a n n e l i e s z o om e r s
Migratie en ontwikkeling. Kanttekeningen bij een nieuw beleidsterrein1
1 . de on t de k k i ng va n m ig r at i e In deze bijdrage zal ik vooral ingaan op drie onderwerpen: internationale migratie, sociale mobiliteit en ontwikkeling. Meer in concreto gaat het om de vraag hoe een coherent beleid gericht op internationale migratie een bijdrage kan leveren aan armoedebestrijding. Lang geleden gingen Europese kolonisten in de Nieuwe Wereld op zoek naar eldorado, een mythisch goudland gelegen in Zuid-Amerika. Op dit moment is er sprake van een omgekeerde stroom: Afrikanen, Aziaten en LatijnsAmerikanen nemen grote risico’s om in de Oude Wereld op zoek te gaan naar een betere toekomst. Via lange en ingewikkelde routes slagen zij erin zich toegang te verschaffen tot Fortress Europe met als doel zichzelf – maar ook hun familie overzee – een nieuw en beter bestaan te verschaffen. Natuurlijk zijn er, ondanks enkele parallellen, vele redenen waarom het reizen van nu niet valt te vergelijken met het reizen in de koloniale periode. Geholpen door timespace compression2 zijn mensen tegenwoordig in staat in korte tijd grote afstanden te overbruggen en intensief contact te onderhouden met hun herkomstgebied. De wereld is gekrompen. Terwijl reizen vroeger gepaard ging met jarenlange afwezigheid, kunnen huidige migranten zich snel verplaatsen en op meerdere plaatsen tegelijk contacten onderhouden. Migratie is in toenemende mate ‘transnationaal’. In de termen van Portes: men bevindt zich neither here nor there: men woont als het ware op meerdere
309
plaatsen tegelijk en probeert strategisch gebruik te maken van verschillen die tussen landen bestaan.3 Er is een groeiende groep transnationale entrepreneurs die intensief op en neer pendelt om te profiteren van economische kansen die zich in meerdere landen gelijktijdig voordoen. Zij horen zowel bij hun herkomst- als hun bestemmingsgebied en kunnen vaak moeilijk bepalen of zij op heenweg of op de terugreis zijn. De oorspronkelijke bewoners van Zuid-Amerika voelden zich in de vijftiende en zestiende eeuw ongetwijfeld bedreigd door de Spanjaarden en de Portugezen. Ze konden weliswaar enig verzet bieden met pijl en boog maar ze beschikten niet over een anti-immigratiebeleid of andere ‘moderne’ politieke instrumenten die nodig zouden zijn geweest om de Europese invasie te keren. Dat is tegenwoordig anders. Sinds de totstandkoming van de moderne natiestaat in de negentiende eeuw kunnen burgers die vanwege hun nationaliteit geen ‘deel uitmaken van de staat’, worden buitengesloten. Staten hebben het recht en de macht om hun grenzen te bewaken. Volgens de universele rechten van de mens heeft iedere burger het recht het eigen land te verlaten (en hiernaar terug te keren): de liberty of free circulation. Maar staten zijn niet verplicht vreemdelingen toe te laten.4 Ook in de samenstelling van de migratiestromen hebben zich grote veranderingen voltrokken. In de koloniale tijd, en ook nog lang daarna, was reizen voornamelijk een mannenaangelegenheid. Op dit moment zijn het steeds meer de vrouwen die, al dan niet met achterlating van hun gezin, de sprong wagen. Hun aandeel wordt op dit moment geschat op meer dan 50%. Hierdoor treden ingrijpende veranderingen op in de rolverdeling tussen mannen en vrouwen en in de opvoeding van de kinderen. Vaak spelen de grootouders een belangrijke rol in de opvoeding van de kinderen in het geval van migratie door de ouders. Het zijn overigens ook de kinderen zelf die besluiten te migreren, vaak nog voordat ze hun school hebben afgemaakt. Er
310
is dus niet alleen sprake van een feminisering maar ook van een verjonging van de migratiestromen. Lange tijd besteedden Nederlandse beleidsmakers weinig aandacht aan migratie. Het verschijnsel werd soms volkomen genegeerd. Daarin is de laatste jaren verandering gekomen. Er zijn verschillende redenen waarom internationale migratie op de politieke en maatschappelijke agenda is gekomen. Een belangrijke oorzaak vormen de toenemende sociale en culturele spanningen in de bestemmingsgebieden, en de groeiende angst voor een ‘invasie’ van vreemdelingen. In de woorden van Sassen: ‘Today immigrants appear as threatening outsiders, knocking at the gates, or crashing the gates, or sneaking through the gates into societies richer than those from which the immigrants came’.5 Deze angst wordt gevoed door de berichtgeving in de media. Op 1 september 2006 stond op de website van het Algemeen Persbureau (a p ) te lezen: ‘Er lijkt geen einde te komen aan de explosie van migranten uit Afrika. De afgelopen twee dagen zijn ruim achthonderd migranten aangekomen op de Canarische eilanden. In 2006 zijn er al negentienduizend onderschept. In augustus ligt hun aantal hoger dan in heel 2005’. Diezelfde dag sprak De Telegraaf al van twintigduizend Afrikanen... En n rc Handelsblad merkte op dat ‘globalisering de verschillen tussen arm en rijk groter heeft gemaakt’ en dat ‘dus’ arm zich een weg forceert naar rijk. Door dergelijke berichten wordt een dreigende sfeer gecreëerd. Een andere, meer positieve reden waarom tegenwoordig meer aandacht wordt besteed aan migratie is de ontdekking van de economische betekenis van migratie. Internationale migranten maken elk jaar wereldwijd grote bedragen over naar hun ‘thuisfront’. Volgens schattingen van de Wereldbank ging het in 2005 om een bedrag van niet minder dan 167 miljard dollar. Deze remittances komen volgens schattingen ten goede aan ongeveer 500 miljoen mensen of 8% van de wereldbevolking. Het bedrag is omvangrijker dan de officiële ontwikkelingshulp. Het is
311
dan ook begrijpelijk dat beleidsmakers in deze overboekingen een additionele financieringsbron zien voor ontwikkeling. Over de vraag of internationale migratie kan bijdragen aan duurzame ontwikkeling en armoedebestrijding bestaan op dit moment twee tegenstrijdige visies. Volgens optimisten heeft internationale migratie vooral positieve effecten. Zij verwachten dat internationale migratie zal bijdragen aan een evenwicht op de arbeidsmarkt.6 Bovendien verwachten zij dat internationale arbeidsmigratie zal bijdragen aan het uitbannen van ongelijkheid en zal leiden tot een betere spreiding van de voordelen van globalisering. Volgens Adams en Page, die betogen dat migratie en remittances een direct effect hebben op de verkleining van de armoede, zal een toename van het aantal internationale migranten met 10% leiden tot een daling van het aantal armen met 2%.7 Behalve aan de financiële remittances kennen de migratieoptimisten ook een positieve waarde toe aan sociale overmakingen, dat wil zeggen: de stroom van informatie en ideeën. Landen van herkomst zouden hun voordeel doen met braingain, nog afgezien van de positieve effecten van retourmigratie. Tegenover deze optimistische groep staan de migratiepessimisten, die vooral nadruk leggen op de problematische kanten van internationale migratie. Zij wijzen op het risico dat internationale migratie kan leiden tot conflicten in het bestemmingsgebied maar benadrukken vooral ook de negatieve gevolgen voor het herkomstgebied, met name het wegvloeien van arbeidskracht en intellect. Zij wijzen erop dat het doorgaans the best and the brightest zijn die als eersten vertrekken. Voor zover migranten besluiten terug te keren naar hun woonplaats is er vooral sprake van een return of the failures.8 De armsten met de laagste opleiding en de invaliden zonder netwerken blijven dus achter en degenen die mislukken komen als eersten terug. Dit heeft onvermijdelijk negatieve effecten in het herkomstgebied. Die effecten worden tot op zekere hoogte gecompenseerd
312
door geldovermakingen, maar daardoor ontstaan weer afhankelijkheidsrelaties tussen migrantenfamilies en nietmigrantenfamilies die gemakkelijk tot conflicten kunnen leiden.
2 . op z oe k na a r de r e a l i t e i t : kenmerken en trends Op dit moment wordt het aantal internationale arbeidsmigranten geschat tussen 175 en 200 miljoen, ongeveer 3% van de wereldbevolking.9 Als we proberen een beeld te krijgen van de richting van de internationale migratiestromen, dan blijkt dat er sprake is van een beperkt aantal dominante bestemmingen, namelijk de klassieke immigratielanden (de Verenigde Staten en Canada), een aantal landen aan de Perzische Golf (zoals Kuweit, Oman, Qatar, Saudi-Arabië en de Verenigde Emiraten) en tenslotte een aantal Europese landen (Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Spanje en Italië). Deze drie bestemmingsgebieden vertonen onderling belangrijke verschillen in de herkomst van de migranten, maar ook in het type migratie en de dynamiek daarvan. De migratiestromen naar de Verenigde Staten en Canada zijn, zoals te verwachten, vooral afkomstig uit Mexico en de Cariben. In de v s wonen en werken meer dan 20 miljoen Mexicanen en Cubanen, al is de laatste jaren ook de migratie van hooggeschoolden vanuit China en India sterk gegroeid. Via het zogenaamde h 1visum kunnen deze migranten zich met hun gezin vrij gemakkelijk in de v s vestigen en zolang zij werk hebben, bestaan er goede mogelijkheden dit visum te verlengen. De migratiestroom naar het gebied van de Perzische Golf is vooral afkomstig uit Zuid- en Zuidoost-Azië (Bangladesh, India, Pakistan, Sri Lanka, Indonesië, de Filippijnen en Thailand), maar in toenemende mate ook uit Noord- en Oost-Afrika. Het gaat hoofdzakelijk om tijdelijke arbeidsmigratie, vooral van ongeschoolde mannen.
313
Er zijn geen mogelijkheden om het tijdelijke visum te verlengen. Iedere keer dat hun contract afloopt zijn zij verplicht het land te verlaten. Er zijn dus ook geen mogelijkheden zich permanent te vestigen en de migranten hebben geen recht op familiehereniging. Vanuit Indonesië, de Filippijnen en Sri Lanka is in toenemende mate ook sprake van migratie door vrouwen. De migratiestromen naar landen van de Europese Unie zijn voor een belangrijk deel afkomstig uit Noord-Afrika en Turkije en zijn een direct gevolg van de rekrutering van gastarbeiders in die landen (tot 1974) en de daarop volgende familiehereniging.10 Na een periode waarin de immigratie vooral bestond uit vluchtelingen en asielzoekers, wordt de e u sinds kort geconfronteerd met migrantenstromen vanuit sub-Sahara Afrika, Azië en Latijns-Amerika. Veel migranten komen binnen via Spanje en Italië (zelf ooit emigratielanden). Uit de verdeling van de migranten over de verschillende landen van de e u blijkt duidelijk de invloed van het koloniale verleden: West-Afrikaanse migranten gaan vooral naar Frankrijk, Latijns-Amerikanen migreren relatief vaak naar Italië en Spanje en de Aziaten migreren verhoudingsgewijs wat meer naar het Verenigd Koninkrijk. Nederland speelt als bestemmingsgebied verhoudingsgewijs slechts een bescheiden rol. Op het eerste gezicht lijkt er – vanuit de bestemmingslanden bezien – dus sprake te zijn van een tamelijk overzichtelijke situatie waarbij de globalisering tot uiting komt in een wereldwijd migratiesysteem met aan de ene kant rijkere receiving countries en aan de andere kant armere sending countries (landen in Afrika, Azië en Latijns-Amerika). Anders gesteld: ‘An international migration system generally includes a core receiving region, which may be a country or group of countries, and a set of specific sending countries linked to it by unusual large flows of immigrants’.11 Als we echter naar migratie kijken vanuit het perspectief van de zendende landen, dan zien we een veel complexer beeld. Behalve migratie naar de bovengenoemde bestemmingen
314
(van zuid naar noord), blijkt het leeuwendeel van de migratie plaats te vinden van zuid naar zuid. En dan zijn er nog de emigratielanden die het karakter hebben van diasporic states, dat wil zeggen: landen waarvan een groot deel van de bevolking over talrijke andere landen is uitgewaaierd. Er zijn dus drie groepen te onderscheiden: landen die betrokken zijn bij zuid-noordmigratie, landen die betrokken zijn bij zuid-zuidmigratie, en diasporic states. Een groot aantal landen met een omvangrijke zuidzuidmigratie ligt in de Sahel: Burkina Faso en Mali kennen een sterke emigratie naar Ivoorkust, Nigeria en Senegal. Meer naar het zuiden kunnen Lesotho en Mozambique worden genoemd, die veel emigratie naar Zuid-Afrika en Botswana laten zien. Maar ook binnen Zuid-Amerika en Azië vormt zuid-zuidmigratie een omvangrijk verschijnsel. De migranten om wie het hier gaat, bevinden zich in de bestemmingslanden vaak in slechte omstandigheden. Vergeleken met westerse landen zijn er maar beperkte mogelijkheden om genoeg te verdienen voor remittances naar huis. Zij moeten doorgaans genoegen nemen met laagbetaald werk (soms op plaatsen die zijn vrijgekomen doordat de oorspronkelijke bevolking is geëmigreerd). Van hun eigen overheid ondervinden zij nauwelijks enige steun of bescherming. Er worden dan ook regelmatig voorbeelden ontdekt van verkapte slavernij (zoals onlangs in Argentinië waar bekend werd hoe slecht sommige bedrijven omgingen met Boliviaanse migranten). Niet alleen bij ‘ons’ maar ook in de eigen regio zijn migranten vaak het slachtoffer van discriminatie en vreemdelingenhaat, zoals in Ivoorkust, Botswana, Zuid-Afrika en Argentinië. Met regelmaat worden zij naar hun herkomstland teruggestuurd, zoals de Burkinabe die moesten vertrekken uit Ivoorkust, of de Ghanezen die hun biezen moesten pakken in Nigeria. De groep migranten die afkomstig is uit diasporic states is verreweg het meest omvangrijk. Het gaat hierbij om indrukwekkende aantallen, vele malen groter dan de kleine
315
stroompjes bootvluchtelingen. De Aziatische diaspora wordt geschat op maar liefst 60 miljoen personen. Voorbeelden zijn China met een diaspora van 35 miljoen, India met 20 miljoen en de Filippijnen met 7 miljoen. De Latijns-Amerikaanse diaspora omvat ruim 25 miljoen personen en wordt voornamelijk gevoed door landen als Colombia, Brazilië, Peru en Venezuela. Afrikaanse voorbeelden van diasporic states zijn Nigeria, Senegal en ZuidAfrika; maar er zijn ook kleinere diaspora’s zoals vanuit Somalië, Ghana, Ethiopië, Eritrea, Gambia en de Kaapverdische eilanden.12 In tegenstelling tot de eerdergenoemde groep van zuid-zuidmigranten, betreft de ‘diasporische’ migratie relatief vaak personen uit een gegoede elite, inclusief een aanzienlijke groep van transnational entrepreneurs. In een toenemend aantal landen – onder meer China, de Filippijnen en India – voert de nationale overheid een actief beleid om de diaspora te betrekken bij de nationale ontwikkeling. In veel landen is het beleid op dit terrein echter nog niet zo duidelijk uitgekristalliseerd.
3 . m ig r at i e e n on t w i k k e l i ng Als het gaat om migratie is het niet langer voldoende de wereld te verdelen in herkomst- en bestemmingsgebieden en beide te verbinden met pijlen ter aanduiding van het totale aantal migranten en de omvang van de kapitaalstromen. Er doet zich immers een grote variëteit voor in de manieren waarop landen in het migratiesysteem zijn geïncorporeerd. Dit heeft directe gevolgen voor hun mogelijkheden om van migratie te profiteren. Landen met gerichte zuid-noordmigratie, zoals Mexico (naar de v s ) of Senegal (naar Frankrijk of Spanje), hebben als voordeel dat zij dankzij de migratie volop in the picture zijn. De migratie heeft geresulteerd in een versterking van hun onderhandelingspositie met ‘het westen’ en vormt een basis om banden aan te halen. Zodra er mogelijkheden bestaan voor
316
immigratie zitten zij vergeleken met andere landen dicht bij het vuur. Daardoor kunnen ze profiteren van nieuwe (zij het vooralsnog bescheiden) arbeidsmogelijkheden in de core region. Bovendien zijn ze vaak ook in het voordeel omdat er sprake is van een historische verbondenheid met het ontvangende land. Veel van deze landen vervullen overigens binnen hun eigen regio zelf een rol als bestemmingsgebied voor zuidzuidmigratie. Onder druk van de noordelijke landen zien zij zich vaak genoodzaakt streng op te treden tegen de instroom vanuit hun buurlanden. Mexico, bijvoorbeeld, wordt door de v s verplicht de zuidgrens dicht te houden en op te treden tegen illegalen, hetgeen directe negatieve gevolgen heeft voor de intraregionale verhoudingen en haaks staat op het streven naar vrije mobiliteit binnen de regio. Een soortgelijke situatie doet zich voor in Senegal: om zich te kwalificeren voor ‘legale migrantenplaatsen’ wordt dit land verplicht zijn grenzen hermetisch af te sluiten en strenger om te gaan met illegalen uit zijn buurlanden. Ook de positie van de diasporic states is relatief gunstig. Een aanzienlijk deel van hun bevolking bevindt zich in het buitenland en kan functioneren als een belangrijk ontwikkelingspotentieel. Deze landen hebben bovendien geen last van het restrictieve beleid van andere landen, omdat de meerderheid van de migranten zich al in het bestemmingsgebied bevindt. Bovendien zijn relatief veel migranten succesvol geïntegreerd, waardoor zij over goede mogelijkheden beschikken om te investeren. Voor landen met vooral zuid-zuidmigratie liggen de zaken minder gunstig. Deze landen zijn in hoge mate overgeleverd aan het beleid van bestemmingsgebieden in de eigen regio – in veel gevallen buurlanden. Wrijvingen over migratie ontaarden relatief snel in problemen tussen de landen onderling. Problemen van discriminatie en/of vreemdelingenhaat blijven er relatief onzichtbaar, omdat de aandacht van de media zich richt op de spanningen die
317
zich momenteel voordoen in de noordelijke bestemmingslanden. Het migratiefenomeen is niet alleen divers maar ook complex. Die complexiteit neemt bovendien nog toe als gevolg van een aantal nieuwe trends. Migratiepatronen zijn steeds minder doorzichtig en volop in beweging. De migratie-frontier blijkt te verschuiven en er zijn allerlei nieuwe vormen van migratie. Hiervan zijn verschillende voorbeelden te noemen. De Burkinabe (bewoners van Burkina Faso, in mijn schema nog opgenomen als een land met overwegend zuid-zuidmigratie) migreren steeds vaker in de richting van Italië. De Bolivianen, die lange tijd vooral werk zochten in Argentinië, arriveren tegenwoordig twee keer per week met speciale ‘toeristische’ chartervluchten in Madrid. In toenemende mate wordt er in het zuiden tussen de continenten gemigreerd (bijvoorbeeld Chinezen die via Kenia op weg gaan naar Europa of de v s ). In plaats van immigratie óf emigratie hebben landen nu steeds vaker te maken met immigratie én emigratie tegelijkertijd. Daarbij is meer dan eens sprake van een reversal of migration. Voormalige emigratiegebieden (zoals Spanje, Italië of Marokko, maar ook Botswana13) waren emigratielanden maar vervullen nu de rol van zowel immigratie- als transitiegebied. Als een direct gevolg van restrictief beleid in de core regions (lees: de Europese Unie en de v s ) zijn tussen de plaats van herkomst van migranten en hun plaats van bestemming nieuwe transitiegebieden ontstaan (met name in Noord-Afrika). Migranten worden vaak geconfronteerd met stijgende kosten en zien zich dan genoodzaakt onderweg naar Europa of naar de v s bij te verdienen om het laatste deel van het traject te kunnen financieren. Velen blijven onderweg ‘hangen’. Zonder in het bezit te zijn van geldige identiteitspapieren verblijven ze als quasimigrant tijdelijk op een tussenlocatie. Zij zien zich genoodzaakt hun reis te onderbreken maar ze kunnen vaak niet terug, omdat ze bang zijn voor gezichtsverlies of
318
omdat ze opzien tegen terugbetaling van het reisgeld dat familieleden en vrienden hebben voorgeschoten. Vooral in de transitiegebieden bevinden migranten zich vaak in slechte omstandigheden:‘These groups are extremely vulnerable to exploitation’.14 Vooral Noord-Afrika levert daar veel voorbeelden van.
4 . m ig r at i e e n s o c i a l e mobi l i t e i t : h e t b ol i v i a a n s e vo or be e l d Laten we na deze algemene verhandeling afdalen naar het microniveau van een concrete migratie, namelijk die van bewoners van de Boliviaanse Andes naar het nabije en verre buitenland. Bolivia is een voorbeeld van een arm land. Om de armoede te ontvluchten zijn Bolivianen uit het Andesgebergte in groten getale geëmigreerd, eerst naar het laagland van Bolivia en naar buurland Argentinië, recentelijk (in navolging van de Ecuatorianen) ook naar Spanje. In Cochabamba worden cursussen georganiseerd over de wijze waarop je je moet gedragen als toerist en hoe je moet omgaan met douaniers als je arriveert op de vliegvelden van Madrid en Barcelona. De Andesbolhoed wordt verruild voor een zonneklep en gewapend met videocamera of fototoestel proberen Bolivianen op een toeristenvisum – of onder het mom van familiebezoek – Europa binnen te komen om vervolgens langer te blijven dan op het visum staat vermeld. Eerder gearriveerde familieleden en dorpsgenoten helpen bij het vinden van een baan. De kernvraag is: wat zijn de gevolgen van een dergelijke vorm van internationale migratie voor de ontwikkeling van de herkomstdorpen en in hoeverre draagt internationale migratie bij aan sociale mobiliteit? Ofschoon in de omschrijving van ontwikkelingsprojecten (en ook in migratietheorieën) wel eens de indruk wordt gewekt dat arme gezinnen vooral geïnteresseerd zijn in het
319
opbouwen van een sustainable livelihood (een duurzaam bestaan) en risicospreiding, blijkt de meerderheid van de migranten veel ambitieuzer te zijn. Zij willen het beter krijgen en zijn bereid daarvoor offers te brengen en grote risico’s te nemen. In modern armoedeonderzoek wordt minder de nadruk gelegd op wat mensen niet hebben. Er wordt gekeken naar wat zij wel hebben en dat wordt uitgedrukt in capitals and capabilities. Volgens deze benadering beschikken huishoudens over verschillende soorten kapitaal: financieel en fysiek kapitaal (dat gemakkelijk valt uit te drukken in geld), natuurlijk kapitaal (bijvoorbeeld land), menselijk kapitaal (arbeid), sociaal kapitaal (sociale netwerken) en tenslotte cultureel kapitaal (kennis, normen en waarden). Huishoudens gaan op actieve wijze om met deze kapitalen. In principe zijn de kapitalen waarover men beschikt onderling inwisselbaar. Zo kan men door flink te investeren in sociale netwerken van vrienden het eigen financieel kapitaal ontzien, omdat men dankzij burenhulp geen arbeid hoeft in te huren tijdens het oogsten. Men kan ook besluiten te migreren (om geld te verdienen), maar men is dan wel verplicht zijn vee te verkopen of iemand te betalen om op het land te passen. In de dorpen van de Boliviaanse Andes zijn de mogelijkheden voor sociale mobiliteit (en de enjoyment of freedom)15 tamelijk beperkt. Het spreken over ‘kapitalen’ kan in deze context zelfs misleidend zijn. De dorpelingen beschikken over ‘natuurlijk kapitaal’, maar in de praktijk zijn dit kleine stukjes geërodeerd land waarop nauwelijks iets valt te verbouwen. Er is weinig speelruimte waar het gaat om het plannen van activiteiten. Men heeft te maken met een grillig klimaat. De klimatologische omstandigheden zijn, zeker op grotere hoogte, zodanig beperkend dat er weinig te kiezen valt. Ook economisch gezien is de situatie niet erg hoopvol. Ten gevolge van het neoliberale beleid (en de goedkope import van rijst en aardappelen) is de economía campesina ter ziele gegaan. De mogelijkheden
320
om extra bouwland te kopen zijn ten gevolge van schaarste en erosie zeer beperkt. Degenen die zich onderscheiden als ‘ondernemer’ binnen hun kleine gemeenschap krijgen meteen te maken met dodelijke concurrentie, want zo gauw iemand besluit te investeren in een goed project (bijvoorbeeld de aanschaf van een vrachtwagen, of een graanmolen) wordt dit idee overgenomen en is de markt verzadigd. De vormen van kapitaal die in de Andes de beste mogelijkheden bieden voor opwaartse mobiliteit zijn het ‘menselijke kapitaal’ (arbeid) en het ‘sociale kapitaal’ (netwerken). Anders gesteld, voor het verwerven van inkomen (en voor het winnen van prestige) zijn twee eigenschappen cruciaal: de capaciteit om hard te werken (die vertaald wordt in geld en respect) en het vermogen om sociale contacten met familie en buren te onderhouden (waardoor men kan beschikken over goedkope arbeid en over een sociaal vangnet). Voor de bewoners van de Andesdorpen is migratie de beste manier om in korte tijd geld te verdienen. Zij vertrekken daarom uit het dorp om elders als dagloner in de landbouw of in de bouw te gaan werken. Dit gaat echter vaak ten koste van hun sociale kapitaal, want na een lange afwezigheid kunnen zij moeilijker aanspraak maken op burenhulp (tenzij men voor het hele dorp een flink feest organiseert, maar dat doet weer een aanslag op het verdiende geld). In veel gevallen wordt het door migratie verdiende geld niet gebruikt voor lokale investeringen. De mogelijkheden om land te kopen (natuurlijk kapitaal) zijn zeer beperkt. Bovendien kunnen zichtbare investeringen binnen het dorp aanleiding geven tot scheve ogen. De meerderheid van de migranten gebruikt na hun terugkeer het verdiende geld om een perceel in de stad te kopen en om hun kinderen een goede (of betere) opleiding te geven. In veel gevallen gaat sociale mobiliteit samen met doble residencia: men heeft twee huizen, één in het dorp en één in de stad, en de familie waaiert uit over beide plaatsen. Sociale mobiliteit is in de Andes afhankelijk van drie
321
factoren: de erfenis van natuurlijk kapitaal (beschikt men wel of niet over geschikte landbouwgronden?), menselijk kapitaal (is men in staat en bereid om hard te werken, en in het bijzonder om daarvoor te migreren?) en de levenscyclus van de familie. Wat dit laatste betreft geldt dat vrijwel iedere familie in de loop van de tijd ongeveer dezelfde cyclus doormaakt. Bijna alle jongeren beginnen arm – ze hebben nog geen land en ook geen prestige – maar velen van hen slagen erin dankzij tijdelijke migratie enig geld te accumuleren. Na het stichten van een gezin worden de mensen vaak minder mobiel, maar naarmate de kinderen groter worden doet zich in de inkomenssituatie van de gezinnen een verbetering voor. Zodra het mogelijk is vliegen de kinderen uit om vanaf verschillende locaties bij te dragen aan het familie-inkomen. Dit gaat zo door totdat de kinderen definitief het ouderlijk huis verlaten. Migratie is dus een belangrijke factor voor de realisering van opwaartse mobiliteit. Migratie is een manier om geld te verdienen maar draagt doorgaans niet of nauwelijks bij tot de ontwikkeling van de herkomstdorpen. Daarvoor zijn de lokale ontwikkelingsmogelijkheden te beperkt: het aanbod van land is te gering en de aspiratie om het platteland te verlaten is te sterk. Investeringen worden vooral gedaan in de stad, ook al probeert men wel (vaak gezamenlijk) de ‘oude stek’ in stand te houden. Een aantal familieleden blijft achter op het platteland, bezoekt de dorpsvergadering (zodat er geen boetes hoeven te worden betaald) en houdt toezicht op het land. De oude stek heeft de functie van opvangnet. Migratienetwerken zijn relevant voor mobiliteit en de verdeling van het inkomen (‘better-off people may pave the way for migrants with fewer resources’), maar binnen die netwerken kan sprake zijn van een groeiende kloof tussen de mobielen en de immobielen. De kosten en baten van migratie worden binnen het netwerk niet gelijkelijk verdeeld. Er lijken nieuwe klassenverhoudingen te ontstaan op basis van mobiliteit. De meer mobielen zijn vaak beter
322
geïnformeerd en kunnen gemakkelijker invloed uitoefenen binnen het netwerk. In de woorden van Bauman: ‘Freedom to move brings advantages; those who are locally bound, are cut-off and left behind’.16
5. tot slot Welke conclusies kunnen worden getrokken over het verband tussen migratie en ontwikkeling? En welke kanttekeningen kunnen worden geplaatst bij het huidige beleid in Nederland? Ik heb in het begin vermeld dat op dit moment door beleidsmakers veel aandacht wordt besteed aan internationale migratie. Een belangrijke reden is de angst van veel Europeanen en Noord-Amerikanen voor een ‘invasie’ van immigranten. Er worden op dit moment niet voor niets volop hekken geplaatst, bijvoorbeeld langs ruim drieduizend kilometer grens tussen Mexico en de v s . Er zijn verschillende redenen waarom het risico van een ‘invasie’ of ‘vloedgolf’ van immigranten niet moet worden overschat. Het aantal internationale migranten is weliswaar gegroeid tot 175 miljoen, maar het aandeel van de migranten in de totale wereldbevolking (ca. 3%) is relatief klein en tamelijk stabiel. Bovendien migreert de meerderheid over korte afstand binnen de eigen regio. Het overgrote merendeel van de wereldbevolking is niet geïnteresseerd in migratie. De meeste mensen zijn honkvast en zullen, als het ook maar enigszins mogelijk is, in hun eigen regio blijven (zoals we ook kunnen constateren in Bolivia). Ook het beeld van migranten die ‘van alle kanten toestromen’, moet worden genuanceerd. De migratie naar Europa bijvoorbeeld is samengesteld uit een beperkt aantal zuid-noordstromen die voor een belangrijk deel oude koloniale banden weerspiegelen. De meeste zuid-zuidmigranten beschikken voorlopig niet over mogelijkheden om naar Europa te komen en zijn daarin ook niet geïnteresseerd.
323
Leden van arme huishoudens hebben behoefte aan betrouwbare netwerken en blijven het liefste dicht bij huis. Ze migreren meestal om hun inkomen aan te vullen, en zijn vaak minder geïnteresseerd in carrièremigratie. Een andere reden voor de toegenomen aandacht voor migratie is de ontdekking van migratie als een potentiële bron voor ontwikkeling. Hoe kan door een coherent beleid gericht op internationale migratie een bijdrage worden geleverd aan armoedebestrijding? Ik wil bij de beantwoording vooral stilstaan bij het ‘migratie- en ontwikkelingsbeleid’ zoals dat in Nederland op dit moment wordt vormgegeven door het Ministerie van Buitenlandse Zaken in samenwerking met andere ministeries en internationale donororganisaties. Op de huidige beleidsagenda staat een groot aantal verschillende onderwerpen. Zo wordt nadruk gelegd op de bestrijding van mensenhandel en illegale praktijken. Daartoe wordt geïnvesteerd in de training van douaniers, in de versterking van het douaneapparaat en in opsporingsapparatuur ter verbetering van grenscontroles. Verder worden er programma’s gefinancierd om braingain te bevorderen door de expertise van migranten in het land van herkomst in te zetten. Er wordt gezocht naar mogelijkheden om retourmigratie te stimuleren, al dan niet ingebed in programma’s voor co-développement. Voorts wordt er intensief contact gezocht met diaspora- en migrantenorganisaties om deze in hun eigen land actief te betrekken bij de uitvoering van projecten. Ook wordt gestreefd naar een geïntegreerd buitenlands beleid door de agenda van Ontwikkelingssamenwerking optimaal af te stemmen op de migratieagenda’s van de ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Justitie. Er kunnen hierbij verschillende kanttekeningen worden geplaatst. De eerste kanttekening betreft het verband tussen migratie en ontwikkeling, en de maakbaarheid van migratie. Uit onderzoek blijkt dat migratie niet poverty-driven is maar juist poverty-limited: niet het gebrek aan ontwikkeling maar juist een zekere mate van ontwikkeling leidt tot
324
een toename van migratie. Het verbeteren van lokale leefomstandigheden zal daarom niet leiden tot het afremmen van migratie. Bovendien vallen pogingen om migratie in te dammen niet te rijmen met de essentie van ontwikkeling: ‘The core of development is the enjoyment of freedom – the freedom of individuals to lead valuable lives’.17 Het beperken van de mobiliteit van mensen is in die zin geen bijdrage aan hun ontwikkeling. Een tweede kanttekening die ik zou willen plaatsen betreft de bias in het huidige ontwikkelingsbeleid in Nederland. De beleidsmakers vertonen de neiging zich vooral te richten op een beperkt aantal migratiestromen, namelijk de zuid-noordstromen, gericht op Europa. Die stromen zijn afkomstig uit landen die in hun eigen regio de rol vervullen van bestemmingsgebied. De bilaterale afspraken die door e u -landen worden gemaakt met Afrikaanse landen en landen in Latijns-Amerika en Azië om illegale migratie (en transitiemigratie) te remmen, hebben soms ingrijpende gevolgen voor de buurlanden van die landen in de eigen regio. Vanuit ontwikkelingsperspectief zou het daarom goed zijn meer aandacht te besteden aan de (voor ons onzichtbare) problematiek van de zuid-zuidmigratie. Een derde kanttekening heeft te maken met de rol van de ‘eigen overheid’. De link tussen migratie en ontwikkeling is niet alleen afhankelijk van het beleid van de ontvangende landen maar ook van het beleid (of het gebrek daaraan) van de zendende landen. De meeste van die landen hebben vooralsnog geen duidelijke visie op de wijze waarop moet worden omgegaan met immigranten en emigranten, zodat van een constructief gebruik van de migratie voor de eigen sociale en economische ontwikkeling meestal geen sprake is. Het laatste onderwerp waarbij ik een aantal kanttekeningen wil plaatsen is de rol van de migranten- en diasporaorganisaties in de armoedebestrijding, met daaraan gekoppeld de vraag in hoeverre deze groepen hun herkomstgebied representeren. De inschakeling van deze or-
325
ganisaties in het ontwikkelingsbeleid is riskant. De wereld van de diaspora’s is sterk gefragmenteerd en bovendien vaak verregaand gepolitiseerd. De meeste migranten zijn weliswaar bekend met hun land van herkomst maar meestal zijn zij niet onafhankelijk en slechts een beperkt aantal van hen beschikt over relevante expertise op het terrein van ontwikkeling. Gezien vanuit het perspectief van de zendende landen (vooral diasporic states) kan de inzet van deze organisaties problemen veroorzaken. Landen zoals de Filippijnen en China hebben te maken met duizenden migrantenorganisaties die allemaal van buitenaf een bijdrage willen leveren aan het binnenlandse ontwikkelingsproces. In dergelijke omstandigheden valt het voor overheden niet mee om een eigen of stabiele koers te varen, tenzij de activiteiten van deze organisaties kunnen worden gestroomlijnd of geïncorporeerd in nationale en lokale plannen. Lang niet alle ideeën die uit het ‘noorden’ of het ‘westen’ komen zijn goed en vooralsnog is het ook onvoldoende duidelijk hoe lokale groepen kunnen participeren. Tot slot: het is positief dat internationale migratie als fenomeen niet langer wordt genegeerd en dat door beleidsmakers wordt geprobeerd de positieve effecten zoveel mogelijk uit te baten ten behoeve van armoedebestrijding en ontwikkeling. Tegelijkertijd moet echter worden geconstateerd dat migratie een ingewikkeld onderwerp is met vele haken en ogen. Internationale migratie leidt wereldwijd tot nieuwe verhoudingen en de politieke en economische onderhandelingsposities van landen verschuiven voortdurend. Vooralsnog lijkt internationale migratie slechts voor een beperkte groep landen – en daarbinnen een beperkte groep migranten – de voordelen te brengen die worden verwacht. Voor velen is eldorado nog ver te zoeken.
326
no t e n 1
2
3 4
5 6 7
8
9 10
Deze tekst is een bewerking van Op zoek naar eldorado. Over internationale migratie, sociale mobiliteit en ontwikkeling, uitgesproken bij de aanvaarding van het ambt van bijzonder hoogleraar Sociale Geografie, in het bijzonder Regionaal Ontwikkelingsbeleid en Internationale Migratie, aan de Radboud Universiteit Nijmegen op donderdag 28 september 2006. ‘Time-space compression refers to a process in which time is reorganized in such a way as to reduce the constraints of space, and vice versa; it involves a shortening of time and a ‘shrinking of space’. The world of the 1960s is about one-fiftieth the size of the world of the sixteenth century because jet aircraft can travel at about fifty times the speed of a sailing ship’ (Harvey, The conditions of postmodernity). Portes, ‘Globalization from below’, p. 4-11. ‘The universal declaration of human rights proclaims that all human beings are born free and equal in dignity and rights and that every body is entitled to all the rights set out therein without distinction of any kind, including the right to liberty of movement within the state and the freedom to leave any country’ (United Nations Universal Declaration of Human Rights, art. 13). Sassen, Guests and aliens, p. 1. Jones, ‘u s migration’; Mafukidze, ‘A discussion on migration’, p. 105. Adams en Page, International migration, remittances and poverty. Daarbij worden onder de ‘armen’ diegenen verstaan die met minder dan 1 dollar per dag moeten rondkomen. ‘Return migrants are likely to be the old, sick and unsuccessful and skills brought back are unlikely to be of much help’ (De Haan, Migration in the development studies literature). g c i m , Migration in an interconnected world; Farrant, Migration and development. Lucas, International migration regimes, p. 5.
327
11 Fawcett, ‘Networks, Linkages and Migration Systems’; Zlotnik, ‘Empirical identification’. 12 Sheffer, Diaspora politics, p. 104-105. 13 Gwebu, ‘Contemporary patterns’. 14 Collyer, ‘Undocumented Subsaharan African migrants’, p. 145. 15 Sen, Development as freedom. 16 Bauman, Globalization, p. 9. 17 Sen, Development as freedom.
l i t e r at u u r Adams, R.H., en J. Page, International migration, remittances and poverty in developing countries, Washington, World Bank, 2003. Poverty Reduction Group Working Paper 3179. Bauman, Z., Globalization. The human consequence, New York, Colombia University Press, 1998. Collyer, M., ‘Undocumented Subsaharan African migrants in Morocco’, in: N. Nyberg Sorensen (red.), Mediterranean transit migation, Copenhagen, Danish Insitute for International Studies (di i s ), 2006, p. 129-145. Farrant, M., A. MacDonald en D. Sriskandarajah, Migration and development. Opportunities and challenges for policymakers, Geneva, International Organization for Migration (iom ), 2006. iom Migration Research Series no. 22. Fawcett, J.T., ‘Networks, Linkages and Migration Systems’, in: International Migration Review, 1989, 23, p. 671-680. Global Commission on International Migration (g c i m ), Migration in an interconnected world. New directons for action. Report of the Global Commission on International Migration, Geneva, g c i m , 2005. Gwebu, T., ‘Contemporary patterns, trends and development implications of international migration from Botswana. Paper presented at the Expert Meeting ‘International Migration and National Development: Viewpoints and
328
Policy Initiatives in the Countries of Origin’, University of Nijmegen, 2006. Haan, A. de, Migration in the development studies literature: has it come out of marginality? Paper presented at the u n u -w i de r Jubilee Conference w i de r Thinking ahead: the Future of Development Economics, 17-18 June 2005, Helsinki, Finland. Harvey, D., The conditions of postmodernity, Oxford, Blackwell, 1989. Jones, R.C., ‘u s migration: an alternative economic mobiliy ladder for rural central Mexico’, in: Social Science Quarterly, 1992, 73, nr. 3, p. 496-510. Lucas, R.E.B., International migration regimes and economic development. Report prepared for the expert group on development issues (e g d i ) in the Swedish Ministry of Foreign Affairs, 2004. Later uitgegeven als: idem, International migration and economic development. Lessons from lowincome countries, Cheltenham, Edward Elgar, 2005. Mafukidze, J., ‘A discussion on migration and migration patterns and flows in Africa’, in: Cross C., D. Gelderblom, N. Roux en J. Mafukidze (red.), Views on migration in Sub-Saharan Africa. Proceedings of an African Migration Alliance Workshop, Capetown, h s rc Press, 2006, p. 103-129 Portes, A., ‘Globalization from below. The rise of transnational communities’, in: W.P. Smith en R.P. Korczenwicz (red.), Latin America in the world economy, West Port c n , Greenwood Press, 1996, p. 151-168. Sassen, S., Guests and aliens, New York, The New Press, 1999. Sen, A., Development as freedom, New York, A. Knopf, 1999. Sheffer, G., Diaspora politics. At home abroad, Cambridge, Cambridge University Press, 2003. Zlotnik, H., ‘Empirical identification of international migration systems’, in: M. Kritz, L.L. Lim en H. Zlotnik (red.). International migration systems. A global approach, Oxford, Clarendon Press, 1992, p. 19-40.
329
Zoomers, E.B., Op zoek naar eldorado. Over internationale migratie, sociale mobiliteit en ontwikkeling, Nijmegen 2006. Inaugurele rede.
330
