Migratie en Ontwikkeling Maart 2015
Nederland benadrukt het belang van een geïntegreerde aanpak van migratie- en ontwikkelingssamenwerking. In de praktijk echter focust Nederland zich voornamelijk op duurzame terugkeer en herintegratie en is er weinig aandacht voor ontwikkeling. Het migratiebeleid is incoherent met het ontwikkelingsbeleid. Circulaire migratie van arbeidsmigranten1 wordt gezien als één van de instrumenten die een positieve impact kunnen hebben op ontwikkeling. Circulaire migratie houdt in dat migranten zonder juridische obstakels achtereenvolgens in verschillende landen werkzaam kunnen zijn, waaronder hun thuisland. Migranten doen kennis en ervaring op die ze vervolgens kunnen inzetten in hun thuisland. Zo vormt circulaire migratie een voorbeeld van hoe migratie kan bijdragen aan ontwikkeling. Het kan de Europese Unie (EU) helpen tijdelijke arbeidstekorten op te vullen. Toch is Nederland geen groot voorstander van circulaire migratie. Nederland zet in het huidige migratie- en ontwikkelingsbeleid vooral in op duurzame terugkeer. Om het tij te keren, benadrukt Fair Politics dat een sterk ontwikkelingsperspectief prioriteit moet hebben binnen het migratiebeleid.
Migratie- en ontwikkelingsbeleid van Nederland Op papier voert de Nederlandse overheid een actief migratie- en ontwikkelingsbeleid. Al in 2008 publiceerden de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking en de Staatssecretaris van Justitie gezamenlijk de beleidsnotitie ‘Internationale Migratie en Ontwikkeling’.2 Deze beleidsnotitie erkent dat migranten door zowel landen van bestemming als herkomst als een potentiële bron van ontwikkeling worden beschouwd – voornamelijk door het geld dat zij naar huis sturen – maar ook door het inzetten van hun competenties en netwerken voor sociaal-economische en politieke ontwikkeling.3 In de beleidsnotitie was het stimuleren van circulaire migratie dan ook één van de zes beleidsprioriteiten waarop de Nederlandse regering zou inzetten. In lijn met het Regeerakkoord is vanaf 2011 meer nadruk komen te liggen op terugkeer van migranten; het bevorderen van duurzame terugkeer en herintegratie; en het verlenen van steun aan partnerlanden bij het opvangen van vluchtelingen.4 Dit blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat structureel het grootste gedeelte van het jaarlijks budget (€4 van het totaalbedrag van €9 miljoen) voor Migratie en Ontwikkeling wordt besteed aan activiteiten ter bevordering van duurzame terugkeer en herintegratie. Op het moment van schrijven is de regering bezig met een nieuwe nota voor migratie- en ontwikkelingsbeleid. In hun brief aan de Tweede Kamer schetsten Minister Ploumen voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking en Staatssecretaris Teeven van Justitie de eerste contouren van dit beleid.5 Uit de brief blijkt dat het idee van circulaire migratie als instrument 1
Onder circulaire migratie wordt verstaan: migratie waarbij de migrant achtereenvolgens langere tijd in verschillende landen verblijft, waaronder zijn of haar land van herkomst. 2 Link naar beleidsnotitie. 3 Beleidsnotitie Internationale Ontwikkeling en Migratie 2008, p. 6. 4 ICMPD and ECDPM, Migration and Development Policies and Practices, May 2013, p. 121. 5 Actualisering van het beleid inzake migratie en ontwikkeling, 28 november 2014.
ter bevordering van de ontwikkeling van ontwikkelingslanden van de agenda verdwenen is. Nederland is geen voorstander van circulaire zuid-noordmigratie. De regering houdt eerder arbeidsmigranten uit derde landen tegen, dan dat ze zich inzet voor migratie als instrument voor de ontwikkeling van herkomstlanden. Wel ondersteunt Nederland via de Internationale Organisatie voor Migratie de tijdelijke inzet van diaspora via Temporary Return of Qualified Nationals III (TRQN III).6 Het belangrijkste doel van dit project is om tijdelijke terugkeer van diaspora die in de EU wonen te faciliteren en zo bij te dragen aan de capaciteitsversterking van lokale instituties. Dit heeft ertoe geleid dat het belang van circulaire migratie in een aantal bestemmingslanden hoger op de nationale politieke agenda staat. Migratie- en ontwikkelingsprojecten worden voornamelijk gefinancierd in landen die voor Nederland belangrijk zijn op het gebied van migratie.7 Er is een afzonderlijke landenlijst voor migratie en ontwikkeling die jaarlijks wordt gepubliceerd. In 2014 stonden 37 landen op die lijst8. Er zijn vier categorieën landen waar Nederland inzet op meer samenwerking: terugkeer, terugkeer van alleenstaande minderjarige vreemdelingen, bescherming in de regio van herkomst en landen waaraan Nederland in het kader van de EU-samenwerking met derde landen prioriteit geeft binnen de Mobiliteitspartnerschappen.9
Nederlandse bijdrage op Europees niveau Ook op Europees niveau is Nederland op verschillende manieren actief in het vergroten van de aandacht voor migratie in ontwikkelingsbeleid en ontwikkeling in het migratiebeleid. Dit komt bijvoorbeeld naar voren in de Nederlandse participatie in drie Mobiliteitspartnerschappen van de EU, door co-financiering van projecten die onder het Europese thematische programma voor ‘samenwerking met derde landen op het gebied van asiel en migratie’ worden uitgevoerd en de Nederlandse bijdrage in Europese migratiedialogen (EU-Afrika Partnerschap, Rabat Proces etc.).10 De Mobiliteitspartnerschappen zijn tot op heden het meest concrete beleidsinstrument op het gebied van migratie met derde landen. Mobiliteitspartnerschappen zijn onderdeel van de EU Global Approach to Migration and Mobility (GAMM), waarvan migratie en ontwikkeling één van de pijlers is. De Partnerschappen richten zich op het bevorderen en organiseren van legale mobiliteit en migratie. Naast de juridisch vastgelegde visumfacilitatie- en een terug- en overnameovereenkomst, bestaat het Partnerschap uit activiteiten die vrijblijvend door de deelnemende lidstaten worden aangeboden. Nederland neemt deel in drie Mobiliteitspartnerschappen, met Kaapverdië, Georgië en Armenië11 en
6
IOM, TRQN III: http://www.iom-nederland.nl/nl/migratie-en-ontwikkeling/temporary-return/101-migratieen-ontwikkeling/trqn/281-ghana 7 ICMPD and ECDPM, Migration and Development Policies and Practices, May 2013, p. 121. 8 Besluit vaststelling beleidsregels en subsidieplafond op grond van de Subsidieregeling [...] Zaken 2006 (Beleidsregels en subsidieplafond Migratie en Ontwikkelingsprogramma 2014). 9 Voortgangsrapportage Internationale Migratie en Ontwikkeling 2013, p. 2. 10 Bram Frouws & Ton Grimmius, Beleidsevaluatie van het Nederlandse Migratie –en Ontwikkelingsbeleid sinds 2008, p. 85. 11 Bram Frouws & Ton Grimmius, Beleidsevaluatie van het Nederlandse Migratie –en Ontwikkelingsbeleid sinds 2008, p. 18.
richt zich hierin voornamelijk op versterking van het migratiemanagement, duurzame terugkeer en herintegratie, evenals op migratie en ontwikkeling.12 Voor derde landen die niet in aanmerking komen voor visumfacilitatie staat een zogeheten Gemeenschappelijke Agenda voor Migratie en Mobiliteit ter beschikking, een lichtere vorm dan het Mobiliteitspartnerschap.13 Box 1: Blue Bird Pilot Begin 2010 liet de Nederlandse overheid een pilot project uitvoeren om te onderzoeken of circulaire migratie een toegevoegde waarde heeft als nieuwe aanpak in de ontwikkelingssamenwerking.14 De pilot werd echter een jaar later voortijdig afgebroken, mede vanwege de contrasterende belangen en het gebrek aan samenwerking tussen de betrokken ministeries. Met hun interesse naar de impact van circulaire migratie op ontwikkeling was het Ministerie van Buitenlandse Zaken de hoofdtrekker van het initiatief. Het Ministerie voor Justitie en Veiligheid was vooral gefocust op aspecten als terugkeer en illegaliteit, waartegen het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid geen belang zag in het experimenteren met arbeidsmigratie van buiten de EU.15 De Blue Bird Pilot zette expliciet in op tijdelijke migratie. Deelnemende migranten uit Indonesië en Zuid-Afrika konden eenmalig voor een periode van twee jaar in Nederland komen werken. In tegenstelling tot tijdelijke migratie, gaat circulaire migratie verder dan eenmalige migratie.
Incoherenties Sinds een aantal jaar zet de Europese Unie in op het bevorderen van coherentie tussen ontwikkelingssamenwerking en migratiebeleid. Ook Nederland benadrukt het belang van een geïntegreerde aanpak van migratie –en ontwikkelingssamenwerking. In de praktijk echter richt Nederland zich in haar migratie- en ontwikkelingsbeleid voornamelijk op duurzame terugkeer. Dat heeft weinig met duurzame ontwikkeling te maken, maar meer met eigenbelang. Het migratiebeleid is incoherent met het ontwikkelingsbeleid op het gebied van gelijke belangenvertegenwoordiging, kennismigratie, circulaire migratie en conditionaliteit. Beleidsincoherentie 1: Het ontwikkelingsperspectief speelt een ondergeschikte rol in het migratiebeleid De politieke agenda over arbeidsmigratie wordt voornamelijk bepaald door het perspectief van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, dat uitdraagt dat de prioriteit dient te liggen bij arbeidsmigranten uit de EU. Doordat de belangen van het Ministerie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid de politieke agenda over arbeidsmigratie overheersen, speelt de ontwikkelingsagenda een ondergeschikte rol in het migratiebeleid.
12
Voortgangsrapportage Internationaal Migratie en Ontwikkelingsbeleid 2013, p. 4. Ministerie van Buitenlandse Zaken, Voortgangsrapportage internationale migratie en ontwikkeling 2013, p. 3. 14 Regeling van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 6 juli 2011, nr. AV/SDA/11/12495 tot wijziging van de Uitvoeringsregels Wet arbeid vreemdelingen behorende bij het Delegatie- en uitvoeringsbesluit Wet arbeid vreemdelingen in verband met intrekking van de pilot circulaire migratie 15 Maastricht Graduate School of Governance, Evaluation of the “Blue Birds” Circular Migration Pilot in The Netherlands, April 2012, p. 24. 13
Daarnaast wordt migratie nog steeds in één adem genoemd met illegale migratie.16 Dit blijkt bijvoorbeeld uit het Meerjaren Strategie Plan (MJSP) 2012 – 2015 voor Ghana.17 Nederland en Ghana hebben ‘gedeelde interesses bij vraagstukken van migratie en ontwikkeling’, zo staat er in het MJSP. De MJSP heeft dan ook als doel een samenwerking tussen Nederland en Ghana te ontwikkelen op het gebied van migratie, en dan voornamelijk op het tegengaan van migratie van Ghanezen naar Nederland dat, volgens de Nederlandse ambassade in Ghana, ‘in het belang is van beide naties’. Dit komt ook naar voren bij de invulling van het Mobiliteitspartnerschap met Kaapverdië: niet het Nederlandse Ministerie van Buitenlandse Zaken, maar de Nederlandse Immigratie- en Naturalisatiedienst is de belangrijkste partner in dit partnerschap. 18 Beleidsincoherentie 2: Het selectief verwelkomen van hoogopgeleide arbeiders en het weren van laagopgeleide migranten Nederland zet vooral in op het aantrekken van hoger opgeleide migranten (op basis van de zogenaamde blue card19), wat kan leiden tot brain drain in ontwikkelingslanden. Lager opgeleide migranten krijgen echter nauwelijks toegang tot de Europese arbeidsmarkt. Dit komt bijvoorbeeld naar voren in het beleid van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid die het aantal tewerkstellingsvergunningen voor migranten uit derde landen tot een minimum te wil beperken, tenzij het om kennismigranten gaat.20 Door het selectief verwelkomen van hoogopgeleide migranten, profiteert de EU van de expertise van ontwikkelingslanden, terwijl de ontwikkelingslanden zelf achterblijven met hun lager opgeleide inwoners. Een IOB Studie uit mei 201421 laat zien dat de Europese en Nederlandse migratiepolitiek een significant negatief effect heeft op de ontwikkeling van Ghana. Hoogopgeleide Ghanezen die naar het buitenland vertrekken zorgen voor een brain drain: iedere geëmigreerde hoogopgeleide migrant kost Ghana 12.000 dollar. Weliswaar sturen deze migranten geld naar huis, maar dat is gemiddeld slechts 4.000 dollar: de kosten zijn dus drie keer zo hoog. Vooral artsen en verpleegkundigen verlaten het land. Het onderwijs dat zij in Ghana hebben genoten is voor hun thuisland dus weggegooid geld. ‘De EU profiteert van deze uiterst productieve mensen zonder de rekening voor hun onderwijs te betalen’, concludeert het IOB. Ghanezen zouden er bijvoorbeeld wel van profiteren als laaggeschoolde arbeiders in de Europese Unie mogen werken, maar dat wordt juist ontmoedigd.22
16
Beleidsnota: Wat de wereld verdient: een nieuwe agenda voor hulp, handel en investeringen, april 2013. Nederlandse Ambassade in Accra, Multi Annual Strategic Plan 2012 – 2015: Ghana-Netherlands bilateral relation, September 2011, p. 15. 18 Bram Frouws & Ton Grimmius, Beleidsevaluatie van het Nederlands Migratie –en Ontwikkelingsbeleid sinds 2008, p. 83. 19 De Europese Blue Card is bedoeld voor werknemers die hooggekwalificeerde arbeid verrichten binnen de Europese Unie. 20 Bram Frouws & Ton Grimmius, Beleidsevaluatie van het Nederlandse Migratie –en Ontwikkelingsbeleid sinds 2008, p. 18. 21 IOB, Autonomy, partnership and beyond: A counterfactual analysis of policy coherence for Ghana, May 2014. 22 ViceVersa, Ghana heeft weinig last van Nederlandse belastingverdragen; van migratiebeleid des te meer, http://www.viceversaonline.nl/2014/07/ghana-heeft-weinig-last-van-nederlandse-belastingverdragen-vanmigratiebeleid-des-te-meer/ (25 juli 2014). 17
Beleidsincoherentie 3: Het tegenhouden van circulaire migratie De eerdergenoemde beleidsnotitie ‘Internationale Migratie en Ontwikkeling’ legt prioriteit bij het stimuleren van circulaire migratie als triple win situatie, waarbij zowel de migrant, het land van herkomst als het ontvangende land profiteren van migratie.23 Ondanks dat er internationaal veel overeenstemming bestaat over de potentiële gunstige effecten van circulaire migratie, blijkt er in de praktijk weinig draagvlak voor circulaire migratie te bestaan. De Nederlandse regering is huiverig om hierop in te zetten, wat bijvoorbeeld naar voren komt in het standpunt van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid met betrekking tot circulaire migratie. Volgens het Ministerie moet arbeidspotentieel eerst binnen het eigen land of binnen de EU worden gezocht. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de regeringsreactie24 op een voorstel van de Europese Commissie om ‘het effect van migratie op ontwikkeling te optimaliseren’,25 waarin ‘Nederland zich niet kan vinden in door de EU voorgestelde ‘toename van mogelijkheden van circulaire migratie’. Een veelgehoord bezwaar is dat migranten vaak niet terugkeren naar hun land van herkomst. Migranten zullen eerder geneigd zijn terug te keren als zij hun pensioen en sociale verzekeringen mee kunnen nemen. Dit is tot op heden niet mogelijk. Voor tijdelijke migranten zou het daarom mogelijk moeten zijn om hun AOW en pensioen na terugkeer af te kopen waarbij uitbetaling zal plaatsvinden in het land van herkomst. Beleidsincoherentie 4: Conditionaliteit in de relatie met ontwikkelingslanden Programma’s rondom migratie- en ontwikkeling worden hoofdzakelijk gefinancierd in landen waartussen veel migratieverkeer met Nederland bestaat. Landen die op terugkeergebied constructief met Nederland samenwerken, kunnen rekenen op steun op het bredere migratieterrein. Indien landen van herkomst niet of onvoldoende meewerken aan de terugkeer van hun eigen onderdanen, kan dit consequenties hebben voor de bilaterale samenwerking met deze landen, met name voor ODA uitgaven.26 Zo krijgen ontwikkelingslanden bijvoorbeeld makkelijker visa voor hun inwoners als ze hun grenzen beter bewaken. Dit concept van negatieve conditionaliteit werd bijvoorbeeld toegepast in september 2012, toen de Nederlandse overheid besloot de officiële ontwikkelingshulp aan Ghana met 10 miljoen euro te korten vanwege een gebrek aan samenwerking op het gebied van migratie.27 Er zijn ook andere mogelijkheden voor conditionaliteit, zoals het intensiveren van de politieke dialoog. Het gebruik van conditionaliteit is incoherent met de Europese aanpak. De Europese Commissie is een felle tegenstander van het gebruik van conditionaliteit en baseert het migratie- en ontwikkelingsbeleid op dialoog en positieve prikkels. Dit staat lijnrecht tegenover het besluit van het huidige kabinet om de mogelijkheid tot conditionaliteit te hanteren in de relatie met landen van herkomst.28
23
24 25 26
Beleidsnotitie Internationale Ontwikkeling en Migratie 2008, pp. 9 -10. BNC Fiche: Mededeling effect van migratie op ontwikkeling optimaliseren, 28 juni 2013. COM (2013)292.
Kamerbrief Internationale Ontwikkeling en Migratie, 10 juni 2011. ICMPD and ECDPM, Migration and Development Policies and Practices, mei 2013, p. 125. 28 Europese Commissie, 2013 EU Report of Policy Coherence for Development, p. 144, 31 oktober 2013: https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/pcd-report-2013_en.pdf 27
Conclusie Nederland zet zich al sinds 2008 intensief in om coherentie tussen het migratie- en ontwikkelingsbeleid te bewerkstelligen. De regering benadrukt het belang van een geïntegreerde aanpak van migratie- en ontwikkelingssamenwerking. In de praktijk echter blijken deze beleidsvoornemens weinig waard. Nederland focust zich voornamelijk op duurzame terugkeer en herintegratie, en er is weinig aandacht voor ontwikkeling. Ondanks dat circulaire migratie algemeen erkend wordt als een van de instrumenten die de positieve impact van laag- en hooggeschoolde migranten op ontwikkeling kan vergroten, is Nederland geen voorstander van het promoten van circulaire migratie.
Beleidsaanbevelingen Als Nederland serieus wil inzetten op het bevorderen van coherentie tussen het migratie- en ontwikkelingsbeleid, zullen de Ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Buitenlandse Zaken en Justitie de volgende aanbevelingen na moeten leven: 1. Aan de Ministeries van Buitenlandse Zaken en Sociale Zaken en Werkgelegenheid: Beide ministeries dienen zich actiever in te zetten om de geïntegreerde aanpak van het migratieen ontwikkelingsbeleid ook daadwerkelijk in de praktijk te brengen, zodat er evenveel aandacht uitgaat naar migratie als naar ontwikkeling. Dit vereist een goede samenwerking tussen beide departementen. 2. Aan het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid: Dit ministerie moet onderzoeken hoe circulaire migratie gefaciliteerd kan worden, bijvoorbeeld door het verlenen van flexibele werkvergunningen en mogelijkheden om opgebouwde sociale zekerheden en pensioenrechten mee te nemen naar het desbetreffende land van herkomst. 3. Aan de Ministeries van Buitenlandse Zaken, Justitie en Veiligheid en Sociale Zaken en Werkgelegenheid: Alle genoemde ministeries dienen zich in te zetten voor het creëren van een open en welwillende politieke omgeving om tot een migratiebeleid te komen dat niet alleen ten gunste komt van Nederland (en Europa), maar ook voordelig is voor ontwikkelingslanden. 4. Aan het Ministerie van Buitenlandse Zaken: Nederland moet geen voorwaarden opnemen in het (illegale) migratiebeleid, zodat er op ontwikkelingssamenwerking gekort kan worden als een land bijvoorbeeld niet voldoet aan het opnemen van illegale vluchtelingen.
