PUBLIEKSVERSIE
Nederland is niet ziek meer Van WAO-debakel naar WIAmirakel
Philip de Jong Willem Velema met medewerking van AStri beleidsonderzoek en advies
Den Haag, december 2010
Inhoud I
Het WIA-mirakel ......................................................1
Box 1: Het WIA-mirakel: nieuwe regels voor een oud probleem .................................................................10 Box 2: Naamloze helden: de hoofdrolspelers van het WIAmirakel ....................................................................14 II
Waarom dit onderzoek? ..........................................19
III
Doel en opzet van het onderzoek............................23
Box 3: De gegevens: steekproeven, vervolgmetingen, en enquêtes...................................................................31 IV
Het WIA-mirakel: goed nieuws en slecht nieuws ..35
V
Het WIA-mirakel verklaard....................................52
VI
Beter worden...........................................................60
I
Het WIA-mirakel
Wetenschappelijk onderzoek ten behoeve van politiek en bestuur richt zich zo goed als altijd op maatschappelijke problemen – hoe ernstiger, hoe beter. Het onderzoek waarvan wij hier de resultaten presenteren, valt wat dat betreft uit de toon. Onze opdracht was om meer inzicht te verkrijgen in wat juist als een van de aangenaamste verrassingen van de afgelopen jaren mag gelden: de scherpe recente daling van het aantal nieuwe uitkeringen voor arbeidsongeschiktheid. Die daling overtreft alle verwachtingen en werd door ons dan ook, zonder veel overdrijving, ‘het WIA-mirakel’ gedoopt. WIA is de roepnaam van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen, die in 2006 de WAO verving. Dat was het sluitstuk van een stelselhervorming van de wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekering, waarmee in 2002 een begin werd gemaakt. Het nieuwe WIA-bestel lijkt ten lange leste een eind te hebben gemaakt aan het WAO-debakel, de explosieve, onstuitbare, maar ten dele door ziekte en gebrek van werknemers te verklaren, groei van het aantal arbeidsongeschiktheidsuitkeringen sinds de jaren zeventig. De daling van de ‘instroom’ in de WAO en (na 2006) de WIA, begon in 2003. Al na een paar jaar was het aantal nieuwe WIA-uitkeringen met ongeveer zeventig procent gedaald, vergeleken met het oude WAO-regime. ‘Nederland is ziek’, was eind jaren tachtig het harde oordeel van de toenmalige premier Ruud Lubbers over het WAO-debakel. Getuige het WIA-mirakel, hebben we die tijd eindelijk achter de rug: in 2010 is Nederland niet ziek meer. Met de uit zijn voegen barstende WAO was Nederland tientallen jaren een afschrikwekkend voorbeeld voor de hele beschaafde wereld. Sinds kort zijn wij, in overeenstemming met het aloude nationale zelfbeeld als ‘gidsland’, zowaar voor deskundige waarnemers uit andere landen een lichtend voorbeeld geworden. Voor die buitenlanders is de vraag niet langer hoe zij de ooit zo angstaanjagende Dutch figures moeten vermijden, want tegenwoordig is de WIA-instroom ook naar internationale maatstaven heel laag. 1
Buitenlandse deskundigen willen daarom nu vooral graag weten hoe Nederland het voor elkaar heeft gekregen de instroom van nieuwe arbeidsongeschikten zo drastisch omlaag te krijgen. Ons onderzoek is de eerste serieuze poging om op basis van empirische gegevens op die vraag een antwoord te geven. Gek genoeg drong het verheugende nieuws over het WIAmirakel nog nauwelijks tot media en publiek door. De verrassende ontknoping in een van de meest weerbarstige en geruchtmakende dossiers die de Nederlandse politiek de afgelopen decennia heeft gekend, vond in vrijwel perfecte mediastilte plaats. Tegenwoordig gelden er in het publieke debat kennelijk andere prioriteiten. De contouren van het WIA-mirakel De onstuimige groei van het aantal arbeidsongeschikten sinds de jaren zeventig, leidde al in de jaren vlak voor de eeuwwisseling tot forse ingrepen. Deze bleken echter niet voldoende om de WAO onder controle te krijgen. Het schrikbeeld van een miljoen arbeidsongeschikten was in 2002 bijna werkelijkheid geworden. De teller stond toen op 993.000. Hiervan zaten 792.000 personen in de WAO, de arbeidsongeschiktheidsverzekering voor werknemers. De overige 201.000 kregen een uitkering voor zelfstandigen (de inmiddels opgeheven WAZ) of voor jonggehandicapten zonder arbeidsverleden (Wajong). In 2006 kreeg het nieuwe WIA-stelsel zijn beslag. In november 2009 telde het UWV nog maar 604.000 arbeidsongeschikte werknemers die een WAO of WIA uitkering ontvingen. Het beroep op de Wajong, waaraan de hervormingen – en dus ook de zegeningen – van het WIA-stelsel volledig voorbij gingen, bleef in diezelfde periode evenwel gestadig doorgroeien.
2
Figuur 1. WAO / WIA Instroompercentages naar geslacht, 19712008 2,50%
2,00%
1,50%
1,00%
0,50%
19 71 19 73 19 75 19 77 19 79 19 81 19 83 19 85 19 87 19 89 19 91 19 93 19 95 19 97 19 99 20 01 20 03 20 05 20 07
0,00%
IP MANNEN
IP VROUWEN
Figuur 1 toont kort en krachtig de contouren van het WIA-mirakel. De grafiek laat voor de periode tussen 1971 en 2008 zien hoeveel werknemers (uitgedrukt als percentage van de beroepsbevolking en uitgesplitst naar mannen en vrouwen) in een groot aantal peiljaren voor het eerst een arbeidsongeschiktheidsuitkering kregen op grond van de WAO of de WIA. De beide uiteinden van de grafiek springen het meest in het oog. Aan het begin is de spectaculaire groei in de jaren zeventig te zien, waardoor Nederland in no time wereldrecordhouder arbeidsongeschiktheid werd. Een resultaat dat door de wetgever in de verste verte niet was beoogd of voorzien. En al helemaal niet gewenst. In de loop van de jaren werd dit extreem hoge niveau, vooral onder mannelijke werknemers, periodiek wel wat teruggedrongen. Met name na de forse ingrepen in de jaren negentig van de vorige eeuw. Die daling werd in de jaren negentig evenwel voor een belangrijk deel weer ongedaan gemaakt door een nieuw probleem: 3
de razendsnelle stijging van het aantal vrouwelijke werknemers met een WAO-uitkering. Pas na 2003 zette er een scherpe daling in, zoals het einde van de grafiek toont. Die daling was nog spectaculairder dan de explosieve groei van de beginjaren van de WAO. Met de komst van de WIA in 2006 bereikte het instroompercentage een historisch dieptepunt. Ook de verontrustende en voortdurend toenemende verschillen tussen mannen en vrouwen verdwenen in de afgelopen jaren als sneeuw voor de zon: vrouwelijke werknemers hadden in 2009 nog maar een iets grotere kans om in de WIA te belanden dan mannen. Sinds 2008 is de instroom in de WIA weer enigszins gestegen, maar de verbluffende structurele verbetering sinds 2003 lijkt grofweg stand te houden. Hopelijk voorgoed. Het WIA-mirakel was niet alleen of vooral te danken aan een strengere beoordeling van de aanvragen voor arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. Ook het aantal aanvragen voor een WAO/WIA-uitkering is sinds kort scherp gedaald. In 2002 vroegen nog 120.000 werknemers een WAO-uitkering aan, terwijl het aantal WIA-aanvragen in 2008 nog maar op 40.000 lag. Figuur 2 laat zien dat het WIA-mirakel niet alle problemen rond arbeidsongeschiktheid uit de wereld heeft geholpen. De financiële lasten voor de wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekering in Nederland zijn nog altijd zeer aanzienlijk. De kosten dalen ook veel minder snel dan de WIA-instroom. Dat komt vooral door de nasleep van de ontsporingen uit het WAO-verleden. De WAO blijft tot in lengte van dagen een hele dure erfenis voor de actieve beroepsbevolking, die de WIA-premies moet opbrengen waaruit ook de ‘oude gevallen’ uit de WAO een uitkering ontvangen. Werknemers zullen nog tientallen jaren een pittige rekening gepresenteerd krijgen voor de zonden van hun voorvaderen.
4
Figuur 2. AO-gerechtigden als percentage van de beroepsbevolking (linkeras) en AO-uitkeringslasten als percentage van het BBP (rechteras), 1971-2008a 12,0%
4,5% 4,0%
10,0% 3,5% 8,0%
3,0% 2,5%
6,0% 2,0% 4,0%
1,5% 1,0%
2,0% 0,5% 0,0%
0,0% 71
75
79
83
87
AO-ontvangers
91
95
99
03
07
AO-uitkeringslasten
a) AO-ontvangers zijn alle WAO, WAZ en Wajong gerechtigden gemeten na herleiding tot volledige arbeidsongeschiktheid (heva) en WIA-gerechtigden in personen als percentage van de beroepsbevolking plus de AO-ontvangers.
De daling van het totale aantal personen dat tussen 1971 en 2008 een arbeidsongeschiktheidsuitkering ontving (linker schaal, rode lijn, uitgedrukt als percentage van de beroepsbevolking), was daardoor heel wat minder fors dan de daling van de instroom in WAO en WIA. Datzelfde geldt voor de totale kosten die met alle uitkeringen voor arbeidsongeschiktheid gemoeid zijn (rechter schaal, blauwe lijn, uitgedrukt als aandeel van het nationaal inkomen, BBP). De ontwikkeling van het totale aantal arbeidsongeschikten en de totale kosten levert lang niet zo’n rooskleurig beeld op als ons enthousiasme over het WIA-mirakel zou doen vermoeden. Dat komt onder meer doordat de hervormingen van het WIA-bestel alleen onder werknemers effect heeft gehad. Dat eclatante succes wordt vrijwel volledig teniet gedaan door de zorgwekkende,
5
aanhoudende stijging van het aantal jonggehandicapten zonder arbeidsverleden in de Wajong. Bovendien zijn de WAO-uitkeringen van het enorme stuwmeer van ‘oude gevallen’ dat tot 2002 in de WAO gestadig werd opgebouwd, nog altijd verantwoordelijk voor meer dan de helft van de ruim €12 miljard die jaarlijks wordt uitgekeerd op grond van alle wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekeringen. Nog tientallen jaren zal de WAO de collectieve lastendruk aanzienlijk vergroten, zij het dat de WAO langzaam maar zeker leeg loopt. Het aantal uitkeringen voor arbeidsongeschiktheid en de kosten die daarmee gepaard gaan, stegen tot 1985 explosief. In 1976 werd de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) ingevoerd, waardoor ook zelfstandigen en jonggehandicapten die nooit gewerkt hebben, aanspraak konden maken op een wettelijke verzekering voor arbeidsongeschiktheid. Het aantal uitkeringsgerechtigden nam daarna uiteraard met een sprong toe. Maar ook daarna ging de groei van het aantal arbeidsongeschikten onverstoorbaar verder, zij het sinds 1980 in een wat gematigder tempo. Pas na de ingrepen in de jaren 1993-1998 nam het totale aantal arbeidsongeschikten af, althans in verhouding tot de (sterk gegroeide) beroepsbevolking. Sinds 2003 zette die daling nog sterker door, maar lang niet zo opvallend als onder de werknemers in de WAO/WIA. Nederland en de rest van de wereld Tabel 1. Aantal werklozen en AO-gerechtigden als percentage van de bevolking 15-64 jaar Werkloosheid 2008
AO-gerechtigden 2007
Som
Nederland
2,35
8,00
10,35
Duitsland
5,77
4,20
9,97
België
4,24
6,00
10,24
V.K.
4,15
7,00
11,15
V.S.
5,35
6,00
11,35
Zweden
5,00
9,50
14,50
Bron: OECD, Employment Outlook 2009
6
De sterke daling van het aantal nieuwe arbeidsongeschikten dat een WIA-uitkering krijgt, wekt sinds kort internationale afgunst. Maar als we het WIA-mirakel in een wat wijder perspectief plaatsen, komt Nederland internationaal weer heel wat minder goed uit de verf, zo leert ons Tabel 1. In 2007 ontving 8% van de bevolking tussen de 15 en 64 jaar een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Internationaal gezien is dat nog steeds veel voor een hoog ontwikkeld land: alleen Zweden doet het op dit punt slechter. Daarbij moet wel in het oog worden gehouden dat in de Nederlandse totaalcijfers de ‘oude gevallen’ van de WAO een zeer beduidend ‘dood gewicht’ vormen en de Wajong een steeds groter probleem aan het worden is. Als het WIA-mirakel beklijft en nog wordt uitgebouwd, zal dit percentage op den duur gaan dalen. Uit de tabel blijkt ook dat de relatief lage Nederlandse werkloosheid voor een deel moet zijn veroorzaakt doordat werknemers die elders als werklozen te boek staan, bij ons op grote schaal WAO-uitkeringen hebben gekregen. Als we de cijfers voor werkloosheid en arbeidsongeschiktheid bij elkaar optellen vallen de verschillen met onze buurlanden helemaal weg en worden die met Engeland en de Verenigde Staten veel kleiner. Dat wil overigens niet zeggen dat een toekomstige verdere daling van de Nederlandse score voor arbeidsongeschiktheid onvermijdelijk tot hogere werkloosheid moet leiden. Dat zal de toekomst moeten uitwijzen. Het resultaat is mogelijk veel gevoeliger voor effectief beleid dan deze statistieken kunnen doen vermoeden. De ervaringen met het WIA-mirakel wijzen duidelijk in die richting. Sinds 2002 daalde het aantal nieuwe arbeidsongeschiktheidsuitkeringen onder werknemers spectaculair, maar de werkloosheid nam in diezelfde periode bij lange na niet navenant toe. Een dure erfenis De WAO was de in 2005 door de WIA vervangen wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekering voor werknemers met een, naar internationale maatstaven, zeer ruimhartige dekking. De WAO werd in 1967 ingevoerd, met hoog gespannen verwachtingen over 7
de mogelijkheden voor de reïntegratie van arbeidsongeschikte werknemers. Maar al na enkele jaren liep de zaak stevig uit de hand. In 1976 konden ook zelfstandigen en jonggehandicapten van een volksverzekering (AAW) gebruik gaan maken die voor deze groepen hetzelfde risico dekte. Deze gelegenheid werd door de wetgever niet aangegrepen om de opzichtig falende uitvoeringspraktijk van de WAO te beteugelen. De explosieve groei van het aantal arbeidsongeschikten werd vooral veroorzaakt doordat wat in andere landen als werkloosheid werd geregistreerd, bij ons onder de medische deken werd gestopt. Werklozen kregen op grote schaal een arbeidsongeschiktheidsuitkering, die vrijwel altijd tot hun pensionering doorliep. Daardoor werden ze tegelijk verlost van de plicht die normaal gesproken aan werklozen wordt opgelegd: ander werk te zoeken en te aanvaarden. WAO-uitkeringen werden daarnaast in de ontspoorde uitvoeringspraktijk op grote schaal toegekend om relatief hoge, loongerelateerde uitkeringen toe te kennen aan overtollige, uitgebluste of opgebrande oudere werknemers. De WAO werd zo in feite onbedoeld een regeling voor vervroegde pensionering. Zonder dat de direct betrokken werkgevers of werknemers daarvoor zelf alle kosten hoefden te dragen. Besparing: €4 miljard per jaar De ongedekte schuld die zo werd opgebouwd zal de werknemers die de WIA-premies betalen nog tientallen jaren belasten. Daaraan konden de forse ingrepen sinds de jaren negentig en het recente WIA-mirakel niets meer veranderen. Wie zich hier niet te veel door wil laten deprimeren, kan moed putten uit een grove schatting van wat het WIA-mirakel de samenleving de afgelopen jaren op WIAuitkeringen heeft bespaard. En in de toekomst jaar in jaar uit zal besparen, als de verbetering stand houdt. Als de uitgaven aan WAO/WIA-uitkeringen na 2002 niet zo scherp waren gedaald en dezelfde trend hadden gevolgd als in de jaren daarvoor, zou er in 2010 naar schatting €4 miljard meer aan arbeidsongeschiktheidsuitkeringen zijn uitgegeven dan in werkelijkheid het geval was. Eenzelfde bedrag dus als wat een van de belangrijkste gangmakers van het WIA-mirakel, Piet Hein 8
Donner, als minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in het kabinet Balkenende IV op den duur structureel meende te kunnen besparen met zijn omstreden voorstel om het AOW-pensioen pas op 67-jarige leeftijd te laten ingaan. Die €4 miljard per jaar besparing op de WIA-uitkeringen is in werkelijkheid nog maar een beperkt deel van de totale maatschappelijke winst die het WIA-mirakel heeft opgeleverd. Die winst bestaat namelijk voor een mogelijkerwijs nog belangrijker deel uit beperking van de menselijke en productieve schade, doordat veel minder werknemers als ‘ziek’ worden geëtiketteerd. Dat zal de levensvreugde en werkkracht in heel veel gevallen ten goede zijn gekomen. De opbrengst van de schadebeperking in de menselijke en productieve sfeer is evenwel veel moeilijker in harde euro’s uit te drukken.
9
Box 1: Het WIA-mirakel: nieuwe regels voor een oud probleem Het WIA-mirakel kwam in 2003 op stoom, een paar jaar voordat de WIA officieel in werking trad. Binnen enkele jaren was het aantal nieuwe uitkeringen voor arbeidsongeschiktheid onder werknemers met ongeveer 70% gedaald. Een dermate spectaculaire duikvlucht was door de wetgever niet voorzien en stelde ook eerdere ingrepen in de WAO in de jaren negentig verre in de schaduw. De WIA was het sluitstuk van een aantal ingrijpende wijzigingen in de wet- en regelgeving rond de wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekering. Samen zorgden die voor de beslissende wending in het WAO-debakel, waarmee de Nederlandse politiek sinds de jaren zeventig – goeddeels vruchteloos – had geworsteld. Alle nieuwe wetten en regels van het WIA-stelsel die sinds 2003 werden ingevoerd, hadden primair tot doel alle direct bij het ziekteverzuim van werknemers betrokken partijen zo veel mogelijk te stimuleren zich in te spannen voor het herstel en de werkhervatting van zieke werknemers. Wat waren de belangrijkste nieuwe wetten en maatregelen die de laatste jaren successievelijk werden ingevoerd en die het WIA-mirakel mogelijk maakten? WVP: Wet Verbetering Poortwachter (2003) De gewenste activering kreeg in 2003 allereerst zijn beslag in de Wet Verbetering Poortwachter (WVP). Als ziekteverzuim langer dan zes weken duurt, verplicht de ‘wet Poortwachter’ zieke werknemers en hun werkgevers een vast handelingsprotocol te volgen. Daardoor worden werknemer en werkgever gestimuleerd om alle denkbare reïntegratiemogelijkheden te benutten. Zo kan de duur van het ziekteverzuim worden bekort en is er minder kans dat de zieke uiteindelijk in de WAO/WIA belandt. Om te kunnen nagaan of er werkelijk de hand is gehouden aan het protocol, moeten werknemer en werkgever samen een reïntegratiedossier bijhouden. Dat dient later weer als basis voor een reïntegratieverslag (RIV), waarin verantwoording wordt afgelegd over de verrichte inspanningen. Als een zieke werknemer ondanks alle reïntegratie-inspanningen toch bij de poort van de WAO/WIA is aangekomen, schrijft de WPV voor dat aanvragen voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering alleen in behandeling mogen worden genomen als deze voorzien zijn van een compleet RIV. Als daaruit blijkt dat de werkgever zich onvoldoende heeft ingespannen om de zieke werknemer te laten hervatten, kan deze worden verplicht het loon nog maximaal een jaar door te betalen. Dit wordt een ‘loonsanctie’ genoemd. Als de reïntegratie-inspanningen nog niet zijn afgerond, kan de werkgever ook vrijwillig de loondoorbetalingtermijn verlengen, met maximaal twaalf maanden. Al voor de invoering van de WIA bleek de WVP substantieel te hebben bijgedragen aan een vermindering van de instroom in de WAO.
10
VLZ: Verlenging loondoorbetaling bij ziekte (2004) In 1996 werd de Ziektewet geprivatiseerd. Werkgevers waren sindsdien wettelijk verplicht het loon door te betalen van zieke werknemers gedurende het eerste ziektejaar. Dat risico werd in de Ziektewet volledig gedekt door een werknemersverzekering waarvan de premies over complete bedrijfstakken werden uitgesmeerd, zonder dat daarbij rekening werd gehouden met de verzuimcijfers van individuele bedrijven. De achterliggende gedachte van de privatisering van de Ziektewet, was dat werkgevers zich waarschijnlijk meer zouden inspannen om zieke werknemers hun werk te laten hervatten, als ze daar zelf financieel voordeel van zouden kunnen hebben. Of als ze daartoe zouden worden aangespoord door de verzekeraars bij wie ze het ziekteverzuim hadden ondergebracht. Door de Wet verlenging loondoorbetalingverplichting bij ziekte (VLZ) werd in 2004 ook het tweede jaar van ziekte geprivatiseerd. Daardoor werd het stimulerende effect van de loondoorbetaling op werkgevers nog aanzienlijk versterkt. Als er voor duurzame werkhervatting een langere periode beschikbaar is, was het idee, biedt dat ook meer mogelijkheden voor werknemers die baat hebben bij geleidelijke werkhervatting. Vooral als ze daarvoor een traject moeten doorlopen dat langer duurt dan een jaar. Voor 2004 zou men dan zijn gestuit op de ‘WAO-muur’. Na een jaar ziekte werd als regel een WAO-uitkering aangevraagd. En na toekenning van zo’n arbeidsongeschiktheidsuitkering, kwam er van verdere reïntegratiepogingen doorgaans niet veel meer terecht. Door de verlengde privatisering krijgen de werkgever en zieke werknemer ook meer tijd om de functie en de arbeidsplaats van de werknemer aan te passen. Of om een nieuwe werkgever te zoeken, als terugkeer naar het eigen werk onmogelijk is geworden. Verlenging van de wachttijd voor de WAO/WIA kan weer tot nadeel hebben dat er later actie wordt ondernomen, in de hoop dat de werknemer herstelt zonder dat de werkgever daar moeite voor hoeft te doen. Ook kan de werkgever de verlengde wachttijd gebruiken om meer gecompliceerde en kostbare acties voorlopig nog maar even uit te stellen. aSB: Aangepast Schattingsbesluit (2004) In 2004 werden de voorwaarden voor toekenning van een WAO-uitkering aangescherpt door een aangepast Schattingsbesluit (aSB). Dat had tot gevolg dat meer functies dan voorheen ‘passend’ werden geacht voor gedeeltelijk arbeidsongeschikte werknemers. Zo geldt een volledige baan en werk in de avonduren sinds 2004 altijd als ‘passende arbeid’, ook als de zieke werknemer zoiets nooit eerder heeft gedaan.
11
Als werknemers niet over elementaire basisvaardigheden beschikken, zoals kennis van de Nederlandse taal of ervaring met computers, worden functies waarbij die vaardigheden nodig zijn toch geschikt voor hen geacht. Dan moet worden aangenomen dat een werknemer zich deze vaardigheden binnen zes maanden eigen kan maken. WIA: Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (2006) De reeks stelselwijzigingen die het WIA-mirakel mogelijk maakten, werd eind 2005 afgerond door de invoering van de WIA, ter vervanging van de onzalige WAO. De WIA kent drie soorten uitkeringen. Een gedeeltelijke WGAuitkering (Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten) is bestemd voor werknemers die gedeeltelijk arbeidsongeschikt zijn. Er worden daarnaast ook volledige WGA-uitkeringen toegekend, aan werknemers die volledig, maar niet ‘duurzaam’ arbeidsongeschikt zijn. Zolang zij nog een reëel uitzicht op herstel hebben, krijgen ze een volledige WGAuitkering, zolang als die toestand voortduurt. De IVA is uitsluitend bestemd voor werknemers die duurzaam en volledig arbeidsongeschikt zijn. Herstel en werkhervatting hoort voor deze verzekerden praktisch uitgesloten te zijn. WGA: Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten De WGA is erop gericht dat zieke werknemers zoveel mogelijk weer aan de slag gaan of blijven, in jargon ‘om hun resterende verdiencapaciteit te benutten’. Een verschil met de WAO is dat er in de WGA een complex systeem is uitgedokterd waardoor zieke werknemers een hoger netto inkomen krijgen als ze (meer) werken. Een ander verschil met de WAO is dat de drempel voor de WGA beduidend hoger is. Zieken moeten tenminste voor 35% arbeidsongeschikt zijn om een WGA-uitkering te kunnen krijgen. Onder de WAO werd er al bij 15% arbeidsongeschiktheid een uitkering toegekend. Dergelijke minimale WAOuitkeringen, voor werknemers die eigenlijk amper arbeidsongeschikt waren, fungeerden maar al te vaak als opstap naar de fameuze ‘glijbaan’ richting volledige arbeidsongeschiktheid. De verhoging van deze drempel in de WIA, moest de WIA vrijwaren van deze populaire attractie uit de WAO-speeltuin. De WGA kent twee uitkeringsfases: de ‘loongerelateerde fase’ en de ‘vervolgfase’, maar die fases zijn alleen van belang voor mensen die een gedeeltelijke WGA-uitkering krijgen. In de loongerelateerde fase wordt om te beginnen twee maanden lang 75% van het verschil tussen het oude en het nieuwe loon vergoed. Na twee maanden daalt de WGA-uitkering naar 70% van het verschil tussen het oude en het nieuwe loon. De duur van de loongerelateerde fase is gelijk aan de WW. Voor wie na 1980 geboren is, is die afhankelijk van het arbeidsverleden van de verzekerde. Voor wie voor 1980 geboren is, van een combinatie leeftijd en arbeidsverleden.
12
In de vervolgfase wordt niet gekeken naar het nieuwe loon maar naar een schatting van de ‘resterende verdiencapaciteit’ van de zieke door het UWV. Als iemand minder dan de helft verdient van wat hij volgens het UWV nog kan verdienen dan krijgt hij een vervolguitkering. Deze wordt berekend door de mate van arbeidsongeschiktheid te vermenigvuldigen met 70% van het wettelijk minimumloon. Als hij dus 50% arbeidsongeschikt is verklaard, is de vervolguitkering gelijk aan 35% (= 50% van 70%) van het minimumloon. Bedraagt het loon meer dan de helft van wat hij volgens het UWV kan verdienen dan krijgt hij een ‘loonaanvullingsuitkering’. Die wordt volgens een complexe rekensom zo berekend dat werken voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten altijd lonend is : ze krijgen een hoger inkomen (loon plus uitkering), naarmate ze meer werken. Een volledige WGA-uitkering is gelijk aan de WW-uitkering. De maximale duur hangt alleen niet af van het arbeidsverleden of de leeftijd van de verzekerde. De uitkering loopt door zolang de verzekerde volledig, maar niet duurzaam, arbeidsongeschikt is. IVA: Inkomensvoorziening Volledig en duurzaam Arbeidsongeschikten Een IVA-uitkering is bedoeld voor werknemers die als gevolg van ziekte of een handicap naar verwachting nooit meer zullen kunnen werken. Om ervoor in aanmerking te komen, moet er sprake zijn van een ernstige aandoening of ernstig letsel. Als bij het ontstaan van die aandoening of letsel duidelijk is dat iemand nooit meer zal kunnen werken, kan een verkorte wachttijd voor de IVA worden aangevraagd. De IVA-uitkering bedraagt 75% van het laatstverdiende loon. De uitkering wordt beëindigd bij overlijden of als de verzekerde recht heeft op een AOW-pensioen. Natuurlijk geldt voor alle loongerelateerde uitkeringen een wettelijke bovengrens voor het (jaar)loon waarover de uitkering berekend wordt. In 2010 is dat €49.000.
13
Box 2: Naamloze helden: de hoofdrolspelers van het WIAmirakel Nieuwe wet- en regelgeving betekende een ingrijpende verandering van het bestuurlijk kader rond ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Dankzij het nieuwe stelsel daalde na 2003 het aantal nieuwe arbeidsongeschiktheidsuitkeringen voor de WAO en later de WIA scherp. Dat bij verandering van wetten en regels een dergelijk succes niet vanzelfsprekend is, werd pijnlijk ondervonden in de jaren tachtig en negentig. Toen leverden soms zeer ingrijpende en omstreden wettelijke en institutionele hervormingen steeds weer teleurstellende resultaten op. In 2000 werd daarom besloten tot een nieuwe saneringsronde, waarvan het WIA-mirakel het fraaie resultaat is. Zonder de alertheid en doeltreffende interventies van verschillende direct bij ziekteverzuim en reïntegratie betrokken partijen, zou ook het WIAstelsel weinig vruchten hebben afgeworpen. Dat stelsel was daarom ook speciaal gericht op de mobilisering van een omvangrijk, anoniem leger van direct betrokkenen. Die waren uiteindelijk verantwoordelijk voor het succes van het WIA-stelsel. Wie waren de naamloze helden van het WIA-mirakel? En aan wie gingen de zegeningen van de WIA vooralsnog voorbij? Betere samenwerking Het nieuwe WIA-regime heeft tot doel zieke werknemers duurzaam aan de slag te krijgen, door de vier meest direct bij het verzuim betrokken partijen beter te laten samenwerken: allereerst natuurlijk de zieke werknemers zelf, hun werkgevers, de door de werkgever gecontracteerde dienstverleners (verzekeraars, casemanagementbedrijven, arbodiensten, reïntegratiebedrijven) en de behandelende artsen en paramedici uit de curatieve sector. Elk van deze partijen heeft zijn eigen belangen en doelstellingen. Die lopen parallel als alle betrokkenen het eens zijn over de vereiste aanpak om tot werkhervatting te komen. Meningsverschillen tussen de werkgever en de zieke werknemer gaan meestal over de vraag tot welk werk de zieke werknemer nog in staat is. Of over de vraag of het (aangepaste) werk dat de werkgever de zieke aanbiedt, wel aanvaardbaar is. Als dergelijke meningsverschillen niet door overleg kunnen worden weggestreken, kunnen de werkgever of de zieke werknemer een deskundigenoordeel (arbitrage) vragen van het UWV (Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen).
14
De werknemers Het verzuimgedrag van werknemers wordt bepaald door drie factoren: noodzaak, gelegenheid en behoefte. De noodzaak van verzuim ontstaat als de objectieve medische conditie (in jargon: ‘belastbaarheid’) van werknemers dermate is verslechterd dat zij niet meer kunnen voldoen aan de eisen die het werk aan hen stelt (‘belasting’). De gelegenheid om te verzuimen is afhankelijk van de mate waarin een verzuimregeling de werknemer meer of minder vrijheid laat. De gelegenheid is groter als er bijvoorbeeld ontslagbescherming is bij ziekte, als de uitkering bij ziekte relatief hoog is en als er bij ziekte aan werkgever en werknemer geen verplichtingen worden opgelegd om er wat aan te doen. En kleiner als een werknemer makkelijk gemist of vervangen kan worden of niet zo gemakkelijk een andere baan kan vinden. De gelegenheid varieert ook naarmate de huishoudens van de zieke werknemers meer of minder afhankelijk zijn van hun inkomen. De behoefte van werknemers aan verzuim wordt bepaald door hun waardering van arbeid in het algemeen en van hun eigen werk in het bijzonder. En daarnaast door omstandigheden buiten het werk, die spanningen of zorgverplichtingen met zich mee kunnen brengen. Het nieuwe regime scherpte sinds 2003 de verplichtingen van werknemers bij verzuim aan en verkleinde daarmee de gelegenheid tot verzuim. Zieke werknemers moeten meewerken aan een door hen ondertekend ‘plan van aanpak’ om zo tot werkhervatting te komen. Zij mogen een redelijk aanbod van aangepast werk niet weigeren, op straffe van verlaging of stopzetting van de loondoorbetaling door de werkgever. Uiteindelijk kan stelselmatige weigering van werknemers om mee te werken aan redelijke reïntegratieplannen tot ontslag leiden of tot een strafkorting op een eventuele WIA-uitkering. De werkgevers Sinds de privatisering van de Ziektewet in 1996 draagt de werkgever de financiële lasten van ziekteverzuim in het eerste ziektejaar. Op grond van artikel 7:629 van het Burgerlijk Wetboek is de werkgever namelijk verplicht bij ziekte van een werknemer gedurende de ‘wachttijd’ voor een WAO/WIAuitkering het loon voor tenminste 70% door te betalen. In 2004 werd de wachttijd verlengd tot twee jaar. Daarna kunnen zieke werknemers in aanmerking komen voor een WIA-uitkering. Maar dan moeten ze wel voor tenminste 35% arbeidsongeschikt worden bevonden. Werkgevers hebben door de privatisering van de eerste twee ziektejaren weliswaar een duidelijk zakelijk belang bij beperking van ziekteverzuim, maar zij zijn natuurlijk geen professionele verzuimmanagers. Zij laten zich daarom bijstaan door diverse dienstverleners, zoals bedrijfsartsen en ‘casemanagers’. Die moeten onder meer vaststellen of het verzuim medisch wel gerechtvaardigd is en trachten door medische en arbeidskundige interventies het ziekteverzuim te bekorten.
15
Bedrijven geven hun verzuimbeleid op zeer uiteenlopende wijze vorm. Kleine bedrijven zijn in feite genoodzaakt doorbetaling bij ziekteverzuim te verzekeren, omdat kleine ondernemingen dat risico meestal niet zelf kunnen dragen. Kleine bedrijven zijn logischerwijs ook vaker dan grote organisaties aangewezen op het zogeheten ‘tweede spoor’: reïntegratie van zieke werknemers bij een andere werkgever. Als de beperkingen van zieke werknemers van dien aard zijn dat hervatting in het eigen werk niet meer mogelijk is, kunnen kleine bedrijven immers in veel gevallen geen ander, passend werk aanbieden. Grote bedrijven kunnen dat veel vaker wel en zij kunnen het financiële risico van ziekteverzuim ook gemakkelijker zelf dragen. Dat neemt niet weg dat ook grote bedrijven zullen moeten beslissen welke dienstverleners zij contracteren voor hun verzuimbeleid en welk dienstenpakket voor hen het meest geschikt is. Per bedrijfssector zijn er namelijk ook grote verschillen in verzuimcultuur en sectorspecifiek verzuimgedrag. Los van hun omvang, kunnen bedrijven ervoor kiezen de eerste tien jaar de betaling van een uitkering voor gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid (WGA) voor eigen rekening te nemen, in plaats van daarvoor premie af te dragen aan het UWV. Ze worden dan, zoals dat heet, ‘eigenrisicodrager’(ERD). Het WGA-risico wordt vervolgens meestal gedekt door een polis bij een verzekeraar. Net als werkgevers hebben ook deze verzekeraars belang bij tijdige en duurzame activering, vooral als de potentiële schadelast groot is. Ook zij zullen dus vaak gebrand zijn op een adequaat verzuimbeleid en daar, als dat nodig is, vaak zelf werk van maken. Voor werkgevers heeft het nieuwe WIA-regime de verplichtingen voor het verzuimbeleid en de reïntegratie van zieke werknemers gestructureerd. Als werkgevers naar het oordeel van het UWV tekort schieten, kan een loonsanctie worden opgelegd. Dienstverleners voor arbo- en verzuimmanagement bieden dan ook dienstenpakketten aan met de aanbeveling ‘poortwachterproof’. De ‘vangnetters’ Tijdelijke werknemers en uitzendkrachten, de veel bezongen ‘flexwerkers’, hebben evenzeer recht op een uitkering bij ziekte als reguliere werknemers. Datzelfde geldt voor werklozen met een WW-uitkering, als die ziek worden. Die laatste groep heeft per definitie al geen eigen werkgever meer als ze ziek worden. Voor het merendeel van de uitzendkrachten betekent hun ziekmelding beëindiging van het contract met de uitzendorganisatie, zodat ook zij als ze ziek zijn gemeld geen werkgever meer hebben. Als werknemers op een tijdelijk contract ziek worden gemeld, moet de werkgever hun loon doorbetalen tot het einde van hun contract. Daarna wordt aan deze zogeheten ‘einde-dienstverbanders’ (EDV’ers) het ziekengeld door het UWV betaald uit het Vangnet Ziektewet.
16
Dat gebeurt ook met zieke WW’ers en de uitzendkrachten die geen werkgever meer hebben. Vandaar dat al deze zieke (ex)werknemers zonder eigen werkgever in verzuimjargon worden aangeduid als ‘vangnetters’. Voor deze zieke vangnetters moet het UWV van de wetgever het verzuimbeleid en de reïntegratie gestalte geven. UWV wordt geacht bij de vangnetters op dezelfde wijze te werk te gaan als de werkgevers bij ziekte van reguliere werknemers. UWV is dus daarmee ook verantwoordelijk voor het beperken van de instroom in de WIA. Door hun minder gunstige persoonlijke kenmerken, waar de marginale positie van de vangnetters op de arbeidsmarkt veelal direct verband mee houdt, leidt verzuimbeleid bij zieke vangnetters niet zo gemakkelijk tot werkhervatting als bij reguliere werknemers. Daar komt bij dat het activeren van vangnetters nog verder wordt bemoeilijkt door institutionele factoren. Het UWV is bijvoorbeeld bij de reïntegratie van zieke vangnetters vrijwel altijd aangewezen op het ‘tweede spoor’: reïntegratie bij een andere werkgever. Voor vangnetters, die per definitie geen werkgevers (meer) hebben, is hervatting van het eigen werk immers uitgesloten. Daarmee ontbreekt de mogelijkheid die bij zieke reguliere werknemers verreweg de effectiefste wijze van herstel is, zoals uit ons onderzoek blijkt. Als er naar nieuwe werkgevers moet worden gezocht, moeten die banen kunnen aanbieden die in overeenstemming zijn met de (beperkte) mogelijkheden van de zieke vangnetters. Daardoor is ook geleidelijke werkhervatting, voor reguliere werknemers een effectieve en gangbare manier om weer aan de slag te gaan, voor vangnetters zelden weggelegd. Dat vinden nieuwe werkgevers veelal een te grote gok, voor een nog niet helemaal herstelde werknemer die ze niet persoonlijk kennen. Vergeleken met een echte werkgever, die zijn zieke werknemer meestal (goed) kent, heeft surrogaatwerkgever UWV bovendien een informatieachterstand. Ziek gemelde vangnetters komen als onbekende grootheden bij het UWV binnen. Ook worden de vele verplichtingen, waaraan zieke werknemers en hun werkgevers bij reguliere dienstverbanden sinds 2003 onder het nieuwe regime zijn onderworpen, bij vangnetters minder dwingend opgelegd. Dat komt doordat het UWV zelf toezicht houdt op de naleving van die verplichtingen bij werkgevers. Als het UWV bij vangnetters die verplichtingen zelf moet nakomen, liggen sancties voor de eigen organisatie vanwege nalatigheid nu eenmaal minder voor de hand dan bij buitenstaanders. Het officiële ziektebegrip (‘ongeschiktheid voor de laatst verrichte functie’) beperkt ook nog de mogelijkheden om met name uitzendkrachten voor ander passend uitzendwerk hersteld te verklaren. Omdat uitzendkrachten in allerlei functies terecht kunnen komen is het onzinnig om de mogelijkheden tot werkhervatting te beperken tot wat min of meer toevallig de laatst verrichte functie was.
17
Tenslotte heeft het UWV ook geen wettelijke bevoegdheid om bij (ex)werkgevers van vangnetters (uitzendorganisaties en hun inleners, of de werkgevers van tijdelijke werknemers) preventieve maatregelen te nemen die het verzuim kunnen beperken. Door dit alles is de kans om de poort van de WIA te bereiken voor een vangnetter beduidend groter dan voor een reguliere werknemer. Vangnetters maken vijf keer zo vaak de wachttijd van twee jaar vol. De dienstverleners Door de verplichtingen in de Arbowet uit 1994 en door de privatisering van de Ziektewet in 1996 ontstond er een markt voor arbozorg en verzuimbeleid. Voor 1994 was er maar amper vraag naar dergelijke diensten, maar sindsdien waren bedrijven wettelijk verplicht ze in te kopen. De Wet Poortwachter uit 2003 legde de verplichtingen van werkgevers op dit punt nog veel preciezer vast, zodat ‘minimale’ contracten met arbodiensten, waarvan werkgevers die het nut daarvan niet inzagen graag gebruik maakten, niet langer mogelijk waren. Door de aanzienlijke vergroting van het ‘eigen risico’ van werkgevers, die de verlenging van de wachttijd tot twee jaar in feite betekende, ontstond er ook op vrijwillige basis een reële vraag naar. Professionele arbozorg en verzuimbeleid maken bovendien vast onderdeel uit van verzuim- en WGAverzekeringen bij particuliere verzekeraars. De werkgevers contracteren deze dienstverleners direct, op eigen initiatief, of indirect, via een ‘mantelcontract’ op brancheniveau of bij de verzekeraars door wie ze het ziekteverzuim laten dekken. Er is inmiddels een omvangrijke en volwassen markt voor arbozorg ontstaan. Het verzuim- en reïntegratiebeleid van de werkgever is uiteraard van invloed op de ziekteduur. Bij de verzuimbegeleiding speelt de bedrijfsarts een centrale rol: het arbeidsverzuim moet immers medisch verantwoord worden. Het reïntegratiebeleid is primair het terrein van arbeidsdeskundigen en werkgevers. Die moeten zich daarbij verlaten op wat de bedrijfsarts aan mogelijkheden en beperkingen vaststelt.
18
II
Waarom dit onderzoek?
Maar weinig mensen bellen de loodgieter als het nergens lekt in huis en geen enkele afvoer verstopt zit. De meeste mensen gaan ook niet naar de dokter als hun niks mankeert. Waarom moest dan toch dit (kostbare) wetenschappelijke onderzoek worden gedaan naar de achtergronden van het WIA-mirakel? Waarom moeilijk doen over succes? Om (op zichzelf begrijpelijke) zelffelicitatie van onze opdrachtgever kan het niet zijn gegaan, want die droeg geen verantwoordelijkheid voor de verbazingwekkende daling van het aantal nieuwe WIA-uitkeringen. En de bestuurders en organisaties die wél rechtstreeks betrokken waren bij het WIA-mirakel hebben over hun succesnummer merkwaardigerwijs zelf tot nu toe nog maar nauwelijks publiekelijk de trom geroerd. Alsof het om een toevalstreffer ging of om beginnersgeluk. Waar was het in ons onderzoek om te doen? Het ging erom meer inzicht te verschaffen in enkele brandende kwesties die door de bemoedigende verlaging van het aantal nieuwe WIA-uitkeringen aan het licht zijn gekomen. Daarbij deed zich een technische moeilijkheid voor. Officiële statistische gegevens over hoe het bij zieke werknemers toegaat in de eerste twee jaren van ziekte, ‘op weg naar de WIA’, is de laatste jaren maar mondjesmaat beschikbaar. Dat komt doordat de werkgevers sinds de privatisering van de Ziektewet in 1996 zelf verantwoordelijk zijn geworden voor de loondoorbetaling in het eerste ziektejaar, sinds 2004 zelfs nog verlengd tot een periode van twee jaar. Voor hun verzuimbeleid schakelen de werkgevers verzekeraars en professionele dienstverleners in. Over wat er in die twee cruciale ziektejaren gebeurt, heeft het centrale uitvoeringsorgaan van de werknemersverzekeringen, het UWV, geen directe zeggenschap meer. Het ontbreekt het UWV daardoor momenteel ook aan veel van de administratieve en statistische gegevens waarop een grondige beleidsanalyse zou moeten steunen die een antwoord kan geven op de vraag wat er tijdens de geprivatiseerde wachttijd voor de WAO/WIA zoal goed en fout gaat. 19
Over hoe er in de arbeidsorganisaties aan ziekteverzuim en reïntegratie wordt gewerkt, tast het UWV in feite in het duister, terwijl de in vorige saneringsrondes wegens tegenvallende prestaties gesneuvelde voorgangers van het UWV, het GAK en de bedrijfsverenigingen, daarover ironisch genoeg veel beter ingelicht waren. Onderzoekers kunnen daardoor momenteel in veel beperktere mate dan vroeger profiteren van officiële gegevens en statistieken. Ons onderzoek diende onder meer om enigermate in die leemte voorzien. Wat wilden we weten? Welke waren nu de kwesties die het WIA-mirakel heeft opgeroepen en waarover ons onderzoek uitsluitsel probeerde te geven? Het gaat in hoofdzaak om drie vragen. Het belangrijkste punt van discussie is een evergreen uit de geschiedenis van het WAO-debakel, die steeds weer, in voortdurend nieuwe gedaanten, op de hitparade verschijnt in het politieke debat over ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Zijn de zieke werknemers, zo luidt de repeterende vraag, die vroeger in groten getale tot hun pensioen als arbeidsongeschikten in de WAO werden geparkeerd, de laatste jaren gewoon weer opgeknapt en aan het werk gegaan? Of zijn ze nu nog net zo ziek als vroeger, maar worden ze inmiddels als werklozen aangemerkt, al dan niet voorzien van een uitkering voor WW of bijstand? Komt het verbazingwekkende herstel van zieke werknemers onder het nieuwe WIA-regime de laatste jaren misschien niet neer op het ‘gewoon weer beter verklaren van mensen’, zoals de fractievoorzitter van D66, Alexander Pechtold, het onlangs kernachtig formuleerde, toen het over de kabinetsplannen voor inperken van ‘beschutte werkplekken’ en de Wajong ging. Als dat werkelijk de enige verklaring zou zijn voor het WIAmirakel, zou dat heel wat van zijn glans verliezen. Dan zou het neerkomen op niet veel meer dan het verleggen van uitkeringsstromen van de WAO naar de WW en de bijstand. Overigens kan het toch ook van nut zijn om op die manier andere etiketten op mensen te plakken, als die uitkeringsetiketten meer recht doen aan de concrete omstandigheden van de betreffende personen. Dan kan bijvoorbeeld duidelijker worden wat wel of niet van ze verlangd mag worden, als voorwaarde voor een uitkering. 20
Dat een dergelijk verkeerd etiketteren van arbeidsongeschikten in ieder geval in het verleden een rol heeft gespeeld, blijkt zonneklaar uit de internationale cijfers in Tabel 1. Maar hoe nuttig een juist etiket ook kan zijn, dat neemt niet weg dat voor de meeste betrokkenen herdefiniëring van hun probleem de problematiek waar zij mee worstelen niet veel minder nijpend zou hebben gemaakt. En het zou het succes van het WIAmirakel zeker in een heel ander daglicht stellen dan als uit ons onderzoek zou blijken dat zieke werknemers in meerderheid werkelijk hersteld zijn. Op dit belangrijke punt moest ons onderzoek dan ook beslist nader uitsluitsel geven. Een voor de hand liggende verklaring van het WIA-mirakel is dat zieke werknemers bij langdurig verzuim de laatste jaren actiever en effectiever dan vroeger worden geholpen om te hervatten, in hun eigen of ander werk. Dat was ook wat de wetgever voor ogen stond, toen die de afgelopen jaren met ingrijpende wetswijzigingen het WIA-regime doorvoerde. Maar hoe gebeurde dat precies in de praktijk? Daarover bestaat nog maar weinig empirisch onderzoek. Wij geven daartoe een eerste aanzet. Het antwoord op de vraag wat er precies gebeurt tijdens de twee jaar wachttijd voor de WIA, valt uiteen in enkele belangwekkende deelvragen: - Wordt iedereen die ziek wordt geholpen? Of gaan werkgevers misschien selectief te werk als ze zieke werknemers weer aan de slag proberen te krijgen? - Hoe werkt het nieuwe stelsel voor de groeiende groep ‘flexwerkers’ en voor zieke werklozen? Deze ‘vangnetters’, zoals ze in jargon heten, omdat hun ziekte-uitkering wordt betaald uit het Vangnet Ziektewet, hebben geen van allen een eigen werkgever (meer) om hen bij ziekte te begeleiden en werkhervatting te stimuleren. Van uitzendkrachten wordt veelal het contract ontbonden als ze zich ziek melden, zodat ze juist op dat kritieke moment geen werkgever meer hebben. Ook tijdelijke arbeidskrachten raken hun werkgever kwijt, als ze bij het aflopen van hun contract nog altijd ziek zijn. En WW’ers, die voordat ze ziek werden gemeld al zonder werk thuis zaten, hebben als ze ziek worden nu eenmaal per definitie nooit meer een werkgever.
21
Een van de belangrijkste vragen die wij ons in dit onderzoek stelden was daarom: zijn er opvallende verschillen qua kans op herstel tussen de vangnetters en de zieken die nog een eigen werkgever hebben?
22
III Doel en opzet van het onderzoek Ons onderzoek had tot doel een beter inzicht te verschaffen in de wederwaardigheden van langdurig zieke (ex)werknemers ‘op weg naar de WIA’: welke langdurig zieken belanden na twee jaar ziekteverzuim voor de poort van de WIA en welke niet? We wilden te weten komen of er kenmerkende verschillen bestaan tussen degenen die uiteindelijk op een arbeidsongeschiktheidsuitkering aangewezen raken en degenen die voordien herstellen en weer aan de slag gaan. En welke factoren op de lange, vaak kronkelige, weg naar de WIA bepalend zijn voor de uitkomst. Daarnaast moest worden vastgesteld of er in dit traject beduidende verschillen bestaan tussen de zogenoemde ‘vangnetters’, langdurig zieken die geen eigen werknemer (meer) hebben, en reguliere werknemers, die wel een werkgever hebben en na herstel in principe in hun eigen werk zouden kunnen hervatten. Tenslotte wilden we ook nog te weten komen in hoeverre er in dit proces veranderingen zijn opgetreden sinds de belangrijkste onderdelen van het nieuwe WIA-regime zijn ingevoerd in 2004. (Zie voor uitleg: kadertekst 1.) We lieten ons bij dit alles leiden door twee fundamentele onderzoeksvragen. Welke factoren bepalen de kans op werkhervatting na langdurig verzuim? En welke de kans dat een WIA-uitkering wordt aangevraagd en vervolgens toegekend? De veronderstellingen van de wetgever Onze analyse van de wederwaardigheden van langdurig zieken tot aan de poort van de WIA sluit nauw aan bij de veronderstellingen van de wetgever, zoals die ten grondslag lagen aan de nieuwe wetgeving van de laatste jaren. Welke waren die veronderstellingen? Het nieuwe WIA-regime staat of valt bij de gedachte dat verzuimbeleid gericht hoort te zijn op adequate activering. Daarmee wordt bedoeld: tijdige en duurzame activering. Doordat werkgevers een grotere verantwoordelijkheid kregen voor de loonderving van hun zieke werknemers, kregen zij tegelijk een groter direct belang bij adequate activering. Ook voor werknemers is het belang van tijdige werkhervatting toegenomen, doordat de 23
eisen voor toelating tot de WIA aanzienlijk strenger zijn dan vroeger onder het WAO-stelsel. WIA-uitkeringen zijn voor calculerende werknemers veel minder gemakkelijk in de wacht te slepen dan de fameus genereuze WAO-uitkeringen. De activering van zieke werknemers is klaarblijkelijk adequaat geweest als die hun werk hebben hervat. WIA-toetreding wordt dan vermeden. De inspanningen om binnen de wachttijd tot werkhervatting te komen en de wijze waarop WIA-toetreding wordt voorkomen zijn daarom afzonderlijke onderwerpen van onderzoek. Degenen die na een periode van langdurig verzuim, maar binnen de twee jaar wachttijd voor de WIA, weer volledig aan het werk zijn, zullen meestal geen WIA-aanvraag doen. Werkhervatting en WIA-toetreding sluiten elkaar evenwel niet helemaal uit. Het komt regelmatig voor dat werknemers deels hun werk hervatten, maar deels ziek gemeld blijven. Uiteindelijk kunnen ze dan als gedeeltelijk arbeidsongeschikten een WIAuitkering krijgen. (Om precies te zijn: een gedeeltelijke WGAuitkering). De pretenties van het WIA-stelsel De centrale gedachte achter het nieuwe WIA-stelsel is dat herstel en werkhervatting van zieke werknemers kan worden bevorderd en bespoedigd door allerlei, zeer uiteenlopende interventies – van medische, praktische, mentale of morele aard. Daar kunnen diverse betrokkenen zich mee bezig houden: de werkgever, de werknemer, de bedrijfsarts, de curatieve sector en diverse verzuimprofessionals. Dankzij dergelijke interventies, zo is het idee, kunnen langdurig zieken sneller en effectiever naar werk begeleid worden. Veel beter dan als hun problematiek alleen aan de curatieve sector zou worden overgelaten, zoals onder het oude regime van Ziektewet en WAO heel vaak het geval was. Het ogenschijnlijk eenduidige begrip ‘activering’ omvat in feite een scala aan mogelijkheden: er gaan omvangrijke clusters van variabelen onder schuil. In dit onderzoek wordt nagegaan hoe de uiteenlopende inspanningen afzonderlijk gestalte krijgen. Welke langdurige zieken worden naar werk begeleid? Wie houdt zich daarmee bezig? En waaruit bestaan de specifieke interventies?
24
Activering mag alleen effectief heten, als de geleverde inspanningen toegevoegde waarde hebben gehad. Dus als de betreffende zieken zonder begeleiding een aanmerkelijk geringere kans op herstel en werkhervatting zouden hebben gehad. Om de effectiviteit van de uiteenlopende interventies te bepalen, moet er daarom terdege rekening mee worden gehouden dat die mogelijk selectief zijn gepleegd. De vraag die wij willen beantwoorden luidt daarom: welke langdurig zieken krijgen welke vorm van begeleiding naar werk? De kenmerken van de langdurig zieke werknemers die profiteren van deze interventies, kunnen bepalend zijn voor de aard en intensiteit van die interventies. Maar evengoed voor hun kans op werkhervatting of uiteindelijke instroom in de WIA. Het gaat daarbij om hun persoonlijke kenmerken, hun gezondheidstoestand en hun positie op de arbeidsmarkt. Drie globale labels, die keurig netjes een wereld van verschil afdekken. Alle kenmerken die voor onze doeleinden van belang zijn werden in deze studie uiteengerafeld en ieder voor zich tot meetbare grootheden herleid, geschikt voor statistische bewerking. Figuur 3 geeft een schematische weergave van ons analysekader. Daardoor wordt inzichtelijk hoe wij ons voorstellen dat de activering van langdurig zieken die wij in ons onderzoek onder de loep nemen, het succes van het nieuwe WIA-regime zou kunnen bepalen. Het schema toont (aan de hand van de pijlen, die veronderstelde causale verbanden aanduiden) dat de persoonlijke kenmerken van zieke werknemers, hun gezondheidstoestand en hun positie op de arbeidsmarkt, bepalend zijn voor hun kans om aan de poort van de WIA te verschijnen. Diezelfde factoren hebben ook invloed op hun verwachtingen over de kans op herstel en werkhervatting. Die verwachtingen zijn op zichzelf weer bepalend voor hun kans het werk te hervatten dan wel na twee jaar bij de poort van de WIA uit te komen.
25
Figuur 3. Centrale hypotheses betreffende de effecten van begeleiding naar werk op werkhervatting en WIAaanvragen persoons- en gezondheidskenmerken en arbeidsmarktpositie
WIA-aanvraag begeleiding naar werk
percepties en verwachtingen m.b.t. gezondheid en werkhervatting
Werkhervatting
De kenmerken van de langdurig zieken beïnvloeden ook de aard en intensiteit van de diverse interventies door werkgevers, behandelende artsen, bedrijfsartsen en andere met activering belaste professionals. Deze op werkhervatting gerichte interventies kunnen een tweeledige invloed hebben op de uitkomst van het hele proces. Ze kunnen direct de kans op werkhervatting verhogen, als de zieke herstelt of als die door aanpassingen aan de werkplek of door een aanbod van aangepast of ander werk weer aan de slag kan. Zo wordt tegelijk de kans op een WIA-aanvraag kleiner. Daarnaast kunnen al deze interventies een indirect effect hebben op zieke werknemers. Op werk gerichte begeleiding kan een gunstiger beoordeling van de eigen gezondheidstoestand en optimistischer verwachtingen over hun kans op werkhervatting bewerkstelligen en daardoor een extra stimulans geven tot werkhervatting. Zo kan door indirecte effecten de kans op werkhervatting aanzienlijk worden vergroot en de kans dat een WIA-uitkering wordt aangevraagd verkleind. En zonder dat er objectief bezien iets aan de gezondheid van de zieke werknemer verbetert. 26
Het analytisch kader in Schema 1 veronderstelt dat interventies gericht op hervatting als neveneffect hebben dat ze aan zieke werknemers het signaal geven dat terugkeer naar werk mogelijk en noodzakelijk is. Maar dat kan alleen als er begeleidingsmogelijkheden zijn, dus als de ziekte niet dusdanig ernstig is dat op werk gerichte interventies onmogelijk zijn. Vandaar dat er ook een omgekeerde pijl loopt van gezondheid naar begeleiding. Opzet Eind 2006 is door APE aan de toenmalige directeur van de Stichting Instituut GAK (S.I.G.), Geert Veentjer, het voorstel gedaan onderzoek te doen naar de vraag waar de zieke werknemers zijn gebleven die vroeger massaal in de WAO terecht kwamen. In 2006 was namelijk al duidelijk aan het worden dat het aantal WIAaanvragen, en ook de ‘instroom’ bij de opvolger van de WAO, veel geringer was dan werd voorzien toen het nieuwe WIA-regime werd ontworpen en ingevoerd. Doel van het onderzoek zou moeten zijn om beleidsmakers, uitvoerders en andere betrokkenen, zoals werknemers- en werkgeversorganisaties, arbodiensten, verzekeraars en reïntegratiebedrijven, een beter inzicht te bieden in de effecten van het nieuwe WIA-regime. Op grond van empirisch onderzoek zouden wij in kaart moeten brengen hoe werknemers en werkgevers de afgelopen jaren hebben geprobeerd WIA-toetreding van langdurig zieke werknemers te voorkomen. En wat de effectiviteit is geweest van de diverse op hervatting gerichte activiteiten. Een lichtend voorbeeld Om deze vragen te kunnen beantwoorden stelden wij voor de draad weer op te pakken van wat onder fijnproevers ‘de Epionderzoeken’ heet. De Epi-onderzoeken (‘Epi’ voluit: Epidemiologie van de arbeidsongeschiktheid) zijn periodieke steekproefonderzoeken naar het profiel van werknemers die twaalf maanden ziekteverzuim achter de rug hebben. Die termijn werd gekozen omdat onder het oude WAO-regime daarna vrijwel altijd een WAO-uitkering werd aangevraagd – en veelal ook toegekend. De Epi-onderzoeken zijn in 1985 begonnen bij het GAK, onder verantwoordelijkheid van de Gemeenschappelijke Medische 27
Dienst (GMD). Ze werden later voortgezet in opdracht van de uitvoeringsorganen die het GAK vervingen, het Lisv en het UWV. De laatste meting werd in 2003 verricht door het UWV, maar uitsluitend intern gerapporteerd en verder ongebruikt gelaten. De opzet van de Epi-onderzoeken was steeds dezelfde: een steekproef van zieke werknemers die twaalf maanden ziekteverzuim achter de rug hadden, werd omstreeks de 18e ziektemaand schriftelijk ondervraagd. Daarnaast werden de ‘12maandszieken’, zoals ze intern worden genoemd, administratief gevolgd. Daarbij werd vastgelegd wie er alsnog waren hersteld en wie ziek waren gebleven. Meestal volgde er tweeënhalf jaar nadat de steekproef was genomen nog een tweede ronde met interviews en een administratieve slotmelding. Deze opzet maakt het mogelijk na te gaan hoe het de zieke werknemers na twaalf maanden verzuim verder vergaat. Hoe het dan gesteld is met hun mate van arbeidsongeschiktheid, hun (subjectief ervaren) gezondheid, hun ‘herstelgedrag’, zoals dat heet, hun ‘werkzoekgedrag’, en natuurlijk ook hun eventuele werkhervatting. Ook werd nagegaan hoe de zieke werknemers aankijken tegen eventuele interventies van hun werkgever, de arbodienst of behandelende medici. En wat de invloed van die interventies is geweest op de uitkomsten. Doordat de Epi-onderzoeken volgens een vast stramien werden opgezet, was het mogelijk om statistische trends over de jaren heen te volgen. Twee aanvullingen Wij stelden voor om, net als in de Epi-onderzoeken, een steekproef van langdurig zieke werknemers te trekken en die te blijven volgen tot bekend was wie in de WIA terecht is gekomen en wie daarvoor alweer aan het werk was gegaan. Op twee punten wilden we verder gaan dan het Epi-onderzoek. Ten eerste wilden we aandacht besteden aan de wederwaardigheden van de zogeheten ‘vangnetters’, een bont gezelschap van zieke (ex)werknemers, die gemeen hebben dat ze geen werkgever (meer) hebben. In de Epi-onderzoeken werden de vangnetters buiten beschouwing gelaten. Dat was toen de Epionderzoeken begonnen nog goed te verdedigen, maar in ons
28
onderzoek mochten de vangnetters beslist niet overgeslagen worden. Bij de opzet van het onderzoek was namelijk al duidelijk dat vangnetters een relatief hoog risico lopen in de WIA te belanden. Bovendien groeit het aandeel van vangnetters binnen de beroepsbevolking de laatste jaren snel, omdat die onderdeel uitmaken van de ‘schil’ van flexwerkers, die in arbeidsorganisaties steeds meer de plaats zijn gaan innemen van wat vroeger vast personeel was. Onder het nieuwe WIA-regime werd aan de werkgevers een veel actievere rol toebedeeld bij het verzuimbeleid dan vroeger. Daarom wilden wij ook de activiteiten van de werkgevers onderzoeken, wat in het Epi-onderzoek niet gebeurde. We wilden daartoe de werkgevers zelf ondervragen en ons niet beperken tot gefilterde informatie over hun activiteiten, via enquêtes van de (zieke) werknemers. Werkwijze en steekproeven Uit vooronderzoek bleek dat er voldoende draagvlak bestond voor ons onderzoek onder betrokkenen en belanghebbenden. Ook een globale verkenning van de technische uitvoerbaarheid leverde geen onoverkomelijke struikelblokken op. Er werd vervolgens een projectplan aan de opdrachtgever voorgelegd, waarover in juni 2007 overeenstemming werd bereikt. Het onderzoek kreeg de werktitel De Weg naar de WIA. Die titel dekt evenwel de intentie van ons onderzoek niet goed, omdat onze aandacht primair uitgaat naar degenen die juist niet de weg naar de WIA volgen, maar voordien al een afslag hebben genomen, richting werk. Waar kwam ons plan op neer? We wilden twee steekproeven trekken van (ex)werknemers die na negen maanden nog altijd geheel of gedeeltelijk ziek gemeld waren: een van reguliere werknemers en een van ‘vangnetters’. We kozen voor een termijn van negen maanden, omdat al bekend was dat daarna ongeveer een derde van de zieke werknemers de twee jaar wachttijd voor de WIA volmaakt. Zo zouden er naar verwachting in ieder geval voldoende zieken uit onze steekproeven een aanvraag voor een WIA-uitkering doen en ook een WIA-uitkering toegewezen krijgen om daarvan statistisch gezien chocola te kunnen maken. Bovendien 29
is na negen maanden ziekte de herinnering aan wat er in de eerste verzuimmaanden aan activering is gedaan nog vers, zodat de proefpersonen daarover in een enquête betrouwbaar kunnen worden bevraagd. Daar kwam nog een praktisch argument bij. Wij wisten dat het plan bestaat om de verplichte melding door werkgevers van langdurige verzuimgevallen aan het UWV te verschuiven van dertien weken naar veertig weken, dat wil zeggen negen maanden. Als mocht worden besloten om dit onderzoek periodiek te herhalen, zou dus in volgende gevallen daarvoor een simpel steekproefkader beschikbaar zijn, namelijk de meldingen na negen maanden bij het UWV. Net als indertijd bij de Epi-onderzoeken het geval was, willen wij een betrouwbare vergelijking in tijdreeksen mogelijk maken. Daarom verdient het natuurlijk aanbeveling om bij dit eerste onderzoek al vooruit te lopen op wat bij een eventuele follow-up het meest voor de hand liggende kader voor een steekproef zou zijn.
30
Box 3: De gegevens: steekproeven, vervolgmetingen, en enquêtes Het UWV was bereid de steekproefkaders samen te stellen, de steekproeven te trekken en de aanschrijving van de steekproefpersonen te doen. Reguliere werknemers De steekproef van reguliere werknemers (dat wil zeggen: met een eigen werkgever) moest worden getrokken uit de zieken die na dertien weken verzuim (= drie maanden) aan het UWV werden gemeld door bedrijven die de uitkering voor gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid (het ‘WGA-risico’) bij het UWV hebben verzekerd. De bruikbaarheid van deze ‘13-weeks meldingen’ als steekproefkader was echter beperkt: de bestanden bevatten naar schatting 40% meldingen waarvan abusievelijk de beëindiging van het verzuim niet was doorgegeven. In overleg met het UWV is daarom besloten pas een steekproef te trekken van deze zieken als ze in een bepaalde maand de grens van 39 weken ziekte (dat wil zeggen: negen maanden) overschreden. Daartoe werden de ‘13weeks meldingen’ verzameld die zich ziek hadden gemeld rond 1 januari 2007 en die zes maanden later nog altijd niet hersteld gemeld waren. De steekproef moest groot genoeg zijn om op een respons van circa 3.000 reguliere werknemers uit te komen. We gingen ervan uit dat 40% van de meldingen ten onrechte nog als ziek geregistreerd waren en dat er onder de resterende 60% van de doelgroep een respons van 40% zou zijn. Als we 12.000 werknemers zouden aanschrijven die na negen maanden nog als zieken waren geregistreerd, zou er, als onze veronderstellingen klopten, een respons van 2.880 personen ontstaan. In november 2007 zijn voor de eerste meting 12.127 werknemers aangeschreven die zich in de drie weken voor en na 1 januari 2007 ziek hadden gemeld en op 1 oktober (negen maanden na ziekmelding) nog steeds als ziek geregistreerd stonden. Uiteindelijk hebben wij van 4.019 reguliere werknemers een digitaal of op papier ingevulde vragenlijst ontvangen. Als er inderdaad onder de ruim 12.000 aangeschreven werknemers circa 40% ten onrechte als ziek gemelde gevallen zaten, bestond de steekproef in feite uit 7.276 steekproefpersonen. Er is dan onder de reguliere werknemers een respons van 55% behaald, ruimschoots boven onze doelstelling. De ‘vangnetters’ Voor ‘vangnetters’, de zieke (ex)werknemers zonder eigen werkgever, moet het UWV de rol op zich nemen die de werkgever vervult bij reguliere werknemers.
31
Doordat het UWV de meldingen van ziekte en herstel van deze vangnetters zelf moet doen, zijn die zo goed als foutloos en is er geen sprake van vervuiling van het bestand, zoals bij de reguliere werknemers. De administratie van UWV was dus een betrouwbare basis voor de steekproef van vangnetters die negen maanden ziek waren. De totale groep langdurig zieke vangnetters valt uiteen in zeer diverse deelgroepen. Voor de steekproef zijn aanvankelijk uitsluitend personen aangeschreven die bij UWV geregistreerd stonden als zieke werklozen, uitzendkrachten en andere flexwerkers: allemaal werknemers die, meteen toen ze ziek werden gemeld, al geen werkgever meer hadden. De steekproef ging daarmee voorbij aan verreweg de grootste groep flexwerkers onder de vangnetters, de zogenoemde ‘eindedienstverbanders’ (EDV’ers). EDV’ers zijn werknemers op een tijdelijk contract, die als ze ziek worden gewoon bij hun tijdelijke werkgever in dienst blijven. Maar als ze aan het eind van hun contract nog altijd (of wederom) ziek zijn, belanden ze alsnog als ‘vangnetters’ bij het UWV. Om dit gat in de vangnetsteekproef te repareren werden de EDV’ers later nog een keer afzonderlijk benaderd voor deelname aan het onderzoek. De twee steekproeven van vangnetters leverden in totaal 5.745 aan te schrijven personen op. Daarvan deden 2.336 aan de enquête mee. Een respons van 41% dus, een kwart hoger dan verwacht. Vervolgmetingen De respondenten werden 18 en 27 maanden na hun ziekmelding opnieuw benaderd. Op grond van eerder onderzoek verwachtten wij een deelnamepercentage van 60%. Dat werd niet altijd gehaald. (Zie: Tabel 2.) Maar dankzij de meevallende eerste respons viel het aantal personen dat aan alle drie de rondes meewerkte toch nog hoger uit dan was voorzien. Door de ziek gemelde (ex)werknemers aldus te volgen konden we nagaan wie van hen het werk deels of volledig had hervat en wanneer dat gebeurde. En ook wie tot aan de poort van de WIA deels of volledig ziek gemeld bleef. Deze uitkomsten konden we weer verbinden met een groot aantal kenmerken van de respondenten die over de meetmomenten constant blijven. Bijvoorbeeld hun opleiding, de oorzaak van de ziekmelding, de duur van hun dienstverband, enzovoort. En daarnaast met factoren die per meetmoment kunnen veranderen. Bijvoorbeeld, hoe zij hun gezondheid ervaren. En wat er in de verstreken periode is ondernomen om tot werkhervatting te komen. Of er gepoogd is het werk te hervatten. Of er actief gezocht is naar ander of aangepast werk. Wat de verwachtingen waren van bedrijfsarts en behandelende artsen, en nog veel meer.
32
Tabel 2.
Respons per meetronde 10 maanden
18 maanden
27 maanden
Werknemers
4.019 (100%)
2.316 (57%)
1.579 (68%)
Vangnetters
2.336 (100%)
1.315 (56%)
773 (59%)
De tweede meting, 18 maanden na ziekmelding, had nog een ander doel. Die biedt namelijk de mogelijkheid een steekproef te vormen van ‘12maandszieken anderhalf jaar na ziekmelding’. Exact dezelfde steekproef die ook in het laatste Epi-onderzoek uit 2003 is onderzocht. De vragenlijsten die bij onze tweede meting werden gebruikt, zijn daarom ook zoveel mogelijk gelijk aan die van het Epi-onderzoek uit 2003. Zo konden wij de situatie bij langdurig verzuim in deze twee jaren vergelijken. Een unieke kans om meer inzicht te krijgen in de effecten van de onderdelen van het nieuwe WIA-stelsel die na 2003 werden ingevoerd. Administratieve gegevens Behalve van de uit ons eigen onderzoek verkregen gegevens, konden we gebruik maken van de administratieve gegevens van het UWV, zonder dat daarbij de anonimiteit van de respondenten hoefde te worden geschonden. Het UWV verzorgde namelijk de aanschrijving van de steekproef en beschikte daardoor over de gegevens van alle 6.355 respondenten van de eerste meting, maar niet over onze onderzoeksresultaten. Van deze groep van 6.355 respondenten ontvingen wij op basis van gevalscodes een aantal geanonimiseerde administratieve gegevens, zoals leeftijd, geslacht, sector en regio, en de beoordeling van de aanvraag voor een WIA-uitkering. Die konden we koppelen aan de op volgnummers geordende uitkomsten van onze vragenlijsten. Dus zonder dat ooit de namen en adresgegevens van de personen bij ons bekend hoefden te worden. De werkgevers Een belangrijk doel van ons onderzoek was de gegevens die we verzamelen bij de werknemers over het verzuimbeleid van de werkgever óók te toetsen bij de werkgevers zelf. In dat opzicht wijkt ons onderzoek af van de oude Epionderzoeken. Op die manier hoopten we een evenwichtiger en vollediger beeld te krijgen van de factoren die van invloed zijn op de duur van het ziekteverzuim. In ons vooronderzoek bleek dat werkgeversorganisaties wel behoefte hebben aan een dergelijke vorm van ‘wederhoor’.
33
De werkgevers van de reguliere werknemers werden twee keer benaderd voor een enquête. Om te beginnen werden de werkgevers van de 4.019 deelnemers aan de eerste meting gevraagd naar hun verzuim- en reïntegratiebeleid. Bij de laatste meting werd aan de betrokken werknemers toestemming gevraagd om hun werkgever te benaderen met vragen over de begeleiding van langdurig zieke werknemers, waaronder zijzelf. Daarbij kon het UWV waarborgen dat de anonimiteit van de respondenten werd gerespecteerd. In februari 2008 werden 2.664 werkgevers aangeschreven. We ontvingen uiteindelijk van 559 werkgevers een ingevulde vragenlijst. Daarmee was de respons 21%, lager dan de 33% die we hadden verwacht. Bij de tweede werkgeversenquête was de respons daarentegen verrassend hoog: 62%.
34
IV Het WIA-mirakel: goed nieuws en slecht nieuws Onze opdracht was om een beter inzicht te verkrijgen in het WIAmirakel, de spectaculaire daling van het aantal nieuwe uitkeringen voor arbeidsongeschiktheid sinds 2003. Aangezien het gaat om een opzichtig succes, al heeft dat dan ook in de media en het publieke debat nog nauwelijks aandacht getrokken, is het geen wonder dat onze onderzoeksresultaten verheugend nieuws bevatten. Kort gezegd komt dat erop neer dat er onder reguliere werknemers en hun werkgevers een zeer opvallende omslag heeft plaats gevonden in de bejegening en aanpak van ziekteverzuim. Deze praktische en mentale omslag doet zich gevoelen bij alle direct betrokken partijen en verklaart in feite de wonderbaarlijke daling van de WIAinstroom volledig. Want tegelijk bleek dat de fraaie geaggregeerde instroomcijfers een belangrijk deelprobleem verborgen houden, onder de groep die wij afzonderlijk onder de loep hebben genomen: de ‘vangnetters’, de zieke (ex)werknemers die geen eigen werkgever meer hebben. De zegeningen van het WIA-mirakel lijken aan deze groep goeddeels voorbij te zijn gegaan. Dat valt uit de totale ‘instroom’ in de WIA niet zo goed te zien, omdat het maar een relatief klein deel van de beroepsbevolking betreft. Toch is er alle reden voor bezorgdheid over dit slechte nieuws. De groep vangnetters omvat namelijk de ‘schil’ van flexwerkers, die de afgelopen jaren in hoog tempo de plaats van reguliere werknemers hebben ingenomen. Als de verbetering die het WIA-regime heeft opgeleverd onder reguliere werknemers, definitief aan de vangnetters zou voorbijgaan, dient zich daarmee dus mogelijk een in belang groeiend nieuw probleem aan. Dat zou op den duur zelfs het WIA-mirakel kunnen gaan overschaduwen. Het kan de moeite lonen om nog eens aandachtig te bezien of door aanpassingen het WIA-bestel niet alsnog onder vangnetters wat meer vruchten zou kunnen gaan afwerpen. Daarvoor kan een heldere analyse van het WIA-mirakel nuttige aanwijzingen opleveren. Zo zou juist onder zieke vangnetters herstel en werkhervatting hopelijk wat doelmatiger kunnen worden aangepakt en de WIA-instroom verder worden beperkt. 35
De omslag: Nederland wordt beter Tussen 2003 en 2008 werd het nieuwe WIA-stelsel ingevoerd. In diezelfde periode gingen langdurig zieke werknemers opvallend veel vaker weer aan de slag en kregen ze veel minder vaak een arbeidsongeschiktheidsuitkering. De spectaculair gedaalde ‘instroom’ in de WIA is de afgelopen jaren weer ietsje gestegen, maar blijft nog altijd lager dan ooit het geval is geweest sinds in de jaren zeventig het WAO-debakel zich begon af te tekenen. In 2003 was nog 1,4% van alle werknemers minstens een jaar ziek. In 2008 was de score nog maar 1,0% tot 1,2%. Zo’n daling achter de komma lijkt misschien niet veel bijzonders. Maar deze verbetering betekende in feite dat in 2008 na een jaar 20.000 werknemers niet meer ziek gemeld waren, waarvan er voor 2003 naar schatting 12.000 tot hun pensioen een WAO-uitkering zouden hebben gekregen. Een indrukwekkend resultaat, zeker voor één jaar. Deze gunstige uitkomst werd niet bereikt doordat de zieke werknemers alleen sneller weer aan het werk gingen dan onder het WAO-regime, al zou dat ook best een aantrekkelijk resultaat zijn geweest, omdat ook daardoor de kosten van arbeidsongeschiktheidsverzekeringen zouden dalen. Uit ons onderzoek blijkt dat ook op langere termijn in 2008 aanzienlijk meer zieke werknemers weer gingen werken dan vroeger. Anderhalf jaar na ziekmelding zouden werknemers die een jaar ziek zijn geweest in 2003 al een half jaar recht hebben gehad op een WAO-uitkering. In 2003 was iets minder dan de helft van de langdurig zieken na anderhalf jaar weer aan de slag. In 2008 was het aandeel langdurig zieken dat na anderhalf jaar weer aan het werk was gegaan al opgelopen tot ruim tweederde. Vergeleken met 2003 deden in 2008 ook beduidend meer langdurig zieken op zijn minst een poging om het werk te hervatten. Langdurig zieke reguliere werknemers zijn onder het WIAregime vaker weer aan het werk gegaan. Maar ook hun arbeidsmarktpositie is beter dan in 2003. Ze hebben vaker een vast dienstverband. Ze zijn gemiddeld langer in dienst. Ze hebben minder vaak te maken gehad met conflicten. Al met al is er onder reguliere werknemers in vijf jaar tijd dus een veel grotere gerichtheid op werk ontstaan. Daaraan hebben alle betrokken partijen hun bijdrage geleverd. Werknemers 36
meldden in 2008 vaker dan in 2003 dat hun werkgever (werk)aanpassingen heeft aangeboden. Dat de bedrijfsarts actief heeft bezien of terugkeer naar het werk mogelijk is. En dat ze vaker werden begeleid naar werk door andere instanties. De langdurig zieken voor wie geen inspanningen werden gedaan om ze weer aan de slag te krijgen, vormden een veel kleinere groep. Zij bleken na anderhalf jaar gemiddeld vaker weer te werken dan in 2003. Voor zover zij niet hun werk hadden hervat, ervoeren ze hun gezondheid doorgaans als slechter dan in 2003. Deze uitkomsten zijn minder verbazingwekkend dan ze op het eerste gezicht lijken. Ze duiden erop dat als er voor langdurig zieken in 2008 geen moeite werd gedaan, dit vaker dan in 2003 ook niet zo zinvol was. Ofwel omdat hun gezondheid daarvoor gewoon te slecht was, zodat hervatting ondenkbaar was. Ofwel omdat hun gezondheidsklachten van dien aard waren dat redelijkerwijs verwacht mocht worden dat ze op eigen kracht hun werk zouden hervatten. Onze bevindingen sporen goed met deze interpretatie. Al met al kunnen we op grond van deze uitkomsten van ons onderzoek concluderen dat het nieuwe WIA-stelsel voor langdurig zieke reguliere werknemers in de praktijk aan de verwachtingen van de wetgever heeft beantwoord. Zowel bij de langdurig zieken die profiteerden van interventies van uiteenlopende aard als bij degenen die daarvan weinig of niets te verwachten hadden. De kwetsbaarheid van de vangnetters ‘Vangnetters’ zijn (ex)werknemers die geen werkgever (meer) hebben, maar bij ziekte wel recht hebben op ziekengeld. Als reguliere werknemers ziek worden, moeten hun werkgevers twee jaar lang hun loon doorbetalen, waardoor zij worden gestimuleerd om moeite te doen voor herstel en werkhervatting van de zieke. Die inspanningen sorteren heel vaak succes. Vangnetters daarentegen moeten het zonder die door de werkgever ondernomen of aangezwengelde interventies stellen. Voor hen moet het UWV de rol van de werkgever overnemen. Maar om uiteenlopende redenen (zie ook: Hoofdstuk VI) heeft dat veel minder gunstig effect op herstel en werkhervatting van de vangnetters, die het op dat punt veel slechter doen dan reguliere werknemers. Het gaat bij de vangnetters die wij onderzochten om een samenraapsel van drie nogal verschillende groepen: WW’ers die 37
tijdens hun werkloosheid ziek zijn geworden; uitzendkrachten voor wie bij ziekte het contract meteen afloopt; en een andere categorie ‘flexwerkers’, de zogeheten ‘EDV’ers’ of ‘eindedienstverbanders’, met een tijdelijk dienstverband. Die blijven, ook als ze ziek worden, in dienst zolang het contract nog loopt. Maar als ze nog ziek zijn bij het aflopen van hun contract, belanden ze alsnog bij het UWV in het ‘vangnet’. Voor de vangnetters kunnen we helaas geen vergelijking tussen 2003 en 2008 maken. Zij werden in het ‘Epi-onderzoek’ van 2003 namelijk nog niet gevolgd. Daarom moeten we ons behelpen met een vergelijking tussen vangnetters en reguliere werknemers in 2008. Het nieuwe WIA-stelsel blijkt voor de vangnetters aanzienlijk minder goed uit te pakken dan voor reguliere werknemers. Aan de vangnetters gaat de sterkere gerichtheid op werk die de situatie van reguliere werknemers zozeer verbeterd heeft, goeddeels voorbij. Dat blijkt het duidelijkst uit het feit dat reguliere werknemers anderhalf jaar na ziekmelding veel vaker alweer aan het werk zijn dan vangnetters. Vangnetters doen ook minder vaak een poging om weer te gaan werken. Ook op het moment van ziekmelding hebben vangnetters al minder vaak werk. Dat geldt per definitie voor WW’ers die ziek worden, omdat die op dat moment al met een WW-uitkering thuis zitten. Maar ook voor verreweg de meeste uitzendkrachten geldt ‘ziekmelding is einde contract’. Vangnetters maken, ruim gemeten, ongeveer een kwart uit van alle werknemers. Toch zijn ze, volgens de voorlopige cijfers over 2009, verantwoordelijk voor 46% van de instroom in de WIA, terwijl dat in 2007 nog maar 40% was. Van de werknemers die in 2009 na twee jaar ziekte een WIA-aanvraag deden, werd een WGA-uitkering (voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten en werknemers die volledig, maar niet duurzaam arbeidsongeschikt zijn) toegekend aan 49% van de vangnetters, tegen 43% in 2007. De kans om na twee jaar ziekte een arbeidsongeschiktheidsuitkering te krijgen is voor vangnetters dus aanzienlijk hoger dan voor reguliere werknemers. En dat verschil neemt ook nog toe. Dat de vangnetters het zoveel slechter doen dan reguliere werknemers, komt doordat zij kwetsbaarder zijn. Bij hen wordt 38
werkhervatting veel vaker belemmerd door diverse nadelige factoren. Ze hebben om te beginnen geen eigen werkgever meer, die hun loon doorbetaalt, hun verzuim begeleidt en hun een werkhervattingsplek kan bieden. Zij zijn daardoor volledig aangewezen op wat in jargon ‘het tweede spoor’ heet: werk bij een nieuwe werkgever. Dat is voor zieke werknemers altijd een moeilijker verhaal dan hervatten in eigen werk. Dat geldt net zo goed voor reguliere werknemers, als die vanwege medische beperkingen niet verder kunnen in hun eigen werk en de eigen werkgever geen aangepast of ander werk kan aanbieden. Vangnetters – met name zieke WW’ers – hebben bovendien door de bank genomen een zwakkere sociaaleconomische positie dan werknemers. Ze hebben een korter arbeidsverleden, kampen langduriger met klachten en oordelen ongunstiger over hun eigen gezondheid. Over de oorzaken van het hogere verzuim- en WIA- risico van vangnetters doet het UWV regelmatig verslag. In vergelijking met reguliere werknemers hebben vangnetters veel vaker kenmerken die uitkeringsafhankelijkheid in de hand werken. Zo heeft ruim de helft van de vangnetters die drie maanden ziek zijn, in de vijf jaar voor de ziekmelding al een of meerdere keren een beroep gedaan op een werknemersverzekering. Dat geldt vooral voor zieke WW’ers, van wie 63% al eerder een uitkering kreeg. Van de WW’ers die drie maanden ziek zijn heeft 16% voor hun ziekmelding een uitkering voor ziekte en arbeidsongeschiktheid gehad. Meer dan twee keer zoveel als het gemiddelde van 7% onder alle vangnetters. Zieke WW’ers hebben na drie maanden ziekmelding een kans van bijna 40% om niet meer te herstellen voor het einde van de wachttijd en na twee jaar voor de poort van de WIA te belanden. Van een andere categorie drie maanden zieke vangnetters, de uitzendkrachten, doet slechts 25% na twee jaar wachttijd een WIA-aanvraag. Onder reguliere zieke werknemers is het kans dat zij een WIA-aanvraag doen na drie maanden ziekte nog veel lager: 15%. Iets meer dan een derde van dat van de zieke WW’ers. Al met al gaat een kwetsbare arbeidsmarktpositie bij de vangnetters kennelijk samen met een relatief slechte gezondheid.
39
Onverwachte uitkomsten bij de claimbeoordeling Er zijn op basis van het WIA-stelsel nu vier jaar lang aanvragen voor uitkeringen beoordeeld. Deze ‘claimbeoordeling’, zoals dat in verzekeringsjargon heet, heeft onverwachte uitkomsten opgeleverd. Dat geldt om te beginnen voor de globale uitkomsten. Aanvragen voor WIA-uitkeringen worden afgekeurd als de mate van arbeidsongeschiktheid van de aanvragers (verzekeringstechnisch: ‘hun verlies van verdiencapaciteit’) op minder dan 35% wordt geschat. Bij de voorbereiding van de wetswijziging voor de WIA werd het aandeel te verwachten afwijzingen op 29% geschat. In 2009 bleek dat aanzienlijk hoger te zijn uitgevallen: 41%. In de paar jaar daarvoor was het afwijzingspercentage zelfs nog hoger. In 2006 bedroeg het 49%. Daarna is het gradueel wat gedaald. Als er wel een WIA-uitkering werd toegekend, leverde dat ook alweer een onverwachte verdeling op over de drie soorten uitkeringen: de IVA-uitkeringen voor de zieke werknemers die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt worden bevonden; de gedeeltelijke WGA-uitkeringen voor degenen die gedeeltelijk arbeidsongeschikt zijn; en de volledige WGA-uitkeringen voor degenen die weliswaar volledig arbeidsongeschikt zijn, maar van wie de arbeidsongeschiktheid in de claimbeoordeling door het UWV niet onherroepelijk (officieel: ‘duurzaam’) wordt geacht. Het aandeel toegekende gedeeltelijke WGA-uitkeringen werd bij de invoering van de WIA geschat op 43%. Maar in het eerste WIA-jaar kwam het op niet meer dan 17% uit. Daarna steeg het nog ietwat, tot 20%. Nog altijd ver beneden de verwachtingen van de wetgever. Dat heeft ingrijpende gevolgen voor het bereik van het instrumentarium waarmee in de WIA gedeeltelijk arbeidsongeschikten worden gestimuleerd om toch maar zo veel mogelijk aan de slag te gaan (in jargon: ‘hun resterende verdiencapaciteit te benutten’). Wil dat streven kans van slagen hebben, dan moeten er natuurlijk wel voldoende gedeeltelijk arbeidsongeschikten met een WGA-uitkering beschikbaar zijn om een deuk in de statistieken te kunnen slaan. Er werd in de WIA onder meer een nogal complex uitkeringsstelsel in het leven geroepen, waardoor gedeeltelijk arbeidsongeschikten een hoger inkomen krijgen als ze (blijven)
40
werken. Dit subtiele mechaniek blijkt nu van toepassing op een nogal tegenvallende groep WGA’ers. Op grond van gegevens over de WAO, werd het aandeel te verwachten IVA-uitkeringen, voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten, geschat op 43% van alle WIA-toekenningen. In werkelijkheid werd dat maar iets meer dan de helft: 23%. Als we IVA-uitkeringen en volledige WGA- uitkeringen bij elkaar optellen, blijkt 80% van de arbeidsongeschikten die een WIAuitkering ontvangen een uitkering te krijgen op basis van volledige arbeidsongeschiktheid. Veel hoger dan de prognoses. De vruchten van een extra jaar wachttijd In het WIA-stelsel kregen werkgevers voor hun zieke werknemers (en het UWV voor de zieke vangnetters) een jaar langer de gelegenheid om zich in te spannen voor herstel en reïntegratie. Wat heeft deze uitbreiding van de wachttijd voor de WIA opgeleverd? En wat speelde zich in die twee jaar na de ziekmelding eigenlijk af? Voor de reguliere werknemers Als we de langdurig zieken vergelijken na tien en na 27 maanden ziekmelding, blijkt onder de reguliere werknemers in deze periode het aandeel dat weer volledig werkt, flink te zijn toegenomen van 12% naar 52%. (Ook al bestaat onze steekproef uit werknemers die negen maanden ziek gemeld waren, ze zijn pas een maand later voor het eerst geënquêteerd. Van hen is 12% in de tiende ziektemaand weer volledig aan de slag gegaan.) Het aandeel dat gedeeltelijk werkte nam in dezelfde orde van grootte af. Het percentage niet-werkenden blijft in die periode tussen tien en 27 maanden ziekte ongeveer gelijk, op rond de 30%. Het gaat hier niet steeds om dezelfde mensen. In de periode van twee jaar wachttijd zijn er vijf patronen van werkhervatting te onderscheiden, met een heel verschillend verloop en uiteenlopende resultaten. Naast degenen die in die twee jaar hun werk niet hebben hervat op een van de drie peilmomenten, die wij ‘afhakers’ noemen, gaat het om ‘late hervatters’, ‘opbouwers’, ‘volhouders’ en ‘terugvallers’. Hoe vaak die verschillende patronen voorkomen wordt in Figuur 4 weergegeven.
41
Figuur 4. 16%
Patronen van werkhervatting bij reguliere werknemers 16% afhakers late hervatters
12%
14%
opbouwers volhouders terugvallers overig
8% 34%
Bron: APE/AStri “De Weg naar de WIA”
Van de werknemers zijn 16% niet-hervatters: zij komen na negen maanden ziekte niet meer aan de slag. De late hervatters (12%) beginnen pas na geruime tijd weer te werken. De resterende drie typen werken allemaal op het eerste peilmoment, na tien maanden. De ‘opbouwers’ (34%) breiden hun werkzaamheden daarna gestadig uit, tot ze weer volledig werken. Dit patroon komt het meest voor. De ‘volhouders’ (8% ) werken bij tien maanden weer volledig en houden dit gedurende de hele periode van twee jaar vol. En de ‘terugvallers’ (14%) geven het uiteindelijk op: zij houden na een of meer mislukte pogingen tot hervatting definitief op met werken. Om de ‘instroom’ in de WIA van deze uiteenlopende groepen zieke werknemers te beperken, is het vooral van belang te voorkomen dat zij afhakers of terugvallers worden. Daarom gingen wij na of er belangrijke statistische verschillen zijn aan te wijzen tussen de wederwaardigheden van de drie groepen die kans zien om te hervatten en de twee die na twee jaar niet (meer) werken. Er bleek een belangrijk verschil te bestaan tussen afhakers en late hervatters. Bij late hervatters namen de op herstel en reïntegratie gerichte acties van werkgever en verzuimprofessionals in het tweede ziekte jaar toe, terwijl die bij afhakers juist wat afnamen. Late hervatters bleken ook een actievere en positievere houding te 42
hebben tegenover werkhervatting dan afhakers. Zonder twijfel zullen beide negatieve factoren mede samenhangen met de beperktere mogelijkheden tot werkhervatting van afhakers. Zij ervaren hun gezondheid doorgaans als slechter en zijn in de loop van de tijd vaker het dienstverband met hun werkgever kwijt geraakt. Ook ligt het voor de hand dat voor zieken met een grotere kans op herstel meer moeite wordt gedaan voor hun reïntegratie. Om afhakers zo veel mogelijk te veranderen in late hervatters, zou er bij de afhakers in het eerste en in het tweede ziektejaar meer werk moeten worden gemaakt van hun activering richting werk. Tijdige actie om tot herstel te komen, blijkt veelal de kans op succes opvallend te vergroten. In de uitkomsten van ons onderzoek zijn helaas niet zulke duidelijke aangrijpingspunten te vinden om te voorkomen dat zieken die hun werk al een keer hervat hebben, weer terugvallen en dan alsnog op een WIA-uitkering uitkomen. Deze ‘terugvallers’ ervaren vaak een verslechtering van hun gezondheid en onderscheiden zich verder niet in negatieve zin van de andere groepen langdurig zieken. In Figuur 5 is te zien hoe bij de reguliere werknemers genomen de werkhervatting verloopt, als het WIA-mirakel zijn werk doet. Het gaat hier om 45-jarigen met een gemiddelde opleiding, een netto-inkomen van €1.400 per maand en, naar hun eigen oordeel, een ‘matige gezondheid’. De onderste lijn geeft de kans op (gehele of gedeeltelijke) werkhervatting weer, als de werkgevers geen moeite doen om hen weer aan het werk te krijgen. De bovenste lijn verbeeldt de ontwikkeling van de kans op werkhervatting als zij wél profiteren van, meestal door de werkgever aangezwengelde, interventies. In de figuur is de situatie een jaar en twee jaar na de ziekmelding door middel van een verticale lijn aangegeven.
43
Figuur 5. Verloop van de kans op werkhervatting bij reguliere werknemers met en zonder begeleiding door hun werkgever
Bron: APE/AStri “De Weg naar de WIA”
Opvallend is de steile toename van de kans op werkhervatting in het eerste jaar van ziekte. Dat is het gevolg van de tegenwoordig gangbare gewoonte om zo snel mogelijk te beginnen met op zijn minst gedeeltelijke hervatting van de werkzaamheden. Ook zonder begeleiding is de kans dat de zieken geheel of gedeeltelijk weer aan het werk zijn na een jaar 57%. Met begeleiding loopt die kans op tot 75%. In het tweede jaar van ziekte blijft de kans op werkhervatting stijgen, maar veel geleidelijker dan in het eerste jaar. Voor de vangnetters Ook onder de vangnetters neemt in de loop van de twee jaar wachttijd het aantal zieken dat het werk hervat heeft duidelijk toe, maar lang niet zo sterk als onder de reguliere werknemers. Na twee jaar is 71% van de vangnetters nog altijd niet aan de slag. Onder reguliere werknemers is het aandeel afhakers slechts 16%.
44
Vangnetters doen ook minder vaak een poging om het werk te hervatten dan reguliere werknemers. Onder de ‘afhakers’ is met name in de eerste tien maanden het verschil groot. Binnen de vangnetgroep doen de zieke WW’ers het relatief het slechtst. Dat zal zonder twijfel samenhangen met hun zwakkere sociaaleconomische positie, hun ongunstiger oordeel over de eigen gezondheid en het volledig ontbreken van een werkgever om naar terug te keren. Figuur 6 laat het verloop van de kans op (volledige of gedeeltelijke) werkhervatting zien voor zieke WW’ers. Figuur 6. Verloop van de kans op werkhervatting van WW’ers met en zonder begeleiding door UWV
Bron: APE/AStri “De Weg naar de WIA”
Zonneklaar blijkt hoeveel slechter de kans op werkhervatting is voor de zieke WW’ers, vergeleken met collega’s die wel een baan en een werkgever hebben. (Zie: Figuur 5.) Ook is duidelijk dat de inspanningen van het UWV om de zieke WW’ers aan het werk te helpen niet zonder effect zijn. Door de acties die UWV onderneemt stijgt de kans om twee jaar na ziekmelding aan het werk te zijn van 20% naar 32%. 45
Figuur 7 laat zien dat de beste resultaten onder de vangnetters worden geboekt door de werknemers op een tijdelijk contract, die bij het aflopen van dat contract nog ziek gemeld zijn, de zogeheten ‘eindedienstverbanders’ (EDV’ers). Van alle vangnetters herstellen zij het meest en het snelst. Figuur 7. Verloop van de kans op werkhervatting van EDV’ers met en zonder begeleiding door de (ex) werkgever of UWV
Bron: APE/AStri “De Weg naar de WIA”
Het gaat ook hier weer om een steekproef met dezelfde kenmerken als in Figuur 5. Behalve dan dat het nu uitsluitend gaat om EDV’ers. Ook zonder enige vorm van begeleiding zijn de kansen op herstel van deze flexwerkers veel beter dan die van zieke WW’ers. Dankzij de interventies uit de koker van de werkgever stijgen hun kansen op werkhervatting bijna tot hetzelfde niveau als van de reguliere werknemers. Dat is mogelijk mede te danken aan het feit dat EDV’ers bij ziekmelding, dus in een vroeg stadium van hun verzuim, nog enige tijd hebben kunnen profiteren van de inspanningen die hun tijdelijke werkgever voor alle zieke werknemers doet. Het is een belangrijke aanwijzing hoe belangrijk het is dat er bij ziekte van werknemers tijdig actie wordt ondernomen. Daarvan profiteert 46
kennelijk ook nog een groep als de EDV’ers, die later als ze onder een veel ongunstiger gesternte ‘vangnetter’ zijn geworden, met steun van het UWV tot werkhervatting moeten zien te komen. Zij hervatten dan nog altijd opvallend vaker dan de EDV’ers die die vroege hulp van de werkgever moeten ontberen. Op weg naar de WIA Als zieke (ex)werknemers na twee jaar het werk nog steeds niet volledig hebben hervat, kunnen ze een aanvraag voor een WIAuitkering doen. Van de groep langdurig zieken die in het onderzoek na tien maanden werd ondervraagd, vroeg van de werknemers 26% een WIA-uitkering aan. Onder de vangnetters was dat 55%, meer dan het dubbele. De kans dat deze langdurig zieken aan het eind van de rit inderdaad in de WIA zullen belanden, neemt voor alle (ex)werknemers toe als ze bij tien maanden na ziekmelding een ongunstig oordeel over de eigen gezondheid hebben, als ze op dat moment nog niet (gedeeltelijk) werken en als ze hun eigen kans op werkhervatting laag inschatten. Deze drie kenmerken hebben beduidende invloed op de kans dat langdurig zieken een jaar later een WIA-uitkering aanvragen en in de WIA belanden. Opvallend is ook dat circa 30% van de werknemers en vangnetters die hun werk niet hervatten, geen aanvraag voor de WIA doet. Zij zijn dus niet meer aan het werk gegaan, maar vroegen toch geen arbeidsongeschiktheidsuitkering aan. Het gaat daarbij wederom niet om een homogene groep met eenduidige kenmerken. Ook op dit punt verschillen reguliere werknemers en vangnetters opvallend van elkaar. Onder de reguliere werknemers zijn de ‘afhakers’ die geen WIA-uitkering aanvragen mensen met relatief gunstiger mogelijkheden om weer aan de slag te komen. Zij hebben een positiever oordeel over hun eigen gezondheid, hebben vaker aan het einde van de wachttijd nog een dienstverband en hebben gunstiger verwachtingen over hun kans op werkhervatting. Ook lijkt het vaak te gaan om werknemers die financieel minder afhankelijk zijn van een uitkering, doordat ze een parttime baan hebben. Of een partner met een eigen inkomen. Deze personen lijken vaak welbewust af te zien van een WIA-aanvraag en zullen mogelijk later alsnog werk gaan zoeken, als dat beter past bij hun persoonlijke omstandigheden en 47
voorkeuren. Of als inkomsten uit arbeid om wat voor reden dan ook dringender nodig zijn. Allemaal heel plausibele redenen om af te zien van een WIA-aanvraag. Onder de reguliere werknemers zijn degenen die aan het eind van de wachttijd niet hervatten en ook geen WIA-uitkering aanvragen, degenen met de gunstigste mogelijkheden op de arbeidsmarkt. Onder de vangnetters daarentegen behoren degenen die niet hervatten en toch geen WIA-uitkering aanvragen juist tot de zwaksten. Het betreft relatief vaak zieke WW’ers, die ook voordat ze werkloos werden al langdurige gezondheidsklachten hadden. Het is aannemelijk dat het ook veelal gaat om personen die eerder zijn afgewezen voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering en toen zijn teruggevallen op een WW-uitkering, waarna ze zich opnieuw ziek meldden. Door dit zogenaamde ‘draaideureffect’ belanden ze na twee jaar wachttijd opnieuw voor de poort van de WIA, waar ze wederom zouden moeten worden beoordeeld voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Ze zien dan mogelijk van een WIA-aanvraag af, omdat ze door hun eerdere ervaring maar weinig vertrouwen hebben dat ze nu wél voor een uitkering in aanmerking komen. Een verklaring kan ook zijn dat ze het voorlopig wel denken uit te zingen met de resterende WW-rechten. De WIA in Als reguliere werknemers na twee jaar ziekte een WIA-aanvraag doen, hebben zij 66% kans dat zij een uitkering krijgen. Bij vangnetters wordt maar 58% van de WIA-aanvragen gehonoreerd. Van de drie soorten WIA-uitkering krijgt 15% van de werknemers een IVA-uitkering op grond van volledige en ‘duurzame’ arbeidsongeschiktheid. Bij de vangnetters is dat 12%. Een gedeeltelijke WGA-uitkering krijgt 23% van de zieke werknemers en 14% van de vangnetters. Een volledige WGAuitkering voor volledige, maar niet duurzame arbeidsongeschikten wordt aan 28% van de zieke werknemers toegekend en aan 32% van de vangnetters. De kenmerken die tien maanden na ziekmelding een aanwijzing geven of, en zo ja wat voor soort WIA-uitkering deze langdurig zieken uiteindelijk krijgen toegekend, zijn grotendeels dezelfde als de factoren die bepalend zijn voor hun kans om een WIA-uitkering aan te vragen: negatieve verwachtingen over 48
werkhervatting, een slecht oordeel over de eigen gezondheid en het uitblijven van (pogingen tot) werkhervatting zijn de belangrijkste kenmerken die bepalen of langdurig zieken een IVA-uitkering krijgen of een al dan niet volledige WGA-uitkering. Zo is een bij tien maanden ziekte als slecht ervaren gezondheid een sterke voorspeller van toekenning van een IVA-uitkering. Gedeeltelijke werkhervatting bij tien maanden leidt tot een aanmerkelijk lagere kans op een uitkering vanwege volledige arbeidsongeschiktheid (IVA of WGA). Hieruit blijkt ook weer het grote belang van (vroege) interventies om werkhervatting te stimuleren. Werken met een gedeeltelijke WGA-uitkering Werknemers en vangnetters die na de WIA-beoordeling een gedeeltelijke WGA-uitkering krijgen, moeten in principe (deels) tot werken in staat worden geacht. Enkele maanden na de WIAbeoordeling werkte 63% van de reguliere werknemers met een gedeeltelijke WGA-uitkering metterdaad. Vangnetters met een gedeeltelijke WGA-uitkering scoren ook op dit punt weer veel slechter. Niet meer dan 24% van de gedeeltelijk arbeidsongeschikte vangnetters met een WGA-uitkering werkte. De ‘afhakers’ onder de gedeeltelijk arbeidsongeschikten met een WGA-uitkering ervaren hun gezondheid veel vaker als slecht dan de hervatters. Dat kan natuurlijk een belemmering zijn geweest voor werkhervatting, maar evengoed een gevolg van het uitblijven van werkhervatting. 35-minners en werkhervatting Als zieke werknemers na twee jaar nog altijd niet hersteld zijn, vragen verreweg de meesten van hen bij het UWV een WIAuitkering aan. Na de ‘claimbeoordeling’, zoals dat in verzekeringsjargon heet, wordt aan een derde van de aanvragers geen WIA-uitkering toegekend. Het UWV is dan tot de conclusie gekomen dat deze langdurig zieken voor minder dan 35% arbeidsongeschikt zijn. (In juridische termen: een ‘verlies van verdiencapaciteit’ hebben van minder dan 35%.) De WIA bepaalt dat er aan zieken met dermate geringe gebreken geen arbeidsongeschiktheidsuitkeringen meer verstrekt mogen worden. Bij de voorloper van de WIA, de WAO, gebeurde dat wél. Zelfs bij een zeer geringe mate van 49
arbeidsongeschiktheid van 15% moesten nog WAO-uitkeringen worden toegekend. De verhoging van de ‘toegangsdrempel’ die zo in de WIA werd doorgevoerd, had tot doel een einde te maken aan een door velen bekritiseerd gevolg van de WAO-praktijk. WAO-uitkeringen voor een in feite zeer geringe mate van arbeidsongeschiktheid fungeerden maar al te vaak als opstap naar de beruchte ‘glijbaan’ richting volledige arbeidsongeschiktheid. Die glijbaan werd veelal gezien als een van de rampzalige trajecten die de oorzaak waren van het WAO-debakel. De WIA verhielp dit euvel klaarblijkelijk effectief: er werden door deze aanscherping van de wet door het UWV aanzienlijk meer zogeheten ‘35-minners’ afgewezen dan ‘15-minners’ onder de WAO. Toch was niet iedereen enthousiast. Een veel gehoorde kritiek is dat hierdoor massaal mensen die domweg ziek zijn, in de kou worden gezet, zonder uitkering. Als het klopt dat de categorie ‘35-minners’ in feite goeddeels bestaat uit bona fide zieken die hun welverdiende arbeidsongeschiktheidsuitkering wordt ontzegd, zou er alle reden zijn om nog eens na te denken over de rechtvaardigheid van deze besparing op de uitkeringslasten. Voor de reïntegratie van de 35-minners is het UWV niet verantwoordelijk. Zij worden immers als niet-arbeidsongeschikt beschouwd en zouden op eigen kracht weer aan de slag moeten kunnen komen. Daarenboven hebben de sociale partners in de Stichting van de Arbeid afgesproken dat zij hun best zullen doen om de 35-minners ‘binnen de boot’ te houden. Door te zorgen dat ze zo veel mogelijk aan het werk blijven of komen. Bij de oude werkgever of elders. Dat lijkt heel aardig gelukt te zijn. Kennelijk gaat het bij de 35-minners in het overgrote merendeel van de gevallen inderdaad om langdurig zieken die een aanzienlijk grotere kans op herstel hebben dan degenen die wél voor een WIA-uitkering in aanmerking komen. In ons onderzoek bleken de langdurig zieken die na twee jaar 35-minners werden, op alle drie de peilmomenten, dus tien, 18 en 27 maanden na de ziekmelding, veel vaker aan het werk dan de zieken die wél een WIA-uitkering ontvingen. Tweeënhalf jaar na de eerste ziekmelding is 63% van de 35-minners weer geheel of gedeeltelijk aan het werk. 50
Bijna twee derde van de 35-minners werd dus met succes ‘binnen de boot gehouden’. Ook hadden de 35-minners een gunstiger oordeel over hun eigen gezondheid dan de langdurig zieken die een WIA-uitkering kregen. Opmerkelijk is wel dat het patroon van werkhervatting onder deze 35-minners gedurende de eerste twee ziektejaren nauwelijks afwijkt van de gedeeltelijk arbeidsongeschikten die een gedeeltelijke WGA-uitkering krijgen. Het onderscheid tussen 35minners en gedeeltelijke WGA’ers is kennelijk niet erg scherp. Vangnetters hebben een grotere kans dan reguliere werknemers om ‘35-min verklaard te worden’. Ruim 40% van degenen die wij onderzochten kreeg geen WIA-uitkering toegekend. Onder de uitzendkrachten was dat zelfs bijna 50%. Van deze vangnetters bleek ook een veel geringer percentage uiteindelijk weer aan het werk te zijn. Na tweeënhalf jaar werkte nog maar ongeveer een kwart van hen, tegen 63% van de reguliere werknemers. Dat is trouwens nog altijd een stuk beter dan de vangnetters die een WIA-uitkering krijgen. Van hen is uiteindelijk niet meer dan 10% aan het werk. Eenzelfde patroon doet zich voor bij het oordeel over de gezondheid. De 35-minners onder de vangnetters voelen zich doorgaans beter dan de vangnetters die wel voor een WIA-uitkering in aanmerking kwamen. Maar slechter dan reguliere werknemers.
51
V
Het WIA-mirakel verklaard
Wat wij ‘het WIA-mirakel’ hebben gedoopt, is de plotselinge, scherpe daling van het aantal nieuwe arbeidsongeschiktheidsuitkeringen die rond de eeuwwisseling inzette. Toen werden ook de eerste stappen gezet op de weg naar een nieuw stelsel voor de wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekering, waarvan de invoering van de WIA in 2006 het sluitstuk was. Ons onderzoek had tot doel een gefundeerde verklaring te geven voor deze verbluffende wending in een al tientallen jaren slepende kwestie. Ons onderzoek maakte het mogelijk de belangrijkste onderliggende oorzaken van dit succes te identificeren. Dat gebeurde door de wederwaardigheden van langdurig zieken in 2003, onder het oude WAO-regime, te vergelijken met die van zieken die in 2008, onder het nieuwe WIA-stelsel, even lang hadden verzuimd. Die laatste groep langdurig zieken volgden we van oktober 2007 tot voorbij het einde van de wachttijd voor de WIA. Zo konden we bij onze steekproef vaststellen welke personen voor het einde van de wachttijd weer hersteld waren en hun werk hadden hervat. Wie een WIA-aanvraag deden en wie van hen een uitkering kreeg. Zo ja, wat voor soort uitkering. En welke personen uit de steekproef niet herstelden, maar ook geen uitkering aanvroegen. Omdat bij het begin van het onderzoek tal van gegevens over de deelnemers werden verzameld en er op drie momenten (na tien maanden, na 18 maanden en na 27 maanden) werd onderzocht hoe de vlag erbij stond en wat er tot dan toe was ondernomen voor herstel en werkhervatting, was het mogelijk om vast te stellen of de uitkomsten na twee jaar verband hielden met specifieke eigenschappen van de betreffende zieke werknemers of met wat ze in de tussentijd hadden meegemaakt of gedaan. Een groot deel van de gegevens die wij voor ons onderzoek verzamelden zijn bij het UWV intern ook beschikbaar over werknemers die in 2003 even langdurig ziek waren gemeld, dus nog onder het oude WAO-regime. Daardoor was op vrijwel alle punten waar wij over wilden rapporteren een goed gefundeerde vergelijking mogelijk tussen het oude en nieuwe regime voor de 52
wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekering. Wat leerden wij uit deze zorgvuldige vergelijking met het WAO-debakel ter verklaring van het WIA-mirakel? Welke factoren bepaalden het succes? Het succesverhaal van de reguliere werknemers Zowel onder het WAO- als onder het WIA-regime bleken de factoren die bepalend zijn voor de kans op werkhervatting van langdurig zieke (ex)werknemers dezelfde. Zowel in 2003 als in 2008 ging het daarbij om vijf kenmerken van de langdurig zieken. Twee daarvan kunnen helaas maar in beperkte mate worden beïnvloed door inspanningen van de zieke werknemer, de werkgever en de bedrijfsarts of arbodienst, de in eerste instantie meest direct bij het ziekteverzuim betrokken partijen. Ten eerste gaat dat om het aantal gezondheidsklachten dat een zieke heeft: hoe meer (uiteenlopende) klachten, hoe kleiner de kans op werkhervatting. Dit aspect onttrekt zich goeddeels aan de directe invloed van werknemers, werkgevers en bedrijfsartsen. Het is vooral het domein van artsen en therapeuten uit de curatieve sector. Daarnaast blijkt ook de duur van het dienstverband van invloed: hoe langer een zieke werknemer bij dezelfde werkgever in dienst is geweest, des te groter de kans op werkhervatting. Leuk om te weten, maar ook al niet erg bruikbaar om een effectiever verzuimbeleid op te baseren. De overige drie factoren die de kans op werkhervatting beslissend kunnen beïnvloeden, zijn wél gevoelig voor een alert en doeltreffend verzuimbeleid. Het gaat om: daadwerkelijke hervattingpogingen in het eerste ziektejaar; het aanbieden van aangepast werk door de werkgever; en actieve inspanningen om, samen met de bedrijfsarts, na te gaan of werken misschien niet toch weer mogelijk is. In 2008 werden voor en door de langdurig zieken op al deze drie punten meer effectieve acties ontplooid dan in 2003. Alle direct betrokkenen – werknemer, werkgever en bedrijfsarts – waren in 2008 ook beduidend actiever dan in 2003. Dat was exact het effect dat door de wetgever werd beoogd met het nieuwe WIAregime.
53
Nieuwe wetten wassen witter Wat was de specifieke bijdrage van de diverse onderdelen van het WIA-regime aan deze omslag? De Wet Verbetering Poortwachter (WVP) uit 2003 verplichtte werkgevers en bedrijfsartsen tot grotere en meer systematische inspanningen ten behoeve van het herstel van langdurig zieken. Die inspanningen hebben daardoor aan effectiviteit gewonnen. Door de Wet verlenging loondoorbetalingverplichting bij ziekte (VLZ) werd per 1 januari 2004 de wachttijd voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering verlengd van een tot twee jaar. Daardoor kon door betrokkenen langer aan herstel en werkhervatting van langdurig zieken worden gewerkt. Zo werd de ‘WAO-muur’ geslecht, waar zieke werknemers onder het oude regime na een jaar veelal op stuk liepen en die hun kans op werk 18 maanden na ziekmelding met bijna 20% drukte. Voor een meerderheid van de langdurig zieken betekende een jaar ziekte indertijd een WAO-uitkering tot aan hun pensionering. Uit ons onderzoek blijkt dat de maatregelen voor tijdige activering volledig aan de verwachtingen hebben voldaan: werkhervatting is beduidend toegenomen. De vervanging van de WAO door de Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen (WIA) in 2006, met zijn strengere normen voor toelating, heeft tenslotte naar alle waarschijnlijkheid ook bijgedragen aan de toegenomen effectiviteit van het verzuimbeleid. Dat het WIA-regime een effectievere aanpak van langdurig ziekteverzuim heeft bewerkstelligd, wordt bevestigd door onze interviews met werkgevers. Er is meer tijd om te werken aan herstel en werkhervatting. En door de hogere kosten van de langere loondoorbetaling voor werkgevers en de minder aantrekkelijke perspectieven voor een WIA-uitkering voor zieke werknemers, zijn de direct betrokken partijen meer bereid tot grote inspanningen om herstel en werkhervatting te bereiken. Door het WIA-regime kregen de factoren die van beslissende invloed zijn op de kans voor werkhervatting, meer belang tijdens het ziekteverzuim. Dat is verreweg de belangrijkste oorzaak geweest van de opzienbarende verbetering van de werkhervatting bij langdurig zieken. Daarmee vergeleken vallen volledig in het
54
niet de (toch al niet erg opzienbarende) veranderingen in de samenstelling van de populatie langdurig zieken. Minder vooruitgang bij vangnetters Bij de ‘vangnetters’, (ex)werknemers zonder werkgever, voor wie het UWV geacht wordt de rol van de werkgever over te nemen, ligt het allemaal wat complexer. Dat komt ook al doordat het om een veel onsamenhangender groep gaat, die ten behoeve van ons onderzoek in drie subgroepen werd onderverdeeld. Allereerst de uitzendkrachten, die hun werkgever meteen kwijtraken als ze ziek worden gemeld. Daarnaast de zogeheten ‘eindedienstverbanders’ (‘EDV’ers’), werknemers in tijdelijke dienst, die als ze ziek zijn geworden in dienst blijven bij hun tijdelijke werkgever, tot hun tijdelijke contract afloopt. Als ze dan nog altijd (of weer) ziek zijn, belanden ze als zieke ‘vangnetters’ bij het UWV. En tenslotte WW’ers die zich ziek melden als ze al werkloos zijn en voor hun ziekmelding al geen werkgever meer hadden. De factoren die bij de langdurig zieke ‘vangnetters’ de kans op herstel en werkhervatting vergroten komen maar ten dele overeen met wat we bij de reguliere werknemers vonden. Voor alle vangnetters geldt, net als voor de reguliere werknemers, dat hun oordeel over de eigen gezondheid van grote invloed is op hun mogelijkheden voor herstel en werkhervatting. Een als slecht ervaren gezondheid heeft een negatief effect op werkhervatting. Daarnaast zijn ook voor vangnetters de inspanningen om tot werkhervatting te komen van belang. Die zijn in hun geval alleen van het UWV te verwachten. Zieke EDV’ers kunnen, voordat ze zich na afloop van hun tijdelijke contract bij de vangnetters voegen, profiteren van het verzuimbeleid van hun tijdelijke werkgever en diens bedrijfsarts of arbodienst. Hoe belangrijk deze interventies van direct betrokkenen zijn, bleek in ons onderzoek al zonneklaar bij de reguliere werknemers. Ook de EDV’ers, die vaak veel korter en in mindere mate van de inspanningen van hun tijdelijke werkgever en bedrijfsarts kunnen profiteren, blijken daardoor toch een duidelijk grotere kans op werkhervatting te hebben. De inspanningen van de tijdelijke werkgever vergroten hun werkkans zelfs veel meer dan wat het UWV later nog voor hen doet. Daaruit blijkt ook het grote belang van vroege actie voor het verdere verloop van het verzuim. 55
Voor de vangnetters die nog niet zo’n grote afstand tot de arbeidsmarkt hebben (de EDV’ers en de uitzendkrachten), geldt, net als voor de reguliere werknemers, dat de inspanningen van werkgever, arbodienst en het UWV een tweeledig effect hebben. Er is een direct effect, doordat die inspanningen de zieke vangnetters tot het inzicht kunnen brengen dat een ongunstig oordeel over de eigen gezondheid werkhervatting niet in de weg hoeft te staan. En daarnaast een indirect effect, doordat de interventies van direct betrokkenen ook een gunstig effect hebben op het oordeel van de zieken over hun eigen gezondheid. Verreweg de moeilijkst te activeren vangnetters zijn de zieke WW’ers. Zij staan, als ze zich, veelal niet voor de eerste keer, ziek melden, terwijl ze al werkloos waren, op een veel grotere afstand van de arbeidsmarkt. Daardoor is het, zeker voor buitenstaanders (een eigen werkgever ontbreekt bij WW’ers immers per definitie), veel moeilijker om door interventies het negatieve effect van een als slecht ervaren gezondheid weg te nemen. De inspanningen van het UWV voor de zieke WW’ers hebben bij hen dan ook minder effect dan bij de andere vangnetters, zowel direct als indirect. Voor zover de interventies van het UWV effect hebben op de kans dat zieke WW’ers weer aan de slag gaan, gebeurt dit met name in het tweede ziektejaar. Waarschijnlijk komt dat doordat de grotere afstand tot de arbeidsmarkt hun parten speelt, evenals hun relatief slechte inschatting van de eigen gezondheid. Om die hindernissen te overwinnen, is er misschien meer tijd nodig dan bij andere langdurig zieken. Maar het is de moeite waard om ook bij hen zo vroeg mogelijk te beginnen met een op reïntegratie gericht plan van aanpak. Bij de andere vangnetters en werknemers hebben immers vooral interventies in het eerste jaar nuttig effect. Wie komen helemaal niet meer aan de slag? De zieke werknemers die op geen van de drie peilmomenten van ons onderzoek het werk hebben hervat, verkeren vrijwel allemaal in een relatief ongunstige uitgangspositie. Zij vinden veel vaker van zichzelf dat ze een slechte gezondheid hebben en ze worstelen vaak met een langdurige en complexe klachtengeschiedenis. Ook zijn ze doorgaans minder betrokken bij de arbeidsmarkt. Ze doen minder vaak pogingen om het werk te hervatten. Ze hebben daar
56
ook weinig hooggespannen verwachtingen van en hebben veelal na verloop van tijd geen dienstverband meer. Ze zijn minder gericht op hun eigen werk. Zijn van mening dat er voor hun herstel en hervatting niet erg veel moeite wordt gedaan. En voelen zich minder betrokken bij de aanpak van hun ziekteverzuim dan de andere groepen. Wanneer langdurig zieken die aanvankelijk niet hervatten vervolgens wél op werk gerichte begeleiding krijgen, verhoogt dat hun kansen op werkhervatting. Op het werk gerichte interventies kunnen ook voor een deel de belemmerende werking tegengaan van een als slecht ervaren gezondheid, of zelfs het ongunstige oordeel over de eigen gezondheid verbeteren. Vooral inspanningen in het eerste jaar verhogen de kans op werkhervatting van de langdurig zieke werknemers die aanvankelijk niet hun werk hervatten. Vangnetters die niet meer aan de slag gaan, hebben dezelfde ongunstige uitgangspositie en dezelfde kenmerken als zieke reguliere werknemers die hun werk niet meer hervatten. Het gaat ook vaker om ouderen, met een lage opleiding en een laag huishoudinkomen. De groepen niet-hervattende reguliere werknemers en vangnetters lijken al met al erg op elkaar. Alleen is de uitgangspositie van niet-hervattende vangnetters gemiddeld nog ongunstiger dan die van werknemers en gaat het bij de vangnetters om een veel grotere groep. Dit maakt tijdige activering nog crucialer, maar ook moeilijker. Mogelijk moet vooral bij zieke WW’ers met een vrijwel hopeloze uitgangspositie toch vaker teruggegrepen worden op gesubsidieerde arbeid. Inspanningen zijn cruciaal De belangrijkste uitkomst van ons onderzoek is dat op werk gerichte interventies de kans op werkhervatting van langdurig zieken beduidend vergroten. Na tien maanden ziekte heeft bijna 95% van de langdurig zieke reguliere werknemers te maken gehad met een of andere vorm van ondersteuning of met andere inspanningen, meestal in gang gezet door de werkgever of de arbodienst. Deze interventies blijken in 90% van de gevallen uit te lopen op hervatting van (aangepast) werk bij de eigen werkgever (in jargon: ‘het eerste spoor’). Het ‘tweede spoor’, het zoeken van een andere werkgever, wordt dus nauwelijks bewandeld. 57
Uit onze interviews met werkgevers blijkt dat de inspanningen van werkgevers in belangrijke mate worden toegesneden op aard en verloop van de gezondheidsklachten. Die bepalen of verhinderen immers of een bepaalde aanpak wel of niet mogelijk is. Ook de houding van de zieke werknemers, hun motivatie en bereidheid tot medewerking, zijn van invloed op de interventies. Net als de bekwaamheden en het opleidingsniveau van de zieke werknemers. Werkgevers en arbodiensten doen bij voorkeur moeite voor zieke werknemers met een goede kans op herstel. Zij bemoeien zich onder meer graag met langdurig zieken die psychische klachten of ‘werkdruk’ als belangrijkste oorzaak van hun verzuim opgeven. Mogelijk is dit een aanwijzing dat verzuim dat het gevolg is van stress tegenwoordig beter behandelbaar is dan ander ziekteverzuim. De reïntegratie van moeilijker gevallen wordt volgaarne overgelaten aan andere instanties, zoals UWV WERKbedrijf, reïntegratiebedrijven en casemanagementbedrijven. Die doen daarmee dienst als verzuimbegeleider of last resort. Dat beperkt ongetwijfeld hun kans op succes. In het tweede ziektejaar neemt het aandeel niet-werkenden dat enige vorm van begeleiding of ondersteuning ontvangt af van 95% tot 78%. De inbreng van andere instanties dan de werkgever of arbodienst wordt dan relatief groter. In het eerste ziektejaar wordt dus door werkgevers meer moeite gedaan voor de reïntegratie van zieken. De financiële prikkel door de verlenging van de wachttijd in het WIA-regime wordt mogelijk al in het eerste ziektejaar gevoeld en werpt zijn licht vooruit naar het tweede jaar. Vangnetters melden minder vaak interventies gericht op werkhervatting dan reguliere werknemers. Op alle drie de peilmomenten meldt maar ongeveer de helft van de vangnetters dat UWV of anderen voor hen reïntegratieactiviteiten hebben ingezet. Tellen we daar de interventies van de werkgever in de eerste periode van ziekte bij dan stijgt dit percentage bij EDV’ers tot 66% en bij uitzendkrachten tot 58%. Een deel van de vangnetters (37%) die het werk niet hervatten binnen twee jaar, meldt zelfs geen enkele vorm van ondersteuning of begeleiding te hebben meegemaakt om weer aan de slag te komen.
58
Aangezien vangnetters hun eigen gezondheid slechter inschatten dan reguliere zieke werknemers, is het denkbaar dat de inspanningen voor de reïntegratie van vangnetters, voornamelijk van het UWV, vooral gericht waren op hun herstel en minder op werkhervatting, omdat dat laatste geen enkele kans maakt bij een te slechte gezondheid. Onder de vangnetters wordt er voor de EDV’ers (‘eindedienstverbanders’) en de uitzendkrachten vaker moeite gedaan om hen weer aan het werk te krijgen, ook door werkgevers of arbodiensten, dan voor de zieke WW’ers. Maar die laatste groep heeft dan ook het ongunstigste oordeel over de eigen gezondheid. Het belang van overeenstemming In de twee jaar die voor zieke werknemers voorafgaan aan een eventuele WIA-aanvraag, is het primair aan de werkgever en de zieke werknemer om herstel en reïntegratie te bevorderen. Het gezond verstand dicteert dat een goede communicatie tussen werkgever en werknemer daarbij van groot belang is. Als werkgever en werknemer dezelfde visie hebben op het herstel- en reïntegratieproces, zo zou je denken, is er meer kans dat voorstellen ook kans van slagen hebben. Bij een verschil van inzicht tussen werkgever en werknemer lijkt de kans dat ambitieuze plannen gerealiseerd worden kleiner. Ons onderzoek levert verrassenderwijs geen duidelijke bevestiging op van deze intuïtieve waarheid als een koe. De kans op werkhervatting blijkt nauwelijks manier verband te houden met de vraag of tussen de werkgever en de zieke werknemer wel of niet overeenstemmin bestaat over het plan van aanpak. Onenigheden tussen werkgever en zieke werknemers betreffen meestal niet de manier waarop werkhervatting tot stand zou moeten komen en wat die hervatting in de weg staat. Veel vaker gaat het over de vraag of het voor de ziek gemelde werknemers alweer mogelijk is het werk te hervatten. En welke inspanningen geleverd zijn. De werkgevers melden vaker dan de werknemers dat er moeite is gedaan voor herstel en werkhervatting, terwijl de zieke werknemers zich daarvan niet bewust lijken.
59
VI Beter worden Het WIA-stelsel, het nieuwe kader voor de wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekering, kreeg in 2006 definitief zijn beslag. Ons onderzoek naar de resultaten van deze laatste majeure ingreep wijzen uit dat het WAO-debakel, tientallen jaren een blok aan het been van ’s lands politiek en bestuur, daarmee geschiedenis lijkt te zijn geworden. In 2010 zijn we getuige van wat zonder veel overdrijving ‘het WIA-mirakel’ kan worden genoemd. Ruim twintig jaar geleden kon de toenmalige premier Ruud Lubbers met recht de kranten halen met de verzuchting: ‘Nederland is ziek’. Die tijd lijkt voorbij. De toekenning van nieuwe arbeidsongeschiktheidsuitkeringen aan (voormalige) werknemers is in Nederland zelfs zo spectaculair gedaald, dat buitenlandse deskundigen er jaloers op worden. In 2010 is Nederland niet ziek meer. Vergeleken met een paar jaar geleden, nemen veel meer langdurig zieke (ex)werknemers ‘op de weg naar de WIA’ vroeg of laat een afslag richting werkhervatting. Daardoor is het aantal nieuwe aanvragen voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering tegenwoordig ongeveer zeventig procent lager dan tien jaar geleden. Langdurig zieken worden tegenwoordig veel intensiever geholpen en ondersteund. Dankzij uiteenlopende interventies, van werkgevers, arbodiensten en andere professionele verzuimbegeleiders, leidt ziekteverzuim bij lange na niet meer zo vaak tot een arbeidsongeschiktheidsuitkering als vroeger, maar tot herstel en werkhervatting. Uit ons onderzoek blijkt dat de privatisering van de eerste twee ziektejaren, waarmee in 1996 een begin werd gemaakt, een enorm positief effect heeft gehad. Dat werkgevers de financiële verantwoordelijkheid kregen voor de eerste twee jaren ziekteverzuim, heeft een ingrijpend verbeteringsproces in gang gezet, dat het WIA-mirakel mogelijk maakte. De cijfers spreken duidelijke taal. Op iedere duizend WIAverzekerden kregen er in 2009 vijf een arbeidsongeschiktheidsuitkering. In 2001, onder het WAO-regime, was dit nog drie keer zoveel. Dat is zonder meer een spectaculaire 60
daling. Het succes van de beleidsveranderingen is des te indrukwekkender omdat de daling van de ‘instroom’ in de WIA niet gepaard is gegaan met een vergelijkbare stijging van het aantal werklozen. Er is dus niets te bespeuren van een ‘waterbedeffect’. De verbeteringen hebben vooral bij reguliere werknemers een zeer grote impact gehad. Zelfs na negen maanden ziekte komt 70% van hen weer gewoon aan het werk, veel meer dan onder het WAO-regime. Van de overige 30% is ongeveer de helft te ziek om nog te kunnen werken. Een groot deel van de mensen die vroeger zonder veel omhaal in de WAO terecht kwamen, blijven nu dus aan het werk. Nederland is niet ziek meer. Dat is natuurlijk verheugend nieuws. Maar Nederland moet tegelijk ook nog beter worden. Uit ons onderzoek bleek namelijk dat de gunstige globale statistieken over ziekteverzuim van de laatste jaren een belangrijk en potentieel in belang toenemend deelprobleem aan het zicht onttrekken. Het succes van het WIA-mirakel onder de reguliere werknemers lijkt goeddeels voorbij te zijn gegaan aan de zogeheten ‘vangnetters’: zieke (ex-)werknemers die om diverse redenen geen eigen werkgevers (meer) hebben. Wederom spreken de cijfers boekdelen. De kans voor een vangnetter om in de WIA terecht te komen is drie keer zo groot als die voor een reguliere werknemer. Dat komt voor een belangrijk deel doordat vangnetters na ziekmelding geen werkgever meer hebben: zij kunnen per definitie niet gebruik maken van wat onder reguliere zieke werknemers verreweg de meest gebruikelijke route is: hervatten van het eigen werk, soms met enige aanpassingen, heel vaak geleidelijk. Vangnetters maken nu, ruim geschat, nog maar ongeveer een kwart uit van de beroepsbevolking. Maar onder hen bevinden zich vrijwel alle ‘flexwerkers’, die de laatste jaren steeds vaker de plaats hebben ingenomen van reguliere werknemers en een snel groeiende ‘schil’ vormen rond de traditionele, meer ‘gepamperde’, arbeidsmarkt. Als het aandeel van flexwerkers op de arbeidsmarkt nog verder toeneemt, neemt daarmee ook het aantal vangnetters toe. En als aan het patroon van ziekteverzuim van vangnetters in de toekomst niets verandert, zou er een nieuw probleem kunnen ontstaan, dat grote gelijkenis vertoont met het oude WAO-debakel.
61
Er tekent zich op dit punt een tweedeling af op de Nederlandse arbeidsmarkt. Creatieve oplossingen voor de achterblijvende prestaties onder vangnetters zijn dringend gewenst. Het WIA-stelsel als zodanig blijkt namelijk vooralsnog onvoldoende resultaat te hebben opgeleverd in dit relatief kleine, maar snel in belang toenemende, segment van de arbeidsmarkt. Er is mogelijk meer nodig dan wat het WIA-stelsel kan bieden. Zorgenkindjes Gepast enthousiasme over het WIA-mirakel wordt nog verder getemperd als we recente ramingen van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) tot ons door laten dringen over de toekomst van alle wettelijke verzekeringen en regelingen voor arbeidsongeschiktheid: de ‘oude gevallen’ van de WAO, de WIA en de Wajong, de inkomensvoorziening voor jonggehandicapten zonder arbeidsverleden. Ondanks het onmiskenbare succes van het WIA-mirakel, zo laat Figuur 8 duidelijk zien, zal de komende jaren het totale aantal arbeidsongeschikten nauwelijks dalen. Tot 2040 zal het aantal ontvangers van een uitkering vanwege arbeidsongeschiktheid op basis van WAO, WIA of Wajong bij ongewijzigd beleid blijven steken op bijna 800.000 personen. De WAO loopt geleidelijk leeg, omdat er (eindelijk!) geen nieuwe ‘oude gevallen’ meer bij komen. De WIA laat het totaal aantal nieuwe arbeidsongeschikte (ex)werknemers sterk dalen. Die daling is, zo wijzen de cijfers uit, vrijwel geheel toe te schrijven aan minder ziekteverzuim onder reguliere werknemers. Verdere verbeteringen in die hoek kunnen hoogstens van marginale betekenis zijn. Een wezenlijke verdere terugdringing van het totale aantal arbeidsongeschikte (ex)werknemers kan dus alleen verwacht worden als er betere resultaten worden geboekt onder de vangnetters. Daarvoor doen wij hieronder enkele aanbevelingen. Maar vooral zal moeten worden voorkomen dat jonggehandicapten zonder arbeidsverleden, die een Wajong-uitkering krijgen, alle verbeteringen onder de beroepsbevolking ongedaan maken. Dat onderwerp valt evenwel buiten het bestek van ons onderzoek.
62
Figuur 8. Ontwikkeling aantal arbeidsongeschiktheidsuitkeringen (exclusief WAZ, x 1000), ultimo jaar
Bron: R. Alblas, B. Ouwehand en J.-M. van Sonsbeek, “Langetermijn raming Arbeidsongeschiktheidsregelingen”, Ministerie SZW, 28-10-2010.
Uit Figuur 9 blijkt dat deze ongunstige ontwikkeling, die buiten de arbeidsmarkt om gaat, ook de daling tot staan brengt van de totale uitgaven aan arbeidsongeschiktheidsuitkeringen, die in 2002 met zoveel succes is ingezet (Zie Figuur 2 in Hoofdstuk I). In 2010 zullen de uitgaven voor deze uitkeringen €11,5 miljard bedragen. Dat is 2% van het nationaal inkomen (BBP). De komende dertig jaar zullen de uitgaven aan arbeidsongeschiktheidsuitkeringen ruwweg op dat niveau blijven steken, als er tenminste verder niets verandert.
63
Figuur 9. Ontwikkeling arbeidsongeschiktheidslasten (exclusief WAZ, x €1 miljoen)
Bron: R. Alblas, B. Ouwehand en J.-M. van Sonsbeek, “Langetermijn raming Arbeidsongeschiktheidsregelingen”, Ministerie SZW, 28-10-2010.
Vangnetters vissen ernaast Met ons onderzoek hebben we duidelijk gemaakt hoe de wonderbaarlijke genezing van de Nederlandse werknemers kon plaats vinden. Maar tegelijk bleek dat daarmee nog lang niet alle problemen rond arbeidsongeschiktheid de wereld uit zijn. Nederland is misschien niet ziek meer. Maar toch ook nog niet helemaal beter. Er tekent zich in het nieuwe WIA-stelsel een tweedeling af. Een spectaculaire verbetering heeft zich voorgedaan onder de reguliere werknemers, die in het WIA-stelsel ongelofelijk veel vaker dan onder het oude WAO-regime hun werk hervatten. De privatisering van de eerste twee ziektejaren heeft onder werknemers resultaten opgeleverd die de stoutste verwachtingen verre overtreffen. Maar die verbetering is voor een belangrijk deel voorbij gegaan aan de in ons onderzoek afzonderlijk gevolgde groep van de ‘vangnetters’: de langdurig zieken zonder eigen werkgever, zoals WW’ers die ziek zijn geworden en per definitie al geen werkgever hadden. Of tijdelijke werknemers, die na het aflopen van hun tijdelijke dienstverband nog altijd (of weer) ziek gemeld zijn. En uitzendkrachten, die hun werkgever kwijtraken zodra ze ziek worden gemeld. 64
Het gaat bij de vangnetters voor een belangrijk deel om het snel groeiende leger van ‘flexwerkers’, die de afgelopen jaren steeds vaker de plaats van reguliere werknemers hebben ingenomen en een steeds dikkere ‘schil’ vormen rond de vooral voor ouderen nog altijd vertrouwde wereld van werknemers die ‘gebeiteld zitten’, met hun vaste dienstverbanden en gunstige secundaire arbeidsvoorwaarden. Vangnetters zijn vogels van diverse pluimage. Maar zij komen, als ze ziek worden, allemaal bij het UWV terecht, omdat ze gemeen hebben dat ze geen eigen werkgever (meer) hebben. In hun geval viel er dus niets te privatiseren in de eerste twee ziektejaren. Het UWV wordt volgens de wet geacht voor vangnetters de rol van surrogaat- of stiefwerkgever te vervullen. En dus ook het ziekteverzuim onder vangnetters op vergelijkbare wijze aan te pakken als de natuurlijke werkgevers dat doen bij reguliere werknemers. Die vergelijking gaat evenwel op tal van punten mank. Nog afgezien van de meer marginale positie op de arbeidsmarkt van veel vangnetters, die vaak het gevolg is van persoonlijke kenmerken of voorkeuren, kan het UWV om uiteenlopende redenen nooit de pretentie waarmaken de eigen werkgever geloofwaardig te vervangen. Het resultaat is dat vooral de vangnetters, zo blijkt uit alle cijfers, maar al te vaak onherroepelijk in de WIA belanden, veel vaker dan reguliere werknemers. Na negen maanden ziekteverzuim missen de vangnetters veel vaker dan reguliere werknemers de afslagen richting werk: 55% van hen eindigt na twee jaar ziekte voor de poort van de WIA. Van de reguliere werknemers maar 26%. Vangnetters hebben een kans om een WIA-uitkering te krijgen, die drie keer zo hoog is als dat van reguliere werknemers. Zij vormen een nieuw ontdekte risicogroep. Op grond van de gegevens uit ons onderzoek was het technisch helaas niet mogelijk om het grote verschil in arbeidsongeschiktheidsrisico tussen werknemers en vangnetters exact en ondubbelzinnig toe te schrijven aan de uiteenlopende oorzaken ervan. Met behulp van zulke gegevens zouden wij een op empirie gefundeerd oordeel hebben kunnen geven over het verschil
65
tussen publieke en private uitvoering van het verzuimbeleid. Daarover kunnen we nu alleen nog maar speculeren. Wel lukte het ons om aan te tonen dat zich bij flexwerkers (EDV’ers en uitzendkrachten) en reguliere werknemers die dezelfde kenmerken hebben (qua leeftijd, geslacht, opleiding, inkomen, oorzaak van verzuim, gezondheid en minimale verzuimduur van negen maanden) een volstrekt verschillend patroon van werkhervatting voordoet. Figuur 10. Verloop van de werkhervattingskans voor gelijksoortige werknemers en flexwerkers
Bron: APE/AStri “De Weg naar de WIA”
In Figuur 10 worden deze verschillende patronen weergegeven. De grafiek geeft het verloop weer van de kans op gehele of gedeeltelijke werkhervatting bij reguliere werknemers en bij de flexwerkers die bij het UWV in het vangnet belanden. Van de reguliere werknemers is na een jaar ziekteverzuim ruim 90% geheel of gedeeltelijk weer aan het werk. Van de overeenkomstige flexwerkers die in het vangnet belandden heeft dan slechts 35% het werk geheel of gedeeltelijk hervat. Als na twee jaar de poort van de
66
WIA is bereikt, is het verschil wel wat kleiner geworden, maar nog steeds substantieel. Het grote verschil ontstond doordat in het eerste ziektejaar de zieke reguliere werknemers veel vaker in de gelegenheid bleken om in hun eigen werk te hervatten, veelal gedeeltelijk of ‘op therapeutische basis’. In de hier gebruikte steekproeven had 65% van de reguliere werknemers die negen maanden lang geheel of gedeeltelijk ziek gemeld waren, tien maanden na ziekmelding het werk alweer gedeeltelijk hervat. Na zo’n gedeeltelijke hervatting gaan de meeste zieken na enige tijd weer volledig aan het werk. Langdurig zieke flexwerkers hebben geen werkgever die hun de gelegenheid kan geven geleidelijk of ‘op proef’ het werk te hervatten. In het eerste ziektejaar gebeurt er voor vangnetters veel minder en neemt de kans dat ze weer aan de slag gaan niet meer dan geleidelijk toe. Dit is zonder twijfel mede (voor een helaas onbekend deel) het gevolg van het verschil in financiële en institutionele prikkels waaraan de werkgevers en het UWV in het WIA-stelsel worden blootgesteld. Door de privatisering van de Ziektewet en door de premiedifferentiatie in de verzekeringen voor gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid, hebben werkgevers een direct financieel belang bij preventie van langdurig verzuim en toetreding tot de WIA. Het UWV, dat de vangnetters, waaronder heel veel flexwerkers, begeleidt, wordt niet geconfronteerd met de financiële gevolgen van de wijze waarop het ziekteverzuim van vangnetters wordt aangepakt. Verbeteringen voor vangnetters De langdurig zieken waaraan het WIA-mirakel kennelijk voorbij gaat, schatten zelf hun gezondheid relatief slechter in dan reguliere werknemers, net als hun kansen om ooit weer aan het werk te gaan. Er wordt voor hen door externe instanties ook minder moeite gedaan om ze tot werkhervatting te brengen. Zij profiteren minder van interventies door werkgevers of verzuimprofessionals. Het huidige stelsel werkt klaarblijkelijk veel beter voor werknemers dan voor vangnetters. De kans voor een vangnetter om daadwerkelijk een WIA-uitkering te krijgen is drie keer zo groot als voor een reguliere werknemer. Als het aandeel van flexwerkers op de arbeidsmarkt verder toeneemt, neemt onvermijdelijk ook het 67
aantal vangnetters toe. En als er aan het patroon van ziekteverzuim van de vangnetters niets verandert, zou er daardoor op den duur een nieuw, ernstig probleem kunnen ontstaan. De uitkomsten van ons onderzoek kunnen het tegenvallende resultaat onder de vangnetters overtuigend verklaren. En die verklaring biedt weer aanknopingspunten voor beleid, gericht op een verbetering van de resultaten van verzuimbeleid bij de vangnetters. Zodat ook zij mogelijk vaker zullen kunnen profiteren van de zegeningen van het WIA-mirakel. Hoe zou het UWV betere resultaten moeten proberen te bereiken onder de vangnetters? Het loont de moeite met die vraag in het achterhoofd nog eens de succesfactoren langs te lopen die we in hoofdstuk V identificeerden als verklaring voor het WIAmirakel. Zo kunnen we een idee krijgen in welke hoek de noodzakelijke verbeteringen van de huidige praktijk gezocht moeten worden. Een moeilijke opgave Alvorens te bezien welke verbeteringen in het verzuimbeleid van het UWV de beste mogelijkheden bieden om de WIA-instroom van vangnetters te verminderen, moet allereerst worden vastgesteld dat het niet erg realistisch is om van die verbeteringen hoge verwachtingen te hebben. Vergeleken met reguliere werknemers, zijn er onder de vangnetters namelijk veel meer (ex)werknemers die om uiteenlopende redenen een marginale positie innemen op de arbeidsmarkt. Iedere poging om het ziekteverzuim bij vangnetters verder terug te dringen, heeft alleen al daardoor een veel beperktere kans van slagen dan bij reguliere werknemers. Dat geldt in het bijzonder voor de zieke WW’ers, de groep vangnetters die de meeste moeite heeft om weer aan het werk te komen. Zij vertegenwoordigen ongeveer de helft van alle vangnetters en bepalen daarmee in hoge mate de beroerde uitkomsten in die categorie langdurig zieken. Onder de zieke WW’ers bevindt zich een zeer aanzienlijk deel zo goed als hopeloze ‘draaideur-gevallen’: ex-werknemers die al eerder na twee jaar ziekte een WIA-aanvraag deden, maar daarvoor werden afgewezen. Vervolgens vroegen zij een WW-uitkering aan, waarin zij zich opnieuw ziek meldden. De kans op werkhervatting is voor deze zieke draaideur-WW’ers zo goed als uitgesloten. 68
Ook voor alle andere zieke WW’ers, die nog nooit een draaideur van dichtbij hebben gezien, is de uitgangspositie ontzettend veel moeilijker dan voor reguliere werknemers of voor de andere groepen vangnetters. Zij hadden, door hun status als werklozen, immers voordat ze ziek gemeld werden kennelijk al moeite om een plaats op de arbeidsmarkt te bemachtigen of te behouden. Voor de zieke WW-vangnetters ligt de lat dus een stuk hoger dan voor de rest: bij hen moet eerst het vermogen om te werken worden hersteld en vervolgens moeten ze er ook nog toe worden gebracht dat vermogen te benutten, door werk te zoeken en te aanvaarden. Een dubbele taak, waarvoor herculeaanse gaven gewenst zijn. Deze taak heeft het UWV door de wetgever voor alle vangnetters opgedragen gekregen. Gemiddeld genomen is dat een aanzienlijk moeilijker parcours dan voor de werkgevers die hun eigen zieke personeel weer aan de praat moeten zien te krijgen. Als we de diverse factoren langslopen die de verklaring vormen voor het WIA-mirakel onder reguliere werknemers (zie ook: hoofdstuk V) blijken bovendien enkele van de effectiefste verbeteringen onder de reguliere werknemers door het UWV niet of niet zonder meer te kopiëren voor een betere reïntegratie van vangnetters. Wat allemaal níet kan De belangrijkste verklaring voor het WIA-mirakel is dat actieve bemoeienis van de werkgevers met de lotgevallen van langdurig zieke werknemers van doorslaggevende betekenis is geweest voor de verbetering van de afgelopen jaren. De werkgevers kregen, na de privatisering van de wachttijd voor WAO/WIA, financieel belang bij het beperken en bestrijden van ziekteverzuim. Zo werden zij, naar gebleken is met vrucht, gestimuleerd om daar volop werk van te maken. Wettelijke verplichtingen om dat ook nog eens volgens vaste protocollen te doen, versterkten dat effect. De werkgevers vervulden ook, zeker sinds de invoering van het poortwachterprotocol in 2002, een sleutelrol bij het mobiliseren van externe verzuimprofessionals. Voordien speelden die een beperkte rol bij de reïntegratie van langdurig zieken, maar tegenwoordig blijken zij heel effectief. Vooral de inzet van de werkgever heeft veel meer werknemers ertoe aangezet hun werk te hervatten. En dat doen die werknemers in overgrote meerderheid in 69
hun eigen werk, ‘het eerste spoor’, zoals het verzuimjargon luidt. Hervatting bij andere werkgevers (‘het tweede spoor’) is veel zeldzamer. En als er, gezien de beperkingen van de zieke werknemer, toch echt niets anders op blijkt te zitten, brengt dat tweede spoor als regel ook voor reguliere werknemers aanzienlijk meer complicaties met zich mee dan hervatten in eigen werk. Het mag duidelijk zijn dat het UWV niet veel koopt voor deze wijsheid, als het gaat om de reïntegratie van vangnetters. Vangnetters hebben immers per definitie geen eigen werkgever meer. Hervatting in hun eigen werk is daarmee dus ook principieel uitgesloten. Dat nadeel geldt in verhoogde mate voor de zieke WW’ers, die al met een uitkering thuis zaten, toen ze zich ziek meldden. Dus ook op het moment van ziekmelding werkten zij al niet meer. Het UWV is voor de vangnetters op zijn best een surrogaatwerkgever. Het UWV heeft de vangnetters nooit in dienst gehad en zal ze ook nooit in dienst nemen. Op het moment van hun ziekmelding komen de vangnetters bovendien als een onbeschreven blad binnen rollen. Het UWV beschikt daardoor niet over essentiële persoonlijke informatie, die werkgevers doorgaans wél hebben over hun eigen werknemers. Persoonlijke vertrouwdheid tussen werknemer en werkgever en onderlinge betrokkenheid is vaak onmisbaar om te weten waar bij zieke werknemers de schoen wringt. En dus ook hoe de zieke het beste weer op de been geholpen kan worden. Dat is een belangrijke verklaring voor het WIA-mirakel. Maar voor het UWV is een dergelijke vertrouwelijke omgang met de vangnetters niet weggelegd. Dat het terugdringen van ziekteverzuim bij de reguliere werknemers zo ontzettend veel voorspoediger verloopt dan bij de vangnetters, is niet alleen het gevolg van de prikkels waaraan werkgevers bij ziekteverzuim van hun werknemers blootstaan. Of van de wettelijke verplichtingen die hun werden opgelegd. Een belangrijke methode om zieke werknemers weer in de race te krijgen, is hen langzaamaan hun werk te laten hervatten. Graduele werkhervatting blijkt een effectief en daardoor veel gebruikt middel om werknemers na een langdurige ziekmelding uiteindelijk weer volledig aan het werk te krijgen. Met dat graduele hervatten kan veelal al snel na de ziekmelding begonnen worden. En als het
70
om een of andere reden niet snel kan, werkt het perspectief van graduele hervatting ook al activerend. Voor vangnetters ontbreekt de mogelijkheid van graduele hervatting volledig, omdat zij geen werkgever hebben. Alleen een surrogaatwerkgever, het UWV, die helemaal geen werk geeft. Echte nieuwe werkgevers willen eventueel wel aan de slag met iemand die volledig hersteld is, maar hebben doorgaans moeite met een nieuwe werknemer die stapsgewijs zijn volledige arbeidscapaciteit moet zien te herwinnen. Dat is een groot probleem, waarmee het UWV geconfronteerd wordt als het gaat om de reïntegratie van langdurig zieke vangnetters. Wat toch moet De surrogaatwerkgever van de langdurig zieke vangnetters, het UWV, is dus in twee opzichten onherroepelijk in het nadeel, vergeleken met werkgevers die langdurig zieken onder hun eigen personeel hebben. Zieke vangnetters zijn door de bank genomen een veel moeilijker te reïntegreren groep. En het UWV ontbreekt het ten enen male aan de mogelijkheden die een echte werkgever heeft: werkhervatting in het eigen werk, de voor een effectief verzuimbeleid vereiste inside information, en de mogelijkheid om de zieke geleidelijk het werk te laten hervatten. Het UWV kan, of het nou hoog of laag springt, heel veel niet, wat voor echte werkgevers door de privatisering van de Ziektewet gesneden koek is geworden. Maar dat wil natuurlijk nog niet zeggen dat het UWV helemaal niks kan. Of dat er geen verdere verbeteringen meer mogelijk zijn. Enkele suggesties, op grond van de ervaringen uit ons onderzoek. De uitkomsten van ons onderzoek laten duidelijk zien hoe belangrijk tijdige activering is. Aangezien het UWV net zo goed als werkgevers verzuimprofessionals kan inschakelen voor het mobiliseren van zieke vangnetters, staat het ook niets in de weg om ook voor vangnetters al in een zo vroeg mogelijk stadium een plan van aanpak te maken, dat rekening houdt met de mogelijkheden en wensen van de langdurig zieken. Het UWV kan zieke vangnetters zelf geen werk aanbieden en heeft daardoor ook niet de mogelijkheid om zieken geleidelijk aan hun werk te laten hervatten. In plaats daarvan zou het vaker een 71
beroep moeten doen op publieke middelen, om een soortgelijk effect te bereiken. Met loonkostensubsidies kan bijvoorbeeld de moeilijkste gevallen onder de vangnetters, met name zieke WW’ers, toch een kans geboden worden op werkhervatting. Met publieke middelen zou het UWV ook gedeeltelijke hervatting bij een nieuwe werkgever mogelijk kunnen maken. Een andere les uit het succesverhaal van de WIA, waarvan het UWV mogelijk intensiever gebruik kan maken, is het inzicht dat de-medicalisering van verzuim de kans op hervatting aanzienlijk vergroot. De-medicalisering is zelfs maar al te vaak een (onbedoeld) neveneffect van iedere actieve bemoeienis met langdurig zieken. Doordat er aan hun geval gewerkt wordt, krijgen zelfs langdurig zieken vaak het gevoel dat hun ziekte en gebreken werkhervatting misschien helemaal niet in de weg hoeven te staan. En dat er daarvoor dus geen dokter aan te pas hoeft te komen. Slim en verantwoord management van percepties en verwachtingen van langdurig zieken is bijna even cruciaal voor activering als medische interventies. Als ziek gemelde vangnetters in een vroeg stadium door het UWV duidelijk wordt gemaakt dat zij wel degelijk nog allerlei mogelijkheden hebben om weer aan de slag te komen, is de kans groot dat hun verwachtingen over hun eigen mogelijkheden verbeteren. Maar het heeft, zo is bij de zieke reguliere werknemers gebleken, veelal ook een positief effect op hun oordeel over de eigen gezondheid. Als het UWV laat merken dat het zijn gloeiende best wil doen om hen daarbij te helpen, kan dat een wereld van verschil betekenen. Het verschil tussen werkhervatting en een levenslange WIA-uitkering.
72
