NašiPolitici.cz
závěrečná zpráva
STABILITA PERSONÁLNÍCH OBSAZENÍ ÚŘADŮ ŘÍZENÍ A IMPLEMENTACE STRUKTURÁLNÍCH FONDŮ EU
2
Podpořeno z grantu Open Society
Za finanční podpory z programu Prevence
Foundations
a boj proti trestné činnosti Evropská komise – Generální ředitelství vnitřních věcí
Tento projekt byl realizován za finanční podpory Evropské unie. Za obsah publikace odpovídá výlučně autor. Publikace nereprezentuje názory Evropské komise a Evropská komise neodpovídá za použití informací, jež jsou jejím obsahem.
Tato publikace vznikla v rámci projektu, který ve spolupráci s partnery realizuje Frank Bold. Více na www.frankbold.org
3
1
ÚVOD ......................................................................................................................................................... 4
2
METODOLOGIE ........................................................................................................................................... 4
2.1
OSLOVENÉ SUBJEKTY..................................................................................................................................... 6
2.2
PARAMETRY ŽÁDOSTI .................................................................................................................................... 6
3
ANALYTICKÁ ČÁST ...................................................................................................................................... 7
3.1
OBECNÝ PŘEHLED ODPOVĚDÍ .......................................................................................................................... 7
3.2
ÚPLNOST INFORMACE ................................................................................................................................... 8
3.3
TEMATICKÉ OPERAČNÍ PROGRAMY ................................................................................................................. 10
3.3.1
ZKOUMANÉ ČASOVÉ OBDOBÍ Z HLEDISKA SLOŽENÍ EXEKUTIVY .................................................................................. 10
3.3.2
PERSONÁLNÍ ZMĚNY: VEDENÍ............................................................................................................................ 11
3.3.3
POPIS STRUKTURY – VYBRANÉ PROGRAMY .......................................................................................................... 13
3.3.4
MIKROSONDA – OP DOPRAVA ......................................................................................................................... 15
3.4
REGIONÁLNÍ OPERAČNÍ PROGRAMY ................................................................................................................ 16
3.4.1
PERSONÁLNÍ ZMĚNY – VEDENÍ .......................................................................................................................... 17
3.4.2
POPIS STRUKTURY – VYBRANÉ PROGRAMY .......................................................................................................... 19
3.4.3
MIKROSONDA – STŘEDNÍ ČECHY....................................................................................................................... 21
3.4.4
MIKROSONDA – SEVEROZÁPAD ........................................................................................................................ 24
3.5
SHRNUTÍ .................................................................................................................................................. 26
4
ZÁVĚR ...................................................................................................................................................... 28
5
PŘÍLOHY ................................................................................................................................................... 29
5.1
VZOROVÝ TEXT ŽÁDOSTI O INFORMACE ........................................................................................................... 29
4
1 ÚVOD Mezi roky 2007–2013 bylo v České republice využíváno celkem 26 operačních programů, které jsou rozděleny mezi tři cíle politiky hospodářské a sociální soudržnosti: Cíl Konvergence, do kterého spadá sedm regionálních operačních programů (ROP) pro regiony soudržnosti (NUTS II) a osm tematických operačních programů, Cíl Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost, do kterého spadá hl. m. Praha se dvěma operačními programy, a konečně Cíl Evropská územní spolupráce, pod který spadá devět operačních programů. V České republice doposud není účinný zákon o služebním poměru, který se Česká republika zavázala zavést a za jehož neúčinnost naši zemi dlouhodobě kritizuje Evropská unie. Tímto zákonem by měly být vymezeny pozice, na jejichž personální obsazení mohou mít vliv voleni zástupci. Neúčinnost tohoto předpisu zvětšuje manévrovací prostor pro korupci a potenciálně snižuje výkon státní správy. Jedním ze symptomů neúčinnosti služebního zákona je vysoká fluktuace úředníků, mimo jiné těch, kteří se zabývají tzv. eurofondy. Pro Českou republiku je celkem pro období 2007-2013 vyhrazeno 26,7 miliardy eur. Právě kontrola a distribuce prostředků z evropských financí je námětem této zprávy.
2 METODOLOGIE Cílem této zprávy je objasnit, jestli dochází k možnému zasahování do řízení a kontroly institucí spravující peníze z evropských fondů ze strany politické reprezentace, přesněji jestli existuje vztah mezi výměnami politických reprezentací a výměnami na klíčových manažerských postech v úřadech spravujících prostředky z operačních programů Strukturálních fondů Evropské unie. Je třeba zdůraznit, že našim cílem není a ani nemůže být hodnocení opodstatněnosti jednotlivých personálních změn. Nejsme tedy schopni vždy komplexně posoudit, s jakou úspěšností jednotliví úředníci vykonávali své funkce. Sekundárním cílem je výzkum dodržování informační povinnosti dotyčných úřadů ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb. o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Z celkem 26 operačních programů se na území České republiky nacházejí úřady zodpovědné za administraci 22 operačních programů – na tyto se vztahuje informační povinnost. Zbylé čtyři
5
operační programy administrativně spadají pod Bavorské státní ministerstvo hospodářství, infrastruktury, dopravy a technologie, Saské státní ministerstvo hospodářství a práce, Dolnorakouský úřad vlády a Ministerstvo výstavby a regionálního rozvoje Slovenské republiky. Po vyčlenění úřadů, na které se nevztahuje informační povinnost, jsme postupně oslovili všechny zbývající úřady sídlící na českém území. Naše žádost byla podána prostřednictvím elektronické pošty a byla směřována na oficiální elektronické podatelny jednotlivých úřadů. K dosažení stanového cíle bylo třeba vybudovat poměrně rozsáhlý dataset, jehož převážná část byla získána z odpovědí úřadů zodpovědných za administraci jednotlivých operačních programů na informační žádosti řešitelů. Jednalo se o jména a časové rozmezí vykonávání konkrétní funkce pro osoby zodpovídající za vedení a kontrolu operačních programů. Z těchto dat byla následně vytvořena tabulka personálních změn na jednotlivých úřadech spravující operační programy a to po kvartálech za celé zkoumané období. Takto chronologicky seřazené výměny bylo možné porovnat s datem konání voleb do poslanecké sněmovny pro tematické operační programy a datem konání voleb do krajských zastupitelstev pro regionální operační programy. Řešitelé očekávají, že z takto seřazených dat bude patrné, že změny na manažerských postech dotyčných úřadů probíhají zpravidla při změně politické reprezentace. K této situaci dochází po volbách v případech, kdy dojde ke změně složení vládní nebo krajské koalice, nebo také v případech, kdy dojde k vytvoření nové koalice vprostřed volebního období. Tyto případy jsou ovšem vzácné. Jelikož se analýza týká pouze personálních změn, byly z analýzy vyloučeny osoby, které byly přijímány do pracovního poměru v době zřizování dané funkce. V případě, že úřad doplnil přehled personálních změn poznámkou, která vyloučila politický vliv na změnu personálního obsazení konkrétního postu (např. rodičovská dovolená), byl tento případ rovněž vyloučen z analýzy.
6
2.1 Oslovené subjekty Celkem bylo osloveno 14 orgánů, které spravují 22 operačních programů. 1. Ministerstvo pro místní rozvoj 2. Ministerstvo průmyslu a obchodu 3. Ministerstvo životního prostředí 4. Ministerstvo dopravy 5. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy 6. Ministerstvo práce a sociálních věcí 7. Regionální rada regionu soudržnosti NUTSII Severozápad 8. Regionální rada regionu soudržnosti NUTSII Severovýchod 9. Regionální rada regionu soudržnosti NUTSII Střední Čechy 10. Regionální rada regionu soudržnosti NUTS II Jihozápad 11. Regionální rada regionu soudržnosti NUTS II Jihovýchod 12. Regionální rada regionu soudržnosti NUTS II Moravskoslezsko 13. Regionální rada regionu soudržnosti NUTS II Střední Morava 14. Hlavní město Praha
2.2 Parametry žádosti Žádosti se zaměřovaly na dva hlavní cíle:
jména a tituly všech osob, které se vystřídaly na pozici ředitele operačního programu v letech 2007-2013 (včetně uvedení časového rozmezí, kdy tuto funkci zastávaly)
jména a tituly všech osob, které se vystřídaly na pozici vedoucího pracovníka oddělení odpovídající za kontrolu podpořených projektů na úrovni řídícího orgánu OP Lidské zdroje a zaměstnanost
V případě změny v organizačních strukturách dotazovaných subjektů požadovala žádost zaslání jmen a titulů všech osob, které se vystřídaly na postech odpovídajícím výše zmíněným. V žádosti bylo v souladu s § 14 odst. 5 písm. d) zákona č. 106/1999 Sb. explicitně specifikováno, že tazatel požaduje odpověď v elektronické podobě.
7
Žádost obsahovala veškeré náležitosti, zejména u identifikace žadatele, kde byly specifikovány následující parametry:
titul
jméno a příjmení
datum narození
adresa trvalého pobytu
emailová adresa pro elektronickou odpověď
Vzorový text žádosti naleznete v příloze.
3 ANALYTICKÁ ČÁST Dne 7. 8. 2013 bylo podáno celkem 22 jednotlivých žádostí (dvě žádosti týkající se hlavního města Prahy byly odeslány v jednom emailu). Do 24 hodin od odeslání dorazila automatizovaná zpráva o přijetí zprávy do podatelny v 18 případech.
3.1 Obecný přehled odpovědí Po uplynutí 15denní lhůty bylo možné subjekty rozčlenit na ty, které stihly odpovědět v termínu a na ty, které nestihly odpovědět, což v našem případě rovněž znamenalo, že neodpověděly vůbec. Takové subjekty byly celkem dva (Regionální operační program NUTS II Jihozápad a Operační program Meziregionální spolupráce). Po opětovné žádosti odpovědi dorazily v pořádku. Celkem ve dvou případech (Operační program Vzdělávání pro konkurenceschopnost a Operační program Výzkum a vývoj pro inovace) požadoval povinný subjekt za vyřízení žádosti platbu. V obou případech bylo povinným subjektem Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, které stanovilo celkové náklady za vyhledání a zpracování odpovědi na obě tyto žádosti dohromady na 6 300 Kč.
8
Rovněž ve dvou případech došlo k zaslání odpovědi prostřednictvím klasické pošty v papírové podobě, ačkoli bylo v žádosti výslovně specifikováno, že si žadatel přeje komunikovat elektronicky. Jednalo se o požadavek Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy o výše zmíněných 6 300,- a operační program Lidské zdroje a zaměstnanost administrovaný Ministerstvem práce a sociálních věcí. Tato skutečnost nezpůsobila pouze nepohodlí řešitelů, ale fakticky zkomplikovala přístup k informaci samotné. Žadatel informace dlouhodobě nepobývá na adrese svého trvalého bydliště, kam dorazily písemné odpovědi, přičemž uvádět na žádosti adresu přechodného pobytu se zdálo být minimálně zbytečné (navíc tato povinnost ze zákona nevyplývá), zejména s ohledem na explicitně specifikovaný požadavek na elektronickou komunikaci.
3.2 Úplnost informace Každá žádost o informace obsahovala ve své podstatě čtyři samostatné údaje: 1. Titul a jména ředitelů 2. Časové vymezení pracovního poměru ředitelů 3. Titul a jména vedoucího kontrolora 4. Časové vymezení pracovního poměru kontrolorů Obdržené odpovědi obsahovaly následující údaje.
9
V pořádku Chybějící/neúplný údaj Požadují platbu
Operační program
Technická pomoc Integrovaný EPSON INTERACT II ČR-PL Nadnár. spolupráce Mezireg. spolupr. Podnikání a inovace Životní prostředí Doprava Lid. Zdroje a zaměstnanost Vzd. a konkurences. Výzkum a v. p. inov. Severozápad Severovýchod Střední Čechy Jihozápad Jihovýchod Moravskoslezko Střední Morava Konkurenceschop. Adaptabilita
Povinný subjekt
Titul a jméno: ředitel
Časové vymezení: ředitel
Titul a jméno: vedoucí kontrolor
Časové vymezení: ved. kontrolor
MMR MMR MMR MMR MMR MMR MMR MPO MŽP MD MPSV MŠMT MŠMT RR – SZ RR – SV RR - SČ RR -JZ RR - JV RR - MS RR - SM Praha Praha
Je nutno podotknout, že i když byly poskytnuté údaje v pořádku, nemuselo to nutně znamenat, že byly přínosem pro analýzu. Například v případě ROP Střední Čechy vykonává kontrolní funkci takové množství různých oddělení, že autoři nepřišli na způsob, jak tato data zakomponovat do analýzy.
10
3.3 Tematické operační programy Tematické operační programy zřizují v České republice příslušná ministerstva. Jak již bylo řečeno, autoři zprávy předpokládají vztah mezi volbami a personálními obměnami na manažerských postech operačních programů, přesněji časovou souslednost. Z analýzy bohužel musely být vyloučeny změny na postech zodpovědných za kontrolu. V několika případech byl faktický výkon kontrolní funkce delegován na velké množství oddělení, pročež nebylo možné sledovat jednotlivé personální změny. V jiných případech povinný subjekt nedodal požadované informace vůbec. Kompletní dataset se nepodařilo zajisti. Z odpovědí subjektů, které zaslaly odpovědi, můžeme analyzovat počet změn na vedoucích pozicích. Do počtu změn nebyl zahrnut první pracovník v roce 2007, jelikož se nejednalo o faktickou změnu.
3.3.1 Zkoumané časové období z hlediska složení exekutivy Zkoumané období 2007 – 2013 zahrnuje celkem pět vlád. První vládou, která zasáhla do vymezeného období pouhými devíti dny, je první vláda Mirka Topolánka, která skončila 9. 1. 2007. Druhá je opět vláda Mirka Topolánka, která byla u moci od 9. 1. 2007 do 8. 5. 2009. Třetí vládou byla úřednická vláda Jana Fischera, která spravovala zemi od 8. 5. 2009 do 13. 7. 2010, poté se vlády ujímá vláda Petra Nečase, která končí 10. 7. 2013. Od 10. 7. 2013 až do konce roku 2013 vládne úřednický kabinet Jiřího Rusnoka. Topolánek
Fischer
Nečas
MMR
KDU-ČSL
ČSSD
VV/Lidem
MŽP
SZ
SZ/ČSSD/ODS
ODS
MPSV
ODS
ČSSD
TOP09
MPO
ODS
ČSSD
ODS
SZ
ODS
VV
ODS
ODS
VV/Lidem/ODS
MŠMT MD
11
Z hlediska alternace moci je ale toto období pouze těžko uchopitelné. Téměř po celé sledované období byla u moci Občanská demokratická strana (s různými partnery), která vládní posty opustila až po nástupu Rusnokovy vlády. K náznakům skutečné alternace dochází v období Fischerovy vlády, která byla výsledkem dohod mezi ODS, Českou stranou sociálně demokratickou a Stranou zelených. Ani jedna z vlád v období 2007-2013 neměla stejné složení. Jak vyplývá z tabulky, ani jedno ministerstvo nebylo po celé zkoumané období pod vlivem jedné strany. Jediné ministerstvo, které bylo po delší dobu pod kontrolou jedné strany, je ministerstvo dopravy.
3.3.2 Personální změny: vedení Jak již bylo uvedeno, autoři nedisponovali kompletními informacemi. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, které spravuje dva operační programy (Operační program Vzdělávání pro konkurenceschopnost a Operační program Výzkum a vývoj pro inovace) odmítlo podat informace bez úhrady neúměrně vysoké částky. Pokus o získání těchto informací dodatečně neformálními cestami selhal. Následující tabulky vycházejí ze z personálních změn, které bylo možné zařadit na časové ose. Tabulka 1: Počet změn - vedení OP Název OP
Počty změn
Technická pomoc
6
Integrovaný OP
2
ESPON
0
INTERACT II
0
Přeshraniční spolupráce CZ-PL
0
Nadnárodní spolupráce
0
Podnikání a inovace
6
Životní prostředí
4
Doprava
3
Lidské zdroje a zaměstnanost
1
Meziregionální spolupráce
0
Celkem
22
12
Tabulka 2: Počet změn - kontrola OP Název OP
Počty změn
Technická pomoc
4
Integrovaný OP
2
ESPON
0
INTERACT II
0
Přeshraniční spolupráce CZPL Nadnárodní spolupráce
0
Podnikání a inovace
6
Životní prostředí
0
Doprava
0
Lidské zdroje a zaměstnanost
0
Meziregionální spouráce
0
Celkem
12
0
Graf 1: Začátek pracovního poměru – tematické OP po kvartálech - vedení
13
Na časové ose je v kolonce „-1“ uveden počet personálních změn u úřadů, které v dataci uvedly roky před 2007. Svislé červené čáry označují změnu vlády České republiky. Vysoký počet zaměstnanců v prvním kvartálu 2007 je způsoben startem celého sedmiletého cyklu. Celkem došlo ke 22 změnám v personálním obsazení zkoumaných postů. Ze získaných dat nejsme schopni jednoznačně určit, jestli jsou způsobené personální obměny závislé na změně politické reprezentace. Ze získaných dat nelze říci, že by tyto obměny časově souvisely. Je ale třeba připomenout, že autoři nedisponovali kompletním datovým souborem, pročež mohou být výsledky zkreslené. Graf 2: Začátek pracovního poměru – tematické OP po kvartálech - vedení i kontrola
V souhrnném grafu jsou zaznačeny počty nových pracovních poměrů ve vedení a zároveň kontrole operačních programů. Je ovšem třeba zmínit, že dataset není kompletní, chybí zejména data změn pozic u kontrol.
3.3.3 Popis struktury – vybrané programy V následující částí budou zmíněny ty tematické operační programy, u nichž není možno organizační strukturu zjednodušit na vedení operačního programu a kontrolu.
14
3.3.3.1 OP Podnikání a inovace U tohoto operačního programu byly za vedení zodpovědné ty samé osoby, které působily současně ve vedení.
3.3.3.2 OP Životní prostředí Za vedení operačního programu byl zodpovědný ředitel odboru fondů EU, na jehož pozici se vystřídalo celkem pět osob. V březnu roku 2013 byl rovněž zřízen odbor řízení projektů OPŽP a samostatné oddělení přípravy nového programovacího období. Za kontrolu zodpovídal podle dodaných materiálů odbor interního auditu a finanční kontroly a oddělení Operačního programu Životní prostředí. Ředitelem odboru je již od října 2002 Ing. Jiří Červenka, vedoucím oddělení byla mezi lednem 2007 a dubnem 2008 Ing. Martina Kárniková. Jedná se o dvě různé funkce, z nichž jedna byla obsazena jen na rok, pročež bude započítána pouze funkce ředitele odboru. Ten působí na svém postu již od roku 2002, z hlediska naší zprávy tedy nedošlo k žádné výměně. V tomto případě tedy můžeme mluvit o vysoké kontinuitě na pozici. Je ale třeba zmínit, že kromě těchto dvou funkcí se na kontrole různou měrou podílelo dalších 11 oddělení, na nichž proběhlo celkem
21 změn v různých funkcích (z čehož jen na oddělení
financování šest změn). Celou situaci na OP Životní prostředí bychom mohli tedy shrnout následovně: na pozici ředitele jsme zaznamenali poměrně vysokou fluktuaci. Naopak ředitel odboru interního auditu pracuje ve své funkci již přes 10 let. Situace je ale nepřehledná díky komplikované struktuře dalších kontrolních oddělení, ze kterých je třeba zmínit zejména oddělení financování. Komplikovanost struktury a vysoká fluktuace některých úředníků zavdává důvodné podezření k pochybám o efektivitě a transparentnosti celého kontrolního procesu.
3.3.3.3 OP Lidské zdroje a zaměstnanost Kontrola probíhá na třech úrovních. Za věcnou kontrolu zodpovídá oddělení realizace OP LZZ – adaptabilita, oddělení realizace OP LZZ – zaměstnanost a veřejná správa a oddělení realizace OP LZZ – sociální integrace a mez. spolupráce. Za finanční kontrolu odpovídalo oddělení finančního
15
řízení a plateb, a za tzv. kontrolu na místě oddělení kontrol a nesrovnalostí. Bohužel MPSV nedodalo u pracovníků kontroly data jejich nástupu do funkcí, pročež není možné stanovit možné vlivy výměn poltické reprezentace. Na úrovni Věcná kontrola se na oddělení OP LZZ – adaptibilita vystřídaly Mgr. Jana Antlová a Mgr. Barbora Chmelařová. Na oddělení realizace OP LZZ – zaměst. a veřejná správa se vystřídali Mgr. Petr Leistner a Bc. Markéta Fuchsová. Na oddělení realizace OP LZZ – soc. integrace a mez. spolupráce působili Mgr. Markéta Pěchoučková a Mgr. Jana Jirků. Na úrovni Finanční kontrola, oddělení finančního řízení a plateb vystřídaly Ing. Miroslava Koníčková a Ing. Lucie Barášková. Na úrovni tzv. kontroly na míste se v oddělení kontrol a nesrovnalostí vystřídaly Ing. Barbora Bláhová Bušíková a JUDr. Monika Barnetová.
3.3.4 Mikrosonda – OP Doprava Operační program Doprava byl od roku 2006 do roku 2010 ovládán Občanskou demokratickou stranou a poté došlo k přechodu ministerstva dopravy pod Věci veřejné. Na postech se postupně vystřídali Aleš Řebíček, Petr Bendl, poté nestraník navržený za ODS ve vládě Jana Fischera Gustav Slanečka. Před rokem 2007 zastával funkci ředitele operačního programu Doprava Ing. Jaromír Slezák, který z funkce odešel v dubnu 2007. Poté na místo nastupuje Ing. Tomáš Čoček, Ph.D. a ve funkci zůstává až do ledna 2009. Mezitím se postu ministra dopravy ujímá Petr Bendl (23. ledna 2009) a od ledna nastupuje na uvolněné místo Mgr. Radek Lintymer. V květnu 2010 se konaly volby a na post ministra dopravu přichází Vít Bárta (13. července 2010), následně Lintymer končí v srpnu 2010. Nový nastupující ředitel Ing. Mgr. Marek Pastucha již ve funkci zůstal a vykonává ji dodnes. Na své pozici tak působil po celé funkční období Nečasovy vlády. Mezitím se na postu ministra dopravy vystřídali další čtyři lidé: Radek Šmerda (nestraník), Pavel Dobeš (VV/Lidem), Zbyněk Stanjura (ODS) a Zdeněk Žák (nestraník/SPOZ). Z představených změn na ministerstvu Dopravy bychom tedy mohli upozornit zejména na období střídání Aleše Řebíčka a Petra Bendla (oba z ODS), do kterého spadá i změna na postu ředitele programu, a poté na období po nástupu Víta Bárty (VV). Radek Lintymer, který byl vyměněn
16
krátce po nástupu Víta Bárty, se dostal do hledáčku médií v březnu tohoto roku, když měl zprostředkovat práci pro Dušana Fibingra na ministerstvu životního prostředí. Fibingr přitom stanul před soudem, když jej bývalý šéf fondu životního prostředí Libor Michálek nařkl z nekalých machinací s penězi. Sám Vít Bárta stanul před soudem kvůli obvinění z korupce a v listopadu byl zadržen policií, nicméně ani jedno z obvinění se netýkalo jeho působení na Ministerstvu dopravy. Údaje o kontrole poskytnuté Ministerstvem dopravy jsou pouze kusé. V odpovědi ministerstva je původní formulace „žádám o jména a tituly všech osob, které se vystřídaly na pozici vedoucího
pracovníka oddělení odpovídající za kontrolu podpořených projektů na úrovni řídícího orgánu OP Doprava“ nahrazena za „Vedoucí pracovník oddělení odpovídající za kontrolu podpořených projektů
na úrovni řídícího orgánu OP Doprava“ a následně je poskytnuto jedno jméno. Z formulace tedy není patrné, jestli úřad svévolně pozměnil znění žádosti a následně poskytl pouze jedno z mnoha jmen, nebo jestli došlo k pouhému přeformulování žádosti a ono poskytnuté jedno jméno je zároveň úplným seznamem všech pracovníků na dotyčné pozici.
3.4 Regionální operační programy Regionální operační programy jsou specializované operační programy administrované na úrovni NUTSII, spadají do nich tedy jeden nebo dva kraje České republiky. Stejně jako v předchozím případě autoři pracují s předpokladem, že v období po volbách, tentokrát do krajských zastupitelstev dochází k častější obměně na postech vedení a kontroly subjektů, které administrují regionální operační programy. Z důvodu nemožnosti získání kompletního datového souboru jsme byli nuceni z analýzy vyloučit sledování změn na postech zodpovědných za kontrolu. Rovněž v tomto případě došlo k delegaci faktického výkonu kontrolo mezi více pracovišť, která navíc sídlila v několika městech.
17
3.4.1 Personální změny – vedení Tabulka 3: Počet změn - vedení ROP Název ROP
Počet změn
Severozápad
8
Severovýchod
1
Střední Čechy
1
Jihozápad
5
Jihovýchod
0
Moravskoslezsko
0
Střední Morava
2
Praha
0
Celkem
16
Tabulka 4: Počet změn - kontrola ROP1 Název ROP
Počet změn
Severozápad
6
Severovýchod
6
Střední Čechy
0
Jihozápad
7
Jihovýchod
1
Moravskoslezsko
0
Střední Morava
1
Praha adaptabilita
X
Praha konkurenceschopnost
X
Celkem
21
Stejně jako v předchozím případě i zde předložené tabulky reflektují pouze ty personální změny, které bylo možno zařadit na časové ose.
1
Z čehož Severozápad, Severovýchod, Jihozápad a Jihovýchod mají více než jedno pracoviště
kontroly.
18
Graf 3: Začátek pracovního poměru - ROP po kvartálech - vedení
Stejně jako v předchozím případě i zde označují červené svislé čáry volby, tentokrát do krajských zastupitelstev.
Pokud shrneme dostupné informace o vedení i kontrole, získáme následující graf.
19
3.4.2 Popis struktury – vybrané programy V následující částí budou zmíněny ty regionální operační programy, u nichž není možno organizační strukturu zjednodušit na vedení operačního programu a kontrolu.
3.4.2.1 Severozápad Kontrola ROP Severozápad byla vykonávána na Územním odboru realizace programu Ústí nad Labem (celkem šest osob) a zároveň na Územním odboru realizace programu Karlovy Vary (fakticky tři výměny). Celkem se zde vystřídalo devět osob, z nichž dvě výměny připadají na Janu Glosovou z Územního odboru realizace programu Karlovy Vary, která byla pověřena od dubna do července 2013 vedením oddělení realizace a kontroly projektů a následně se stala legitimní vedoucí. Tato výměna je tedy započítána pouze jednou. Severozápad je tedy možno označit za ROP s vysokou fluktuací zaměstnanců.
3.4.2.2 Severovýchod Kontrola ROP Severovýchod byla vykonávána souběžně na třech samostatných pracovištích – ÚORP Hradec Králové, ÚORP Pardubice a ÚORP Liberec. Celkem se zde vystřídalo sedm osob. V ÚORP Hradec Králové od září 2007 pracuje Ing. Lenka Vašátková. V ÚORP Pardubice se vystřídali celkem tři pracovníci:
Ing. Ivana Víšková (1. 2. 2007 – 31. 3. 2009, od od 12. 7. 2006 pověřena zastupováním vedoucího)
Ing. Jiří Rozinek (1. 4. 2009 – 10. 11. 2010)
Ing. Aleš Vyčítal (3. 1. 2011 do současnosti, od od 11.11.2010 pověřen zastupováním vedoucího)
V ÚORP Liberec se vystřídali rovněž tři pracovníci:
Ing. Michal Vereščák (1. 1. 2007 – 30. 4. 2009)
Bc. Tomáš Pokorný (5. 1. 2009 – 30. 11. 2009)
20
Bořek Machatý (1. 12. 2009 – do současnosti)
3.4.2.3 Střední Čechy Kontrola ROP Střední Čechy je dle poskytnutých údajů rozdělena mezi celou řadu odborů a oddělení. Organizační struktura se měnila a je dlouhodobě nepřehledná, složitá a je z ní jen velmi obtížně identifikovatelné, kdo nesl hlavní odpovědnost za výkon kontroly projektů na úrovni řídícího orgánu. Na pozici "vedoucí oddělení Realizace projektů a plateb", které se pravděpodobně významně spolupodílelo na kontrolní činnosti, se vystřídalo minimálně pět osob. Toto zjištění podporuje tezi o tom, že výkon prvosledové kontroly byl minimálně problematický. Stejně jako v některých předchozích případech i zde může mít vysoká fluktuace úředníků vliv na efektivitu vykonávané kontroly.
3.4.2.4 Jihovýchod Za kontrolu ROP Jihovýchod odpovídají dvě samostatná pracoviště (Oddělení realizace projektů) v Brně a Jihlavě. Jelikož naše informační žádost požadovala mimo jiné „jména a tituly všech osob, které se vystřídaly na pozici vedoucího pracovníka oddělení odpovídající za kontrolu podpořených projektů“ a RRJV poskytl jména pouze dvou zaměstnankyň (z nichž jedna musela svůj post opustit z důvodu mateřské dovolené) usuzujeme, že kontrola vykazuje vysokou personální stabilitu.
3.4.2.5 Moravskoslezsko ROP Moravskoslezsko poskytlo pouze jména pracovníků zodpovídajících za kontrolu, nikoli data jejich nástupu. Z poskytnutých informací lze odvodit, že kontrola byla rozdělena mezi odbor odpovídající za kontrolu projektů a oddělení odpovídající za kontrolu projektů. Na pozici vedoucího odboru se vystřídaly celkem čtyři osoby, na pozici vedoucích oddělení celkem pět osob, přičemž jedna osoba pracovala na obou zmíněných funcích. Takový pohyb pracovníků bychom mohli označit za vysokou fluktuaci.
21
3.4.2.6 Střední Morava U ROP Střední Morava došlo ke změně struktury kontrolního orgánu. Původně se kontrolní pracoviště (Odbor územní pracoviště) nacházela v Olomouci a Zlíně. Po dubnu 2008 došlo k transformaci územního členění odborů podle krajů na funkční členění podle činnosti (Odbor kontroly). Původně každé ze dvou samostatných pracovišť začínalo s jedním vedoucím. Vedoucí z Olomouce byl následně jmenován vedoucím odboru kontroly. V březnu 2009 ale ve funkci skončil a na jeho místo nastoupil bývalý vedoucí odboru ze Zlína, který zde pracuje dodnes. Toto pracoviště tedy vykazovalo vysokou personální stabilitu.
3.4.2.7 Praha U hlavního města Prahy došlo ke změně v organizační struktuře. V květnu 2007 došlo k přechodu činností z Regionální rady regionu soudržnosti Praha na hlavní město Praha, včetně práv, závazků a povinnosti z pracovněprávních vztahů zaměstnanců Regionální rady regionu soudržnosti Praha. Delimitovaní zaměstnanci byli začleněni do oddělení Evropského fondu pro regionální rozvoj odboru fondů EU Magistrátu hlavního města Prahy. Již od roku 2007 byl program veden ve dvou úrovních. První, funkci vedoucí oddělení Evrospkého fondu regionální rozvoje dobrou evropských fondů Magistrátu hlavního města Prahy zastávala po celou dobu Ing. Marcela Nováková. Druhou úroveň představuje funkce ředitelky odboru evropských fondů, kterou po celé období zastávala Mgr. Patricia Tiso Ferulíková. Požadovaná data o kontrole Praha neposkytla.
3.4.3 Mikrosonda – Střední Čechy ROP Střední Čechy byly vybrány k mikrosondě, jelikož hejtman Středočeského kraje, který se územně kryje s NUTS II Střední Čechy, byl zatčen a v současné době je ve vazební věznici. Policie obvinila několik osob mimo jiné pro přijetí úplatku, podplacení, poškození finančních zájmů Evropské unie a sjednání výhody při zadání veřejné zakázky.
22
Do roku 2008 vládla ve Středočeském kraji ODS, od roku 2000 byl hejtmanem Petr Bendl. Ve volbách 2008 zvítězila ČSSD a hejtmanem se stal David Rath, který rezignoval na svůj post 16. května 2012 kvůli svému stíhání. Od 4. června 2012 byla hejtmankou Zuzana Moravčíková (ČSSD) a od 20. listopadu 2012 je hejtmanem Josef Řihák. Od roku 2006 do 30. listopadu 2008 byl ředitelem Úřadu regionální rady Mgr. Marek Kupsa. Byl tedy odvolán krátce po volbách, které se konaly 17. a 18. října. TNový ředitel nastoupil až 6. ledna 2009 a stal se jím JUDr. Ing. Tomáš Novotný, Ph.D., který vykonává tuto funkci dodnes. Přestože dlouholetá personální kontinuita na pozici ředitele ROP Střední Čechy na první pohled nasvědčuje, že je obsazení pozice ředitele minimálně od roku 2009 relativně nezávislé na volebních cyklech a politických nominacích, podrobnější sonda spojená se základní analýzou vazeb a kontaktů ukazuje na závažné skutečnosti zpochybňující skutečnou politickou nezávislost, nestrannost a v konečném důsledku i profesionalitu daného manažera. Tomáš Novotný zastával v letech 2002-2006 pozici náměstka ministra životního prostředí Libora Ambrozka ve vládách sociálně demokratických premiérů Špidly, Grose a Paroubka.2 V této funkci mimo jiného zodpovídal i za vyjednávání s DG Regio v oblasti nastavení implementační struktury fondů EU a OP Životní prostředí.3 Bezprostředně před svým nástupem do funkce ředitele ROP Střední Čechy Novotný působil jako ředitel Sekce pro čerpání fondů EU a prokurista státního podniku Technoexport, který patřil významným českým exportérům strojních zařízení. Tento podnik zároveň v době, kdy v něm působil Novotný, získával veřejné zakázky od českých municipalit na poradenství, administrativní i projektovou činnost při získávání a realizaci projektů z evropských dotací.4 Tomáš Novotný přitom nastoupil do funkce ředitele středočeského ROP krátce po krajských volbách v roce 2008, kdy se stal novým středočeským hejtmanem vlivný sociální demokrat MUDr.
2
http://denikreferendum.cz/autor/746-tomas-novotny
3
http://novotny.cssdpraha8.cz/index/about
4
http://www.vsechnyzakazky.cz/dodavatel/detail/346394/TECHNOEXPORT-as#charts_2008.
23
David Rath. S Davidem Rathem se přitom Novotný pravděpodobně znal již minimálně z období let 2005-2006, kdy byl David Rath ministrem zdravotnictví ve vládě Jiřího Paroubka. Necelé dva roky po svém nástupu do funkce ředitele ROP, na podzim 2010, byl Tomáš Novotný zvolen jako kandidát ČSSD do městského zastupitelstva Prahy 8, kde doposud působí.5 V roce 2013 Novotný patří do expertního okruhu ČSSD v otázkách spojených s čerpáním evropských dotací.6 Zároveň patří tento ředitel ROP Střední Čechy mezi členy Ústředního výkonného výboru ČSSD s hlasem poradním. Jako významný politik ČSSD se zapojuje do veřejných politických vystoupení a proklamací v barvách své politické strany, kde se vyjadřuje k problematice čerpání dotací z EU.7 Každá z těchto politických funkcí, a tím více jejich současná kumulace, přitom jasně vypovídá o pravděpodobné politické nominaci při obsazení pozice ředitele tohoto ROP. Zarážející skutečností je v tomto ohledu i zjištění, že se v případě dotačních projektů tohoto ROP opakovaně vyskytují závažná podezření na trestnou činnost související s tzv. korupčními trestnými činy páchanými spolupracující skupinou firem, manažerů krajských společností i dalších osob z řad politiků ČSSD, v čele s bývalým hejtmanem a předsedou Výboru regionální rady ROP Střední Čechy Davidem Rathem.8 Za samotné nastavení průběhu procesu hodnocení i výkonu kontroly podpořených projektů v tomto ROP tak od počátku roku 2009 až dodnes zodpovídá aktivní sociálně demokratický politik Tomáš Novotný.
5
http://www.praha8.cz/appo/card/15/Novotny-Tomas.html.
Tomáš Novotný je například spolu s bývalým premiérem a eurokomisařem Vladimírem Špidlou členem tříčlenné „Komise pro evropské záležitosti“. Vizte: http://www.cssd.cz/strana/organycssd/odborne-komise/kontakty-1/. 6
7
http://www.youtube.com/watch?feature=player_embedded&v=7cBVTonLC_8.
http://praha.idnes.cz/rath-se-stredoceskemu-kraji-prodrazi-dwk-/prahazpravy.aspx?c=A130806_1960626_praha-zpravy_bur 8
24
Při zpětném pohledu na nezávislé hodnocení kvality kontrolní činnosti tohoto ROP ze strany kontroly Nejvyššího kontrolního úřadu přitom bylo ze strany NKÚ zjištěno, že… „ Regionální rada SČ dosud ani u jednoho projektu spolufinancovaného z prioritní osy 3 ROP SČ neprovedla fyzickou kontrolu ex-post. Skutečnost, že RR SČ“ dosud tyto kontroly nezahájila, vytváří riziko, že uplyne doba udržitelnosti, aniž by kontrola ex-post byla ze strany RR SČ provedena. “9 S alarmujícím zjištěním NKÚ, vypovídajícím o nedostatečné kontrolní činnosti v rámci ROP Střední Čechy, pak může souviset i zjištěná vysoká míra fluktuace na pozici vedoucího oddělení „Realizace projektů a plateb", které se pravděpodobně významně spolupodílelo na kontrolní činnosti. Pravděpodobná politická nominace do vedení tohoto ROP tak může složit jako varovný případ situace „zajetí státu“ ze strany stranické politické lobby, kde se snoubí podezření z klientelismu a trestné činnosti s netransparentností a neefektivitou kontrolního systému.
3.4.4 Mikrosonda – Severozápad Jedním z nejčastěji medializovaných operačních programů se bezesporu stal ROP Severozápad. Po volbách 2008 byla v Karlovarském kraji ustanovena koalice ČSSD, KSČM a DZUS – hnutí Doktoři za uzdravení společnosti. Tato koalice trvala přesně jeden rok do 20. listopadu 2009. Až do konce volebního období 23. listopadu 2012 dovládla koalice ve složení ČSSD a KSČM. Po volbách do krajských zastupitelstev v roce 2012 byla opět ustanovena stejná koalice, která vládne až dodnes. Do NUTSII Severozápad spadá také Ústecký kraj. Zde byla po volbách 2008 nastolena koalice ČSSD, ODS a nestraníka Mirko Bernáse, který původně kandidoval za hnutí Severočeši.cz Po volbách 2012 vznikla koalice ČSSD a KSČM, která stále vládne. Jako první vykonával funkci ředitele Úřadu Regionální rady regionu soudržnosti Severozápad Ing. Petr Vráblík, konkrétně od září 2006 do 30. listopadu 2009. Svou funkci tedy opustil krátce po ukončení koaliční spolupráce ČSSD, KSČM a DZUS v Karlovarském kraji. Od 1. do 11. prosince
9
http://www.nku.cz/assets/media/informace-12-06.pdf
25
2009 byl nadále pověřen výkonem funkce. Od 11. prosince 2009 zastával tento post Ing. Bc. Petr Kušnierz, který byl ale vazebně stíhán, pročež byl rozhodnutím Výboru regionální rady regionu soudržnost Severozápad dočasně zbaven funkce ředitele ÚRR a všem s tím souvisejících pravomocí a výhod. Od 28. 3. 2011 do doby vyřešení situace vazebně stíhaného stávajícího ředitele Kušnierze byl dočasným výkonem funkce ředitele ÚRR pověřen Ing. Jiří Červenka. Petr Kušnierz oficiálně opustil úřad 30. října 2011. Od 1. ledna 2012 zastával úřad Mgr. Pavel Karel Markvart, který byl ale vzat do vazby 6. září 2012. Od 30. září tedy vykonával úřad zástupce ředitele J. Červinka. 1. října 2012 byla řízením pověřena Bc. Jana Havlicová, mezitím se 12. a 13. konaly volby do zastupitelstev krajů a 31. října došlo k oficiálnímu ukončení funkčního období stíhaného P. Markvarta. Od 7. února 2013 je Bc. Jana Havlicová oficiálně ve funkci ředitelky. Petr Kušnierz začínal jako vlakvedoucí v třídírně uhlí, pak pracoval v Německu na stavbě. V roce 1993 nastoupil na magistrát Mostu, dodělal si maturitu a posléze stanul v čele odboru investic. Bylo to v době, kdy město vedl primátor Jiří Šulc.(Ct24.cz, 14. 12. 2011) V letech 2002 až 2008 byl zaměstnancem ministerstva školství. V letech 2008 až 2009 pracoval na ministerstvu zemědělství jako vrchní ředitel informační sekce a poté jako náměstek ministra zemědělství Petra Gandaloviče (ODS), který pochází rovněž z ústeckého regionu. V červnu 2009 ho odvolal z funkce ministr Jakub Šebesta. Oficiálně "na základě nekompetentních manažerských kroků bývalého náměstka". Petr Kušnierz byl přitom několik let (až do svého zatčení) asistentem poslance Parlamentu ČR a bývalého předsedy Regionální radě regionu soudržnosti Severozápad Jiřího Šulce. Právě Jiří Šulc z ODS měl zásadní vliv na jmenování jmenování svého dřívějšího podřízeného a tehdejšího poslaneckého asistenta Petra Kušnierze na pozici ředitele Úřadu Regionální rady. Poslanec a předseda regiopnálůní rady Šulc si přitom musel být vědom značných rizik (přinejmenším v reputační rovině) spjatých se jmenování Petr Kušnierze do této pozice. V prosinci 2009 se stal ředitelem Úřadu Regionální rady regionu soudržnosti Severozápad. Jeho jmenování mohlo být podle e-mailové korespondence, kterou projednával soud, zmanipulované. V březnu 2011 byl obžalován z toho, že požadoval po žadatelích o evropské dotace desetiprocentní provize.
26
Obdobná situace spojená se jmenováním "stranického nominanta" do čela Úřadu Regionální rady regionu soudržnosti Severozápad se opakovala i po Kušnierzově zatčení, kdy se stal novým dočasným ředitelem Mgr. Pavel Markvart. Markvart byl zastupitelem a radním města Chomutova i vlivným členem regionální rady ODS. V září 2012 byl zatčen policií a následně umístěn do vazby spolu s náměstkem hejtmanky ústeckého kraje Pavlem Koudou a několika dalšími lidmi v souvislosti s vyšetřováním machinací s evropskými dotacemi v ROP SZ. Ze své pozice tak měli oba tito manažeři spjatí s politickou stranou ODS, která zároveň obsadila i post předsedy Regionální rady ROP SZ jedinečnou příležitost pro nelegitimní ovlivňování procesu hodnocení, výběru i kontroly podpořených dotačních projektů, které velmi často směřovaly do okruhu jejich podnikajících spolustraníků z ODS či politických kolegů z ČSSD (blíže popsáno v případové studii k ROP SZ). Přes torzovitě poskytnutá data i v případě ROP SZ pravděpodobně docházelo k vysoké fluktuaci vedoucích pracovníků v odděleních zodpovídajících za výkon kontroly podpořených projektů. Těchto vedoucích pracovníků se ve sledovaném období vystřídalo na dvou územních pracovištích celkem 9. O celkové nefunkčnosti kontrolních procesů v tomto ROP svědčí zjištěné alarmující skutečnosti ze strany auditorů Delloite (…), auditorů z bruselského DG REGIO a následně množství prověřovaných i trestně stíhaných osob spojených s kontroverzními dotačními projekty ROP SZ.
3.5 Shrnutí Z údajů poskytnutých orgány zodpovědnými za administraci jednotlivých operačních programů na první pohled jasně nevyplývá vliv politické reprezentace na personální změny ve vedení a kontrole operačních programů. Nicméně tato skutečnost může být zapříčiněna hned několika faktory: jednak autoři nedisponovali kompletním datasetem, dále se vyskytly problémy při interpretaci dat nebo zařazování personálních změn do časové osy v případě rozdělení kompetencí oddělení do více samostatných celků, a konečně je velmi komplikované určit, kdy by v případě skutečného politického tlaku došlo ke skutečné výměně úředníka. Je velmi pravděpodobné, že politik bude nejprve zkoušet uplatňovat svůj vliv na zaměstnance, který již svůj post zastává a v případě, že by se takový zaměstnanec rozhodl vzepřít nátlakům politika, teprve dojde k personální výměně. Je rovněž velmi pravděpodobné, že různí zaměstnanci mají
27
různou rezistenci vůči takovým tlakům, pročež k jejich výměně mohlo docházet v různou dobu. Z tohoto důvodu bychom nebyli schopni rozpoznat politický vliv při obsazování klíčových postů zodpovědných za vedení a kontrolu operačních programů, i kdyby všechny tyto posty byly skutečně vyměněny na politickou objednávku. V takovém případě bychom v grafu neviděli prudký nárůst počtu změn v období po volbách, ale jednotlivé výměny by se rozložily do delšího časového období. Stejně tak nízká fluktuace zaměstnanců může být rovněž výsledkem politických tlaků. V případě regionálních operačních programů nedošlo již dvoje volby po sobě k alternaci moci, pročež je poměrně pravděpodobné, že některé osoby setrvávají ve svých úřadech právě kvůli ne-alternaci politické reprezentace. Speciálním případem mohou být minimální změny na pozicích vyššího managementu v kombinaci s vysokou fluktuací lidí v nižších pozicích, čímž je možno např. bránit efektivnější kontrole vynakládání s finančními prostředky. Z důvodů popsaných výše se metoda časové osy jeví jako nedostatečná, jelikož není schopna zachytit důvody změn v personálním obsazení. I přesto, že v práci nebyla prokázána časová souvislost mezi změnou politické reprezentace a změnou v personálním obsazením předmětných úřadů, zároveň nedošlo k vyloučení politických vlivů. Naopak v konkrétních případech, které byly zkoumány metodou sondy, která může lépe popsat sítě vztahů mezi klíčovými aktéry, je možno konstatovat silné znepokojení. V několika zkoumaných programech byly vzneseny vážné námitky proti způsobu vedení těchto programů. Rovněž byly popsány nadstandardní vazby mezi některými klíčovými aktéry.
28
4 ZÁVĚR Závěrečná zpráva se zabývá změnami na pozicích ředitele operačního programu a vedoucího pracovníka zodpovědného za kontrolu operačního programu v návaznosti na výměnu politické reprezentace a sledovanou problematiku politických nominací do manažerských postů ve veřejné správě. V průběhu analýzy došlo k několika neočekáváným komplikacím, které znemožnily kompletaci datasetu. Ze zjištění můžeme konstatovat vážné znepokojení nad vykonáváním kontrolních funkcí těch programů, které kontrolu delegují mezi více oddělení nebo dokonce pracovišť v různých městech, nicméně přímý politický vliv na chod úřadů se nepodařilo jak dokázat, tak vyloučit. Z tohoto důvodu bylo přistoupeno na metodu sondy. V představených sondách došlo k několika velmi závažným zjištěním, které zpochybnily
mimo jiné efektivitu kontroly. Je velmi
pravděpodobné, že politická nestabilita na úrovni republiky vytváří příznivé podmínky pro korupční jednání a možná pochybení při administraci tematických operačních programů. Naopak v případě regionálních operačních programů pravděpodobně klientelistické struktury těží z relativní politické stability.
29
5 PŘÍLOHY 5.1 Vzorový text žádosti o informace Vážená paní, vážený pane, ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb. o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, žádám o jména a tituly všech osob (včetně uvedení časového rozmezí, kdy tuto funkci zastávaly), které se vystřídaly na pozici ředitele operačního programu Lidské zdroje a zaměstnanost letech 2007-2013. Dále žádám o jména a tituly všech osob, které se vystřídaly na pozici vedoucího pracovníka oddělení odpovídající za kontrolu podpořených projektů na úrovni řídícího orgánu OP Lidské zdroje a zaměstnanost. Pakliže se měnila organizační struktura orgánu, prosím o zaslání jmen a titulů všech osob, které se vystřídaly na postech odpovídajícím výše zmíněným. Další aspekty žádosti: V souladu s § 14 odst. 5 písm. d) zákona č. 106/1999 Sb. žádám o zaslání požadovaných informací v elektronické podobě. Elektronickou podobou mám na mysli podobu v textovém editoru. Nepožaduji tedy zaslání výše zmíněných informací pomocí klasické pošty v papírové podobě. Předem děkuji za kladné vyřízení žádosti. Mgr. Karel Komínek narozen 14. 1. 1**8 B********va 3 *** ** *******
[email protected]
