Cijfers bij migratie en sociale zekerheid
Onderzoek uitgevoerd door: Sociale Verzekeringsbank Afdeling Business Controlling November 2007
1
Cijfers bij migratie en sociale zekerheid 1
Inleiding
De Nederlandse samenleving internationaliseert. De toenemende migratiebeweging heeft ook gevolgen voor de sociale zekerheid. Mensen bouwen rechten op in meerdere landen, verhuizen met hun uitkering naar een ander land of keren juist op latere leeftijd weer terug naar hun geboorteland. Deze trend betekent dat ook de uitvoering van de sociale zekerheid steeds meer een internationaal karakter krijgt. In deze bijdrage kwantificeren we de internationalisering in de sociale zekerheid. We beginnen in paragraaf 2 met de historische ontwikkelingen in emigratie en immigratie. Vervolgens bezien we in paragraaf 3 welke gevolgen dat heeft voor de mate waarin personen van buiten Nederland hier een uitkering ontvangen en uitkeringsgerechtigden zijn vanuit Nederland uitgewaaierd naar andere landen. In paragraaf 4 richten we de focus op de drie belangrijkste wetten die de SVB uitvoert: AOW, Anw en AKW. Aparte aandacht is er voor de Remigratiewet in paragraaf 5. We sluiten deze bijdrage af met de conclusies in paragraaf 6.
2
Ontwikkelingen in migratie
Onderstaande figuur 1 toont de ontwikkelingen in emi- en immigratie vanaf 19001. Figuur 1 Migratiebewegingen 1900-2006 140 120
Immigratie
Migratie (* 1.000)
Emigratie 100 80 60 40 20 0 1900
1910
1920
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
Bron: CBS 1
Emigratiecijfers zijn exclusief administratieve correcties.
2
Het is duidelijk dat de groei in emigratie in de loop der jaren wat achterbleef bij die in de immigratie tot 2003. In de periode 2003-2006 steeg het aantal emigranten van 69.000 naar 91.000. Daarvoor schommelde de emigratie op een enkele uitzondering na rond de 60.000. Voor de oorlog lag de emigratie gemiddeld wat lager, maar vertoonde ook een grilliger verloop. Een grillig verloop kenmerkt de immigratie over de gehele periode. De pieken en dalen in de laatste decennia lijken samen te hangen met de conjuncturele ontwikkelingen: in tijden van hoogconjunctuur is er sprake van een groot aantal immigranten, terwijl de immigratie in een recessie afneemt (de Jong 2003, p. 59). Het is daarom niet verwonderlijk dat de immigratie in 2006 is gestegen na een scherpe daling in de jaren daarvoor. De scherpe daling in de immigratie begin jaren tachtig wordt mede veroorzaakt door een ontmoedigingsbeleid dat in die jaren werd gevoerd, bijvoorbeeld door de invoering van een visumplicht voor Surinamers, Turken en Marokkanen en de bijstandsnorm voor de migratie van de huwelijkspartner (Gjaltema en Broekman 2001, p. 8). Figuur 2 geeft meer inzicht in de herkomst van de immigranten. Deze gegevens zijn vanaf 1960 voor alle onderscheiden (groepen) landen beschikbaar. De cijfers van de verschillende (groepen) landen zijn weergegeven als percentage van het totaal. Figuur 2 Aandelen immigratie vanuit verschillende landen 1960-2006 100%
80% Overig Emigratielanden Turkije
60%
M arokko Ned.Antillen/Aruba
40%
Suriname Indonesië EU-landen
20%
0% 1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
Bron: CBS De meeste immigranten kwamen gedurende de gehele beschouwde periode uit de andere EUlanden. Vanaf midden jaren zestig kwamen er jaarlijks rond de 30.000 immigranten uit de EU. De laatste jaren is sprake van een forse stijging van dat aantal. Dat wordt veroorzaakt door de uitbreiding van de EU met tien lidstaten in 2004. Daarna hebben vooral veel Polen zich in Nederland gevestigd. Nadat de economie in de loop van de jaren vijftig aantrok, kwam een deel van de emigranten naar traditionele emigratielanden als Canada en Australië in de jaren zestig weer terug naar Nederland. Zij waren in de jaren na de oorlog vertrokken (Gjaltema en Broekman 2001, p. 7).
3
Rondom de opgave van Nieuw-Guinea in 1963 was er een piek in de emigratie vanuit Indonesië (Gjaltema en Broekman 2001, p. 7). Ook de onafhankelijkheid van Suriname is duidelijk in de figuur terug te zien: 40.000 emigranten vanuit Suriname in het jaar van onafhankelijkheid en nog eens tegen de 20.000 in zowel 1979 als 1980. Dat waren de laatste jaren waarin de Nederlandse nationaliteit nog automatisch van kracht werd (de Jong 2003, p. 59). Het aantal immigranten vanuit de Nederlandse Antillen en Aruba is tot 2000 geleidelijk toegenomen tot 13.000. Daarna volgde een daling tot zo’n 5.000 in de laatste jaren. De eerste wervingscontracten voor buitenlandse werknemers werden in 1960 gesloten met Italië. Kort daarop volgden Spanje en Portugal. Nog een paar jaar later kwamen ook werknemers uit Turkije en Griekenland, later gevolgd door Marokko, Joegoslavië en Tunesië. Na 1973 werd aan Turken en Marokkanen geen werkvergunning meer verstrekt, maar de immigratie bleef op een hoog niveau door gezinshereniging en later door gezinsvorming (Gjaltema en Broekman 2001, p. 7). Vanaf medio jaren negentig daalt de immigratie vanuit Turkije en Marokko. Dit werd veroorzaakt door een aanscherping van de eisen aan gezinshereniging en gezinsvorming (de Jong 2003, p. 59). Het aandeel van immigranten uit overige landen nam in de jaren negentig sterk toe. In 1988 waren dit er nog 24.000. Op het hoogtepunt in 2001 waren dit 59.000 immigranten. Deze sterke stijging werd veroorzaakt door een sterke groei in het aantal asielzoekers. Door de aanscherping van het asielbeleid nam deze groep af tot circa 30.000 in 2005 en 2006 (Nicolaas 2006, p. 34). In figuur 3 kijken we naar de bestemming van de emigranten. Deze hebben dezelfde geografische verdeling als de immigratiecijfers. Figuur 3 Aandelen emigratie naar verschillende landen 1960-2006 100% 90% 80% Overig
70%
Emigratielanden Turkije
60%
M arokko
50%
Ned.Antillen/Aruba Suriname
40%
Indonesië
30%
EU-landen
20% 10% 0% 1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
Bron: CBS Vanwege de hoge werkloosheid na de oorlog stimuleerde de overheid de emigratie. In eerste instantie emigreerden vooral boeren, maar later ook geschoolde arbeidskrachten (SER, 1985,
4
p.7). Tussen 1946 en 1984 bemiddelde de toenmalige Directie voor Emigratie in het vertrek van 529.000 emigranten naar landen buiten Europa. Dat is een derde van het totale aantal emigranten in die periode (SER 1985, p.25). Vrijwel alle emigranten waarvoor werd bemiddeld vertrokken naar een van de traditionele emigratielanden Canada (35%), Australië (29%), Verenigde Staten (17%), Zuid-Afrika (9%), Nieuw-Zeeland (7%) en Brazilië (2%) (SER, 1985, p.80). Het hoogtepunt in deze emigratiegolf lag in 1952 toen 81.000 mensen emigreerden, waarvan 52.000 naar de bovengenoemde landen. Begin jaren zestig daalt de emigratie naar deze landen tot rond de 10.000. Op dat niveau ligt het nog steeds. In de tweede helft van de jaren zestig werd de invloed van de EEG (Europese Economische Gemeenschap, de voorloper van de EU) merkbaar in de emigratiecijfers. Deze nam toe van 10.000 in de beginperiode van de EEG tot 30.000 midden jaren zestig. Daarmee kwam de helft van de totale emigratie voor rekening van emigratie naar andere EEG-landen. Na een terugval begin jaren tachtig is de emigratie naar andere EU-landen daarna steeds verder toegenomen tot 50.000 in 2006. Dat heeft uiteraard ook te maken met de uitbreiding van de EU in de loop der jaren. Verder is in figuur 2 duidelijk de piek in de emigratie naar Turkije te zien in de jaren tachtig. Van de Turken die vanaf 1972 naar Nederland kwamen is 35 procent weer teruggekeerd. Dat ligt veel hoger dan bij Marokkanen (de Jong 2003, p. 59).
3
Diaspora van uitkeringsgerechtigden
De bovengeschetste toename van de migratie zorgt ervoor dat de sociale zekerheid een steeds internationaler karakter krijgt. Dat geldt zowel voor personen die een uitkering in Nederland ontvangen als voor mensen die in het buitenland een Nederlandse uitkering ontvangen. Over de internationaliserende achtergrond van klanten in Nederland zijn geen eenduidige cijfers voorhanden. Het is dan ook niet mogelijk om vergelijkbare cijfers weer te geven over de achtergrond van in Nederland wonende uitkeringsgerechtigden met een internationaal karakter. De Belastingdienst kan alleen een grove schatting geven over in Nederland wonende belastingplichtigen die recht hebben op een aftrek ter voorkoming van dubbele belasting vanwege loon (pensioen) of winstinkomsten uit het buitenland. Het zou gaan om 30.000 à 70.000 personen. Voor de volksverzekeringen wordt in de volgende paragraaf een overzicht gegeven van de in Nederland wonende klanten met een internationaal karakter. Over in het buitenland wonende klanten zijn wel meer gegevens voorhanden. Deze zijn opgenomen in figuur 4. Figuur 4 Aantal buitenlandse klanten per wet in 2006
5
AOW Anw AKW REM (excl.nihil) Arbeidsongeschiktheid Ziekte + zwangerschap Toeslagenwet Werkloosheidswet Belastingdienst 0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
Bron: SVB, UWV, Belastingdienst In totaal zijn er ruim 400.000 klanten van SVB, UWV en Belastingdienst (inclusief dubbeltellingen) woonachtig in het buitenland. De AOW neemt daarvan bijna zestig procent voor zijn rekening. Bij de Anw gaat het om 10.000 klanten en bij de AKW om 39.000 kinderen. De Belastingdienst kent 90.000 personen in het buitenland met een inkomensrelatie met Nederland. Van de UWV-regelingen is aantal buitenlandse klanten zeer beperkt. De arbeidsongeschiktheidsregelingen kennen nog het grootste aantal met 21.000 klanten. Bij de andere wetten is het aantal klanten hooguit enkele duizenden.
4
Internationalisering van volksverzekeringen
Het internationale karakter komt het sterkst tot uitdrukking in de AOW. Elk jaar dat iemand in Nederland woont tussen 15 en 65 jaar bouwt hij of zij twee procent AOW-recht op. Een aantal jaren verblijf in het buitenland zorgt dus voor een korting op de AOW-uitkering vanaf het 65e jaar. Medio 2007 ontving zestien procent van alle AOW’ers een gekorte uitkering. Van de uitkeringen die in de eerste helft van 2007 zijn toegekend geldt dat zelfs voor 31 procent. Ruim de helft van de gekorte AOW’ers woont in het buitenland. Van de in Nederland wonende AOW-klanten heeft ruim zeven procent een internationale component. Dat betreft 171.000 AOW’ers. Bij de Anw gaat het om ruim 8.000 personen, bijna zeven procent van het aantal in Nederland wonende Anw’ers. Van de klanten met kinderbijslag heeft bijna vijftien procent een internationaal karakter. Dat zijn 336.000 gezinnen. Figuur 5 bevat de ontwikkeling in het aandeel van in het buitenland woonachtige klanten in de volksverzekeringen. De cijfers van AOW en Anw zijn beschikbaar vanaf de aanvang van de volksverzekeringen, maar in de eerste jaren waren er geen buitenlandse klanten. Bij de kinderbijslag is het aantal in het buitenland wonende kinderen opgenomen. Deze cijfers zijn pas met ingang van 1991 beschikbaar. Figuur 5 Aandeel buitenlandse klanten (bij AKW kinderen) in volksverzekeringen
6
10%
AOW
9%
Anw
8%
AKW 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% 1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
Bron: SVB Zowel bij de AOW als de Anw is sprake van een gestage toename van het aandeel in het buitenland wonende klanten. In 1960 woonden er in de AOW 182 en in de Anw 2 klanten in het buitenland. De tienduizendste AOW’er in het buitenland werd bereikt in 1966, net als de duizendste Anw’er. Daarmee woonde anderhalf procent van de AOW’ers en één procent van de Anw’ers in het buitenland. In 1992 werd de grens van 100.000 AOW’ers in het buitenland overschreden; in 1993 die van 10.000 Anw’ers in het buitenland. Op dat moment was het aandeel in het buitenland wonende klanten in de AOW en de Anw al tot boven de vijf procent opgelopen. Waar het aandeel Anw’ers in het buitenland zich de laatste jaren lijkt te stabiliseren rond de zeven procent, stijgt het aandeel AOW’ers in het buitenland nog steeds door. Eind 2006 betreft het ruim negen procent van de AOW’ers. De ontwikkelingen in de kinderbijslag zijn heel anders. Tot 1995 was het aandeel van kinderen in het buitenland redelijk stabiel rond de drie procent. Vanaf dat moment is de kinderbijslag voor kinderen van achttien jaar en ouder afgeschaft. Daarin bevindt zich de grootste groep in het buitenland wonende kinderen. Dat maakt dat het totaal aantal kinderen dat in het buitenland woont is afgenomen van 106.000 in 1991 tot 33.000 op het dieptepunt in 2002. Sindsdien is het aantal kinderbijslagkinderen in het buitenland weer toegenomen tot 38.500 in 2006, 1,1% van het totaal. Figuur 6 laat de verdeling van AOW’ers in het buitenland naar woonland zien vanaf 1970. Figuur 6 AOW'ers in het buitenland naar woonland 1970-2006
7
100%
80%
60%
40%
20%
0% 1970
België
Spanje
Duitsland
VS
Turkije
Australië
Marokko
Gr.-Brittannië
Frankrijk
Overig
1975
1980
1985
1990
Canada
1995
2000
2005
Bron: SVB Tot 1995 woonde meer dan de helft van de buitenlandse AOW-klanten in België of Duitsland. Tot 1978 was dit zelfs meer dan drie kwart. Het gaat hierbij voor een belangrijk deel om voormalige grensarbeiders. Zij werkten in Nederland en bouwden daarmee recht op AOW op. Het aandeel van in Spanje woonachtige AOW’ers is in de loop der jaren sterk toegenomen. Ging het in 1980 nog om minder dan drie procent van de buitenlandse klanten, in 2006 was dat vijftien procent. Dat is een groter aandeel dan in Duitsland. Ook het aandeel van de andere onderscheiden landen is in de loop van de jaren toegenomen. Dat geldt in mindere mate voor de traditionele emigratielanden Verenigde Staten, Canada en Australië, maar vooral voor Turkije en Marokko. Bij de laatste landen gaat het om geremigreerde arbeidsmigranten. Figuur 7 schetst een vergelijkbaar beeld van in het buitenland wonende Anw’ers. In de figuur zijn wat minder landen onderscheiden dan in de verdeling van de AOW, vanwege het veel kleinere aantal. Figuur 7 Anw'ers in het buitenland naar woonland 1970-2006
8
100%
80%
60%
40%
20%
0% 1970
België
Spanje
Duitsland
Turkije
M arokko
Groot-Brittannië
Frankrijk
Overig
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
Bron: SVB De verdeling naar woonlanden vertoont een beeld dat sterk met die van de AOW overeenkomt. Ook bij de in het buitenland woonachtige Anw’ers woont in de eerste decennia het merendeel in België of Duitsland en is het aandeel van Spanje sterk gestegen in de loop der jaren. Belangrijkste verschil is gelegen in het veel grotere aandeel Turkse en Marokkaanse Anw’ers. In figuur 8 is de verdeling van in het buitenland wonende kinderbijslagkinderen naar woonland opgenomen. Dit laat een heel ander beeld zien dan bij de AOW en de Anw. Figuur 8 Kinderbijslagkinderen in het buitenland naar woonland
9
100%
Overig Frankrijk Gr.-Brittannië
80%
Polen M arokko 60%
Turkije VS Duitsland
40%
Spanje België 20%
0%
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
Bron: SVB Vanaf 1991 woont het grootste aandeel kinderen in Turkije of Marokko. Vanaf 2000 neemt dit aandeel af. Dan nemen de aandelen van België en Duitsland toe. De toetreding van Polen tot de EU in 2004 heeft ertoe geleid dat in 2006 al drie procent van de kinderbijslagkinderen in Polen woont. De aandelen van de overige landen zijn vrij constant door de jaren heen. Behalve het woonland is het interessant om te kijken wat het geboorteland is van AOW’ers en Anw’ers. Hoeveel in het buitenland wonende klanten komen oorspronkelijk uit Nederland of wonen (weer) in hun geboorteland? Figuren 9 en 10 geven antwoord op deze vraag voor de AOW- en Anw in 2006. Voor Nederland geldt dat 17 procent van de AOW’ers en 23 procent van de Anw’ers buiten Nederland is geboren. Figuur 9 AOW’ers naar woonland en geboorteland ultimo 2006 België Duitsland Spanje Frankrijk Groot-Brittanië Overig EU USA Canada Australië Overig westers Ned.Ant/Aruba/Sur.
Geboren in NL
Marokko
Geb. in woonland
Turkije Overig niet-westers
Elders geboren 10 0
10000
20000
30000
40000
50000
Bron: SVB De helft van alle in het buitenland wonende AOW’ers is in het huidige woonland geboren. Ruim dertig procent zag in Nederland het levenslicht. Voor de landen met de meeste AOW’ers geldt dat het merendeel van de AOW’ers daar geboren is. Dat geldt ook voor Spanje, waarvan het beeld bestaat dat daar zoveel Nederlandse gepensioneerden wonen, de zogenaamde pensionado’s. In Frankrijk en zelfs in Groot-Brittanië wonen meer in Nederland geboren AOW’ers. Opvallend is het grote aandeel elders geboren AOW’ers in de Verenigde Staten. Het gaat daarbij voor het grootste deel om personen die in Nederlands Indië zijn geboren. Figuur 10 Anw'ers naar woonland en geboorteland ultimo 2006 België Duitsland Spanje Frankrijk Groot-Brittanië Overig EU Overig westers Ned.Ant/Aruba/Sur.
Geboren in NL
Marokko
Geb. in woonland Elders geboren
Turkije Overig niet-westers 0
500
1000
1500
2000
Bron: SVB Van de in het buitenland wonende Anw’ers is twee derde in het woonland geboren. Van slechts dertien procent stond de wieg in Nederland. Het grootste deel daarvan woont in België of Duitsland.
5
Remigratiewet
Vanaf 1985 bestaat voor personen die afkomstig zijn uit een aantal geselecteerde landen de mogelijkheid om terug te keren naar het land van herkomst en daarbij een uitkering vanuit de remigratiewet te ontvangen. Deze wet is in 2000 uitgebreid. De uitkering kan samenvallen met een andere uitkering, bijvoorbeeld WAO of AOW. Als deze hoger is dan de remigratieuitkering dan vervalt deze laatste. We noemen dat een nihiluitkering. In figuur 11 is vanaf 1999 het verloop van het aantal remigranten weergegeven.
11
Figuur 11 Uitkeringen Remigratiewet 1999-2006 12000
REM (incl. nihil) REM (excl. nihil)
10000
8000
6000
4000
2000
0 1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Bron: SVB Opvallend is dat het totaal aantal klanten in de Remigratiewet is toegenomen, maar dat de groei alleen in het aantal nihiluitkeringen zit. Het aantal klanten dat daadwerkelijk een uitkering ontvangt ligt in de loop der jaren constant op circa 4.400. Het aantal remigranten met een nihiluitkering heeft inmiddels het aantal klanten met een daadwerkelijke uitkering overtroffen. Dat wordt veroorzaakt door de vergrijzing in de klanten van de remigratiewet. Een toenemend aantal ontvangt AOW. Dat is vaak meer dan hun remigratie-uitkering, waardoor deze vervalt. In figuur 12 is een uitsplitsing van de klanten van de remigratiewet (exclusief nihil) naar woonland opgenomen vanaf 1999. Figuur 12 Uitkeringen Remigratiewet (excl. nihil) 1999-2006 naar woonland
12
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%
Turkije
M arokko
ex-Joegoslavie
Spanje
Portugal
Chili
Overig
0% 1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Bron: SVB Meer dan de helft van de remigranten bestaat uit Turken en Marokkanen, in 1999 was dat zelfs 85 procent. Het aandeel van ex-Joegoslaven is in de loop van de jaren sterk toegenomen. Datzelfde geldt voor de overige landen, waarbij vooral het aantal remigranten in Suriname flink is toegenomen.
6
Conclusies
In de sociale zekerheid is in toenemende mate sprake van klanten met een internationaal karakter. Dat wordt veroorzaakt door de forse stijging in de migratie van burgers. Na de oorlog werd de emigratie gestimuleerd door de overheid. Dit zorgde tot begin jaren zestig voor grote aantallen emigranten naar de traditionele emigratielanden. De oprichting van de EEG zorgde vanaf begin jaren zestig voor een toenemende migratie tussen de lidstaten. Na de uitbreiding van de EU in 2004 kreeg dat nog een extra impuls. Vanaf begin jaren zestig zorgde de behoefte aan arbeidskrachten voor een toenemend aantal gastarbeiders van binnen en buiten de EEG. Een deel van hen keerde na verloop van tijd weer terug, maar een aanzienlijk deel bleef in Nederland wonen en zorgde door middel van gezinshereniging en gezinsvorming voor een blijvend hoge immigratie vanuit met name Turkije en Marokko. De laatste categorie die zorgt voor de toenemende migratie wordt gevormd door asielzoekers. Deze instroom is in de jaren negentig flink toegenomen, maar neemt de laatste jaren ook weer sterk af door aanscherping van het beleid. Door de opbouwsystematiek van de AOW is de internationale component in deze wet het sterkst. Een op de zes AOW’ers ontvangt een gekorte uitkering. Van de instroom in de eerste helft van 2007 is dat zelfs bijna een derde. Ruim de helft van de gekorte AOW’ers woont in het buitenland. Ook in Nederland heeft echter zeven procent van de AOW’ers een internationale component. Dat geldt ook voor de Anw. Bij de kinderbijslag is dat het dubbele.
13
Het totaal aantal in het buitenland wonende klanten van SVB, UWV en Belastingdienst tezamen bedraagt ultimo 2006 ruim 400.000 personen. Ruim zeventig procent daarvan betreft de volksverzekeringen: gerechtigden van AOW en Anw en kinderbijslagkinderen. De remigratiewet kent 4.400 klanten die een uitkering ontvangen en 5.300 klanten met een nihiluitkering. Bij de Belastingdienst gaat het om 90.000 personen in het buitenland met een inkomensrelatie in Nederland. Het UWV kent een gering aantal klanten in het buitenland. Het gaat daarbij vooral om arbeidsongeschikten. Bij de AOW en de Anw heeft de afgelopen decennia een zeer sterke groei van het aantal buitenlandse klanten plaatsgevonden. Ook de diversiteit van de woonlanden is sterk toegenomen. Het betreft bij de AOW voor de helft klanten die in hun geboorteland wonen. Bij de Anw is dat zelfs twee derde. Dat ondergraaft het bestaande beeld van de pensionado, de Nederlander die na zijn pensioen verhuist naar een land met een aangenaam klimaat. Zo is meer dan tachtig procent van de in Spanje wonende AOW’ers van Spaanse afkomst.
Literatuur Gjaltema, Taeke en Rob Broekman, Vijftig jaar bevolkingsprognoses: voorspelling van migratie, in: Maandstatistiek van de bevolking December 2001, CBS, p. 7-19. Jong, Andries de, Demografie van vijf niet-westerse herkomstgroepen vanaf 1972, in: Bevolkingstrends, 3e kwartaal 2003, CBS, p. 54-60. Nicolaas, Han, Nederland: van immigratie- naar emigratieland?, in: Bevolkingstrends, 2e kwartaal 2006, CBS, p.33-40. Sociaal Economische Raad, Advies emigratiebeleid, publicatienummer 12, 1985.
14