NJCM-notitie HET BUREAU MEDISCHE ADVISERING NADER BESCHOUWD Zorgpunten en aanbevelingen 1
Inleiding
1.1 Overzicht zorgpunten De afgelopen jaren hebben advocaten en medici (hierna: het werkveld) regelmatig hun zorgen geuit op de werkwijze van het Bureau Medische Advisering (hierna: BMA). Het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten (hierna: het NJCM) heeft een aantal van deze zorgpunten vanuit het werkveld onderzocht en is tot de conclusie gekomen dat een wijziging in de wet- en regelgeving inzake de medische advisering in vreemdelingenzaken op deze punten wenselijk is.1 De zorgpunten betreffen: a. de anonieme bronvermelding en vertrouwensarts of International SOS waarmee het BMA samenwerkt; besproken in paragraaf 2; b. de randvoorwaarden waarbinnen de BMA-artsen worden geacht te werken waardoor de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid lijken te worden aangetast; besproken in paragraaf 3; c. het begrip ‘medische noodsituatie op korte termijn’; besproken in paragraaf 4; d. het verschil tussen theorie en praktijk met betrekking tot het uitzetten van uitgeprocedeerde zieke vreemdelingen; besproken in paragraaf 5. Per zorgpunt zal het NJCM tevens een aantal aanbevelingen doen ter verbetering. 1.2 Wat is de huidige werkwijze van het BMA? Voor het toekennen van een verblijfsvergunning aan vreemdelingen laat de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) zich adviseren door haar eigen adviesbureau, het Bureau Medische Advisering. Deze taak van het BMA is neergelegd in de Vreemdelingenwet en de daarop gebaseerde regelgeving, alsmede de Algemene wet bestuursrecht. Het BMA is onderdeel van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Wanneer de IND een verzoek doet tot medische advisering van het BMA, neemt deze allereerst schriftelijk contact op met de behandelaars van de desbetreffende vreemdeling met het verzoek zijn medische gegevens te verstrekken. De BMA-arts adviseert op basis van de door de IND aan hem voorgelegde vragen. Indien de BMA-arts het hiervoor noodzakelijk acht de vreemdeling te zien, kan hij de vreemdeling oproepen op het spreekuur. Vervolgens onderzoekt de BMA-arts (indien noodzakelijk) of de behandeling in het land van herkomst beschikbaar is. Hierbij gebruikt hij informatie van ter plaatse werkzame vertrouwensartsen en International SOS.2 De verkregen informatie van deze bronnen wordt in het individuele adviesdossier gebruikt, maar wordt ook opgenomen in het landeninformatiesysteem van het BMA. Wat betreft de houdbaarheid van de informatie geldt een termijn van maximaal een jaar, tenzij de situatie in het land van herkomst erg onrustig is. Voor stabiele landen kan oudere informatie gebruikt worden.3 De BMA-arts doet geen uitspraken over de feitelijke mogelijkheid om toegang te krijgen tot een behandeling in land van herkomst. Het is niet aan de BMA-arts om de vraag te beantwoorden of verblijf van de vreemdeling moet worden toegestaan.4
1 Het NJCM heeft voor deze notitie informatie ingewonnen bij vreemdelingenadvocaten, wetenschappers en medici die kennis hebben van de werkwijze van het BMA dan wel betrokken zijn bij medische vreemdelingenzaken. 2 Protocol Bureau Medische Advisering, Immigratie- en Naturalisatiedienst, oktober 2010, p. 6. 3 Medische advisering in het kader van het vreemdelingenbeleid door BMA, Inspectie voor de Gezondheidszorg, Den Haag, juni 2006, p. 14. 4 Idem, p. 8.
1
Bij de beantwoording van de vraag of bij het uitblijven van een medische behandeling een medische noodsituatie zal ontstaan, gaat de BMA-arts uit van de omschrijving in de Vreemdelingencirculaire 2000.5 Volgens het protocol van het BMA wordt onder medische noodsituatie op korte termijn verstaan: ‘Het achterwege blijven van de medische behandeling zal naar alle waarschijnlijkheid op korte termijn leiden tot betrokkene’s overlijden, dan wel een (vrijwel) volledig verlies van ADL–zelfstandigheid (activiteiten dagelijks leven) of gedwongen opname in een psychiatrische kliniek in het kader van de Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen (BOPZ).’6 De Vreemdelingencirculaire 2000 hanteert overigens een andere definitie van ‘medische noodsituatie op korte termijn’.7 Hier wordt onder punt 4 nader op ingegaan. Op basis van de door de behandelaars verstrekte medische informatie wordt vastgesteld of een medische noodsituatie zal ontstaan. Het BMA adviseert geen beslissingen te nemen op grond van een medisch advies ouder dan zes maanden. Indien de situatie zich voordoet dat binnen zes maanden een verandering plaatsvindt in de medische situatie dan wel de medische behandeling van een vreemdeling, wordt een nieuw adviesverzoek aanbevolen.8 1.3 Waarom is een wijziging van de werkwijze van het BMA wenselijk? Door wantrouwen van de zijde van het werkveld over de werkwijze van het BMA lijkt er zich een toenemende beweging richting het Regionaal en Centraal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg (hierna: het medisch tuchtcollege) te ontwikkelen. In 2012 waren er 27 tuchtzaken, hetgeen veel is voor een klein werkgebied. Een vreemdeling dient een klacht in bij het medisch tuchtcollege, omdat hij twijfels heeft over het advies van de BMA-arts. In een aantal tuchtzaken hebben BMA-artsen inderdaad waarschuwingen gekregen over het onvoldoende onderbouwen van het medisch advies, het onjuist oordelen over de medische noodsituatie en het niet meenemen van de aangedragen informatie van de behandelaars in het advies.9 Vreemdelingenadvocaten weten hun klachten inmiddels steeds beter medisch te onderbouwen, waardoor het medisch tuchtcollege oordeelt over vreemdelingenzaken die eigenlijk in een bestuursrechtelijke procedure thuishoren. Dit is geen gewenste ontwikkeling voor zowel de IND, het BMA als het werkveld, aangezien het niet de taak van het medisch tuchtcollege is het in Nederland geldende vreemdelingenrecht en -beleid te toetsen. Hierna worden de vier belangrijkste punten van kritiek op de werkwijze van het BMA – met bijbehorende aanbevelingen – nader uiteengezet. 2
De anonieme bronvermelding en vertrouwensarts/International S.O.S.
Met landeninformatie beantwoordt de BMA-arts vragen over de behandelmogelijkheden in het land van herkomst.10 Deze informatie is afkomstig van de vertrouwensarts in het land van herkomst of International SOS. Volgens het protocol van het BMA wordt de medische informatie in het land van herkomst onder vermelding van een geraadpleegde bron gebruikt.11 Echter, ‘bij overlegging van deze informatie aan derden dient het stuk geanonimiseerd te worden voor wat betreft de persoonsgegevens van de vertrouwensarts’.12 Vertrouwensartsen worden via het Ministerie van Buitenlandse Zaken en de ambassades geworven.13 Over de manier van werven en de hieraan verbonden selectiecriteria is weinig tot niets bekend. Zo is niet duidelijk of de vertrouwensarts een
5
Zie paragraaf B8/2.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000. Protocol Bureau Medische Advisering, Immigratie- en Naturalisatiedienst, oktober 2010, p. 9. 7 ‘(…) die situatie waarbij betrokkene lijdt aan een stoornis, waarvan op basis van de huidige medischwetenschappelijke inzichten vast staat dat het achterwege blijven van behandeling op korte termijn zal leiden tot overlijden, invaliditeit of een andere vorm van ernstige geestelijke of lichamelijke schade. Onder korte termijn wordt verstaan binnen een termijn van drie maanden. Zie paragraaf B8/2.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000. 8 Idem, p 10. 9 Arts en Vreemdeling, rapport Commissie medische zorg voor (dreigend) uitgeprocedeerde asielzoekers en illegale vreemdelingen, Utrecht: KNMG, LHV, Orde van Medisch Specialisten, NVvP, Pharos 2007. 10 Medische advisering in het kader van het vreemdelingenbeleid door BMA, Inspectie voor de Gezondheidszorg, Den Haag, juni 2006, p. 14. 11 Protocol Bureau Medische Advisering, Immigratie- en Naturalisatiedienst, oktober 2010, p. 7. 12 Idem, p. 7. 13 Idem, p 14. 6
2
algemene arts is of juist gespecialiseerd; hoe zij aan informatie komen; of zij nog actief zijn als arts of reeds gepensioneerd; door wie zij worden betaald en of zij in de publieke dan wel private sector werkzaam zijn. Het is de vraag of de IND in het kader van zijn vergewisplicht niet moet controleren of de verstrekte informatie van zijn (sub)bron deugdelijk is. Wordt dit vanuit Nederland gecontroleerd en zo ja, door wie? Verder is onduidelijk waarom het werkveld de landeninformatie niet kan controleren of verifiëren. De landeninformatie betreft altijd een specifieke casus. Dit kan ook een eerdere casus zijn uit het land waar de asielzoeker vandaan komt. Hoe oud deze broninformatie van International SOS mag zijn, is niet duidelijk. International SOS put uit haar databank van medische instellingen wereldwijd. Aangezien zij vooral werkt voor bedrijven en ambassades is haar netwerk met name gericht op westerlingen die medische problemen krijgen in een ander land en die goed verzekerd zijn of waar een werkgever de medische kosten draagt. Of een uitgezette vreemdeling bij International SOS überhaupt over de drempel komt is dan ook een veelgehoorde vraag. Een belangrijke vraag is ook hier weer of de IND in het kader van zijn vergewisplicht verantwoordelijk is voor de betrouwbaarheid van de informatie van International SOS. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft eerder geoordeeld dat als de BMA-arts weet wie de informatie heeft gegeven de IND bij de besluitvorming van de juistheid en volledigheid van het BMA-advies mag uitgaan.14 De vergewisplicht van de IND strekt volgens de Afdeling niet zover dat deze nadere inlichtingen dient in te winnen als er geen aanleiding is om te twijfelen aan de deskundigheid van het BMA bij de keuze en inschakeling van de vertrouwensartsen in land van herkomst en de inhoudelijke juistheid van de adviezen van het BMA.15 De Afdeling heeft verder geoordeeld dat evenmin van belang is dat de door de vertrouwensartsen opgestelde brondocumenten niet zijn ondertekend en daaruit niet blijkt welke deskundigheid de vertrouwensartsen hebben.16 In andere rechtsgebieden zou dit op bezwaren stuiten bij de rechter, maar in het vreemdelingenrecht vindt de Afdeling het voldoende als alleen de BMA-arts bekend is met de geraadpleegde bronnen. Als de IND heeft voldaan aan de vergewisplicht, kan de desbetreffende vreemdeling de inhoud van het BMA-advies alleen aanvechten met een contra-expertise.17 Het werkveld kan de informatie van vertrouwensartsen niet verifiëren of controleren, hetgeen tot gevolg heeft dat er wantrouwen ontstaat over het handelen van de BMA-arts. Dit wantrouwen wordt nog eens versterkt doordat de gegeven informatie niet altijd blijkt te kloppen of steeds van inhoud wisselt zonder duidelijke oorzaak. De rechtbank ’s-Gravenhage, zittingsplaats Amsterdam, heeft eerder in een geschil over de vraag of het HIV-medicijn Atripla beschikbaar is in Ghana geoordeeld dat concrete aanknopingspunten bestaan voor twijfel aan het BMA-advies.18 In casu beweerde de vertrouwensarts dat het HIV-medicijn wel degelijk in Ghana aanwezig is, zowel in de publieke als private sector. Na onderzoek ter plekke door de advocaat van de vreemdeling bleek dit echter niet het geval te zijn. Andere artsen, met naam en toenaam bekend, verklaarden schriftelijk dat deze medicatie inderdaad niet aanwezig is in Ghana. Daarbij bleek niet uit de door de BMA-arts geraadpleegde brondocumenten in welke ziekenhuizen of klinieken het medicijn wel beschikbaar is. Het BMA-advies werd vervolgens gewijzigd in de zin dat het HIV-medicijn beschikbaar is in de private sector en daarna werd het advies nogmaals gewijzigd in de zin dat het te bestellen is bij één specifieke apotheek. Het gevolg van het gebrek aan openheid over de bronvermelding en de totstandkoming van het advies, is dat het BMA-advies onbetrouwbaar en inhoudsloos dreigt te worden en daardoor zijn gezag verliest. Dit leidt tot twijfel over andere zaken. Klopt de gegeven informatie van de vertrouwensarts hier wel? Er bestaat immers alleen een papieren realiteit. De landeninformatie is de basis van het medisch advies, hetgeen weer de basis vormt voor de besluitvormingsketen. Een bijkomend probleem is dat, zoals uit de hiervoor beschreven jurisprudentie van de Afdeling volgt, een vreemdeling de gebruikte landeninformatie door de vertrouwensarts alleen kan bestrijden met een contra-expertise. Dit is vaak een lastige opgave om een aantal redenen. Ten eerste is het voor de vreemdeling lastig om contacten te vinden in het land van herkomst en dan ook nog contacten die openlijk informatie willen delen in plaats van het geven van "politiek correcte antwoorden". In veel landen is het gevaarlijk kritiek te uiten op de eigen gezondheidszorg. Verder heeft de vreemdeling vaak maar een beperkte beschikking over financiële middelen waardoor het inschakelen van contra-expert financieel niet altijd mogelijk is. Daar komt bij dat
14 15 16 17 18
ABRvS 6 juni 2011, nr. 201012200/1/V1, r.o. 2.2.2. Idem. r.o. 2.2.2. Idem. r.o. 2.2.2. Onder meer ABRvS 13 oktober 2010, nr. 201001245/1/V1, r.o. 2.1.3. en 2.1.4. Rb. ’s-Gravenhage 24 november 2010, LJN: BO9393.
3
medische behandelaars in Nederland niet altijd mee willen werken aan een contra-expertise dan wel met de vereiste mate van zekerheid het BMA-advies weerspreken. Aanbevelingen De staatssecretaris stelt dat een kritieke situatie kan ontstaan voor een vertrouwensarts in het land van herkomst als zijn naam bekend wordt gemaakt. Dit hoeft echter niet te betekenen dat alle informatie over deze arts daarom geheim moet blijven. De vraag is hoe aan de kritiek die er nu is vanuit het werkveld kan worden tegemoetgekomen, zonder dat vertrouwensartsen risico zullen lopen. Het NJCM doet de volgende aanbevelingen: 1. De schijn van partijdigheid en afhankelijkheid van BMA-artsen, maar ook van vertrouwensartsen, moet te allen tijde worden voorkomen. Dit is betrekkelijk eenvoudig te realiseren door meer openheid te geven over de selectie van vertrouwensartsen, hun specialisatie, waar zij werkzaam zijn, hoe de bronnen worden gecontroleerd en de gehandhaafde criteria bij het opvragen van informatie. Hiermee wordt de transparantie bevorderd en wantrouwen in het werkveld weggenomen. 2. Indien uit de informatie die de vreemdeling naar voren heeft gebracht, al dan niet in de vorm van een contra-expertise, volgt dat gerede twijfel bestaat over de inhoud van door het BMA verkregen landeninformatie van een vertrouwensarts of International SOS, bepleit het NJCM dat de vreemdelingenrechter eerder gebruik maakt van de mogelijkheid een – derde – deskundige te benoemen. Ingevolge artikel 8:47 van de Algemene wet bestuursrecht kan de rechtbank een deskundige benoemen voor het instellen van een onderzoek. Dit is een discretionaire bevoegdheid van de rechtbank. In de praktijk maakt de vreemdelingenrechter, in vergelijking met andere bestuursrechters, niet vaak gebruik van deze bevoegdheid. Het benoemen van een deskundige in voormelde gevallen zal de transparantie bevorderen en de gang naar het tuchtcollege verminderen. Er wordt dan immers in de bestuursrechtelijke procedure eveneens gedegen onderzoek gedaan naar de medische adviezen. 3
De neutraliteit en onafhankelijkheid van BMA-artsen
Het BMA is geen zelfstandige organisatie, maar maakt onderdeel uit van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Het BMA verricht haar werk binnen de door de IND gestelde randvoorwaarden en is ook gepositioneerd binnen de IND. Het BMA heeft geen zelfstandige positie, in tegenstelling tot andere medische organisaties, bij het uitbrengen van een medisch advies. Hierdoor wordt het BMA vanuit het werkveld vaak bekritiseerd en zijn er twijfels over de neutraliteit en onafhankelijkheid van het BMA. De door de IND gestelde randvoorwaarden en positionering van het BMA binnen de IND zorgen ervoor dat de BMA-arts in een lastig parket komt. Enerzijds dient hij zich aan zijn artseneed te houden en anderzijds moet hij werken binnen de door de IND gestelde randvoorwaarden. Een voorbeeld hiervan is dat de BMA-arts de vreemdeling zelf meestal niet ziet en aldus de situatie beoordeelt – binnen de gestelde randvoorwaarden van de IND – op basis van de medische rapporten van de behandelend arts. Het medisch advies van de BMA-arts is dus overwegend op dossieronderzoek gebaseerd. Deze tegengestelde belangen hebben het medisch tuchtcollege in een aantal gevallen doen oordelen dat de BMA-arts zich niet ongelimiteerd achter de regels van de IND kan verschuilen, maar dat de arts zich ook aan zijn eed dient te houden. In het rapport Medische aspecten van het vreemdelingenbeleid heeft de commissie Smeets al een aanbeveling gedaan over de belangenverstrengeling tussen het BMA en de IND.19 De commissie acht de schijn van belangenverstrengeling tussen het BMA en de IND en de inbedding van het BMA binnen de IND onwenselijk. De commissie vindt dat het BMA in organisatorische zin een onafhankelijkere positie tegenover de IND en het Ministerie van Veiligheid en Justitie zou moeten innemen. Het kabinet kan zich niet verenigen met dit standpunt van de commissie, omdat het vindt dat BMA-artsen autonoom en overeenkomstig de daartoe gestelde wettelijke vereisten, waaronder de Wet beroepen in de individuele gezondheidszorg (hierna: de Wet BIG), handelden. Ook is ter bevordering en bewaking van de kwaliteit van het werk van BMA-artsen, alsmede hun onafhankelijkheid, een protocol opgesteld waarin zorgvuldigheidsmaatstaven zijn neergelegd, die de BMA-artsen bij hun functioneren voortdurend in acht moeten nemen. Het positioneren van het BMA buiten de IND zou niets veranderen aan de informatiebehoefte van de IND. Ongeacht de
19 Medische aspecten van het vreemdelingenbeleid, rapport van de Landelijke Commissie Medische Aspecten van het Vreemdelingenbeleid, 1 maart 2004, p. 53.
4
positionering van het BMA blijft bepaalde medische informatie noodzakelijk voor het beoordelen van verblijfsaanvragen.20 In 2006 heeft de Inspectie voor de Gezondheidszorg (hierna: de IGZ) in haar rapport Medische advisering in het kader van het vreemdelingenbeleid door BMA geconcludeerd niet te twijfelen aan de onafhankelijkheid van BMA-artsen.21 ‘De medisch adviseurs verrichtten, binnen de aan het BMA gestelde randvoorwaarden, hun werk over het algemeen deskundig, professioneel autonoom en zorgvuldig.’22 De IGZ was echter wel van mening dat de randvoorwaarden waarbinnen de BMA-arts dient te werken, het medisch advies beperken. De IND verwacht immers dat adviesaanvragen met een ja of nee worden beantwoord. Dit kan problemen opleveren bij complexe beelden, moeilijk objectiveerbare diagnoses of in situaties waarin ook niet-medische factoren een rol spelen. In deze zaken kan ‘de professionele norm dat de deskundige een eigen verantwoordelijkheid heeft ten opzichte van de opdrachtgever zo in het gedrang komen.’23 De commissie Klazinga stelt in haar rapport Arts en vreemdeling met betrekking tot de medische advisering in het kader van het vreemdelingenbeleid, dat de kaders van het vreemdelingenbeleid zorgen voor een spanningsveld ten aanzien van het medisch handelen van de BMA-adviseur.24 Het advies van de commissie luidde onder andere om bij de beoordeling of zieke asielzoekers en andere vreemdelingen al dan niet teruggestuurd kunnen worden, de transparantie over de werkwijze van de medisch adviseurs te vergroten. In de beantwoording van de commissiebrief Advisering BMA over zieke uitgeprocedeerde asielzoekers in 2009 stelt de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie dat de medisch adviseur van het BMA onafhankelijk van de IND opereert door het uitbrengen van onafhankelijk medisch advies aan de IND op basis van de voorgelegde vraagstelling.25 Hierover heeft het regionaal tuchtcollege eerder geoordeeld: ‘Geconstateerd wordt dat het voor een BMA-arts niet (altijd) mogelijk is om de vraag naar de behandelmogelijkheid in het land van herkomst uitdrukkelijk in algemene zin afdoende te beantwoorden zoals de opdrachtgever, de IND, dat kennelijk wil. De zorgvuldigheid die ook een BMA-arts op het gebied van de individuele gezondheidszorg heeft te betrachten brengt immers mee dat soms ook individuele aspecten in de advisering moeten worden betrokken. (…) De BMA-arts dient net als iedere andere (keurende of adviserende) arts medisch professioneel onafhankelijk te zijn en is allereerst gebonden aan de medisch professionele standaard van de beroepsgroep. Aanwijzingen van de opdrachtgever waardoor niet beroepsmatige elementen in de advisering een rol kunnen gaan spelen, waarmee die onafhankelijkheid in gevaar komt, dient de adviserende arts dan ook naast zich neer te leggen (…).’26 De BMA-arts dient zich te houden aan zijn artseneed die hem verplicht de belangen van de aan hun oordeel onderworpen patiënt te waarborgen. Door de opgelegde werkwijze van de IND komt de eigen verantwoordelijkheid van de BMA-arts die hij heeft ten opzichte van zijn werkgever, de IND, echter in het gedrang. De aanbeveling in het rapport Expertise getoetst van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken om het Bureau Land en Taal, het Bureau Documenten en het BMA te centreren in één deskundigenorganisatie die op afstand werkt van de IND, ter garantie van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid, wordt door het kabinet niet gevolgd.27 In dit verband wordt in de kabinetsreactie gewezen op het feit dat er gesproken wordt over schijn van partijdigheid en dat er voorbeelden ontbreken van een daadwerkelijke partijdigheid. Daarbij zou het centreren van de bureaus in één organisatie geen garantie zijn voor zorgvuldigheid en onpartijdigheid. Het kabinet stelt verder dat ‘de aansluiting bij asieldossiers en contacten met de betrokkenen bij het asieldossier voor de experts een meerwaarde hebben, onder andere omdat er snel geschakeld kan worden tussen de verschillende betrokkenen en details over de individuele zaak uitgewisseld
20
Kamerstukken II 2003/04, 19 637, nr. 806, p.9. Medische advisering in het kader van het vreemdelingenbeleid door BMA, Inspectie voor de Gezondheidszorg, Den Haag, juni 2006. 22 Idem, p. 9. 23 Idem, p. 5. 24 Arts en Vreemdeling, rapport van de Commissie medische zorg voor (dreigend) uitgeprocedeerde asielzoekers en illegale vreemdelingen, Utrecht: KNMG, LHV, Orde van Medisch Specialisten, NVvP, Pharos 2007, p 32. 25 Beantwoording Commissiebrief advisering BMA over zieke uitgeprocedeerde asielzoekers, 9 februari 2011, p. 5. 26 2009/61, Centraal Tuchtcollege, 17 december 2009. 27 Kabinetsreactie ACVZ advies Expertise getoetst, 22 februari 2013, p. 4. 21
5
kunnen worden. Deze meerwaarde zou in een andersoortige organisatorische vorm verloren kunnen gaan juist vanwege de afstand tussen betrokkenen.’28 Het kabinet lijkt in haar reacties op al deze adviezen en aanbevelingen voorbij te gaan aan het feit dat de schijn van belangenverstrengeling juist ontstaat door het feit dat het BMA haar werkzaamheden dient te verrichten binnen de haar gestelde randvoorwaarden en de positionering van het BMA binnen de IND. Zo stelt de staatssecretaris onder meer dat het feit ‘dat de IND deskundigen betrekt, of zelfs in dienst heeft, niet afdoet aan de onafhankelijkheid van deskundigen, noch aan de objectiviteit van de IND.’29 Er wordt daarmee echter niet ingegaan op de stelling dat er met de huidige constructie mogelijk wel een schijn van belangenverstrengeling ontstaat noch op de onwenselijkheid van die situatie. Aanbeveling Het NJCM adviseert de staatssecretaris de schijn van belangenverstrengeling weg te nemen. De onafhankelijkheid van deskundigenadviezen is beter gewaarborgd als deze adviezen tot stand komen binnen een onafhankelijke organisatie die op geen enkele wijze verbonden is aan het overheidsorgaan waar deze adviezen aan worden verstrekt. Daarmee wordt iedere schijn van partijdigheid uitgesloten. Zoals eerder in deze nota is gesteld, is er een toenemende beweging richting het medisch tuchtcollege gaande. Deze ontwikkeling is deels toe te schrijven aan de ontstane schijn van belangenverstrengeling en het ontbreken van openheid en transparantie ten aanzien van de gehanteerde onderzoeksmethode en de werkwijze van de vertrouwensartsen dan wel International SOS.30 Het NJCM onderschrijft het advies van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken om het BMA, Bureau Land en Taal en Bureau Documenten te centreren in een aparte deskundigenorganisatie om de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van deze organisaties te garanderen.31 Het bestuur van een dergelijke organisatie zou kunnen worden samengesteld uit meer geledingen van de samenleving om te waarborgen dat er voldoende controle op de onpartijdigheid en deskundigheid is. 4
De definitie van het begrip ‘medische noodsituatie op korte termijn’
Of bij het uitblijven van behandeling een "medische noodsituatie op korte termijn" zal ontstaan, is een belangrijke vraag die de BMA-arts dient te beantwoorden. Dit begrip is echter onbekend in de medische wereld. Daarbij past het slecht bij de realiteit in de gezondheidszorg, waarbij uiterst terughoudend wordt omgegaan met harde voorspellingen over het beloop van ziekten. Behandelaars denken meer in graduele en dimensionele termen. In dit kader constateert het NJCM dat de omschrijving van dit begrip in de Vreemdelingencirculaire 200032 beter past bij het denken in de gezondheidszorg dan de omschrijving van dit begrip in het protocol van het BMA. Met name ten aanzien van de psychiatrische problematiek wordt de lat via de BOPZ te hoog gelegd. Medische behandelaars hebben vaak veel moeite met hoe het BMA omgaat met het begrip ‘medische noodsituatie op korte termijn’. De grens van drie maanden die hierbij door het BMA wordt aangehouden wordt als arbitrair gezien. Behandelaars stellen dat er medisch gezien geen uitspraak over kan worden gedaan, maar het BMA doet dit vervolgens wel in haar medisch advies. Behandelaars ervaren een dilemma: ‘Moet ik mij voor de gezondheid van de patiënt laten meetrekken en toch een absolute uitspraak doen, anders dan ik gewend ben? Of moet ik mij houden aan het onderbouwd nuanceren van uitspraken over het ziektebeloop?’ De absolute beoordeling die het BMA hanteert roept verontwaardiging op bij behandelaars. Daar komt bij dat het BMA zich vaak verschuilt achter de regelgeving van de IND, waardoor een echt professioneel debat niet ontstaat. Aanbeveling Het NJCM adviseert dat het BMA samen met ervaren vertegenwoordigers van de medische beroepsgroep zoekt naar consensus over het begrip ‘medisch noodsituatie op korte termijn’, hoe dit te beoordelen en hoe hierover te communiceren in contacten met behandelaars.
28
Idem, p. 4. Idem, p. 3. 30 Zoals nader toegelicht onder Ad. a. van deze nota ‘De anonieme bronvermelding c.q. vertrouwensarts’. 31 Expertise getoetst, de rol van deskundigenadvisering in de asielprocedure, Adviescommissie Vreemdelingenzaken, Den Haag, juli 2012, p. 59. 32 Vreemdelingencirculaire 2000 (supra noot 5). 29
6
5 Het verschil tussen theorie uitgeprocedeerde vreemdelingen
en
praktijk
bij
het
uitzetten
van
zieke
De gedwongen verwijdering van zieke uitgeprocedeerde vreemdelingen is een verantwoordelijkheid van de Nederlandse overheid. De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie is de eerst verantwoordelijke bewindspersoon. Voor de uitvoering van deze taak kan gerekend worden op de inzet van de Dienst Terugkeer & Vertrek (hierna: de DT&V). Bij gedwongen terugkeer van zieke vreemdelingen heeft het BMA in sommige gevallen als voorwaarde gesteld dat in het land van herkomst fysieke overdracht van de vreemdeling moet plaatsvinden dan wel dat de in Nederland ontvangen behandeling aldaar gegarandeerd dient te worden voortgezet. De IND dient zich er dan in zijn besluit van te vergewissen – vaak naar aanleiding van informatie van de DT&V – dat het mogelijk is dat de vreemdeling bij aankomst op het vliegveld aan de instelling wordt overgedragen.33 Er moet dus sprake te zijn van feitelijke toegang tot de medische zorg. De verantwoordelijkheid van de Nederlandse overheid strekt bij gedwongen terugkeer tot het moment dat de vreemdeling wordt overgedragen. Als de reisvoorwaarden niet kunnen worden vervuld, zal niet tot uitzetting worden overgegaan.34 De IND heeft aan voormelde vergewisplicht voldaan als in het besluit is toegezegd dat de vreemdeling niet wordt uitgezet indien de fysieke overdracht niet kan worden geregeld.35 Dit is de papieren werkelijkheid. In de praktijk leidt deze papieren werkelijkheid soms tot problemen voor de vreemdeling. Indien de IND het advies van het BMA overneemt en stelt dat een invulling aan de reisvoorwaarden kan worden gegeven, heeft de IND de facto voldaan aan zijn vergewisplicht. Vervolgens draagt de DT&V zorg voor de feitelijke overdracht van de vreemdeling naar het land van herkomst. Het daadwerkelijk uitzetten van de vreemdeling kan in de praktijk echter de nodige tijd in beslag nemen. Voor de zieke vreemdeling ontstaat in een dergelijk geval een periode van onrechtmatig verblijf in Nederland, want er vindt immers nog geen uitzetting plaats. Ook als niet aan de reisvoorwaarden kan worden voldaan en de vreemdeling dus niet kan worden uitgezet, heeft de vreemdeling geen rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000. Dit heeft tot gevolg dat hij is uitgesloten van sociale voorzieningen. De uitsluiting van niet rechtmatig verblijvende en niet rechthebbende vreemdelingen van de toegang tot sociale voorzieningen vloeit voort uit de Koppelingswet.36 Voor de vreemdeling rest vervolgens de illegaliteit of de mogelijkheid een nieuwe procedure te starten voor een buitenschuldvergunning. In deze procedure moet duidelijk zijn dat de vreemdeling en de betrokken instanties alle inspanningen hebben verricht om het vertrek uit Nederland te realiseren en dat is gebleken dat de voorgeschreven fysieke overdracht niet te realiseren is. En zo is de vreemdeling weer maanden, zo niet jaren, verder alvorens een beslissing op de aanvraag door de IND volgt en hij weet waar hij aan toe is met alle gevolgen van dien. Waar moet een hiv-patiënt die zijn onderdak kwijt is zijn medicijnen bewaren als hij geen koelkast meer heeft? Hoe komt iemand aan gezonde voeding, wanneer dat een belangrijke basis is voor zijn medische situatie? Hoe gaat het met de vreemdeling met psychotische klachten die geen voorzieningen meer krijgt en op straat belandt? Hoe kan geregeld worden dat een dakloze nierdialysepatiënt zich wel drie of vier keer per week in het ziekenhuis meldt voor zijn dialyses? Aanbeveling De theorie is: wie is uitgeprocedeerd, kan weg. Dit is echter niet de praktijk. Op dit moment is niet inzichtelijk hoeveel uitgeprocedeerde vreemdelingen in Nederland achterblijven nadat niet voldaan kan worden aan de vereisten van fysieke overdracht, alsmede in welke situaties van rijkswege opvang wordt verleend en op welke gronden. Het NJCM adviseert de staatssecretaris deze cijfers en de daarmee samenhangende problematiek in beeld te brengen door een onderzoek in te stellen en dit publiekelijk te publiceren in een rapport. Naar aanleiding van dit rapport kunnen maatregelen worden genomen om de leemte in de wet, zoals deze zich nu voordoet in de praktijk, te repareren.
33
ABRvS 1 december 2010, zaak nr. 201002688 /1/V3 en ABRvS 1 april 2011, zaak nr. 201101206/1/V1. Beantwoording Commissiebrief advisering BMA over zieke uitgeprocedeerde asielzoekers, 9 februari 2011, p. 3. 35 ABRvS 15 mei 2012, zaak nr. 201005686/1/V3. 36 Wet van 26 maart 1998 tot wijziging van de Vreemdelingenwet en enige andere wetten teneinde de aanspraak van vreemdelingen jegens bestuursorganen op verstrekkingen, voorzieningen, uitkeringen, ontheffingen en vergunningen te koppelen aan het rechtmatig verblijf van de vreemdeling in Nederland, Stb. 1998, 203. 34
7
6
Tot slot
In een rechtsstaat dient de bescherming van mensenrechten als een groot goed beschouwd te worden. Een zorgvuldige asielprocedure maakt hiervan onderdeel uit, met name als het zieke vreemdelingen betreft. Samenvattend komt het NJCM tot de volgende aanbevelingen:
Aanbeveling 1 Het NJCM adviseert de staatssecretaris om in overleg met de betrokken partijen de verschillende mogelijkheden te onderzoeken om de transparantie in de werkwijze van het BMA te vergroten. In dit verband acht het NJCM het volgende van belang: Ten eerste wordt geadviseerd om meer openheid te geven over de vertrouwensarts alsmede de bronvermelding en totstandkoming van het BMA-advies. Dit draagt bij aan meer inzicht en transparantie in de wijze van onderzoek, zonder dat de naam van de vertrouwensarts uit het land van herkomst bekend wordt gemaakt. -
Ten tweede wordt aanbevolen dat, indien uit de informatie die de vreemdeling naar voren heeft gebracht, al dan niet in de vorm van een contra-expertise, volgt dat gerede twijfel bestaat over de inhoud van door het BMA verkregen landeninformatie van een vertrouwensarts of International SOS, de vreemdelingenrechter de ruimte wordt gegeven eerder gebruik te maken van de mogelijkheid een – derde – deskundige te benoemen.
Aanbeveling 2 Het NJCM adviseert de staatssecretaris om nader onderzoek te verrichten naar de mogelijkheden om het BMA te positioneren als onafhankelijke deskundigenorganisatie die op geen enkele wijze verbonden is aan de overheid. Dit voorkomt de (schijn van) belangenverstrengeling en zal de gang naar het medisch tuchtcollege aanzienlijk verminderen.
Aanbeveling 3 Het NJCM adviseert de staatssecretaris in samenwerking met het BMA en de medische beroepsgroep een nieuwe invulling te geven aan het begrip ‘medische noodsituatie op korte termijn’. Daarbij dient te worden onderzocht of de grens van drie maanden niet zou moeten worden opgerekt of losgelaten.
Aanbeveling 4 Het NJCM adviseert de staatssecretaris om in een openbaar rapport inzichtelijk te maken hoeveel (uitgeprocedeerde) vreemdelingen achterblijven in Nederland, omdat niet is voldaan aan de gestelde reisvoorwaarden, en in hoeveel gevallen van rijkswege opvang wordt verleend en op welke gronden. Op grond van dit rapport kunnen concrete maatregelen worden genomen wat betreft de toegang tot sociale voorzieningen.
8
