MI AZ EGTC? Az EGTC angol betűszó, a European Grouping of Territorial Co-operation (Európai Területi Együttműködési Csoportosulás) rövidítése. EGTC-k létrehozására az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa által 2006. július 5-én kihirdetett 1082/2006/EK-rendelet ad lehetőséget.
I.
ELŐZMÉNYEK
Az EGTC-jogszabály megalkotása egy több éves előkészítő folyamat eredménye. Létrehozásának két fő oka: az eurorégiók erősödése és az INTERREG-program szükségessé vált reformja.
1. Az eurorégiók erősödése Az első eurorégió 1958-ban alakult meg a német-holland határon. A 90-es években a hasonló együttműködések „reneszánsza” köszöntött be, mára több mint 150 eurorégió működik az Európai Unió területén. Az eurorégiók eredetileg csak a különböző határ menti térségek közötti laza szövetségek voltak, amelyek főként a kultúra, sport és egyéb intézményi együttműködés területére korlátozták tevékenységüket. A nyugat-európai eurorégiók egy idő után különböző kezdeményezésekkel álltak elő: pl. közösen szerettek volna kórházat fenntartani, tűzoltóságot működtetni, iskolát alapítani, tömegközlekedési rendszert kialakítani stb. Ehhez azonban nem volt meg a megfelelő jogszabályi háttér. Az eurorégiók egyre több feladatot vállaltak át a nemzeti szintű intézményektől, amelyhez szükség volt egy új jogi keretre: ez lett az EGTC.
2. Az INTERREG-program reformja Az INTERREG programot 1990-ben indította az Európai Gazdasági Közösség, bizonyos határon átívelő együttműködések támogatására. Az évek során fokozatosan tisztult a rendszer, és ma már stabilnak mondható, hogy a határon átívelő együttműködések egyrészt közvetlen határon átnyúló projekteket (pl. magyar–szlovák), másrészt Európa nagyrégióin belül ún. transznacionális projekteket (pl. magyar–osztrák–lengyel), valamint az Unió egész területén bárkivel interregionális projekteket (pl. finn–spanyol–görög–magyar) valósíthatnak meg a program támogatásával. Az Unióban a határon átnyúló együttműködés szerepe fokozatosan erősödött meg, amit jól le lehet mérni egyrészt azon, hogy a 2007–2013 közötti költségvetési ciklus idejére az európai területi együttműködés a másik két fő uniós fejlesztési prioritás (1. konvergencia = az elmaradott térségek felzárkóztatása; 2. versenyképesség = a fejlett régiók további fejlesztése) mellé emelkedett (korábban nem szerepelt külön prioritásként). Másrészt a program súlyát jelzi az is, hogy jelentősen megemelkedett az erre a célra fordítható összeg:
9 000
7 750
8 000
INTERREG I
7 000
INTERREG II millió euró
6 000
4 875
5 000
INTERREG III
4 000
ETE
2 613 3 000 2 000
1 082 1 000 0
Mint az ábrából leolvasható, 2007 és 2013 között már közel 8 milliárd eurót (kb. 2.061.500.000.000.- Ft-ot) fordít az Unió a határon átnyúló programokra (ETE). Az összeg 75 %-át közvetlen határon átnyúló projektekre nyújtják. A magyar határok mentén is jelentősen megnőtt a támogatás mértéke:
2004-2006 INTERREG IIIA
2007-2013 ETE OP-k
Jogi háttér
Keretösszeg
Hu-Sk-Ua
Hu-Sk
Strukturális Alap 216 millió euró
Hu-Sk-Ua
HU-SK-RO-Ua
ENPI
Hu-Ro-SCG
Hu-Ro
Strukturális Alap 263 millió euró
Hu-SRB
IPA
A-Hu
A-Hu
Strukturális Alap 97 millió euró
Slo-Hu-Hr
Slo-Hu
Strukturális Alap 36 millió euró
Hu-Hr
IPA
68 millió euró
164 millió euró
24 millió euró
2
A támogatás mértékének változása
300
millió euró
250 200 2000/2004-2006
150
2007-2013/2009
100 50 0
AU
SCG-RO
SK-UA
SL-HR
Az új kiírások komoly szigorításokat fognak tartalmazni a 2004–2006 közötti INTERREG IIIA programhoz képest. Ott gyakran előfordult, hogy pl. egy magyarországi beruházáshoz kerestek egy szlovák partnert, aki csak aláírta a partneri megállapodást, és a projektből semmiféleképpen nem részesült, vagy csak jelképesen. Ezeknek a projekteknek nem volt határon átívelő jellegük. A pályázók korábban nem kaptak állami támogatást, ezért próbálkoztak határon átnyúlónak eladni a kezdeményezést. Az ETEOP 2007 és 2013 között már csak olyan projekteket támogat, amelyek valóban „átmennek” a határon, ún. „közös projektek”. További szigorítás, hogy a pályázat megvalósulásáért mindkét országban (tehát a magyar és a szlovák oldalon is) ugyanannak a partnernek kell vállalnia a felelősséget (ún. „vezető partner” elve). Korábban előfordulhatott, hogy ha pl. a szlovák partner nem valósította meg a közös projektből ráeső részt, ezáltal az egész projekt dőlt össze, a magyar partnernek is vissza kellett fizetnie a támogatást, és 3 évre kizárhatták az EU-s forrásokra kiírt pályázatokból. A kártérítési igényt azonban csak nemzetközi fórumok előtt lehetett érvényesíteni, a nemzetközi jog szabályai szerint. Ahhoz, hogy egy magyarországi intézmény Szlovákiában is felelősséget vállalhasson egy projekt megvalósulásáért, jogképességgel kell rendelkeznie az adott országban. Erre szolgál az EGTC.
II.
AZ EGTC
Az EGTC ahhoz hasonló társulás, mint amilyenek Magyarországon a kistérségi társulások (de azokkal nem azonos forma). A 2002-ben osztrák vezetéssel elindított INTERACT-program folyamataiból arra lehet következtetni, hogy az eurorégiók fokozatosan át fogják adni a helyüket olyan EGTC-knek, amelyek nem csak kulturális, sport és egyéb intézményi együttműködésekre törekszenek, hanem saját intézményeket (kórházakat, mentőszolgálatokat, iskolákat, vállalkozásokat stb.) működtetnek, a két érintett tagállam határán keresztül. Várható, hogy már a 2014–2020 közötti
3
időszakban kiemelt prioritássá válik ezen EGTC-k támogatása az európai területi együttműködés célkitűzésen belül. Az EGTC jogi személy, a csoportosuláshoz való csatlakozás önkéntes. Tagjai lehetnek az Európai Unió tagállamai, regionális hatóságok, helyi hatóságok, közjogi intézmények, illetve a felsorolt szervezetek által alkotott társulások. A tagoknak legalább két EU-tagállam területén kell elhelyezkedniük. Nem uniós, ún. “harmadik állam” nem lehet az EGTC tagja, azonban regionális vagy helyi hatósága, közjogi intézménye (külön megállapodás, illetve megengedő nemzeti jogszabály megléte esetén) igen. Figyelemreméltó, hogy a csoportosulásnak képesnek kell lennie mind a Közösség által társfinanszírozott együttműködési programok (ERFA, Strukturális Alapok), mind a kizárólag tagállami vagy szubállami szinten kezdeményezett programok keretében az együttműködés menedzselésére, végrehajtására. Ezáltal lehetőség nyílik a résztvevők igényeinek megfelelő, és nem a közösségi források lehívhatósága által gerjesztett területi együttműködés kialakítására, másrészt a Közösség is lehetőséget nyer a közösségi pénzalapoktól független együttműködési programok monitoringjára. Fontos hangsúlyozni, hogy az EGTC mint közösségi eszköz a területi együttműködés mindhárom – határokon átnyúló (cross-border), transznacionális (transnational) és interregionális (interregional) – formája esetében alkalmazható, vagyis ilyen együttműködést megvalósító partnerek is életre hívhatják. A csoportosulásra a Rendelet, a csoportosulást létrehozó Egyezmény, a csoportosulás Alapszabálya, valamint (a rendelet rendelkezései által nem, vagy csak részben szabályozott kérdésekben) azon állam jogszabályai vonatkoznak, melyben a csoportosulás székhelye található. A tagoknak értesíteniük kell a csoportosulásban való részvétel szándékáról azt a tagállamot, melynek nemzeti joga alá tartoznak, valamint eljuttatják hozzá az Egyezmény tervezetét és az Alapszabály javaslatát. Az adott tagállam nemzeti jogára, közérdekére, vagy a közrendre való hivatkozással – megfelelő indoklás mellett – megakadályozhatja az EGTC-k megalakulását. Az EGTC-nek rendelkeznie kell Közgyűléssel és egy, a képviseletét ellátó igazgatóval, bár az Alapszabály más szervek felállításáról is rendelkezhet. A tagok képviseletét ellátó Közgyűlés kötelező léte fontos előrelépés, mivel számos eurorégió nem rendelkezik ezzel a szervvel. A csoportosulás a tagok által az Egyezményben ráruházott feladatokat látja el a Rendelet keretein belül. A feladatoknak elsősorban a gazdasági és társadalmi együttműködés megerősítését célzó területekre kell összpontosulniuk.
A magyar szabályozási rendszer Magyarországon a határ menti együttműködések kialakításában - köszönhetően az európai szintű önkormányzati törvénynek - kiemelkedő szerepet játszanak a helyi önkormányzatok. A velük szemben támasztott alapkövetelményeket uniós szinten a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája határozza meg, melynek rendelkezései beépültek a magyar Alkotmány szabályai közé. A szabályozás értelmében „a helyi önkormányzat szabadon társulhat más helyi önkormányzattal, érdekei képviselete és védelme céljából területi, valamint országos érdekképviseleti szervezetbe tömörülhet, feladat- és hatáskörében együttműködhet külföldi helyi önkormányzattal, beléphet nemzetközi önkormányzati szervezetekbe. A külföldi önkormányzattal való együttműködésről, nemzetközi önkormányzati szervezethez való csatlakozásról a képviselő-testület minősített többséggel dönt, mely döntés az Ötv. 10. § (1) bekezdés f) pontja értelmében a képviselő-testület át nem ruházható hatáskörébe tartozik”.
4
Magyarország egyike volt azon uniós országoknak, amelyek az Európai Unió EGTCrendeletének megalkotását követően, a kötelezően előírt tagállami szabályozást időben végrehajtotta, és ennek keretében létrehozta az európai területi együttműködési csoportosulásra vonatkozó, új jogintézményt meghonosító hazai jogszabályt. A Magyar Országgyűlés a kormány (azon belül is az önkormányzati és területfejlesztési miniszter) által, 2007. május 4-én benyújtott, törvényjavaslatot sürgősségi módon tárgyalta, majd 2007. június 25-én elfogadta. Az európai területi együttműködési csoportosulásról szóló 2007. évi XIXC. Törvény a Magyar Közlöny 91. számában jelent meg, és az uniós Rendelettel összhangban 2007 augusztus 1-jén lépett hatályba. Mivel a jogszabály az európai területi együttműködési csoportosulással egy, a magyar jogrendszerben eddig ismeretlen jogintézményt honosított meg, a törvényalkotók keretjogszabályt hoztak létre, melyet gazdasági és intézményi tekintetben - szándékaik szerint a jogalkalmazók töltenek meg majd tartalommal. Tartalmilag a magyar szabályozás alábbi néhány elemét érdemes kiemelni. A)
Területi, személyi hatály
A csoportosulások területi hatálya a magyarországi székhelyű csoportosulásokra és a külföldi székhelyű csoportosulásban a magyar jog szerinti tag részvételére vonatkozik. A személyi hatály a Rendeletet követi, mely személyi kör meghatározása a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. Törvény (Kbt.) által kijelölt ajánlatkérői kört fedi le. Érdemes megjegyezni, hogy miközben az együttműködésnek harmadik ország jogalanyai is tagjai lehetnek, maga a harmadik ország (mint állam) erre nem jogosult.
B)
Alapítás
A csoportosulás Egyezménnyel és Alapszabállyal együtt, önkéntesen hozható létre. A létrejövő szervezet tevékenysége sokrétű lehet, így például programvégrehajtóként managementszervezet (pl. Irányító Hatóság), projektvégrehajtóként ún. „vezető partner”, vagy kizárólag hazai források felhasználásával projekttársaság formában, illetve tartalommal működhet. Bármely tevékenységi formát is választják – figyelembe véve az önkormányzatokat érintő felelősségi rendszert – a csoportosulás magyar önkormányzati tagja csak korlátozott felelősséggel vehet részt az együttműködésben. Az alapítás esetén az alapszabály elkészítéséhez figyelembe kell venni az uniós Rendeletet, a magyar törvényt és az érintett államok által kötött egyezményeket. A létrejövő szervezet a Ptk. szerinti gazdálkodó szervezet (amely a jogi személyek között önállóan nem lesz nevesítve), egyúttal a csoportosulás közhasznú szervezetté is minősíthető. A szervezet bejegyzése a székhely szerinti tagállam joga alapján történik. Ez a nyilvántartásba vételi eljárás Magyarországon, nem peres eljárás keretében, egyelőre a Fővárosi Bíróság kizárólagos illetékességébe tartozik. Amennyiben a csoportosulások nagyobb számban jönnének létre, a bejegyzések nagy valószínűséggel megyei szintre kerülnek le (a bejegyzés természetesen ekkor is jogi képviselő útján történik). Bejegyzéskor a csoportosulások illetékmentességet élveznek, és a nyilvántartásba vétel napjától a csoportosulás jogi személynek számít. Érdemes megjegyezni, hogy míg a csoportosulások természetét illetően a Rendelet kifejezetten közjogias intézményben gondolkodott, addig a magyar szabályozás magánjogias természetű,
5
átszőve közjogias elemekkel (pl. kik vehetnek részt a csoportosulásban, ld. a Kbt. érintett személyi körét). A csoportosulás létrehozhat további szervezeteket is, melyeknél elsősorban arra kell figyelemmel lenni, hogy a felelősségi rendszer részletesen ki legyen dolgozva. Ebben az esetben a gyakorlat fogja megválaszolni, hogy a szervezet (leányvállalat, illetve fiókszervezet) a részes tagállamok, illetve harmadik tagállam területén milyen feltételekkel, milyen jellegű tevékenységet folytathat. A csoportosulás megalapítását követően a korábban működő eurorégiók ugyanazon szervezeti formában és tartalommal működhetnek tovább. Két eurorégiónak azonban csak akkor éri meg egymás mellett párhuzamosan dolgozni, ha mindezt alapos gazdasági elemzéssel támasztották alá. E tekintetben továbbgondolásra érdemes a két szervezet közös munkaszervezetének lehetősége, tevékenységük pénzügyi elkülönítése s mindezek kellő jogi megalapozása. A két szervezetben való gondolkodás azért is fontos, mert például egyes tevékenységeket korlátozott felelősségvállalású szervezetek nem végezhetnek, így amennyiben az egyik szervezet nem tud az adott projektekre pályázni, addig a másik szervezet nagy valószínűséggel megfelel majd a pályázati kiírás feltételeinek. C)
Gazdálkodás
A csoportosulás tagjai a vagyoni és tulajdoni viszonyokról egymás között állapodnak meg. A csoportosulás az Egyezményben meghatározott cél érdekében önállóan gazdálkodik, és Alapszabályban rögzített vállalkozási tevékenységet is végezhet. D)
Felügyelet, gazdálkodás
A csoportosulás, mint jogi személy felett a törvényességi felügyeletet az ügyész gyakorolja, míg a csoportosulás gazdálkodásának ellenőrzésére az Állami Számvevőszék jogosult. Közösségi források felhasználása esetén a felügyeletet a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (KEHI) végzi. A működést, illetve tevékenységet egyéb szervek (APEH, VPOP stb.) is végezheti. E)
Megszűnés, megszüntetés
Bár a csoportosulás több módon is megszűnhet, az mindegyikben közös, hogy csak jogutód nélkül szűnhet meg, végelszámolás formájában (kivéve a fizetésképtelenséget, amikor is csődeljárás következik). A jogutód nélküli megszűnés oka egyértelmű: a közösségi pénzek felhasználásának és az azokkal történő elszámolás biztonságának fokozása, a felelősség közös projektek kapcsán történő konkretizálása. Mégis felmerül a kérdés, hogy befolyásolhatja-e a mai magyar valóság a csoportosulás eszméjét. Sajnos a gyakorlat azt mutatja, hogy a végelszámolás, mint egyébként a tevékenységét befejező társaság törvényes megszüntető eszköze, manapság igen nagy százalékban a vagyonátmentéssel végződik. Csak bízni lehet abban, hogy a csoportosulás ellenőrzését végző szervek többrétűsége fentieknek elejét veheti, és persze egy csoportosulásról egyelőre nehezen képzelhető el, hogy nagy tartozásokat halmozna fel, és visszaélésekre építené jövőjét.
6
