Ma sa r yk o v a u n iv e rz ita Ekonomicko-správní fakulta Studijní obor: Veřejná ekonomika a správa
NÁKLADY NA ČINNOST PARLAMENTU ČR A JEJICH KOMPARCE S VÝBRANÝMI ZEMĚMI Costs comparison among the Parliament of the Czech Republic and Parliaments of selected countries Diplomová práce
Vedoucí práce: Ing. Marek PAVLÍK, Ph.D.
Autor: Vojtěch PAVLÍČEK
Brno, 2013
Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta
Katedra veřejné ekonomie Akademický rok 2012/2013
ZADÁNÍ DIPLOMOVÉ PRÁCE Pro:
PAVLÍČEK Vojtěch
Obor:
Veřejná ekonomika a správa
Název tématu:
NÁKLADY NA ČINNOST PARLAMENTU ČR A JEJICH KOMPARACE S VYBRANÝMI ZEMĚNI Costs comparison among the Parliament of the Czech Republic and Parliaments of selected countries
Zásady pro vypracování Cíl práce: (1)Srovnat výši nákladů na činnost Parlamentu ČR s parlamenty Rakouska, Irska a Austrálie, zjistit, kterou zemi stojí parlament nejméně, a prozkoumat, zda jsou finanční prostředky vyčleněné ze státního rozpočtu na činnost parlamentů vynakládány efektivně. (2)Formulovat doporučení, jak by se daly snížit náklady na činnost Parlamentu ČR a jak zlepšit jeho hospodaření s finančními prostředky, aby bylo co nejefektivnější. Postup práce a použité metody: 1. Teoretický rozbor problematiky - studium odborné literatury, relevantních dokumentů, legislativy a internetových stránek zabývajících se státním rozpočtem, rozpočty parlamentů a náklady na administrativu a její efektivnost. 2. Sběr relevantních dat, která umožní srovnání nákladů na činnost jednotlivých parlamentů. 3. Analýza a komparace získaných dat, vyhodnocení efektivnosti nákladů. Syntéza poznatků. 4. Formulace vlastních návrhů a doporučení, jak případně snížit náklady na činnost Parlamentu ČR.
Rozsah grafických prací:
dle pokynů vedoucího práce
Rozsah práce bez příloh:
60 – 80 stran
Seznam odborné literatury: KAPLAN, Robert S. a Robin COOPER. Cost and effect :using integrated cost systems to drive profitability and performance. Boston: Harvard Business School Press, 1998. xi, 357 s. ISBN 0-87584-788-9. POLLAK, Harry. Jak odstranit neopodstatněné náklady :hodnotová analýza v praxi. 1. vyd. Praha: Grada, 2005. 148 s. ISBN 80-247-1047-1. KRÁL, Bohumil. Manažerské účetnictví. 3. dopl. a aktualiz. vyd. Praha: Management Press, 2010. 660 s. +. ISBN 9788072612178. ČEŠKOVÁ, Magdalena a Jan KINŠT. Rozpočtová skladba v roce 2011 :výklad a koncepce rozpočtové skladby, rozpočtový proces obcí, 151 praktických příkladů, pro pracovníky orgánů státní správy, obcí, krajů a jejich organizačních složek. 4. rozš.vyd. Olomouc: Anag, 2011. 277 s. ISBN 9788072636389. MARKOVÁ, Hana. Rozpočtové právo. Vyd. 1. Praha: C.H. Beck, 2001. ix, 203 s. ISBN 807179-633-6. OCHRANA, František a Jan PAVEL a Leoš VÍTEK. Veřejný sektor a veřejné finance :financování nepodnikatelských a podnikatelských aktivit. 1. vyd. Praha: Grada, 2010. 261 s. ISBN 9788024732282.
Vedoucí diplomové práce:
Ing. Marek Pavlík, Ph.D.
Datum zadání diplomové práce:
5. 3. 2012
Termín odevzdání diplomové práce a vložení do IS je uveden v platném harmonogramu akademického roku.
…………………………………… vedoucí katedry
V Brně dne 5. 3. 2012
………………………………………… děkan
J m én o a p ří j m en í au t o ra: Náz ev d i p l o m o v é p ráce: Náz ev p rác e v an gl i čt i n ě: Kat ed ra: Ved o u cí d i p l o m o v é p ráce: R o k o b h aj o b y:
Vojtěch Pavlíček Náklady na činnost Parlamentu ČR a jejich komparace s vybranými zeměmi Costs comparison among the Parliament of the Czech Republic and Parliaments of selected countries Veřejné ekonomie Ing. Marek Pavlík, Ph.D. 2013
Anotace Cílem diplomové práce „Náklady na činnost Parlamentu ČR a jejich komparace s vybranými zeměmi“ je zjistit na základě srovnání mezi ČR, Rakouskem, Irskem a Austrálií, kterou z uvedených zemí stojí činnost parlamentu nejméně. Rovněž by měla formulovat doporučení pro snížení celkové objemu nákladů na činnost Parlamentu ČR. Na základě první části práce, která obsahuje náklady a jejich analýzu, je druhá část věnována samotné komparaci a její interpretaci. Závěrem jsou navrhnuty možnosti, vedoucí ke snížení rozpočtových prostředků určených na Parlament ČR.
Annotation The aim of diploma thesis “Costs comparison among the Parliament of the Czech Republic and Parliaments of selected countries” is determine on the basis of a comparison between the Czech Republic, Austria, Ireland and Australia, which of these countries spend on the activities of parliament the least. It should also formulate recommendations to reduce the total amount of the costs of the Czech Parliament. Based on the first part, which includes costs and their analysis the second part is devoted to the comparison itself and its interpretation. At the end are suggested options to reduce the budget for the Parliament of the Czech Republic.
Klíčová slova náklady, parlament, komparace, Česká republika, Rakousko, Irsko, Austrálie
Keywords costs, parliament, comparison, Czech Republic, Austria, Ireland, Australia
Prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci Náklady na činnost Parlamentu ČR a jejich komparace s vybranými zeměmi vypracoval samostatně pod vedením Ing. Marka Pavlíka, Ph.D. a uvedl v ní všechny použité literární a jiné odborné zdroje v souladu s právními předpisy, vnitřními předpisy Masarykovy univerzity a vnitřními akty řízení Masarykovy univerzity a Ekonomicko-správní fakulty MU. V Brně dne 26. dubna 2013 vlastnoruční podpis autora
Poděkování Na tomto místě bych rád poděkoval Ing. Marku Pavlíkovi, Ph.D. za cenné připomínky a odborné rady, kterými přispěl k vypracování této diplomové práce. Rovněž by chtěl poděkovat své rodině za podporu během psaní této diplomové práce.
OBSAH ÚVOD .................................................................................................................................... - 9 1 Historie parlamentu........................................................................................................... - 10 1.1 Geneze a vývoj ........................................................................................................... - 10 1.2 Parlamenty na území ČR ............................................................................................ - 13 2 NÁKLADY NA ČINNOST PARLAMENTU ................................................................. - 18 2.1 Parlament ČR ............................................................................................................. - 18 2.1.1 Poslanecká sněmovna ......................................................................................... - 21 2.1.2 Senát.................................................................................................................... - 24 2.2 Austrálie ..................................................................................................................... - 26 2.3 Irsko............................................................................................................................ - 27 2.4 Rakousko .................................................................................................................... - 28 3 PLATY A VÝHODY ZÁKONODÁRCŮ ....................................................................... - 30 3.1 ČR .............................................................................................................................. - 30 3.1.1 Plat zákonodárce a ostatní výhody...................................................................... - 31 3.1.2 Stanovení výše jednotlivých náhrad a jejich proplácení ..................................... - 37 3.1.3 Rozdělení funkcí ................................................................................................. - 39 3.1.4 Čerpání náhrad .................................................................................................... - 42 3.1.5 Zneužívání náhrad............................................................................................... - 44 3.2 Austrálie ..................................................................................................................... - 47 3.3 Irsko............................................................................................................................ - 49 3.4 Rakousko .................................................................................................................... - 51 3.5 Srovnání platových podmínek.................................................................................... - 51 4 KOMPARACE ................................................................................................................. - 55 4.1 Dílčí ukazatele ............................................................................................................ - 55 4.2 Země s nejnižšími náklady na parlament ................................................................... - 59 4.3 Doporučení na snížení nákladů .................................................................................. - 60 4.3.1 Úspory v oblasti platů a náhrad zákonodárců ..................................................... - 61 4.3.2 Úspory v oblasti hospodaření ............................................................................. - 64 ZÁVĚR ................................................................................................................................ - 65 SEZNAM POUŽITÝCH ZDROJŮ ..................................................................................... - 67 -
SEZNAM TABULEK A GRAFŮ ....................................................................................... - 74 SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK.................................................................................. - 75 SEZNAM PŘÍLOH ............................................................................................................. - 76 -
ÚVOD Předmětem této práce je zkoumání nákladů na činnost Parlamentu ČR a jejich následná komparace s parlamenty Rakouska, Irska a Austrálie. Toto téma s sebou přináší několik zajímavých otázek, jejichž zodpovězení by mohlo vytvořit reálnější a ucelenější pohled na český zákonodárný sbor. Jelikož v případě české veřejnosti se právě obě komory netěší velké přízni, což lze přičítat mnoha faktorům, srovnání s vyspělými demokratickými státy, může přinést změnu v jejich vnímání. Právě ono srovnání s vyspělými cizími státy, kde nebyl vývoj parlamentarismu přetržen etapou komunistické či jiné diktatury, napomůže v hledání rozdílů, ze kterých by si mohli čeští zákonodárci vzít příklad. A zároveň ukáže, zda realita odpovídá určitému povědomí kolující o obou komorách české legislativy. Důvod pro výběr tématu bych spojil s jeho aktuálností. Poslední roky jsou ve znamení hospodářského útlumu spojeného se zvyšováním daní, hledání úspor a v obecné rovině i snižování životní úrovně obyvatelstva. Proto je dle mého názoru potřeba se také zaměřit na ty, kteří tyto změny zavádějí a obhajují, jestli jejich deklarovaná snaha o sounáležitost s občany v horších časech, není pouze hrou v rámci předvolebních kampaní. V dnešní době, kdy vazebně stíhaní či pravomocně odsouzení poslanci pobírají plat a další výhody vycházející z jejich mandátu, jen ukazuje, jak mohou být finanční zdroje vynakládány. Výsledek této práce by měl ukázat, zda český daňový poplatník ve srovnání s vybranými zeměmi, zaplatí ze svých daní více či méně na činnost parlamentu než obyvatel Rakouska, Irska či Austrálie. Tedy, v které zemi jsou náklady na činnost zákonodárného sboru nejnižší. Sekundárním cílem je formulace doporučení ke snížení nákladů pro zefektivnění hospodaření s finančními prostředky zákonem určenými na fungování parlamentu jako takového. Práci jsem rozdělil do čtyř kapitol. První kapitola je věnována historickému pohledu na vývoj parlamentu jako orgánu v průběhu dějin a jeho postavení v rámci rozdělení moci. Rovněž popisuje postupnou transformaci funkce člena takového orgánu. Zároveň se věnuje vývoji na území ČR zvláště v posledních dvou stoletích, jak se vyvíjelo platové ohodnocení českých poslanců. Druhá a třetí kapitola obsahuje současný stav nákladů jednotlivých parlamentů s určitým zaměřením na analýzu platových podmínek poslanců. Čtvrtá kapitola je postavena na komparaci jednotlivých zemí a určení jejich pořadí. V druhé části kapitoly jsou navrženy řešení pro snížení nákladů Parlamentu ČR.
-9-
1 Historie parlamentu 1.1 Geneze a vývoj Pro získání určitého nadhledu v problematice nákladů na činnost parlamentu a jejich využívání je potřeba v krátkosti popsat cestu, kterou tento orgán v průběhu historie urazil. Jak se v průběhu dějin měnila společenské upořádání, obdoby parlamentu získávaly či naopak ztrácely své postavení v rámci státního uspořádání. Ruku v ruce se samotným vývojem se měnilo i postavení členů těchto sborů. Cesta, kterou se vydal vývoj od přirozených počátků až po dnešní sofistikovaná a mnohdy velmi složitá tělesa zastupitelských orgánů, s sebou přinesla samozřejmě i tlak na samotné zabezpečení členů těchto sborů, jak právně, tak zejména materiálně, což je vlastně i tématem zkoumání této práce. Jak se v průběhu dějin měnila jednotlivá uspořádání, tak rovněž parlament či jeho historická obdoba přinášela specifické aspekty, které i dnes mohou posloužit jako inspirace třeba i pro hledání možností, jak snížit celkové náklady v rámci rozpočtové kapitoly. Vývoj, který dospěl do dnešní podoby, kdy služba lidu v podobě zastupitelské demokracie vytvořila de facto nové povolání, které vyústilo v podobu profesionálního politika. Již i v české politice se nacházejí zákonodárci, kteří se pohybují v rámci parlamentních lavic již více než 20 let.1 S tím lze spojit nový jev, který přichází do poslaneckých a senátorských lavic, které jsou zaplňovány politiky, jež během své aktivní pracovní kariéry nezakusili jiné povolání. Konsekvence, které přináší tento fenomén, se mohou, promítnou jak do snahy o zvyšování rozpočtových prostředků určených na činnost parlamentu, například v oblasti platů a benefitů, tak rovněž vytvoření určité úzké skupiny obyvatel, v jejímž rámci dochází k zásadním rozhodnutím bez ohledu svých vlastních voličů. Každopádně nelze vyloučit negativní působení takového jevu na konečnou výši celkových prostředků určených na činnost parlamentu. Jestli jsou tyto jevy pouze průvodním znakem polistopadového vývoje v rámci české společnosti, či se jedná o určitou spirálu, která představuje opakování historie, se budu na dalších řádcích snažit popsat v rámci historického vhledu do problematiky nákladů na činnost těchto orgánů. I z tohoto důvodu lze srovnání s vyspělejšími zeměmi, co se týče délky zkušeností a vývoje s demokratickými zastupitelskými orgány, označit jako správnou cestu. Samotné slovo parlament pochází z francouzského výrazu parlement, v překladu rozprava a v současnosti je využíváno pro označení zákonodárného sboru v rámci prakticky všech 1
Například poslanec Marek Benda
- 10 -
světových jazyků.2 Parlament můžeme definovat jako zákonodárný sbor volených či nevolených zástupců příslušné administrativní jednotky. Obecně se s parlamenty setkáváme jak v konstitučních monarchiích, tak federativních státech či parlamentních republikách. I když parlament v podobě orgánu v dnešní podobě je záležitostí zejména až 18. století, tak s podobnou formou se setkáváme napříč dějinami lidstva. Parlament v dnešní podobě slouží jako nástroj zastupitelské demokracie, která je nejrozšířenější formou vládnutí, slouží jako nejjednodušší způsob uplatňování principu vlády lidu. Prapůvod parlamentu, tak jak ho známe dnes, můžeme identifikovat již v rámci prvobytně pospolné společnosti, kde se setkáváme s určitými prvky, které lze označit jako společný se současnými zákonodárnými sbory. Nejprve tito první předchůdci nabývali zejména funkcí poradních či reprezentativních. V každém kmenovém uskupení existovala nějaká forma sborového orgánu, který měl zpravidla poradní funkci a sloužil vedoucímu představiteli jako určitá opora. Členy těchto uskupení byli zejména nejstarší členové kmenu či představitelé jednotlivých rodů. Zde nelze hovořit o funkci za úplatu či jiný druh odměny, ale o čestné funkci, která u jednotlivých členů kmene či společenství požívala úcty. Například u indiánských kmenů obdoba rady starších, která v důležitých otázkách pomáhala náčelníkovi v rozhodnutí. Již zde se však setkáváme s omezením pro členství v těchto orgánech, ať už v podobě věku či rodinné příslušnosti. Uzavření těchto orgánů pro privilegované vrstvy vydrží v určitých aspektech až do 20. století. Během existence prvních městských států a později s nástupem antiky, se přeneslo rozhodování na půdu lidových shromáždění, kde se hlasovalo o rozhodnutích, ovlivňující chod města. Tyto shromáždění, které do určité míry lze spojovat s dnešními parlamenty, byla většinou přístupná všem svobodným občanům, kteří se tak mohli podílet na správě města. Tato forma přímé demokracie byla možná i díky nízkému počtu obyvatelstva, které splňovalo možnost zúčastnit se shromáždění. Římský senát, jehož existence je spojována se samotným zakladatelem města, měl od počátku zejména funkci poradní, kterou v průběhu přerodů státního zřízení, rovněž měnil. Již od jeho počátků se jednalo o prakticky uzavřenou společnost urozených a bohatých patricijských rodin, jejichž členové byli do útrob tohoto orgánu doživotně jmenováni. Stejně jako ve starověkém Řecku se jednalo o funkci bezplatnou, kdy navíc při vstupu museli členové
2
VALOVÁ, Eliška. Vývoj parlamentu a parlamentarismu u nás od roku 1918, s.8
- 11 -
prokazovat určitou výši majetku potřebnou k získání pozice senátora. Od ostatních se odlišovali barvou oblečení.3 Jako první parlament na světě však bývá označován islandský Althing, který se poprvé sešel v roce 930. Jednalo se o všeobecné shromáždění, které kromě zákonodárných prvků, vykonávalo i soudní moc na celém ostrově. Jinak období středověku se nese ve znamení existence sněmů, kde jednotlivé stavy tvořené šlechtou, duchovenstvem a měšťanstvem, bojovaly s králem o podíl na rozhodování. Zde se již jednalo o privilegované skupiny obyvatelstva, které měly nárok na účast na sněmech.4 Pomalý přerod z čestné funkce člena parlamentu můžeme pozorovat při vzniku jednoho z největších demokratických států světa. Spojené státy americké, které bývají často prezentovány jako vzor fungování demokracie, již prakticky ve svém zárodku řešily existenci placeného zástupce, který bude po zvolení hájit zájmy lidu jako profesionální politik. Politik jako placený činitel se objevuje již 15 let po prvním zasedání kongresu, kdy získávají jeho členové nárok na dietu ve výši $6 denně. Ta byla samozřejmě nárokovatelná pouze v době zasedání kongresu. Zavedení platového ohodnocení však netrvalo dlouho a od roku 1815 již každý člen pobíral fixní plat ve výši $1 500 ročně, tedy $125 měsíčně. Aby uvedené částky měly reálnou vypovídací hodnotu, tak ve srovnání s pracovníkem mimo farmu, který si v té době přišel na $1 denně či zedníka, který pobíral $1,75, byla místo v jedné ze dvou komor kongresu i z dnešního pohledu jako lukrativní pozice. Jestli v roce 1815 byl poměr k obyčejnému pracovníkovi mezi dvojnásobkem až čtyřnásobkem, tak se tento poměr do roku 1855 ještě více prohloubil. Plat člena kongresu byl zvýšen $3 000 ročně, tedy $250 měsíčně, což ve srovnání se mzdou pracovníka na farmě, která se pohybovala okolo $13 měsíčně, činilo bezmála dvacetinásobek. U jiných povolání byl nárůst mezd oproti roku 1815 minimální, lze rovněž namítnout, že v tehdy ještě fungujícím otrokářském systému byla k dispozici levná pracovní síla, která mzdy ostatních pracovníků logicky držela na nízké úrovni, ale i v takové zemi se politici díky svému platu sami privilegovali do skupiny vysoko příjmových občanů.5 Vývoj v USA tak vytyčuje cestu, kterou se posléze vydávají i ostatní země, i když s určitým zpožděním. Tento vývoj je dokonán ve 20. století, kdy i nově vzniklé národní státy v rámci svého republikového zřízení vkládají zákonodárnou moc do parlamentu. S tím končí postupná 3
ZÁLIŠ, Pavel. Vznik antického Říma, s. 88 SLAVĚTINSKÝ, Vladan. Vývoj parlamentu a parlamentarismu v českých zemích od roku 1918, s. 11 5 FISHLOW, A. Trends in the American Economy in the Nineteenth Century, s 453 4
- 12 -
transformace politika jako čestné funkce do roviny placeného zástupce občanů. Automaticky vznikají nároky na financování takto nově vzniklých orgánů zpravidla ze státního rozpočtu.
1.2 Parlamenty na území ČR V rámci území Zemí koruny české lze jako předchůdce parlamentu označit středověké zemské sněmy, které i v rámci pozdějšího včlenění pod rakouskou korouhev, plnily funkce určité české svébytnosti.6 Jednalo se o sněmy, kterých se mohly zúčastnit pouze privilegované části obyvatel zejména šlechta a později část bohatých měšťanů. Rakousko-Uhersko Změnu, kterou vyvolal revoluční rok 1848, spojenou zejména s postupným přerodem z absolutismu na konstituční monarchii, se pomalu začalo měnit i postavení sněmů. S tím, jak sice velmi pozvolna mohli občané se zapojovat do věcí veřejných, se po několika postupech posléze začíná formovat parlament, tak jak ho vnímáme z dnešního pohledu. Jelikož poslanecká funkce byla vykonávána bezplatně, s možností zvolení i méně privilegovaných skupin společnosti, byla v průběhu let zavedena jedna z prvních výhod poslance. Diety, získávali poslanci na základě své účasti na sněmu. Vznik ČSR Po 28. říjnu 1918 se začíná utvářet nově vzniklá republika včetně základních ústavních orgánů. Zákonodárná moc z počátku představovalo tzv. revoluční Národní shromáždění, které jako jednokomorový orgán čítalo 256 poslanců. Na základě nově schválené ústavy tak v únoru 1920 vzniklo dvoukomorové Národní shromáždění, skládající se z Poslanecké sněmovny a Senátu. Na základě poměrného volebního systému bylo zvoleno 300 poslanců, respektive 150 senátorů. Zde lze hledat důvody pro obnovení obou komor po roce 1990. Nová éra s sebou přinesla ukončení pohledu na práci poslance jako čestného povolání. Na základě stanoveného měsíčního platu 2 000 Kčs, který se v průběhu let zvýšil až na částku 5000 Kč, lze hovořit již o profesionálním politikovi. Jelikož ukazatel průměrné mzdy během tohoto období neexistoval, tak pro srovnání uvedu několik příkladů napříč povoláními pro vytvoření určitého reálného obrazu. Plat horníka či kvalifikovaného dělníka činil přibližně 1 000 Kčs, soukromý úředník si přišel na částku 1 300 Kč.7
6 7
Poslanecká sněmovna PČR [online] Období první republiky 1918 – 1938, str. 1-10
- 13 -
Kromě základního platu dostávali zákonodárci diety vyplácené vždy ke dni zasedání a měli možnost cestovat městkou hromadnou dopravou zdarma. Na druhou stranu si museli tehdejší poslanci a senátoři hradit veškeré výdaje spojené s touto funkcí, tedy ubytování, asistenty, mimoměstskou dopravu, kancelář či telefon. Pokud navíc vezmeme do kontextu, že tehdejší politické strany neměly nárok na státní příspěvek či určitou formu dotace a byly financovány pouze na základě darů, a zřejmě i z příspěvků vlastních straníku, včetně zvolených zákonodárců, tak k osobní spotřebě nezbylo takové množství finančních prostředků, jak by případné prosté porovnání základního platu s běžně pracujícím občanem ukazovalo. Poválečné období a nástup komunismu Během období druhé světové války bylo Národní shromáždění rozpuštěno a až na základě dekretu prezidenta republiky Edvarda Beneše opět obnoveno v roce 1945.8 Prozatímní národní shromáždění jako jednokomorový orgán tvořilo 300 poslanců, kteří pobírali 12 000 Kčs měsíčně včetně bezplatné dopravy v rámci celé republiky.9 Po komunistickém převratu a následném schválení Ústavy 9. května byla potvrzena existence jednokomorového Národního shromáždění čítající 300 poslanců.10 Dekret prezidenta republiky, který byl v roce 1948 vztažen i na poslance Národního shromáždění,11 byl zrušen ke konci roku 1954, kdy byly zrušeny rovněž poslanecké platy.12 Jak uvádí důvodová zpráva „poslanec Národního shromáždění bude i po svém zvolení pracovat na svém pracovišti a základem jeho příjmů bude pracovní příjem z jeho zaměstnání. Na svém pracovišti bude odměňován jako každý jiný pracující, t. j. za skutečně vykonanou práci podle zásady odměny podle zásluhy.“
13
Poslanec pobíral pouze měsíční náhradu ve výši 1 200 Kčs a denní dietu
v době konání zasedání v podobě 100 Kčs.14 Novelizace z roku 1960 přinesla navýšení náhrady na 1 500 Kčs měsíčně, která byla uplatňována na výdaje spojené s funkcí. Rovněž měl stále nárok na bezplatné využívání dopravy k dostavení se na schůzi.15 Vznik federativního státu se promítl i do podoby zákonodárné moci. Nově vzniklé Federální shromáždění představující zákonodárnou moc se skládalo ze Sněmovny lidu a Sněmovny
8
Zákon č. 47/1945 Sb. Zákon č.106/1945 Sb., § 1 odst. 1 a § 3 10 SLAVĚTINSKÝ, Vladan. Vývoj parlamentu a parlamentarismu v českých zemích od roku 1918, s. 52 11 Zákon č.246/1948 Sb., § 1 12 Zákon č.62/1954 Sb. 13 http://www.psp.cz/eknih/1954ns/tisky/t0002_00.htm 14 Zákon č.62/1954 Sb., § 1 odst. 1 a § 2 15 Zákon č.111/1960 Sb., §1 odst. 1 a § 2 odst. 1a 2 9
- 14 -
národů, v počtech 200, respektive 150 poslanců.
Na národní úrovni vznikla Česká a
Slovenská národní rada.16 Pojetí poslance jako čestné funkce bylo jistě spojeno s určitou doktrínou, kterou hlásala ideologie vládnoucí strany a svým způsobem i logické vyústění. Jelikož se jednalo spíše o symbolický článek v rámci ústavního pořádku, tak platové začlenění poslanců mezi dělnickou třídu bylo jedním z mnoha dalších propagandistických prvků. To dokládá i počet schůzi, kdy pravidelné setkání poslanců probíhalo jednou za půl roku. Situace po roce 1989 Změny, které přinesla Sametová revoluce, se samozřejmě týkaly i fungování zákonodárného sboru. Funkce, která byla v listopadu 1989 čestná
17
byla v podstatě zrušena na základě
stanovení základního platu, který v roce 1990 činil 7 000 Kčs při výši průměrné mzdy 3 286 Kčs.18 Již zde, však můžeme vidět odklon od určitého návratu k odkazu Masarykovy první republiky, která sloužila v některých oblastech jako vzor pro návrat k demokratickým kořenům. V rámci benefitů se již objevují vedle funkčních příplatků, rovněž paušální diety v měsíční výši 2 000 Kčs, cestovní náhrady či proplácení letecké dopravy. Jako náhrada dalších výdajů sloužila poslanci paušální částka 4 000 Kčs měsíčně.19 Vedle dalších požitků pro předsedu a místopředsedy České národní rady, které však beze zbytku platily i pro poslance Slovenské národní rady, se vloudila krátká věta o nezdanitelnosti diet a paušálních náhrad. V roce 1992 se zvýšil základní plat na 13 000 Kčs měsíčně při průměrné mzdě 4 644 Kčs. Česká národní rada, kterou tvořilo 200 poslanců, byla po zániku federace transformována na Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky (dále jen PS). Na podzim roku 1996 probíhají historicky první volby do Senátu ČR, s jehož existencí počítala ústava přijatá ke vzniku samostatné republiky, kdy bylo na základě většinového systému zvoleno 81 senátorů, na které se vztahují stejné výhody jako na jejich kolegy z PS.20 I když byl pak zákon nahrazen v roce 1995, chyby, které obsahoval první polistopadový zákon o platech zákonodárců, byly přeneseny do nově schválené podoby, kde byly v podobě mnoha novelizací dále prohlubovány. Situaci, která vyplývá ze zákona z roku 1995, se 16
SLAVĚTINSKÝ, Vladan. Vývoj parlamentu a parlamentarismu v českých zemích od roku 1918, s. 64-70 Zákon č.246/1948 Sb., § 1 17 Zákon č.36/1989 Sb., § 24 odst. 1 18 Zákon č.304/1990 Sb., § 1 19 Zákon č. 304/1990 Sb., §2 až 5 20 SLAVĚTINSKÝ, Vladan. Vývoj parlamentu a parlamentarismu v českých zemích od roku 1918, s. 72 16
- 15 -
zabývám na dalších stránkách této práce a tak poslední informací spojenou s vývojem v bouřlivých 90. letech bude situace z roku 1996. Tehdy došlo k nárůstu základního platu o 14 200 Kč na 31 200 Kč, při zachování výše náhrad 17 500 Kč. Průměrná měsíční mzda činila 9 825 Kč, což vzhledem k základnímu poslaneckému platu činilo částku více než trojnásobnou.21 Shrnutí Na uvedených řádcích jsem se snažil ukázat, jak se během staletí měnilo postavení ať už parlamentu či jiného obdobného orgánu a zároveň postavení nositele služby veřejnosti, která je v přímě vazbě na samotnou výši nákladů. Vývoj v podobě odklonu od formy čestné funkce k vytvoření pozice pro profesionální politiky v dnešní podobě je dlouhodobým historickým trendem a i když byl v průběhu komunistické diktatury plat člena zákonodárného sboru zrušen, nelze z tohoto pohledu hodnotit negativně návrat k výkonu poslanecké funkce za úplatu. Lze do jisté míry pozorovat přímý vztah mezi možností volit a být volen na jedné straně a výhodami spojenými se zvyšováním nákladů na straně druhé. Dokud mohli být do parlamentu voleni pouze majetní a urození obyvatelé, jednalo se spíše o funkci čestnou, kdy náklady nesl spíše člen orgánu. Postupem času, s rozšířením okruhu na všechny občany, se pomalu princip čestné funkce opouští a je transformován do povolání, jehož příjem plně dostačuje pro každodenní obživu. S tím ruku v ruce rostou i náklady, které ať už v podobě nejrůznějších příspěvků či jiných výdobytků, dále vytvářejí tlak na státní rozpočty. Pokud odhlédneme od platového ohodnocení, které samo o sobě ještě nemusí vypovídat o postavení člena zákonodárného sboru v rámci společnosti, tak benefity, které si během uplynulých 23 let poslanci prosadili a rovněž s drobnými úpravami, jak bude v dalších kapitolách rozebíráno, uchovali, by jim jejich kolegové z minulosti jistě mohli závidět. Otázkou zůstává, zda pouze využili možnosti, která se během vytváření nového právního řádu v období prvních polistopadových let naskytla nebo jejich morální úroveň ve srovnání s jejich předchůdci například z období první republiky je natolik odlišná, že tyto v kontextu času schválené benefity, nemají na českém území odbodu. Kdybychom tak vedle sebe postavili poslance z jednotlivých historických období, tak by nejspíše poslanci z 18. či 19. století byli velmi překvapeni, jak se nejenom hmotné
21
Autor, na základě porovnání zákonů
- 16 -
zabezpečení příslušníků zákonodárného sboru v průběhu posledních 200 let výrazně proměnilo. Nárůst pravomocí tak přinesl i negativní jevy, které se promítají v různých obměnách ve všech zemích, na druhou stranu i s jiným přístupem k jejich řešení.
- 17 -
2 NÁKLADY NA ČINNOST PARLAMENTU 2.1 ČR Parlament České republiky (dále jen PČR) jako bikamerální orgán se skládá z dolní komory představované PS a horní komorou reprezentovanou Senátem. Obě komory jsou financovány na základě zákona o státním rozpočtu, kde jsou vedeny pod samostatnými rozpočtovými kapitolami.22 Pro získání lepšího přehledu o stavu výdajů obou komor PČR, je potřeba se podívat na delší časové období, které nám ukáže vývoj a tendence v této oblasti.
Graf č. 1: Výdaje na PČR v letech 2003 - 2011 1 400 000 Výdaje v tis. Kč
1 200 000 1 000 000 800 000 PS
600 000
Senát ČR
400 000 200 000 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Pramen:Autor, na základě dat ze SZÚ 2003-2011
Graf nám ilustruje vývoj celkových výdajů na jednotlivé komory a celý PČR, z něhož vyplývá několik zajímavých tendencí. Zatímco křivka růstu celkových výdajů dosáhla svého vrcholu v roce 2009, kdy na tuzemské hospodářství plně dolehla hospodářská krize, ke snižování výdajů dochází až v následujících letech. Pro rok 2012, jelikož ještě není k dispozici Státní závěrečný účet (dále jen SZÚ), bylo počítáno s prostředky v podobné výši. V roce 2013 počítá schválený státní rozpočet se zachováním výdajů na úrovni posledních dvou rozpočtových období23, čímž tedy vrací celkové výdaje na obě komory na úroveň roku 2004. Pokud se však zaměříme na roky nedávno minulé, lze těžko ospravedlnit každoročně rostoucí výdaje na zákonodárný sbor zejména u PS, v situaci, kdy státní rozpočet končil v červených 22 23
Jedná se o kapitoly 302 a 303 Schválené státní rozpočty 2012 a 2013
- 18 -
číslech s hrozivými deficity v desítkách miliard korun. Pokud tedy můžeme s trochou nadsázky říci, co pozitivního přinesl hospodářský pokles, který stále ještě zažíváme, lze uvést právě výše ilustrovaný dílčí propad výdajů na obě komory PČR. V porovnání celkových výdajů obou komor došlo mezi roky 2009 a 2011 ke snížení ve výši bezmála 200 mil. Kč.24 Toto na české poměry radikální snížení výdajů, se dle mého názoru v realitě běžného fungování neprojevilo takovým způsobem, že by výkon funkcí a služeb, které obě komory na základě ústavy a dalších zákonů provádějí, bylo citelně zasaženo či až paralelizováno. Lze to interpretovat i způsobem, že tyto prostředky byly nejenom postradatelné v daném období, ale nemuselo docházet k jejich dřívějšímu navyšování. Lze si jistě položit otázku, zda ono zakonzervování výdajů v posledních třech letech představuje stav pouze na dobu nezbytně nutnou, tedy obhajitelnou před svými voliči v předvolební kampani či o stav setrvalý, který se bude v dalších letech třeba i pokračovat v eliminaci prostředků, které mohou být chápany jako plýtvání veřejnými prostředky. Graf níže zobrazuje, jakou část státního rozpočtu tvoří výdaje na obě komory parlamentu. Musíme si však uvědomit, že se zde střetávají dva vlivy, které mohou interpretaci trochu problematizovat. I když graf ukazuje od roku 2008 každoroční pokles podílu výdajů na PČR, křivka je na sestupné tendenci i díky neočekávanému zvýšení celkových výdajů v rámci státního rozpočtu. Z podobného důvodu, tak i v posledních třech zobrazených letech sice klesá podíl výdajů na PČR, i přesto že výše rozpočtových prostředků určená na jeho činnost zůstává ve stejné výši.
% část státního rozpočtu
Graf č. 2: Výdaje na PČR v rámci státního rozpočtu 0,17% 0,16% 0,16% 0,15% 0,15% 0,14% 0,14% 0,13% 0,13% 0,12% 2007
výdaje
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Pramen: Autor, na základě dat ze SZÚ 2007-2011 a Státního rozpočtu 2012-2013
24
Autor, na základě vlastních výpočtů
- 19 -
Obecně však lze říci, že po dlouhém období zvyšování rozpočtových prostředků, přišla určitá forma „utahování opasků“ i na české zákonodárce. Následující graf ilustruje mírnou odchylku ve srovnání počtu zákonodárců v obou komorách a jejich rozpočtovými prostředky. Senát, který tvoří 29% celkového počtu zákonodárců, využil v roce 2011 32% celkových prostředků v rámci PČR. Graf č. 3: Srovnání podílu rozpočtu a zákonodárců v PČR v roce 2011 80% 70% 60% 50% 40%
Počet zákonodárců
30%
Rozpočtové protředky
20% 10% 0% PS
Senát
Pramen:Autor, na základě vlastních výpočtů
Tuto určitou nerovnost lze vypozorovat již delší časové období na příkladě srovnání přepočtu nákladů na jednoho poslance a senátora. Z toho jasně vyplývá, že dlouhodobě nákladněji vychází senátor oproti poslanci. Navíc tato disproporce se každým rokem zvětšuje a v letošním roce by měla činit necelých 720 tis. Kč ročně. Tabulka č. 1: Srovnání nákladů na jednoho zákonodárce Rok
Náklady na poslance (v tis. Kč /rok)
Náklady na senátora (v tis. Kč /rok)
Rozdíl (v tis. Kč /rok)
2007
5870
6340
-471
2008
5992
6420
-428
2009
6183
6744
-561
2010
5602
6161
-560
2011
5416
6175
-759
2012
5340
6408
-1 068
2013 5430 6149 -719 Pramen:Autor, na základě vlastních výpočtů dle dat SZÚ 2007-2011 a Státního rozpočtu 2011-2012
Jelikož, jak v další části práce bude uvedeno, jsou poslanci i senátoři placeni na základě stejného zákona, včetně nároku na další výhody spojené s funkcí zákonodárce, vychází tato - 20 -
disproporce zejména z výše položek, které nejsou ovlivněny počtem. Při vyšším počtu zákonodárců jako v případě PS, jsou tyto náklady v ukazateli na jedince minimalizovány, oproti nižšímu počtu senátorů. 2.1.1 Poslanecká sněmovna „Poslanecká sněmovna Parlamentu zajišťuje služby a technický servis pro výkon ústavních činností poslaneckého sboru a vytváří materiální podmínky pro plnění protokolárních povinností Poslanecké sněmovny Parlamentu. Rozpočet kapitoly zahrnoval prostředky na financování poslaneckého sboru, provozu Kanceláře Poslanecké sněmovny, restauračního zařízení pro poslanecký sbor, školicích středisek a výdaje na rekonstrukci a modernizaci budov areálu Parlamentu.“25 To vše je financováno skrze kapitolu státního rozpočtu. Následující tabulka zobrazuje částky, jak v rámci schváleného rozpočtu, tak i reálný výsledek za daný rok. Tabulka č. 2: Rozpočet Poslanecké sněmovny ČR Rok
Schválený rozpočet (v tis. Kč)
Srovnání se Srovnání s Meziroční SZÚ (v tis. schváleným rokem 2007 srovnání Kč) rozpočtem
Meziroční srovnání SZÚ
2007
1 144 704
x
x
1 173 921
102,55%
0,00%
2008
1 206 350
105,39%
5,39%
1 198 356
99,34%
2,08%
2009
1 206 903
105,43%
0,05%
1 236 675
102,47%
3,20%
2010
1 183 151
103,36%
-1,97%
1 120 306
94,69%
-9,41%
2011
1 081 439
94,47%
-8,60%
1 083 270
100,17%
-3,31%
2012
1 068 069
93,31%
-1,24%
x
x
x
2013 1 085 936 94,87% 1,67% x x x Pramen: Autor, na základě vlastních výpočtů a dat SZÚ 2007-2011 a Státního rozpočtu 2011-2012
V roce 2009, kdy rozpočet PS dosáhl svého vrcholu a navíc o 30 mil. Kč překročil schválenou částku, se v následujících letech na základě plošných škrtů v rámci jednotlivých rozpočtových kapitol snížila částka nejprve o 116,4 mil. Kč a v roce 2011o dalších 37 mil. Kč. Souhrnně tedy byly sníženy náklady oproti roku 2009 o více než 153,4 mil. Kč, čímž se vrátili na úroveň roku 2006. Lze již pouze spekulovat, zda rozpočty ať už PS rostly i nadále podobným tempem, jak bylo ilustrováno výše, ale pokud hledáme pozitivní prvky, které hospodářský pokles přinesl nejenom do české kotliny, tak ukončení rozpočtového rozpínání v rámci kapitoly 302, může být označeno jako pozitivní. Dle mínění autora bude částka určená na činnost Poslanecké
25
Státní závěrečný účet 2011, oddíl H str. 3
- 21 -
sněmovny do roku 2014 držena na relativně stejně vysoké úrovni. Zda tento trend vydrží i v letech následujících, zejména po řádných volbách do poslaneckých lavic nelze předvídat či ani jiným způsobem odvozovat od vítězství té či oné strany. Tabulka č. 3: Rozpočtové výdaje na PS Rok
Běžné výdaje (v tis. Kč)
Kapitálové výdaje (v tis. Kč)
2009
1 198 679
37 996
2010
1 079 232
41 075
2011 1 053 271 Pramen:SZÚ v uvedených letech
29 999
Z logiky fungování takové instituce jako PS je, není překvapením, že rozpočet dlouhodobě tvoří z více jak 95% běžné výdaje. Tím pádem jsou položkou, kde dochází ke snižování objemu celkových finančních prostředků. V roce 2010 tak došlo k poklesu běžných výdajů o více než 119 mil. Kč oproti předcházejícímu roku. V roce 2011 tento pokles již nebyl tak razantní, jelikož byl doprovázen i poklesem v položce kapitálových výdajů.26 Tabulka č. 4: Běžné výdaje PS v roce 2011 Rozpočet po změnách (v tis. Kč)
Položka
Skutečnost Plnění (v (v tis. Kč) %)
Platy zaměstnanců
158 262
158 237
99,98
Ostatní platby za provedenou práci
177 159
155 083
87,54
172 266
150 750
87,51
Povinné pojistné
131 974
131 558
99,68
Nákup materiálu
37 732
37 694
99,9
Nákup vody, paliv, energie
30 150
30 144
99,98
292 558
291 651
99,69
78 604
93 217
118,59
157 216
150 110
95,48
1 583
1 582
99,96
z toho platy poslanců
Nákup služeb Ostatní nákupy Poskytnuté zálohy Neinvestiční nákupy, náhrady, příspěvky Převody vlastním fondům Pramen:SZÚ 2011
Při snižování úspor se musela PS vyrovnat i nově s odvodem povinného pojistného za paušální náhrady poslanců, které paradoxně navýšilo výsledný rozpočet oproti schválenému na konci roku 2010. Oproti původně schválenému rozpočtu se jednalo o částku 17,6 mil. Kč, kterou muselo odvést jako zaměstnavatel. K nejvyšším úsporám došlo v položce ostatní platby za provedenou práci, která byla oproti předchozímu roku o 49,9 mil. Kč nižší. Další 26
Autor, na základě vlastních výpočtů
- 22 -
zásadní úsporou byla položka platů zaměstnanců v pracovním poměru, kde prostředky se oproti roku 2010 snížily o 13,2 mil. Kč na základě snížení průměrného měsíčního platu o 3 318 Kč a při zvýšení o jednoho přepočteného zaměstnance, tedy 343 osob. Ještě v roce 2009 činil přepočtený počet 368 osob. Na platy poslanců tak bylo oproti předchozímu roku použito o 12,7 mil Kč méně prostředků, které bylo způsobeno snížením platové základny o 5%.27 Stejně tak došlo k úsporám u nákupu materiálu o 4,7 mil. Kč, naopak u dalších položek přišlo znatelné navýšení finančních prostředků. Zejména v položce nákupů služeb došlo k navýšení o 19,4 mil. Kč a rovněž znatelné zvýšení u energií, kde bylo vydáno o 3,7 mil. Kč více.28 Kapitálové výdaje byly v roce 2011 poníženy o více než 11 mil. Kč oproti roku 2011. V rámci programu Rozvoje a obnovy materiálně technické základny Poslanecké sněmovny Parlamentu, který již od roku 2007 financuje výdaje spojené s potřebami poslanců a jejich technickým zázemím. Následující tabulka zobrazuje prostředky, které byly určeny na investice.29 Tabulka č. 5: Kapitálové výdaje PS v roce 2011 Položka Stavební investiční činnost Obnova vozového parku Obnova a rozšíření výpočetní techniky
Částka v (tis. Kč) 11 962 2 199 719
Pořízení audio a video techniky
4 939
Kancelářská technika
1 268
Středisko gastronomie Nábytek Nákup inventáře Programové vybavení Pramen:SZÚ 2011
769 2 100 778 1 271
Zbylá částka ve výši necelých 4 mil. Kč byla určena na ostatní kapitálové výdaje, které nebyly systémově určeny. V rámci dvou objektů, jedná se o sněmovní střediska v Harrachově a Lipnici nad Sázavou, kde z důvodů několika provozních havárií došlo k jejich uzavření, což se projevilo i na plánovaných příjmech,30 které plynnou z těchto dvou objektů, zůstává nadále otázkou, zda by měla vůbec PS spravovat objekty podobného typu. Dříve se jednalo o velmi levnou možnost
27
Bude dále v textu rozebíráno SZÚ 2011, oddíl H, str. 5 29 tamtéž 30 tamtéž 28
- 23 -
pro poslance a zaměstnance, jak trávit luxusní dovolenou za velmi výhodné ceny. Jedná se tak o další z mnoha benefitů, kterými jsou poslanci zvýhodňováni. 2.1.2 Senát „Jedná se o zabezpečení odborných, organizačních a technických činností a vytváření materiálních podmínek pro činnost zákonodárného sboru. Kancelář Senátu dále zajišťovala správa provoz areálu sídla Senátu Parlamentu, koncepční, projektovou a investiční činnost k zajištění rozvoje a údržby areálu Valdštejnského paláce včetně zahrady a jízdárny, Kolovratského paláce a Malého Fürstenberského paláce.“31 Podobně jako v případě PS PČR jsou kromě základních funkcí, které musí být pro chod horní komory zajištěné, rovněž i péče o historický areál, z něhož na druhou stranu plynnou i příjmy. V následující tabulce stejně jako u PS PČR je zachycen vývoj rozpočtových prostředků v rámci sedmiletého období. Rovněž i Senátu ČR lze sledovat vývoj rozpočtových prostředků, který vrcholil rokem 2009 a následným snižováním rozpočtových prostředků. Oproti Senátu lze identifikovat vliv volebních sudých let, kdy jsou pravidelně, ať schválené či skutečné prostředky, vždy vyšší než v lichých letech. Tabulka č. 6: Rozpočet Senátu ČR Rok
Schválený rozpočet (v tis. Kč)
Srovnání s Meziroční rokem 2007 srovnání
SZÚ
Srovnání se schváleným rozpočtem
Meziroční srovnání SZÚ
2007
562 341
x
x
513 577
91,33%
0,00%
2008
604 492
107,50%
7,50%
519 990
86,02%
1,25%
2009
589 868
104,90%
-2,42%
546 263
92,61%
5,05%
2010
551 155
98,01%
-6,56%
499 076
90,55%
-8,64%
2011
508 516
90,43%
-7,74%
500 200
98,36%
0,23%
2012
519 070
92,31%
2,08%
x
x
x
2013 498 066 88,57% -4,05% x x x Pramen: Autor, na základě vlastních výpočtů a dat ze Státního rozpočtu 2007-2013 a SZÚ 2007-2011
Na rozdíl do PS nejsou dlouhodobě rozpočtované částky pro daný rok naplňovány v plné výši. Podobně jako u dolní komory došlo rovněž od roku 2009 ke snížení celkové částky v rámci rozpočtu o více než 46 mil. Kč. V rámci Senátu však docházelo ke snižování již dříve, kdy ještě v roce 2004 dosahoval rozpočet přes 675 mil. Kč.
31
Státní závěrečný účet 2011, str. 5
- 24 -
Tabulka č. 7: Rozpočtové výdaje Senátu PČR Rok
Běžné výdaje (v tis. Kč)
Kapitálové výdaje (v tis. Kč)
2009
514 330
31 934
2010
485 077
14 000
2011 483 934 Pramen:SZÚ v uvedených letech
16 266
Stejně jako v případě PS hrají kapitálové výdaje v rámci celkového rozpočtu komory zanedbatelnou roli. Běžné výdaje byly sníženy o více než 30 mil. Kč a v rámci kapitálových výdajů bylo ušetřeno více než 15,6 mil. Kč. Následující tabulky ukazují podrobné rozdělení rozpočtových prostředků, které byly v roce 2011 použity na činnost Senátu, opět rozděleny na běžné a kapitálové výdaje. Tabulka č. 8: Běžné výdaje Senátu v roce 2011 Položka
Rozpočet po změnách Skutečnost (v tis. Kč) (v tis. Kč)
Plnění (v %)
Platy zaměstnanců
86 699
86 699
100,00
Ostatní osobní výdaje
70 942
73 652
103,82
Povinné pojistné
64 294
63 462
98,71
Nákup materiálu
10 667
9 585
89,85
460
419
91,18
15 670
15 256
97,35
121 564
115 805
95,26
51 584
47 515
92,11
0
0
93,33
72 473
67 684
93,39
867
867
100,00
1 875
1 828
97,49
Náhrady placené obyvatelstvu 350 Neinvestiční transfery mezinárodním organizacím 1 100 Pramen: Kancelář Senátu – výroční zpráva za rok 2011
195
55,85
968
87,97
Úroky a ostatní finanční výdaje Nákup vody, paliv, energie Nákup služeb Ostatní nákupy Poskytnuté zálohy Neinvestiční nákupy, náhrady, příspěvky Převody vlastním fondům Ostatní neinvestiční transfery
Oproti roku 2010 klesla částka na platy zaměstnanců o 9,1 mil. Kč při snížení průměrného platu 3 728 Kč na 37 242 Kč měsíčně. Roční přepočtený počet zaměstnanců byl snížen o 3 na 194. Naopak položka povinné pojistné placené zaměstnavatelem, tedy Kanceláří Senátu vzrostlo oproti předchozímu rozpočtovému období o 5,6 mil. Kč. Z položky nákupy materiálu bylo hrazeno zakoupení výpočetní techniky, materiál Pro Valdštejnskou zahradu, celkovou údržbu objektů pod správou Senátu (viz Příloha č. 1) a nákup kancelářského materiálu. Položku Nákup služeb tvořilo částkou 26,8 mil. Kč nájemné za proplacení senátorských - 25 -
kanceláří a rovněž zajištění ubytování pro mimopražské senátory během zasedání. Položka Ostatní nákupy je tvořena údržbou a opravami sídla Senátu, rovněž veškeré techniky a zařízení. Náhrady související s výkonem ústavní funkce ve výši 60,9 mil. Kč tvořily majoritní část Neinvestičních nákupů, náhrad a příspěvků.32 Tabulka č. 9: Kapitálové výdaje Senátu PČR v roce 2011 Rozpočet po změnách (v tis. Kč)
Položka Pořízení dlouhodobého nehmotného majetku
Pořízení dlouhodobého hmotného majetku Pramen:Kancelář Senátu – výroční zpráva za rok 2011
Skutečnost (v tis. Kč)
Plnění (v %)
1 869
1 776,14
95,03
12 902
14 489,73
112,31
Kapitálové výdaje byly použity zejména modernizaci technologických systémů a informačních technologií, obměnu zařízení a vozového parku.
2.2 Austrálie Australský zákonodárný sbor je tvořen stejně jako v ČR dvojkomorovým parlamentem. Horní sněmovna představována Senátem, který reprezentuje 76 senátorů a dolní sněmovna v podobě Sněmovny reprezentantů, kterou od voleb v roce 2001 tvoří 150 zastupitelů. Obě komory sídlí na Capital Hill v Canbeře.33 Na rozdíl od našich zeměpisných šířek se kalendářní a fiskální rok v Austrálii liší. Australský rozpočet je vždy sestavován od 1.7. - 30.6., tedy koliduje s kalendářním rokem.34 Následující tabulka zobrazuje rozvržení rozpočtu mezi jednotlivé orgány a složky, které se celkově podílí na chodu parlamentu. Platy a benefity samotných zákonodárců jsou uvedeny samostatně z důvodů separace jejich financování od samotných komor parlamentu. Tabulka č. 10: Rozpočet australského parlamentu v roce 2011/2012 Položka
Částka (v mil.$)
Sněmovna reprezentantů
27,72
Senát
25,99
Správa řízení parlamentu Platy a benefity zákonodárců
136,54 55,41
Celkem 245,65 Pramen:Výroční zprávy všech uvedených orgánů
Možná překvapivě největší rozpočtovou položkou je správa řízení parlamentu, která má za úkol zařizování všech služeb a potřeb souvisejících s činností parlamentu, od zajištění 32
Autor, na základě porovnání SZÚ 2010 a 2011 Parliament of Australia [online] 34 Department of Finance and Deregulation [online] 33
- 26 -
právních služeb až po přenos zasedání. Rozpočty obou komor, jelikož jsou odděleny od platů zákonodárců, tak financují pouze vlastní zaměstnance, chod kanceláří apod. Tabulka č. 11: Náklady v rámci jednotlivých orgánů australského parlamentu Sněmovna reprezentantů
Náklady (v mil.$) Platy zaměstnanců
Senát
Správa řízení parlamentu
18,63
18,31
68,78
Nákup služeb
7,92
6,83
43,06
Odpisy a amortizace
1,17
0,83
24,34
Ztráty z prodeje majetku
0,01
0,01
0,36
27,72
25,99
136,54
Celkem Pramen: Výroční zprávy všech uvedených orgánů
Platy zaměstnanců tvoří největší část rozpočtu u všech tří orgánů, které spolu tvoří australský parlament.
2.3 Irsko Rovněž dvojkomorový irský parlament The Oireachtas se skládá z horní komory Seanad Éireann (Senát) a dolní komory Dáil Éireann (Sněmovna reprezentantů), které sídlí v Leinster House v Dublinu. Senát je tvořen 60 volenými členy, do Sněmovny reprezentantů bylo v posledních volbách v roce 2011 zvoleno 166 zastupitelů.35 Hospodářské problémy v Irsku vyústily v nutnosti dramatických škrtů v rámci rozpočtové politiky, které se do určité míry projevily i na rozpočtové kapitole parlamentu. Byl přijat tříletý plán, který určil fixní výši prostředků určenou na parlament. Tato částka v tříletém období mezi lety 2010 až 2012 nesměla překročit hranici 479 mil. $. V následující tabulce uvádím rozložení finančních prostředků určených na činnost parlamentu. Tabulka č. 12: Rozpočet irského parlamentu Rok
2010
2011
2012
Rozpočet (v mil.$) 142,0 167,0 148,5* Pramen: Houses of the Oireachtas Commission Annual Report, str. 77 *rozpočtovaná výše prostředků
Navýšení rozpočtu v roce 2011 bylo způsobené konáním únorových voleb do dolní komory zvané Dáil Éireann, analogicky naší Poslanecké sněmovny. Částka související s konáním voleb činila 31,6 mil. $. Oproti původně rozpočtované částce se tak náklady snížily o 5%.36
35 36
Houses of the Oireachtas [online] Houses of the Oireachtas Commission Annual Report, str. 78
- 27 -
Tabulka č. 13: Rozpočet irského parlamentu v roce 2011 Částka (v mil.$)
Položka Administrativa a služby
56,42
Mezinárodní parlamentní činnost
0,42
Platy zaměstnanců zákonodárců
35,45
Platy a důchody zákonodárců
59,24
Výdaje na současné a bývalé zákonodárce
15,41
Cestování výborů
0,04
Další náklady výborů
0,04
Celkem 167,02 Pramen: Houses of the Oireachtas Commission Annual Report, str. 78
Obecně lze říci, že existence tříletého rozpočtování, i když vynucená okolnostmi, lze přesto hodnotit kladným způsobem. Přestože určitá analogie s rozpočtovými výhledy existuje i v rámci tvorby domácích rozpočtů, zavedení například právě tříleté období, na které bude určena nepřekročitelná suma prostředků, by dle mínění autora mělo pozitivní vliv nejen na hospodaření kapitol PS a Senátu.
2.4 Rakousko Parlament našich jižních sousedů je tvořen Národní radou a Spolkovou radou. Dolní komora, tedy Národní rada má 183 členů, kteří jsou voleni na pět let. Naopak Spolková rada je zastoupena dle počtu obyvatel jednotlivých spolkových zemí, nyní má 62 členů.37 Tabulka č. 14: Rozpočet rakouského parlamentu v roce 2011 Částka (v mil.$) Národní rada
68,33
Spolková rada
9,47
Správa kanceláře
28,27
Správa řízení parlamentu
78,36
Národní fond pro oběti nacismu
5,00
Celkem 189,43 Pramen: Bundesvoranschlag, Untergliederung 02
Specifikem financován rakouského parlamentu je započítávání Národní fondu pro oběti nacismu, který parlament spravuje. I když se nejedná o náklady přímo spojené s činností parlamentu, do jednotlivých ukazatelů budou započítány jako součást rozpočtu.
37
Parliament of Australia [online]
- 28 -
Tabulka č. 15: Náklady v rámci rakouského parlamentu v roce 2011 Položka
Národní rada (v mil.$)
Spolková rada (v mil.$)
Správa řízení parlamentu (v mil.$)
Náklady provozní činnosti
44,74
6,70
Náklady investiční činnosti
23,59
2,78
2,29
9,47
78,36
Celkem 68,33 Pramen: Bundesvoranschlag, Untergliederung 02, str. 1-42
- 29 -
76,07
3 PLATY A VÝHODY ZÁKONODÁRCŮ Platy a ostatní výhody, které s sebou přináší zvolení do funkce zákonodárce, jsou obecně pro veřejnost nejviditelnějším nákladem spojeným s fungováním parlamentu. Proto se věnuji této oblasti v samostatné kapitole, kde nejenom popíši a zhodnotím dnešní podobu systému platů, ale i poukážu na jeho slabá místa. V tomto ohledu právě srovnání s ostatními zeměmi přinese nejenom reálný pohled, kde služba společnosti přináší vyšší osobní finanční ohodnocení, ale zároveň může přispět k čerpání podnětů a nápadů, které mohou být vhodné pro české prostředí. Na druhou stranu nelze žít v naivní představě, že pouze na západ od našich hranic mají lék na všechny problémy. Jelikož platy zákonodárců a systém náhrad tvoří podstatnou část rozpočtu a z rozpočtového pohledu se de facto jedná o mandatorní výdaje, tak hledání případného prostoru pro snižování nákladů a účelnějšího využívání finančních prostředků, se může v celkovém objemu nákladů razantně projevit. Nejprve však popíši systém platů a dalších výhod v ČR a na několika jednotlivých případech se budu snažit ukázat slabá místa v této oblasti. Dále se pokusím na reálných datech ukázat, na kolik si jeden zákonodárce může během svého mandátu přijít a krátce poté nastíním situaci ve sledovaných zemích, kterým se v této práci rovněž věnuji a srovnám jejich platové podmínky s těmi našimi. Pro určitou přehlednost byly částky u sledovaných zemí přepočteny na americký dolar38, pouze v případě ČR jsem ponechal hodnoty i v českých korunách.
3.1 ČR Oblast platů a ostatních výhod českých zákonodárců je upravena v rámci zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu. Dle výše zmíněného zákona zákonodárci náleží:
38 39
•
Plat
•
Náhrady výdajů
•
Naturální plnění
•
Odchodné39
Přepočty na základě výročního kurzu 2012 dle OECD Statistics Zákon č. 236/1995 Sb., § 2 odst. 1
- 30 -
Celkově za dobu účinnosti tohoto zákona došlo k 32 změnám ať už nálezem Ústavního soudu, který rušil některá ustanovení či samotnou změnou v rámci zákona. Zásadních změn, které by se týkaly celkového příjmu zákonodárce, bylo v posledních letech několik. Zejména zákon z roku 201040 či jeden z prvních zákonů letošního roku,41 měly nejen podstatný dopad na výši platu zákonodárce, ale i v neposlední řadě nezanedbatelný vliv na rozpočtové kapitoly obou komor. 3.1.1 Plat zákonodárce a ostatní výhody Platová základna, ze které se odvozuje plat zákonodárce, byla v období 1. ledna 2011 do 31. prosince 2014 snížena na 51 731 Kč.42 Dříve byla platová základna počítána jako „násobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok.“43 V posledních letech však bylo od tohoto odvození upuštěno a nahrazeno novelizacemi, které tento základ stanovovaly výčtově. Výpočet základního platu pro zákonodárce bez funkce: platová základna x platový koeficient = hrubý příjem 51 731 x 1,08 = 55 900 Kč ($2 855) Tabulka č. 16: Vývoj platové základny Platová základna (v Kč)
Platnost
Odvození částky
2006
stanovení základny dle obecného principu zákona č. 236/1995 Sb., §3
2007
53 283 56 847
2008 - 2009
tzv. Topolánkův batoh
56 847
2010
tzv. Janotův úsporný balíček
54 573
2011 - 2014 Současné opatření Pramen: Autor, na základě jednotlivých zákonů
51 731
Tabulka ilustruje platové základny, na jejichž základě byl stanoven základní plat zákonodárce. Současná výše platové základny je o 9% nižší než v období 2007 až 2009, kdy byla zmrazena na základě zákonných opatření v boji se snížením veřejných výdajů. V roce 2010 následovalo snížení o 4%, ve kterém bylo v následujícím roce pokračováno ve výši dalších 5%. Celkový rozdíl mezi lety 2007 a 2011 se projevil ve výši 5 500 Kč hrubého příjmu měsíčně. Prakticky tak snížení základního platu zákonodárce přineslo oproti období 2007 až 2009 úsporu více než 18,5 mil. Kč ročně za obě komory.44
40
Zákon č. 425/1995 Sb., novelizace §3a Zákon č. 11/2013 Sb., z účinností od 1. 1. 2013 42 Zákon č. 425/1995 Sb., novelizace §3a 43 Zákon č. 236/1995 Sb., §3 odst. 3 44 Autor, na základě porovnání dat SZÚ v uvedených letech 41
- 31 -
Jestliže je však zákonodárce zvolen do některé funkce v rámci komory, platový koeficient se zvyšuje o předem stanovenou hodnotu určenou zákonem45. V následující tabulce je uveden přehled funkcí, koeficientů a výsledného hrubého příjmu. Hrubý příjem podléhá zdanění a odvodu na sociální a zdravotní pojištění. Tabulka č. 17: Parlamentní funkce a jejich příjmy Funkce
Platový koeficient
Měsíční plat (v Kč)
Měsíční plat (v $)
Místopředseda podvýboru 0,11 61 600 3 146 Místopředseda výboru Předseda podvýboru 0,22 67 300 3 438 Za každých 15 členů poslaneckého klubu jednomu místopředsedovi poslaneckého klubu Předseda výboru Předseda poslaneckého klubu Předseda komise Předseda vyšetřovací komise komory 0,44 78 700 4 020 Parlamentu Předseda delegace Parlamentu ČR v Parlamentním výboru přidružení EU a ČR Vedoucí stálé delegace Parlamentu ČR do meziparlamentních organizací Předseda poslaneckého klubu za každých započatých deset členů poslaneckého klubu 4 096 0,03 80 200* nad nejnižší počet stanovený zvláštním zákonem Místopředseda komory Parlamentu 0,98 106 600 5 445 1. místopředseda komory Parlamentu 1,09 112 300 5 736 Předseda komory Parlamentu 1,82 150 100 7 667 *Jedná se o částku minimální, tedy pro 10členný klub v PS ČR, v případě Senátu 5 členů46 Pramen: Zákon č.236/1995 Sb., v platném znění
Uvedená tabulka uvádí 14 parlamentních funkcí, které svým nositelům poskytují zvýšení základního platu o uvedenou hodnotu koeficientu. Tento počet honorovaných funkcí sám o sobě vytváří tlak na vznik jednotlivých složek v rámci parlamentu. V případě souběhu funkcí, například poslance a ministra vlády, dostává tato osoba plat, který je na základě zákona vyšší, v tomto případě ministerský.47 To platí i v případě, pokud zákonodárce zastává více funkcí v rámci komory, získává plat podle výše zmíněného pravidla.
45
Zákon č. 236/1995 Sb., § 8 Jednací řád PS ČR § 77 a Senátu § 21 ods.1 47 Zákon č. 236/1995 Sb., §34 ods.2 46
- 32 -
Náhrady Z pohledu nákladů jsou však mnohem zajímavější náhrady, které jsou definovány jako „peněžitá plnění, poskytovaná za podmínek, ve výši a ve formách dále stanovených.“48 Náhrady dle zákona nahrazují: •
výdaje na reprezentaci,
•
výdaje na dopravu vlastním vozidlem nebo nájemným dopravním prostředkem z místa trvalého pobytu do místa sídla orgánu, v němž vykonává funkci, a zpět, v místě sídla tohoto orgánu a při cestách spojených s výkonem funkce,
•
výdaje na dopravu veřejnými hromadnými dopravními prostředky, s výjimkou letecké dopravy, při tuzemských cestách spojených s výkonem funkce (dále jen "tuzemské cest"),
•
výdaje na leteckou dopravu při tuzemských cestách, zrušeno k 1.1.2011
•
výdaje na dopravu při zahraničních cestách spojených s výkonem funkce (dále jen "zahraniční cesty"),
•
výdaje na stravování při tuzemských cestách,
•
výdaje na stravování a některé další výdaje při zahraničních cestách,
•
výdaje na ubytování při tuzemských cestách,
•
výdaje na ubytování při zahraničních cestách,
•
výdaje na přechodné ubytování v místě sídla orgánu, v němž vykonává funkci,
•
výdaje na odborné a administrativní práce,
•
výdaje na činnost průvodce nebo osobního asistenta,
•
výdaje na odbornou literaturu.49
Důležitým aspektem je však forma poskytnutí náhrady. Zákon stanovuje tři možnosti, paušální platbu v předem stanovené výši k úhradě jednoho či více druhů výdajů, dále náhrady prokázaných výdajů nebo náhrady prokázaných výdajů až do stanovené výše.50
48
Zákon č. 236/1995 Sb., § 5 tamtéž 50 Zákon č. 236/1995 Sb., § 6 49
- 33 -
Naturální plnění Jedná se o věcná plnění a služby poskytované nebo hrazené za podmínek na základě zákona.51 Zákon rozlišuje několik druhů funkcí, které mají na jednotlivé naturální plnění nárok. Poslanci náleží: •
ubytování v místě sídla orgánu, pokud v tomto místě nemá trvalý pobyt,
•
užívání jedné přiměřeně vybavené kanceláře ve svém volebním kraji nebo ve svém volebním obvodu zřízené po dohodě s poslancem,
•
přednostní zřízení účastnické telefonní stanice.52
Předsedovi výboru, předsedovi poslaneckého klubu komory Parlamentu, předsedovi delegace Parlamentu ČR v Parlamentním výboru přidružení EU a ČR a vedoucím stálých delegací Parlamentu ČR do meziparlamentních organizací dále náleží: •
užívání služebního vozidla bez řidiče k výkonu funkce nebo v souvislosti s ním a k umožnění styku s rodinou,
•
zřízení a užívání jedné účastnické telefonní stanice.53
Užívání služebního vozu nezahrnuje úhradu za spotřebované pohonné hmoty. Předsedovi komise a předsedovi vyšetřovací komise komory Parlamentu dále náleží naturální plnění: •
zřízení a užívání jedné účastnické telefonní stanice.54
Předsedovi komory Parlamentu náleží naturální plnění: •
užívání služebního vozidla s řidičem i bez něho k výkonu funkce nebo v souvislosti s ním a k osobní dispozici,
•
užívání přiměřeně vybaveného bytu,
•
užívání jedné přiměřeně vybavené kanceláře ve svém volebním kraji nebo ve svém volebním obvodu zřízené po dohodě s poslancem,
•
přednostní zřízení účastnické telefonní stanice,
•
zřízení a užívání jedné účastnické telefonní stanice.55
51
Zákon č. 236/1995 Sb., § 6 Zákon č. 236/1995 Sb., §6 a 10 53 tamtéž 54 tamtéž 55 tamtéž 52
- 34 -
Místopředsedovi komory Parlamentu náleží naturální plnění: •
užívání služebního vozidla s řidičem i bez něho k výkonu funkce nebo v souvislosti s ním a k umožnění styku s rodinou,
•
užívání jedné přiměřeně vybavené kanceláře ve svém volebním kraji nebo ve svém volebním obvodu zřízené po dohodě s poslancem,
•
přednostní zřízení účastnické telefonní stanice,
•
zřízení a užívání jedné účastnické telefonní stanice,
•
ubytování v místě sídla orgánu, pokud v tomto místě nemá trvalý pobyt.56
Jestliže místopředseda komory PČR nemá trvalé bydliště v Praze má namísto posledního jmenovaného bodu nárok na: •
užívání přiměřeně vybaveného bytu.
Naturální plnění se poskytuje buď naturální formou spolu s úhradou nákladů, nebo pouze úhradou nákladů.57 Odchodné Odchodné definuje zákon jako „peněžité plnění poskytované představiteli, s výjimkou prezidenta republiky a člena Nejvyššího kontrolního úřadu, v souvislosti s ukončením výkonu funkce, pokud mu v době tří měsíců po skončení výkonu funkce nepřísluší plat za výkon téže nebo jiné funkce představitele nebo soudce.“58 Prakticky to znamená, že pokud poslanec či senátor po skončení svého volebního mandátu po tři měsíce nezastává žádnou další funkci dle zákona, v případě zákonodárce například člena vlády, tak má nárok na odchodné. To ukazuje příklad bývalých místopředsedů senátu Petra Pitharta a Aleny Palečkové59, kteří spolu s dalšími 5 kolegy již v podzimních volbách do senátu 2012 nekandidovali, jiných funkcí nezastávaje, tak mají nárok na odchodné. Naopak ministr obrany Alexandra Vondry, který ve volbách neobhájil svůj senátorský mandát, ale jelikož na souběžnou funkci ministra rezignoval až posléze, nárok na odchodné neměl. „Odchodné náleží ve výši měsíční částky platu, který příslušel představiteli v posledním kalendářním měsíci skutečného výkonu funkce, k níž se přičte násobek této částky a počtu
56
Zákon č. 236/1995 Sb., §6 a 10 Zákon č. 236/1995 Sb., § 6 odst. 2 58 Zákon č. 236/1995 Sb., § 7 odst. 1 59 ČTK. Končící senátoři dostanou na odchodném 6,5 milionu korun 57
- 35 -
celých ukončených let výkonu této funkce představitele, nejvýše však čtyř ukončených let.“60 V praxi to znamená, že zákonodárce získává částku ve výši svého posledního měsíčního platu, a pokud například jako poslanec byl členem sněmovny po celé čtyřleté volební období, plus další čtyři. U řadového poslance či senátora bez funkce, tedy pobírající pouze základní plat, činí odstupné 279 500 Kč.61 V případě zastávání funkce vynásobíme částku uvedenou v tabulce výše. Odchodné, tak jak je dnes konstruováno ve srovnání se situací, kdy zaměstnanec v pracovním poměru získává při splnění podmínek ukončení pracovního poměru, kdy mu na základě zákona vzniká nárok na maximálně dva měsíční platy62, se jeví při nejmenším jako výhodné. Dalo by se argumentovat, že takto konstruované odchodné má sloužit jako určitý polštář pro návrat k civilnímu životu a povolání, které před zvolením do funkce zákonodárného činitele provozoval. Zásadní problém této argumentace tkví již v samotném zákoně, kde se říká, že „pracovní nebo obdobný poměr poslance může zaměstnavatel ukončit proti jeho vůli jen s předchozím souhlasem předsedy komory PČR, to platí i pro období 12 měsíců po zániku poslaneckého mandátu. Jinak je skončení pracovního nebo obdobného poměru neplatné.“63 Pokud tedy zákonodárce byl před svým zvolením v klasickém zaměstnaneckém poměru, musí mu zaměstnavatel umožnit návrat do funkce i rok po uplynutí mandátu. Šance v podobě souhlasu předsedy komory PČR je spíše teoretická, než praktická možnost jak se zbavit během pětiletého období svého bývalého zaměstnance. Souběh obou výhod, které poskytuje zákon, tedy na jedné straně velkorysého odchodného a na druhé straně bezproblémový návrat do svého bývalého povolání, není ospraveditelný. Logické ustanovení by bylo platnost pouze jedné z obou možností, nejspíše odstupného. Protože pro samotného zaměstnavatele čekat pět let jestli se nakonec jeho bývalý zaměstnanec vrátí, není rozhodně záviděníhodná pozice, i když se týká vždy maximálně pouze 281 zákonodárců. Přestože o využívání tohoto ustanovení jednotlivými zákonodárci neexistuje žádná statistika a nelze tedy usuzovat, do jaké míry je v průběhu let využívána, již samotná existence takového ustanovení nepovídá, jak samotní zákonodárci při tvorbě normy o sebe pečovali. Všechny uvedené platové podmínky a ostatní výhody vyplývající z pozice zákonodárce je potřeba podrobit reálné skutečnosti. Na dalších řádcích se budu snažit osvětlit, do jaké míry
60
Zákon č.236/1995 Sb., § 7 odst. 2 Autor, výpočet na základě zákona 62 Zákon č.262/2006 Sb., § 60a 63 Zákon č.236/1995 Sb., § 40 61
- 36 -
jsou jednotlivé položky v zákoně využívány a zda jejich čerpání vykazuje určité jevy, které v konečném důsledku mohou vést ke zbytečnému navyšování finančních prostředků. 3.1.2 Stanovení výše jednotlivých náhrad a jejich proplácení Systém samotného plnění náhrad můžeme rozdělit na dvě oblasti. První tvoří dvě víceúčelové paušální náhrady, které dostává zákonodárce automaticky na svůj účet se svým platem. Nemusí žádným způsobem vykazovat, zda a jakým způsobem byla tato náhrada v podobě finanční částky čerpána. Není nucen ani k zpětnému vrácení částky, pokud by jí nevyčerpal. Prakticky řečeno se tak tento typ náhrady stává a jak dále bude popsáno, dávno již stal, pevnou součástí platu každého zákonodárce, s kterou je i tak nakládáno. Výše první víceúčelové náhrady určené na reprezentaci a stravování při tuzemských cestách je stanovena jako 16% platové základny, což měsíčně činí 8 300 Kč. Druhá víceúčelová paušální náhrada na dopravu spojenou s výkonem funkce se odvozuje od vzdálenosti místa trvalého pobytu zákonodárce či jeho kanceláře od sídla jednotlivé komory PČR.64 Tabulka č. 18: Částky víceúčelové náhrady na dopravu Vzdálenost (v km)
Platová základna
Měsíční částka (v Kč)
Měsíční částka (v $)
do 50
40%
20 700
1 057
50
150
45%
23 300
1 190
150
250
50%
25 900
1 323
250 a více 60% 31 100 Pramen:Zákon č.236/1995 Sb., §9 odst. 1
1 589
Reálně tak každý měsíc na svůj účet dostává kromě základního platu tyto dvě zmíněné víceúčelové náhrady. Každý měsíc tak disponuje minimální částkou 84 900 Kč hrubého,65 při kalkulaci nejkratší vzdálenosti, se kterou může volně nakládat, aniž by za to mohl být nějakým způsobem penalizován. Druhá skupina náhrad slouží k uhrazení prokázaných výdajů. Do této skupiny patří náhrada výdajů za nájem kanceláře a vybavení, která slouží zákonodárci k zajištění svého působiště pro styk s občany. Na rozdíl od předchozích náhrad, platba náhrady plyne k pronajímateli prostor, jež jsou definovány jako „zpravidla 40 m2 včetně případného příslušenství.“66 Limitní měsíční ceny za pronájem jsou v rozsahu od 9 000 Kč v obcích pod 1000 obyvatel až po
64
Zákon č.236/1995 Sb., § 9 Autor, výpočet na základě zákona 66 Příloha č. 2 usnesení RV č.14/2010 65
- 37 -
27 000 Kč v Praze. Druhou složkou této náhrady je pronájem nábytku a vybavení kanceláře do výše 5 200 Kč.67 Náhrady za přechodné bydlení, pokud nevyužije ubytování zajišťované PČR, se vyplácí po předložení dohody o nájmu v maximální měsíční částce 17 000 Kč. Náhrada za odborné a administrativní práce je určena především na odborné služby spojené s posudky, legislativou či překlady. Po předložení dokladu o poskytnuté službě se částka proplácí na účet zákonodárce. Dále má nárok na služby asistenta placeného kanceláří komory parlamentu, se kterým uzavře smlouvu na maximální měsíční částku 35 875 Kč měsíčně. Poslední náhrada určená na telefonní služby a internet je stanovena v maximální měsíční výši 7 000 Kč.68 V případě vedoucích představitelů obou komor, tedy předsedy a všech místopředsedů, jsou náhrady poněkud pozměněny. Namísto dvou víceúčelových paušálních náhrad náleží vedoucím činitelům pouze jedna víceúčelová paušální náhrada ve výši 336 000 Kč, respektive 361 200 Kč za rok. Jelikož k pozici vedoucího komory parlamentu připadá i služební auto s řidičem, není existence jedné paušální náhrady nelogická.69
67
Tamtéž Příloha č. 3-5 usnesení RV č.14/2010 69 Přehled čerpání náležitostí senátorů dle zákona č. 236/1995 Sb. 68
- 38 -
Tabulka č. 19: Přehled náhrad Roční limit (v Kč)
Roční limit (v $)
Způsob platby
99 600
5 087
Peněžní záloha na účet zákonodárce
248 400 373 200
12 688 19 062
Peněžní záloha na účet zákonodárce
170 400 386 400
8 704 19 737
Platba na účet pronajímatele
204 000
10 420
Refundace na účet zákonodárce
Čerpaná náhrada Víceúčelová paušální náhrada na reprezentaci a stravování při tuzem. cestách Víceúčelová paušální náhrada na dopravu podle vzdálenosti obce trvalého bydliště nebo poslanecké kanceláře od sídla komory Parlamentu Naturální plnění náhrada prokázaných výdajů za nájem kanceláře a vybavení Naturální plnění náhrada prokázaných výdajů za přechodné ubytování Náhrada prokázaných výdajů za odborné a administrativní práce
Refundace na účet zákonodárce Platba na Náklady na služby účet 430 500 21 989 asistenta senátora dodavatele služeb Refundace Náhrada výdajů za 84 000 4 291 na účet telefonní linky a Internet zákonodárce Pramen:Autor, na základě zákona č.236/1995 Sb. a usnesení RV č.14/2010 155 196
7 927
Novela zákona z konce roku 2010 ukončila možnost bezplatného využívání městské hromadné dopravy a proplácení vnitrostátních letenek,70 což využívaly zejména poslanci z Ostravy a regionu. Zásadní změnou však bylo zdanění náhrad včetně odvodů na sociální a zdravotní pojištění, které se pro mnohé české zákonodárce promítlo takovým způsobem, že na výplatní pásce jednotlivého zákonodárce klesl čistý příjem o desetitisíce korun.71 Tento svůj „zkrat“ se jim částečně podařilo napravit s účinností k začátku letošního roku, kdy nemusí ze svých náhrad odvádět sociální a zdravotní pojištění.72 3.1.3 Rozdělení funkcí Jak jsem již výše popisoval, snižování platové základny a její zmrazení v posledních letech, možná i z důvodů určité symboliky, která měla zákonodárcům v těžkých hospodářských časech navrátit v očích veřejnosti dávno ztracenou důvěru, má i svou odvrácenou stanu. Snižování rozpočtových prostředků by mohlo být i vyšší mírou, kdyby počet funkcí, na které 70
Zákon č. 425/2010 Sb. ŘÍHOVÁ, B. Poslancům spadl plat o desítky tisíc. Kalousek nás doběhl, stěžují si 72 Zákon č.11/2013 Sb. 71
- 39 -
mají zákonodárci dle zákona zvýšený základní plat, odpovídal určitému racionálnímu hledisku. V následující tabulce jsou uvedeny počty jednotlivých orgánů obou komor PČR a počty míst s funkčním příplatkem. Tabulka č. 20: Počet orgánů a funkcí v PČR PS
Senát
Výbory
18
9
Podvýbory
42*
5
Komise
8
6
Stále delegace
5
6
Kluby
5
6
Vedení komory
5
5
Místopředsedové výborů Místopředsedové podvýborů
81
36
29
5
Funkce s příplatkem 193 78 * Podvýbor pro kontrolu hospodaření ve veřejné správě a Podvýbor pro legislativu a kontrolní systémy ukončily činnost k 29.11.2012 Pramen: Autor, na základě vyhledávání na internetových stránkách PS a Senátu
Existence 193 respektive 78 funkcí v rámci obou komor PČR, na které se vztahuje zvýšení platového koeficientu,73 představuje enormní počet. Již v minulém volebním období panovala nad množstvím a zejména činností některých komisí a podvýborů nespokojenost nad jejich pasivitou až nečinností.74 Otázkou tedy zůstává, proč mnohé z nich vůbec existují. Jedna odpověď se nabízí, její ověřitelnost je však těžké prokázat, ale zajištění zvýšení platového koeficientu skrze některou z mnoha parlamentních funkcí, se zdá jako lákavá příležitost, jak si vylepšit platové podmínky. Navíc, když vznik jednotlivých orgánů závisí pouze na samotných zákonodárcích.75 Pokud byste chtěli při vstupu do PS správně oslovit přicházejícího poslance, kterého však nevíte jak titulovat, při oslovení pane místopředsedo výboru, máte tak více než 40% šanci, že se trefíte.76 K počátku března letošního roku bylo poslanců s touto funkcí napříč politickým spektrem 81 a tedy s 18 předsedy těchto výborů, tak pouze tyto dvě funkce tvoří 99 míst se
73
Zákon č.236/1995 Sb., §8 MACH, J. DOKUMENT: Seznam pasivních sněmovních podvýborů a komisí 75 Jednací řád Poslanecké sněmovny § 32 76 Autor, na základě vyhledávání na internetových stránkách PS 74
- 40 -
zvýšeným platem.77 Tím však nejsme zdaleka u konce všech funkcí, které jsou v rámci PS k dispozici. Specifikem oproti Senátu je rovněž množství existujících podvýborů. V současné chvíli činí počet podvýborů v rámci PS 40, což je oproti Senátu osminásobek. Ještě před koncem minulého roku ukončily svou činnost dva podvýbory a tak ve srovnání s minulým funkčním obdobím sněmovny došlo ke snížení o 13 výborů.78 Došlo tedy minimálně k snížení 26 navíc placených funkcí, ale při bližším zkoumání můžeme dojít až k některým zarážejícím výsledkům. Výše dva zmíněné výbory79 ještě před svým ukončením stihly pouze 3 respektive 2 schůze, což za období bezmála dvou let existence není opravdu mnoho. Lze jistě namítnout, že nejenom schůze skýtá možnost jak prezentovat svou činnost, bohužel jiné aktivity podvýbory kromě usnesení pro veřejnost neprezentují. Počet podvýborů, které dosáhly alespoň 10 schůzí je z celkového počtu pouze 11. Ostatní podvýbory nevykazují buď žádné informace, nebo množství schůzí od 2 do 9. Takové extrémní množství podvýborů nelze i v kontextu počtu jejich schůzí žádným způsobem obhájit. Nelze jako například u Podvýboru pro heraldiku a vexilologii skládajícího se pouze z předsedy, místopředsedkyně a řadové členky, že počet funkcí s příplatkem převýší počet řadových míst.80 Jsem toho názoru, že i po snížení počtu podvýborů oproti poslednímu funkčnímu období, lze polovina dnešního počtu považovat za zbytečnou, ať už z důvodu neaktivity či velmi podobným oblastem, které se některé podvýbory zaobírají. V případě Senátu můžete nejčastěji narazit na místopředsedy výboru, kteří jsou rovnoměrně zastoupeni v rámci každého výboru po čtyřech. Pokud z tohoto výčtu vyjmeme místopředsedy Organizačního výboru, kteří jsou do těchto funkcí dosazení automaticky, jako v případě PS, tak stále zůstáváme na vysokém čísle 32. Což v počtech členů horní komory znamená bezmála 40%. Senátní výbory mají mezi 10 až 13 členy, z nichž 5 je tvořeno předsedou a místopředsedy, tedy v některých výborech81 až polovina členů má funkci. K prvnímu březnu se v senátních lavicích nachází pouze 13 zákonodárců, kteří nebyli zvoleni do funkce v rámci
77
Včetně 4 místopředsedů a předsedy Organizačního výboru, kteří jsou automaticky dosazeni jakožto představitelé PS 78 Autor, na základě vlastního šetření internetových stránek PS 79 K 29. 11. 2012 ukončily činnost Podvýbor pro kontrolu hospodaření ve veřejné správě a Podvýbor pro legislativu a kontrolní systémy 80 Autor, na základě vlastního vyhledávání na internetových stránkách PS 81 Např. Výbor pro Evropské záležitosti či Ústavně-právní výbor
- 41 -
komory.82 Z toho vyplývá, že u některých členů komory dochází k souběhu více funkcí najednou. Zatímco počet výborů od roku 2002 zůstává na současném počtu 9, tak v případě podvýborů se jejich množství přelévá mezi pěti a čtyřmi. V současném 9. funkčním období od 21. 11. 2012 při počtu pěti podvýborů vyniká zejména nově zřízený Podvýbor pro lidská práva a rovné příležitosti Výboru pro vzdělání, vědu, kulturu, lidská práva a petice, který má pouze jednoho člena a to v podobě předsedy Jiřího Čunka. A na rozdíl od ostatních podvýborů nevykázal od listopadu minulého roku žádnou činnost. Jestliže volený zástupce lidu není přítomen při projednávání a schvalování zákonů či v rámci práce výboru nebo podvýboru, jehož je členem, tak nelze tolerovat, aby pobíral plat bez nějaké redukce či sankce. Pokud by občan pracující v zaměstnaneckém poměru na základě zákoníku práce podobným způsobem vykazoval pracovní docházku, tak by rozhodně dlouho zaměstnancem nezůstal. V současném volebním období se u některých jedinců jejich absence dostává nad hranici 50%. Dle tohoto srovnání se například Jihomoravský hejtman Michal Hašek zúčastnil pouze veškerých 3% hlasování v období leden až květen 2012. A rozhodně není jediným poslancem, který takovým způsobem zanedbává zastupování svých voličů.83 3.1.4 Čerpání náhrad Pro ilustraci kolik stát vydá za jeden rok na plat a náhrady jednoho zákonodárce jsem vybral senátora z mého volebního obvodu č. 58 Ing. Stanislava Juránka, který byl zvolen na podzim 2010 a mandát mu vyprší v říjnu 2016. Jako místopředseda Výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí se mu automaticky zvýšil základní koeficient pro výpočet platu o 0,22.84 Tabulka č. 21: Ukázka reálné výše platu a náhrad 2011 Plat (v Kč) Náhrady (v Kč) Stanislav Juránek 807 600 1 635 300 Pramen: Přehled čerpání náležitostí senátorů dle zákona č. 236/1995 Sb., zpráva zveřejněná Senátem za rok 2011
Pět ze sedmi náhrad čerpal v plné výši, u pronájmu poslanecké kanceláře a v případě administrativní a odborné práce spolu pronájmem poslanecké kanceláře se čerpání blížilo limitu přes 96%. Senátor tak celkově prakticky přiblížil vyčerpání celého limitu, který mu
82
Autor, na základě vlastního vyhledávání na internetových stránkách Senátu Přehled účasti poslanců na hlasování (leden - květen 2012), KohoVolit.eu [online] 84 Informace z internetových stránek Senátu 83
- 42 -
nynější možnosti umožňují. Připojil se tak k celkovému trendu v obou komorách a jejich maximalizací čerpání v oblasti náhrad. K celistvosti problematiky náhrad je potřeba doplnit údaje o reálném čerpání v rámci celého parlamentu. Celková částka za obě komory parlamentu za rok 2011 činí více než 387 mil. Kč, což tvořilo bezmála čtvrtinu celkových prostředků určených na činnost PČR. Z tohoto pohledu hrají náhrady velmi podstatnou roli v rámci rozpočtu. Průměrná roční výše náhrad v PS dosahovala 1,364 mil. Kč, zatímco v Senátu překonala 1,408 mil. Kč. Tuto menší disproporci lze přičíst vyššímu počtu ministrů v rámci poslaneckých lavic, kteří nemají v rámci zákonodárného sboru nárok na některé náhrady a také vyššímu počtu místopředsedů v rámci vedení Senátu.85 Tabulka č. 22: Celková výše náhrad v PČR za rok 2011 Náhrady
Celková částka za PS (v Kč)
Celková částka za Senát ČR (v Kč)
Reprezentace a 18 478 200 7 346 883 stravné 54 217 589 21 818 040 Cestové Pronájem poslanecké 20 484 457 27 680 990 kanceláře a vybavení 54 822 106 9 360 552 Ubytování Administrativní a 19 131 620 11 104 703 odborné práce 82 181 337 31 781 084 Služby asistentů Telefonní poplatky a 11 908 518 4 223 015 připojení k internetu 4 527 012 7 995 040 Vedení komory 114 113 774 272 947 372 Celkem Pramen: Přehled čerpání náležitostí senátorů a poslanců dle zákona č. 236/1995 Sb., zpráva zveřejněná Senátem za rok 2011, data za PS získána na dotaz autora, na základě dotazu na PS
Pokud se podíváme na tabulku podrobněji, tak celkem za náhrady v roce 2011 putovalo ze Senátu přes 114 mil. Kč, což v daném rozpočtovém období tvořilo necelých 23% celého rozpočtu. V tomto ohledu jsou procentuální výdaje Senátu o něco málo nižší než v případě Poslanecké sněmovny. Při bližším pohledu na čerpání jednotlivých položek zjistíme, že víceúčelovou paušální náhradu na reprezentaci a stravování vyčerpali v plné výši všichni, kromě dvou senátorů, z nichž navíc Alexandr Vondra, čerpal tuto náhradu jako ministr.86 Náhrada na cestovné byla čerpána ve výši 99,74% celkového limitu. U pronájmu senátorských kanceláří byl limit
85 86
Autor, na základě vlastních výpočtů Zákon č.236/1995 Sb., § 35 odst. 2
- 43 -
vyčerpán 88,91%.87 Položka ubytování, je nenárokovatelná pro senátory s trvalým bydlištěm v Praze a ty, kteří využijí ubytovacího zařízení v Jinonicích, kde Senát poskytuje pro mimopražské zákonodárce ubytování. Tuto možnost využilo v roce 2011 jen devět senátorů. Otázkou zůstává, zda pronájem tohoto ubytovacího zařízení s pronájmem 38 míst pro ubytování, který je využíván spíše sporadicky a to již po redukci v roce 2006 z celkových 62 míst, je hospodárné. Musíme si uvědomit, že Senát zde tak supluje náhradu prokázaných výdajů za přechodné ubytování, která měsíčně činí 17 000 Kč. Roční pronájem této ubytovny činí 4,3 mil. Kč, což se dá za daných okolností označit za mrhání veřejnými prostředky.88 Největší volatilitou v čerpání však ukazuje náhrada výdajů za telefonní linky a internet, kde je škála rozložena v plném rozsahu. 3.1.5 Zneužívání náhrad Na dalších řádcích bych chtěl poukázat, jak náhrady v rukou našich zákonodárců neslouží pouze na zákonem určené úhrady aktivit a služeb spojených s výkonem funkce. Někteří čeští zákonodárci si prokazatelně z náhrad vytvořili druhou část svého příjmu, která tak slouží jako dodatečné zvýšení základního platu. Pro podporu takového tvrzení poslouží medializované případy z posledních let, které dohromady vytvářejí, jako jednotlivé díly mozaiky celistvý obraz fungování systému náhrad v praxi. Jedna z hlavních charakteristických českých vlastností, tedy schopnost adaptovat se měnícím se podmínkám určené například zákonem, se očividně projevuje i v poslaneckých lavicích. A nespočívá pouze v samotném přizpůsobení se okolnostem, ale i ve schopnosti najít v těchto mantinelech možnosti pro jejich obcházení. Jenom s tím dovětkem, že zpravidla si zákony nevytvářejí ti, pro které mají být určeny. Jestliže má tato práce poukázat na slepá místa s nakládáním s veřejnými prostředky a na jejich základě přinést nápady pro jejich zlepšení, tedy prostor pro hospodárnější a účelnější jednání, je dle názoru autora potřeba nejprve poukázat na tyto nedostatky. Z dlouhodobého hlediska se ukazuje, že konstrukce náhrad jako celku s sebou nese řadu závažných problémů. Příklady jak z minulosti, tak ze současnosti ukazují, že obcházení či zneužívání zákona v případě náhrad není jevem ojedinělým či neobvyklým. Jelikož náhrady, které dostává zákonodárce paušálně, nemusí zpětně žádným způsobem vyúčtovat či jinak vykazovat jejich použití. To vše zvýrazňuje jakákoliv absence sankce či určitého druhu
87 88
Autor na základě vlastních výpočtů ŠTENBERA, H. Stojí nás to miliony, skoro nikdo tam nebydlí. Ubytovna pro senátory
- 44 -
postihu při prokázání takového jednání. Problémy se však netýkají pouze paušálních náhrad, ale prakticky celého spektra všech vyplácených požitků. Někteří zákonodárci v minulosti přiznali, pod tlakem sdělovacích prostředků, že si na své nové bydlení našetřili i z části ušetřených poslaneckých náhrad. Jako příklad mohou posloužit poslanci Gross, Sobotka, Paroubek či Ambrozek.89 V uvedených případech tak byly využity náhrady v naprostém rozporu s účely zákona. Pokud však utratí peníze za věci, které nemusí dotyční uvádět v rámci svého majetkového přiznání, na jejichž základě a porovnání s platovým ohodnocením se došlo k těmto rozporům, tak se prokazatelnost takového jednání blíží nule. Rovněž nelze předpokládat, že se jedná pouze o dílčí případy či jednání úzké skupinky zákonodárců. Tato pomyslná špička ledovce, není však pouze jediným příkladem, jak se náhrady v rámci lavic našich zákonodárců zneužívají. Další možností jak využívat benevolentnosti zákona, spočívá v podobě pronájmu kanceláře zákonodárce v budově své mateřské strany. Což se již na první pohled může jevit jako minimálně problematické. Náhrady na pronájem kanceláře a vybavení vyplácené komorou PČR, tak přímo putují do stranických pokladen a slouží tak k nepřímému financování jednotlivých politických stran. Za druhé, se obvykle nejedná o nájem v místě obvyklý, tedy tržní, ale o částku blížící se limitu náhrady pro dané město. Jako příklad lze uvést poslance Koskubu, Svobodu, Novotného, Dolejše či poslankyně Bohdalovou a Semelovou.90 Nemusí se vždy jednat o vztah ke své mateřské straně, ale jak ukazuje příklad exposlance Josefa Kochana, který najímal prostory pro svou poslaneckou kancelář v domě své manželky. Bývalý ministr kultury Jiří Besser uzavřel smlouvu o pronájmu se svým dlouholetým známým, který mimo jiné poskytl sponzorský dar pro ministrovu stranu.91 Do tohoto výčtu lze zařadit i poslance Davida Ratha a Jiřího Šlégra. Jedná se tedy o maximální využívání finančních prostředků, kdy nájmy se až nezvykle často shodují s měsíčním limitem zákonodárce pro dané město. Odhadované úspory se tak mohou pohybovat v řádu tisíců korun měsíčně na jednoho zákonodárce. Bývalá poslankyně Olga Zubová v minulém volebním období zneužívala náhrady na dopravu na jednání PS, i když cestovala vlakovým spojením Českých drah, které nemusela hradit.92 V této praxi pokračoval i nově zvolený poslanec Václav Cempírek.93 Mezi další obecně 89
KŘIVKA, V. Kolik bere váš poslanec na náhradách? Podívejte se PÁLKOVÁ, Š. Poslanecká kancelář? Ideální místo jak uškubnout ze státního pro stranu 91 GOLIS, O. Náhrady senátorů: někteří erár podojili hned dvakrát 92 KŘIVKA, V. Kolik bere váš poslanec na náhradách? Podívejte se 93 BLAŽEK, V. Konta X: Poslanec Cempírek jezdí do práce zadarmo. Bere za to 28 tisíc měsíčně 90
- 45 -
známé praktiky patří zaměstnávání rodinných příslušníků či známých jako asistentů.94 Tyto praktiky, ať už z nich profitují jednotlivé strany, rodinní příslušníci či určité skupiny, přispívají k celkové neprůhlednosti v rámci nakládání s náhradami a prakticky tak slouží k navyšování rodinného rozpočtu jako dalšího příspěvku k platu zákonodárce. Poslanec Ladislav Skopal si nechává proplácet náhrady za telefon, který je využíván jeho asistentkou k soukromému podnikání.95 Zákonodárce nemusí vykazovat, jestli využíval telefon na volání související s výkonem funkce či i pro soukromé účely. I samotná výše měsíční náhrady ve výši 7 000 Kč při současných cenách nejdražších tarifů s neomezeným voláním a připojením k internetu u domácích operátorů96, se jeví poněkud nadsazena. Zde bude velice zajímavé sledovat reakci Rozpočtového výboru PS, na základě jehož usnesení je určena výše měsíční částky na úhradu telefonních poplatků. Překvapivý souboj českých provozovatelů mobilních sítí, který vyústil ve skokové snížení telefonních poplatků i v rámci neomezených tarifů97, by měl dle názoru autora vést k urychlené aktualizaci výše náhrady. Ta by tak mohla poklesnout i na méně než polovinu současné výše. Další zneužívání náhrad lze dokumentovat na případu zadrženého a posléze vazebně stíhaného poslance Davida Ratha, který přestože většinu roku 2012 strávil ve vazební věznici a tedy nemohl se zúčastnit zasedání PS, stále pobírá a využívá většiny náhrad, které mu v této ústavní funkci přísluší. Navzdory svému zadržení v půlce května tak stále pobírá náhrady, které se za celý rok 2012 vyšplhaly na 1 132 828 Kč. Na základě červencového rozhodnutí vedoucího kanceláře PS Petra Kynštetra přišel o nárok pouze na reprezentaci a cestování. Zato stálé pobírá náhrady na poslaneckou kancelář, asistenta, telefonování ad., včetně samotného platu poslance.98 Obdobným případem je pravomocně odsouzený poslanec Roman Pekárek, který si již odpykává pravomocný trest odnětí svobody.99 Je zřejmě pravdou, že zákonodárci při tvorbě zákona s takovou eventualitou v podobě vazebně stíhaného či dokonce pravomocně odsouzeného člena parlamentu nejspíše nepočítali, na druhou stranu, vše lze velmi rychle napravit v podobě přijmutí novely ústavního zákona. Dosud se tak bohužel nestalo, i když v letošním roce již v PS začal legislativní proces na určité změně. Zatím se však zákonodárce,
94
MARTINEK, J. Poslanecká malá domů: zaměstnání asistentů GROSSMANN, D. Poslanec Skopal platí z náhrad telefon na soukromý byznys své asistentky 96 Tarif s neomezeným voláním za nejvyšší paušál 3 299 Kč měsíčně 97 MATURA, J. Dohnali jsme Evropu. Neomezený tarif O2 se může měřit se zahraničím 98 PÁLKOVÁ, Š. Rath strávil většinu roku ve vazbě. Přesto na náhrady čerpal přes milion 99 JIŘIČKA, J. Poslanec Pekárek odsouzený za korupci nastoupil do vězení 95
- 46 -
který se do konce svého mandátu neobjeví ani na jedné schůzi či zasedání o svůj příjem z funkce nemusí strachovat.100 Výše zmíněné příklady dokládají, že problematická oblast náhrad potřebuje celkovou revizi. Bohužel vždy zatím zůstalo u předvolebních slibů či rétorických cvičení, které až na určité kosmetické změny nemohly přinést výraznější výsledky. Z tohoto pohledu se jeví ukončení kauzy, okolo obřího skandálu s náhradami ve Velké Británii, kde výsledkem kromě odsouzení čtyř bývalých poslanců, odstoupení dvou ministrů, bylo i odsouzení k odnětí svobody lorda Hanningfielda,101 jako něco naprosto abnormálního. Na základě uvedených mediálních kauz jsem se snažil nastínit, jak vlastně systém náhrad v českém prostředí reálně funguje. Jednotlivé případy poukazují na místa v zákoně, která poskytují k takovému jednání prostor. Nejenže ukazují na úroveň morálky našich zvolených zástupců, ale zároveň z ekonomického pohledu účelové plýtvání finančními prostředky.
3.2 Austrálie Zásadním posunem v oblasti stanovení platu pro zákonodárce byl rok 1973, kde na základě The Remuneration Tribunal Act byl ustanoven The Remuneratinon
Tribunal102, neboli
nezávislý statutární orgán, který měl stanoven za úkol určit výši základního platu pro zákonodárce. Role tohoto orgánu se v průběhu let měnila a konvenovala od poradního orgánu, jehož návrh parlament mohl či nemusel vyslyšet, až po jediný určující činitel. V dnešní době se skládá ze tří na částečný úvazek jmenovaných členů po dobu pěti let, jejichž pravomoci se týkají oblasti parlamentu, ministerstev, soudů a úřadů veřejné správy.103 Platové ohodnocení zákonodárce se skládá ze základního platu, který může být navýšen, pokud zákonodárce zastává zákonem určenou funkci v parlamentu, dále pak tzv. volební příspěvek a poskytnutí osobního automobilu. Jedná se o automaticky vyplácené příspěvky. Poslední složkou jsou nárokovatelné položky, které jsou zpětně propláceny. V průběhu desetiletí se rovněž měnil také poměr základního platu zákonodárce k průměrnému platu v Austrálii. Dlouhodobě se jedná o dvoj až trojnásobek průměrné mzdy v zemi. Například v roce 1975 činil základní plat zákonodárce 2,9 násobek průměrné mzdy, zatímco v roce 1988 klesl tento násobek až na 1,9. Během 80. let základní plat zákonodárce reálně klesal, k návratu na úroveň trojnásobku průměrného platu došlo v minulém roce, po výše 100
KOPECKÝ, J. Odsouzení poslanci a senátoři mají nově přijít o plat i o mandát United Kingdom parliamentary expenses scandal. Wikipedia 102 Remuneration Tribunal [online] 103 Remuneration Tribunal [online] 101
- 47 -
zmíněné reformě celé oblasti platů a dalších nároků. Což vedlo k radikálnímu navýšení základního platu o 31,3%, tedy na $191 551. Poslední změna základního platu byla k 1. 7. 2012 na úroveň $197 297. Měsíčně tak činí základní plat poslance $16 441.104 Tabulka č. 23: Placené funkce v australském parlamentu Parlamentní funkce
Měsíční plat (v $ )
Vůdce opozice
30 416
Předseda Senátu Předseda Sněmovny reprezentantů
28 772 28 772
Zástupce vůdce opozice
25 895
Vůdce opozice v Senátu
25 895
Vůdce strany s více než 10 členy parlamentu, která nemá předsedu vlády nebo vůdce opozice
23 839
Stínový ministr
20 551
Parlamentní tajemník 20 551 Zdroj: Parliamentary remuneration and entitlements, s. 8
Některé funkce jsou typické pro země Commonwealthu a vychází z většinového volebního systému postaveného na soutěžení dvou silných stran, jak známe z Velké Británie či Spojených států. Nejzajímavější se z mého pohledu jeví teprve nedávné zavedení zvýšení platu pro stínové ministry. Na první pohled se jedná spíše o další placenou funkci než o racionální řízení s veřejnými prostředky, na druhou stranu lze to přisoudit spíše tuzemskému mínění, která tato funkce u nás má. V tomto ohledu si snad čeští zákonodárci nevezmou od kolegů protinožců příklad. Dále mají senátoři a členové Sněmovny reprezentantů nárok na tzv. volební příspěvek, který slouží k pokrytí nákladů související se službou voličům. Jedná se o zdanitelný příjem, který však není považován za součást platu. U senátorů je stanoven v pevné výši $33 133 za rok, ve Sněmovně reprezentantů se pohybuje mezi $33 133 a $47 629 za rok, dle velikosti volebního obvodu.105
104 105
Parliament of Australia [online] Parliamentary remuneration and entitlements, str. 9
- 48 -
Rovněž mohou požádat o poskytnutí osobního automobilu s volitelnou výbavou do $57 196 u funkcionářů parlamentu až do $65 479. Vybrat si mohou ze tří značek, kdy veškeré náklady včetně pojištění, údržby a pohonných hmot jsou placeny vládou nebo poskytnutí ročního příspěvku ve výši $20 190 na pokrytí nákladů na dopravu v rámci služeb voličům. 106 Zároveň pro bývalé zákonodárce jsou nadále i po skončení jejich mandátu poskytovány výhody v podobě příspěvku k důchodu vázané na délku odsloužených let, pokud splní podmínky dané zákonem. Dále mohou na náklady vlády létat za nekomerčním účelem, což již pro nově zvolené zákonodárce bude zrušeno. Obecně můžeme říci, že výhody vyplývající z pozice zákonodárce jsou rozsáhlé, propláceno dostává od cestování až po kancelářské potřeby, to vše na základě zákonů, které striktně definují, co lze proplatit a naopak co již se z veřejných peněz proplácet nebude.107 Systém, který je svými určitými aspekty podobný našemu bych však nepovažoval za cestu, kterou bychom se měli ubírat. Z čeho si však můžeme vzít příklad je způsob zdokumentování a informování veřejnosti. Ministerstvo financí vydává zprávu, kde se může každý podrobně seznámit, za co, kdy a v jaké výši byly náhrady propláceny jednotlivým zákonodárcům. Pro každého jednotlivého zákonodárce se může kdokoliv podívat a získat tak jasný přehled o výdajích hrazených z veřejných prostředků. Takto pojatá transparentnost nevytváří možnosti pro spekulace.108
3.3 Irsko Irský systém platů a dalších výhod vyplývajících z funkce zákonodárce rozlišuje rozdílnou pozici mezi členy Sněmovny reprezentantů (Dáil Éireann) a senátory (Seanad Éireann). Tento rozdíl vyplývá nejen z historie či pozice v ústavním systému, ale také z rozdílnosti při volbě do jednotlivých komor. Základní roční plat pro člena Sněmovny reprezentantů činí $119 071, zatímco základní plat senátora je ve výši $84 314 za rok. Tato dvojkolejnost se projevuje napříč všemi příplatky a příspěvky.109 Placené funkce v jednotlivých komorách irského parlamentu opět ukazují zásadní platové zvýhodnění pro členy dolní komory. Jedná se o celkové roční navýšení základního platu, reálně tedy předseda poslanecké sněmovny pobírá ročně $217 495, což měsíčně činí $18 126.110
106
Ministerial and Parliamentary Services [online] Parliament of Australia [online] 108 Department of Finance and Deregulation [online] 109 Houses of the Oireachtas [online] 110 Tamtéž 107
- 49 -
Tabulka č. 24: Placené funkce ve Sněmovně reprezentantů Funkce
Měsíční plat (v $)
Předseda SR
18 125
Místopředseda SR
13 924
Člen komise parlamentu
10 940
Předseda výboru
10 940
Zmoceněnec strany Fianna Fail
11 957
Asistent vládního zmocněnce Asistent zmocněnce strany Fianna Fail
11 529 10 940
Asistent zmocněnce strany Fine Gael
10 726
Asistent zmocněnce Práce
10 565
Asistent zmocněnce Sinn Fein
10 565
Zmocněnec Socialistů
10 565
Zmocněnec Sinn Fein 10 244 Pramen:Internetové stránky irského parlamentu
K základnímu platu má každý zákonodárce nárok na dva příspěvky. První příspěvek je určen na cestování a ubytování. Je určen vzdáleností trvalého bydliště zákonodárce od místa parlamentu na základě 13 pásem. Pro členy Sněmovny reprezentantů se roční částka pohybuje v rozpětí mezi $11 564 - $43 769 a pro senátory $6 746 - $37 987. Pro získání příspěvku v plné výši musí zákonodárce splnit podmínky v podobě 120 dnů přítomnosti v budově parlamentu. V praxi systém funguje jako určitá podoby školní docházky, kdy se musí při každé návštěvě schůze parlamentu, výboru či ostatních jednání registrovat v rámci elektronického systému. Pokud tuto roční kvótu nesplní, musí automaticky do 2 měsíců od konce roku navrátit částku z příspěvku ve výši 1% za každý den pod určenou hranicí. Kontrola docházky zákonodárců je přístupná v podobě každoměsíční zprávy, která informuje o každém zákonodárci.111 Druhý příspěvek se týká veřejné reprezentace a nákladů spojených s výkonem zákonodárce. Opět ve dvou výších, pro členy Sněmovny reprezentantů $26 147 za rok, pro senátory $15 707 ročně. Zákon definuje použití příspěvku na výdaje spojené s kanceláří, voláním či IT technikou, které jsou nezbytné pro výkon funkce a služby poskytované voličům. Nevyužitou finanční část příspěvku musí být navrácena do dvou měsíců po uplynutí zúčtovacího období. Tento příspěvek podléhá auditu od nezávislé společnosti, které musí zákonodárce předložit doklady či jiné formy dokumentace, že příspěvek použil v souladu se zákonem na předem stanovené činnosti a služby. Jestliže na základě auditu se dojde ke zjištění, že příspěvek byl použit neoprávněně, musí být navrácen. Dříve si mohl zákonodárce požádat o možnost 111
Houses of the Oireachtas [online]
- 50 -
pobírání menší částky, u které však nemusel prokazovat, na co byla využita. Od této praxe bylo již upuštěno. 112 Zde jako možnou inspiraci pro české prostředí vidím zejména dvě věci. Vázání příspěvků na pevně stanovenou hranici účasti v parlamentu a jejich případné vracení, pokud tato hranice není dodržena. A jako druhý pozitivní prvek vidím kontrolu skrze nezávislý audit, který prověřuje, zda částky za utracené příspěvky byly vynaloženy v souladu se zákonem a zejména kladený důraz na výdaje spojené pouze s výkonem funkce zákonodárce.
3.4 Rakousko Oblast platového ohodnocení politiků i přes společnou historii s českými zeměmi prošla od rozpadu rakouského mocnářství dlouhým obdobím. Zásadní změna za posledních dvacet let bylo schválení Spolkového zákona o odměňování nejvyšších spolkových orgánů, členů Národní rady a Spolkové rady Rakouska z roku 1997. Změnou oproti dosud uvedeným zemím je existence 13. a 14. platu, kteří ústavní činitelé dostávají. K letošnímu roku došlo poprvé od roku 2008 k mírnému zvýšení platů o 1,8%.113 Tabulka č. 25: Funkce a platy v rakouském parlamentu Pozice
% Měsíční základního plat (v $) platu
Předseda Národní rady
210
22 413
Místopředseda NR
170
18 145
Předseda klubu v NR
170
18 145
Řadový člen NR
100
10 673
Předseda Spolkové rady
100
10 673
Místopředseda SR
70
7 471
Vedoucí frakce v SR
70
7 471
Řadový člen SR 50 Pramen: Bundesgesetzblatt Nr. 8/2013
5 336
Opět jako v případě Irska se platy v rámci obou komor výrazně liší. Plat řadového člena Spolkové rady tak činí pouze polovinu základního platu řadového člena Spolkové rady.
3.5 Srovnání platových podmínek Téma platů ústavních činitelů potažmo zákonodárců je ve všech sledovaných zemích dlouho diskutované. Změny v této oblasti jsou velmi časté, jelikož citlivost veřejnosti k platům a ostatním výhodám, ať už v podobě náhrad či jiných nárokovatelných mimoplatových složek,
112 113
Mazars Independent Auditors Report to the Houses of the Oireachtas Commission, s.4 Bundesgesetzblatt Nr. 8/2013
- 51 -
se zvyšuje zejména v dnešní době, kdy každý stát bojuje s dluhovými problémy. Podle pořekadla jiný kraj, jiný mrav tak musíme hodnotit i systémy v jednotlivých zemích. Nesporný je však trend v podobě vykazování čerpání jednotlivých výhod, které jsou poskytovány v rámci funkce zákonodárce. Změny, které probíhají, kladou důraz na on-line vykazování, možnost zjištění si informací o každém jednotlivci, v jakém rozsahu tyto výhody čerpal a kdy k čerpání docházelo. Tato nesporná snaha o zvyšování transparentnosti vede beze sporu ke zvyšování hospodárnosti a účelnosti takto vynaložených prostředků, což zatím bohužel o českých zákonodárcích říci nelze. Jak bylo popsáno výše, platy a náhrady tvoří značnou část nákladů obou komor. Proto je autor toho názoru, že srovnání s ostatními zeměmi, může ukázat, jak si stojí český zákonodárce oproti svému protějšku a případně otevřít prostor k jejich snížení či omezení. Oproti srovnání celkových nákladů, kde z důvodů neexistence závěrečných účtů, byly výsledky vztahovány k roku 2011, jsou srovnání platů aktualizována k roku 2012. Pro samotné srovnání platů v jednotlivých zemích jsem použil porovnání s průměrným platem v dané zemi.114 I když průměrný plat není reálně vypovídajícím statistickým ukazatelem o rozložení příjmů ve společnosti, tak se jedná na druhou stranu o nejrozšířenější ukazatel a v rámci jednotlivých zemí se zásadně nemění způsob jeho výpočtu. Ostatní možnosti pro srovnání se dle mého názoru neopírají o hodnotu, která by více vypovídala o platovém zařazení zákonodárce v jeho zemi. Tabulka č. 26: Srovnání základních platů poslanců ve vybraných zemích v roce 2012 Země
ČR Austrálie Irsko
Základní Průměrný měsíční měsíční plat plat v Poměr poslance zemi (v $) (v $) 2 855
1 252
2,28
16 441
6 020
2,73
9 923
3 556
2,79
Rakousko 10 484* 3 159** 3,32 * Nezapočítán 13. a 14. plat, platové podmínky platné před 1. 1. 2013 ** K dispozici pouze údaje o průměrné mzdě za rok 2011 Pramen:Autor, na základě vlastních výpočtů
Pokud tedy srovnáme výši základního platu zákonodárce v uvedených zemích, tak možná na první pohled překvapivě vychází nejlépe tento poměr ve prospěch českých občanů. Zatímco tedy rakouský poslanec bere více než trojnásobek průměrného platu, tak jeho kolegové 114
Přepočet na americký dolar dle nominálního kurzu či parity kupní síly k příslušnému roku z OECD Statistics
- 52 -
v Austrálii a Irsku jsou na tom již o něco hůře. Při bližším pohledu však toto srovnání přináší několik ale. Za prvé, je sice pravdou, že v posledních letech, jak bylo výše uvedeno, došlo ke dvěma snížením platové základny respektive základního platu zákonodárce. Na druhé straně růst průměrné mzdy v posledních letech není dech beroucí, aby se výsledný poměr zásadním způsobem vychýlil. Za druhé, si musíme položit otázku, kolik vlastně českých zákonodárců pobírá základní plat. Jak jsem uváděl výše, vykytují se v rámci lavic obou komor poslanci a senátoři, kteří každý měsíc na své výplatní pásce vidí částku základního platu, ale jedná se spíše biologickým pojmem řečeno o ohrožený druh. Dle mého názoru se jedná spíše o určitou hru na občany, kdy zákonodárce reálně oproti svým kolegům v zahraničí má nejnižší základní plat, ale druhá strana mince se již nesděluje. Proto jsem za další oblast srovnání vybral počty výborů a podvýborů, které v PČR mají přímou vazbu na platové ohodnocení a můžeme tak zjisti, zda i v ostatních zemích potřebují ke své činnosti takové množství složek pro práci nad tématy a problémy. Pro určité zjednodušení srovnání uvádím počty výborů a podvýborů za obě komory dohromady, jelikož jejich členění a způsob vedení se v jednotlivých zemích liší. Nicméně i přes některé odlišnosti v rámci států, má toto srovnání svou hodnotu. Tabulka č. 27: Srovnání počtu výborů a podvýborů v roce 2013 Země
Celkem
Počet zák. na 1 (pod)výbor
Výbory
Podvýbory
ČR
27
45
72
3,9
Austrálie
50
4
54
4,2
Irsko
20
22
42
5,4
Rakousko 53 18 71 Pramen:Internetové stránky jednotlivých komor parlamentů
3,5
Zde se již však ukazuje, že sepjetí mezi množstvím výborů a podvýborů, které u nás dlouhodobě existuje, vede k nejvyššímu počtu vytvořených jednotlivých složek. V celkovém počtu tak máme o 30 výborů a podvýborů více než Irsko, na druhé straně nám zdatně sekunduje Rakousko, které nás však předstihlo v posledním ukazateli. Při vykazované práci některých výborů a podvýborů, tak jasně musíme dojít k závěru, že se zde s finančními prostředky nakládá neúčelně a nehospodárně. Existence takového množství, tak bude i nadále výhodná, dokud nastavené platové podmínky nebudou změněny. V posledním ukazateli, který představuje de facto přepočet zákonodárců na jeden výbor či podvýbor, nás díky nižšímu počtu zákonodárců předskočilo Rakousko, ale i tak kdyby každý zákonodárce byl členem - 53 -
pouze jednoho tělesa, tak připadají v současné chvíli necelý čtyři. V praxi by to znamenalo, předseda s místopředsedou a dvěma řadovými členy. Pokud však postoupíme ve srovnání platových podmínek dále a započítáme českým zákonodárcům do základního platu i dvě víceúčelové náhrady, které jak bylo výše popsáno, slouží velmi často k jiným účelům, než byly původně určeny, tak výsledný poměr se zásadně mění. Na základě tohoto srovnání se pak čeští zákonodárci dostávají na druhé respektive první místo, dle vzdálenosti bydliště. Lze jistě namítnout, že i přes uvedené příklady s využíváním náhrad, nelze paušalizovat, jakou část opravdu zákonodárce uplatnil v souladu se službami, na které byla určena. Pro srovnání však vycházím, z mého pohledu ze zásadní podmínky, tedy že v ostatních zemích veškeré tyto náklady musí často velmi precizně vykazovat a doložit či v případě jejich nesprávného či neúplného čerpání vrátit. Tím jsou minimalizována rizika, která jsem popisoval výše, a zároveň se zvyšuje tlak na snižování nákladů. Tabulka č. 28: Srovnání příjmů bez nutnosti vykazování (2012) Země
ČR Austrálie Irsko
Průměrný Měsíční příjem měsíční zákonodárce plat v zemi (v $) (v $) 4 337- 4 868
Poměr
1 252 3,46 - 3,89
16 441
6 020
2,73
10 051*
3 556
2,83
Rakousko 12 232** 3 159*** 3,87 * Započítána drobná hotovost ve výši $128, kterou nemusí vykazovat * Započítán 13. a 14. plat, platové podmínky platné před 1. 1. 2013 *** K dispozici pouze údaje o průměrné mzdě za rok 2011 Pramen: Autor, na základě vlastních výpočtů a přepočtených dat
- 54 -
4 KOMPARACE Jelikož srovnání nákladů na činnost parlamentu nelze dle mínění autora určit pouze na základě jediného ukazatele, zvolil proto vícekriteriální porovnání, které odráží více aspektů, jejichž vliv ovlivňuje v konečném důsledku výši celkových nákladů. Konečné pořadí bude sestavené dle přidělených váhových hodnot a umístění jednotlivých zemí v dílčích srovnáních. Jednotlivé váhy byly stanoveny dle subjektivního mínění autora vzhledem k důležitosti ukazatelů. Pro zjištění, ve které ze sledovaných zemí vychází financování parlamentu nejméně, bylo zvoleno pět ukazatelů, které by se měly vzájemně doplňovat a eliminovat tak některé své dílčí nedostatky. Z tohoto pohledu bude zajímavé sledovat, jak si v jednotlivých ukazatelích budou vést tři evropské země, které jak velikostí ekonomiky, počtem obyvatel a dalšími aspekty si nejsou tak vzdáleny jako Austrálie. Země mimo evropský hospodářský prostor, která se rozprostírá na celém kontinentu a jejíž velikost ekonomiky převyšuje součet zbylých tří zemí.115 Dále byla porovnávána výše platů a dalších aspektů, nikoliv však pro potřebu samotného hledání nejméně nákladného parlamentu, ale čistě pro hledání možností, kde může PČR snížit své náklady. Z praktického hlediska byly všechny uvedené částky v národních měnách přepočteny na společnou měnu v podobě amerického dolaru, ať už přepočtem nominálního kurzu nebo dle parity kupní síly.116
4.1 Dílčí ukazatele Pro první porovnání byl použit přepočet zákonodárců na celkový počet obyvatel. Jelikož zejména v případě Austrálie počet obyvatel výrazně převyšuje ostatní srovnávané státy, nelze tento aspekt pominout. Samotné kvantum zákonodárců zvyšuje nejen mzdové náklady, náhrady a další navazující náklady, ale ilustruje i určitou podobu zastupitelské demokracie v dané zemi.
115 116
OECD Statistics Přepočty provedeny na základě dat OECD za příslušný rok, dostupné online
- 55 -
Tabulka č. 29: Počet obyvatel na jednoho zákonodárce v roce 2011 Počet zákonodárců
Počet obyvatel (v tis.)
ČR
281
10 286
36 606
Austrálie
226
22 618
100 081
Irsko
226
4 394
19 444
Země
Poměr
Rakousko 245 8 421 34 371 Pramen:OECD Statistics, údaje o počtu obyvatel za rok 2011
I když má Austrálie nejvíce obyvatel, tak paradoxně její parlament tvoří nejnižší (spolu s Irskem) počet zákonodárců. Poměr, který zobrazuje počet obyvatel na jednoho zákonodárce, tak jasně vyznívá pro zemi protinožců. Ostatní státy, včetně ČR tak v tomto ukazateli silně zaostávají. ČR, která má ze všech zemí nejvyšší počet zákonodárců, tak skončila druhá s podobným poměrem, jako v případě Rakouska. Reálně si tak nejvíce svých zastupitelů vydržují v Irsku, kde na jednoho zákonodárce připadá pětkrát méně obyvatel než v Austrálii. Pro další ukazatel autor využil celkové náklady na parlament ve vztahu ke státnímu rozpočtu v domácí měně. Smysl spočívá v ukázce, kolik prostředků národní parlament spotřebovává v rámci celkového přerozdělování v zemi. I když si je autor vědom mnoha úskalí spojených s ukazatelem tohoto druhu, nelze ho opominout. Tabulka č. 30: Celkové výdaje na parlament v jednotlivých zemích v roce 2011 Země
Rozpočet parlamentu (v tis. $)
Podíl
65 299 092
0,13703%
Austrálie*
245 651 389 637 356
0,06305%
Irsko
167 025
79 769 092
0,20939%
Rakousko 189 432 94 270 562 *Výdaje Austrálie za fiskální rok 2011/2012 Pramen:Autor, na základě přepočtených dat
0,20095%
ČR
89 482
Státní rozpočet (v tis. $)
Z tohoto srovnání vychází ČR vcelku s lichotivým výsledkem, který však trochu zkresluje realitu. Střetávají se zde totiž dvě veličiny, které zejména v případě státního rozpočtu zažívají turbulentní časy. V případě ČR klesly výdaje na parlament během dvou let o více než 11 mil. $ (bezmála 200 mil. Kč) při relativně velmi mírném poklesu státního rozpočtu. Jestliže ještě v roce 2009 činil tento poměr 0,1528%, tak pokles vedený zejména úsporami v kapitole parlamentu snížil tento podíl na 0,016%.117 V případě Irska a Rakouska musíme vzít v potaz razantní snižování státních výdajů na úroveň let 2007 respektive 2006, které se projevilo i ve
117
Autor, na základě vlastních výpočtů
- 56 -
výsledném podílu.118 Navíc pro Irsko se jednalo o volební rok, který navýšil rozpočet parlamentu o bezmála 18 mil. $, oproti předchozímu roku.119 Naopak v případě Austrálie, která vykázala nejmenší podíl ze všech sledovaných zemí, bylo pouze z malé části započteno skokové navýšení základních platů, k jehož naplnění nedošlo z důvodu nesouslednosti kalendářního a fiskálního roku. Na druhé straně i díky pokračování kontinuálního růstu státního rozpočtu, který je i na základě velikosti australské ekonomiky řádově vyšší, vychází z tohoto srovnání nejlépe země protinožců. I přes všechny uvedené důvody, nelze detekovat přímou úměru ve vztahu mezi velikostí rozpočtu parlamentu a rozpočtu státu. Jako v pořadí třetí ukazatel bylo použito srovnání přepočtených nákladů na jednoho zákonodárce dle parity kupní síly. Tento ukazatel již není zkreslen tolika protichůdnými vlivy, i přesto lze namítnout, že přepočet na jednoho zákonodárce poněkud zkresluje, jelikož vyšší počet zákonodárců sníží některé části nákladů, které se přímo neodvíjí od jejich počtu, jako například energie a podobné náklady. Na druhou stranu započítává veškeré náklady, včetně specifických nákladů, které nemají v ostatních zemích ekvivalent a přesto tvoří někdy nezanedbatelnou část celkového rozpočtu. Přepočet proveden na americký, nikoliv australský dolar. Tabulka č. 31: Náklady na jednoho zákonodárce v roce 2011 Země ČR Austrálie Irsko
Náklady na zákonodárce v$
Náklady v$ (PPD)
318 442
405 447
1 103 056
716 219
739 047
635 586
Rakousko 773 193 657 065 Pramen: Autor, na základě vlastních výpočtů a přepočtených dat
Možná překvapivě tak vychází v přepočtu dle parity kupní síly nejlépe náklady na zákonodárce PČR. K výrazně nižším nákladům jistě přispívá i nejvyšší počet zákonodárců ze všech sledovaných zemí. Výsledek to však nezkresluje do té míry, aby jeho validita nebyla dostatečná. Předposlední ukazatel, dle soudu autora však jeden z nejdůležitějších, porovnává rozpočet parlamentů k HDP dle parity kupní síly. Zde můžeme abstrahovat od vlivů jako v případě
118 119
V případě Irska se jedná o pokles oproti roku 2009 o 7,9 mil. $ Houses of the Oireachtas Commission Annual Report 2011, s. 78
- 57 -
srovnání se státním rozpočtem, kde se jeho samotná velikost může lišit dle funkcí, které mu obyvatelé v rámci veřejné volby přidělili. Tato skutečnost odpadá právě ve vztahu k HDP. Tabulka č. 32: Náklady na parlament ve vztahu k HDP v roce 2011 Země
Rozpočet parlamentu v $ (PPP)
HDP v tis. $ (PPP)
Podíl
ČR
113 930 569
276 386 300
0,0412%
Austrálie
161 865 514
998 721 400
0,0162%
Irsko
143 642 433
190 079 800
0,0756%
Rakousko 160 981 011 355 245 400 0,0453% Pramen:Autor, na základě vlastních výpočtů a přepočtených dat
Přestože dle parity kupní síly jsou nominální výdaje na český parlament nejnižší, vzhledem k výši HDP se sice stále řadíme na druhé místo, ale oproti Austrálii je tento podíl již dramaticky vyšší. Přestože má Austrálie nejvyšší náklady na jednoho zákonodárce a i celkové náklady na parlament, může si je vzhledem k velikosti své ekonomiky dovolit mnohem více než Irsko, které i přes nižší náklady na jednoho zákonodárce, vykázalo nejhorší výsledek. Aby kruh mohl být uzavřen a jednotlivé ukazatele v rámci komparace vyhodnoceny, proto jsem jako poslední zvolil ukazatel zadluženosti. Ten svým způsobem ukazuje, do jaké míry si mohou jednotlivé státy v daném roce dovolit utrácet za parlament, anebo nastal čas pro radikální řez v podobě snižování rozpočtu. Samozřejmě, že nelze interpretovat předchozí větu doslovně, ale v určité nadsázce, která však může být brána i s trochou vážnosti. Musíme si uvědomit, že u země s vysokým deficitem státního rozpočtu bude výsledný podíl nižší než u předcházejícího při srovnání se státním rozpočtem. Strategie srovnávaných zemí, jak si poradit v době ekonomického poklesu s výší deficitu se může lišit dle různých aspektů, a proto nelze tento ukazatel přeceňovat. Tabulka č. 33: Porovnání deficitu státního rozpočtu s náklady na parlament v roce 2011 Země
Rozpočet parlamentu (v tis. $)
Deficit státního rozpočtu (v tis. $)
Podíl
89 482
8 068 018
1,11%
Austrálie
245 651
45 076 501
0,54%
Irsko
167 025
34 614 342
0,48%
ČR
Rakousko 189 432 10 595 603 1,79% Pramen: Autor, na základě vlastních výpočtů a přepočtených dat
Z tohoto pohledu i přes druhý nejvyšší rozpočet parlamentu vychází z tohoto srovnání nejlépe náš jižní soused. Možná i na základě svého relativně nižšího schodku si mohli dovolit rakouští zákonodárci mírně zvýšit výši svého základního platu. Na druhou stranu nižší deficit - 58 -
neznamená nižší celkové zadlužení země, které právě v případě Rakouska dosahuje nejvyššího poměru k HDP. Naopak Austrálie si vyšší deficit může dovolit, jelikož její celkové zadlužení se pohybuje na velmi nízké úrovni. ČR skončila opět na druhém místě, ale nelze ho žádným způsobem přeceňovat. Poslední ze sledovaných zemí opět skončilo Irsko, které se v posledních letech zmítá v silné ekonomické krizi.
4.2 Země s nejnižšími náklady na parlament Všechny uvedené ukazatele tak dohromady poskytují celistvý pohled, na jehož základě lze sestavit pořadí zemí ve vztahu k nákladnosti jejich zákonodárných sborů. Na základě přidělených vah bylo dosaženo konečného pořadí srovnávaných zemí. Bylo by jistě mylné interpretovat konečné pořadí způsobem, kdy první umístěná země poskytuje všechny prostředky účelně a nelze v rámci s jejich nakládáním v rozpočtu parlamentu zacházet hospodárněji. A naopak v zemi, která se umístí na posledním místě, jsou všechny prostředky utráceny nehospodárně a neúčelně. Rovněž musí být zdůrazněno, že jednotlivé ukazatele jsou postaveny na hodnotách, z nichž některé jsou silně variabilní, a změna se může projevit každým rokem. Takže pořadí stanovené za rok 2011, k němuž jsou k dispozici relevantní a finální data, se může v následujícím roce výrazně proměnit. Tabulka č. 34: Pořadí zemí Ukazatel Váha
Austrálie
ČR
Rakousko
Irsko
1.
0,10
1
2
3
4
2.
0,20
1
2
3
4
3.
0,15
4
1
3
2
4.
0,40
1
2
3
4
5.
0,15
3
2
1
4
1,75
1,85
2,70
3,70
Suma 1 Pramen:Autor
Jako stát s nejnižšími náklady na činnost parlamentu zcela jednoznačně vychází Austrálie, která se ve třech z pěti sledovaných ukazatelů umístila na prvním místě. Možná překvapivě ČR skončila na druhém místě, což může být do jisté míry i potěšující. Reálně však rozdíl mezi ČR a Rakouskem není nijak závratný. Nicméně, jak bylo snahou během celé práce prokázat, možnosti pro snížení nákladů ze strany českého parlamentu určitě existují. Jako zklamání z mého pohledu vychází umístění Irska, které prakticky neuspělo ani v jediném sledovaném ukazateli, na druhou stranu i přesto, lze hledat i v této zemi inspiraci. Otázkou však i nadále zůstává, zda výstupy v podobě zákonů, které produkují parlamenty, jsou na stejné či podobné úrovni. Tedy jestli celé srovnání parlamentů a jejich nákladů na - 59 -
činnost v konečném důsledku nepokulhává z globálnějšího pohledu na celou problematiku. Čistě hypoteticky i parlament s nejvyššími náklady, kde lze najít prostředky, s nimiž se nakládalo nehospodárně či neúčelně, může na základě tvorby a schvalování kvalitní legislativy vytvářet prostor, pro obecně nulové další náklady neboli laicky řečeno žádné „vícepráce“. Jako příklad z reálného fungování PČR, lze uvést mediálně známou kauzu solárních elektráren, se kterou se bude náš stát potýkat ještě několik dlouhých let a to vše na základě schválení zákona parlamentem. Není důležité, zda z pohledu terminologie se jedná o výstup či produkt, ale paradox tohoto srovnání tkví, že může vést k rezultátu, že země s nejnižšími náklady na činnost svého zákonodárného sboru, nakonec díky nízké kvalitě jeho činnosti, zaplatí na škodách jím způsobených a v konečném účtování i více, než ostatní země s vyššími náklady na vlastní zákonodárce. Vyvolává to spekulaci, zda vyšší náklady na vstupech nevedou nakonec k nulovým či minimálním škodám, způsobené na straně výstupů. Občan jako daňový poplatník by se dle názoru autora, jistě tolik nepohoršoval nad vyššími platy či množstvím výhod, kdyby na druhé straně viděl kvalitně odvedenou práci, která se promítne do života nejen jeho osobně, ale i do celé společnosti pozitivním způsobem. Posuzování kvality služeb, které parlamenty poskytují, však nebylo a není cílem této práce, a jelikož i samotná myšlenka nestojí na žádných relevantních datech či faktech, o které by se mohla opřít, jedná se spíše o vyslovení myšlenky, jak na autora tématika nákladů na činnost parlamentu působí.
4.3 Doporučení na snížení nákladů Na snižování nákladů se můžeme dívat dvojí optikou, ale jsem toho názoru, že možností obecně pro úspory v kapitolách obou komor státního rozpočtu existuje více. Pokud abstrahujeme od ústavních zvyklostí či role určité parlamentní brzdy, tak z čistě ekonomického pohledu by k úspoře nákladů a zvýšení hospodárnosti vedlo přes zrušení horní komory, která se z tohoto pohledu může jevit čistě jako zdvojování funkcí či agend. Jestliže však má tato práce přinést určité ideje a návrhy, musí také respektovat realitu, konsekvence a politický vývoj. Proto se tato varianta jeví spíše jako teoretická možnost než reálné řešení. Jelikož v posledních letech, díky nebezpečnému vývoji směřování státního rozpočtu došlo i ke krácení rozpočtových kapitol v rámci obou komor PČR, ale na projevu fungování jako organizace se tyto plošné škrty neprojevily. Nabízí se tak otázka, zda místo hledání sofistikovaných modelů pro nejefektivnější fungování s nakládáním s finančními prostředky, není nejlepší metodou pro takovou organizace snížení rozpočtové částky, která následně - 60 -
vytvoří tlak na zvyšování hospodárnějšího a účelnějšího fungování. Jinak dle názoru autora u takového typu organizace nemůže dojít k nalezení správné cesty, jak zacházet s prostředky. Například tříleté rozpočtové období s pevně určenou výši celkových prostředků, jejichž čerpání by se v jednotlivých letech mohlo výrazně lišit, podobně jako ve výše popsaném Irsku. Jistě by pro zefektivnění a nejen v rámci hospodaření PČR pomohla možnost přenesení rozpočtových prostředků do dalšího fiskálního roku, což by odbouralo klasický jev každoročního utrácení na konci rozpočtového období. To by jistě zvýšilo motivaci k hledání racionálních úspor. 4.3.1 Úspory v oblasti platů a náhrad zákonodárců Jak jsem se snažil prokázat na uplynulých řádcích, prostor pro snižování nákladů, zvyšování účelnosti jejich použití, zde podle mě existuje. Možnost, kterou bych uvedl jako první, souvisí s otázkou, zda potřebujeme takový počet zákonodárců jako v současné době. Při zachování existence parlamentu bikamerálního typu, bych však směřoval k celkovému snížení počtu zákonodárců, což vyvolalo dominový efekt ve snižování nákladů, které by se týkalo nejenom úspor na platech a náhradách, ale i počtu výborů, komisí, zasedání a dalších atributů navázaných na jednotlivé zákonodárce. Abych uvedl konkrétní hodnoty, jenom případná úspora ve snížení volených členů obou komor, když vezmeme jako příklad Austrálii s dvojnásobným počtem obyvatel a počtem 226 zákonodárců, by tak ročně pouze na základních platech činila 36,9 mil. Kč a více než dvojnásobek této částky z náhrad, samozřejmě s připočítáním odvodu na sociální a zdravotní pojištění.120 Mezi další zajímavé podněty, které přineslo zkoumání ostatních států, rozhodně patří rozdílná výše platů poslanců a senátorů, jak například existuje v Irsku či Rakousku. Nechci porovnávat ani to není cílem této práce, postavení komor v rámci různých ústavních principů v uvedených zemí, ale při roli určité spíše ústavní pojistky, kterou Senát v ČR hraje, nelze tuto myšlenku paušálně zavrhnout. Jediná změna, která má minimálně šanci se v budoucnosti prosadit, tak z mého pohledu představuje varianta spojená se změnou zákona, v jehož znění se celá tato kapitola nesla, tedy zákon o platech ústavních činitelů. Je zjevné, že tento zákon, kterým se řídí platy a ostatní odměňování poslanců a senátorů spoléhá ve své podstatě jenom a pouze na samotné morálce těch, kteří výhody v tomto zákoně ustanovené, čerpají a nejsou žádným možným způsobem při jejich zneužití postižitelní. Výše uvedené prokazatelné zneužívání, v jehož konečném 120
Autor, na základě vlastních výpočtů
- 61 -
důsledku dochází k plýtvání s veřejnými prostředky určitě nelze pojmenovat jako hospodárné nakládání s penězi. Bylo by velice problematické kvantifikovat, jaká částka v případě náhrad může být považována za obecně řečeno nesprávně použitou. Zákon z roku 1995 se svými pozdějšími novelizacemi poskytuje celou řadu možností, jak si přímým či nepřímým způsobem zvýšit plat. Zákonodárce jako zvolený zástupce občanů, má zajisté právo na nadprůměrný plat, na druhou stranu optikou pracujícího člověka, jehož jediným benefitem, který mu zůstal, jsou tzv. stravenky, nelze některé výhody považovat za standardní. Podoba dnešního systému platů a náhrad lze popsat jako neprůhledný, složitý, nehospodárný, bez kontroly a bez sankcí. Všechny tyto atributy se již ve sledovaných zemích snaží různými změnami a opatřeními eliminovat. Jistě ne vždy to vede k zamýšleným cílům a výsledkům, ale tendence, které ve svém důsledku vedou ke snižování nákladů, jsou jasně detekovatelné. Řešení, které by v konečném důsledku vedlo ke snížení nákladů, proto nespatřuji v žádné novele či evoluci současného děravého zákona, jež vytváří velký prostor pro zneužívání či vynalézavost jednotlivých poslanců a politických stran, ale v zavedení jediného finančního obnosu, ze kterého se bude řádně odvádět daň a zdravotní a sociální pojištění. Rovněž bych zredukoval množství funkcí s příplatkem, což by ve svém důsledku vedlo k snížení počtu výborů, podvýborů a jejich funkcionářů. Jak bylo zmíněno zejména složitý a neprůhledný systém náhrad, tak jak je nyní na základě zákona nastaven nelze, dle mého názoru žádným způsobem předělat, aby v prostředí ČR nebyl opět nějakým způsobem obcházen či zneužíván. Jak se říká, v jednoduchosti je síla, a proto plat zákonodárce v podobě jediné fixní částky, se kterou by si mohl nakládat dle svého, tedy uhrazení kanceláře, asistenta, dopravy, ošacení atd., by vedl ke zprůhlednění a zjednodušení celého systému vyplácení platů zákonodárců. Výše částky by zároveň měla být navázána na určitou veličinu či ukazatel, aby nemohla být jednoduchým způsobem opětovně navyšována. Navázání platu jako pevného násobku průměrné mzdy nebo mediánu, který je pro zobrazení mzdy ve společnosti spravedlivější, by v konečném důsledku pomohlo vytvořit sepětí mezi samotnými zákonodárci na jedné straně a občan na straně druhé. Samotný plat zákonodárce by měl být určitým způsobem navázán na jeho přítomnost respektive absenci při jednání a schvalování během schůzi obou komor a také v rámci jednotlivých výborů či podvýborů. Dnes se stačí danému zákonodárci pouze řádně omluvit, že - 62 -
se nezúčastní jednání či schůze a není nijak penalizován. Občan si pak správně klade otázku, jak ho může takový zákonodárce kvalitně zatupovat a tlumočit jeho názory, když se jednání či schůzi, což je náplň jeho práce, vůbec nezúčastní. Pro inspiraci poslouží výše popsaný příklad Irska, kde je takto vázána výše náhrady na přítomnost zákonodárce. Abstrahujme od důvodů, které jednotlivé poslance vedou k absenci. Jediným účinným řešením by bylo poměrné vyplácení platu vůči docházce na jednotlivé schůze, samozřejmě kromě výjimek v podobě nemocenské apod., což by jistě narovnalo i vztah k občanům, kteří jsou v normálním zaměstnaneckém poměru. Otázkou tedy zůstává na jaké úrovni určit výši platu, která by umožňovala plnohodnotně vykonávat funkci zákonodárce. V minulosti s podobnou myšlenkou přišel senátor Jaroslav Kubera, který navrhoval měsíční plat ve výši 275 000 Kč.121 Na první pohled vypadá částka jako neakceptovatelná. Nejprve se však musíme podívat na celou věc z širšího pohledu. V roce 2011 byla průměrná výše náhrad bezmála 115 000 Kč spolu se základním platem, tedy parlament posílal 170 900 Kč.122 S tím dodatkem, že platový základ pobírá minoritní část zákonodárců. Dle mého názoru by se částka měla pohybovat v intervalu 150 000 – 180 000 Kč hrubého měsíčně, s nárokem na zvýšení pouze pro vedení komor a několika málo dalších osob. Jestliže jedním z cílů práce je hledání možností a prostoru ke snižování nákladů spojených s činností parlamentu a snaha o zvýšení hospodárnosti, výše uvedený návrh by jistě naplnil tyto body beze zbytku. Zásadní místem by bylo určení správné výše platu nebo jeho dlouhodobé vázání na statistické veličiny či indikátory, jako například mediánová mzda či výkon ekonomiky nebo její zadlužení. Zásadní nevýhodou spatřuji v nutnosti schválení takového řešení samotnými zákonodárci, kteří těchto výhod dlouhodobě využívají a lze těžko přepokládat, že se jich sami od sebe vzdají. I nedávná zkušenost se zdaněním poslaneckých náhrad, které bylo řešeno mimoděk s otázkou soudců,123 ukazuje na celou podstatu problému. Výsledně sice zdaněné náhrady zůstanou, ale nebude se z nich dále odvádět sociální a zdravotní pojištění.124 Nemůžeme tedy očekávat, že by posun v této oblasti byl zásadní a okamžitý.
121
GÖTZOVÁ, J. Senátor chce pro zákonodárce plat 275 tisíc Autor, na základě vlastních výpočtů 123 Nález Ústavního soudu č.181/2012 Sb., zabývající se platovou základnou soudců 124 Zákon č.11/2013 Sb., zákon schválen mimo jiné v legislativní nouzi 122
- 63 -
Výhody, které přináší místo zákonodárce, ať už v podobě náhrad či naturálního plnění, jsou z řad poslanců a senátorů využívány hojně a někdy prakticky beze zbytku. Obecně veřejný tlak jako v jiných západních zemích není takového rázu, aby zákonodárce po zveřejnění informací od zneužívání či obcházení zákona vedl k jeho rezignaci. Na druhou stranu, cesta jak si napravit reputaci v očích veřejnosti, vede právě přes změnu, která by se mohla vycházet z úvah popsaných výše. Nelze si vytvářet iluze, že prostředí poskytující tyto možnosti se jako mávnutím kouzelného proutku změní v oázu blaženosti. Nicméně, jak příklady z ciziny ukazují, tamní přes desítky let budované a trvající politické prostředí, by některé nešvary u nás běžné pomohlo minimalizovat či úplně vymýtit. 4.3.2 Úspory v oblasti hospodaření I když jsem v průběhu práce více inklinoval k platovým otázkám a jejich případným řešením, rozhodně nelze tvrdit, že možnosti úspor v rámci administrativy, nákupů materiálů či investic do vybavení. Níže předkládám určité návrhy, z nichž realizace některých by nepotřebovala žádné dodatečné náklady na transformaci ze současné situace.
•
Ukončení pronajímání budov za účelem dočasného ubytování zákonodárců
•
Předkládání zákonů a ostatních schvalovaných položek pouze v elektronické podobě
•
Omezení cestování a výjezdních zasedání v rámci obou komor
•
Prodej středisek v Harrachově a Lipnici nad Sázavou
•
Společný nákup energií
•
Sestěhování obou komor do jednoho komplexu
Osobně jsem toho názoru, že existence obou komor v rámci jednoho administrativního komplexu by se z dlouhodobého hlediska určitě vyplatila. Jelikož obě komory sídlí v historických objektech, které vyžadují důkladnou údržbu a servis, přestěhování do moderního komplexu, využívající všechny dostupné moderní úsporné technologie, by přineslo rozsáhlé úspory. Jediný, o to však zásadnější problém spatřuji, že realizace takového projektu by se v českém prostředí značně prodražila a výsledný efekt by nemusel být pozitivní.
- 64 -
ZÁVĚR Cíle této práce můžeme rozdělit do dvou oblastí, kde první byla komparace nákladů na činnost parlamentů v jednotlivých zemích. Zjednodušeně řečeno, který z porovnávaných států vydává na existenci svého parlamentu nejméně finančních prostředků. Druhý hlavní cíl se vztahoval pouze na ČR, kde na základě zkoumání a analýzy bylo doporučit, jakým způsobem snížit náklady a efektivněji je využívat. Na základě srovnání výše nákladů v podobě pěti ukazatelů, vyšlo pořadí zkoumaných zemí v podobě Austrálie, následované možná překvapivě ČR, Rakouskem a posledním Irskem. Z tohoto pohledu lze vyvodit, že náklady na český parlament nejsou ve srovnání s ostatními vyspělými demokratickými zeměmi mimo běžný rámec. Na druhou stranu rovněž ukázalo, že v určitých aspektech jako transparentnost, má PČR před sebou velký kus cesty. Dle mého názoru právě opomíjení takového aspektu vede k v konečném důsledku až k plýtvání s prostředky. Na základě zkoumání zejména v platové oblasti, jsem došel k jasnému přesvědčení, že jediná cesta ke snížení prostředků vede přes kompletně nový zákon o platech zákonodárců. Jak bylo doloženo na několika případech, dochází v oblasti platů a náhrad ke zneužívání finančních prostředků, ať už k osobnímu či jinému ohodnocení. Řešení dle mého názoru spočívá v jediné možnosti vedoucí k hospodárnějšímu a účelnějšímu vynakládání finančních prostředků. Zákonodárce by pobíral pouze plat v podobě fixní částky, ze které by si hradil veškeré služby spojené se svou funkcí, jako v období první republiky. Druhou oblast tvoří jednotlivé návrhy od omezení zahraničních či výjezdních zasedání, přes elektronizaci dokumentů až po snížení počtu budov, jež jsou ve správě obou komor. Výsledky, ke kterým jsem v průběhu práce dospěl, mohou na jednu stranu působit pozitivně, na druhou stranu potvrdily určité předpoklady, že prostor pro úspory a celkově zvýšení hospodárnosti a účelnosti vynakládaných finančních prostředků, zde nepochybně existuje. Shrnul bych to do věty, že nejsme na tom tak špatně, jak by se mohlo na první pohled zdát. I ostatní státy s mnohem delším demokraticky-parlamentním zřízením řeší podobné problémy jako obyvatelé střední Evropy. Politici se možná napříč všemi zeměmi světa neliší a jsou si možná podobni mnohem více, než jsme si schopni uvědomit, ale rozpor vidím v řešení problémů a jejich prevenci. V tomto ohledu jistě máme co dohánět a možná, že se jedná o signifikantní vlastnost pro celou naši společnost.
- 65 -
Využitelnost výsledků vidím v otevření problematiky obecně týkající se veřejných prostředků určených na činnost parlamentu. Pokud se tato otázka objeví, jedná se spíše o předvolební období naplněné množstvím slibů a obecné rétoriky, kde to však zpravidla i končí. Seriózně vedená odborná debata vedená napříč veřejným prostorem dlouhodobě schází. Přínos proto spatřuji zejména v reálnějším pohledu na problematiku nákladů na činnost parlamentů v kontextu srovnávaných zemí.
- 66 -
SEZNAM POUŽITÝCH ZDROJŮ Monografie ČEŠKOVÁ, Magdalena a Jan KINŠT. Rozpočtová skladba v roce 2011 :výklad a koncepce rozpočtové skladby, rozpočtový proces obcí, 151 praktických příkladů, pro pracovníky orgánů státní správy, obcí, krajů a jejich organizačních složek. 4. rozš.vyd. Olomouc: Anag, 2011. 277 s. ISBN 9788072636389. KRÁL, Bohumil. Manažerské účetnictví. 3. dopl. a aktualiz. vyd. Praha: Management Press, 2010. 660 s. +. ISBN 9788072612178. OCHRANA, František, Jan PAVEL a Leoš VÍTEK. Veřejný sektor a veřejné finance :financování nepodnikatelských a podnikatelských aktivit. 1. vyd. Praha: Grada, 2010. 261 s. ISBN 9788024732282. SLAVĚTINSKÝ, Vladan. Vývoj parlamentu a parlamentarismu v českých zemích od roku 1918. 2009. 91 s. Diplomová práce. Masarykova Univerzita Právnická fakulta Katedra dějin státu a práva. Vedoucí práce doc. JUDr. Ladislav Vojáček. FISHLOW, Albert. Trends in the American Economy in the Nineteenth Century. Cambridge University Press, 1962. 791 s. ISBN 0-870-14180-5. VALOVÁ, Eliška. Vývoj parlamentu a parlamentarismu u nás od roku 1918. 2010. 100 s. Diplomová práce. Masarykova Univerzita Pedagogická fakulta. Vedoucí práce PhDr. Jiří Nolč. ZÁLIŠ, Pavel. Vznik antického Říma: (reformy Servia Tullia). 2012. 206 s. Rigorózní práce. Masarykova Univerzita Právnická fakulta Katedra dějin státu a práva.
Dokumenty a zprávy Státní závěrečný účet za rok 2011. Praha, 2012. Dostupné z:
. Státní závěrečný účet za rok 2010. Praha, 2011. Dostupné z: . Státní závěrečný účet za rok 2009. Praha, 2010. Dostupné z: .
- 67 -
Státní závěrečný účet za rok 2008. Praha, 2009. Dostupné z: . Státní závěrečný účet za rok 2007. Praha, 2008. Dostupné z: . Department of the House of Representatives Annual Report 2011–12. Canberra, 2012. Dostupné z: . Department of the Senate Annual Report 2011–12. Canberra, 2012. Dostupné z: . Department of Parliamentary Services Annual Report 2011-2012. Canberra, 2012. Dostupné z: . Houses of the Oireachtas Commission Annual Report 2011. Dublin, 2012. Dostupné z: . Department of Finance - The Budget. Dublin, 2012. Dostupné z: . Australian Government - The Budget. Canberra, 2012. Dostupné z: . Mazars Independent Auditors Report to the Houses of the Oireachtas Commission, Dublin, 2012. Dostupné z: . Parliamentary remuneration and entitlements. Canberra, 2012. Dostupné z: .
- 68 -
Bundesvoranschlag 2013 Untergliederung 02. Wien, 2012 Dostupné z: . Období první republiky 1918 – 1938. Praha, 2008 Dostupné z: .
Články BLAŽEK, Vojtěch. Konta X: Poslanec Cempírek jezdí do práce zadarmo. Bere za to 28 tisíc měsíčně. iHNed.cz [online]. 2010 [cit. 2013-03-15]. Dostupné z: . ČTK. Končící senátoři dostanou na odchodném 6,5 milionu korun. IDnes.cz [online]. 2012 [cit. 2013-04-25]. Dostupné z: . GOLIS, Ondřej. Náhrady senátorů: někteří erár podojili hned dvakrát. Lidovky.cz [online]. 2012 [cit. 2013-03-15]. Dostupné z: . GÖTZOVÁ, Jitka. Senátor chce pro zákonodárce plat 275 tisíc. Právo [online]. 2007 [cit. 2013-03-16]. Dostupné z: http://www.kubera.cz/167.html GROSSMANN, David. Poslanec Skopal platí z náhrad telefon na soukromý byznys své asistentky. Respekt.cz [online]. 2013 [cit. 2013-03-15]. Dostupné z: . JIŘIČKA, Jan. Poslanec Pekárek odsouzený za korupci nastoupil do vězení. iDnes.cz [online]. roč. 2013 [cit. 2013-03-15]. Dostupné z: . KEDROŇ, Radek. Konta X: Ministr Besser platí erární peníze za kancelář sponzorce TOP 09. iHNed.cz [online]. 2010 [cit. 2013-03-15]. Dostupné z: . KOPECKÝ, Josef. Odsouzení poslanci a senátoři mají nově přijít o plat i o mandát. iDnes.cz [online]. 2013 [cit. 2013-03-15]. Dostupné z:
platu-a-zaniku-mandatu-odsouzenemu-poslanci-p88/domaci.aspx?c=A130215_092447_domaci_kop>. KŘIVKA, Vladimír. Kolik bere váš poslanec na náhradách? Podívejte se. Lidovky.cz [online]. 2013 [cit. 2013-04-25]. Dostupné z: . MACH, Jiří. DOKUMENT: Seznam pasivních sněmovních podvýborů a komisí. Novinky.cz [online]. 2010 [cit. 2013-03-15]. Dostupné z: . MARTINEK, Jan a Eva HOFRICHTEROVÁ. Poslanecká malá domů: zaměstnání asistentů. Lidovky.cz [online]. 2012 [cit. 2013-03-15]. Dostupné z: . MATURA, Jan. Dohnali jsme Evropu. Neomezený tarif O2 se může měřit se zahraničím. [online]. 2013 [cit. 2013-04-15]. Dostupné z: . PÁLKOVÁ, Šárka. Rath strávil většinu roku ve vazbě. Přesto na náhrady čerpal přes milion. Lidovky.cz [online]. 2013 [cit. 2013-03-15]. Dostupné z: . PÁLKOVÁ, Šárka. Poslanecká kancelář? Ideální místo jak uškubnout ze státního pro stranu. Lidovky.cz [online]. 2013 [cit. 2013-03-15]. Dostupné z: . ŘÍHOVÁ, Barbora. Poslancům spadl plat o desítky tisíc. Kalousek nás doběhl, stěžují si. iDnes.cz [online]. 2011 [cit. 2013-03-15]. Dostupné z: .
- 70 -
ŠTENBERA, Hans. Stojí nás to miliony, skoro nikdo tam nebydlí. Ubytovna pro senátory. Parlamentnílisty.cz [online]. [cit. 2013-03-20]. Dostupné z: . United Kingdom parliamentary expenses scandal. Wikipedia [online]. 2013 [cit. 2013-03-25]. Dostupné z: . VALÁŠKOVÁ, Marie. Jsou poslanecké náhrady součástí platu? Podle soudu ano. iHNed.cz [online]. 2010 [cit. 2013-03-15]. Dostupné z: .
Internetové stránky Ministerstvo financí ČR [online]. 2013 [cit. 2013-02-11]. Dostupné z: . Poslanecká sněmovna PČR [online]. 2013 [cit. 2013-03-01]. Dostupné z: . Senát PČR [online]. 2013 [cit. 2013-03-01]. Dostupné z: . Český statistický úřad [online]. 2013 [cit. 2013-03-01]. Dostupné z: . Portál veřejné správy [online]. 2013 [cit. 2013-02-01]. Dostupné z: . Organisation for Economic Co-operation and Development Statistics [online]. 2013 [cit. 2013-03-15]. Dostupné z: . Houses of the Oireachtas [online]. 2013 [cit. 2013-03-02]. Dostupné z: . Central Statistics Office Ireland [online]. 2013 [cit. 2013-03-02]. Dostupné z: . Department of Finance - Government of Ireland [online]. 2013 [cit. 2013-03-02]. Dostupné z: . - 71 -
Österreichisches Parlament [online]. 2013 [cit. 2013-03-02]. Dostupné z: . Statistik Austria [online]. 2013 [cit. 2013-03-02]. Dostupné z: . Bundesministerium für Finanzen [online]. 2013 [cit. 2013-03-02]. Dostupné z: . Parliament of Australia [online]. 2013 [cit. 2013-03-02]. Dostupné z: . Remuneration Tribunal [online]. 2013 [cit. 2013-03-02]. Dostupné z: . Department of Finance and Deregulation [online]. 2013 [cit. 2013-03-02]. Dostupné z: Ministerial and Parliamentary Services [online]. 2013 [cit. 2013-03-02]. Dostupné z: . Australian Government Budget [online]. 2013 [cit. 2013-03-02]. Dostupné z: . Australian Bureau of Statistics [online]. 2013 [cit. 2013-03-02]. Dostupné z: . KohoVolit.eu [online]. [cit. 2013-03-20]. Dostupné z: .
Legislativa Bundesgesetzblatt Nr. 8/2013, Änderung des Bundesverfassungsgesetzes über die Begrenzung von Bezügen öffentlicher Funktionäre sowie des Bundesbezügegesetzes Zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu Zákon č. 59/1996 Sb., o sídle Parlamentu České republiky Zákon č. 262/2006 Sb., Zákoník práce Zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny - 72 -
Zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu Zákon č.504/2012 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2013 Zákon č. 455/2011 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2012 Usnesení vlády ČR ze dne 21. března 2012 č. 178 - k omezení čerpání nároků organizačních složek státu nespotřebovaných výdajů v roce 2012 Zákon č. 433/2010 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2011 Zákon č. 487/2009 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2010 Zákon č. 475/2008 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2009 Zákon č. 360/2007 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2008 Zákon č. 622/2006 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2007 Zákon č. 304/1990 Sb., o platu a náhradách výdajů poslanců Federálního shromáždění Zákon č. 371/1990 Sb., o platu a náhradách výdajů poslanců České národní rady Zákon č. 36/1989 Sb., o poslancích České národní rady Zákon č.111/1960 Sb., o náhradách poslanců Národního shromáždění Zákon č. 62/1954 Sb., o náhradách poslanců Národního shromáždění Zákon č. 106/1945 Sb., Dekret presidenta republiky o platech členů Prozatímního Národního shromáždění Zákon č. 246/1948 Sb., o náhradě poslanců Národního shromáždění
- 73 -
SEZNAM TABULEK A GRAFŮ Seznam tabulek Tabulka č. 1: Srovnání nákladů na jednoho zákonodárce ................................................... - 20 Tabulka č. 2: Rozpočet Poslanecké sněmovny ČR ............................................................. - 21 Tabulka č. 3: Rozpočtové výdaje na PS .............................................................................. - 22 Tabulka č. 4: Běžné výdaje PS v roce 2011 ........................................................................ - 22 Tabulka č. 5: Kapitálové výdaje PS v roce 2011 ................................................................. - 23 Tabulka č. 6: Rozpočet Senátu ČR ...................................................................................... - 24 Tabulka č. 7: Rozpočtové výdaje Senátu PČR .................................................................... - 25 Tabulka č. 8: Běžné výdaje Senátu v roce 2011 .................................................................. - 25 Tabulka č. 9: Kapitálové výdaje Senátu PČR v roce 2011 .................................................. - 26 Tabulka č. 10: Rozpočet australského parlamentu v roce 2011/2012 ................................. - 26 Tabulka č. 11: Náklady v rámci jednotlivých orgánů australského parlamentu.................. - 27 Tabulka č. 12: Rozpočet irského parlamentu ...................................................................... - 27 Tabulka č. 13: Rozpočet irského parlamentu v roce 2011................................................... - 28 Tabulka č. 14: Rozpočet rakouského parlamentu v roce 2011 ............................................ - 28 Tabulka č. 15: Náklady v rámci rakouského parlamentu v roce 2011 ................................ - 29 Tabulka č. 16: Vývoj platové základny ............................................................................... - 31 Tabulka č. 17: Parlamentní funkce a jejich příjmy .............................................................. - 32 Tabulka č. 18: Částky víceúčelové náhrady na dopravu ..................................................... - 37 Tabulka č. 19: Přehled náhrad ............................................................................................. - 39 Tabulka č. 20: Počet orgánů a funkcí v PČR ....................................................................... - 40 Tabulka č. 21: Ukázka reálné výše platu a náhrad .............................................................. - 42 Tabulka č. 22: Celková výše náhrad v PČR za rok 2011 .................................................... - 43 Tabulka č. 23: Placené funkce v australském parlamentu ................................................... - 48 Tabulka č. 24: Placené funkce ve Sněmovně reprezentantů................................................ - 50 Tabulka č. 25: Funkce a platy v rakouském parlamentu ..................................................... - 51 Tabulka č. 26: Srovnání základních platů poslanců ve vybraných zemích v roce 2012 ..... - 52 Tabulka č. 27: Srovnání počtu výborů a podvýborů v roce 2013 ........................................ - 53 Tabulka č. 28: Srovnání příjmů bez nutnosti vykazování (2012) ........................................ - 54 Tabulka č. 29: Počet obyvatel na jednoho zákonodárce v roce 2011 .................................. - 56 Tabulka č. 30: Celkové výdaje na parlament v jednotlivých zemích v roce 2011 .............. - 56 Tabulka č. 31: Náklady na jednoho zákonodárce v roce 2011 ............................................ - 57 Tabulka č. 32: Náklady na parlament ve vztahu k HDP v roce 2011 .................................. - 58 Tabulka č. 33: Porovnání deficitu státního rozpočtu s náklady na parlament v roce 2011 . - 58 Tabulka č. 34: Pořadí zemí .................................................................................................. - 59 -
Seznam grafů Graf č. 1: Výdaje na PČR v letech 2003 - 2011 .................................................................. - 18 Graf č. 2: Výdaje na PČR v rámci státního rozpočtu .......................................................... - 19 Graf č. 3: Srovnání podílu rozpočtu a zákonodárců v PČR v roce 2011 ............................. - 20 - 74 -
SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK ČR – Česká republika ČSR – Československá republika OECD – Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj PČR – Parlament České republiky PS – Poslanecká sněmovna SZÚ – Státní závěrečný účet
- 75 -
SEZNAM PŘÍLOH Příloha č. 1: Seznam objektů PČR
- 76 -
Příloha č. 1: Seznam objektů PČR Objekty PS PČR: •
Dům č. p. 176, Praha 1, Sněmovní ulice s pozemkem č. parc. 81, kat. území Malá Strana zapsáno v katastru nemovitostí vedeného u KÚ pro hl. m. Prahu na LV č. 221.
•
Dům č. p. 1, Praha 1, Sněmovní ulice s pozemkem č. parc. 74, kat. území Malá Strana zapsáno v katastru nemovitostí vedeného u KÚ pro hl. m. Prahu na LV č. 491.
•
Dům č. p. 9, Praha 1, Thunovská ulice s pozemkem č. parc. 80, kat. území Malá Strana zapsáno v katastru nemovitostí vedeného u KÚ pro hl. m. Prahu na LV č. 221.
•
Dům č. p. 10, Praha 1, Thunovská ulice s pozemkem č. parc. 79, kat. území Malá Strana zapsáno v katastru nemovitostí vedeného u KÚ pro hl. m. Prahu na LV č. 221.
•
Dům č. p. 11, Praha 1, Tomášská ulice s pozemkem č. parc. 82, kat. území Malá Strana zapsáno v katastru nemovitostí vedeného u KÚ pro hl. m. Prahu na LV č. 221.
•
Dům č. p. 12, Praha 1, Tomášská ulice s pozemkem č. parc. 83, kat. území Malá Strana zapsáno v katastru nemovitostí vedeného u KÚ pro hl. m. Prahu na LV č. 221.
•
Dům č. p. 13, Praha 1, Tomášská ulice s pozemkem č. parc. 84, kat. území Malá Strana zapsáno v katastru nemovitostí vedeného u KÚ pro hl. m. Prahu na LV č. 221.
•
Dům č. p. 14, Praha 1, Tomášská ulice s pozemkem č. parc. 85, kat. území Malá Strana zapsáno v katastru nemovitostí vedeného u KÚ pro hl. m. Prahu na LV č. 221.
•
Dům č. p. 15, Praha 1, Tomášská ulice s pozemkem č. parc. 86, kat. území Malá Strana zapsáno v katastru nemovitostí vedeného u KÚ pro hl. m. Prahu na LV č. 221.
•
Dům č. p. 16, Praha 1, Tomášská ulice s pozemkem č. parc. 87, kat. území Malá Strana zapsáno v katastru nemovitostí vedeného u KÚ pro hl. m. Prahu na LV č. 221.
•
Dům č. p. 6, Praha 1, Malostranské náměstí s pozemkem č. parc. 75, kat. území Malá Strana zapsáno v katastru nemovitostí vedeného u KÚ pro hl. m. Prahu na LV č. 221.
•
Dům č. p. 7, Praha 1, Malostranské náměstí s pozemkem č. parc. 76, kat. území Malá Strana zapsáno v katastru nemovitostí vedeného u KÚ pro hl. m. Prahu na LV č. 221.
•
Dům č. p. 8, Praha 1, Tomášská ulice s pozemkem č. parc. 78, kat. území Malá Strana zapsáno v katastru nemovitostí vedeného u KÚ pro hl. m. Prahu na LV č. 221.
•
Dům č. p. 518, Praha 1, Tomášská ulice s pozemkem č. parc. 77, kat. území Malá Strana zapsáno v katastru nemovitostí vedeného u KÚ pro hl. m. Prahu na LV č. 221.
Objekty Senátu: •
Dům č. p. 17, Praha 1, Valdštejnské náměstí s pozemkem č. parc. 108, 109, 110, 111, 114, 115 a 116 kat. území Malá Strana zapsáno v katastru nemovitostí vedeného u KÚ pro hl. m. Prahu na LV č. 135 a č. parc. 120 kat. území Malá Strana zapsáno v katastru nemovitostí vedeného u KÚ pro hl. m. Prahu na LV č. 18.
•
Dům č. p. 154, Praha 1, Valdštejnská ulice s pozemkem č. parc. 613 a 614, kat. území Malá Strana zapsáno v katastru nemovitostí vedeného u KÚ pro hl. m. Prahu na LV č. 135.
•
Dům č. p. 155, Praha 1, Valdštejnská ulice s pozemkem č. parc. 625, kat. území Malá Strana zapsáno v katastru nemovitostí vedeného u KÚ pro hl. m. Prahu na LV č. 135.