Stichting voor Economisch Onderzoek der Universiteit van Amsterdam
Nederland Toezichtland – een economisch perspectief
dr. Barbara Baarsma Met medewerking van drs. José Mulder
Onderzoek in opdracht van Programma Andere Overheid/Commissie ‘Marktordening en economische sectoren’ Amsterdam, april 2005
SEO-rapport nr. 792 ISBN 90-6733292-5 Copyright © 2005 SEO Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.
Vooraf In het Programma Andere Overheid (PAO) geeft het kabinet aan langs welke lijnen de overheid zou moeten worden gemoderniseerd. De wijze waarop de overheid haar toezichttaken vormgeeft, is hier ook een onderdeel van. Eind 2004 is binnen PAO het project ‘Marktordening en economische sectoren’ van start gegaan. Dit project omvat tevens een economische analyse van het huidige Nederlandse toezichtregime, die onder voorzitterschap van Coen Teulings zal worden uitgevoerd. Deze notitie dient als input voor die analyse en beantwoordt vragen als: wat is toezicht?, wie zijn de toezichthouders?, wat is het probleem?, en wat zijn oplossingsrichtingen?
Summary In the action plan ‘Different Government’ (PAO) government takes a critical look at itself – at its tasks, powers and responsibilities, at its internal organisation and at the way its policies are put into effect. Reform is needed on various fronts, for instance on the way the government inspects and supervises markets, products and actors. Recently, PAO started a project to study the ordering of markets and economic sectors. One of the elements of this project is the economic analysis of the current Dutch supervisory regime (i.e., the market regulatory regime). This report serves as input for this economic analysis. We address questions such as: what is supervision and which supervisory bodies exist, what is the problem with the current regime and what are possible solutions?
Inhoud 1
Inleiding...................................................................................................................................... 1
2
Wat is toezicht?.......................................................................................................................... 3 2.1 Facetten van toezicht ..................................................................................................... 5
3
Het probleem............................................................................................................................. 9 3.1 De onder toezichtgestelden: bedrijven en burgers .................................................... 9 3.2 Toezicht in het governance debat .............................................................................. 11 3.3 Toezicht in het debat over publieke dienstverlening .............................................. 12 3.4 Toezichthouders ........................................................................................................... 13 3.5 Kabinet........................................................................................................................... 14 3.6 Het toezichtprobleem .................................................................................................. 15
4
Ruwe analyse............................................................................................................................ 21
5
Oplossingsrichtingen .............................................................................................................. 25 5.1 Oplossingsrichting 1: Meer marktwerking (in geval van moral hazard)............... 26 5.2 Oplossingsrichting 2: Meer rivaliteit in de semi-publieke sector........................... 30 5.3 Oplossingsrichting 3: Meer bemiddelings-rechtspraak (minder publiekrecht, minder verticale relaties).............................................................................................. 31 5.4 Oplossingsrichting 4: Overig ...................................................................................... 34 5.5 Tot slot........................................................................................................................... 35
Bronnen............................................................................................................................................... 37 Bijlage 1: De toezichthouders in vogelvlucht ................................................................................ 41 Bijlage 2: Zelfreguleringsinstrumenten ........................................................................................... 47
1
1
Inleiding
Nederland is in de jaren tachtig en negentig de weg ingeslagen van liberalisering, privatisering en deregulering. Deze keuze was mede gebaseerd op economische inzichten die aangeven dat – uitgaande van voldoende concurrentie – de private sector goedkoper produceert dan de overheid, private productie beter aansluit bij de wensen van de afnemers en er in de private sector meer innovatie is.1 Centraal voor het realiseren van deze doelstellingen is het creëren en het in stand houden van marktwerking (voldoende concurrentie, ontbreken van toetredingsbelemmeringen, prikkels voor technologische vernieuwing). Marktwerking komt niet altijd van zelf tot stand en in bestaande markten is een tendens tot monopolievorming niet altijd te vermijden. Toezicht op marktwerking is dus noodzakelijk. In deze notitie staat toezicht op marktwerking centraal, maar besteden we ook aandacht aan andersoortig toezicht. Er zijn immers nog veel meer vormen van toezicht. We noemen hier behalve de marktmeester nog zes soorten toezicht.2 -
toezicht op marktwerking/mededinging (de marktmeester);
-
toezicht op regeltoepassing (de controlerende toezichthouder);
-
toezicht op besteding publieke gelden (de financiële toezichthouder);
-
bestuurlijk/beleidsmatig toezicht (de sturende toezichthouder);
-
toezicht op kwaliteit (de kwaliteitsbewaker);
-
toezicht op de stabiliteit en integriteit van de sector (de bewakende toezichthouder);
-
het volgen van ontwikkelingen (de monitorende/signalerende toezichthouder).
Naast deze inhoudelijke redenen voor verschillende soorten toezicht, zijn er nog politiekpsychologische redenen voor toezicht. De public choice theorie stelt dat een politicus na 4 jaar graag een stempel gedrukt wil hebben op beleid.3 Hij zal er boven op zitten om te zorgen dat er niets fout gaat (een negatieve stempel wil hij kost wat kost voorkomen). Net als iedereen vinden ook politici en ambtenaren het eng om de controle uit handen te geven en risico te lopen. Als hoeder van het algemeen belang heeft de overheid waarschijnlijk extra moeite met het loslaten van activiteiten die tot voor kort nog door haar zelf verzorgd werden. De overheid tracht greep te houden op ontwikkelingen in geliberaliseerde, geprivatiseerde en verzelfstandigde sectoren om te voorkomen dat de kwaliteit van bepaalde voorzieningen niet 1 2 3
Megginson & Netter (2001) en Nickell (1996). Gebaseerd op: Twijnstra en Gudde i.s.m. KUB (1998). Buchanan (1968).
2
Hoofdstuk 1
langer gegarandeerd kan worden. Een belangrijk instrument daarbij is toezicht. Dit instrument is zelfs zo belangrijk geworden dat Nederland volgens velen een Toezichtland is geworden, of – zo stelt de cynicus – was het dat al van oudsher getuige het credo in het Nederlandse wapen ‘Je maintiendrai’ (ik zal handhaven). Deze notitie gaat over Nederland Toezichtland. Hoofdstuk 2 bakent het onderwerp af en Hoofdstuk 3 schetst het toezichtprobleem. In Hoofdstuk 4 passeren verschillende oplossingsrichtingen de revue. In de bijlagen is een (niet uitputtende, maar wel vermoeiende) lijst met verschillende toezichthouders opgenomen. We willen met de lijst niet zozeer een compleet beeld geven als wel een indruk geven van de veelheid (breed en diep) aan toezichthouders. Er zijn in de tekst enkele gevallen uitgelicht en in boxen geplaatst.
3
2
Wat is toezicht?
Wat is toezicht? Om een eerste idee te krijgen, werpen we een blik op de dikke Van Dale: toezicht is het waken dat een persoon of zaak zich gedraagt of bevindt, dat een handeling geschiedt, overeenkomstig een bepaalde norm. Centraal staat dus het handhaven van een norm. Die norm kan door de overheid in een wet of regel zijn opgelegd. Steeds als de overheid een nieuwe norm instelt (middels een wet of regel), is toezicht nodig om te kijken of de norm wordt nageleefd. Bij elke wet die de overheid uitvaardigt of bij elke regeling die wordt ingevoerd, wordt een toezichtrelatie gecreëerd. De opstapeling van toezicht – ook wel meervoudig toezicht – heeft dus ook te maken met de opstapeling van regel- en wetgeving. Van meervoudig toezicht is sprake wanneer meerdere toezichthouders zich vanuit verschillende toezichtkaders richten op hetzelfde toezichtobject. Tabel 1 toont dat er in de horecasector duidelijk sprake is van meervoudig toezicht. Tabel 1: Sociale veiligheid
Wetten, Regelingen en Toezicht in de horeca Landelijk: Toezicht dat voort vloeit uit allerlei wetten (bijv. de Drank- en Horecawet, de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus en de Gemeentewet). Lokaal: Toezicht dat voort vloeit uit allerlei regelingen (bijv. de Terassenverordening, de Leefmilieuverordening, de DHW-vergunning, de Nachtvergunning, de Ontheffing sluitingstijden, de Uitstallingenvergunning, de Exploitatievergunning, de Vergunning reclameverlichting, de Evenementenvergunning, het Nachtregister, de Gevelvergunning).
Dit toezicht wordt gehouden door o.a. de Politie, de Keuringsdienst v. Waren, de Welstand Bouw & Woningtoezicht en de Milieudienst. Voedsel veilig- Landelijk: heid Toezicht dat voort vloeit uit de Warenwet, de Hygiënecode Horeca, de Hygiënewijzer en dat wordt gehouden door de Keuringsdienst v. Waren en de Milieudienst Arbo-veiligheid Landelijk: Toezicht dat voort vloeit uit de Arbowet en het Arbobesluit, de Arbeidstijdenwet en de CAO Horeca en dat wordt gehouden door de Arbeidsinspectie en de UWV. Brandveiligheid Landelijk: Toezicht dat voort vloeit uit de Woningwet, het Bouwbesluit en de Arbowet. Lokaal: Toezicht dat voort vloeit uit de Bouwverordening, de Gebruiksvergunning, de Bouwvergunning en de Monumentenvergunning. Dit toezicht wordt gehouden door o.a. de Brandweer, Welstand, Bouw-& Woningtoezicht, Monumentenzorg en de Arbeidsinspectie.
4
Hoofdstuk 2
Milieu-veiligheid
Volksgezondheid
Landelijk: Toezicht dat voort vloeit uit de Wet Milieubeheer (Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer), het Besluit hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden, de Waterleidingwet, het Waterleidingbesluit, de Tijdelijke regeling legionellapreventie, de Meldingsplicht Milieuvergunning (evt. incl. verplichting vetafscheider, ontgeuringsinstallatie, energiebesparende maatregelen, waterbesparende maatregelen, akoestisch rapport, afvalstoffenscheiding). Toezicht wordt gehouden door o.a. de Milieudienst, VROM-inspectie en de Politie. Landelijk: Toezicht dat voort vloeit uit de Drank- en Horecawet, de Tabakswet, de Wet op de Kansspelen en de Aanwezigheidsvergunning kansspelen, de Warenwet, het Besluit veiligheid attractie- en speeltoestellen, de Opiumwet en de DHW-vergunning. Toezicht wordt o.a. gehouden door de VWA, Politie en Verispect.
Bron: http://www.horeca.org/smartsite.dws?id=6602
Artikel 5:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)4 omschrijft toezichthouders als personen die bij of krachtens wettelijk voorschrift belast zijn met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. De bevoegdheden van een toezichthouder staan vermeld in de artikelen 5:15 en verder van de Awb en betreffen onder andere het vorderen van inlichtingen, vorderen van inzage van zakelijke gegevens en bescheiden, betreden van plaatsen, onderzoek van zaken of vervoermiddelen en het vorderen van medewerking. Toezichthouders kunnen worden aangewezen zowel bij wettelijk voorschrift (direct in de genoemde verordeningen) als krachtens wettelijk voorschrift (op basis van de genoemde verordeningen). Een toezichthouder is dus een organisatie die in opdracht van de overheid optreedt als marktmeester, scheidsrechter of waakhond die het motief hebben om bepaalde normen te handhaven. Een andere veel gebruikte gebruikte definitie van toezicht komt van de Algemene Rekenkamer die toezicht omschrijft als het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de gestelde eisen, het zich vervolgens vormen van een oordeel daarover en het eventueel interveniëren naar aanleiding van dat oordeel. De SER (2005) definieert toezicht ruimer en onderscheidt drie elementen in toezicht: - Verticaal toezicht (de formele hiërarchische verantwoordingsstructuur die loopt van de politiek verantwoordelijke instantie (vaak de minister) naar de uitvoerende instelling). -
Intern toezicht (de verantwoording en controle binnen de instellingen zelf, de relatie tussen het bestuur en de controlerende organen).
4
Het bestuursrecht regelt de verhoudingen tussen overheid en burger. Hoofdstuk 5 gaat over handhaving.
Wat is toezicht?
5
Horizontaal toezicht (de inspraak van en informatievoorziening aan derde partijen zoals gebruikers en maatschappelijke organisaties).
-
PAO voegt een element toe aan de definitie van toezicht en ziet het behalve als een middel om de naleving van regels af te dwingen en de kwaliteit van beleid te verbeteren ook als een middel om risico’s te beperken.5 De toezichthouder heeft dus ook als taak om risico’s te reduceren (door certificering, politiewerk, etc.). Er zijn twee soorten toezicht als het gaat om risico’s: -
Toezicht gericht op de reductie van kwantificeerbare risico’s.
-
Toezicht gericht op angstreductie (de perceptie van risico’s staat centraal); het publiek verwacht hier publieke uitvoering (basale angsten waarvoor de burger beschermd dient te worden). Deze basale angsten zijn – als het gaat om veiligheid en orde – sinds 11 september 2001 toegenomen.
Toezicht gericht op angstreductie is vaak nog meer gestapeld dan toezicht gericht op kwantificeerbare risico’s. Angst domineert kleine meetbare risico’s. Als de meetbare risico’s leidding gevend zouden zijn in het beleid dan zou er ‘vijf keer’ zoveel toezicht zijn op het vervoer over de weg en ‘vijf keer’ minder bij het toezicht op luchtvaart. Box 1:
De twee kernbegrippen
Toezicht = het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel interveniëren naar aanleiding van dat oordeel. Toezichthouder = organisatie die in opdracht van de overheid optreedt als marktmeester, scheidsrechter of waakhond die het motief hebben het bewaken van de mededinging en/of bevorderen van marktwerking.
2.1
Facetten van toezicht
In deze paragraaf beschrijven we verschillende facetten van toezicht. Door die te benoemen en uit te schrijven wordt de betekenis van toezicht tevens duidelijker. Omdat er echter zoveel mogelijke facetten zijn, gaan we in deze paragraaf vooral in op markttoezicht.
5
PAO (2005).
6
Hoofdstuk 2
Er zijn tal van toezichthouders in Nederland. Van een algemene toezichthouders als de politie tot de kartelwaakhond NMa. Sommige letten op ‘iedereen’ zoals de Arbeidsinspectie en de brandweer, andere zijn alleen voor specifieke beroepsgroepen/branches zoals het Bureau Financieel toezicht bij o.a. notarissen (zie box 2). Ook zijn er organisaties die speciaal zijn opgericht voor het houden van toezicht, andere organisaties ‘doen het erbij’ (zoals gemeentes, provincies en de ministeries of het CPB dat alle onderzoeken die op basis van de OEIleidraad zijn uitgevoerd controleert). Markttoezichthouders zijn die toezichthouders die het bewaken van de mededinging en/of bevorderen van marktwerking als motief hebben. In Nederland gaat het dan om OPTA, NMa (inclusief de DTe en de Vervoerkamer), AFM en de Zorgautoriteit i.o.6 Box 2:
(meer dan) Genoeg toezicht?
Het notariaat kent sinds het inwerking treden van de nieuwe Wet op het Notarisambt per 1 oktober 1999 acht toezichthouders. (1) De Minister van Justitie (o.m. extern preventief toezicht doordat verordeningen van de KNB onderhevig zijn aan zijn goedkeuring). (2) De Kroon (extern repressief toezicht bij toepassing van haar bevoegdheid bij KB besluiten van de ledenraad, het bestuur of andere organen van de KNB te vernietigen). (3) De Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (de KNB heeft als publiekrechtelijke beroepsorganisatie verordenende bevoegdheid over vele onderwerpen, waaronder beroepsgroep bindende verordeningen, de bevoegdheden van de KNB in het kader van tuchtrechtelijke procedures en klachtbehandeling). (4) De Kamer van Toezicht en zijn voorzitter (extern en, gerekend naar zijn werking, deels preventief deels repressief toezicht; in totaal 19 bij elk van de 19 rechtbanken; bestuurlijk en tuchtrechtelijk toezicht op de naleving van al hetgeen de Wet op het Notarisambt betreft). (5) Het Bureau Financieel Toezicht (BFT) (extern preventief en repressief toezicht op het administratieffinancieel-economisch reilen en zeilen van een notaris, o.m. gericht op het doen naleven van de voor de notaris geldende solvabiliteitseis en de liquiditeitseis, en de beveiliging van door cliënten aan een notaris toevertrouwde gelden). (6) De inspectie van de registratie en successie (extern preventief en repressief toezicht op de naleving van de Registratiewet 1970. De inspecteur van de registratie en successie maakt q.q. deel uit van de Kamer van Toezicht). (7) De Nationale ombudsman (de ombudsman doet onderzoek naar en geeft een oordeel over gedragingen van bestuursorganen. Omdat is gebleken dat een notaris een bestuursorgaan is (vgl. de Algemene wet bestuursrecht) valt het notariaat ook onder het toezicht van de ombudsman.
6
Deze selectie is gemaakt door EZ. Er zijn echter nog meer markttoezichthouders, zoals de Pensioen- en Verzekeringskamer, het Commissariaat voor de Media, het Koninklijk Nederlands Instituut van Registeraccountants en het College Toezicht Zorgverzekeringen (waar de zorgkamer i.o. nu tijdelijk resorteert). Ook de Nederlandsche Bank heeft een toezichthoudende functie.
Wat is toezicht?
7
Onduidelijk is of de wetgever ook de notaris destijds bewust als bestuursorgaan voor ogen heeft gehad). (8) De ringvoorzitter (hij beslecht geschillen tussen een notaris en zijn cliënt over een declaratie van de notaris; dit toezicht is extern en repressief). Bron: SEO, 2004b.
Toezicht kent dus vele facetten. Zo is er intern7 en extern toezicht, ex post (repressief) en ex ante (preventief) toezicht, sectorspecifiek en generiek toezicht8, wettelijk (publiek) en zelfregulerend (privaat) toezicht9, horizontaal en verticaal toezicht en toezicht door lagere overheden en op rijksniveau. Deze facetten komen hieronder of anders in de volgende hoofdstuk aan bod. Bij markttoezicht zijn de regels gegeven en wordt gecontroleerd of die regels worden nageleefd. Toezicht kan zich richten op het competitief houden (generiek toezicht) of het competitief maken van een sector (specifiek toezicht). Generiek mededingingsrechtelijk toezicht functioneert het beste bij een bestaande, goed functionerende markt waarbij beoordeeld wordt of de markt blijvend voldoet aan de eisen van de Mededingingswet. In zijn algemeenheid dient hier te worden gewaakt voor het in stand houden van marktwerking door het voorkomen van machtsposities door concentratietoezicht, het verbieden van kartelvorming en het controleren van misbruik van machtsposities. Sectorspecifiek toezicht is toegesneden op een markt in transitie en op infrastructurele monopolieposities. De sectorspecifieke toezichthouder treedt op als ‘marktmeester’.10 Bij markten in transitie regelt hij de overgang van monopolie naar marktwerking. In het geval
7
8 9
10
Intern wordt bijvoorbeeld toezicht gehouden door de raad van commissarissen, kwaliteitscommissie, raad van toezicht, OR, MR, cliëntenraad etc. Zie bijv. Nera (2000). Het onderscheid tussen publiek en privaat is minder scherp dan het lijkt, omdat sommige publieke toezichthouders taken uitbesteden aan private partijen. Zo neemt BWT Consultancy Weert BV werkzaamheden op het gebied van Bouw- en Woningtoezicht over van gemeenten (vooroverleg met opdrachtgevers, welstand en de brandweer, bouwtechnische plantoetsing aan het Bouwbesluit, bouwinspecties, inspecties van gebruiksvergunningen, inspecties van sloopvergunningen waarbij asbest aanwezig is, controle van EPN-berekeningen tot en met de eindcontrole bij de oplevering). Twee andere voorbeelden zijn Verispect B.V. (een onafhankelijk inspectiebedrijf dat namens de rijksoverheid toezicht houdt op de naleving van de IJkwet, de Wet op de kansspelen en de Waarborgwet) en het bedrijf Steves (dat toezicht houdt op wettelijke ondernemersexamens). Van Damme en Eijlander (2000).
8
Hoofdstuk 2
van structurele monopolieposities corrigeert hij voor het ontbreken van marktwerking gebruik makend van prijs- en toegangsregulering. Zolang er een situatie blijft bestaan waarin bestaande ondernemingen zeggenschap hebben over de beschikbaarheid van en de toegang tot schaarse infrastructurele voorzieningen (netwerken) blijft sectorspecifiek toezicht opportuun. Het omslagpunt voor een markt in transitie zou dan worden bereikt wanneer de markt in een situatie van effectieve mededinging is aanbeland. Effectieve mededinging is echter niet scherp te omschrijven waardoor ook het omslagpunt niet scherp te bepalen valt. Er is dan ook niet zozeer sprake van een omslagpunt maar wel van een omslagzone.11 Dan is ook nog het onderscheid tussen ex ante en ex post toezicht relevant. Ex ante toezicht manifesteert zich in het geval van prijs- of toegangsregulering voorafgaand aan de eigenlijke vaststelling van de prijs. We spreken van preventief toezicht als het gaat om voorafgaande toestemming of goedkeuring van een voorgenomen prijs. Ex ante toezicht kan ook leiden tot een prijsstelling door de overheid. Ex post toezicht betekent dat de toezichthouder ingrijpt als de gewenste marktresultaten niet tot stand komen. Bijvoorbeeld in het geval van te hoge prijzen. Er is dan sprake van repressief toezicht. Een voorbeeld van een generieke markttoezichthouder is de NMa. De NMa handhaaft, op grond van de Mededingingswet, het verbod op kartels en het verbod op misbruik van economische machtspositie. Daarnaast toetst zij preventief fusies en overnames (ex ante toezicht). Een voorbeeld van een sectorspecifieke markttoezichthouder is de OPTA.12 OPTA houdt toezicht op de naleving van de wet- en regelgeving op het gebied van post en telecommunicatie. De belangrijkste taken en bevoegdheden zijn het aanwijzen van aanbieders met aanmerkelijke marktmacht, het beslechten van geschillen en het goedkeuren interconnectie- en eindgebruikerstarieven (ex ante toezicht), en toezicht op de postconcessie van TPG Post.
11 12
Dommering, Van Eijk, Theeuwes, Vogelaar (2001). Sectorspecifiek toezicht wordt vooralsnog als wenselijk beschouwd. Indien op termijn zou blijken dat de markt voor elektronische communicatienetwerken en -diensten voldoende functioneert, zal het toezicht onder het algemene mededingingsrecht worden gebracht.
9
3
Het probleem
Indien toezicht kosteloos en perfect kan worden georganiseerd is er geen enkele reden om niet op elke markt en voor elke sector een (specifieke) toezichthouder te plaatsen. Indien alle markten effectief zouden werken dan was elke vorm van toezicht overbodig. Maar toezicht is niet kosteloos en markten werken niet perfect en daarom dienen we zuinig om te springen met toezicht en het toezicht efficiënt te organiseren en toe te snijden op de maat van het probleem dat zich stelt. Volgens velen maakt de overheid deze afweging niet goed en heeft ze te veel toezicht in het leven heeft geroepen. Hier geven we eerst de percepties van allerlei actoren op Nederland als Toezichtland (Paragraaf 3.1 tot en met 3.5). Omdat deze actoren niet alleen met de overheid als marktmeester te maken hebben, maar ook met andere (in Hoofdstuk 1 genoemde) soorten overheidstoezicht, heeft dit hoofdstuk een wat bredere focus dan de andere hoofdstukken. In Paragraaf 3.6 vatten we het toezichtprobleem samen.
3.1
De onder toezichtgestelden: bedrijven en burgers
Dat ondernemers klagen over toezichthouders is algemeen bekend. Zo stelt het huisblad van de werkgevers (Forum): “[toezichthouders] zijn de laatste jaren als paddestoelen uit de grond geschoten en groeien als kool”.13 Dat journalisten zich kritisch opstellen en behalve over de kwantiteit in de kranten ook veel schrijven over de kwaliteit is ook niet vreemd. Voorbeelden hiervan zijn de mededingingsbeperkingen in de bouwsector die de NMa niet voldoende en niet snel genoeg onderkend heeft en het boekhoudschandaal van Ahold dat een smet op het blazoen van de AFM betekende. Andere niet-markttoezicht gerelateerde voorbeelden staan genoemd in box 3. Box 3:
Recente algemene toezichtproblemen in de media
Toezichtproblemen kunnen rekenen op warme belangstelling van de media. Twee berichten van begin maart luiden als volgt. Volkskrant 10 maart 2005, meer regels voor levensbeïndiging. Artsen die het leven beëindigen van patiënten hebben in de praktijk met veel meer zorgvuldigheidseisen te maken dan alleen de wettelijke regels (de Euthanasiewet noemt zes voorwaarden waaraan de arts moet voldoen). Ook de uitspraken over medische beslissingen van rechtbanken, tuchtcolleges en toetsingscommissies zijn geworden tot 13
Tunnissen (2003).
10
Hoofdstuk 3
(buiten)wettelijke criteria waaraan artsen zich behoren te houden. Niemand zal ontkennen dat toezicht juist bij een onderwerp als euthanasie nodig is, en er zal dan ook niet snel iemand zeggen dat er nu te veel toezicht is. Toch deed de Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot Bevordering der Geneeskunst onderzoek naar dit onderwerp en constateerde een grote stapeling aan toezicht. Het gevaar daarvan is dat er zoveel regels zijn dat het ondoenlijk is om er aan te toetsen, waardoor gewenste gedragingen minder vaak worden uitgevoerd of worden uitgevoerd zonder volledige toetsing met een kans gedragingen die slecht zijn voor het welzijn. Een ander, zeer schrijnend geval van stapeling van toezicht is het bericht in alle kranten over het onderzoek naar de dood van de 3-jarige peuter Savannah. Uit onderzoek van de Inspectie Jeugdzorg bleek dat één van de oorzaken voor de falende hulpverlening aan het kind was dat er zoveel verschillende toezichthouders (‘instanties’) betrokken waren bij de hulpverlening en dat deze instanties onvoldoende met elkaar communiceren. Een belangrijke les die uit deze zaak wordt getrokken is dat een gevaar van de stapeling van toezicht is dat de communicatie tussen de toezichthouders intensief en goed moet zijn, hetgeen hoge transactiekosten met zich meebrengt.
En de burgers, wat vinden die? Burgers voelen zich niet meer thuis in verticale relaties en eisen meer en meer horizontale relaties: weg met de betutteling en beknotting, meer inspraak en eventueel gedogen.14 Tegelijkertijd accepteren burgers steeds minder risico, waardoor de zorgplicht van de overheid al maar uitdijt. Sinds de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in Volendam is toezicht (zeker op gemeentelijke niveau) meer geïntensiveerd. Het gedogen neemt af; verticaal toezicht neemt toe. Burgers laveren dus tussen ‘Je maintiendrai’ en ‘Moet kunnen’. Kritiek van bedrijven en burgers (mede door de media verwoord) is zoals gezegd te verwachten. Wat daarentegen opvallend is, is dat vanuit verschillende gezaghebbende adviesorganen van de overheid de nodige kritiek is geuit. Zij doen dat in het governance debat (Paragraaf 3.2) en in het debat over de kwaliteit van de publieke dienstverlening (Paragraaf 3.3).
14
Gedogen is overigens niet het tegenovergestelde van toezicht. Volgens Bordewijk (2001) zit het gedogen ons in het bloed. “In de zeventiende eeuw waren door het drijven van calvinistische dominees andere godsdienstoefeningen dan die van de hervormde staatskerk verboden. In de meeste steden lieten de regenten die echter wel toe, als het maar niet te opzichtig gebeurde. Men gebruikte daarvoor gebouwen die van buiten niet als kerk te herkennen waren, de schuilkerken. In plaats van de wet te handhaven, gedoogden de regenten de verboden kerkdiensten, als het maar niet te opzichtig gebeurde.”
Het probleem
3.2
11
Toezicht in het governance debat
Meerdere adviesorganen schreven rapporten in het kader van het governance debat.15 In dit debat gaat het om de vraag wanneer en in welke mate de overheid van boven opgelegde sturing dient in te ruilen voor in overleg en samenwerking opgestelde sturing. Verdeling van verantwoordelijkheid over meerdere actoren, verzwakking van traditionele verantwoordingsmechanismen en problemen rond handhaving hebben in combinatie met een bedrijfsmatige rolopvatting geleid tot onduidelijkheid en spanningen.16 Enerzijds is er het pleidooi voor meer verticale sturing door steviger op te treden als toezichthouder en handhaver en minder te gedogen, en anderzijds juist het pleidooi voor meer horizontale sturing middels samenwerking en zelfsturing. Het governance debat is dus breder dan de toezichtdiscussie; het omvat ook sturingsvragen. Relevant met betrekking tot toezicht is dat volgens veel deelnemers aan het governance debat door een overgang naar meer horizontale sturing minder verticaal toezicht nodig zal zijn. Andere deelnemers aan het governance debat richten zich niet zo zeer op de tegenstelling verticaal-horizontaal als wel op de gelaagde Nederlandse toezichtstructuur. In het jaarverslag over 2003 liet de vice-president van de Raad van State zich uitermate kritisch uit over de oncontroleerbare tussenlaag van rekenmeesters, toezichthouders, managers die er voor zorgen dat de uitvoerders van beleid (leraren, artsen en agenten) niet meer worden aangesproken op hun verantwoordelijkheid maar worden overladen met controle formulieren (“Controle wordt op controle gestapeld.”). Het ministerie van BZK, waaronder PAO valt, is niet minder kritisch in een interne notitie van juni 2004 over interbestuurlijke verhoudingen: “Er is dringend behoefte aan een visie op de provinciale rol. Vooral de rol van de provincie op het gebied van toezicht vraagt om herijking. De nationale overheid moet zich minder laten leiden door incidenten en niet in een controlekramp schieten als er lokaal iets mis gaat. Dat verergert alleen de problemen.” De notitie pleit voor effectief en waar mogelijk decentraal en eenduidig toezicht en pleit tegen stapeling van toezicht. Het Rijk moet volgens de notitie geen verantwoording afleggen over gedecentraliseerde taken. Ministers moeten tegen de Tweede Kamer durven zeggen: “Daar 15
16
Het governance debat wordt al enkele jaren in Nederland gevoerd en gaat over het bestuur van, het toezicht op en de verantwoording door organisaties. Governance sluit aan bij de feitelijke ontwikkeling van verticaal bestuur naar horizontaal bestuur (horizontalisering). In de Engelstalige literatuur over dit onderwerp spreekt men over een ontwikkeling van government naar governance. Drie rapporten waarin dit debat staat beschreven zijn bijvoorbeeld: De Maatschap Nederland (2001), Na Paars een andere Sturingslogica (2002) en Bevrijdende Kaders (2002). Akkermans, 2003, p. 18.
12
Hoofdstuk 3
ga ik niet over; daar moet de gemeenteraad het lokale bestuur op aanspreken.” Zolang dat niet systematisch gebeurt, zal de neiging bestaan nieuwe protocollen in te voeren en nieuwe regels te creëren. Wel kan de minister signalen geven aan andere bestuurslagen, aldus de BZK-notitie. Recent – in januari van 2005 – sloten de verschillende bestuurslagen vertegenwoordigd door BZK/IPO/VNG een gedragscode af (Code Interbestuurlijke Vernieuwingen).17 Hierin spraken de bestuurders en ambtenaren af dat verticaal interbestuurlijk toezicht efficiënt moet worden ingericht: “Dat betekent in beginsel: toezicht door één toezichthouder en dus geen stapeling van toezicht.” Ook spraken zij af: “Voorkom dubbele sturing (sturing op het ‘wat’ i.p.v. het ‘hoe’) en zakelijke verhoudingen via prestatie- en outputafspraken, elkaar aanspreken op resultaten.”
3.3
Toezicht in het debat over publieke dienstverlening
Weer andere adviesorganen hebben toezicht onder de loep genomen vanuit het perspectief van de publieke dienstverlening. De gedachte is dat de overheid van alles wil als publiek ondernemer, maar dat de instrumenten ontbreken om die ambities waar te maken. Toezicht is dan het middel om alsnog invloed op de dienstverlening uit te kunnen oefenen. De WRR stelt in het rapport ‘Bewijzen van goede dienstverlening’ dat “de nadruk nu teveel ligt op het controleren en afrekenen. Dat leidt tot verspilling, middelmatige prestaties en een verstikkende stapeling van toezicht en verantwoording. Bovendien leidt het af van waar het echt om zou moeten gaan: betrokken zorg en goede dienstverlening aan de burgers, cliënten en patiënten.” In een ontwerpadvies van de SER stelt de Commissie Ondernemerschap in Publieke Dienstverlening dat toezicht vaak versnipperd is en dat de toezichthouders op verschillende detailniveaus controleert. Bovendien is er, zo stelt de SER, (te) veel toezicht en geven toezichthouders soms tegenstrijdige adviezen. Deze stapeling van toezicht en verantwoording leidt alleen maar tot verstikking en onduidelijkheid (p. 39: “accountable to many is accountable to none”). Stapeling van verticaal toezicht vormt volgens de SER een grote belemmering voor de ontwikkeling van ondernemerschap in publieke dienstverlening en moet daarom worden 17
http://www.vng.nl/Documenten/Extranet/Bjz/Bb/civBZKNedcompleet.pdf
Het probleem
13
teruggedrongen: “Dat vraagt om stroomlijning van toezicht. Het verticale toezicht kan gerichter en selectiever worden toegepast naarmate de interne controle en de horizontale verantwoording effectiever functioneren.”
3.4
Toezichthouders
Ook de toezichthouders zelf zijn kritisch. Docters van Leeuwen (2000) – de directeur van de AFM – spreekt van een golf van controlitis. Deze golf ontstaat als volgt. Met het beleid is niets mis, zo is de heersende opvatting onder ambtenaren, het komt immers op een legitieme wijze tot stand. Het gaat mis bij de uitvoering ervan. Door middel van een stevig stelsel van toezicht en controle moet de uitvoering in het gareel worden gehouden. Dat toezicht wordt bij voorkeur hiërarchisch ingevuld. Ook de AFM is zich bewust van haar groeiende macht vanwege de uitbreiding van de toezichttaken en het aantal partijen dat onder toezicht komt te staan. Recent organiseerde AFM zelfs een middag op de hei (in de Amsterdamse Meervaart) om over een nieuwe identiteit te praten.18 Andere toezichthouders zien de stapeling ook als een probleem en pleiten voor meer samenwerking tussen toezichthouders. We werken nu nog te veel langs elkaar heen, aldus een teamleider van de Algemene Inspectiedienst (LNV) op de site van PAO.19 Op dezelfde site pleit de inspecteur-generaal van de Arbeidsinspectie en Inspectie Werk&Inkomen voor het in één hand leggen van het bestuurlijk en ambtelijk toezicht bij zware ongevallen. Maar, vraagt hij zich af, wie is bereid om zijn verantwoordelijkheden af te staan zolang dat wordt gezien als vermindering van macht? De directiesecretaris van de Inspectie van Verkeer en Waterstaat geeft nog een reden voor de moeizame samenwerking. Het streven naar samenwerking is niet geïnstitutionaliseerd. “Elk ministerie heeft z’n eigen werkplan en prestatiecontract. De gezamenlijke inspecteurs-generaal zouden zich in hun jaarwerkplannen moeten vastleggen op minimaal 25% tijdbesteding in samenwerking met andere inspecties.” Zolang er geen stok achter de deur is, zal het nog heel lang duren voor structureel samenwerken realiteit is, aldus ook het Afdelingshoofd Overheden Noord-Brabant van de VROM-inspectie Zuid op de PAO-site.
18 19
Van der Marel (2005b). http://www.andereoverheid.nl/AndereOverheid/Web/Specials/Special+Inspecties.
14
Hoofdstuk 3
Toch komt hier en daar wel samenwerking van de grond, zoals bij de gezamenlijke wegcontroles van zes toezichthouders.20 Een ander voorbeeld zijn de tien pilot projecten van PAO om samenwerking te bevorderen (project gezamenlijke bedrijfsbezoeken Rijksinspecties).21
3.5
Kabinet
Het laatste woord is aan het kabinet zelf. Markttoezicht heeft sinds het MWD-traject ‘Zicht op toezicht’ in de recente politieke discussie relatief veel aandacht gekregen en er zijn op dat gebied ook veel relevante onderzoeksrapporten beschikbaar. Tevens is op 8 oktober 2003 een motie ingediend door Heemskerk cs. over de positionering van toezichthouders, de beschikbare juridische instrumenten en de kosten en baten van toezicht.22 De motie is aangenomen (alleen de leden van de aanwezige leden van de LPF stemden tegen).23 De minister van EZ heeft de motie uitgevoerd, maar heeft zich daarbij beperkt tot markttoezichthouders. Gezien het feit dat er in Nederland enkele honderden toezichthouders zijn, was dit een noodzakelijke stap. Inmiddels is het project afgesloten en heeft EZ in 2004 ter invulling van de motie een brief aan de Tweede Kamer gestuurd.24 Bespreking in de Tweede Kamer van deze brief en de achterliggende rapporten was voor een kamerlid aanleiding voor de vraag of er een indicatie te geven is van hoeveel markttoezichthouders er bestaan en hoeveel toezichthouders er op andere maatschappelijke (non-profit) sectoren zijn?25 De staatssecretaris van Economische Zaken antwoordde dat een nauwkeurige schatting van het aantal toezichthouders op markten en binnen non-profit sectoren moeilijk is te maken en afhankelijk is van de gehanteerde definities. In de bijlage geven wij een overzicht dat bedoeld is om de verscheidenheid en veelheid van toezichthouders aan te geven. Het kamerlid vervolgde en vroeg of de regering dit aantal ook erg hoog acht? De staats
20
21 22 23 24
25
De VROM-inspectie, de Algemene Inspectie Dienst, de Arbeidsinspectie, de Inspectie Verkeer en waterstaat, de Koninklijke Landelijke Politiedienst en de Douane. http://www.andereoverheid.nl/inspecties. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, Motie van het Lid Heemskerk c.s., 29 200 XIII nr. 5. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, Stemmingen, 29 200 XIII nr. 13. In het kader van het project zijn 3 onderzoeken verricht (SEOR-ECRI (2004), KPMG (2004), Oxera (2004)) die uitmondden in de brief van het ministerie van Economische Zaken ‘Visie op markttoezicht’ dd. 18 juni 2004. Tweede Kamer, 2004-2005, 29800 XIII nr. 36.
Het probleem
15
secretaris: “Het kabinet is niet van mening dat er in algemene zin teveel toezichthouders zijn. De wetgever heeft redenen gehad om die toezichthouders in het leven te roepen. Wel heeft dit kabinet duidelijke doeleinden gesteld om de administratieve lasten, die mede kunnen voortkomen uit toezichtactiviteiten, te verminderen.” Het lijkt er op dat het kabinet (nog) niet de urgentie ervaart die spreekt uit de hierboven aangehaalde onderzoeken en visiedocumenten en die leeft bij onder toezichtgestelden en toezichthouders.
3.6
Het toezichtprobleem
Het belangrijkste probleem van toezicht is dat het (veel) geld kost en dat dat slechts besteed is als er te weinig baten tegenover staan. Tabel 2 geeft een overzicht van de kosten en baten van markttoezicht. Tabel 2: Kosten
Kosten en baten van markttoezicht − − − −
−
−
Baten
−
Personeel, gebouwen, overige kosten Directe administratieve kosten van toezichthouder Directe nalevingskosten van bedrijven (algemeen (compliance) en voor specifieke onderzoeken (consultants)) Economische kosten voor de betreffende markt (negatieve marktimpact): − Allocatieve inefficiëntie − Productieve inefficiëntie − Verstoring van marktprikkels (negatief effect op dynamische concurrentie/innovatie) − Verminderde productkwaliteit − Beperking van marktwerking Indirecte reguleringskosten: − Rechtsonzekerheid (Kosten van reguleringsfalen kunnen ontstaan door foutieve regulering, maar ook door onzekerheid over toekomstige regulering als de tijdshorizon van vastgestelde regulering afwijkt van de levensduur van de activa) − Kans op regulatory capture Sociale kosten (indien relevant): − Verdelingskosten − Leveringsonzekerheid − Negatief effect op kwetsbare consumenten − Andere negatieve externe effecten Economische baten voor de betreffende markt (positieve marktimpact): − Allocatieve efficiëntie − Productieve efficiëntie
16
Hoofdstuk 3
−
−
− Verbeterde dynamische concurrentie/innovatie − Verbeterde productkwaliteit − Bevordering van marktwerking Indirecte reguleringsbaten: − Rechtszekerheid − Afschrikeffecten − Verbeterde kwaliteit van regulering door meer kennis Sociale baten (indien relevant): − Gelijke inkomensverdeling − Leveringszekerheid − Positief effect op kwetsbare consumenten − Andere positieve externe effecten
Bron: Oxera (2004); SEOR-ECRI (2004).
Indien met het creëren van een toezichthouder reguleringsfalen ontstaat dat sterker is dan het marktfalen dat de toezichthouder tracht te corrigeren, is sprake van toezichtfalen. Er zijn verschillende verschijningsvormen van toezichtfalen: (a)
(b)
(c)
(d)
26
Er is te veel toezicht. Dit kwam hierboven al aan de orde; het gaat om onnodig en te verticaal toezicht voor zaken die beter en/of efficiënter zonder toezichthouder geregeld kunnen worden. Daarnaast kan te veel toezicht ook leiden tot maatschappelijke verlamming: de grijze cellen van de gecontroleerden komen tot stilstand. Er is meervoudig toezicht. Ook dit falen werd hierboven al genoemd (stapeling van toezicht). Het kan leiden tot hoge administratieve lasten en het risico van tegenstrijdige regels als een actor met meerdere toezichthouders te krijgen heeft. Er is gevaar dat de toezichthouder gevoelig blijkt voor (financiële) verlokkingen en een oogje dicht knijpt (fraude en corruptie). Een gevaar van de vele toezichthouders is ook de gevoeligheid voor corruptie. Uit onderzoek van de Rekenkamer blijkt het toezicht op de vele miljoenen die door VROM per jaar aan bodemsanering worden gespendeerd slecht is.26 Dat komt door onkunde en fraude van milieuadviseurs van de overheid. Er is verkeerd toezicht door bijvoorbeeld een informatie-achterstand van de overheid ten opzichte van de sector kunnen averechtse of inefficiënte regels worden gesteld. Toezicht is mensenwerk en daarom niet perfect. Hij kan bijvoorbeeld ingrijpen in een situatie waarbij het niet nodig is (bijvoorbeeld een toezichthouder grijpt in omdat hij
Ten Hoove (2005). Overigens heeft de VROM-inspectie zelf ook al vele jaren op strafbare feiten gewezen (aannemers, grondreinigers en overheidsadviseurs die samen milieuregels ontduiken, door bijvoorbeeld een onnodige saneringen te eisen om onrust onder bewoners te bezweren).
Het probleem
(e)
(f)
(g)
27
28 29 30
17
vermoedt dat er sprake is van collectieve dominantie27, terwijl dat niet het geval is). Bij ex ante toezicht zit de toezichthouder dichter op de huid van de sector en bestaat een hoger risico van ingrijpen waar het niet nodig is. Maar dit risico van een foute beslissing wordt bij de ex ante toezichthouder eventueel gecompenseerd door de baten die verbonden zijn aan een snelle beslissing en aan de creatie van zekerheid in de markt. Bij ex post toezicht is de basisveronderstelling dat de markt in principe effectief werkt. Deze basisveronderstelling leidt er toe dat het risico dat niet wordt ingegrepen waar het wel nodig is, groter is bij de ex post toezichthouder. Maar als de veronderstelling klopt dat markten bij benadering inderdaad effectief werken, is dit risico klein. Sommige toezichthouders geven het verkeerde voorbeeld (overheden of publieke instellingen die zich zelf niet aan de regels houden). Hierdoor wordt de mate waarin burgers en bedrijven zich willen houden aan opgelegde regels van toezichthouders sterk ondermijnd. Uit een onderzoek van de Stuurgroep ‘Handhaven op niveau’ blijkt dat de overheid regelmatig de eigen regels overtreedt en dat inspecteurs de overheid minder goed controleren dan burgers en bedrijven.28 Meer dan de helft van de overtredingen door de overheid heeft betrekking op milieu, verkeer en arbeidsomstandigheden, maar het komt ook op terreinen als aanbestedingsbeleid voor.29 Toezicht is verslavend. In de discussie over de agenda van NMa voor 2005 heeft dit toezichtfalen een rol gespeeld. Met betrekking tot mededingingstoezicht geldt dat het ingrijpen van de NMa op korte termijn weliswaar de negatieve gevolgen van machtsposities beperkt, maar op de lange termijn draagt het juist bij aan de instandhouding ervan, omdat de lagere winsten toetreding ontmoedigen. Dat brengt het risico met zich mee van een ontwikkeling naar een toezichteconomie, waarin mededingings- en andere autoriteiten de rol van het marktmechanisme overnemen. De toezichthouder is niet altijd onafhankelijk en er kan sprake zijn van belangenverstrengeling. De toezichthouder ontleent zijn financiële bestaanrecht aan de ondertoezichtgestelden.30 De OPTA en de AFM worden nagenoeg geheel gefinancierd door de markt, c.q. de bedrijven waarop het toezicht wordt uitgeoefend. Hoe beter de toezichthouder Er is sprake van collectieve dominantie als een groep van twee of meer ondernemingen een positie heeft die hen in staat stelt de instandhouding van een daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan te verhinderen door hun de mogelijkheid te geven zich in belangrijke mate onafhankelijk van hun concurrenten, hun leveranciers, hun afnemers of de eindgebruikers te gedragen. NRC (2005a). NRC (2005b). Van der Marel (2005a).
18
Hoofdstuk 3
zijn (preventieve) werk doet, hoe minder boetes. Dit levert een paradox op: degenen die zij wettelijk moeten controleren zijn degenen die hun bestaansrecht geven. Belangenverstrengeling is ook een probleem Zo vreest de Rekenkamer dat bij de AFM sprake is van belangenverstrengeling, omdat leden van de Raad van Toezicht die het AFM-bestuur en hun beleid controleren belangrijke nevenfuncties hebben bij beursfondsen die onder toezicht staan. De AFM vindt de kritiek onterecht omdat er waarborgen zijn om belangenverstrengeling tegen te gaan (betreffende lid van RvT neemt afstand van ‘besmet’ dossier). De NMa leeft niet direct van de boetes die worden uitgedeeld (die vloeien immers naar de staatskas), maar het politieke draagvlak voor de organisatie neemt wel toe naarmate de staatskas beter gevuld raakt. (h) Er is te veel door incidenten gedreven toezicht. Dit speelt met name bij de Tweede Kamer die zich door de focus op incidenten bemoeit met toezicht op zaken die op lokaal of regionaal niveau spelen of waar de overheid niets mee te maken heeft. Deze houding van het parlement leidt ertoe dat er meer toezicht in het leven is geroepen dan nodig is. Ook leidt het tot kostenverhogingen (zie de bemoeienis met de uitvoering van de Betuwelijn). In het jaarverslag van de Raad van Staten stelt de heer Tjeenk-Willink dat de Tweede Kamer naast medewetgever te vaak medebestuurder wil zijn.31 Hij ziet dat het incidentalisme en daardoor de willekeur toeneemt. “De aandacht voor het incident gaat ten koste van de parlementaire aandacht voor wetgeving.” Parlementariërs laten zich in beslag nemen door incidenten die door journalisten worden aangedragen. Er is sprake van een prisoner’s dilemma: ‘Het is beter als geen elk kamerlid ingaat op een mediabericht, maar als iemand er op ingaat, is het beter dat ik het doe.’ Wie een blik werpt op de kamervragen die zoal gesteld worden, kan het niet oneens zijn met de vice-president van de Raad van State. Kamerlid Eerdmans (LPF) ergerde zich dermate aan de hoeveelheid en aard van de kamervragen dat hij in 2004 een overzicht van de meest opvallende (lees: slechte) vragen publiceerde. De top 3 luidt als volgt:32 1. Vragen aan de minister van Justitie over ‘een tenenlikker in Rotterdam’ (ingezonden 6 augustus 2004); 2. Vragen aan de minister van Verkeer en Waterstaat over ‘zebrapaden in de gemeente
31 32
Raad van State (2004); NRC (2004); Volkskrant (2004). Zie Juridisch Dagblad, 23 december 2004 (www.juridischdagblad.nl).
Het probleem
19
Eemsmond’ (2 september 2004); 3. Vragen aan de minister van Economische Zaken over de ‘postcodeproblematiek in Moerdijk’ (17 november 2004). Eerdmans zelf stelde o.a. de kamervraag aan BZK: wat kost een kamervraag? Minister Remkes antwoordde: 1.750 euro per vraag. De bijna 2.100 kamervragen kostten de Staat in 2004 3,6 miljoen euro. In 2005 gaan de kamervragen gewoon door en op 17 januari 2005 vroeg Vendrik (Groen Links) aan Brinkhorst of hij niet van mening was dat ouders of verzorgers het gebruik van mobiele telefoons door kinderen aan banden gelegd moet worden. Heeft de Tweede Kamer hier wel iets mee te maken? Recent werd ook gepleit voor meer markttoezicht.33 Volgens PvdA-er Ferd Crone is er in het bankwezen een toezichthouder nodig zoals de Opta in de telecomsector. “Die moet niet gaan controleren of ze concurreren, maar of de tarieven niet te hoog zijn.” Dit is een typisch geval van onnodig markttoezicht, omdat de Nederlandsche Bank, de AFM en de NMa dit probleem kunnen aanpakken. In box 4 geven we enkele voorbeelden van een overheid die mede op basis van incidenten te snel naar te veel (niet-markt)toezicht grijpt. Box 4:
Kritiek op de overheid: te veel en te snel grijpen naar toezicht
De reactie van de Tweede Kamer op het recente drama van een vrouw die via internet pijnstillers bestelde bij een internetarts en vervolgens bewust een overdosis nam en stierf, is typerend voor de te snelle greep naar te veel toezicht (ANP 15 maart 2005). De reactie van de meerderheid van de Tweede Kamer was om minister Hoogervorst te vragen om een wettelijk verbod op verkoop van alle medicijnen via internet door Nederlandse artsen. Deze reflex naar maximaal ingrijpen op basis van een incident is klassiek en heet incidenten politiek. Jammer want men realiseert zich onvoldoende dat door het instellen van een verbod het probleem niet is opgelost. De verkoop van medijcijnen via internet is met een Nederlands verbod immers nog gewoon mogelijk via Belgische of Engelse sites en de bestelde medicijnen worden vervolgens gewoon in Nederland bezorgd. Bovendien houdt men geen rekening met de hoge handhavingskosten (een verbod drukt activiteiten altijd in de illegaliteit met alle handhavingsproblemen vandien). Ten slotte kan verkoop van sommige medicijnen in sommige gevallen juist erg handig en verstandig zijn, zoals bij herhaalrecepten bij de huisarts. De huisarts kan dan via het dossier van de patiënt goed vinger aan de pols houden. Het nadeel van het instellen van een verbod is dat men stopt met te denken over dit soort (maatwerk) oplossingen. Bovendien kan het tuchtrecht hier uitkomst bieden (en zal dat in de onderhavige zaak toegepast worden) en heeft de artsenorganisatie KNMG al gedragsregels voor het voorschrijven via internet opgesteld (‘nee, tenzij...’). Een ander recent voorbeeld is de discussie over Iederwijsscholen. In reactie op de onvrede in de Tweede Kamer over de snelle groei van het aantal Iederwijsscholen, plaatst minister Van der Hoeven alle particuliere scholen per augustus 2005 onder volledig toezicht van de onderwijsinspectie (Volkskrant, 23 maart 2005). 33
Financieele Dagblad (2005).
20
Hoofdstuk 3
Ook met betrekking tot de berichten over de wantoestanden in verzorgingstehuizen is volgens belanghebbenden sprake van een Pavlov reactie van de Tweede Kamer: meer toezicht, maar zo stellen de belanghebbenden: “inspecteurs wassen geen mensen” (Friese Dagblad, 10 maart 2005). Dat inspecteur-generaal Kingma van de Inspectie voor de Volksgezondheidszorg stelt dat 90 procent van de verpleeghuizen door gebrek aan regels en controle geen goede zorg kan geven (Volkskrant, 23 maart 2005), valt bij de betrokkenen dan ook niet in goede aarde (Barend en Van Dorp, RTL 4, 29 maart 2005).
21
4
Ruwe analyse
Het uitgangspunt van de analyse is dat het introduceren van toezicht alleen dan aan de orde is als sprake is van een falende markt, dat wil zeggen dat er geen mogelijkheid is om de controle op naleving van bepaalde wetten via maatwerk door partijen zelf te laten regelen. Traditioneel stuurt de overheid op basis van verticale relaties, waarbij de overheid op basis van publiekrecht eenzijdig dwang kan opleggen. Deze eenzijdigheid leidt tot informatieasymmetrie (bij eenzijdige dwang zijn de voorkeuren ‘gedwongen’ en niet helder). Informatiescheefheid is een belangrijke bron van marktfalen die zich uit in problemen van verborgen informatie (averechtse selectie) en verborgen actie (moral hazard) een rol spelen.34 Deze informatieasymmetrieën verplaatsen zich door de hele hiërarchie, omdat tussen elke twee opeenvolgende lagen sprake is van een principaal-agent probleem. De principaal-agent theorie kan nuttige inzichten verschaffen met betrekking tot het oplossen van de toezichtproblematiek. De theorie heeft als basis twee veronderstellingen. -
De eerste veronderstelling is dat er in de relatie tussen de principaal (opdrachtgever) en de agent (opdrachtnemer) een belangentegenstelling is, waarbij de agent andere belangen nastreeft dan de principaal voor ogen heeft.
-
De tweede veronderstelling is dat de principaal niet bij machte is om de activiteiten en doelen van deze activiteiten van de agent te achterhalen, omdat de principaal niet over voldoende informatie beschikt. Het is voor de principaal te kostbaar om alle activiteiten van de aan hem ondergeschikten tot in het kleinste detail te bewaken.
Het resultaat van deze informatie-assymetrie is dat er ondoelmatigheid optreedt. Agenten kunnen van de aanwezigheid van een discretionaire beslissingsruimte (dat wil zeggen bevoegdheden die ruimte overlaten aan eigen inzicht en beslissingen; er zitten dus subjectieve elementen aan) gebruik maken door tot op zekere hoogte hun eigen doelstellingen te verwezenlijken en niet die van de principaal.
34
Averechtse selectie speelt zich op markten af voordat transacties zijn afgesloten en kan tot gevolg hebben dat de goede kwaliteit wordt verdreven door de slechte kwaliteit (denk aan de verkoop van tweedehands auto’s). Verborgen actie is niets anders dan opportunistisch gedrag van de beter geïnformeerde partij, die zijn eigen situatie tracht te verbeteren ten koste van de andere partij nadat een contract eenmaal is afgesloten (denk aan verzekeringsproblemen: “Fire insurance encourages arson, automobile insurance encourages accidents, and disability insurance encourages dismemberment.”).
22
Hoofdstuk 4
Moral hazard is géén reden voor overheidsingrijpen (als de markt de informatie niet kent, dan kan de overheid het al helemaal niet te weten komen). Adverse selection kan wel een reden zijn voor overheidsingrijpen vanwege het comparatieve voordeel van de overheid dat ze dwingend plichten kan opleggen. Bij averechtse selectie heeft de overheid een taak om te voorkomen dat het risicodraagvlak te zeer versmald. De overheid kan met haar geweldsmonopolie goede risico’s dwingen om solidair te zijn met de slechte risico’s zodat het risicodraagvlak in tact blijft. Teulings et al. (2003)35: “Het dilemma dat verbonden is aan het mitigeren van averechtse selectie komt in feite neer op het laten prevaleren van concurrentie (in de wetenschap dat privaat initiatief de informatie levert over kwaliteitsverschillen) versus een verplichte collectieve verzekering (omdat concurrentie tussen aanbieders leidt tot ongewenste gevolgen voor de inkomensverdeling en extra, verspilde kosten van het boven water krijgen van informatie).” Bij elke principaal agent relatie bestaat de kans op moral hazard. De opdrachtnemer kan zich niet geloofwaardig binden om handelingen te ondernemen die het belang van de opdrachtgever dienen en zich te onthouden van acties die dat belang schaden. Afspraken (‘contracten’) over deze handelingen zijn niet geloofwaardig omdat de opdrachtgever niet goed kan nagaan of de opdrachtnemer zich aan deze afspraken heeft gehouden. Moreel gevaar wordt vaak bestreden door het introduceren van allerhande toezicht. De opdrachtnemers en toezichthouders kunnen hun informatievoorsprong echter uitbuiten door samen te spannen ten koste van het publieke belang. Hetzelfde geldt voor opdrachtnemers in verschillende lagen in de ambtelijke hiërarchie. Alhoewel moreel gevaar in zowel de private als publieke sector voorkomt en moreel gevaar geen sterke reden is voor overheidsingrijpen, kent moreel gevaar wel een extra dimensie in de overheidssector. Moreel gevaar is namelijk vaak een belangrijk probleem bij het borgen van publieke belangen. Zolang de overheid niet over betere informatie beschikt dan de private sector, voegt het extra instrument van de overheid – publiekrechtelijke dwang – weinig toe aan de disciplineringsinstrumenten die de particuliere sector ter beschikking heeft. Het disciplineringsinstrument bij uitstek is concurrentie, omdat daarmee niet-verifieerbare informatie boven tafel komt die voldoende is om transactiepartners te disciplineren. In het geval van concurrentie beschikt de opdrachtgever namelijk over de ‘exit’-optie (conform de
35
De twee hierna volgende alinea’s zijn tevens gebaseerd op deze publicatie.
Ruwe analyse
23
exit-voice-loyalty theorie van Hirschman36): hij kan stemmen met de voeten door over te stappen naar alternatieve aanbieders wanneer ze ontevreden zijn over de geleverde output en hoeft niet naar de rechter te stappen. Zo genereert concurrentie op een transparante markt informatie over inspanningen van opdrachtnemers, waardoor moreel gevaar wordt bestreden en integriteit van besluitvorming wordt bevorderd. In feite verschaft concurrentie informatie over de kwaliteit van niet-verifieerbare, en dus niet contracteerbare, output.37 Los van het feit dat de overheid (de principaal) niet voldoende informatie boven tafel kan krijgen om adequaat toezicht te houden (waardoor men denkt dat stapeling nodig is), kan overheidsingrijpen (verticale relaties) zelf ook weer leiden tot informatieproblemen. Doordat de overheid ingrijpt, werkt de markt minder goed en wordt essentiële informatie over schaarsteverhoudingen vervormd (ruil of transactie levert dan niet de juiste informatie op). Door overheidsingrijpen kan dus informatie verloren gaan. Maar wat als er geen concurrentie is? Hoe kan dan op basis van enerzijds verschillende doeleinden en anderzijds onvolledige informatie opportunistisch gedrag worden tegengehouden? Behalve strenge controle met straf en/of beloning is het ook mogelijk om de economische belangen van de agenten in zo groot mogelijke mate in overeenstemming te brengen met die van de principaal. Deling van de voordelen en verantwoordelijkheden tussen principalen en agenten is de meest voor de hand liggende mogelijkheid (Alchian en Demsetz, 1972). Een voorbeeld is publiek private samenwerking.
36
37
De grondgedachte is dat een ontevreden klant twee opties heeft: klagen (voice, d.w.z. alle formele en informele vormen van overleg) of weigeren nog van de dienst of het product gebruik te maken (exit). In de private sector is de beste indicator voor klantentevredenheid het meten van de exit: klanten gaan naar een concurrent. In de publieke sector is dit meestal onmogelijk, hoewel er toch een beperkte mogelijkheid bestaat om op een dergelijke manier ongenoegen te uiten over de dienst (bijvoorbeeld door uit te wijken, te verhuizen (Tiebout concurrentie), enz.). Het gevolg is echter wel dat een loyale klant niet noodzakelijkerwijs vertrouwen heeft in de betrokken overheidsdienst. Hoe groter de loyalty, hoe groter de kans voice te gebruiken en niet exit. Vertrouwen – en niet afgedwongen loyalty – is een centraal element in een principaal-agent relatie. De effectiviteit van het toezicht is dan ook afhankelijk van de bereidheid van de onder toezicht gestelde persoon of instelling om informatie te verschaffen over presteren en functioneren; een bereidheid die mede afhangt van vertrouwen. Overheidsproductie (of te wel het afzien van privatisering) en het houden van beslissingsbevoegdheid in de publieke sector kan echter ook een manier zijn om te sterke prikkels voor reductie van moeilijk contracteerbare kwaliteit te voorkomen (Hart et al. (1997)).
25
5
Oplossingsrichtingen
Hoofdstuk 3 en 4 laten zien dat er verschillende toezichtproblemen spelen. Tabel 3 vat de belangrijkste vormen van toezichtfalen samen. Tabel 3: Moral hazard
Captive regulator Overreactie Verantwoordingsgat Hold up (voor martktoezicht)
Samenvatting toezichtfalen Dit is een term die veel gebruikt wordt als het over verzekeringen gaat. Iemand gaat zich risicovoller gedragen, zodra hij verzekerd is. Verzekeraars gaan moral hazard tegen door een eigen risico in te voeren. Een zelfde probleem dreigt bij te veel toezicht. Te veel toezicht neemt de verantwoordelijkheid weg bij de ondertoezichtgestelde die daarom moral hazard gedrag gaat vertonen. Hij wordt niet meer aangesproken op zijn eigen verantwoordelijkheid, maar verwacht dat alle risico’s door toezicht en handhaving zijn afgedekt. Volgens de belangengroeptheorie komt overheidsregulering tot stand door inmenging van belangengroepen. Deze theorie wijst op het gevaar van een regulatory capture, dat wil zeggen dat een regulator niet het algemeen belang, maar de belangen van de gereguleerden beschermt.38 Overreactie toezichthouder vanwege reputatiebuilding. Om aan de ondertoezichtgestelden te laten weten dat streng zal worden opgetreden tegen ongeoorloofd gedrag, kan een overreactie van de toezichthouder optreden. Doordat toezichthouders vatbaar zijn voor omkoping kan een verantwoordingsgat ontstaan. Dit werd in Paragraaf 3.6 hierboven onder c) besproken bij corruptie en fraude. Het hold up-probleem ontstaat wanneer iemand investeringen pleegt die alleen renderen in een relatie met een andere partij.39 Nadat de investering heeft plaatsgevonden verkrijgt die andere partij een machtspositie waarmee hij zich een deel van de opbrengsten toe kan eigenen. De investeerder ziet dit aankomen en ziet daarom af van zijn investeringen. Beide partijen zouden beter af zijn als de niet investerende partij zich bij voorbaat kon verplichten de opbrengsten van de investering ongemoeid te laten.
De oplossing ligt in het introduceren van een informatie- en sanctiemechanisme. Op markten, waar ruil centraal staat, is dit van nature aanwezig, omdat (1) gelijk wordt overgestoken (het ‘voor-wat-hoort-wat’ als sanctiemechanisme) en (2) rechten en plichten direct aan elkaar gekoppeld zijn waardoor voorkeuren helderder zijn (informatiemechanisme).40
38 39 40
Stigler (1971) en (1974). Teulings et al. (2003). Wolfson (2003).
26
Hoofdstuk 5
In Paragraaf 5.1 tot en met 5.4 passeren 4 oplossingsrichtingen de revue: -
Oplossingsrichting 1: Meer marktwerking (in geval van moral hazard);
-
Oplossingsrichting 2: Meer rivaliteit in de semi-publieke sector;
-
Oplossingsrichting 3: Meer bemiddelingsrechtspraak (minder publiekrecht, minder verticale relaties);
-
Oplossingsrichting 4: Overig.
5.1
Oplossingsrichting 1: Meer marktwerking (in geval van moral hazard)
Hart et al. (1997) schetsen de overgang van de overheid als marktspeler naar de overheid als marktmeester. Zoals in het vorige hoofdstuk duidelijk werd, ligt een belangrijk deel van de oplossing van het informatieprobleem in het geval van moral hazard in het afbouwen van toezicht en het te ‘verplaatsen’ naar de private sector (concurrentie of eventueel gedeelde verantwoordelijkheid). Meer marktwerking levert de informatie die in een toezichtrelatie niet boven tafel komt. Dat kan door minder regels te maken, is minder toezicht nodig. En door het overheidsbeleid specifieker (dus niet detaillistischer) te maken, is minder toezicht nodig. Schiet met scherp in plaats van met hagel, want beter richten betekent ook minder morsen en zo zou een doelgerichte overheid met (veel) minder toezicht toekunnen.41 Marktwerking maakt regulering overbodig. Indien het echter niet lukt om markten voldoende te laten werken, dan kan voor specifieke sectoren of problemen gebruik worden gemaakt van zelfregulering (als second best) in plaats van meteen over te gaan op overheidsregulering. Meer (private) zelfregulering, zoals visitatie, keurmerken, certificering etc.42 Zelfregulering houdt in dat maatschappelijke partijen in bepaalde mate zelf verantwoordelijk zijn voor het oplossen van een maatschappelijk (economisch) probleem, veelal door het gezamenlijk opstellen en/of uitvoeren en/of handhaven van regels of afspraken, indien nodig binnen een wettelijk kader. Geconditioneerde zelfregulering ontstaat wanneer de overheid vormen van zelfregulering bewust toestaat, of juist stimuleert, maar daar tegelijkertijd bepaalde voorwaarden aan verbindt. In de Bijlage 2 staat een overzicht van zelfregulerings 41 42
Kalshoven (2005). Voor zelfregulering pleiten vele rapporten: Winsemius (2001), RMO (2002), PAO Actieprogramma (2003), Werkgroep ‘Andere Toezichtsarrangementen’ (2004), SER (2005).
Oplossingsrichtingen
27
instrumenten die een belangrijke rol bij het verminderen van publiek toezicht zouden kunnen spelen. Zelfregulering heeft echter ook nadelen, zeker als het om het verminderen van markttoezicht gaat. Het grootste nadeel van zelfregulering is dat het concurrentiebelemmerend kan werken. Zo kan de concurrentie beperkt worden door excessief hoge kwaliteitsstandaarden, (hoge) vaste prijzen of het opwerpen van toetredingsbelemmeringen. Ook kan zelfregulering gepaard gaan met intensieve communicatie, hetgeen samenspanning in de hand kan werken. Zelfregulering zal dan ook niet tot een vermindering van markttoezicht leiden, maar wel tot andere vormen van toezicht. Veelal kan de rol van de overheid als het gaat om kwaliteitstoezicht door zelfregulering afnemen. Box 5 geeft een voorbeeld van hoe zelfregulering ook de noodzaak tot overheidstoezicht bij meer algemene publieke belangen kan verminderen. Box 5:
Voorbeeld van hoe zelfregulering de noodzaak tot publiek toezicht vermindert
Het afvalprobleem dat autowrakken eind jaren tachtig veroorzaakten werd zo groot, dat het ministerie van VROM ingrijpen noodzakelijk achtte. Door de vrijheid die de autobranche tot dan toe had genoten, zag men het creëren van wetgeving niet als oplossing, men was zelfs bang dat dat de nodige agressie zou opleveren en dat het wellicht niet zou worden nageleefd. Daarom werd gekozen voor zelfregulering; vertegenwoordigers van de betrokken partijen (garagebedrijven, autoherstelbedrijven, autodemontagebedrijven en shredderbedrijven) richtten Auto Recycling Nederland B.V. op. Deze Stichting stelde dusdanige regels op, dat de gedetailleerde recycledoelen van de minister gehaald zouden kunnen worden. De autobranche was er namelijk op gebrand deze doelen te behalen, omdat de minister gedreigd had dat bij onvoldoende resultaat van de zelfregulering toch tot wetgeving zou worden overgegaan. Andersom werkte de minister mee om de zelfregulering zo effectief mogelijk te laten verlopen, door bijvoorbeeld de door de Stichting ingestelde verwijderingsbijdrage algemeen verbindend te verklaren, zodat free-rider problemen vermeden konden worden. Bron: SEO, 2003a.
Zelfregulering is een haalbare optie als (zie SEO, 2003b): - De problematiek volgens de overheid niet ernstig genoeg is om in te grijpen (‘internalisering van externe effecten niet lonend is en de overheid het marktfalen voort laat bestaan’), en er voor bedrijven, burgers en maatschappelijke organisaties toch genoeg te winnen is met zelfregulering. -
De problematiek volgens de overheid wel ernstig genoeg is om in te grijpen (de internalisering van externe effecten is wel lonend).... -
....maar er geen permanente interventiebevoegdheid nodig is, en een (geconditioneerde zelf)regulering via wetten en belastingen worden gebruikt om het marktfalen te corrigeren,
28
Hoofdstuk 5
-
.....maar er bij de internalisering van externe effecten wel permanente interventiebevoegdheid nodig is, maar dat deze wordt uitbesteed aan de marktsector of via zelfsturing (bijv. vouchers).
-
Er in voldoende mate aan de zeven randvoorwaarden voor zelfsturing is voldaan: 1. Is er binnen de sector voldoende kennis aanwezig over het probleem en de mogelijke oplossingen? 2. Is er naast inhoudelijke kennis ook kennis over de kosten die zelfregulering mogelijk met zich meebrengt? 3. Staan de mensen in de sector en de overige belanghebbenden positief tegenover oplossing van het probleem door middel van zelfregulering en heeft men hier tijd en/of geld voor over? 4. Is de sector in voldoende mate georganiseerd zodat zelfregulering binnen deze organisatie tot stand kan komen? 5. Is er sprake van maatschappelijke druk bij het oplossen van het probleem? 6. Is er sprake van een wettelijk raamwerk waarbinnen de handhaving van een eventuele zelfreguleringsafspraak kan worden uitgevoerd? 7. Is er sprake van een goede vertrouwensbasis tussen de verschillende partijen die bij de zelfregulering betrokken zijn?
-
Er geen sprake is van gebrek aan concurrentie (zelfregulering is dus maar beperkt mogelijk om markttoezicht te verminderen).
-
Er sprake is van een maatschappelijk (economisch) probleem dat niet valt in de categorie: een onrechtvaardige welvaartsverdeling en/of een maatschappelijke onevenwichtigheid.
Deze lijst met voorwaarden mag dan misschien lang lijken, maar er zijn veel maatschappelijke (economische) problemen die (mede) met zelfsturing opgelost zouden kunnen worden: de potentiële ruimte voor zelfsturing is groot. Een overheid die vertrouwen heeft in de maatschappelijke verantwoordelijkheid en het zelfregulerend vermogen in de samenleving, ruimt daarvoor plaats in en richt zich vooral op het tegengaan van misbruik (maatschappelijk bungeejumpen). Certificering is binnen de overheid een van de meest bekende zelfreguleringsinstrumenten.43
43
Op dit moment zijn er ruim tachtig certificeringregelingen in het publieke domein operationeel (Ministerie van EZ, 2003, p. 1).
Oplossingsrichtingen
29
Dat komt waarschijnlijk omdat er al veel over is gepubliceerd44, omdat het vaak gepaard gaat het opstellen van normen waarmee publieke belangen adequaat kunnen worden geborgd en omdat certificering in de praktijk al relatief vaak wordt toegepast en ambtenaren er dus mee bekend zijn.45 Dit wordt ook in andere onderzoeken beschreven. Zo schrijft Evers in zijn proefschrift het volgende: “De overheid juicht certificering toe. Het wordt gezien als een alternatief voor of aanvulling op de wettelijke controle, die vaak moeilijk uit te voeren is door de alsmaar toenemende regelgeving, geld- en personeelsgebrek. Certificering past ook in de maatschappelijke trend van de terugtredende overheid.”46 Ook het Schoordijk Instituut beschrijft in een recent rapport de trend dat in het publieke domein in toenemende mate gebruik wordt gemaakt van certificering. De auteurs van het rapport stellen vervolgens dat het voor departementen van groot belang is dat ze “een bewuste en weloverwogen keuze maken voor het gebruik van certificering bij de borging van publieke belangen. Certificering is vanzelfsprekend geen ‘wondermiddel’ tegen allerlei kwalen, zoals het tegengaan van overregulering, het opvangen van tekorten in de handhavingscapaciteit en een gebrek aan deskundigheid bij uitvoeringsinstanties.”47 Kortom, er lijkt binnen de overheid een bias richting certificering te bestaan. Een nadeel hiervan is dat de overheid de conditionering zo sterk kan maken dat deze in feite als verkapte wetgeving fungeert. In de meeste gevallen is certificering een privaatrechtelijke aangelegenheid. Echter, middels opname in specifieke wetgeving kan certificering verplicht worden gesteld. In dat laatste geval is de conditionering zeer sterk. Door deze sterke verwevenheid van privaat initiatief en overheids(bij)sturing is het mogelijk dat het fundamentele onderscheid tussen de publieke en private sector vervaagt. Dit is volgens Donner een reden om terughoudend om te gaan met (sterk) geconditioneerde zelfregulering. “Overheidsdoelen worden met andere dan publiekrechtelijke middelen verwezenlijkt. Onbedoeld ligt in die wijze van zelfregulering een gevaarlijke tendens besloten, namelijk dat de wetgever zal pogen om de grenzen van zijn vermogen weer te verleggen en nog wat tijd te winnen.”48 En dat is nu juist niet de bedoeling.
44
45 46 47 48
Schoordijk Instituut (2003); Ministerie van EZ (2003); Ministerie van Justitie (2003); MDWwerkgroep Certificering (1996); Verberk. & Van Erp (2002); EIM (2002). Conclusie is gebaseerd op SEO (2004a). Evers (2002). 2003, p. 4. 1993, p. 157.
30
Hoofdstuk 5
5.2
Oplossingsrichting 2: Meer rivaliteit in de semipublieke sector
In de private sector gaat meer marktwerking via winstprikkels (concurrentie geeft informatie over prijzen, hoeveelheden en kwaliteit). Omdat de (semi-)publieke sector voor een belangrijk deel op belastinggeld drijft, is bij de uitvoering meer toezicht nodig dan bij private uitvoering. In de semi-publieke sector is veelal sprake van non-profit instellingen. Winstbejag is dan geen prikkel, maar rivaliteit op kwaliteit van dienstverlening kan wel bestaan (zie RMO, p. 56). VVD-er Stef Blok stelt in dat kader zelfs dat non-profit instelling ook winst zouden moeten mogen maken. Door het toestaan van winst in de non-profit sector ontstaat een natuurlijke prikkel tot betere en efficiëntere dienstverlening.49 Een organisatie die deze efficiëntiewinst mag verdelen over belanghebbenden (“niet alleen kapitaalverschaffers, maar zeker ook de medewerkers”) heeft een enorme prikkel tot goed bestuur en goede dienstverlening, aldus Blok. Dan is ook minder toezicht nodig. Dat is echter ook het geval als toetreding mogelijk wordt, en het is waarschijnlijk dat toetreding of potentiële toetreding krachtiger prikkels genereert dan het toestaan van winst. Toetreding is echter niet altijd mogelijk als het gaat om het verlenen van publieke diensten. Rivaliteit tussen semi-publieke instellingen kan ontstaan op het moment dat hun prestaties duidelijk meetbaar zijn. Instrumenten daarbij zijn prestatie-indicatoren, benchmarking en best practices.50 De prikkel is dan gelegen in publicatie van de vergeleken prestaties (‘naming and shaming’). Dit wordt horizontale sturing genoemd. Voorkomen moet worden dat instrumenten als benchmarking worden gebruikt als controlemiddel. Benchmarking kan worden onderverdeeld in vrijwillige benchmarking en benchmarking door een onafhankelijke partij die consequenties kan verbinden aan verschillen in doelmatigheid. Andere voorbeelden zijn de scholenvergelijking van Trouw en de ziekenhuisbenchmark van Elsevier. Voorzien van betere en snellere informatie ontstaan reputatiemarkten waarin anderen direct worden aangesproken en de overheid een stap terug kan doen als marktspeler. Ook moet het toezicht op semi-publieke instellingen verbeterd worden. Bij Shell en Ahold kunnen aandeelhouders de commissarissen ter verantwoording roepen en kunnen ontevreden klanten met hun voeten stemmen. Bij een willekeurig streekziekenhuis of woningcorpo49 50
Blok (2005). Benchmarking is het systematisch vergelijken van organisaties op basis van vooraf vastgestelde indicatoren waardoor een best practice opgesteld kan worden die ten dienste staat van het verbeteren van de eigen organisatie. zie www.benchmarkenindepubliekesector.nl.
Oplossingsrichtingen
31
ratie houdt niemand toezicht op de commissarissen en is stemmen met voeten voor de meeste klanten een illusie. In de private sector is het niet mogelijk dat raden van commissarissen zichzelf middels coöptatie benoemen, terwijl dat wel gebeurt in de semi-publieke sector bij hun raden van toezicht.
5.3
Oplossingsrichting 3: Meer bemiddelingsrechtspraak (minder publiekrecht, minder verticale relaties)
Het meeste publieke toezicht is gebaseerd op het publiekrecht. Het publiekrecht werkt verstarrend en bureaucratiserend en laat geen ruimte voor maatwerk, innovatie en ondernemerschap.51 Het publiekrecht schept de verticale, hiërarchische rechtsbetrekking waarop het machtsmonopolie van de overheid stoelt, met de bevoegdheid om bindende besluiten te nemen over generieke rechten en plichten. Het bestuursrecht biedt ook geen soelaas, want zit klem tussen de bedoeling (gelijke gevallen gelijk behandelen) en de praktijk waarin gelijke gevallen vaak niet als zodanig te duiden zijn. Het privaatrecht, daarentegen, is aanvullend, tweezijdig en horizontaal van aard. Het regelt wederkerige relaties, in aanvulling op wat natuurlijke of rechtspersonen onderling regelen. Rechtstreekse ruil dwingt individuele partijen hun werkelijke voorkeuren te openbaren (revealed preferences in economentaal). De sanctie is daarbij ingebakken (endogeen), want contract is contract en als zodanig afdwingbaar. En dat schept vertrouwen, als belangrijk bindmiddel in de maatschappelijke ordening. De derde oplossingsrichting sluit hierbij aan en pleit voor meer privaatrechtelijke relaties (meer bemiddelingsrechtspraak) zoals gebruikelijk is in rechtssystemen gebaseerd op Common Law (zie box 7). Box 7:
Common Law
Common Law is een systeem van wet- en rechtsvorming dat is ontstaan in de Angelsaksische landen. Het onderscheidt zich van andere rechtssystemen doordat het ontstaat vanuit wat men gebruikelijk acht en wat de rechtspraak aan uitspraken (en dus wetsvorming) oplevert. In de meeste Europese landen – ook in Nederland – is de wet- en rechtsvorming gebaseerd op het oude Romeinse rechtssysteem waarbij de wet is vastgelegd in wetboeken (statutory law). Common Law wordt ook wel ‘gewoonterecht’ genoemd. Common Law is flexibeler (is niet gebonden aan wetten, het is niet het
51
Wolfson (2003).
32
Hoofdstuk 5
toetsen van wetten, maar het in overleg oplossen van een geschil, waarbij wel rekening moet worden gehouden met jurisprudentie).
Common Law komt al veel dichter in de buurt van Coasiaanse oplossingen en is toepasbaar op vele terreinen met name als het gaat om botsende private belangen. Voor het oplossen van publieke belangen is een Openbaar Ministerie nodig die zaken die het algemeen belang aangaan aanhangig maakt. Bemiddelingsrechtspraak is dus niet in alle gevallen een oplossing. Hierna wordt kort ingegaan op de privaatrechtelijke handhaving bij markttoezicht. Op zich is privaatrechtelijke handhaving van het huidige markttoezicht (Mededingingswet) wel mogelijk. De huidige Mededingingswet gaat uit van een verbodstelsel en bevat een nietigheidssanctie in artikel 6 tweede lid. Als derden door overtreding van bepaalde in de Mededingingswet vastgelegde voorschriften in hun belang worden getroffen, is de burgerlijke rechter nu reeds bevoegd te oordelen. Bij de bespreking van het antwoord van de EZ bewindslieden op de motie Heemskerk et al. (Tweede Kamer, 2004-2005, 29800 XIII nr. 36) werd (terecht) gesteld dat privaatrechtelijke toepassing van de mededingingregels in Nederland niet goed van de grond is gekomen. Het wegnemen van drempels voor gebruikmaking van het privaatrecht door burgers en ondernemingen kan daar verandering in brengen. De bewindslieden noemen 3 richtingen die op dit moment in het bijzonder kansrijk lijken: 1.
2.
3.
Informatievoorziening verbeteren: er zou heldere, toegankelijke informatie moeten komen over civiele toepassing van mededingingsregels. Dat kan door bijvoorbeeld het aanleggen van een database met beschikbare jurisprudentie of het geven van voorlichting aan bedrijven. Toegang tot de rechter verbeteren: gekeken moet worden of het mogelijk is één rechterlijke instantie verantwoordelijk te maken voor mededingingszaken. Daardoor wordt de kennis en de ervaring op dit gebied gebundeld. Bewijsdrempels wegnemen: a) Er zou een wettelijke regel moeten komen om de causaliteit tussen schade en gebeurtenis in mededingingsgevallen te verduidelijken. b) Er zou een model of een richtlijn moeten komen voor het berekenen van de omvang van de schade in civiele geschillen.
Oxera (2004) heeft voor EZ bekeken wat de kosten en baten zouden zijn van een overgang naar een situatie zonder NMa maar met Mededingingswet, hetgeen neerkomt op privaatrechtelijke handhaving. Dit is tot op zekere hoogte te vergelijken met de situatie in de VS waar handhaving van de antitrustwetten voor een belangrijk deel via ‘private litigation’
Oplossingsrichtingen
33
(rechthalen) gaan. De ervaring in de VS en elders leert dat privaatrechtelijke handhaving van mededingingsbeperkend gedrag met name geschikt is in het geval van misbruik van marktmacht en ander gedrag dat in B2B markten. Eurocommissaris Neelie Kroes van mededinging doet binnenkort voorstellen die ertoe moeten leiden dat bedrijven en consumenten die schade hebben geleden door verboden kartelafspraken, gemakkelijker schadeclaims in kunnen dienen bij de rechter. “In tegenstelling tot de Verenigde Staten komt het in de Europese Unie nauwelijks voor dat bedrijven en consumenten de kartelschade claimen bij de kartelovertreders. In de VS worden in 90% van de kartelzaken civiele schadeclaims ingediend, in de EU is dat nog geen 10%, zo blijkt uit onderzoek. In veel lidstaten is de bewijsvoering van de geleden schade zo tijdrovend en kostbaar dat bedrijven afzien van een rechtsgang. Ook ‘class-actions’, waarbij gedupeerden gezamenlijk een claim indienen, zijn vaak niet toegestaan.”52 Concurrenten en grote afnemers kunnen of gaan makkelijker naar de rechter om hun gelijk te halen, dan consumenten. Voor het aanpakken mededingingsbeperkend gedrag in consumentenmarkten is een NMa dus nodig. Dat geldt volgens Oxera waarschijnlijk ook voor fusies en horizontale prijsafspraken. Tabel 4: Kosten
Kosten en baten van NMa ten opzichte van counterfactual van privaatrechtelijke handhaving − − −
−
Baten
52
−
Directe kosten NMa: − Administratieve kosten juridische apparaat minus administratieve kosten juridische apparaat onder Mw (voor zover hoger dan huidige kosten onder Mw) Directe kosten bedrijven: − Algemene nalevingskosten en kosten gemaakt in kader van specifieke onderzoeken minus kosten in geval van privaatrechtelijke handhaving Negatieve marktimpact: − Allocatieve, productieve en dynamische inefficiëntie kunnen gevolg zijn van onbedoelde fouten door NMa (bijv. als een efficiency gain niet wordt meegenomen) minus zulke kosten indien veroorzaakt door besluiten onder privaatrechtelijke handhaving Indirecte kosten: − Rechtsonzekerheid door open aard van Mw (te beperken d.m.v. duidelijke richtlijnen door NMa en jurisprudentie in de loop van de tijd) minus rechtsonzekerheid onder privaatrechtelijke handhaving Positieve marktimpact: − Allocatieve, productieve en dynamische efficiëntie als gevolg van ingrijpen tegen kartels en ander mededingingsbeperkend gedrag dat niet zou worden aangeklaagd onder privaatrechtelijke handhaving − Verbeterde productkwaliteit en innovatie door bevordering van competitieve
Broekhuizen en Mulder (2005).
34
Hoofdstuk 5
−
marktomstandigheden Indirecte baten: − Actieve handhaving van kartelverbod heeft afschik effect op andere kartels − Actieve houding NMa draagt bij aan vorming van concurrentiecultuur in Nederland (i.t.t. kartelparadijs)
Bron: Oxera (2004).
5.4
Oplossingsrichting 4: Overig
In beleidsdocumenten worden nog enkele oplossingsrichtingen genoemd. Vaak wordt gepleit voor ‘ont-stapeling’ van het toezicht om wildgroei van toezicht te voorkomen en voor bundeling (ook wel: de-organisatie) van gelijksoortig toezicht in één organisatie. Het voordeel is dat de samenwerking dan beter gewaarborgd is. Maar er zijn volgens het ministerie van EZ (2004) ook nadelen. Veel documenten pleiten verder voor het beperken van toezicht tot metatoezicht, waarbij dat toezicht alleen gericht is op het functioneren van horizontale en interne instrumenten. Met de term metatoezicht wordt bedoeld de algemene alertheid, het ontvangen van signalen uit de samenleving en het reageren op deze signalen. RMO (2002, p. 58) noemt een voorbeeld. In reactie op enkele verdrinkingsgevallen zijn de regels in zwembaden aangescherpt en klinkt de roep om dat nog verder te doen. Dit om niet te volstaan met vast te leggen dat er ‘voldoende toezicht’ moet zijn, maar te omschrijven wat dat inhoudt. Handelingsruimte houdt in dat elk zwembad zelf bepaalt wat voldoende toezicht is. Maar dat wordt wel vastgelegd, bijvoorbeeld in een voor ieder toegankelijk toezichtplan of een rooster voor de badmeesters. Bovendien zet het zwembad in een publiek reglement uiteen waarvoor het wel en geen verantwoordelijkheid aanvaardt, en waarvoor de zwemmers dus zelf verantwoordelijk zijn. PAO heeft in haar programma tekst ook drie actiepunten genoemd om toezicht te verminderen. Het derde PAO-actiepunt heeft betrekking op meer horizontale verantwoording; een punt waar niet iedereen het mee eens is. Als het om horizontaal toezicht gaat, heeft de SER niet veel vertrouwen in de dialoog met afnemers en andere belanghebbenden via de traditionele organen voor inspraak en medezeggenschap. “Dergelijke organen blijken in de praktijk echter slecht te functioneren. Ze zijn berucht vanwege hun zwakke legitimiteit, matige representativiteit en geringe effectiviteit.”53 Wel heeft de SER vertrouwen in transparantie (visita53
2005, p. 137.
Oplossingsrichtingen
35
tie, benchmarking) en adequate klachtenregelingen. Horizontale verantwoording mist echter een element dat voor toezicht wel van belang is: de mogelijkheid tot interventies en sancties. Box 6:
Oplossingen volgens PAO
Actiepunt 1: Toezichtlast verminderen, minder toezichtlast voor burgers, bedrijven en overheden door doelmatiger te organiseren. Bijvoorbeeld: project gezamenlijke inspectie van bedrijven Actiepunt 2: Vereenvoudigen Toezicht: vereenvoudigen en stroomlijnen van toezicht op uitvoeringsorganisaties en de decentrale overheden. Actiepunt 3: Meer burgertoezicht: horizontale verantwoording (klantenraden, gebruiksraden, maar ook de ouderraad van een school).
5.5
Tot slot
Bij het schrijven van deze notitie viel mij op hoeveel er al over (markt)toezicht is geschreven. De overheid heeft nu genoeg (zelf)kennis opgedaan, en het is tijd voor actie, voor een serieuze reductie van overbodig gestapeld toezicht. De boodschap is populair gesteld: wees niet te bang om de controle te verliezen, de markt kan veel informatie voortbrengen die de overheid niet boven tafel krijgt. Moge dit project daar aan bijdragen.
37
Bronnen Akkerman, Tjitske (2003), Een land van stemmingen – Nieuwe kansen voor politiek ondernemerschap. In: Nederland Buitenstebinnen – Resultaten van een eerste verkenning (juli 2003), Projectgroep Nederland Buitenstebinnen in opdracht van de Bestuursraad en het Strategisch Beraad VROM (SBV). Alchian, A.A. & H. Demsetz (1972), Production, Information Costs and Economic Organization, American Economic Review, vol. 62, pp. 777-795. Algemene Rekenkamer, 4 verschillende rapportages (van 2000, 2001, 2002 en 2004): Verantwoording en Toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 1 t/m 4, Den Haag. Besley, T. en Ghatak, M. (2004). ‘Incentives, choice and accountability in the provision of public services’, Oxford Review of Economic Policy, 19, (te verschijnen). Blok, Stef (2005), Winstprikkel is juist goed voor non-profit, in: Financieele Dagblad, 3 februari. Bordewijk, P. (2001), Het nut van gedogen, in: Intermediair, 16 september. Broekhuizen, Klaas en Taco Mulder (2005), Kroes wil kartels harder aanpakken, in: Financieele Dagblad, 20 april. Buchanan, J.M. (1968), The demand and supply of public goods, Rand McNaly, Chicago. Commissie Cultural Governance (2000), Kwaliteit van bestuur en toezicht in de culturele sector – een pleidooi voor zelfregulering. Amsterdam. Commissie Health Care Governance: Aanbevelingen voor goed bestuur, goed toezicht en adequate verantwoording in de Nederlandse gezondheidszorg, Den Haag 1999. (Commissie Meurs). Damme, E. van en Ph. Eijlander (2000), Toezicht op marktwerking: Algemeen of specifiek?, Center & Onderzoeksschool voor Wetgevingsvraagstukken, Tilburg. Docters van Leeuwen, A.W.H. (2000), ‘De ordeloze groei van toezicht’, in: Overheden, CMG Publieke Sector, Den Haag. Dommering, E.J., N.A.N.M. van Eijk, J.J.M. Theeuwes, F.O.W. Vogelaar (2001), Toezicht en regulering in de telecommunicatiemarkt, Instituut voor Informatierecht Faculteit der Rechtsgeleerdheid/SEO, Amsterdam. Donner, J.P.H. (1993), De relativiteit van zelfregulering, In: Eijlander, Ph., Gilhuis, P.C. & Peters, J.A.F. (eds.), Overheid en zelfregulering. pp. 155-166. Zwolle: Tjeenk Willink.
38
EIM (2002), Keurmerken, erkenningsregelingen en certificaten, klare wijn of rookgordijn?, W.D.M. van der Valk en P.Th. van der Zeijden, Zoetermeer. Evers, G., (2002), Overheid moet niet blind vertrouwen op certificering, Proefschrift Katholieke Universiteit Brabant. Financieele Dagblad (2005), Kamer wil oordeel van NMa over banktarieven, 12 april. Hart, Oliver, Andrei Shleifer, Robert W. Vishny (1997) The proper scope of government: Theory and application to prisons, in: Quarterly Journal of Economics, 112(4), pp. 1128-1161. Hirschman, A.O. (1970). Exit, Voice and Loyalty. Cambridge, Harvard University Press. Hoove, ten Sanne (2005), Toezicht op schoonmaak bodem faalt, in: Volkskrant, 5 maart. Kaderstellende visie op toezicht, Kamerstuk 2002-2003, 27831, nr. 4, 31-10-2002. Kaderstellende visie op toezicht, Kamerstuk 2003-2004, 27831, nr. 5, 4-11-2003. Kaderstellende visie op toezicht, Kamerstuk 2004-2005, 27831, nr. 8, 24-12-2004. Kalshoven, Frank (2005), Spel en de Knikkers, in: Volkskrant, 5 maart. KPMG (2004), Nationale en internationale inventarisatie marktoezichthouders en EU-toezichtsbeleid, uitgegeven door het ministerie van Economische Zaken, Den Haag. Marel, van der Gerben (2005b), AFM houdt zichzelf een spiegel voor, in: Financieele Dagblad, 3 maart. Marel, van der Gerben (2005a), Is er toezicht op de toezichthouder, in: Financieele Dagblad, 26 januari. MDW-werkgroep Certificering (1996). Normalisatie en certificatie. Achtergrondstudies Algemeen Wetgevingsbeleid. Wetenschappelijk Onderzoek, dl. 5. Den Haag: SOZA: WKB. Megginson, W.L., en J.M. Netter (2001), From state to market: A survey of empirical studies on privatization, Journal of Economic Literature, 39: 321-389. Ministerie van BZK e.a. (2003), Actieprogramma Andere Overheid, Den Haag. Ministerie van BZK (2004), Ieder zijn rol - Een heroriëntatie op de interbestuurlijke verhoudingen, Beleidsverkennende notitie, 18 juni. http://www.minbzk.nl/contents/pages/9404/beleidsverkennendenotitieivtbvmr180604.pdf Ministerie van Economische Zaken (2003), Kabinetsstandpunt over het gebruik van certificatie en accreditatie in het kader van overheidsbeleid, 14 november. Ministerie van Economische Zaken (2004), Visie op markttoezicht, 18 juni.
Bronnen
39
Ministerie van Financiën (1999), Rapportage van de studiegroep ‘grote röntgenfoto’, een vergelijking van de toezichtaspecten in zeven wetten, Den Haag. Ministerie van Justitie (2003), Handhaving en certificering – Een handreiking voor de beleids- en wetgevingspraktijk. Expertisecentum Rechtshandhaving, Den Haag. Nera (2000), Specific competition rules for network utilities, a report for the Competition Directorate Ministry of Economic Affairs, London. Nickell, S. (1996), Competition and corporate performance, in: Journal of Political Economy, 104, pp. 724-746. NRC (2004), Tussenlaag beperkt functioneren van de politiek, 6 april. NRC (2005a), Overheid overtreedt zelf regels, 3 maart. NRC (2005b), Ministerie van BZK schendt eigen regels, 5 april. Oxera (2004), Costs and Benefits of Market Regulators, Part I and II, Oxford. PAO (2005), Inspecterend Nederland, nr. 1 januari. http://www.andereoverheid.nl/AndereOverheid/Web/Specials/Special+Inspecties/Toezic ht+in+het+Programma+Andere+Overheid.htm Raad van State (2004), Jaarverslag 2003, Den Haag. Ringeling, Arthur (2002), De verwarring in het huis van Thorbecke, in: Na Paars: Een nieuwe sturingslogica?, verslag bijeenkomst dd. november 2002, georganiseerd door de Raad voor openbaar bestuur en de Vereniging voor Bestuurskunde, te Den Haag. RMO (2002), Bevrijdende kaders – sturen op verantwoordelijkheid, Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Den Haag. SEO (2003a), Zelf doen? Inventarisatiestudie van zelfreguleringsinstrumenten, SEO-rapport nr. 664, B. Baarsma, F. Felsö, S. van Geffen, J. Mulder, A. Oostdijk (Research voor Beleid), Amsterdam. SEO (2003b), Maatschappelijk bungeejunpen of gerichte zelfsturing?: essay over zelfsturing in de publieke sector, SEO-rapportnr. 710, B. Baarsma, Amsterdam. SEO (2004a), Goed(koop) geregeld: Een kosten-batenanalyse van wetgeving en zelfregulering, SEOrapport nr. 720, B. Baarsma (m.m.v. C. Koopmans, J. Mulder, M. de Nooij en C. Zijderveld), Amsterdam. SEO (2004b), Rechtszekerheid als publiek belang - Over de notaris, zijn domein en de markt, SEOrapportnr. 765, B. Baarsma, J. Mulder en C. Teulings, Amsterdam.
40
SEOR-ECRI (2004), Literatuurstudie naar kosten en baten van markttoezichthouder, uitgegeven door het ministerie van Economische Zaken, Den Haag. SER (2005), Ondernemerschap voor de publieke zaak, Ontwerpadvies van de Commissie Ondernemerschap in Publieke Dienstverlening, Den Haag. Stigler, G.J. (1971), The theory of economic regulation, in: The Bell Journal of Economics and Management Science, 2, (1), pp. 3-21. Stigler, G.J. (1974), Free riders and collective action: an appendix to theories of economic regulation, in: The Bell Journal of Economics and Management Science, 5, (2), pp. 359-365. Teulings, C.N., Bovenberg, A.L. en H.P. van Dalen (2003), De calculus van het publieke belang, Ministeries van Economische Zaken en van Financiën, Den Haag. Tunnissen, Hein (2003), Wie controleert de controleurs?, in: Forum, 27 november, pp. 10-14. Twijnstra en Gudde i.s.m. KUB (1998), Toezicht en risico’s, rapport voor ministerie van BZK. Verberk, S. & Erp, J. van (2002), Certificering als instrument voor naleving van regelgeving, kansen en risico’s. Openbaar Bestuur, tijdschrift voor beleid en organisatie & politiek, 12, (4), 2-5. Volkskrant (2004), Het nerveuze parlement, 7 april. Werkgroep ‘Andere Toezichtsarrangementen’ (2004), Vreemde ogen – naar een andere kijk op toezichtarrangementen, eindrapport, februari, Ministerie van EZ, Financiën, BZK en Justitie, Den Haag. Winsemius, Pieter (2001), De Maatschap Nederland, rapportage in het kader van het E21Eproject van het ministerie van Economische Zaken Wolfson, D.J. (2003), Rechtsbescherming in de transactiestaat, in: Nederlands Juristenblad, vol. 78, afl. 19, pp. 958-965. WRR (2004), Bewijzen van goede dienstverlening, Den Haag.
41
Bijlage 1: De toezichthouders in vogelvlucht Wie zich verdiept in Nederland Toezichtland komt in de vele onderzoeksrapporten op dit gebied heel wat (verschillende) toezichthouders tegen. Het is dan ook niet vreemd dat er geen complete lijst voor handen is, als zijn er wel lijsten opgesteld. Zo geeft de Referentielijst RWT’s en ZBO’s die het ministerie van Financiën in januari 2002 opstelde wel een indicatie van het aantal publieke toezichthouders (Tweede Kamer 2001–2002, 27 426, nr. 51). Op deze lijst staan iets meer dan 200 (clusters van) zelfstandige bestuursorganen en rechtspersonen met een wettelijke taak. Een tweede lijst met toezichthouders binnen de Rijksdienst is te vinden in een brief van de minister van BZK van oktober 2003 in het kader van de Kaderstellende visie op toezicht (Tweede Kamer, 2003–2004, 27 831, nr. 5). Ook speurwerk via internet maakt een mens niet wijs in het woud van toezichthouders. Hieronder staat een flinke lijst, die zeker niet compleet is. De lijst verandert van samenstelling. Zo komt er op korte termijn een toezichthouder consumentenzaken met een duidelijk herkenbaar informatieloket. Dat stelt staatssecretaris Van Gennip voor in het Strategisch Actieprogramma Consumentenbeleid. De verscheidenheid aan toezichthouders maakt rubriceren ook niet gemakkelijk, we hebben hier een vogelvlucht gemaakt over Nederland Toezichtland en keken alleen naar publieke toezichthouders.
42
‘Algemeen’ toezicht · De politie (van milieupolitie tot de verkeerspolitie, en de waterpolitie tot de spoorwegpolitie) · De arbeidsinspectie · Gemeentes ( Amsterdam: Binnenwaterbeheer Amsterdam, Brandweer Amsterdam, Gemeentelijke Geneeskundige en Gezondheidsdienst (GG&GD) Dienst Milieu en Bouwtoezicht, dienst werk en inkomen, Stadstoezicht, Dienst Waterbeheer en Riolering) · GGD’s · Brandweer · Provincies (o.a Hoogheemraadschap, Gedeputeerde Staten en de Commissaris van de Koningin) · Ministeries · Rekenkamer · Fiod-ecd (Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst en de Economische controledienst) · Douane · Marechaussee · De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (voormalige Inspectie voor de politie en de Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding) · Inspectie voor Openbare Orde en Veiligheid (Inspectie OOV) Arbeid · Inspectie werk en inkomen · Arbeidsinspectie · UWV · Sociale Verzekeringsbank
Bijlage 1
De toezichthouders in vogelvlucht
Hoger onderwijs · Centrale Financiën Instellingen (Cfi) · Auditdienst OC&W · NVAO (Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie) · Kwaliteitscentrum Examinering (BVE sector) · Landelijke Commissie Toezicht Indicatiestelling · Visitatiecommissies HBO en WO · Onderwijsinspectie Gezondheidszorg / Ziekenhuis · Inspectie voor de Gezondheidszorg · GGD · Ziekenfondsraad/Commissie Toezicht Uitvoeringsorganisatie · College van toezicht sociale verzekeringen · College tarieven gezondheidszorg / Nederlandse Zorgautoriteit (CTG Zaio) · College ter Beoordeling van Geneesmiddelen · Zorgkantoor · De zorgverzekeraar · College Tarieven Gezondheidszorg · College van Ziekenhuisvoorzieningen · College Toezicht Zorgverzekeringen (CTZ) · Inspectie voor de Gezondheidszorg · de Commissie van Sanering · de rijksoverheid en de provinciale en gemeentelijke overheden · Ook is er een veelheid van organen dat toezicht houdt op een meer specifiek onderdeel van de zorg bijvoorbeeld op het gebied van geneesmiddelenvoorziening, ambulancevervoer, bloedvoorziening, orgaandonatie en klachtrecht. Zorgverzekeraars · College voor Zorgverzekeringen (houdt o.a. toezicht op de uitvoering van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten) · College Toezicht Zorgverzekeraars (CTZ) · Pensioen- en Verzekeringskamer (PVK)
43
Stichting Uitvoering Omslagregelingen (SUO) Personen/Kinderen · Raad voor de kinderbescherming · Inspectie jeugdhulpverlening en jeugdbescherming (VWS en Justitie) · Gezinsvoogdij instellingen (GVI’s) Verkeer en vervoer Algemeen toezicht · Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) · Dienst wegverkeer (RDW) · Raad voor de Transportveiligheid · Stichting Bureau Examens voor het Beroepsvervoer Koopvaardij toezicht · Zeehavenpolitie Rotterdam Rijnmond · Korps Landelijke Politiediensten · Douane · Marechaussee · Commissie Stuurlieden Examens Spoor · Vervoerkamer · Raad voor de Transportveiligheid Luchtvaart · Ministerie van Verkeer en Waterstaat V&W (directie Luchtvaart) · Justitie op de veiligheid · Koninklijk Marechaussee Financiële sector: · De Autoriteit Financiële Markten · De Nederlandsche Bank · De Pensioen & Verzekeringskamer Beurs · De Nederlandse Bank · Dutch Securities Institute · Ministerie van Financiën · Vereniging van Effectenbezitters (een private toezichthouder) · Pensioen- en Verzekeringskamer Landbouw: · De Voedsel en Waren Autoriteit (Vwa): inspectie van voorschriften voor productveiligheid · Algemene Inspectiedienst (AID) ·
44
Stichting Nederlandse Algemene Keuringsdiensten · Plantenziektekundige Dienst · Stichting Bloembollenkeuringsdienst (BKD) · Stichting Nederlandse Algemene Keuringsinstelling voor zaaizaad en pootgoed van landbouwgewassen (NAK) · Inspectiedienst Gezelschapsdieren · Stichting Nederlandse Algemene Keuringsdienst Tuinbouw · Stichting Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel · Stichting Controlebureau voor Pluimvee, Eieren en eiproducten · Stichting Kwaliteitscontrolebureau voor Groente en Fruit · Stichting Kwaliteitscontrole Alternatieve Landbouwproductiemethoden · Staatsbosbeheer · Regionale Grondkamers · Raad voor het Kwekersrecht · Inspectiedienst Gezelschapsdieren · Stichting Registratie gezelschapsdieren Nederland · Stichting examens vakbekwaamheid honden en kattenbesluit · Kamer voor de Binnenvisserij (woning)Bouw · Gemeente · Welstandcommisies · Bouw en woningtoezicht · Inspectie voor de volkshuisvestelijke zaken · Centraal fonds voor de volkshuisvesting · Huurcommissie · Stichting waarborgfonds Eigen Woningen Kunst en archieven? · Rijksarchiefinspectie · CGB, Commissie Gelijke Behandeling · Inspectie Cultuurbezit · Rijksinspectie voor de Archeologie Vrije beroepen Accountant · AFM ·
Bijlage 1
Beroepsorganisatie van registeraccountants (Nivra) · Nederlandse Orde van Accountants Administratieconsulenten (Novaa)) Advocaten · Orde van advocaten · Raad van Toezicht Makelaars · De Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst - Economische Controle Dienst (FIOD-ECD) · Bureau Financieel Toezicht (BFT) Assurantiebemiddelaars · Autoriteit Financiële Markten · Bureau Financieel Toezicht (BFT) Belastingadviseurs · Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (NOB) · Nederlands College van Belastingadviseurs · Bureau Financieel Toezicht (BFT) Markttoezichthouders · Nederlandse mededingingsautoriteit (NMa) · Dienst uitvoering en toezicht energie (Dte) · Onafhankelijke Post en Telecomautoriteit (OPTA) · Autoriteit Financiële Markten (AFM) · Vervoerkamer · Zorgautoriteit i.o. Overige toezichthouders · Vreemdelingendiensten · Inspectie Financiën Lokale en Provinciale overheden (IFLO) · Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) · Staatstoezicht op de Mijnen · Toezicht op de Kamers van Koophandel · Agentschap Telecom · SER (toezicht op PBO en fusiegedragsregels) · College van Toezicht voor het leenrecht ·
De toezichthouders in vogelvlucht
· · · ·
TopZo (Toezicht op Zelfstandige Organen VROM) College van toezicht op de Kansspelen (CTK) College Bescherming Persoonsgegevens Waarderingskamer
45
· · ·
College van Toezicht Auteursrechten Nederlandse Emissie Autoriteit i.o. Commissariaat voor de Media
47
Bijlage 2: Zelfreguleringsinstrumenten Tabel 5: Instrument
Mogelijke zelfreguleringsinstrumenten in plaats van publiek toezicht Omschrijving
‘Techniekgerichte instrumenten’ kunnen worden ingezet als zelfreguleringsinstrument in technische bedrijfstakken waar producten (of delen daarvan) compatible en uitwisselbaar dienen te zijn. Normalisatie Normalisatie houdt in dat er gezamenlijke normen worden vastgesteld door belanghebbende partijen over de (technische) specificaties van een product, dienst of bedrijfsproces. Ze worden vooral opgesteld voor technische bedrijfstakken waar een norm de vorm van een gemeenschappelijke ‘taal’ kan aannemen. Door deze gemeenschappelijke taal wordt de compatibiliteit en de uitwisselbaarheid van producten, of delen daarvan, vergroot, en kan bijvoorbeeld de afzetmarkt worden vergroot. Normalisatie is een langdurig proces. Nederlandse Een snellere manier om specificaties op te stellen is de Nederlandse Technische Afspraak Technische (NTA). Sinds korte tijd heeft het Nederlands Normalisatie-instituut de mogelijkheid om Afspraak in een paar maanden tijd specificaties voor een bepaalde branche op te stellen. Er worden bij het opstellen van een NTA procedures gevolgd die afwijken van de regels die gelden voor het opstellen van Nederlandse normen. Volgens het Nederlands Normalisatieinstituut is een NTA geen lager soort norm. Een NTA is bijvoorbeeld een effectief instrument als een snelle oplossing nodig is voor een probleem waarvoor geen consensus van alle belanghebbenden, of waarvoor de laatste stand van zaken van een snel veranderende technologie moet worden vastgelegd. ‘Informerende instrumenten’ worden toegepast indien sprake is van intransparante informatie, en verschillende partijen verschillende informatie hebben. Keurmerk Een keurmerk is een visuele kwaliteitsaanduiding m.b.t. een product of dienst. Certificatie Certificering is het proces waarmee beoordeeld wordt dooreen onafhankelijke partij of een product, een dienst, een proces of een persoon aan vooraf gespecificeerde eisen voldoet. Het certificaat is de verklaring waarin dit wordt bevestigd. Als een certificaat wordt beheerd oor een deskundige organisatie, die onafhankelijk is van de aanvragers/houders van het certificaat, kan het worden erkend door de Raad voor Accreditatie (RvA), de hoogste toezichthoudende instantie op dit gebied in Nederland. Erkenningsregeling Erkenningsregelingen zijn regelingen waarbij de activiteiten van ondernemingen worden getoetst aan een aantal (kwalitatieve) criteria. Als de activiteiten van een onderneming aan de gestelde criteria voldoen dan mag deze onderneming zich ‘erkend’ noemen. Door middel van deze erkenning kan een onderneming zich profileren ten opzichte van concurrenten. Ketengarantiestelsel Een samenhangend privaatrechtelijk stelsel van voorwaarden met betrekking tot in ieder geval een publiek belang, dat is gericht op verschillende bij de productie van een product of een dienst betrokken ondernemingen. Deze ondernemingen hebben doorgaans een onderlinge stroom producten en diensten. Met deze voorziening kan elke schakel in de keten door de consument, direct of indirect via de detailhandel, aansprakelijk worden gesteld voor geleden schade als gevolg van gebrekkige producten.
48
Instrument Visitatie
Bijlage 2
Omschrijving
Visitatie wordt met name in de medische sector en in het hoger onderwijs toegepast. Een commissie bestaand uit externe, onafhankelijke collega’s gaat op ‘visite’ bij een organisatie om te zien hoe de organisatie werkt en wat de kwaliteit van de geleverde prestaties is. Het gaat om ‘een intercollegiale doorlichting van de organisatie op locatie’. ‘Geschilbeslechtende instrumenten’ zijn gericht op het voorkomen, beperken en oplossen van geschillen tot doel hebben en vormen een aanvulling op rechtspraak. Arbitrage Arbitrage kan gebruikt worden voor lopende en toekomstige geschillen over een overeenkomst of een bepaald aspect daarvan. De partijen moeten het eens zijn over: het aantal arbiters, de wijze van benoeming, en de criteria op basis waarvan een uitspraak wordt gedaan (naar de rechtsregels of naar “wijze mannen naar billijkheid”). Het Nederlands Arbitrage Instituut (NAI) is in leven geroepen om arbitrage als middel van geschilbeslechting te bevorderen. Er bestaat ook een Minitrage Reglement (partijen beginnen dan mediation, maar kunnen uiteindelijke uitkomen bij een arbitrale of gerechtelijke procedure). Bindend advies Een bindend advies van een onafhankelijke deskundige kan gevraagd worden bij lopende en toekomstige geschillen over een overeenkomst of een bepaald aspect daarvan. De partijen moeten het eens zijn over de drie zelfde aspecten als bij arbitrage. Een uitspraak gedaan bij wege van bindend advies heeft niet de kracht van een vonnis, doch is slechts een uitspraak van een derde (bindend adviseur), waarbij partijen vooraf overeengekomen zijn zich daarnaar te zullen gedragen. Weigert een der partijen zich aan het bindend advies te houden, dan kan de andere partij haar via de ‘gewone’ burgerlijke rechter dwingen tot nakoming van de overeenkomst. In tegenstelling tot de uitspraak van een arbitragecommissie kan een bindend advies door de rechter ook inhoudelijk worden getoetst. Mediation Mediation (‘bemiddeling’) is het gezamenlijk oplossen van een geschil met de hulp van een neutrale conflictbemiddelaar: de mediator. Dit op basis van vrijwilligheid en vertrouwelijkheid. De mediator neemt geen standpunt in, maar helpt de partijen om een eigen oplossing te vinden. Private ombudsDe Nationale Ombudsman heeft als taak individuele gevallen van onbillijkheid die uit man overheidsmaatregelen kunnen voortvloeien te onderzoeken en te vereffenen. Naast de Nationale Ombudsman zijn er vele private ombudsmannen die onafhankelijke geschilbeslechting trachten te bieden op een afgebakend gebied. In de context van zelfregulering zijn vooral deze laatste ombudsmannen interessant, met name als een branche het initiatief neemt om een ombudsman in te stellen om geschilbeslechting te faciliteren. Na de geschilafhandeling door de ombudsman staan de normale rechtswegen open. Tuchtrecht Het doel van tuchtrecht is de waarborging van kwaliteit van de beroepsuitoefening. Het is een normhandhavingsstelsel gericht op het gedrag van een bepaald beroepsgroep. De open normen worden ingevuld door codes/tuchtrechtspraak. Er bestaat wettelijk en nietwettelijk tuchtrecht. Bron: SEO, 2003b.
Stichting voor Economisch Onderzoek der Universiteit van Amsterdam Roetersstraat 29, 1018 WB Amsterdam Telefoon: 020 525 1630, Telefax: 020 525 1686 E-mail:
[email protected]
