem válaszol
13
Nagyon fontos lenne.
25
Szükséges a beavatkozás.
30
Nem kell változtatni a jelenlegi rendszeren.
12
Valamennyire szükséges lenne.
15
Egyáltalán nem szükséges
0
0
5
10
15
20
25
30
35
76. ábra: Települések közötti koordináció - INTÉZMÉNYEK
Leginkább ezen a területen szükséges a beavatkozás
2
Erősen szükséges a beavatkozás
5
Ez is szükséges hozzá
1
Nem ártana
0
Nincs szükség
0
0
1
2
3
4
5
6
Az önkormányzatok részéről a szennyvíz projektek kapcsán erős igény fogalmazódik meg a lakossági tájékoztatás, a szemléletformálás iránt. A projektek költség-haszon elemzésében beállított díjak magasak. Nem tudni, hogy fogja ezt a hatósági árak rendszere követni. Ha nem követi, és díjnövelésre lesz szükség, akkor a megnövekedett díjak elfogadtatása is sokkal könnyebb, ha központi kommunikáció kíséri. A jogszabályalkotási folyamatokba célszerű minden érintett szervezetet bevonni. Korábban, amíg a közreműködő szervezet minisztérium része volt (pl. KVVM FI), illetve minisztériumok közötti feladatmegosztás változásai miatt a jogszabályalkotási folyamat is megváltozott. A projektmegvalósítások felgyorsításának szempontjai például sokkal
76
jobban, naprakészebben be tudnának kerülni a jogalkotásba, ha a jogalkotási folyamatban minden érintett bevonására sor kerül. 77. ábra: A lakosság tájékoztatására, hogy a projektek (és a megnövekedett díjak) elfogadottsága javuljon - ÖNKORMÁNYZATOK
Nem tudja / nem válaszol
10
Nagyon fontos lenne.
33
Szükséges a beavatkozás.
35
Nem kell változtatni a jelenlegi rendszeren.
9
Valamennyire szükséges lenne.
9
Egyáltalán nem szükséges
0
0
5
10
77
15
20
25
30
35
40
V. 3. Hulladék Az eddigi települési hulladékgazdálkodási projektek eredményesen valósultak meg, az ivóvíz és szennyvíz projektek esetében tapasztalt nehézségek nélkül. A vizsgálat során a "jobb" megvalósulás hat tényezőjét azonosítottunk: 1. Intézményrendszeri (HR-kapacitások): a közreműködő szervezeteknél a hulladék témával foglalkozó olyan osztályok voltak, ahol kisszámú és nagyobb méretű projekt volt, vagyis a belső projektmenedzsereknek kisebb volt a munkaterhelésük, sokkal jobban tudtak figyelni a projektjeikre. (Bármilyen állami projektmenedzsment szervezetet eredményesen csak úgy lehet működtetni, ha fel lehet tölteni megfelelő emberekkel.) 2. Műszaki-tartalmi: az eddigi, többnyire rekultivációs és új hulladéklerakók létrehozására irányuló projektek műszakilag, tartalmilag sokkal egyszerűbbek voltak (elsősorban földmunka, illetve föld feletti építmények, eszközbeszerzés (jármű, gyűjtőedények). 3. Műszaki kapacitásbeli: a szakértői (mérnöki) rendszer felkészült, stabil, a kivitelezői kör is felkészültebb. 4. Engedélyezési eljárások: egy lerakó pontszerű, nem vonalas, mint pl. a szennyvíz (sok érdekelt, lakossági ellenállás), sokkal egyszerűbb az engedélyezési eljárása 5. Díjnövekedés és díj összeg: míg a víz- és csatornadíjak a költség-haszon elemzések szerint emelkednek egy-egy projekt megvalósulását követően, a szemétdíj nem nő, sőt, elméletileg egy szelektív hulladékrendszer díjcsökkenést is eredményezhetne. A szemétdíj ráadásul abszolút értékben sokkal kisebb, mint a víz- és csatornadíj, kisebb arányt képvisel a háztartási kiadások között, végső soron emiatt kevésbé érdekli a fogyasztókat. 6. Társadalmi elfogadottság: a díjtételek mellett további könnyebbség, hogy a hulladékgazdálkodási projekteknél lakossági ellenállás lényegében nincs, "mindenki szereti, ha eltakarják a szeméthegyet". Annak ellenére, hogy az ivóvíz és szennyvíz projektekhez képest a hulladékgazdálkodási projektek országosan, összességében jobban előrehaladottnak és kevesebb nehézség árán megvalósíthatónak ítélhetők, figyelmet érdemlő az érintettek központi koordináció iránti igénye. Ezt az igényt támasztja alá, hogy miközben sem a BM ÖKI-nek, sem az NFP-nek nincs közvetlen kapcsolata a hulladékos projektek gazdáival, ennek ellenére a rövid
78
határidővel (3 nap) kiküldött on-line kérdőívre 61 válasz érkezett. Ezen válaszok több mint 2/3-a szükségesnek tartaná egy koordinációs célszervezet létrehozását. 78. ábra: Szükségesnek/hasznosnak tartaná a projektek megvalósítását támogató, a hatóságok, kormányzati szervek és a projektgazdák között koordináló országos szervezet felállítását?
Nem
15
NA
4
Igen
42
0
10
20
30
79
40
50
VI.
A hipotézisvizsgálat eredményei
A kormányzati intézkedések hatásosságának mérésére hipotézisvizsgálatot végeztünk. A hipotézisek a kormányzati intézkedések tárgyában fogalmaznak meg feltevést. H1: A nemzetközi szerződésekből fakadó országos kötelezettségek teljesítése felelős központi kormányzati koordinációs szervezet irányításával lehet eredményes A feldolgozott irodalom alapján azonosítható az ivóvízzel és a szennyvízzel kapcsolatos kötelezettségvállalások egyik fő ellentmondása: míg a kötelezettségvállalást a (tag)állam teszi, addig a vállalás teljesülését eredményező feladatokat a települési önkormányzatoknak kell végrehajtaniuk. A kötelezettségvállalásokhoz kapcsolódó "értéklánc" összetett; szervezeti, politikai, szakmai és egyéb érdekkonfliktusoktól terhelt. Az országos kötelezettség és a szereplők nagy száma miatt a koordináció jelentősége különösen nagy. A hulladékgazdálkodási projektek esetében ugyanilyen összefüggések mutathatók ki. Egyértelműen megfogalmazódott a folyamatos visszacsatolás minisztériumok, projektmenedzsment szervezetek és KSz-ek között.
igénye
a
A központi koordináció szükségessége nem kérdőjelezhető meg, minden válaszadókategóriában ez a vélemény uralkodott. A központi koordináció megítélésében különbségek csak abban lehetnek, hogy milyen tématerületekre terjedjen ki, milyen hatáskörökkel valósuljon meg a koordinációs tevékenység. Azt tapasztalni, hogy egészen eltérő jellegű blokkoló pontok kezelésére van szükség egy-egy nagy (derogációs) folyamatban. Minősített esetekben szükségesnek látszik a koordinációs tevékenység elmélyítése. Gyakran okoz problémát a nem megfelelő minőségű projektmenedzsment, a PIU-k (projektmenedzsment egységek) szakértelem- és kapacitáshiánya, illetve az, hogy az önkormányzatok beszerzései ezeken a területeken nem minőségorientáltak. Ennek kezelésére célszerű lenne képzést bevezetni, akár a koordinációval megbízott szervezethez rendelve, akár a közreműködő szervezethez telepített gyakornoki programmal. Segítene, ha a szolgáltató cégek esetében egy minősítési rendszer működne. Központi koordinációt igényel továbbá a nagy infrastrukturális projekteknél a tulajdonviszonyok rendezetlensége által okozott problémák megoldása. A derogációs projekteknél érdemes a hazai innovációs eredmények hasznosítását is figyelembe venni (pl. szennyvíziszap-égetés, hulladék-hasznosító gyártási technológiák), valamilyen koordinált rendszerben.
80
H2: A támogató pénzügyi intézkedések gyorsították a projektek megvalósulását (végeredményben a vállalások teljesülését). Előzetesen az feltételezhető, hogy a források rendelkezésre állása, illetve hiánya, az önerő hiánya számottevő akadályát képezte a projektmegvalósulásoknak. Kérdés, valóban ez volt-e a(z egyik) fő akadályozó tényező. A hipotézis vizsgálata során az önerő-támogatások (NFM EU Önerő Alap, BM EU Önerő Alap) bevezetésének projektvégrehajtást gyorsító hatásait mértük az intézmények és az önkormányzatok megítélése szerint. A pénzügyi intézkedések pozitív megítélése egyöntetű volt, a hipotézist igazoltuk. A pályázati támogatási források önmagukban nem bizonyultak elegendőnek, az önkormányzatok legtöbbje a 10-15%-os önerőt sem tudja finanszírozni. Az önerő támogatás, különösen a halaszott önerő támogatás a blokkoló forráshiány feloldásában különösen fontos szerepet játszott. H3: A kormányzati hatáskörbe vont projektek esetében a projektek megvalósulási mutatói javultak. Az állami kötelezettségvállalások teljesíthetősége érdekében, ha az EU vagy más nemzetközi szervezet felé vállalt kötelezettség határidőre nem teljesült, vagy a határidőben történő teljesítés elmaradásának reális veszélye fennáll, a Kormány a kötelezettséggel összefüggő beruházás megvalósításáról - egyedi határozattal - saját hatáskörben gondoskodhat. (A 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól, valamint az annak 16 §-át módosító 2012. évi CXVII. az igazságügyi és közigazgatási tárgyú törvények módosításáról szóló törvény 121. §-a) A projektelvonások hatásosságának vizsgálata kapcsán került a vizsgálat látókörébe az intézkedések időzítésének kérdése. Látható, hogy kritikus időszakokban a szervezeti átalakítások nem gyorsítják a folyamatokat, illetve a fő célok megvalósulása mellett olyan nem szándékolt hatásokat okozhatnak egyes jogszabályi vagy szervezeti változások, amelyek a kötelezettségvállalási célok teljesülését károsan érintik (NFÜ megszüntetése, vízügy átkerülése, e-útdíj stb.); ugyanígy figyelembe kell venni azt is, hogy a beavatkozással érintett projektek az előkészítésnek vagy megvalósításnak milyen szakaszában vannak. H4: A derogációs projektek hatékony megvalósításának kulcsa az érintettek közötti szoros együttműködés és hatékony információáramlás. Negyedik főhipotézisként az együttműködés fontosságát vizsgáltuk. A felmérés alapján egyértelműen megállapítható, hogy nemzetközi kötelezettségvállalás esetén a vállalások megvalósítása érdekében szükséges lépéseket kockázatelemzés keretében időben kell értékelni, és annak eredményétől függően időben és összehangoltan megtenni a szükséges lépéseket. A kötelezettségvállalás meghatározott
81
időszaka alatt bevezetett intézkedések gyakran lassítják, akadályozzák a folyamatot, ezért előzetesen minden módosítás potenciális hatásait elemezni szükséges, a célok hierarchiája szerint. Jóllehet az ivóvíz és szennyvíz projektek számos jellemzőjükben eltérnek (ivóvíz minőségi kritériumai, technológia, meglévő/új hálózat, műszaki jellemzők, bonyolultság, engedélyezések stb.), a velük kapcsolatos koordinációs feladatok és a gyorsításuk érdekében meghozható intézkedések alapvetően azonosak. Tekintve, hogy az üzemeletetés (víziközmű cégek), a forrásbiztosítás (EU-s forrás, 20142020 között KEHOP), a megvalósítás (önkormányzatok, önkormányzati társulások) struktúrái az ivóvíz és szennyvíz projektek esetében azonosak, a koordinációs, monitoring és projektmenedzsment (ha központi beavatkozásra kell sor kerüljön) feladatok ellátása is sokkal hatékonyabban és hatásosabban megoldható egy szervezeten belül, ahol megfelelő minőségű kapacitásokat kell biztosítani, teljesítmény-kontroll bevezetése mellett. Az intézményrendszer kialakításakor a helyismeretet igénylő kompetenciákat helyi szinten hagyó megoldás lehet hatásos.
82
VII. Egyéb javaslatok, következtetések A felmérés során számos olyan következtetést is levontunk, amely a hatásvizsgálat eredeti célkitűzésén túlmutat. Ezen megállapítások legtöbbje stratégiai jellegű. Az is igaz, hogy ezen javaslatok külön-külön, vagy részben hivatalosan is megjelennek a különböző szakterületek anyagaiban, fórumain, mindazonáltal úgy gondoltuk, a felmérés elvégzésének ezen "melléktermékei" így összegyűjtve egyszerre áttekinthetőek és kiinduló alapját képezhetik további kutatásoknak, vagy a politikai döntéselőkészítési folyamatban gondolatébresztőként elhelyezhetők. Szennyvíz agglomerációk
126 agglomerációban még nincs megvalósítási pályázat! Ezen agglomerációk számára hét év sem volt elég arra, hogy pályázzanak. Az agglomerációk lehatárolása sok esetben nem megfelelő, a 2000 LE túl széles körből "áll össze". Ez a szükséges pályázati források volumenét is csökkentheti. Az agglomerációk lehatárolása tekintetében lényeges Nemzeti Települési Szennyvíz-elvezetési és tisztítási Megvalósítási Programról szóló 25/2002. (II. 27.) Korm. rendelet felülvizsgálata.
Az EU-s kötelezettségvállalásoknak való megfelelés fontos, de ennek teljesítése nem jelenti minden esetben a probléma végleges hazai megoldását. Például a belterületi lakóövezetek csatornázása most ugyan megoldódik, de az üdülőterületen élő több tízezer állandó lakos szennyvízkezelése jelentős részben megoldatlan. Sőt uniós és hazai pályázati források hiányában az is marad, ketyegő környezeti bombaként, amely pár évtized múlva robbanhat.
Jogszabályváltozások, jogszabályalkotás
Gondot okoz a jogszabályok rendszeres változása. Ilyen esetekben (pl. e-útdíj bevezetése, stb.) - úgy célszerű változtatni a szabályozásokat, hogy a folyamatban lévő beruházásokra ne vonatkozzanak.
Megfontolandó további vizsgálatok elvégzése a szükséges jogszabálymódosítások érdekében, akár a konkrét normaszövegre tett javaslatok szintjén is.
Támogatáspolitika, pályázati rendszer, közbeszerzések
A támogatási rendszer kialakításnál úgy kell kialakítani a 2014-2020 közötti rendszert, hogy a derogációs projektek mindegyike meg tudjon felelni a kritériumoknak.
A közreműködő szervezeteknél át kell tekinteni a kapacitásokat, mert a tapasztalatok szerint a legfontosabb, leginkább gyorsítani kívánt területeken is szűk keresztmetszetek vannak.
83
A Közbeszerzés Felügyeleti Főosztály (KFF) és a közreműködő szervezetek korlátozott kapacitása szűk keresztmetszetet jelentett a 2007-2013 programozási időszakban az EU-s támogatások felhasználásához kapcsolódóan előírt közbeszerzés-ellenőrzési folyamatban. A KFF, ill. a közreműködő szervezetek által meghozott, jogi értelemben nem kötelező érvényű döntések esetenként nem voltak összhangban a Közbeszerzési Döntőbizottság gyakorlatával, holott a Döntőbizottságnak a Kbt. 134. § (2) bekezdése alapján a közbeszerzésre vonatkozó jogszabályok megsértése kapcsán indított eljárásra kizárólagos jogköre van. Meggondolandó ezért, hogy a projektek ellenőrzését végző szervezetek közbeszerzésekkel kapcsolatos tevékenysége kizárólag jogorvoslati eljárás kezdeményezésére és a szabálytalansági vizsgálatoknak a jogorvoslati eljárás eredményére épülő lefolytatására szorítkozzon.
Több figyelmet érdemel a pályázatok tervezésének időbelisége, a pályázatok időben történő kiírása.
Kommunikáció
Derogációs vállalások esetén (jelenleg az ivóvíz, szennyvíz, hulladék terén) szükséges az általános felvilágosító munka, a környezettudatosság ösztönzése, annak érdekében, hogy a közös társadalmi cselekvés minden szempontból hatékonyan valósulhasson meg.
Hatósági árak
A víziközmű projektek neuralgikus pontja a hatósági árak és az ivóvízszennyvíz projektek költség-haszon elemzéseiben szereplő ár-előirányzatok viszonya. A projektek költség-haszon elemzéseiben vállalt árak és a hatósági árak közötti eltérések a rendszerek méretétől, üzemeltetéstől és sok egyéb tényezőtől függenek, de bizonyos esetekben a támogatási eljárásrend szerinti szabálytalansági eljárásokkal fenyegethetnek.
Áramszolgáltatók
Hatékony szabályozási eszközzel kell határidőket meghatározni az áramszolgáltatók számára, hogy a szennyvíz projekteknél időben cselekedjenek.
84
VIII. Mellékletek 1. melléklet – A szekunder elemzés dokumentumai A szekunder elemzés dokumentumai: 1. „Önkormányzati fejlesztések figyelemmel kísérése” című kiemelt projekt projektterve. Kódszám: ÁROP-1.1.20 2. HBH Euroconsulting Kft. - Edicon Kft: Helyzetelemzés kötelezettségvállalások teljesítéséről. 2. verzió. É.n.
az
EU-s
3. Kiss András: Az európai uniós környezetvédelmi támogatási rendszer értékelési módszertana a magyarországi Kohéziós Alap projektek vizsgálata alapján, Doktori értekezés, BMGE, Budapest, 2009. 4. KOPINT-TÁRKI Zrt: Fejlesztési kataszter összeállítása az eddig elvégzett önkormányzati fejlesztésekről. 3.0. Budapest, 2013. december 20. 5. Köztisztasági Egyesülés: A települési hulladék kezelésének jellemző költségviszonyai, a szolgáltatás gazdasági összefüggései a közszolgáltatók szemszögéből, 2010. március. 6. Nemzeti Fejlesztési Ügynökség: Nemzeti Stratégiai Jelentés a 1083/2006/EK 29. alapján. Magyarország. 2012. 7. Országos Hulladékgazdálkodási Terv 2014-2020 (Bázisév: 2011). dokumentumot a Kormány 2055/2013. (XII.31.) határozatával fogadta el.
A
8. ÖKO Zrt: A környezeti derogációk teljesülésének egyes kérdései. 2012. május 9. ÖKO Zrt: Ivóvíz és szennyvíz fejlesztések egyes kérdései. Értékelési zárójelentés. Részletes jelentés. I. kötet - Ivóvíz fejlesztések egyes kérdései. Budapest, 2013. március 10. ÖKO Zrt: Ivóvíz és szennyvíz fejlesztések egyes kérdései. Értékelési zárójelentés. Részletes jelentés. II. kötet - Szennyvíz fejlesztések egyes kérdései. É.n. 11. Releváns jogszabályok, kormányhatározatok 12. Vidékfejlesztési Minisztérium, Környezetügyért Felelős Államtitkárság: TÁJÉKOZTATÓ Magyarország településeinek szennyvízelvezetési és –tisztítási helyzetéről, a települési szennyvíz kezeléséről szóló 91/271/EGK irányelv Nemzeti Megvalósítási Programjáról, Időszak: 2009. január 01. – 2010. december 31., Budapest, 2012. november.
85
2. melléklet – Ábrajegyzék 1. ábra: A hatásvizsgálat felépítése .................................................................................................................. 14 2. ábra: Kormányzati intézkedések - ivóvíz .................................................................................................... 16 3. ábra: Ivóvíz projektek .................................................................................................................................... 17 4. ábra: Kormányzati intézkedések - SZENNYVÍZ ....................................................................................... 18 5. ábra: Szennyvíz projektek ............................................................................................................................. 19 6. ábra: Válaszadó önkormányzatok megoszlása megvalósított projekttípus szerint – IVÓVÍZ, SZENNYVÍZ ......................................................................................................................................... 22 7. ábra: Válaszadó önkormányzatok megoszlása a projekt státusza szerint - SZENNYVÍZ ................... 23 8. ábra: Válaszadó önkormányzatok projektjeinek megoszlása a projekt státusza szerint HULLADÉKGAZDÁLKODÁS .......................................................................................................... 23 9. ábra: Projektek száma településtípus szerint.............................................................................................. 28 10. ábra: Projektek típusai - hulladék témakör ............................................................................................... 29 11. ábra: Ivóvíz projektek száma és állapota településtípus szerint ............................................................ 30 12. ábra: Szennyvíz projektek száma és állapota településtípus szerint ..................................................... 33 13. ábra: A válaszadó önkormányzatok hulladékgazdálkodási régió szerinti megoszlása, n=61 .......... 35 14. ábra: Válaszadó önkormányzatok hulladékgazdálkodási projektjeinek megoszlása, státusz szerint ................................................................................................................................................................ 36 15. ábra: Projektek típusai - HULLADÉK ....................................................................................................... 36 16. ábra: Projektek típusai és állapotai - HULLADÉK .................................................................................. 37 17. ábra: Az ivóvízprojektet megvalósító válaszadó önkormányzatok megoszlása projektjük státusza szerint (n=100) ...................................................................................................................................... 41 18. ábra: Az ivóvíz projektek kiemelt beruházássá való nyilvánítása a hatósági ügyintézés gyorsítása érdekében - INTÉZMÉNYEK ............................................................................................................. 42 19. ábra: Az ivóvízminőség-javító projektek kiemelt beruházássá való nyilvánítása a hatósági ügyintézés gyorsítása érdekében - ÖNKORMÁNYZATOK .......................................................... 42 20. ábra: Helyi önkormányzatokról szóló új törvény: a Kormány a kötelezettséggel összefüggő beruházást elvonhatja - INTÉZMÉNYEK ......................................................................................... 43 21. ábra: Átmeneti vízellátás biztosítása - INTÉZMÉNYEK ........................................................................ 44 22. ábra: Átmeneti vízellátás biztosítása (lajtos kocsi, zacskós víz, illetve konténeres szűrőberendezések) ............................................................................................................................. 45 23. ábra: BM EU Önerő Alap támogatás / NFÜ EU önerő alap támogatás /Halasztott önerő............... 45 24. ábra: BM EU Önerő Alap / NFÜ EU önerő alap támogatás - ÖNKORMÁNYZATOK ..................... 46 25. ábra: OVF belépése a projekt-végrehajtásba ............................................................................................. 47 26. ábra: A felelős intézmények körének és hatáskörének változása, BM koordinátori szerepének megvalósulása - INTÉZMÉNYEK ..................................................................................................... 48 27. ábra: BM ÖKI létrejötte és működése - ÖNKORMÁNYZATOK ........................................................... 48 28. ábra: A BM ÖKI befolyása az ivóvíz projektekre, településtípus szerint ............................................. 49 29. ábra: BM ÖKI és az ivóvíz projektek állapota .......................................................................................... 49 30. ábra: A szennyvízprojektek kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánítása a beruházások felgyorsítása érdekében - INTÉZMÉNYEK ............................................................................................................. 51 31. ábra: A szennyvíz projektek kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánítása a beruházások felgyorsítása érdekében - ÖNKORMÁNYZATOK ................................................................................................. 51 32. ábra: Derogációs önkormányzati szennyvíz beruházások kormány általi megvalósításáról szóló döntés - INTÉZMÉNYEK .................................................................................................................... 52 33. ábra: A Nemzeti Fejlesztési Programiroda Nonprofit Kft. létrehozása - INTÉZMÉNYEK ............... 52 34. ábra: Szennyvíz projektek "elvonásának" megítélése - projekt státusza szerint .................................. 53 35. ábra: A Nemzeti Fejlesztési Programiroda Nonprofit Kft. belépése a projekt-megvalósításba ÖNKORMÁNYZATOK ...................................................................................................................... 54 36. ábra: Projektmegvalósítás felgyorsítása érdekében NFP konzorciumvezetői belépése INTÉZMÉNYEK ................................................................................................................................... 54 37. ábra: Projektfelügyelői rendszer létrehozása az NFP-n belül - INTÉZMÉNYEK ............................... 55
86
38. ábra: Szennyvíz projektek "elvonásának" megítélése településméret szerint ...................................... 55 39. ábra: Közbeszerzési eljárások gyorsítása, szennyvíz - INTÉZMÉNYEK .............................................. 56 40. ábra: Közbeszerzési eljárások gyorsítása, szennyvíz - ÖNKORMÁNYZATOK ................................. 57 41. ábra: Szállítói előleg, biztosítékkedvezmény bevezetése - INTÉZMÉNYEK ....................................... 57 42. ábra: Szállítói előleg, biztosítékkedvezmény bevezetése, szennyvíz - ÖNKORMÁNYZATOK ....... 58 43. ábra: Önerő támogatás, 100% önerő támogatás, halaszott önerő - INTÉZMÉNYEK ......................... 58 44. ábra: Önerő támogatás, illetve 100% önerő támogatás bevezetése - ÖNKORMÁNYZATOK .......... 59 45. ábra: A víziközmű rendszerre történő rákötés kikényszerítése a talajterhelési díj tízszeresére emelése - INTÉZMÉNYEK.................................................................................................................. 59 46. ábra: A víziközmű rendszerre történő rákötések számának növelése érdekében a talajterhelési díj megemelése - ÖNKORMÁNYZATOK.............................................................................................. 60 47. ábra: További központosításra a beruházások megvalósításában - INTÉZMÉNYEK ........................ 62 48. ábra: További központosításra a beruházások megvalósításában - ÖNKORMÁNYZATOK ........... 62 49. ábra: Több EU-s / állami támogatás - INTÉZMÉNYEK ......................................................................... 63 50. ábra: Több EU-s vagy állami támogatás - ÖNKORMÁNYZATOK ...................................................... 63 51. ábra: Közbeszerzési eljárások gyorsítása - INTÉZMÉNYEK ................................................................. 64 52. ábra: Közbeszerzési eljárások gyorsítása - ÖNKORMÁNYZATOK ..................................................... 64 53. ábra: Adatbázisok, információs rendszer fejlesztése - INTÉZMÉNYEK .............................................. 65 54. ábra: Adatbázisok, információs rendszer fejlesztése - ÖNKORMÁNYZATOK.................................. 65 55. ábra: Állami szervek közötti koordináció javítása - INTÉZMÉNYEK .................................................. 66 56. ábra: Állami szervek közötti koordináció javítása - ÖNKORMÁNYZATOK ..................................... 66 57. ábra: Települések és állam közötti koordináció javítása - INTÉZMÉNYEK ........................................ 66 58. ábra: Települések és állam közötti koordináció javítása - ÖNKORMÁNYZATOK............................ 67 59. ábra: Települések egymás közötti koordinációja - INTÉZMÉNYEK .................................................... 67 60. ábra: Települések egymás közti koordinációjának fejlesztése - ÖNKORMÁNYZATOK .................. 68 61. ábra: Kommunikáció javítása, partnerség kialakítása INTÉZMÉNYEK .............................................. 69 62. ábra: A lakosság tájékoztatása - ÖNKORMÁNYZATOK ....................................................................... 69 63. ábra: Szolgáltatók bevonása a projektekbe - INTÉZMÉNYEK .............................................................. 69 64. ábra: További központosítás a beruházások megvalósításában - INTÉZMÉNYEK ........................... 71 65. ábra: További központosítás a beruházások megvalósításában - ÖNKORMÁNYZATOK ............... 71 66. ábra: Több EU-s/ állami támogatás - INTÉZMÉNYEK .......................................................................... 72 67. ábra: Több EU-s vagy állami támogatás - ÖNKORMÁNYZATOK ...................................................... 72 68. ábra: Közbeszerzési eljárások gyorsítása - INTÉZMÉNYEK ................................................................. 72 69. ábra: Közbeszerzési eljárások gyorsítása - ÖNKORMÁNYZAT ........................................................... 73 70. ábra: Adatbázisok, információs rendszer fejlesztése - INTÉZMÉNYEK .............................................. 73 71. ábra: Adatbázisok, információs rendszerek fejlesztése - ÖNKORMÁNYZATOK ............................. 74 72. ábra: Állami szervek közötti koordináció javítása - INTÉZMÉNYEK .................................................. 74 73. ábra: Állami szervek közötti koordináció javítása - ÖNKOMÁNYZATOK ........................................ 75 74. ábra: Települések és állam közötti koordináció javítása - INTÉZMÉNYEK ........................................ 75 75. ábra: Települések és állam közötti koordináció javítása - ÖNKORMÁNYZATOK............................ 76 76. ábra: Települések közötti koordináció - INTÉZMÉNYEK...................................................................... 76 77. ábra: A lakosság tájékoztatására, hogy a projektek (és a megnövekedett díjak) elfogadottsága javuljon - ÖNKORMÁNYZATOK ..................................................................................................... 77 78. ábra: Szükségesnek/hasznosnak tartaná a projektek megvalósítását támogató, a hatóságok, kormányzati szervek és a projektgazdák között koordináló országos szervezet felállítását? ... 79
87
3. melléklet – Táblázatjegyzék 1. táblázat: Ivóvíz, szennyvíz, hulladék - főbb csoportjellemzők ................................................................ 27 2. táblázat: Intézkedések hatásosságának vizsgálata - IVÓVÍZ ................................................................... 40 3. táblázat: Intézkedések hatásosságának vizsgálata - SZENNYVÍZ .......................................................... 50 4. táblázat: Jövőbeli intézkedések - IVÓVÍZ ................................................................................................... 61 5. táblázat: Jövőbeli intézkedések - SZENNYVÍZ .......................................................................................... 70
88
4. melléklet – Az elemzés során vizsgált kormányzati intézkedések Ivóvíz 1. Az Ivóvíz Minőség-javító Program felgyorsításáról szóló 1224/2011. (VI. 29.) Korm. határozat Vonatkozó jogszabály/egyéb szabályozó Az Ivóvíz Minőség-javító Program felgyorsításáról szóló 1224/2011. (VI. 29.) Korm. határozat Megjegyzés: Az ivóvíz projektekkel foglalkozó átfogó Kormányhatározat több közvetlen intézkedéssel, továbbá számos későbbi egyedi intézkedésre való felhívással. A határozat pontjai: 1. a KEOP-ban biztosított támogatás feletti önerőnek az EU Önerő Alapból történő teljes mértékű finanszírozásának biztosítása az érintett önkormányzatok számára 2. az arzénmentesítő technológiai eszközbeszerzések központosított közbeszerzési eljárásba vonásának vizsgálata 3. felhívás az ivóvízminőség-javításra vonatkozó pályázati eljárások egyszerűsítésére és gyorsítására, továbbá a projektek előrehaladásáról szóló beszámoló készítésére 4. felhívás annak vizsgálatára, hogy milyen indokolt korlátozások alkalmazhatóak azon önkormányzatokkal szemben, amelyek az államtól kapott támogatások mellett az Ivóvízminőség-javító Programmal kapcsolatos kötelezettségeiket nem teljesítik 5. felhívás annak vizsgálatára, hogy a pályázati lehetőségekkel nem élő és a közüzemi egészséges ivóvízellátást nem biztosító önkormányzatok esetében mely jogszabályok módosítása szükséges annak érdekében, hogy 2012. január 1-jétől az átmeneti vízellátás biztosítása kötelező legyen 6. a) azoknak az Ivóvízminőség-javító Programban érintett önkormányzatoknak az automatikus előkészítési támogatásának végrehajtása, amelyek a projekt előkészítésére pályázatot nem nyújtottak be és más módon sem teljesítették erre irányuló kötelezettségüket b) a végrehajtó szervezet kijelölése, amely előkészíti az érintett településekre vonatkozó projekteket annak érdekében, hogy az érintett önkormányzatok hozzájárulásával 2011. év végéig benyújtható legyen az előkészítésre, ezt követően az Ivóvízminőség-javító Program megvalósításra vonatkozó pályázat 2. Az ivóvízminőség-javító projektek kiemelt beruházássá való nyilvánítása a hatósági ügyintézés gyorsítása érdekében Vonatkozó jogszabály/egyéb szabályozó: Az egészséges ivóvíz biztosításához szükséges egyes beruházásokkal összefüggő közigazgatási hatósági ügyek kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánításáról és az eljáró hatóságok kijelöléséről 380/2012. (XII.19.) Korm. rendelet
89
3. Állami beavatkozás a folyamatban lévő, de lassan haladó vízminőség-javító projektek megvalósításába Vonatkozó jogszabály/egyéb szabályozó: Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 16. §-a: „Ha az Európai Unió vagy más nemzetközi szervezet felé vállalt kötelezettség határideje eredménytelenül telt el, vagy a határidőben történő teljesítés elmaradásának reális veszélye fennáll, a Kormány a kötelezettséggel összefüggő beruházás megvalósításáról saját hatáskörben gondoskodhat. A Kormány a beruházás saját hatáskörben történő megvalósításáról egyedi határozatban dönt.” Az egészséges ivóvíz biztosításához szükséges intézkedésekről szóló 1379/2012. (IX. 20.) Korm. határozat Egyes ivóvízminőség-javító beruházások saját hatáskörben történő megvalósításáról szóló 1381/2012. (IX. 20.) Korm. határozat A KEOP-7.1.3.0/09-2010-0017. számú ivóvízminőség-javító beruházás saját hatáskörben történő megvalósításáról szóló 1382/2012. (IX. 20.) Korm. határozat A KEOP-1.3.0/2F/09-2010-0036. számú ivóvízminőség-javító beruházás saját hatáskörben történő megvalósításáról szóló 1383/2012. (IX. 20.) Korm. határozat A KEOP-1.3.0/2F/09-2010-0032. számú ivóvízminőség-javító beruházás saját hatáskörben történő megvalósításáról szóló 1384/2012. (IX. 20.) Korm. határozat 4. Pályázati eljárások egyszerűsítése és gyorsítása Vonatkozó jogszabály/egyéb szabályozó Az ivóvíz minőség-javító Program felgyorsításáról szóló 1224/2011. (VI. 29.) Korm. határozat 3. pontja Megjegyzés: Az alábbi intézkedések meghozatala történt: gyorsított döntéshozatal: a KEOP projektek beadásától a döntésnek maximum 30 napon belül meg kell születnie, automatikus pályázat (7.1.0 Derogációs víziközmű projektek előkészítése pályázati konstrukció) 5. A folyamatban lévő és beavatkozást nem igénylő projektek figyelemmel kísérése, szakmai segítség nyújtása, a hatósági folyamatok gyorsítása Vonatkozó jogszabály/egyéb szabályozó 6. Átmeneti vízellátás biztosítása Vonatkozó jogszabály/egyéb szabályozó A 1379/2012. (IX. 20.) számú, az egészséges ivóvíz biztosításához szükséges intézkedésekre vonatkozóan kiadott Kormány határozatban foglaltaknak megfelelően az ivóvízminőség-javító programban tervezett beruházások megvalósulásáig a Honvédelmi Minisztérium 2013. évben konténeres víztisztítók gyártásával és telepítésével biztosítja az átmeneti ivóvízellátás tárgyi feltételét, azok üzembe helyezéséig pedig lajtos kocsival vagy csomagolt ivóvíz osztásával gondoskodik a feladat végrehajtásáról. A Kormány 1423/2013. (VII. 10.) Korm. határozata az emberi fogyasztásra szánt víz minőségéről szóló, 1998. november 3-i 98/83/EK tanácsi irányelv előírásainak megfelelő minőségű ivóvíz átmeneti biztosításának folyamatosságához szükséges intézkedésekről
90
41/2013. (VIII. 7.) BM rendelet a 2013. évi átmeneti ivóvízellátás biztosításával kapcsolatos költségek finanszírozásának támogatásáról Megjegyzés: Az ideiglenes vagy végleges megoldásig átmeneti vízellátás biztosítása konténerizált HM víztisztítók telepítésével (ezek telepítéséig lajtos kocsi, palackos vagy zacskós víz) azokon a településeken, ahol várhatóan 2013 végéig nem készül el a beruházás. 7. A felelős intézmények körének és hatáskörének változása, BM koordinátori szerepének megvalósulása. Vonatkozó jogszabály/egyéb szabályozó ÁROP-1.1.20 „Önkormányzati fejlesztések figyelemmel kísérése2 c. kiemelt projekt 8. Önerő támogatás, 100% önerő támogatás, halaszott önerő A halasztott önerőről az államháztartási törvény végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) Kormányrendelet 2013. július 1-től hatályos módosítása rendelkezik. 497/2013. (XII. 29.) Korm. rendelete az államháztartás szabályozásával összefüggő egyes rendeletek módosításáról (78/F. § A derogációs kötelezettség teljesítéséhez kapcsolódó önkormányzati kedvezményezett által megvalósítandó projektek, valamint az egyéb közszféra szervezetek által megvalósítandó, a Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottság egyedi döntése szerinti projektek esetén a projekt támogatástartalma az önerő arányos hozzárendelése nélkül is kifizethető, ha a támogatási szerződésben vagy támogatói okiratban meghatározott finanszírozási arányt a záró kifizetésig a kedvezményezett helyreállítja.
Szennyvíz 1. Állami beavatkozás a folyamatban lévő, de lassan haladó projektek megvalósításába
Az Európai Unió vagy más nemzetközi szervezet felé vállalt kötelezettséggel összefüggő beruházás megvalósítása érdekében szükséges intézkedésekről szóló, módosított 170/2012. (VII. 23.) Korm. rendelet. A rendelet 2. § (3) bekezdése értelmében a fejlesztéspolitikáért felelős miniszter gondoskodik a szennyvízelvezetési és - tisztítási beruházások megvalósulásának a felülvizsgálatáról, ellenőrzéséről, valamint kialakítja a feladat ellátásához szükséges szervezeti és személyi feltételrendszert. 1050/2013. (II. 12.) Korm. határozat a szennyvíz-elvezetési és - tisztítási feladattal, valamint derogációs kötelezettséggel rendelkező projektjavaslatot még be nem nyújtott agglomerációkról. A Kormány a szennyvíz-elvezetési és –tisztítási feladattal, valamint derogációs kötelezettséggel rendelkező projektjavaslatot még be nem nyújtott agglomerációkról szóló 1050/2013. (II. 12.) Korm. határozatában felhívta a nemzeti fejlesztési minisztert, hogy vizsgálja meg a 2010. december 31-i, valamint a 2015. december 31-i derogációs feladattal kötelezett – de a KEOP keretében pályázati javaslatot be nem nyújtott – agglomerációk vonatkozó fejlesztési forrás szükségleteit, valamint a projektek mielőbbi megvalósítása ügyében további kormányzati intézkedések szükségességét. Az egyes szennyvíz-elvezetési és - tisztítási beruházások (KEOP) Kormány általi saját hatáskörben történő megvalósításáról 1051/2013. (II. 12.) szóló Korm. határozat. A Kormány a 1051/2013. (II. 12.) Korm. határozattal saját hatáskörben
91
történő megvalósításáról döntött 58 derogációs kötelezettséggel érintett önkormányzati szennyvíz-elvezetési és - tisztítási beruházás (KEOP) vonatkozásában. 2. A szennyvíz-elvezetési és - tisztítási projektek kiemelt beruházássá nyilvánítása a hatósági ügyintézés gyorsítása érdekében 29/2013. (II. 12.) Korm. rendelet a szennyvíz-elvezetési és - tisztítási beruházásokkal összefüggő közigazgatási hatósági ügyek kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánításáról. Rögzítésre került a már létező 277 projekthez kapcsolódó ügyek kiemelt hatósági üggyé nyilvánítása. Az eljáró hatóságnak a döntést 30 napon belül meg kell hozni, a szakhatóságok tekintetében a szakhatósági állásfoglalás kibocsátásának határideje 10 nap, a hozott döntés fellebbezésre tekintet nélkül végrehajtható, a döntések kézbesítése – az eljárás során a személyesen az ügyfélnek szóló végzések kivételével – hirdetményi úton történik. A döntés kézbesítésének napja a hirdetmény kifüggesztését követő ötödik nap. 3. Nemzeti Fejlesztési Programiroda Nonprofit Kft. létrehozása (2013.március)
A nemzeti fejlesztési miniszter hatáskörébe utalt beruházások megvalósítása érdekében szükséges intézkedésekről és az azokhoz kapcsolódó kiemelt jelentőségű ügyek lefolytatásának elősegítéséről szóló 117/2013. (IV. 23.) Korm. rendeletet és az azt módosító 193/2013. (VI. 12.) Korm. intézkedései 4. Projektfelügyelői rendszer létrehozása az NFP-n belül
A nemzeti fejlesztési miniszter hatáskörébe utalt beruházások megvalósítása érdekében szükséges intézkedésekről és az azokhoz kapcsolódó kiemelt jelentőségű ügyek lefolytatásának elősegítéséről szóló 117/2013. (IV. 23.) Korm. rendeletet és az azt módosító 193/2013. (VI. 12.) Korm.rendelet intézkedései. 5. Egyéb, az NFM koordinátori szerepét és képességeit erősítő további intézkedések
A nemzeti fejlesztési miniszter hatáskörébe utalt beruházások megvalósítása érdekében szükséges intézkedésekről és az azokhoz kapcsolódó kiemelt jelentőségű ügyek lefolytatásának elősegítéséről szóló 117/2013. (IV. 23.) Korm. rendeletet és az azt módosító 193/2013. (VI. 12.) Korm. rendelet egyéb intézkedéseinek vizsgálata o Érintett tárcák számára közreműködési kötelezettség előírása a forrásfelhasználást akadályozó adminisztratív természetű akadályok elhárítása tekintetében. o Illetékes szervek soron kívüli adatszolgáltatási kötelezettsége (kitűzött célok megvalósulásának nyomonkövetése, beruházások megvalósítása). o Illetékes intézmények tevékenységének összehangolása o Folyamatos beruházásmonitoring o Pályázatok megvalósításának felgyorsítása érdekében NFP konzorciumvezetői szerepben történő belépése o Közbeszerzések felgyorsítása o Tanácsadói szerep 6. A víziközmű rendszerre történő rákötés kikényszerítése (Csatornahálózattal kiszolgált területeken a rákapcsolások számának növelése) - talajterhelési díj tízszeresére emelése 2012.január 1-jével.
2010. december 31-ei állapot szerint Magyarországon a lakások 72,5%-a volt rákötve a csatornahálózatra. Az összes lakás 7,5%-a olyan lakás, amely csatornahálózattal
92
rendelkező területen van, de nincs rákötve a hálózatra (Forrás: VM, 2012. novemberi jelentése).
A környezetterhelési díjról szóló 2003. évi LXXXIX. törvény 11§ (1) bekezdése alapján aki nem kapcsolódik rá a csatornahálózatra, az talajterhelési díjat köteles fizetni.
Az egyes törvények Alaptörvénnyel összefüggő módosításáról szóló 2011. évi CCI. törvény. 167. A környezetterhelési díjról szóló 2003. évi LXXXIX. törvény módosítása. 234. § A környezetterhelési díjról szóló 2003. évi LXXXIX. törvény 12. § (3) bekezdésében a „120” szövegrész helyébe az „1 200” szöveg lép. (= a talajterhelési díj 10-szeresére emelése. Az 1200 Ft/m3 egységdíj az adott terület felszín alatti vizeinek területérzékenységi értékével szorozva ténylegesen áltagosan 1800 Ft/m3 talajterhelési díjat jelent. A talajterhelési díjat adók módjára hajtják be az önkormányzatok, ezért nem fizetés esetén késedelmi kamatot számítanak fel, illetve a bérből és nyugdíjból is letiltható. Egyes önkormányzatok a rákötés gyorsítására 2013-ra mentességet adtak a díj fizetése alól annak, aki vállalja a rákötést.)
93
5. melléklet – Az elkészített interjúk listája Belügyminisztérium (BM) és irányítása alá tartozó szervezetek Szervezet neve BM Önkormányzati Koordinációs Iroda (BM ÖKI) BM Önkormányzati Helyettes Államtitkárság BM Támogatás Koordinációs Főosztály (TKFO)
Interjú alany neve és beosztása
Elérhetőség (telefon, email)
Interjú időpontja, helyszíne
1) Számadó Róza főosztályvezető
[email protected] tel: 441-1277
2014.febuár 17. BM
2) Farkasné Dr Gasparics Emese helyettes államtitkár 3) Tóth Judit főosztályvezető
[email protected] u tel: 441-1848
2014.február 10. BM
4) Balajti Attila tanácsos
[email protected] tel: 441-1112
[email protected] tel: 441-1216
2014.január 28. BM
BM Önkormányzati Gazdasági Főosztály (ÖGF)
5) Szilágyi Ildikó vezető tanácsos
[email protected] tel: 441-1097
2014. február 24. BM
Országos Vízügyi Főigazgatóság (OVF)
6) Fülöp Szilárd projektmenedzser
[email protected] tel: 225-44-00 / 10-153 mobil: 30-958-2973
2014. február 3. OVF
VM és irányítása alá tartozó szervezetek Szervezet neve Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (OKTF)
Interjú alany neve és beosztása 7) Petercsák Beatrix, főosztályvezető
Elérhetőség (telefon, email)
[email protected] tel: 70/776-9327
Interjú időpontja, helyszíne 2014. február 6. OKTF
Nemzeti Fejlesztési Minisztérium és irányítása alá tartozó szervezetek Szervezet neve NFM, Fejlesztés- és klímapolitikáért, valamint Kiemelt Közszolgáltatásokért Felelős Államtitkárság Titkársága Nemzeti Fejlesztési Programiroda Nonprofit Kft. (NFP) Nemzeti Környezetvédelmi és Energia Központ Nonprofit
Interjú alany neve és beosztása
Elérhetőség (telefon, email)
Interjú időpontja, helyszíne
8) Tégen Katalin közigazgatási tanácsadó
[email protected] tel: 795-4749
2014.február 7. NFM
9) Ilkovics Elza szakmai vezető 10) Módra Attila projektfelügyelő
[email protected] tel: 30/773-7788; 30/9559419
2014. február 6. NFP
[email protected] tel: 238-6589
[email protected]
2014. február 5. NKEK
11) Boros Attila, osztályvezető 12) Komenczi Lajosné
94
Kft. (NKEK)
KEOP IH
vezető szakértő Vízügyi, hulladékgazdálkodási és KA Divízió, Ivóvízminőségjavítási Osztály 13) Dr. Kiss András divízióvezető Vízügyi, Hulladékgazdálkodási és KA Divízió 14) Eisenberger Ágnes
2014. február 10.
email:
[email protected] .hu tel: 474-9529
2014. február 7.
Honvédelmi Minisztérium (HM) és irányítása alá tartozó szervezetek Szervezet neve
Interjú alany neve és beosztása
Honvéd Vezérkar (HVK) Hadművelti Csoportfőnökség
15) Ladocsi Jenő MK ezredes fegyvernemi osztályvezető, mb. csoportfőnök helyettes
Honvédelmi Minisztérium Elektronikai, Logisztikai és Vagyonkezelő Zrt. (HM EI Zrt.)
16) Czeglédi László Jogi Divízió projektmenedzser
HM Currus Gödöllői Harcijárműtechnikai Zrt.
17) Molnár Attila , okl. építőmérnök, vezérigazgató
Elérhetőség (telefon, email)
[email protected] tel: 30/815-0522
Interjú időpontja, helyszíne 2014. február 3. HM
email:
[email protected] tel: 30/824-8361
2014. február 3. HMEI Zrt.
email:
[email protected] tel: 30/471-3860
2014. február 17. HM Currus székhelye
Emberi Erőforrások Minisztériuma (EMMI) irányítása alá tartozó szervezetek Szervezet neve
Interjú alany neve és beosztása
ÁNTSZ Országos Tisztifőorvosi Hivatal
18) Dr. Kovács Márta, főosztályvezető
Közegészségügyi Főosztály ÁNTSZ Országos Környezetegészségügyi Intézet
19) Dr. Vargha Márta, biológus, osztályvezető
Elérhetőség (telefon, email)
Interjú időpontja, helyszíne
email:
[email protected] tel: 476 1330 mobil: 30/933 7922
2014. február 19. OTH
email:
[email protected] tel: 476-1173
2014. február 19. OKI
email:
[email protected] u tel: 795-1086
2014. február 17. EMMI
Vízhigiénés Osztály EMMI Egészségpolitikai Főosztály, Közegészségügyi, Járványügyi, Egészségügyi
20) Dr. Biró Krisztina osztályvezető
95
Igazgatási és Védelmi Osztály Érdekképviseletek Interjú alany neve és beosztása
Szervezet neve
Magyar Víziközmű Szövetség (MaVíz)
21) Nagy Edit főtitkár
Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége
22) Dr. Dietz Ferenc, társelnök
Elérhetőség (telefon, email)
Interjú időpontja, helyszíne
[email protected] tel: 473-0055 mobil: 30/278-1603
[email protected]
2014. február 10., MaVíz 2014. január 17. Szentendre PH
Önkormányzati mélyinterjúk Interjú időpontja, helyszíne
Szervezet neve
Interjú alany neve és beosztása
Baja
Keszei Zoltán, projektmenedzser
2014.02.18.
Zalaegerszeg
Szabó Róbert, projekt felelős
2014.02.20.
Mórahalom
Nógrádi Zoltán, polgármester, térségi ivóvíz-minőség javító társulás elnöke,
2014.02.18
Császár Ágota, projektmenedzser Sopron
Vargáné Korompay Dóra, PIU titkár
96
2014.02.20
"Önkormányzati fejlesztések figyelemmel kísérése" ÁROP-1.1.20-2012-2012-0001 sz. projekt HATÁSVIZSGÁLAT 6. melléklet – Kérdőívek (intézményi és önkormányzati)
INTÉZMÉNYI KÉRDŐÍV Az interjúk célja A Belügyminisztérium "Önkormányzati fejlesztések figyelemmel kísérése" címmel egy kiemelt projektet valósít meg az Államreform operatív program keretében. A projekt része egy ún. hatásvizsgálat elkészítése. A hatásvizsgálat a nemzetközi (EU-s) kötelezettségvállalások teljesítése érdekében összehangoltan tett kormányzati intézkedések hatásosságát vizsgálja, jelen esetben kiemelten az ivóvízzel és szennyvízzel kapcsolatos intézkedéseket. Az elemzés legfontosabb része egy interjúsorozat, amely a témában érintett kormányzati szereplők, piaci szereplők és önkormányzati érintettek és szakemberek témakörrel kapcsolatos véleményét méri fel. A kérdések az ivóvízellátással és szennyvízhálózattal kapcsolatos derogációs vállalások teljesítése érdekében 2011-2013 között tett kormányzati intézkedések hatásosságának megítélésére vonatkoznak.
Módszertan Az interjú alapú információgyűjtés kétféle módszert ötvöz. Az interjú szerkezete ún. félig strukturált (semi-structured), ami azt jelenti, hogy feltáró jellegű, ún. nyílt végű kérdéseket és ún. zárt végű, minősítési sorrendet (1-től 5-ig, illetve 7-ig terjedő skálán történő értékelést) alkalmazó kérdéseket egyaránt alkalmazunk. (A feltáró jellegű, ún. nyíltvégű kérdések az információveszteség minimalizálása érdekében hasznosak. A minősítési skála az információk összehasonlíthatóságát teszi lehetővé.) A lekérdezés személyes interjúval, a tanulmányt készítő tanácsadó cég megbízólevéllel ellátott kérdezőbiztosának (Bendó Zoltán és Dr. Csillag Péter) közreműködésével történik. Az interjúkról írásos adatrögzítés, valamint az interjúalanyok előzetes hozzájárulása esetén hangfelvétel készül. Egy-egy interjú várható időtartama, a szakterület jellegétől függően, 1,5-2 óra. Az interjúk során szerzett információkat kizárólag csak jelen projekt céljaira használjuk fel és bizalmasan kezeljük.
Várható eredmény Az interjúk alapján az intézkedések hatásosságára vonatkozóan olyan megállapítások tehetők, amelyek a 2013 utáni időszak feladatainak megoldásában segítik a kormányzati döntéshozók munkáját, a működés hatékonyabbá tételét - végső soron a derogációs vállalások teljesülésével kapcsolatos feladatok koordinált irányítását.
97
Hatásvizsgálati kérdőív "Önkormányzati fejlesztések figyelemmel kísérése" ÁROP-1.1.20-2012-2012-0001 sz. projekt
Adatlap
Az interjúalany (válaszadó) adatai
Neve:
Beosztása:
Képviselt szervezet: Szektor: Állami ◻
Önkormányzati ◻
Civil ◻
Elérhetősége: székhely/iroda: telefon: email: honlap:
98
Hatásvizsgálati kérdőív "Önkormányzati fejlesztések figyelemmel kísérése" ÁROP-1.1.20-2012-2012-0001 sz. projekt
Kérdőív A - Működéssel kapcsolatos kérdések A1. Az Ön által képviselt szervezet milyen típusú feladatot lát el az ivóvíz/ szennyvíz vállalások teljesülésével kapcsolatban Szabályozási ◻
Koordinációs ◻
Műszaki (ellenőrzés, engedélyezés)
◻
Ellenőrzési ◻
Forrásbiztosítás(pályázat, önerő) ◻
Informatika, adatszolgáltatás ◻
Egyéb, éspedig ............................................................
A2. Megítélése szerint mennyire fontos az Ön által képviselt szervezet szerepe az alábbi területeken? Egyáltalán nem fontos
Nagyon jelentős
Nem tudja / nem válaszol
1
2
3
4
5
6
7
NT
Ivóvíz derogáció teljesülése általában
○
○
○
○
○
○
○
○
Ivóvíz derogáció teljesülése projekt szinten
○
○
○
○
○
○
○
○
Szennyvíz derogáció teljesülése általában
○
○
○
○
○
○
○
○
Szennyvíz derogáció teljesülése projektszinten
○
○
○
○
○
○
○
○
Projektek forráshoz jutása
○
○
○
○
○
○
○
○
Projektek műszaki, pénzügyi alkalmasságának biztosítása (tervezés, projekt-menedzsment)
○
○
○
○
○
○
○
○
Közbeszerzési folyamat
○
○
○
○
○
○
○
○
Ivóvíz ellátás átmeneti megoldása
○
○
○
○
○
○
○
○
Jog(szabály)alkotás, javaslattétel jogszabály-alkotási folyamatban
○
○
○
○
○
○
○
○
Egyéb, éspedig...................................
○
○
○
○
○
○
○
○
99
Hatásvizsgálati kérdőív "Önkormányzati fejlesztések figyelemmel kísérése" ÁROP-1.1.20-2012-2012-0001 sz. projekt
B – Intézkedések megítélésére vonatkozó kérdések B1. Ön szerint az alábbi intézkedések mennyire mozdították előre a derogációs projektek megvalósulását? IVÓVÍZ
Egyértelműen rontotta
Inkább rontotta
Nem befolyásolta
Inkább javította
Javította
Egyértelműen javította
Döntő pozitív hatása volt
Nem tudja/nem válaszol
1
2
3
4
5
6
7
NT
1. Az ivóvízminőség-javító projektek kiemelt beruházássá való nyilvánítása a hatósági ügyintézés gyorsítása érdekében [380/2012. (XII.19.) Korm. rendelet].
○
○
○
○
○
○
○
○
2. Helyi önkormányzatokról szóló törvény módosítása: a Kormány a kötelezettséggel összefüggő beruházás megvalósításáról saját hatáskörben gondoskodhat [A helyi önkormányzatokról szóló CLXXXIX. törvény 16. §-a]
○
○
○
○
○
○
○
○
3. Átmeneti vízellátás biztosítása [1379/2012. (IX. 20.) sz. Korm.hat.]
○
○
○
○
○
○
○
○
4. BM EU Önerő Alap támogatás / NFÜ EU önerő alap támogatás
○
○
○
○
○
○
○
○
5. A felelős intézmények körének és hatáskörének változása, BM koordinátori szerepének megvalósulása.
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
6. Egyéb, éspedig.... ...................................
100
Hatásvizsgálati kérdőív "Önkormányzati fejlesztések figyelemmel kísérése" ÁROP-1.1.20-2012-2012-0001 sz. projekt
SZENNYVÍZ
Egyértelműen rontotta
Inkább rontotta
Nem befolyásolta
Inkább javította
Javította
Egyértelmű en javította
Döntő Nem pozitív tudja/nem hatása volt válaszol
1
2
3
4
5
6
7
NT
1. Egyes derogációs kötelezettséggel érintett önkormányzati szennyvízelvezetési és - tisztítási beruházások kormány általi megvalósításáról szóló döntése [1051/2013. (II. 12.) Korm. határozat].
○
○
○
○
○
○
○
○
2. A szennyvíz-elvezetési és tisztítási projektek kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánítása a beruházások felgyorsítása érdekében [29/2013. (II. 12.) Korm. rendelet]
○
○
○
○
○
○
○
○
3. A Nemzeti Fejlesztési Programiroda Nonprofit Kft. létrehozása 2013 márciusában [117/2013. (IV. 23.) Korm. rendeletet és az azt módosító 193/2013. (VI. 12.) Korm. intézkedései]
○
○
○
○
○
○
○
○
4. Projektfelügyelői rendszer létrehozása az NFP-n belül és az NFP létrehozása általában [117/2013. (IV. 23.) Korm. rendeletet és az azt módosító 193/2013. (VI. 12.) Korm. intézkedései].
○
○
○
○
○
○
○
○
5. Pályázatok megvalósításának felgyorsítása érdekében NFP konzorciumvezetői szerepben történő belépése [117/2013. (IV. 23.) Korm. rendeletet és az azt módosító 193/2013. (VI. 12.) Korm. intézkedései].
○
○
○
○
○
○
○
○
6. Közbeszerzések felgyorsítása
○
○
○
○
○
○
○
○
7. Szállítói előleg, biztosítékkedvezmény bevezetése
○
○
○
○
○
○
○
○
101
Hatásvizsgálati kérdőív "Önkormányzati fejlesztések figyelemmel kísérése" ÁROP-1.1.20-2012-2012-0001 sz. projekt
SZENNYVÍZ
Egyértelműen rontotta
Inkább rontotta
Nem befolyásolta
Inkább javította
Javította
Egyértelmű en javította
Döntő Nem pozitív tudja/nem hatása volt válaszol
1
2
3
4
5
6
7
NT
8. Önerő támogatás, ill. 100% önerő- támogatás
○
○
○
○
○
○
○
○
9. A víziközmű rendszerre történő rákötés kikényszerítése a talajterhelési díj tízszeresére emelése 2012.január 1-jével. [Az egyes törvények Alaptörvénnyel összefüggő módosításáról szóló 2011. évi CCI. törvény]
○
○
○
○
○
○
○
○
10. Egyéb, éspedig............................
○
○
○
○
○
○
○
B2. Miben látja az ivóvíz, illetve megvalósulásának fő okát, okait?
szennyvíz
○
derogációs projektek nem megfelelő
............................................................................................................................................. ............................................................................................................................................. ............................................................................................................................................. ............................................................................................................................................. B3.
A települési szilárdhulladékkal kapcsolatos EU-s vállalások (nem megfelelő hulladéklerakók bezárása, biológiailag lebomló hulladékok lerakásának 50%-ra csökkentése 2009-ig, csomagolási hulladékok 60%-os hasznosítása 2012-re)
teljesítésülését hogyan információval)?
tudná
értékelni
(amennyiben
rendelkezik
erről
............................................................................................................................................. ............................................................................................................................................. ............................................................................................................................................. B4.
Volt-e olyan intézkedés ivóvíz, szennyvíz vagy hulladék témakörben, amely problémát okozott az Ön által képviselt szervezet működésben vagy az Ön szakterületének feladatvégzésében? Ha igen, melyik, illetve kérjük, röviden írja le az okozott problémát!
............................................................................................................................................. ............................................................................................................................................. .............................................................................................................................................
102
Hatásvizsgálati kérdőív "Önkormányzati fejlesztések figyelemmel kísérése" ÁROP-1.1.20-2012-2012-0001 sz. projekt
C – Jövőbeli intézkedésekre vonatkozó kérdések C1. Ön szerint, az IVÓVÍZ derogációs vállalások teljesüléséhez milyen területen van szükség további intézkedésekre?
IVÓVÍZ
Leginkább Erősen ezen a szükséges a területen beavatkozás szükséges a beavatkozás
Nem tudja/ne m válaszol
Nincs szükség
Nem ártana
Ez is szükséges hozzá
1
2
3
4
5
1. További központosításra a beruházások megvalósításában
○
○
○
○
○
○
2. Több EU-s/ állami támogatásra
○
○
○
○
○
○
3. Közbeszerzési eljárások gyorsítása (pl. NFÜ KFF)
○
○
○
○
○
○
4. Adatbázisok, információs rendszer fejlesztése
○
○
○
○
○
○
5. Állami szervek közötti koordináció javítása
○
○
○
○
○
○
6. Települések és állam közötti koordináció javítása
○
○
○
○
○
○
7. Települések közötti koordináció
○
○
○
○
○
○
8. Egyéb, éspedig.............
○
○
○
○
○
○
JÖVŐKÉP
NT
C2. Ön szerint, a SZENNYVÍZ derogációs vállalások teljesüléséhez milyen területen van szükség további intézkedésekre? SZENNYVÍZ JÖVŐKÉP
Nincs szükség Nem ártana
1
2
Ez is szükséges hozzá
Erősen szükséges a beavatkozás
3
4
Leginkább ezen a területen szükséges a beavatkozás
5
Nem tudja/ne m válaszol
NT
103
Hatásvizsgálati kérdőív "Önkormányzati fejlesztések figyelemmel kísérése" ÁROP-1.1.20-2012-2012-0001 sz. projekt
SZENNYVÍZ JÖVŐKÉP
Nincs szükség Nem ártana
Ez is szükséges hozzá
Erősen szükséges a beavatkozás
Leginkább ezen a területen szükséges a beavatkozás
Nem tudja/ne m válaszol
1
2
3
4
5
NT
1. További központosításra a beruházások megvalósításában
○
○
○
○
○
○
2. Több EU-s/ állami támogatásra
○
○
○
○
○
○
3. Közbeszerzési eljárások gyorsítása (pl. NFÜ KFF)
○
○
○
○
○
○
4. Adatbázisok, információs rendszer fejlesztése
○
○
○
○
○
○
5. Állami szervek közötti koordináció javítása
○
○
○
○
○
○
6. Települések és állam közötti koordináció javítása
○
○
○
○
○
○
7. Egyéb, éspedig...........................
○
○
○
○
○
○
C3. Ön szerint milyen intézkedéssel javítható az Ön által képviselt szervezet részvétele a derogációs projektek megvalósulásában? (jogszabályváltozás, szervezetfejlesztés, HRkapacitások stb.)
....................................................................................................................................................... .................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................... ....................................................................................................................................................... ........................................................................................................................... C4. Milyen egyéb olyan intézkedést javasolna, amely Ön szerint javíthatná a derogációs projektek megvalósulását? (szervezetek hatásköre, koordinációs mechanizmus, jogszabályok, eljárásrendek - pl. közbeszerzések folyamatba épített ellenőrzésének gyorsítása, mérési módszerek stb. megváltoztatása)
............................................................................................................................................. ............................................................................................................................................. ............................................................................................................................................. Köszönjük az együttműködést!
104
Hatásvizsgálati kérdőív "Önkormányzati fejlesztések figyelemmel kísérése" ÁROP-1.1.20-2012-2012-0001 sz. projekt
ÖNKORMÁNYZATI ONLINE KÉRDŐÍV
105
Hatásvizsgálati kérdőív "Önkormányzati fejlesztések figyelemmel kísérése" ÁROP-1.1.20-2012-2012-0001 sz. projekt
106
Hatásvizsgálati kérdőív "Önkormányzati fejlesztések figyelemmel kísérése" ÁROP-1.1.20-2012-2012-0001 sz. projekt
107
Hatásvizsgálati kérdőív "Önkormányzati fejlesztések figyelemmel kísérése" ÁROP-1.1.20-2012-2012-0001 sz. projekt
108
