Mensenhandel met het oog op economische uitbuiting: moderne slavernij in de 21 ste eeuw

Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar 2013 - 2014

Mensenhandel met het oog op economische uitbuiting: moderne slavernij in de 21ste eeuw

Masterproef van de opleiding ‘Master in de rechten’

Ingediend door

Céline Vandenberghe (00904015)

Promotor: Prof. Dr. Gert Vermeulen Commissaris: Prof. Dr. Brice Deruyver

Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar 2013 - 2014

Mensenhandel met het oog op economische uitbuiting: moderne slavernij in de 21ste eeuw Masterproef van de opleiding ‘Master in de rechten’ Ingediend door

Céline Vandenberghe (00904015)

Promotor: Prof. Dr. Gert Vermeulen Commissaris: Prof. Dr. Brice Deruyver

VOORWOORD Mijn oprechte dank gaat uit naar commissaris Wim Bontinck, dienstchef 'mensenhandel' van de Algemene directie gerechtelijke politie, die de tijd heeft vrij gemaakt om mij de nodige informatie over dit onderwerp te bezorgen.

Verder wil ik ook mijn promotor, Gert Vermeulen, bedanken voor de tips en de kans die hij mij gaf om op een zelfstandige manier dit onderwerp te benaderen.

Daarnaast wil ik ook mijn vriend en vrienden bedanken.

Mijn grootste dank gaat uit naar mijn ouders die mij de kans hebben gegeven om te studeren en me altijd en onvoorwaardelijk steunen in alles wat ik doe.

Céline Vandenberghe 15 mei 2014

LIJST GEHANTEERDE AFKORTINGEN CAO Collectieve Arbeidsovereenkomst CGKR Centrum voor Gelijkheid van Kansen en Racismebestrijding COL Omzendbrief van het College van Procureurs-generaal EHRM Europees Hof voor de Rechten van de Mens EVRM Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens EU Europese Unie IAMM Informatie- en Analysecentrum Mensensmokkel en Mensenhandel IAO/ILO Internationale Arbeidsorganisatie IOM International Organisation for Migration KB Koninklijk Besluit NGO Niet-Gouvernementele Organisatie OCMW Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn OM Openbaar Ministerie Sw. Strafwetboek UNODC United Nations Office on Drugs and Crime UNTOC United Nations Convention against Transnational Organised Crime UVRM Universele verklaring van de Rechten van de Mens VN Verenigde Naties

“Slavery is not a horror safely confined to the past; it continues to exist throughout the world, even in developed countries like France and the United States. Across the world slaves work and sweat and build and suffer. Slaves in Pakistan may have made the shoes you are wearing and the carpet you stand on. Slaves in the Caribbean may have put sugar in your kitchen and toys in the hands of your children. In India they may have sewn the shirt on your back and polished the ring on your finger. They are paid nothing.

Slaves touch your life indirectly as well. They made the bricks for the factory that made the TV you watch. In Brazil slaves made the charcoal that tempered the steel that made the springs in your car and the blade on your lawnmower. Slaves grew the rice that fed the woman that wove the lovely cloth you've put up as curtains. Your investment portfolio and your mutual fund pension own stock in companies using slave labor in the developing world. Slaves keep your costs low and returns on your investments high.” Kevin Bales

Inhoudsopgave Inleiding..................................................................................................................................... 1 1 2 3

Probleemstelling: Bestrijding van mensenhandel en economische uitbuiting ............... 1 Onderzoeksvraag ............................................................................................................ 2 Mensenhandel met het oog op economische uitbuiting: een moderne vorm van slavernij .......................................................................................................................... 3

Hoofdstuk 1: Kennismaking met het fenomeen, het begin van elk goed beleid. ................ 8 1 2 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 4 5 6 7

Ratio ............................................................................................................................... 9 Mensenhandel in cijfers ................................................................................................ 10 Oorzaken....................................................................................................................... 14 Algemeen: dieperliggende ‘grondoorzaken’ ................................................................ 14 De negatieve impact van de globalisering .................................................................... 15 Vraag en aanbod: wederzijdse stimulering................................................................... 16 Repressief migratiebeleid met een ‘nultolerantie’ ........................................................ 18 ‘Succesvolle’ migratie .................................................................................................. 19 Het slachtoffer .............................................................................................................. 20 De dader........................................................................................................................ 21 De omstandigheden ...................................................................................................... 22 Conclusie ...................................................................................................................... 22

Hoofdstuk 2: Het wettelijk kader ......................................................................................... 23 1 1.1 1.2

1.3 2 2.1 2.1.1 2.1.2 2.2 2.2.1

2.2.2 2.3 2.4 3 3.1 3.2 3.3 3.3.1

Internationaal ................................................................................................................ 25 Een kort historisch overzicht van de ontwikkeling van de regelgeving ....................... 25 Protocol van 15 november 2000 inzake de preventie, onderdrukking en bestraffing van de handel in mensen, in het bijzonder vrouwen en kinderen, ter aanvulling van het VN Verdrag tegen transnationale georganiseerde misdaad ................................................ 26 Raad van Europa........................................................................................................... 32 Europees ....................................................................................................................... 33 Een aantal interessante voorlopers van het echt wetgevend kader ............................... 34 Colombo Svevo Report en de daaropvolgende Resolutie ............................................ 34 Voorstel voor een Kaderbesluit van de Raad inzake de bestrijding van mensenhandel .. ...................................................................................................................................... 36 Ontwikkeling van een formeel wetgevend kader in de strijd tegen mensenhandel op Europees niveau ............................................................................................................ 37 Het Kaderbesluit van de Raad inzake bestrijding van mensenhandel van 19 juli 2002 en het EU-plan inzake de beste praktijken, normen en procedures bij de voorkoming en bestrijding van mensenhandel .................................................................................. 37 De Richtlijn van 5 april 2011 inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van de slachtoffers daarvan ........................................................... 38 Andere instrumenten .................................................................................................... 41 Mensenhandel met het oog op economische uitbuiting ............................................... 42 Belgisch ........................................................................................................................ 43 Parlementair onderzoek naar een structureel beleid met het oog op de bestraffing en uitroeiing van de mensenhandel - Commissie Mensenhandel 1993 -1994 .................. 44 Wet van 13 april 1995 houdende bepalingen tot bestrijding van de mensenhandel en van de kinderpornografie .............................................................................................. 45 De wet van 10 augustus 2005 ....................................................................................... 47 De Belgische wetgever die het net even anders moest doen ........................................ 48

3.4

De wet van 29 april 2013 tot wijziging van artikel 433quinquies van het Strafwetboek met het oog op het verduidelijken en het uitbreiden van de definitie van mensenhandel ...................................................................................................................................... 54 3.4.1 De vernieuwde definitie van mensenhandel met het oog op economische uitbuiting.. 56 3.4.2 Een kritische reflectie van de Belgische wet: wordt de Belgische wet niet te ruim? ... 59 4 Conclusie ...................................................................................................................... 60 Hoofdstuk 3: Een goede begripsbepaling, een essentiële vereiste voor een goed beleid. . 62 1 2 2.1 2.2 2.3 2.4 3

Mensenhandel - mensensmokkel .................................................................................. 62 Slavernij – Mensenhandel – Gedwongen arbeid – Arbeidsuitbuiting .......................... 64 Slavernij ........................................................................................................................ 64 Mensenhandel ............................................................................................................... 65 Gedwongen arbeid ........................................................................................................ 66 Arbeidsuitbuiting .......................................................................................................... 71 Conclusie ...................................................................................................................... 72

Hoofdstuk 3: De keerzijde van het vrij verkeer in de Europese Unie: sociale dumping en economische uitbuiting. ......................................................................................................... 73 1 2 2.1 2.1.1 2.1.2 2.2 2.2.1 2.2.2 3 3.1 3.2 3.3 3.4 4 4.1 4.2 4.3 4.4 5 6 7 8 9 10

Het begrip sociale dumping: misbruik van het Europees principe van vrij verkeer van dienstverlening ............................................................................................................. 74 Arbeidsmigratiemogelijkheden die het vrij verkeer biedt ............................................ 77 Detachering van werknemers ...................................................................................... 77 Algemeen ...................................................................................................................... 77 Detacheringsfraude ....................................................................................................... 79 Detachering van zelfstandigen ..................................................................................... 80 Algemeen ...................................................................................................................... 80 Schijnzelfstandigheid ................................................................................................... 82 Belgische initiatieven in de strijd tegen sociale dumping en fraude ............................ 82 Weerlegbaar vermoeden ............................................................................................... 83 Misbruik van de Europese aanwijzingsregels .............................................................. 83 Administratieve geldboete bij aansluiting zonder beroepsactiviteit ............................. 84 De voorafgaandelijke meldingsplicht (limosa-melding) voor gedetacheerde werknemers én zelfstandigen........................................................................................ 84 Belemmering door de EU van de strijd tegen sociale dumping? ................................. 86 Het arrest Santos Palhota .............................................................................................. 86 Veroordeling HvJ 19 december 2012 ........................................................................... 87 Nieuwe ingebrekestelling door de Commissie ............................................................. 89 Voorstel Richtlijn betreffende de handhaving van de terbeschikkingstelling van werknemers................................................................................................................... 90 Probleem van de huidige regeling inzake detachering ................................................. 92 Nood aan een Europese sociale inspectiedienst ........................................................... 94 Nood aan een volledig geharmoniseerd Europa ........................................................... 95 Good Practises van België in de strijd tegen sociale dumping en economische uitbuiting....................................................................................................................... 95 Bad practices ................................................................................................................ 98 CONCLUSIE ................................................................................................................ 99

Hoofdstuk 4: Werken beperkingen op arbeidsmigratie mensenhandel in de hand? ..... 100 1 2 3

De economische migratie ........................................................................................... 100 Regels inzake onwettig verblijvende vreemdelingen ................................................. 101 Positieve impact einde overgangsmaatregelen voor Bulgarije en Roemenië? ........... 101

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 4

Algemeen .................................................................................................................... 101 Overgangsmaatregelen: wat houdt dit in? .................................................................. 102 Gevolgen..................................................................................................................... 103 Enkele opmerkelijke cijfers van het RSVZ ................................................................ 104 Misbruiken .................................................................................................................. 105 Einde van de beperkingen, einde van misbruiken? .................................................... 106 CONCLUSIE .............................................................................................................. 107

Hoofdstuk 5: Toelichting bij het huidig beschikbare wetgevend kader inzake de criminalisering van de vraagzijde van mensenhandel ...................................................... 108 1 1.1 1.1.1 1.1.2 1.2 1.2.1 1.2.2

1.2.3 1.2.4 1.2.5 1.2.6

Het wetgevend kader voor een strafbaarstelling van ‘gebruikers’ is voorhanden...... 110 Europees en internationaal ......................................................................................... 110 Mensenhandelverdrag................................................................................................. 111 EU-richtlijn ................................................................................................................. 112 Het Belgisch wetgevend kader: een geleidelijke criminalisering van de vraag, een stap in de goede richting .................................................................................................... 112 De financiële medeverantwoordelijkheid van de opdrachtgevers .............................. 112 Wetsvoorstel van 16 maart 2000 betreffende de bestrijding van het zwartwerk, tot invoering van een financiële hoofdelijkheid tussen de opdrachtgevers en de aannemers of onderaannemers ...................................................................................................... 113 Voorstel van resolutie over de strijd tegen mensenhandel 29 januari 2009 ............... 114 De programmawet (I) van 24 februari 2012 ............................................................... 115 De wet tot vaststelling van sancties en maatregelen voor werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen. ............................................................... 117 Op naar de strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen voor het ‘wetens en willens’ gebruik maken van de diensten van een slachtoffer van economische uitbuiting? ................................................................................................................... 120

Hoofdstuk 6: Nood aan een integrale aanpak van mensenhandel met het oog op economische uitbuiting binnen de EU ................................................................................ 122 1 2 2.1

Inleiding ...................................................................................................................... 122 Preventie ..................................................................................................................... 125 Belang van opleiding van iedereen die mogelijk in contact kan komen met slachtoffers .................................................................................................................................... 125 2.2 Bewustmaking ............................................................................................................ 127 2.3 Een afgestemd migratiebeleid .................................................................................... 127 2.4 Belang samenwerking landen van herkomst en derdelanden ..................................... 128 2.5 Data-verzameling ....................................................................................................... 128 3 Opsporing en vervolging ............................................................................................ 128 3.1 Belang van bewijsmateriaal ........................................................................................ 129 3.2 Algemene gemeenschappelijke indicatoren ............................................................... 129 3.3 Internationale strafrechtelijke samenwerking: Joint Investigation Teams ................. 130 3.4 Verbindingsofficieren ................................................................................................. 130 3.5 Fiscaal en financiele aanpak ....................................................................................... 130 4 Partnerschap ............................................................................................................... 133 4.1 De privésector ............................................................................................................. 133 4.2 Vakbonden en werknemersorganisaties ..................................................................... 134 4.3 De belangrijke rol van NGO’s .................................................................................... 134 4.4 De rol van ondernemingen: mensenhandel voorkomen door verantwoord sociaal ondernemerschap - het concept ‘ethisch ondernemen’............................................... 137 4.4.1 Athens Ethical Principles opgesteld 23 januari 2006 te Athene................................. 139

4.4.2 UN Guiding Principles on Business and Human Rights. ........................................... 140 4.4.3 Preventiegids .............................................................................................................. 140 5 De pioniersrol van België ........................................................................................... 141 6 Good practices in België ............................................................................................ 142 7 Aanbevelingen specifiek voor België ......................................................................... 146 8 Conclusie .................................................................................................................... 150 SLOTBESCHOUWINGEN ................................................................................................... 151 Bibliografie ............................................................................................................................ 153

Inleiding 1

Probleemstelling: Bestrijding van mensenhandel en economische uitbuiting

Mensenhandel met het oog op economische uitbuiting kan niet zomaar van de ene dag op de andere opgelost worden. Het vertoont raakvlakken met verschillende rechtstakken en heeft een grote impact op de economie zoals ze vandaag de dag functioneert. Goedkope arbeid komt vaak diegene ten goede die de meeste macht in handen hebben en alle ‘trukken van de foor” kennen om met hun duistere zaakjes weg te komen.

Economische uitbuiting is ook meer dan alleen een probleem van mensenhandel. Denken we maar aan de sociale dumping, misbruiken van het vrij verkeer binnen de EU, sociale fraude, witwassen, …. Ook hieraan moet de nodige aandacht besteed worden omdat de bestrijding van al deze afzonderlijke elementen al een grote rol zou kunnen spelen bij de strijd tegen economische uitbuiting.

Mensenhandel met het oog op economische uitbuiting was tot enkele jaren geleden, en is soms zelfs nu nog, een onbekend en ook onbemind aspect van het fenomeen mensenhandel.

De Nederlandse Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen merkt hierover het volgende op wat betreft de situatie in Nederland: Ondanks de toenemende alertheid is in 2012 een teleurstellend aantal zaken van uitbuiting buiten de seksindustrie voor de rechter in eerste aanleg gekomen. Voorts wordt in het Nationaal Dreigingsbeeld 2012 uitbuiting in andere sectoren dan de prostitutie nog steeds als ‘witte vlek’ gekwalificeerd, hetgeen betekent dat – net als in 2008 – ook nu te weinig informatie beschikbaar is om de gevolgen van het verschijnsel voor de Nederlandse samenleving in te schatten. Hoewel dus enerzijds meer zicht lijkt te komen op de verschillende verschijningsvormen waarin uitbuiting zich voordoet, lijkt anderzijds sprake van stagnatie in het erkennen en effectief berechten daarvan. Het is te hopen dat de kwalificatie als ‘witte vlek’ voor politieke besluitvormers geen reden is uitbuiting buiten de seksindustrie minder hoog op de agenda te zetten.1

1

Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Negende rapportage mensenhandel van de Nationaal rapporteur, 2013, 20.

1

2

Onderzoeksvraag

Specifiek ga ik na hoe men mensenhandel met het oog op economische uitbuiting, efficiënter kan aanpakken. In alle verdragen, protocollen, omzendbrieven, … wordt wel ergens melding gemaakt van de nood tot het terugdringen van de maatschappelijke vraag die bepaalde vormen van mensenhandel veroorzaakt. Kan op Europees niveau een coherente en doeltreffende aanpak van sociale dumping en fraude bijvoorbeeld een rol spelen in de strijd tegen mensenhandel en het terugdringen van de vraag naar goedkope arbeid?

2

3

Mensenhandel met het oog op economische uitbuiting: een moderne vorm van slavernij

“Iedereen weet natuurlijk wat slavernij is. Daarover hebben we gelezen in talloze geschiedenisboeken en we hebben er documentaires en films over gezien. Slavernij is afschuwelijk. Slavernij is onmenselijk. Slavernij bestaat niet meer. Maar dat laatste klopt niet. In alle delen van de wereld is slavernij juist springlevend. Het is zelfs zo dat er tegenwoordig meer slaven zijn dan ooit tevoren.”2

De wereldwijde afschaffing van slavernij is er niet van de ene dag op de andere gekomen. In 1803 schafte Denemarken als eerste slavernij af en in 1981 schafte Mauritanië als laatste land slavernij formeel af. Sinds de Eerste Wereldoorlog heeft de internationale gemeenschap een tiental conventies en resoluties aangenomen, waaronder de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens uit 1948, waarin slavernij en slavenhandel absoluut worden verboden en ten strengste veroordeeld.

Maar sinds het begin van de jaren negentig verspreidt mensenhandel zich sneller dan eender welke vorm van slavenhandel in de geschiedenis ooit en laat het de wapenhandel achter zich als de op één na winstgevendste bezigheid voor criminele organisaties. Het heeft misschien ondertussen zelfs ook al drugshandel achter zich gelaten. De reden hiervoor is simpel, drugs kan je maar eenmalig gebruiken, mensen en hun arbeid kan je blijvend gebruiken. De bedragen die er jaarlijks in omgaan zijn om van te duizelen. Moderne slavernij in de 21ste eeuw? Wanneer mensen het woord slavernij horen, denken ze dat het iets van vroeger is, van voor hun tijd toen mensen nog barbaars waren en de maatschappijen minder ontwikkeld. Wettelijk gezien mag slavernij dan wel afgeschaft zijn, deze theorie staat jammer genoeg nog mijlenver van de huidige realiteit. Een realiteit waar mensen vaak hun ogen voor sluiten, de andere kant op kijken of zich wentelen in hun onwetendheid omdat ze menen er zelf geen schuld aan te hebben. Niets is echter minder waar. Ergens zijn we allemaal schuldig want we hebben allemaal wel al minstens één keer in ons leven te maken gehad met mensenhandel.

2

E. B., SKINNER, Mensenhandel op klaarlichte dag, 2010, Cossee, Amsterdam, 397 p.

3

Zo kunnen de schoenen die je draagt, het vlees dat je dagelijks eet of het huis waarin je woont bij jou beland zijn dankzij de diensten van een slachtoffer van mensenhandel. Het bestrijden van mensenhandel en het bevrijden van de laatste ‘slaaf’ is de verantwoordelijkheid van iedereen want elk individu kan een rol spelen. Als is het maar door louter bij het kopen van een bepaald product misschien eens twee keer na te denken over wie dat product eigenlijk voor jou gemaakt heeft en in welke omstandigheden. Elke burger kan een rol spelen in de strijd tegen mensenhandel door het te erkennen alsook de slachtoffers ervan. “Mijn droom ziet er heel anders uit.” 3 Hristo komt uit een dorp vlakbij Plovdiv in Bulgarije. Er is weinig werk in de omgeving. Veel mensen trekken naar West-Europa om daar in de land- en tuinbouw te werken. Een man van een uitzendbureau vertelt hem dat hij wel wat kan regelen. Er is altijd hulp nodig bij de oogst en in West-Europa verdien je veel meer dan in Bulgarije. Hij kan naar Nederland gaan. Hristo mag in Nederland nog niet werken. Daar heeft hij een vergunning voor nodig of hij moet aantonen dat hij als zelfstandige werkt. De man van het uitzendbureau regelt alle papieren en hij vertrekt met tien andere mannen met de bus naar Nederland.

In Nederland geeft de man van het uitzendbureau alle papieren en het paspoort van Hristo aan de eigenaar van het bedrijf. Ze kunnen slapen in een caravan. Dat is niet gratis, maar de huur van de caravan wordt ingehouden op het salaris. Net als de kosten voor de verschillende verzekeringen. Hristo werkt nu in Nederland ruim twaalf uur per dag om de oogst binnen te halen. Als hij te laat begint of te lang pauze neemt om even te roken, dan krijgt hij een boete die wordt ingehouden op zijn salaris. Hij werkt alle dagen per week ongeacht de weersomstandigheden. Vaak wisselen ze van bedrijf. Boodschappen voor eten hoeft hij niet te doen. De eigenaar heeft ook een winkeltje waar alles gekocht kan worden. De prijzen zijn wel aan de hoge kant.

3

COMENSHA, “Mensenhandel in beeld”, http://mensenhandel.nl/.

4

“Dubai, slavenparadijs in de 21ste eeuw”4

Dubai staat bekend als het mekka van luxe, welvaart en wolkenkrabbers waar alles mogelijk is en ‘the sky the limit is”. Althans toch wat betreft die van de Emirati en Westerse expats5. Het verhaal van de honderdduizenden arbeidsmigranten, is een pak grimmiger en achter alle oppervlakkige pracht en praal van het ‘juweel van het Midden-Oosten’, zoals het door velen genoemd wordt, schuilt een duistere en minder ‘fabelachtige’ werkelijkheid. Formeel is de slavernij er in 1963 afgeschaft en is iedereen er ‘vrij’.

Veel van de grootschalige en prestigieuze bouwprojecten, zoals de Burj Khalifah, komen echter tot stand dankzij het werk van duizenden geïmmigreerde arbeiders uit vooral India en Pakistan, die vaak onder erbarmelijke omstandigheden moeten werken. “De arbeidsmigranten hebben vaak hoge schulden als ze in Dubai aankomen, door de visumen reiskosten die ze in hun thuisland aan louche arbeidsbureaus moeten betalen om te kunnen vertrekken. Die schuld moet terugverdiend worden, waardoor veel arbeiders zich gedwongen voelen om voor langere tijd in Dubai te blijven werken. Het feit dat hun paspoort voor enkele maanden wordt ingenomen door de werkgever als 'verzekering', draagt daar ook nog aan bij. 12 uur op een dag werken bij temperaturen van 40 graden Celsius met maar één vrije dag per week: de werkomstandigheden zijn zwaar. Daarnaast zijn de bouwterreinen vaak onveilig, en als er iets gebeurt, is er geen sociale zekerheid voorzien. Overnachten doen de arbeiders in barakken in een soort van kamp, omringd door bewaking. Daar slapen de mannen met 5 tot 6 personen op een kamer, en delen een badkamer met 40 tot 50 personen. Bovendien is het loon dat zij verdienen ook nog eens erg laag, 100-200 dollar per maand.”6

4

L. HOGERVORST, “Dubai, slavernijparadijs van de 21ste eeuw”, 24 mei 2013, www.dewereldmorgen.be/artikels/2013/05/24/dubai-slavernijparadijs-van-de-21ste-eeuw. Zie ook: www.independent.co.uk/voices/commentators/johann-hari/the-dark-side-of-dubai-1664368.html en een reportage van Ben Anderson, reporter van de BBC die deze schrijnende realiteit aankaart: www.vice.com/vicenews/the-slaves-of-dubai. 5 Dit is iemand die gedurende langere tijd in het buitenland verkeert, m.n. een werknemer die door een internationaal opererende organisatie in het buitenland is gestationeerd. 6 L., HOGERVORST, “Dubai, slavernijparadijs van de 21ste eeuw”, 24 mei 2013, www.dewereldmorgen.be/artikels/2013/05/24/dubai-slavernijparadijs-van-de-21ste-eeuw.

5

Wanneer je dergelijke getuigenissen leest en reportages zoals die van de BBC-reporter Ben Anderson bekijkt, vraag je je jezelf af hoe het kan dat dergelijke praktijken nog voorkomen. Dit is pure slavernij in mijn ogen. Ondanks de talrijke internationale conventies tegen de slavenhandel en ontelbare verdragen die slavernij verbieden, bestaat deze mensonterende praktijk die mensen tot objecten herleid, nog steeds en zullen we er niet binnenkort van verlost zijn. De wereldwijde afschaffing van mensenhandel, de moderne slavernij, moet dan ook een prioriteit blijven totdat die laatste “slaaf” is “bevrijd”. Omdat mensenhandel vaak een verborgen misdaad is, is het vooral erg belangrijk er bekendheid aan te geven, het verschijnsel in al zijn gedaanten te tonen zodat mensen inzien dat de bestrijding ervan, de verantwoordelijkheid is van iedereen. Om mensenhandel te bestrijden is er meer nodig dan een strenge handhaving van de wet. Is er nu een verschil tussen de ‘oude’ en ‘moderne’ vorm van slavernij? Mensen die mensenhandel als moderne vorm van slavernij ontkennen, vallen vaak terug op de volgende uitdrukking om te staven waarom er volgens hen geen slavernij meer is in de 21ste eeuw: “er zijn geen tralies of ketens, iedereen is vrij”. Grotendeels klopt dit maar men kan ook onvrij zijn zonder enige fysieke barrières.

a. Oude slavernij Slavernij bestaat al zo lang als de mensheid bestaat. Men werd vroeger slaaf omdat men een krijgsgevangene was, omdat men schulden af te betalen had, als straf of men werd verkocht door de ouders. Ze werden ingezet op het land, in het huishouden of ten dienste van de staat om openbare werken uit te voeren. Slavernij was onvrije arbeid, waarvan het resultaat geheel of gedeeltelijk moest worden afgestaan en waarbij de werker lijfelijk eigendom was van zijn meester.7 Zowel moreel als legaal werd het openlijk aanvaard. En dit is onmiddellijk het grootste verschil met de moderne ‘slavernij’.

b. Moderne slavernij ~ Mensenhandel Vandaag spreken we niet langer van ‘slavernij’ maar wel van ‘mensenhandel’, ‘economische uitbuiting’, ‘seksuele uitbuiting’ en ‘kinderarbeid’. Moderne slaven worden niet langer geketend of opgesloten, ze zitten met andere woorden niet meer letterlijk vast.

7

www.amnesty.nl/mensenrechten/encyclopedie/slavernij.

6

In plaats van letterlijk gevangen te zitten, kunnen ze nu figuurlijk geen kant op omdat ze gebonden zijn door een wurgcontract, omdat zijzelf of hun familie bedreigd worden, omdat ze de taal en het land waar ze terecht gekomen zijn niet kennen of omdat ze op andere manieren afhankelijk zijn van hun uitbuiter. Veel van de arbeiders die in Qatar bouwen aan de infrastructuur voor de Wereldbeker Voetbal van 2022 zitten bijvoorbeeld reddeloos in de val door de torenhoge schuld die zij hebben bij de onderaannemers die hen vanuit Nepal aanvoerden.8

Hebzucht en geldgewin blijven ook nu de belangrijkste drijfveren. Maar zowel moreel als wettelijk wordt het niet meer aanvaard en zijn er verschillende wetskrachtige akten die hier strenge straffen op stellen. Mensenhandel met het oog op economische uitbuiting is de moderne slavernij waar nog steeds te veel mensen het slachtoffer van worden en te weinig daders bestraft worden.

8

X, “Amnesty: Uitbuiting van buitenlandse werkkrachten in Qatar moet stoppen", 18 november 2013, www.demorgen.be/dm/nl/7136/WK-voetbal/article/detail/1742403/2013/11/18/Amnesty-Uitbuiting-vanbuitenlandse-werkkrachten-in-Qatar-moet-stoppen.dhtml.

7

Kennis is macht. Francis Bacon

Hoofdstuk 1: Kennismaking met het fenomeen, het begin van elk goed beleid. Mensenhandel wordt veroorzaakt door een diepgewortelde eigenheid van de mens en de maatschappij die altijd al bestaan heeft en waarschijnlijk altijd zal blijven bestaan, namelijk de kloof tussen arm en rijk. Mensen die het goed hebben en mensen die het niet goed hebben. Mensen die in hun basisbehoeftes en zelfs meer kunnen voorzien en mensen die hierin amper kunnen voorzien. Zolang dit niet opgelost wordt en er armoede blijft bestaan, zal er mensenhandel zijn. Dat staat onomstotelijk vast net zoals het voor iedereen duidelijk is dat dit niet iets is wat men zomaar kan oplossen. De kloof arm-rijk is nu eenmaal fundamenteel eigen aan de mensheid.

Meestal begint een verhaal over mensenhandel met de droom van het slachtoffer op een betere toekomst maar eindigt dit steevast in uitbuiting, misbruik en een ware nachtmerrie. Diep gewortelde sociale waarden en gebruiken helpen de zwakheden te creëren die slachtoffers van mensenhandel makkelijke doelwitten maken voor criminelen die schaamteloos misbruik maken van deze dromen op een beter leven.9 Het rekruteren en uitbuiten van een kwetsbaar persoon is relatief gemakkelijk en vaak moeilijk op te sporen. Er is bovendien een laag risico op betrapping.

Mensenhandel is het verhaal van vraag en aanbod, van macht en kwetsbaarheid en van arm en rijk. Het is het verhaal van de mensheid met al haar gebreken. De bestrijding ervan moet dan ook te allen tijde een prioriteit blijven zowel nationaal, Europees als internationaal tot het laatste slachtoffer bevrijdt wordt uit deze nachtmerrie.

9

UNODC, Global

report 2012 on trafficking in persons, december 2012, 15.

8

1

Ratio

Mensenhandel is een ernstig misdrijf en een grove schending van de mensenrechten. In zekere zin kan het dan ook beschouwd worden als een moderne vorm van slavernij.10 Het miskent de universele rechten van het individu11, meer bepaald het recht op leven, vrijheid, veiligheid en vooral op menselijke waardigheid. De bestrijding en aanpak van mensenhandel werd de laatste jaren dan ook een absolute prioriteit zowel op nationaal, Europees als internationaal niveau.

Over het onderwerp is er al heel wat inkt gevloeid net omdat het iets is die niet meer van deze tijd lijkt. Er zijn dan ook sinds een aantal jaren heel wat organisaties actief die zich inzetten voor de strijd tegen mensenhandel. Ze onderzoeken het fenomeen tot in de kern en zoeken in het milieu zelf slachtoffers zodat deze kunnen getuigen over de ‘praktijk’. Dergelijke getuigenissen bevatten heel wat nuttige informatie waar men anders niet over zou kunnen beschikken en helpen mee de talrijke problemen en gebrek aan oplossingen bloot te leggen. Zoals een Engelse schrijver12 het in de 18e eeuw formuleerde “Kennis van de wereld kan men alleen in de wereld verkrijgen, en niet in een studeerkamer”.

Echte kennis over mensenhandel kan men dus maar verkrijgen door te luisteren naar de slachtoffers want enkel zij weten wat zij hebben doorstaan, hoe hun uitbuiters opereren en waar de aanpak van mensenhandel tekort schiet. De jaarboeken en projecten van slachtofferorganisaties bevatten dan ook een schat aan informatie en spelen een grote rol bij de bewustwording en het onderzoek naar een adequate aanpak van het fenomeen.

Het werk en vooral de bevindingen van organisaties, zoals Payoké, Samilia, het Centrum voor Gelijkheid van Kansen en Racismebestrijding, vormen een cruciaal bestanddeel om een beleid uit te stippelen dat effectief zal zijn in de strijd tegen mensenhandel.

10

EUROPEAN COMMISSION, “Together against trafficking in human beings. Trafficking explained”., http://ec.europa.eu/anti-trafficking/section.action?sectionPath=Citizens%27+corner%2FTrafficking_Explained 11 Universele verklaring van de rechten van de mens, 10 december 1948. 12 Meer bepaald Lord Chesterfield, naast schrijver ook een staatsman (1694-1773).

9

Nu komen deze organisaties telkens tot de vaststelling dat het huidig gevoerd beleid niet volstaat.

Ze

benadrukken

het

belang

van

samenwerking,

informatie-uitwisseling,

bewustwording, effectieve bestraffing en tenslotte van het terugdringen van de vraag. Ze pleiten voor een integrale en geïntegreerde aanpak wat met het huidige beleid niet volledig gerealiseerd is.

Het lezen van de jaarverslagen van deze organisaties en van waargebeurde verhalen van slachtoffers van mensenhandel hebben mijn ogen geopend en de interesse opgewekt om over dit onderwerp te schrijven. De volgende besproken punten waren het begin van mijn kennis over economische uitbuiting en vormen dan ook de eerste schakel van deze thesis om zo te kunnen komen tot een adequate bestrijding van mensenhandel met het oog op economische uitbuiting.

2

Mensenhandel in cijfers

Het is moeilijk om te bepalen op welke schaal mensenhandel globaal precies voorkomt omwille van het hoofdzakelijk verborgen karakter van het misdrijf. Bovendien kunnen nationale rapporteringen zelden met elkaar vergeleken worden door een verschillende definiëring of een gebrek aan aangepaste rapportering van het fenomeen.13 De Europese Commissie en de EU erkennen al geruime tijd de nood aan het ontwikkelen van vergelijkbare en betrouwbare statistieken over het misdrijf mensenhandel en de strafrechtelijke aanpak ervan. Mensenhandel kan maar effectief bestreden worden, wanneer men alle aspecten van het misdrijf kent. Dit verklaart waarom een gezamenlijke data-verzameling van het grootste belang is. Dit vormt immers de basis voor de ontwikkeling van een adequaat beleid.

Mensenhandel komt overal ter wereld voor en heeft een invloed op bijna elk land als een herkomst-, transit- of bestemmingsland. Meestal is mensenhandel nationaal of regionaal maar het gebeurt ook dat ze internationaal14 is. Wat specifiek de Europese Unie betreft, is dit een bestemmingsregio voor slachtoffers van over de hele wereld.

13

EUROPEAN COMMISSION, “Together against trafficking in human beings. Trafficking explained”., http://ec.europa.eu/anti-trafficking/section.action?sectionPath=Citizens%27+corner%2FTrafficking_Explained 14 In dergelijk geval wordt men verplaatst van een continent naar een ander, bv. mensenhandel van Indiërs, Chinezen of Bolivianen naar Europa.

10

Mensenhandel naar de EU blijkt de laatste jaren sterk te zijn toegenomen, vooral via Rusland, Oekraïne en centraal en zuidoost Europa. Slachtoffers worden ook binnen de EU zelf gerekruteerd en verhandeld ofwel in het land zelf ofwel naar andere landen, binnen of buiten de EU.15 Eurostat en het Directoraat-Generaal Binnenlandse Zaken hebben op 15 april 2013 voor het eerst een verslag met statistische gegevens over mensenhandel op EU‑niveau gepubliceerd, dat betrekking heeft op de referentiejaren 2008, 2009 en 2010.16 Alle 28 EU‑ lidstaten, Noorwegen17 en Zwitserland18 hebben bijgedragen tot het verslag. Net zoals de kandidaat-lidstaten Ijsland, Servië, Turkije en Montenegro.

Hoewel dit al een hele stap vooruit is, blijft de verzameling van vergelijkbare en betrouwbare gegevens op Europees niveau een hele uitdaging en dient de kwaliteit van de dataverzameling naar de toekomst toe nog een heel stuk te verbeteren om te beantwoorden aan de praktijkcode voor Europese statistieken19. De cijfers moeten met de nodige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd omdat mensenhandel vooral een ‘verborgen’ misdrijf is waardoor slechts het topje van de ijsberg zichtbaar is voor het publieke oog.20 De geïdentificeerde en vermoedelijke slachtoffers21 -

De voornaamste informatiebron waardoor men slachtoffers op het spoor kwam: politie maar ook NGO’s, grenswachten, immigratiediensten, ...

-

Het totale aantal geïdentificeerde en vermoedelijke slachtoffers bedroeg 6 309 in 2008, 7 795 in 2009 en 9 528 in 2010. Dit betekent een toename van 18% over de drie referentiejaren.

-

De meeste geïdentificeerde en vermoedelijke slachtoffers over de drie referentiejaren werden verhandeld voor seksuele uitbuiting (62%) en zijn vrouwelijk (96%).

15

EUROPEAN COMMISSION, “Together against trafficking in human beings. Trafficking explained”., http://ec.europa.eu/anti-trafficking/section.action?sectionPath=Citizens%27+corner%2FTrafficking_Explained. 16 EUROPEAN COMMISSION, The statistical report on trafficking in human beings, 15 april 2013, Luxembourg, 94p. 17 Als lid van de Europees Economische Ruimte. 18 Als lid van de Europese Vrijhandelsassociatie. 19 In mei 2005 heeft het Europees Statistisch Systeem een Praktijkcode aangenomen voor de Europese statistieken. De code omvat 15 algemene principes, die de garantie biedt voor een goede werking van het Europees Statistisch Systeem als geheel en voor de productie van betrouwbare statistieken van hoge kwaliteit. 20 EUROPEAN COMMISSION, The statistical report on trafficking in human beings, 15 april 2013, Luxembourg, 94p. 21 EUROPESE COMMISSIE, persbericht: “Mensenhandel: meer slachtoffers in de EU, lidstaten reageren traag”, 15 april 2013, te raadplegen op: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-322_nl.htm.

11

Mensenhandel voor dwangarbeid (25%) staat op de tweede plaats, gevolgd door andere vormen van mensenhandel die veel minder voorkomen, zoals het wegnemen van organen, criminele activiteiten of het verhandelen van kinderen (14%). Mensenhandel voor dwangarbeid daalde (van 28% naar 23%) en de slachtoffers zijn voornamelijk mannelijk (77%). Mensenhandel voor seksuele uitbuiting neemt jaarlijks gestaag toe.

-

De meeste geïdentificeerde en vermoedelijke slachtoffers over de drie referentiejaren zijn afkomstig uit EU‑lidstaten (61%), gevolgd door Afrika (14%), Azië (6%) en Latijns‑Amerika (5%). Het aantal slachtoffers uit niet-EU-landen nam toe.

-

De meeste slachtoffers die in EU‑lidstaten zijn geïdentificeerd, zijn Roemeense en Bulgaarse onderdanen.

-

De meeste slachtoffers die geen EU‑onderdanen zijn, komen uit Nigeria en China.

-

Het aantal verblijfsvergunningen voor slachtoffers van mensenhandel die afkomstig zijn van buiten de EU, is gestegen van 703 in 2008 tot 1 196 in 2010.

Mensenhandelaars22 -

Het totale aantal van mensenhandel verdachte personen in EU‑lidstaten daalde tussen 2008 en 2010 met ongeveer 17% en ongeveer 45% van hen was EU-onderdaan (voornamelijk Bulgaren en Roemenen maar ook Fransen en Duitsers).

-

75% van de van mensenhandel verdachte personen zijn mannen.

-

Over de drie referentiejaren waren de activiteiten van ongeveer 84% van de van mensenhandel verdachte personen gericht op seksuele uitbuiting.

22

EUROPESE COMMISSIE, persbericht: “Mensenhandel: meer slachtoffers in de EU, lidstaten reageren traag”, 15 april 2013, te raadplegen op: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-322_nl.htm.

12

-

Het totale aantal veroordelingen voor mensenhandel daalde tussen 2008 en 2010 met 13%.

Cecilia Malmström, Eurocommissaris voor Binnenlandse Zaken, merkte op dat de stijging van het aantal slachtoffers van mensenhandel in 2010 deels te wijten was aan de Europese economische crisis die toen volop speelde. Ze zei dat men tekenen zag van criminele organisaties die hun ‘handel in mensen’ opdreven wanneer de vraag naar gedwongen arbeid toenam in de EU, parallel met de verergerende economische crisis.23 In tijden van economische crisis staat goedkoop produceren en consumeren centraal, stijgt de vraag naar goedkope arbeid en daar spelen mensenhandelaars handig op in door te zorgen voor het nodige aanbod. Maar ook in tijden waar het economisch heel goed gaat komt mensenhandel voor want uiteindelijk staat ‘zo goedkoop mogelijk voor zo weinig mogelijk’ altijd centraal in de economie.

De eerste Europese data-verzameling is een grote stap vooruit, volgens mij, omdat cijferkennis het begin van elk goed beleid is. Door de cijfers heeft men een min of meer volledig zicht op alle ‘gedaantes’ van het fenomeen mensenhandel en ziet men waar het vandaag de dag fout loopt.24 Door kennis van de voornaamste landen van slachtoffers én daders, kan men gaan samenwerken met deze landen, doelgerichter preventie voeren, in de landen zelf strengere controles voeren, …. Het door de EU gefinancierde project ‘Tools for the validation and utilisation of EU statistics on human trafficking’ (TRAFSTAT) van het International Victimology Institute Tilburg is veelbelovend om de bruikbaarheid van de door de Europese Commissie verzamelde data te toetsen. Een belangrijke vraag in

dit onderzoek is in hoeverre de Europese

mensenhandelstatistieken vergelijkbaar en bruikbaar zijn voor beleid op EU-niveau.25

23

EUROPESE COMMISSIE, Persbericht: “Mensenhandel: meer slachtoffers in de EU, lidstaten reageren traag”, 15 april 2013, te raadplegen op: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-322_nl.htm. 24 De verzameling van mensenhandelstatistieken door DGHome/Eurostat wordt opgevolgd voor de jaren 20112015. Hiermee wordt er gehoor gegeven aan het nieuwe vijfjarig EU-plan voor het meten van criminaliteit in de EU: Actieplan voor statistiek 2011-2015, COM (2011) 713 final, 18 januari 2012. 25 Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Mensenhandel. Negende rapportage van de nationaal rapporteur, Den Haag, 2013, 36. (p.362) Voor meer informatie over het project zie de website van de universiteit van Tilburg: www.tilburguniversity.edu/research/institutes-and-researchgroups/intervict/research/current/.

13

Het is echter onmogelijk om te zeggen of mensenhandel, in een bepaald land dan wel wereldwijd, toeneemt of afneemt. En zelfs wanneer er bijvoorbeeld meer slachtoffers geïdentificeerd worden, meer telefoontjes ontvangen worden op zogenaamde hulplijnen van NGO’s of meer mensenhandelaars worden veroordeeld, en men dus zou zeggen dat het fenomeen is toegenomen, kan dit ook betekenen dat er meer bewustzijn is, meer doeltreffende maatregelen, dat de bestrijding ervan overal hoog op de politie aandacht staat en dat de instellingen beter samenwerken om het fenomeen te voorkomen en tegen te gaan.26

Wat specifiek België betreft bleek bijvoorbeeld dat het aantal zaken van mensenhandel waarbij sprake is van seksuele uitbuiting (196), uitbuiting van bedelarij (12), uitbuiting door arbeid (183) en het opleggen van inbreuken te plegen (39) in 2013 op het hoogste peil in vijf jaar stond. Dat bleek uit het antwoord van Justitieminister Annemie Turtelboom op een vraag van N-VA-Kamerlid Theo Francken.27 Maar of het daarom nu meer voorkomt dan vorig jaar, kan niet met zekerheid gezegd worden.

3

Oorzaken

Mensenhandel is niet zomaar ontstaan. Bepaalde oorzaken leiden ertoe dat mensen slachtoffer van mensenhandel worden en dat anderen mensenhandelaar worden. Om mensenhandel efficiënt te bestrijden moet er dus ook een grote rol toegekend worden aan de bestrijding van de oorzaken ervan.

3.1 Algemeen: dieperliggende ‘grondoorzaken’ Mensenhandel wordt veroorzaakt door een veelheid aan factoren die voorkomen in alle fases van het mensenhandel-proces:

-

in landen van oorsprong: armoede of genderongelijkheid, werkloosheid en beperkte toegang tot middelen

-

in landen van bestemming: vraag naar goedkope arbeid of een repressief migratiebeleid

26

La Strada International, European Network Against Trafficking in Human Beings: Statistics, http://lastradainternational.org. 27 De Morgen, “Mensenhandel piekte in 2013”, 23 maart 2014.

14

-

gedurende het migratieproces: gebrek aan veilige of legale migratiemogelijkheden28

3.2 De negatieve impact van de globalisering De razendsnelle opmars en verspreiding van mensenhandel is onlosmakelijk verbonden met de recente globalisering van de economie en samenleving.29

Criminele organisaties verruimden hun activiteiten en maakten hierbij handig gebruik van de steeds grotere mogelijkheden die het wereldwijde vrij verkeer van kapitaal te bieden had. Er ontstonden ware offshore paradijzen voor het witwassen en beleggen van winsten uit criminele activiteiten waartegen staten niet of nauwelijks konden optreden.30

Binnen de Europese Unie geldt het principe van vrij verkeer ten volle: zowel wat betreft het kapitaal, diensten, personen als werknemers. Ook buiten de EU stellen de grenzen steeds minder voor als gevolg van de mondiale globalisering. Het reizen zelf is gemakkelijker en vooral goedkoper geworden en communicatie verloopt vlotter en sneller. Door moderne uitvindingen als televisie en internet kan men in armere landen met eigen ogen zien welke luxe en welvaart er in het Westen is en wordt men nog rapper verleid door de valse beloftes van rekruteerders.

De groei van mensenhandel is ook deels te danken aan de val van de Berlijnse muur en het communisme waardoor het Ijzeren Gordijn tussen Oost- en West-Europa werd opgeheven. Hierdoor verdwenen hinderlijke begrenzingen tussen Europa en Azië en lag de weg over land naar West-Europa open voor China.31

28

La Strada International, European Network Against Trafficking in Human Beings: About trafficking, http://lastradainternational.org 29 F., DE PAUW, Handel in mensen, Leuven, Davidsfonds, 2001, 158 p. 30 F., DE PAUW, Handel in mensen, Leuven, Davidsfonds, 2001, 158 p. 31 F., DE PAUW, Handel in mensen, Leuven, Davidsfonds, 2001, 158 p.

15

In een arrest van 7 januari 2010 beaamde het Hof dit: “The Court notes that trafficking in human beings as a global phenomenon has increased significantly in recent years. In Europe, its growth has been facilitated in part by the collapse of former Communist blocs.” 32

Tijdens

het

overgangsregime

vielen

in

de

zogenaamde

Oostbloklanden

de

controlemechanismen en beperkende regels weg. Misdaadgroepen floreerden met behulp van medeplichtigen uit politieke kringen en de zakenwereld en konden hun opbrengsten in de ‘legale’ economie investeren.33

Ook vergroot globalisering de kloof tussen arm en rijk en zal deze kloof enkel maar toenemen.34 Die kloof situeert zich zowel binnen landen als tussen landen. Wie in het armere deel van een land woont of in een globaal genomen arm land, zal sneller verleid kunnen worden door een mensenhandelaar om ergens anders een kans op meer welvaart en een beter leven te gaan zoeken.

3.3 Vraag en aanbod: wederzijdse stimulering Mensenhandel komt voornamelijk voor in sectoren die gekenmerkt worden door gebrekkige arbeidsrechten, zoals de seksindustrie, de bouw- en landbouwsector, maar ook in private huishoudens. Illegale migratie, en in het verlengde daarvan mensenhandel met het oog op economische uitbuiting van werkkrachten, neemt enkel maar toe.

Een Mexicaanse arbeider die illegaal de grens oversteekt naar de VS heeft het daar niet gemakkelijk maar wanneer hij daar illegaal tewerkgesteld wordt in de bouwsector bijvoorbeeld, verdient hij een stuk meer dan in Mexico.

Een Indonesische arbeider verdient in buurland Maleisië 5 dollar per dag terwijl hij in zijn eigen land maximum 1 dollar per dag kan verdienen.35

32

EHRM, 7 januari 2010, nr.. 25965/04, Rantsev t. Cyprus en Rusland, www.echr.coe.int, 44. Meer informatie over dit arrest: C., SENT, “Rantsev, een mensenrechtelijke benadering van mensenhandel”, 15 december 2010, www.humantrafficking.info/2010/12/15/rantsev-een-mensenrechtelijke-benadering-van-mensenhandel/. 33 F., DE PAUW, Handel in mensen, Leuven, Davidsfonds, 2001, 158 p. 34 Wat België betreft neemt deze kloof echter wel gestaag af. Zie: www.tijd.be/nieuws/politiek_economie_belgie/Kloof_tussen_arm_en_rijk_neemt_af.9479718-3136.art?ckc=1. 35 F., DE PAUW, Handel in mensen, Leuven, Davidsfonds, 2001, 158 p.

16

Om vijf keer meer dan in eigen land te kunnen verdienen, loont het met andere woorden wel al eens de moeite om de gok te wagen en rekruteers op hun woord te geloven. Dit geldt ook voor arbeiders uit de Oostbloklanden (Roemenië, Bulgarije, Polen, …) die in West-Europa hun geluk komen beproeven. Naar onze normen werken zij voor een hongerloon, maar voor hen is dit nog steeds een pak meer dan ze in eigen land kunnen verdienen.

Er is dus een grote vraag van mensen die er veel voor over hebben om ergens anders hun geluk te gaan beproeven. Die vraag stimuleert dan weer het aanbod door de criminele organisaties die reeds beschikken over de vereiste internationale circuits gezien ze vaak een verleden hebben in de illegale wapen- of drugshandel. Hierdoor zijn ze goed geplaatst om het aanbod te organiseren. Naast wapens en drugs, leggen ze zich nu ook toe op het verhandelen van mensen die voor hen niet meer of minder zijn dan zeer winstgevende koopwaar.

Die handel biedt bovendien ook nog extra mogelijkheden zoals de productie van namaakartikelen of woeker wat het dader worden, enkel maar aantrekkelijker maakt.36

Zolang er mensen in armoede leven, zonder perspectief op een betere toekomst, maar met de mogelijkheden om de overtocht te maken naar het ‘rijke’ Westen, zullen ze blijven migreren. Zolang er grote inkomensverschillen blijven bestaan zullen mensen hun kans wagen om hun deel van de welvaart op te eisen.37 Zolang er een vraag is naar goedkope arbeid, zal er een aanbod zijn van mensen die hiertoe bereid zijn.

Het is echter belangrijk om op te merken dat mensenhandel niet enkel bestaat omdat er mensen kwetsbaar zijn voor uitbuitingssituaties maar nog meer doordat er mensen zijn die profiteren van deze uitbuitingen. Dit zijn natuurlijk vooreerst de mensenhandelaars zelf, maar ook de werkgevers die profiteren van de goedkope werkkrachten en de consumenten die profiteren van goedkope producten en diensten.

36

F., DE PAUW, Handel in mensen, Leuven, Davidsfonds, 2001, 158 p. F., PAUWELS en J., WETS, Arbeidsmigratie vanuit Oost-Europa. Polen, Roemenen en Bulgaren op de Belgische arbeidsmarkt, 2011, HIVA - K.U.Leuven, 20. 37

17

3.4 Repressief migratiebeleid met een ‘nultolerantie’

38

Dat er een link is tussen mensenhandel, het huidige migratiebeleid en de informalisering van de arbeidsmarkt valt niet te betwisten. De stijging van de economische ongelijkheid en groeiende economische onzekerheid alsook de gevolgen van politieke en gewapende conflicten, hebben geleid tot een stijging van arbeidsmigratiestromen en van informeel en onbeschermd werk waarbij de fundamentele arbeidsrechten niet gerespecteerd worden. Bovendien, heeft die stijgende informalisering en de concurrentie binnen de globale economie geleid tot meer flexibele arbeidsmarkten en vraag naar goedkope arbeid. Terwijl de lidstaten, de Europe Raad en de Commissie de nood aan gereguleerde internationale migratiekanalen voor (hoog) opgeleide arbeid erkennen39, blijven ze terughoudend om publiek hun afhankelijkheid van laagbetaalde en informele vormen van migratiearbeid te erkennen.

Men is het er algemeen over eens dat een beleid dat de nadruk legt op restrictieve immigratiecontroles en de kans op een reguliere migratie quasi onmogelijk maakt, een markt voor irreguliere migratie creëert, vaak als een ernstige vorm van georganiseerde misdaad, via mensenhandel en mensensmokkel.

Bovendien is ook vastgesteld dat restrictieve immigratie-wetgeving en de criminalisering van migratie (zonder papieren) een groot aantal migranten, en specifiek migrerende werknemers, kwetsbaar maakt voor uitbuiting en misbruik door rekruteerders, in het bijzonder mensenhandelaars, maar ook door werkgevers die actief zijn in de irreguliere markt en private huishoudens.40 Dit wordt niet enkel en alleen veroorzaakt door de grenzen van de legale migratiemogelijkheden, maar ook door een gebrek aan adequaat toezicht door de overheid op de naleving door werkgevers van de arbeidsrechten van migranten zonder papieren binnen deze irreguliere arbeidsmarkten.

38

La Strada International, European Network Against Trafficking in Human Beings. (Labour) Migration policies, http://lastradainternational.org.; F., PAUWELS en J., WETS, Arbeidsmigratie vanuit Oost-Europa. Polen, Roemenen en Bulgaren op de Belgische arbeidsmarkt, 2011, HIVA - K.U.Leuven, 19-20. 39 Meer informatie hierover: Press release database EU, Persbericht. Europese Commissie stelt regeling voor tijdelijke overplaatsing binnen een onderneming van hoogopgeleide werknemers uit derde landen voor, Brussel, 13 juli 2010, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-10-931_nl.htm. 40 La Strada International, European Network Against Trafficking in Human Beings. (Labour) Migration policies, http://lastradainternational.org.

18

Hoe meer maatregelen er komen om illegale migranten buiten te houden, hoe afhankelijker ze worden van mensensmokkelaars en mensenhandelaars. Er zijn dan ook verschillende aandachtspunten wat betreft de recente ontwikkelingen in het migratiebeleid van de EU, bijvoorbeeld overgangsmaatregelen voor werknemers uit de nieuwe EU-lidstaten(zie infra), die meer dan waarschijnlijk een negatieve impact hebben op de rechten van de slachtoffers van mensenhandel, of zelfs voorwaarden creëert waardoor personen makkelijker slachtoffer worden.41

Zoals bepaald tijdens de Europese Raad van Tampere in 1993 en herhaald in het Programma van Den Haag en Stockholm, moeten lidstaten een migratiebeleid voeren dat gebaseerd is op vraag en aanbod, inclusief de vraag naar ongeschoolde arbeid. Dit beleid moet genderspecifiek benaderd worden en duidelijk, coherent en allesomvattend zijn. Dit vereist wetgeving en administratieve regelingen die verzekeren dat de arbeidsmigratie gebeurt in het voordeel van zowel de migranten als de samenlevingen en regeringen.42

3.5 ‘Succesvolle’ migratie Ook de clandestiene migranten zelf zorgen voor een deel voor de bloei van de mensenhandel en bij uitbreiding mensensmokkel. Hoewel de meesten terecht komen in een situatie van uitbuiting en leven en werken als een ‘moderne’ slaaf, slagen er enkelen in om op te klimmen en fortuin te maken. Hun succes wordt dan het voorbeeld in hun land van herkomst en spoort vele van hun landgenoten aan om ook naar het Westen te trekken. Anderen durven niet toegeven dat zij in een ware nachtmerrie terecht gekomen zijn en dat ze met andere woorden zo goedgelovig waren. Wanneer ze terug gaan of contact hebben met familieleden of vrienden, verbloemen ze dan ook de uitbuitingssituatie waarin ze terecht gekomen waren en sporen ze zo op hun beurt ook weer anderen aan om te migreren.43

41

La Strada International, European Network Against Trafficking in Human Beings. (Labour) Migration policies, http://lastradainternational.org. 42 GRETA, Opinion of the Experts Group on Trafficking in Human Beings of the European Commission in connection with the conference “tackling human trafficking: policy and best practices in Europe” and its related documents, 11 oktober 2005, 3. 43 F., DE PAUW, Handel in mensen, Leuven, Davidsfonds, 2001, 158 p.

19

4

Het slachtoffer

Het stereotype van een slachtoffer van mensenhandel, is nog steeds dat van een jonge en vaak naïeve vrouw die gedwongen wordt tot prostitutie. Er kan echter niet veralgemeend worden noch een bepaald type persoon omschreven worden die naar alle waarschijnlijkheid een slachtoffer van mensenhandel zal worden. Bovendien worden niet enkel vrouwen slachtoffer en is mensenhandel niet beperkt tot de seksindustrie.44

Hoewel er geen echt betrouwbare cijfers voorhanden zijn over het aantal personen dat jaarlijks slachtoffer wordt van mensenhandel, is het mogelijk dat, in tegenstelling tot het gebruikelijke stereotype van mensenhandel als voornamelijk voorkomend in de seksindustrie, de meerderheid van het totale aantal slachtoffers wereldwijd eigenlijk voorkomt in andere sectoren zoals sweatshops en de bouwsector maar ook in

de transportsector,

pluimveebedrijven en carwashes.45 Daarnaast worden mensen ook nog verhandeld voor illegale activiteiten zoals bedelarij, zakkenrollen, drugshandel en cybercrime.

Slachtoffers van mensenhandel worden uitgebuit voor hun arbeid en hun rechten worden geschonden, gaande van een beperking van hun bewegingsvrijheid en het inhouden van loon, tot geweld en misbruik.

Hoewel mensenhandel wereldwijd erkend is als een ernstige schending van mensenrechten, is de bijstand voor de slachtoffers ervan nog steeds ontoereikend, wordt slechts een klein van deel van de slachtoffers geïdentificeerd, en nog een kleiner aantal beslist om uiteindelijk klacht neer te leggen.46

44

La Strada International, European Network Against Trafficking in Human Beings: Trafficking in Europe, http://lastradainternational.org. 45 La Strada International, European Network Against Trafficking in Human Beings: Trafficking in Europe, http://lastradainternational.org.; Daarnaast worden bijvoorbeeld ook zeelieden en vissers uitgebuit. Zie hierover een interessant rapport uit “the IOM and NEXUS Institute Human Trafficking Research Series”: R., Surtees, Trafficked at sea. The exploitation of Ukrainian seafarers and fishers, 2012, p.136. 46 La Strada International, European Network Against Trafficking in Human Beings: Trafficking in Europe, http://lastradainternational.org.

20

Commissaris Bontinck merkte op dat wat economische uitbuiting betreft men nooit een slachtoffer is vanaf het begin aan. Men wordt slachtoffer van mensenhandel. De mensenhandelaar tast de grenzen af van zijn slachtoffers waardoor zij, zonder dat ze het vaak zelf beseffen, steeds meer uitgebuit worden en langer werken tegen een lager loon. In het merendeel van de zaken is er ook geen sprake van de stereotype gedwongen verplaatsing en opsluiting van de slachtoffers van mensenhandel door hun mensenhandelaars.47

5

De dader

Er is geen bepaald profiel van wie nu mensenhandelaar wordt en wie niet. Mensenhandelaars zijn personen die bereid zijn om iemand anders uit te buiten om hier winst mee te maken. Vaak zijn de mensenhandelaars reeds bekenden voor hun slachtoffers of komen ze uit dezelfde regio. Ze winnen hun vertrouwen en dat van hun onmiddellijke omgeving (vrienden, familie, ….). Dit wordt ook wel het ‘grooming proces’ of de rekrutering genoemd. De mensenhandelaars bieden hun slachtoffers werk- of studiemogelijkheden, door te betalen voor het vervoer of het verblijf.48

Ze nemen vaak de identiteitspapieren en reisdocumenten af, soms op subtiele wijze, onder het mom van veilige bewaring en in het beste belang van het slachtoffer of omdat ze deze nodig hebben om de reis te regelen. Vaak gaat het om criminele organisaties maar soms zijn ook enkelingen mensenhandelaar.

In de zaken ingeleid in 2013 in België waren de meeste beklaagden Belg (250), Iranees (67), Roemeens (64), Albanees (43), Pakistaans (36), Indisch (34) en Syrisch (31). 49

47

J., JOUDO LARSEN en L., RENSHAW, People trafficking in Australia. Trends & Issues in crime and criminal justice, Nr. 441, juni 2012, 6p. 48 No Human Trafficking, The traffickers, http://thenoproject.org/english/slavery/the-traffickers/ en Polaris Project For a World Without Slavery, The traffickers, http://www.polarisproject.org/humantrafficking/overview/the-traffickers. 49 De Morgen, “Mensenhandel piekte in 2013”, 23 maart 2014, www.demorgen.be/dm/nl/989/Binnenland/article/detail/1826637/2014/03/23/Mensenhandel-piektein2013.dhtml.

21

6

De omstandigheden

De ‘reizen’ naar West-Europa en Noord-Amerika worden in pakket verkocht. Alles is inbegrepen in de gevraagde prijs: vervoer, paspoorten en andere vereiste documenten, voeding, verblijf in een schuiloord, steekpenningen aan grensbewakers, huisvesting, tewerkstelling in de horeca of clandestiene ateliers, … Ook een lening om die reis te kunnen betalen, behoort tot de mogelijkheden. Zij het dan wel tegen een ware woekerrente. Eenmaal aangekomen dienen ze dan volgens het principe van schuldbinding, het (lage) loon dat ze ontvangen af te staan ter betaling van hun schulden voor de reis.50 Heel vaak zijn de slachtoffers volledig op de hoogte van het werk dat van hen zal verwacht worden, ook prostitutie, maar worden ze misleid over de verdiensten of werkomstandigheden.

Ze worden emotioneel afgeperst, bedreigd of geïntimideerd om onder controle te worden gehouden. Zo wordt hen bijvoorbeeld wijsgemaakt dat wanneer ze naar de politie gaan, ze teruggestuurd worden naar hun land van oorsprong of in de gevangenis zullen terechtkomen of dreigen de uitbuiters ermee dat ze hen of hun familie zullen vermoorden.

7

Conclusie

Het belang van een uitgebreide en brede kennis over het fenomeen mensenhandel in de strijd tegen economische uitbuiting, zal door niemand ontkend worden. Elke goed beleid moet beginnen met de basisvragen ‘wie, wat, hoe, waar, waarom, hoeveel’ en het formuleren van een duidelijk antwoord hierop. Pas wanneer men die basisvragen op een passende manier benaderd heeft, kan men gaan zoeken naar oplossingen.

Informatieverzameling, onderzoeken, studies en projecten over dit aspect in al haar vormen moet dan ook prioritair blijven voor alle overheden. We kunnen immers allemaal nog elke dag iets bijleren over het fenomeen omdat het elke dag evolueert en zich aanpast aan nieuwe dynamieken in de samenleving.

50

F., DE PAUW, Handel in mensen, Leuven, Davidsfonds, 2001, 158 p.

22

Wetten zijn als spinnenwebben die misschien kleine vliegen kunnen vangen, maar waar wespen en horzels doorheen breken. Jonathan Swift

Hoofdstuk 2: Het wettelijk kader ‘Nullum crimen, nulla poena sine lege’, geen misdrijf en geen straf zonder wet.51 Het legaliteitsbeginsel is een van de grondbeginselen van de democratische rechtstaat. 52 Dit is een absoluut mensenrecht dat in geen enkele omstandigheid kan worden opgeschort of beperkt.53 Mensenhandel kan dus maar bestraft worden wanneer zij het voorwerp uitmaakt van een voorafgaande wettelijke bestraffing. Enkel de wet kan de materiële rechtsbron zijn van mensenhandel en de bestraffing ervan. Het legaliteitsbeginsel is dan ook de hoeksteen van het strafrecht.54

De afgelopen circa 14 jaar, is het internationaal wetgevend kader om mensenhandel te bestrijden, aanzienlijk versterkt door de ontwikkeling van verschillende belangrijke instrumenten. Op internationaal niveau, worden het Palermoprotocol van de Verenigde Naties (2000) en het Verdrag van de Raad van Europa (2005) beschouwd als ware mijlpalen. Op Europees niveau, was het Kaderbesluit van de Raad over de bestrijding van mensenhandel (2002) de eerste om mensenhandel te definiëren in termen van seksuele en economische uitbuiting. De nieuwe Richtlijn betreffende het voorkomen en bestrijden van mensenhandel (2011) werd formeel goedgekeurd op 5 april 2011 en is opnieuw een mijlpaal in de strijd tegen mensenhandel.

Zowel de Verenigde Naties, de Raad van Europa en de Europese Unie houden zich dus continu bezig met mensenhandel en het opstellen van teksten.

51

C., VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2009, 76. 52 Artikel 14 Grondwet en artikel 7 EVRM. 53 Zie art. 15 (2) EVRM en 4 (2) IVBPR. 54 Zie art. 2 al.2.

23

Late politieke, menselijke en dus ook wettelijke aandacht voor mensenhandel met het oog op economische uitbuiting55

Het dient opgemerkt te worden dat algemeen gezien, de aandacht voor mensenhandel zich vroeger vooral toespitste op de mensenhandel met het oog op seksuele uitbuiting van vrouwen en kinderen. Zo sprak men bijvoorbeeld lange tijd slechts van ‘vrouwenhandel’ en niet van mensenhandel.

Prostitutie is nu eenmaal een thema dat moreel heel wat stof doet opwaaien en voor de nodige discussie zorgt. Ook nu nog associëren de meeste mensen het fenomeen mensenhandel met gedwongen prostitutie, geweld en drugs, zijn loverboys en pooiers de mensenhandelaars en worden vooral naïeve meisjes uit arme landen het slachtoffer. Er heerst ook nog steeds de opvatting als zou gedwongen prostitutie erger zijn dan arbeidsuitbuiting. Bij gedwongen prostitutie wordt er immers een fysieke grens overschreden. De slachtoffers worden mentaal volledig gekraakt, vernederd en misschien nog meer dan een slachtoffer van economische uitbuiting, herleid tot een object.

Zo is ook de welgekende Belgische parlementaire onderzoekscommissie mensenhandel er gekomen naar aanleiding van het boek ‘ze zijn zo lief, meneer’ van Chris Destoop56 dat uitsluitend ging de tewerkstelling in de prostitutiesector van meisjes en vrouwen tegen hun wil.

Lang beperkte de focus rond de bestrijding en aanpak van mensenhandel zich dan ook hiertoe. Hier kwam slechts verandering in met de wet van 1995 wat België betreft en het Palermoprotocol wat de internationale gemeenschap betreft.

55

Zo was mensenhandel met het oog op economische uitbuiting tot voor kort geen prioriteit op het vlak van mensenhandel in de Oostzeelanden. Zie: The Council of the Baltic Sea States, Actors against Trafficking for Labour Exploitation Report on Cooperation between Stakeholders at the National Level in the countries of the Baltic Sea region to Address Trafficking for Labour Exploitation, januari 2013, 6-10. 56 C., DESTOOP, Ze zijn zo lief, meneer: over vrouwenhandelaars, meisjesballetten en de Bende van de Miljardair, De Bezige Bij, 2003, 222p.

24

1

Internationaal

1.1 Een kort historisch overzicht van de ontwikkeling van de regelgeving57 Het prille begin van de strijd tegen mensenhandel situeert zich in 1899 met de oprichting van een Internationaal Bureau voor de Afschaffing van de Handel in Vrouwen en Kinderen. In 1902 werd in Parijs de eerste internationale conferentie bijeengeroepen en werd een verdragsontwerp opgesteld dat de deelnemende staten verplichtte om over te gaan tot een repressief optreden tegen handel in vrouwen en kinderen.58 Twee jaar later ondertekenden twaalf Europese landen de Internationale schikking om een doeltreffende bescherming te verschaffen tegen de misdadige handel bekend onder de naam van "vrouwenhandel”.59 Dit verdrag kan beschouwd worden als het eerste internationale instrument ter bestrijding van mensenhandel. Nadien volgden er nog drie andere overeenkomsten.

Een mijlpaal in de geschiedenis op het vlak van internationale organisaties, was de oprichting van de Verenigde Naties, een intergouvernementele organisatie, op 24 oktober 1945. De Volkenbond delegeerde haar bevoegdheden en functies betreffende de vier voorgaande overeenkomsten aan de Verenigde Naties met behulp van twee protocollen.60 Op 21 maart 1950 werden de vier bestaande overeenkomsten gebundeld en aangevuld. Resultaat was de Conventie ter bestrijding van de handel in mensen en van de exploitatie van andermans prostitutie dat een grote stap vooruit betekende in de strijd tegen mensenhandel.61 Voortaan was er één enkel verdrag, waarbij het geslacht van het slachtoffer irrelevant was en er aandacht aan slachtofferzorg wordt besteed.

57

G., VERMEULEN, Strafrechtelijke bescherming van minderjarigen, Antwerpen, Maklu, 200, 225-226. Daarnaast was er ook nog de totstandkoming van een document betreffende de administratieve regeling inzake toezicht en politionele bevoegdheden. 59 Internationale Schikking van 18 mei 1904 tegen de misdadige handel, bekend onder de naam ‘vrouwenhandel’, BS 7 juli 1905, 3.413 en goedgekeurd bij wet van 21 juni 1905, BS 7 juli 1905, 3.413. 60 Respectievelijk: Protocol opgemaakt te New-York op 12 november 1947, tot wijziging van het verdrag ter bestrijding van de handel in vrouwen en kinderen gesloten te Geneve op 30 september 1921 en van het verdrag nopens de bestrijding van de handel in meerderjarige vrouwen gesloten te Genève op 11 oktober 1933 en Protocol, ondertekend te Lake Success, New York op 4 mei 1949, tot wijziging van de internationale schikking, ondertekend te Parijs op 18 mei 1904, en van de internationale overeenkomst, ondertekend te Parijs op 4 mei 1910, betreffende de beteugeling van de handel in blanke slavinnen, BS 8 januari 1953. 61 Overeenkomst ter bestrijding van de handel in mensen en van de exploitatie van de prostitutie, en het Slotprotocol, ondertekend op 21 maart 1950, te New York, BS 13 augustus 1965, 9.581. 58

25

Een nadeel van de overeenkomst ligt in het feit dat net zoals bij de voorgaande overeenkomsten enkel seksuele uitbuiting wordt geviseerd en dat de andere vormen van mensenhandel worden genegeerd. Het zou nog tot 2000 duren voor hier verandering in kwam en men ook andere vormen erkende.

Late aandacht voor andere vormen van mensenhandel De belangrijkste instrumenten op internationaal niveau zijn het VN Protocol van Palermo en het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bestrijding van mensenhandel.

1.2 Protocol van 15 november 2000 inzake de preventie, onderdrukking en bestraffing van de handel in mensen, in het bijzonder vrouwen en kinderen, ter aanvulling van het VN Verdrag tegen transnationale georganiseerde misdaad62 Er was heel wat onduidelijkheid of het nu in concrete situaties ging om mensenhandel, mensensmokkel, economische uitbuiting of illegale migratie.63 In 2000 bevestigden de Verenigde Naties hun statuut als gezaghebbend orgaan door te zorgen voor enige duidelijkheid en eensgezindheid omtrent het fenomeen mensenhandel. Op 15 november 2000 was het Verdrag tegen transnationale misdaad een feit met twee aanvullende protocollen, respectievelijk een betreffende mensenhandel en een andere betreffende mensensmokkel.64

62

Aanvullend Protocol inzake de preventie, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel, bij het Verdrag van de Verenigde Naties tegen transnationale georganiseerde misdaad, New York, 15 november 2000, BS 13 oktober 2004 (hierna verkort: het Palermoprotocol). 63 I., AENDEBOOM, “Nieuwe wetsbepalingen tot versterking van de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel. Een overzicht in vogelvlucht”, T.Vreemd,.nr.4 ,2005, 340. 64 Verdrag van de Verenigde Naties tegen transnationale georganiseerde misdaad, New York, 15 november 2000, BS 13 oktober 2004. (hierna verkort: VN verdrag transnationale georganiseerde misdaad); Aanvullend protocol tegen de smokkel van migranten over land, over de zee en in de lucht, bij het Verdrag van de Verenigde Naties tegen transnationale georganiseerde misdaad, New York, BS 10 september 2004.

26

In artikel 3 van het aanvullend protocol inzake de preventie, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel definieert men ‘trafficking in persons’ als “de werving, het vervoer, de overbrenging, de huisvesting en de daarop volgende opneming van een persoon, door de dreiging met of het gebruik van geweld of van andere vormen van dwang, door ontvoering, fraude, misleiding, misbruik van machtspositie of een situatie van kwetsbaarheid, of wanneer betalingen worden gedaan of beloningen worden gegeven of ontvangen om de instemming te verkrijgen van een persoon die controle uitoefent over een andere persoon met het oog op uitbuiting. De uitbuiting bestaat ten minste uit de uitbuiting van de prostitutie van anderen of uit andere vormen van seksuele uitbuiting, gedwongen arbeid of diensten, slavernij of soortgelijke methoden, dienstbaarheid of orgaanextirpatie. De instemming van het slachtoffer van mensenhandel doet niet ter zake indien één van deze middelen zijn aangewend. […]”65

Het Palermoprotocol, is het eerste universeel bindende instrument met een universeel aanvaarde definitie van mensenhandel. Deze definitie beoogt bij te dragen tot eenvormigheid wanneer staten op nationaal niveau mensenhandel strafbaar stellen. Deze eenvormigheid zou efficiënte internationale samenwerking die bij opsporing en vervolging van mensenhandel vereist is, ten goede komen.66

a. Ontleding van de definitie De definitie van mensenhandel zoals ze door het Protocol vastgelegd wordt, vereist dus drie essentiële elementen67: 1) Een handeling (verplaatsing): werving, vervoer, de overbrenging, huisvesting of opneming van personen. Dit is het materiele element van het misdrijf mensenhandel.

65

Artikel 3 Palermoprotocol Y., VAN DAMME en W., DE BONDT, W., “In de kijker: UNTOC: het sterkste universeel wapen tegen mensenhandel en mensensmokkel vandaag?”, Wereldbeeld, Jaargang 34, Nr. 154, 2010/2, 20-25. 67 CGKR, Jaarverslag mensenhandel 2005. Het Belgische mensenhandelbeleid: gewikt en gewogen, Brussel, november 2005, 73. 66

27

2) Het gebruik van bepaalde middelen om die handeling te kunnen realiseren: bedreiging met of gebruik van geweld, dwang, bedrog, enz. Misbruik van een situatie van kwetsbaarheid is een situatie waarbij de betrokken personen geen andere echte, noch aanvaardbare keuze, heeft dan zich te onderwerpen aan de uitbuiting.68 3) Het beoogde doel van die handeling, namelijk uitbuiting: minstens uitbuiting van iemands prostitutieactiviteiten of om andere vormen van seksuele uitbuiting, dwangarbeid en dienstverlening onder dwang, slavernij of daaraan verwante praktijken, dienstbaarheid of het wegnemen van organen. Dit is het morele element. Uit dit laatste punt volgt dat een daadwerkelijke uitbuiting niet vereist is. Het oogmerk om dit te realiseren, volstaat. Zodra er een gedwongen verplaatsing is en de mensenhandelaar had de intentie om het slachtoffers op de plaats van bestemming uit te buiten, is er sprake van een situatie van mensenhandel. Mensenhandel is dus een misdrijf waarbij er een bijzonder opzet vereist is, een zogenaamd dolus specialis.69

Dwang, geweld, bedrog en misbruiken van een kwetsbare situatie zijn inherent aan de internationaal aanvaarde definitie van mensenhandel.

Er kan op het ogenblik van de migratie sprake zijn van afwezigheid van vrijheid omdat men werd misleid over de aard van het werk, maar die misleiding kan zich ook later manifesteren. Bijvoorbeeld het slachtoffer wist dat hij in de bouw ging moeten werken maar niet dat hij dit in erbarmelijke omstandigheden zou moeten doen, zijn schulden zou moeten terugbetalen, zijn reisdocumenten moest afgeven, zijn vrijheid zou worden beperkt, …

Het cruciale element in de definitie van het Palermoprotocol is dus de dwangarbeid of de uitbuiting, waarmee niet werd ingestemd, ongeacht hoe deze personen uiteindelijk in deze omstandigheden zijn terechtgekomen.70

68

De voorbereidende werkzaamheden van het Protocol bevatten een interpretatieve nota dat ‘misbruik maken van een situatie van kwetsbaarheid’ als volgt dient begrepen te worden: “any situation in which the person involved has no real and acceptable alternative but to submit to the abuse involved”. Wat bedoeld wordt met “real and acceptable alternative” wordt echter niet verduidelijkt. 69 UNODC, “Issue Paper: Abuse of a position of vulnerability and other “means” within the definition of trafficking in persons”, Vienna, 16-18. 70 Report of the Experts Group on Trafficking in Human Beings, Brussel, 22 december 2004, 49-51.

28

c. Impact op andere landen De definitie die het Palermoprotocol voor het begrip mensenhandel hanteert, is ruim geformuleerd. De bedoeling hiervan was rekening te houden met de verschillende visies die landen over het misdrijf mensenhandel hadden en hen de mogelijkheid bieden een eigen invulling aan het misdrijf te geven in hun nationale wetgeving. Op die manier moest geen enkel land inbinden in de huidige politiek die het voerde in de strijd tegen mensenhandel of instemmen met een soepelere en minder strenge wetgeving dan de huidige. De formulering ‘de uitbuiting omvat minstens’ legt enkel vast wat minimum als vorm van mensenhandel dient beschouwd te worden. Dit laat de mogelijkheid open voor landen om in hun nationale wetgeving ook nog andere vormen op te nemen en dus een strengere wetgeving te hanteren, wat België bijvoorbeeld gedaan heeft.

Men legt de inhoud van het strafbare feit bovendien ook niet vast omdat het fenomeen zelf en de invulling ervan continu evolueert en men de interpretatie wil overlaten aan de rechter. De materie is nu eenmaal onderhevig aan maatschappelijke denkbeelden en ontwikkelingen.

Oorspronkelijk was het fenomeen mensenhandel vooral gericht op seksuele uitbuiting en deels economische uitbuiting. Nu is er een veelheid aan activiteiten waarvoor slachtoffers van mensenhandel worden ingezet, denken we maar aan gedwongen bedelarij die de laatste jaren een steeds groter probleem werd of de uitbuiting van criminele activiteiten. Ook bij illegale adopties en gedwongen huwelijken kan er sprake zijn van mensenhandel wanneer de verschillende constitutieve elementen van mensenhandel voorhanden zijn. Naar de toekomst toe zullen er waarschijnlijk nog andere vormen van uitbuiting ontstaan omdat diegene die zich met mensenhandel bezighouden nu eenmaal continu op zoek zijn naar nieuwe manieren om winst te maken op een gemakkelijke en snelle manier.

Het protocol heeft in diverse landen aanleiding gegeven tot nieuwe wetsartikelen maar opnieuw is er geen uniformiteit bereikt omwille van de ruim geformuleerde definitie die een eigen nationale interpretatie en invulling toelaat. Zo is de Belgische wetgeving bijvoorbeeld compleet verschillend van die van haar buurland, Nederland. (zie infra)

29

d. Toepassingsgebied Palermoprotocol Een belangrijke opmerking, is dat het protocol, behoudens andersluidende bepaling, slechts van toepassing is wanneer het delict (de mensenhandel) van transnationale aard is en er een georganiseerde criminele groep bij betrokken is.71Het gevolg hiervan is, dat het Protocol slechts van toepassing zal zijn op het voorkomen, onderzoeken en vervolgen van feiten van mensenhandel wanneer er sprake is van: a) Een georganiseerde criminele groep72: een gestructureerde groep die sedert een bepaalde periode bestaat, van drie personen of meer, die in overleg optreedt om een of meer ernstige delicten of feiten te plegen die overeenkomstig dit verdrag strafbaar zijn gesteld teneinde daaruit rechtstreeks of onrechtstreeks een vermogensvoordeel of een ander materieel voordeel te verwerven. b) En een delict van transnationale aard73: -

het is gepleegd in meer dan een Staat;

- het is gepleegd in een Staat maar een wezenlijk deel van de voorbereiding, de planning, de uitvoering of de controle ervan in een andere Staat heeft plaatsgevonden; - het is gepleegd in een Staat maar daarbij een georganiseerde criminele groep is betrokken die in meer dan een Staat criminele activiteiten ontwikkelt; of - het is gepleegd in een Staat maar wezenlijke gevolgen heeft in een andere Staat. Deze twee vereisten zijn in principe bepalend voor een aanpak en bestrijding van mensenhandel op grond van het VN-verdrag en het Palermoprotocol en de instrumenten die het voorziet.74 Een uitzondering hierop is het strafbaar stellen van mensenhandel op nationaal niveau.

71

Artikel 4 Palermoprotocol. Artikel 2 VN Verdrag transnationale georganiseerde misdaad. 73 Artikel 3 VN Verdrag transnationaal georganiseerde misdaad. 74 Y., VAN DAMME en W., DE BONDT, “In de kijker: UNTOC: het sterkste universeel wapen tegen mensenhandel en mensensmokkel vandaag?”, Wereldbeeld, Jaargang 34, Nr. 154, 2010/2, 21. 72

30

Artikel 34.2 van verdrag van het VN-verdrag bepaalt immers wat de toepassing van het verdrag betreft dat “de feiten die overeenkomstig de artikelen 5, 6, 8 en 23 van dit verdrag strafbaar zijn gesteld, worden in het nationaal recht van iedere Verdragsluitende Staat strafbaar gesteld, zulks ongeacht of zij van transnationale aard zijn of daarbij een in paragraaf 1 van artikel 3 van dit Verdrag bedoelde georganiseerde criminele groep is betrokken, behalve wanneer overeenkomstig artikel 5 van dit Verdrag de betrokkenheid van een georganiseerde criminele groep vereist is.”

De betrokkenheid van een georganiseerde criminele groep en het transnationaal karakter, zijn dus geen voorwaarden voor een vervolging en bestraffing van mensenhandel op nationaal niveau. Bovendien kunnen lidstaten bij de implementatie van het VN-verdrag en het Palermoprotocol op nationaal niveau, er altijd voor kiezen om verder te gaan dan wat internationaal wordt bepaald. Het verdrag en het protocol leggen maar een minimum vast wat betreft de strijd tegen mensenhandel. Lidstaten kunnen dus steeds opteren voor een strenge wetgeving wat in casu het geval is bij het schrappen van de vereisten van transnationaliteit en georganiseerde misdaadgroepen. Om een beroep te kunnen doen op de instrumenten 75, die het Verdrag en het protocol bieden in de strijd tegen mensenhandel, zal wel vereist zijn dat de twee constitutieve elementen voorhanden zijn.

75

Bijvoorbeeld artikel 12 van het VN-verdrag wat confiscatie en inbeslagneming betreft of artikel 16 dat voorziet in de uitlevering.

31

1.3 Raad van Europa76 De Raad van Europa keurde op 16 mei 2005 te Warschau een verdrag goed in de strijd tegen mensenhandel. Dit verdrag inspireert zich op het Palermoprotocol van de Verenigde Naties maar gaat nog verder, o.a. wat de maatregelen betreft die de rechten van slachtoffers moeten beschermen en bevorderen.77

Artikel 2 bepaalt de reikwijdte van dit verdrag: “Dit Verdrag is van toepassing op alle vormen van mensenhandel, hetzij nationaal, hetzij internationaal, al dan niet verbonden met georganiseerde misdaad.”

Dit is dan ook ruimer dan het VN-verdrag en haar aanvullende protocol waarbij transnationaliteit en de betrokkenheid van een georganiseerde criminele groep constitutieve elementen vormen. Mensenhandel hoeft niet langer transnationaal van aard te zijn. Men had immers vastgesteld dat het ook kan voorkomen binnen eenzelfde land zonder dat er bepaalde landgrenzen worden overschreden. Desondanks tonen globale trends aan dat mensenhandel het vaakst voorkomt binnen de context van migratie, voornamelijk gedreven door de hoop op een grotere economische opportuniteit en een betere levenskwaliteit.

Wat de definitie van mensenhandel betreft, is de inhoud identiek aan die van het Palermoprotocol maar wel enigszins anders geformuleerd. Men hanteert bijvoorbeeld het duidelijkere begrip ‘bedrog’ in plaats van ‘fraude’ als manier om de verplaatsing van het slachtoffer te realiseren. Bovendien bevat de definitie ook een begripsomschrijving van wie als slachtoffer wordt beschouwd.78

Het Verdrag van de Raad van Europa voorziet ook in een evaluatiemechanisme, dat bestaat uit een Groep van deskundigen inzake actie tegen mensenhandel (GRETA) en het Comité van de Partijen.79

76

Verdrag van de Raad van Europa over de strijd tegen mensenhandel van 16 mei 2005. België ondertekende het Verdrag op 17 mei 2005 en ratificeerde het op 27 april 2009, waardoor het Verdrag voor België op 1 augustus 2009 in werking trad. 77 CGKR, Jaarverslag 2005 Mensenhandel en mensensmokkel. Het Belgisch mensenhandelbeleid gewikt en gewogen, Brussel, november 2005, 10. 78 Artikel 4 Verdrag van de Raad van Europa over de strijd tegen mensenhandel van 16 mei 2005. 79 Artikels 36 en 37 Verdrag van de Raad van Europa over de strijd tegen mensenhandel van 16 mei 2005.

32

Het verdrag benadrukt de nood aan internationale samenwerking en samenwerking met het maatschappelijke middenveld (o.a. niet-gouvernementele organisaties en andere relevante organisaties op het vlak van mensenhandel).80

2

Europees

“Mensenhandel vormt een ernstige schending van de fundamentele mensenrechten en menselijke waardigheid en gaat gepaard met meedogenloze praktijken zoals misbruik en misleiding van kwetsbare personen, alsook gebruik van geweld, bedreigingen, schuldslavernij en dwang.”81

Ook de Europese Unie zet zich in voor de strijd tegen mensenhandel en de ontwikkeling van een allesomvattende en multidisciplinaire benadering hiervan. De EU heeft verschillende rechtsinstrumenten en een reeks programma’s82 vastgesteld. Mensenhandel is bovendien uitdrukkelijk verboden in artikel 5 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.83 Dat het op EU-niveau niet ontbreekt aan politieke wil om op te treden tegen mensenhandel blijkt uit de vele initiatieven, maatregelen en financieringsprogramma's die al sinds de jaren ‘90 zowel binnen als buiten de EU zijn ontwikkeld.84

80

Hoofdstuk VI Verdrag van de Raad van Europa over de strijd tegen mensenhandel van 16 mei 2005. Kaderbesluit van de Raad van 19 juli 2002, (2002/629/JAI), Pb. L. 203 van 1 augustus 2002. 82 Onder andere het stimulerings- en uitwisselingsprogramma STOP I et II voor personen die belast zijn met acties tegen de mensenhandel en de seksuele uitbuiting van kinderen. Zie: http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/fight_against_trafficking_in_human_beings/l33 015b_en.htm. 83 Artikel 5 Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, Pb.L., 18 december 2000 (2000/C 364/01). 84 Mededeling over vrouwenhandel voor seksuele exploitatie (COM(96) 567 def.), mededeling "Bestrijding van mensenhandel – een geïntegreerde benadering en voorstellen voor een actieplan" (COM(2005) 514 definitief), het EU-plan inzake de beste praktijken, normen en procedures bij de voorkoming en bestrijding van mensenhandel (Pb. C. 311 van 9.12.2005) en het werkdocument van de Commissie "Evaluatie van en toezicht op de uitvoering van het EU-plan inzake de beste praktijken, normen en procedures bij de voorkoming en bestrijding van mensenhandel" (COM(2008) 657 definitief). 81

33

2.1 Een aantal interessante voorlopers van het echt wetgevend kader 2.1.1 Colombo Svevo Report en de daaropvolgende Resolutie Op 5 december 1995, heeft het Europees Parlement het “Colombo Svevo Report on trafficking in human beings” goedgekeurd dat het eerste rapport van het Europees Parlement was over het fenomeen mensenhandel en gevolgd werd door een Resolutie in januari 1996. Die Resolutie bepaalt dat het de plicht is van elke samenleving om mensen te beschermen tegen “any exploitation of their precarious social and economic circumstances or their inexperience for the purposes of clandestine employment in conditions of slavery, prostitution, pornography, any other form of sexual abuse or the trade in human organs.” 85

Voor het eerst op Europees niveau wordt hiermee het begrip mensenhandel uitgebreid tot andere vormen van uitbuiting en wordt ook meer uitleg gegeven over het fenomeen, de slachtoffers en de oorzaken. De resolutie bevat ook nog een aantal interessante bepalingen wat specifiek mensenhandel met het oog op economische uitbuiting betreft. “in most cases, migrants who are victims of trafficking and who are brought to a country and employed either clandestinely or legally are subject to inhuman and degrading treatment and exploitation and, in flagrant violation of their human rights, find that their freedom is curtailed, they receive paltry wages and are forced to work long, irregular hours,”86 Het is interessant om op te merken dat deze omschrijving melding maakt van een ‘onmenselijke en vernederende behandeling’ en drie elementen beschrijft die vandaag de dag door de rechter in rekening worden gebracht om te bepalen of er sprake is van arbeid in strijd met de menselijke waardigheid en dus van mensenhandel met het oog op economische uitbuiting. Meer bepaald: karige lonen, lange en onregelmatige uren en een beperkte vrijheid.

85

Resolution on trafficking in human beings, Official Journal C 032, 05/02/1996 P. 0088, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:51995IP0326:EN:HTML. 86 Resolution on trafficking in human beings, Official Journal C 032, 05/02/1996 P. 0088, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:51995IP0326:EN:HTML

34

“the clandestine work carried out by migrants in degrading conditions is not only a flagrant violation of human rights but also a means whereby unscrupulous employers can achieve high profits owing to wage distortions which can lead to forms of unfair competition,”87

Deze bepaling kan beschouwd worden als de voorloper van de vraag naar ontmoediging van de vraag naar mensenhandel en de vraag naar verantwoordelijkheid van deze vraagzijde. Vrij vertaald betekent deze bepaling immers zoveel als: de illegale arbeid die uitgevoerd wordt door migranten in vernederende omstandigheden is niet alleen een flagrante schending van de mensenrechten maar ook een middel voor gewetenloze werkgevers om hoge winsten te genereren door de lage lonen wat aanleiding kan geven tot oneerlijke concurrentie.

De resolutie bevat ook tenslotte ook nog een voorloper van de definitie van mensenhandel. “the illegal action of someone who, directly or indirectly, encourages a citizen from a third country to enter or stay in another country in order to exploit that person by using deceit or any other form of coercion or by abusing that person's vulnerable situation or administrative status.”

Hieruit kunnen we afleiden dat opdat er sprake zou kunnen van mensenhandel onder deze resolutie, het slachtoffer afkomstig moest zijn uit een zogenaamd ‘derde land’88 en verplaatst moest worden naar een ander land.

Tegenwoordig maakt men zowel Europees als op nationaal niveau, geen onderscheid meer op grond van nationaliteit. Uit studies bleek immers dat ook burgers van de EU slachtoffer konden worden van mensenhandel. Zo treft het fenomeen van de ‘loverboys’ vooral meisjes in de Westerse landen. Er kan ook sprake zijn van mensenhandel zonder het illegaal overstreken van grenzen. Grensoverschrijdende verplaatsing is geen constitutief bestanddeel van het begrip mensenhandel. Een verplaatsing volstaat, ongeacht of dit zich uitstrekt over 5 kilometer, dan wel 50 000 kilometer. Het kan dus ook voorkomen binnen een bepaald land, zonder dat er enige nationale grenzen worden overgestoken.

87

Resolution on trafficking in human beings, Official Journal C 032, 05/02/1996 P. 0088, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:51995IP0326:EN:HTML 88 Landen die geen lid zijn van de Europese Unie. Zie: http://europa-nu.nl/id/vh7dosqja8xp/derde_landen.

35

Het rapport en de resolutie brengen de sociale dimensie van mensenhandel en de rol van bevordering en bescherming van gendergelijkheid onder de aandacht om deze ernstige schending van mensenrechten te bestrijden.89 Het rapport en de resolutie kunnen beschouwd worden als de basis voor de volgende maatregelen die door de EU werden aangenomen om mensenhandel te bestrijden en te voorkomen en om slachtoffers ervan te beschermen en helpen.

2.1.2 Voorstel voor een Kaderbesluit van de Raad inzake de bestrijding van mensenhandel90 In dit voorstel worden mensenhandel met het oog op economische en mensenhandel met het oog op seksuele uitbuiting opgenomen in afzonderlijke artikelen. Artikel 1 bepaalt dat elke lidstaat maatregelen moet nemen om ervoor te zorgen dat misdrijven op het gebied van mensenhandel voor ‘uitbuiting op arbeidsgebied’ strafbaar zijn. Er is slechts sprake van mensenhandel wanneer aan de volgende cumulatieve voorwaarden voldaan is:

-

werving, vervoer en overbrenging van een persoon, inclusief onderdak en daaropvolgende opneming en van de wisseling van de controle over hem of haar

-

de grondrechten91 van de betrokkene worden voortdurend aangetast door de uitbuiting bij de productie of het verlenen van diensten

-

een inbreuk op de arbeidsnormen inzake arbeidsvoorwaarden, loon, gezondheid en veiligheid op de werkplek

-

gebruik van dwang, geweld of bedreigingen, inclusief ontvoering, of misleiding of fraude of misbruik van gezag, invloed of druk, of een andere vorm van misbruik.

De verwijzing naar de geldende arbeidsnormen heeft als doel een referentie vast te stellen op basis van de bestaande regelingen, om zo te bepalen welke normen aanvaardbaar zijn op een arbeidsmarkt.92

89

ARETUSA, Handbook Prevention, Prosecution, Protection. Guidelines on the EU strategy against trafficking,25 april 2013, 2. 90 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement Bestrijding van mensenhandel en bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie; twee voorstellen voor kaderbesluiten, 21 december 2000, COM(2000) 854 definitief, 6- 13. 91 Bijvoorbeeld de rechten in het kader van het Handvest van grondrechten. 92 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement Bestrijding van mensenhandel en bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie; twee voorstellen voor kaderbesluiten, 21 december 2000, COM(2000) 854 definitief, 6- 13.

36

Wanneer men te maken heeft met een mogelijk geval van mensenhandel voor uitbuiting op arbeidsgebied, kan men de vastgestelde arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden aftoetsen aan de aanvaardbare arbeidsnormen om op grond daarvan al dan niet tot mensenhandel te besluiten.

2.2 Ontwikkeling van een formeel wetgevend kader in de strijd tegen mensenhandel op Europees niveau 2.2.1 Het Kaderbesluit van de Raad inzake bestrijding van mensenhandel van 19 juli 200293 en het EU-plan inzake de beste praktijken, normen en procedures bij de voorkoming en bestrijding van mensenhandel94 Het Kaderbesluit van de Raad en het EU-plan vormen wettelijk gezien, de echte start van een uitgebreid Europees optreden tegen mensenhandel en hierin wordt de nood van een integrale aanpak erkend. Gelet op het feit dat mensenhandel een zeer ernstig misdrijf is, die de mensenrechten en de menselijke waardigheid schendt, moet de preventie en de bestrijding van het fenomeen worden versterkt en verruimd. Om dit te kunnen realiseren is er nood aan een gecoördineerd en geïntegreerd mensenhandelbeleid op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht, externe betrekkingen, ontwikkelingshulp, sociale zaken en werkgelegenheid, gendergelijkheid en non-discriminatie.95

Het EU-plan bepaalt hierover het volgende: “Het optreden van de EU moet gericht zijn op de verbetering van ons collectief inzicht in de problemen en op de bundeling van onze inspanningen om zo efficiënt mogelijk op te treden. Voor maatregelen op EU-niveau moet het collectieve inzicht van de lidstaten en de Commissie in de omvang en de aard van de mensenhandel permanent worden verbeterd, ook met betrekking tot de dieperliggende oorzaken in de landen van herkomst en de factoren in de landen van bestemming die de mensenhandel en aanverwante vormen van uitbuiting in de hand werken, de groepen, slachtoffers en daders die er precies bij betrokken zijn en de connecties met andere soorten criminaliteit. Dit is essentieel om een strategie te kunnen opstellen ter voorkoming en bestrijding van mensenhandel. 93

Kaderbesluit van de Raad van 19 juli 2002, (2002/629/JAI), Pb. L 203 van 1 augustus 2002. EU-plan inzake de beste praktijken, normen en procedures bij de voorkoming en bestrijding van mensenhandel, Pb.C. 9 december 2005, afl. 311. 95 EU-plan inzake de beste praktijken, normen en procedures bij de voorkoming en bestrijding van mensenhandel, Pb.C. 9 december 2005, afl. 311. 94

37

Praktische ervaringen en onderzoeksresultaten moeten in de hele EU op ruime schaal worden uitgewisseld. De lidstaten en de Commissie moeten zich bij de aanpak van mensenhandel, voor zover mogelijk, samen met derde landen en internationale organisaties op bewijzen baseren.”

2.2.2 De Richtlijn van 5 april 2011 inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van de slachtoffers daarvan96 Onlangs is een grote stap vooruit gezet met de goedkeuring van de Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan.97 De richtlijn focust zich, in tegenstelling tot de vorige Europese initiatieven, niet enkel op rechtshandhaving van het misdrijf mensenhandel maar ook op de preventie ervan. Daarnaast gaat er ook heel wat aandacht uit naar de slachtoffers van mensenhandel die men een kans op herstel en op herintegratie in de maatschappij wil bieden.98

In de richtlijn benadrukt men de ernst van het misdrijf mensenhandel en dat het voorkomen en bestrijden hiervan ten alle tijd een prioriteit moet blijven:

Mensenhandel is een ernstig, vaak in het kader van georganiseerde misdaad gepleegd misdrijf, een grove schending van de fundamentele rechten en uitdrukkelijk verboden door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Het voorkomen en bestrijden van mensenhandel is een prioriteit voor de Unie en de lidstaten. 99

De strafbaarstelling van mensenhandel bestaat uit drie constitutieve bestanddelen: een daad, een modus operandi en een oogmerk van uitbuiting.100

96

Richtlijn 2011/36/EU van het Europees parlement en de raad van 5 april 2011 inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan, en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad, Pb.L. 15 april 2011, afl. 101. (verder: Richtlijn 2011/36/EU) 97 Richtlijn 2011/36/EU van het Europees parlement en de raad van 5 april 2011 inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan, en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad, Pb.L. 15 april 2011, afl. 101. 98 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, aan de Raad, aan het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, De EU-strategie voor de uitroeiing van mensenhandel voor de periode 2012-2016, 19 juni 2012, COM(2012)286 final, 3. 99 Richtlijn 2011/36/EU van het Europees parlement en de raad van 5 april 2011 inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan, en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad, Pb.L. 15 april 2011, afl. 101. 100 Artikel 2 van de Richtlijn 2011/36/EU

38

“De lidstaten nemen de nodige maatregelen om de hierna volgende opzettelijke gedragingen strafbaar te stellen: het werven, vervoeren, overbrengen, huisvesten of opnemen van personen, daaronder begrepen de wisseling of overdracht van de controle over deze personen, door dreiging met of gebruik van geweld of andere vormen van dwang, door ontvoering, bedrog, misleiding, machtsmisbruik of misbruik van een kwetsbare positie of het verstrekken of in ontvangst nemen van betalingen of voordelen, teneinde de instemming van een persoon te verkrijgen die controle heeft over een andere persoon, ten behoeve van uitbuiting. Met een kwetsbare positie wordt een situatie bedoeld waarin de betrokkene geen andere werkelijke of aanvaardbare keuze heeft dan het misbruik te ondergaan. Uitbuiting omvat ten minste uitbuiting van prostitutie van anderen, andere vormen van seksuele uitbuiting, gedwongen arbeid of dienstverlening — bedelarij daaronder begrepen — slavernij en met slavernij vergelijkbare praktijken, dienstbaarheid, uitbuiting van strafbare activiteiten, en de verwijdering van organen. De instemming van een slachtoffer van mensenhandel met de beoogde of daadwerkelijke uitbuiting is irrelevant indien een van de in lid 1 genoemde middelen is gebruikt.[…]”

De in de richtlijn opgenomen definitie van mensenhandel is een stuk vollediger dan de tot dan toe gehanteerde definities van de Europese instrumenten in de strijd tegen mensenhandel. Zo was het toepassingsgebied van het Europese Kaderbesluit van 2002 beperkt tot mensenhandel met het oog op seksuele uitbuiting en arbeidsexploitatie en was strafbaarstelling van andere uitbuitingsvormen zoals het wegnemen van organen niet mogelijk op grond van dat Kaderbesluit.101 In de nieuwe richtlijn wordt rekening gehouden met de recente evoluties van het fenomeen mensenhandel en wordt de definitie uitgebreid tot andere vormen van uitbuiting.

101

Artikel 1,1 van het Kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie van 19 juli 2002 inzake bestrijding van mensenhandel, Pb. L 1 augustus 2002, afl. 203.

39

De richtlijn houdt bovendien meer rekening met de rechten van de slachtoffers. Daarnaast bevat het ook maatregelen op het vlak van strafrechtelijke bepalingen, de vervolging van daders,

opleiding,

samenwerking

en

preventie

in

de

herkomst-,

transit-

en

bestemmingslanden. Het aspect preventie is nieuw in vergelijking met het vorige kaderbesluit en vinden we terug in artikel 18. Er wordt onder andere gewezen op het belang van informatie- en sensibiliseringscampagnes en een uitbreiding van de opleidingen voor ambtenaren102 die in contact komen met potentiële slachtoffers.

Ze voorziet ook in de aanstelling van een nationale rapporteur of een equivalent mechanisme in elke lidstaat, die of dat verslag uitbrengt over de tendensen, gegevens verzamelt en het effect van de activiteiten tegen mensenhandel. Wat België betreft wordt deze functie uitgeoefend door het CGKR.

De krachtlijnen van de nieuwe richtlijn zijn: -

Bepalingen inzake materieel strafrecht

-

Rechtsmacht en vervolging

-

Bijstand, ondersteuning en bescherming van de slachtoffers

-

Preventiemaatregelen en controlemechanismen

De lidstaten hadden tot 6 april 2013 de tijd om de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking te laten treden zodat de nationale wetgeving aan de richtlijn zou voldoen.103 Op 15 april 2013, nadat de omzettingstermijn reeds verstreken was, hadden nog maar slechts zes van de 27 EU‑lidstaten104 de EU-richtlijn tegen mensenhandel volledig in hun nationale wetgeving omgezet.105

102

Niet enkel politieagenten procureurs maar ook ambtenaren van de dienst immigratie, arbeidsinspecteurs, sociale inspecteurs, ziekenhuispersoneel, … 103 Artikel 22 Richtlijn 2011/36/EU. 104 Sinds 1 juli 2013 zijn er 28 EU-lidstaten (toetreding Kroatië). 105 Tsjechië, Letland, Finland, Hongarije, Polen en Zweden. Nederland heeft de behandeling van de implementatiewet op 5 november 2013 afgerond.

40

Drie landen hadden enkel de gedeeltelijke omzetting van de richtlijn meegedeeld. België kwam met de wet van 29 april 2013106 tegemoet aan de vereisten die in de richtlijn worden gesteld.

2.3 Andere instrumenten107 Ook op andere beleidsterreinen worden EU-instrumenten ingezet om mensenhandel tegen te gaan, bijvoorbeeld de EU-wetgeving over sancties tegen werkgevers die bewust illegaal in de EU verblijvende onderdanen van derde landen in dienst nemen.108 Dit kan een instrument zijn in de strijd tegen mensenhandel met het oog op economische uitbuiting en vooral om de vraag naar goedkope arbeidskrachten en dus bij uitbreiding mensenhandel te doen afnemen.

In het overkoepelende kader van het externe migratiebeleid van de EU, de totaalaanpak van migratie en mobiliteit109, wordt het belang van samenwerking met derde landen van herkomst, doorreis en bestemming onderstreept en worden het voorkomen en terugdringen van onregelmatige migratie en mensenhandel genoemd als een van de vier pijlers van de totaalaanpak. Dat is ook de lijn die wordt uitgezet in het Actiegericht document over het versterken van de externe dimensie van de EU met betrekking tot de bestrijding van de mensenhandel van 2009.110

De Commissie heeft ook een EU-coördinator voor de bestrijding van mensenhandel benoemd, die in maart 2011 met haar werkzaamheden is begonnen en die toezicht zal houden op de tenuitvoerlegging van deze strategie.111 Tevens heeft de Commissie een website over de bestrijding van mensenhandel gelanceerd die regelmatig wordt bijgewerkt.112

106

Wet van 29 april 2013 tot wijziging van artikel 433quinquies van het Strafwetboek met het oog op het verduidelijken en het uitbreiden van de definitie van mensenhandel, BS 23 juli 2013. 107 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, aan de Raad, aan het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, De EU-strategie voor de uitroeiing van mensenhandel voor de periode 2012-2016, 19 juni 2012 COM (2012)286 final, 3-4. 108 Richtlijn 2009/52/EG van het Europees Parlement en de Raad 18 juni 2009 tot vaststelling van minimumnormen inzake sancties en maatregelen tegen werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen, Pb.L 168/24, 30 juni 2009. 109 Mededeling “De totaalaanpak van migratie en mobiliteit” , COM(2011)743 definitief. 110 Raad van de Europese Unie, Uitvoering van de Strategie voor de externe dimensie van Justitie en Binnenlandse Zaken: vrijheid, veiligheid en recht op mondiaal niveau, Actiegericht document over het versterken van de externe dimensie van de EU met betrekking tot de bestrijding van de mensenhandel; naar een mondiale actie van de EU tegen de mensenhandel - definitieve versie, 25 februari 2010. 111 Tot op heden is dit Myria Vassiliadou. 112 http://ec.europa.eu/anti-trafficking/index.action?breadCrumbReset=true.

41

2.4 Mensenhandel met het oog op economische uitbuiting Wat specifiek mensenhandel met het oog op economische uitbuiting betreft is er nog een ander verdrag van fundamenteel belang, namelijk het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden dat in artikel 4 een verbod van slavernij en dwangarbeid invoert. Dit verbod houdt volgens het verdrag in dat niemand in slavernij of dienstbaarheid mag worden gehouden en dat niemand mag gedwongen worden dwangarbeid of verplichte arbeid te verrichten.113 Bovendien bepaalt men ook wat niet als “dwangarbeid of verplichte arbeid” kan worden beschouwd.

Daarnaast is er ook nog het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie dat onder andere bepaalt dat de menselijke waardigheid onschendbaar is, dat binnen de EU vrijheid van beroep, recht om te werken en rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden en – voorwaarden gelden.114 Het Handvest verduidelijkt ook wat rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden en -voorwaarden zijn, namelijk gezonde, veilige en waardige arbeidsomstandigheden, een beperking van de maximumarbeidsduur, dagelijkse en wekelijkse rusttijden en een jaarlijkse vakantie met behoud van loon. Dit wordt door de Belgische rechters als maatstaf gebruikt om uit te maken of er sprake is van arbeid in mensonwaardige omstandigheden wegens gebrek aan verduidelijking hiervan in de huidige Belgische wet.

Op nationaal niveau hebben de EU lidstaten dwingende maatregelen aangenomen om mensenhandel te bestrijden. De aanpak die zij elk hanteren hangt vaak af van de aard van het probleem of van het zijn van een land van oorsprong, transit of bestemming.115

113

Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden, ondertekend op 4 November 1950, te Rome, BS 19 augustus 1955 114 Artikelen 1, 5 en 31 van Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, Pb.L.18 december 2000 115 European Commission, Legislation and Case Law, http://ec.europa.eu/anti trafficking/Legislation+and+Case+Law/;jsessionid=vPnpTj8ddv7QxQQKhjJTdGx1XVyZq0HbDjCmKT1lhxJr GTXDcGz!1510306023

42

3

Belgisch

Op het vlak van wetgeving en strafbaarstelling van mensenhandel kent België een rijkelijk verleden. Met de Wet van 26 mei 1914 tot bestrijding van de handel in vrouwen en meisjes, zette België zijn eerste stappen in de richting van een bestrijding van het fenomeen mensenhandel.116 Er werd een nieuw artikel 380bis in het Strafwetboek opgenomen zodat de Belgische wet in overeenstemming was met de Internationale Overeenkomst van 4 mei 1910 betreffende de beteugeling van vrouwenhandel. Artikel 380bis Sw. bestrafte “al wie, teneinde eens anders driften te voldoen, door bedrog of door geweld, bedreiging, misbruik van gezag of door welk ander dwangmiddel, een meerderjarige vrouw of een meerderjarig meisje tot het plegen van ontucht heeft verronseld, verleid of vervreemd”.117

Aanvankelijk moest dus voor mensenhandel een element van dwang of onvrijheid in hoofde van het slachtoffer voorhanden zijn. Bijgevolg vond dit artikel geen toepassing indien de meerderjarige had toegestemd. In de daaropvolgende jaren werd het toepassingsgebied van artikel 380bis Sw. systematisch uitgebreid.118

Voortaan werd ook de handel in mannen en kinderen met het oog op het plegen van ontucht of prostitutie geviseerd en werd de toestemming van het slachtoffer en het gebruik van bedrog, geweld, bedreigingen, misbruik van gezag of andere dwangmiddelen irrelevant.119 Mensenhandel bleef echter tot de wet van 1995 beperkt tot seksuele uitbuiting.

116

G., VERMEULEN, Mensenhandelbeleid in België: status questionis, evaluatie en toekomstopties, Brussel, Koning Boudewijnstichting, 2006, 13. 117 Wet van 26 mei 1914 tot bestrijding van de handel in vrouwen en meisjes, BS 10 juni 1914; L., ARNOU, Strafrecht en strafprocesrecht, Kluwer, 2006, 59. 118 Cf. Wet van 25 mei 1936 tot goedkeuring van de Internationale Overeenkomst, gesloten te Genève op 11 oktober 1933, ter bestrijding van den handel in meerderjarige vrouwen, en tot aanvulling van artikel 380bis van het Strafwetboek, evenals van artikel 2 van de Wet van 26 mei 1914 tot bestrijding van den handel in vrouwen en meisjes, BS 29-30 juni 1936; Wet van 21 augustus 1948 tot afschaffing van de officiële reglementering van de prostitutie, BS 13-14 september 1948. 119 G., VERMEULEN, Mensenhandelbeleid in België: status questionis, evaluatie en toekomstopties, Brussel, Koning Boudewijnstichting, 2006, 13.

43

Ze zijn zo lief, meneer. Chris Destoop

3.1 Parlementair onderzoek naar een structureel beleid met het oog op de bestraffing en uitroeiing van de mensenhandel - Commissie Mensenhandel 1993 -1994120 In 1993 werd de Commissie Mensenhandel opgericht om tekortkomingen van het tot dan toe gevoerde beleid rond mensenhandel op te sporen, en na te gaan op welke vlakken het beleid verbeterd kon worden. Aanleiding was het boek “Ze zijn zo lief, meneer” van Knackjournalist Chris Destoop waarin voor het eerst de internationale vrouwenhandel van binnenuit werd beschreven en zorgde voor publieke verontwaardiging en talrijke aanklachten over het bestaan van vrouwenhandel. Op het einde van haar onderzoek formuleerde de Commissie een aantal aanbevelingen voor een structureel beleid ter bestrijding van mensenhandel die nu nog steeds relevant zijn.

-

mensenhandel heeft een structureel en blijvend karakter: zolang de oorzaken van mensenhandel niet worden weggenomen, zal ook de mensenhandel zelf niet verdwijnen. Een van de belangrijkste oorzaken van mensenhandel is de ongelijkheid tussen arm en rijk en het is weinig waarschijnlijk dat dit de komende jaren zal verdwijnen. De commissie benadrukte daarom dat de overheid blijvende aandacht aan mensenhandel zal moeten besteden en eventuele nieuwe verschijningsvormen tijdig moet bestuderen.

-

een tekort aan middelen voor justitie: de uitrusting, organisatie en personeelsbezetting laten nog steeds de wensen over zodat justitie niet gewapend is om op efficiënte wijze mensenhandel te bestrijden. Hierdoor is er een gebrek aan financiële vooranalyses en vervolgingen die cruciaal zijn om een krachtdadig teken naar de mensenhandelaars uit te sturen.

120

B., DE RUYVER, Cursus Strafrechtelijk Beleid, academiejaar 2013-2014, losbl., 163-169; Parlementair onderzoek naar een structureel beleid met het oog op de bestraffing en de uitroeiing van de mensenhandel. Verslag namens de onderzoekscommissie uitgebracht door Mevr. Merckx-Van Goey en Mevr. De T’Serclaes, Parl.St. Kamer 1993-94, nr. 673/7.

44

-

mensenhandel is bijna steeds georganiseerde misdaad met een internationale dimensie die maar om één iets draait: maximale winst. Het is op dit punt dat je hen het hardst moet aanpakken en waar bestraffing het meest effectief zal zijn.

-

visa en internationale verdragen: er moest op veel systematischere wijze controle uitgeoefend worden op het afleveren van visa om zo misbruiken te voorkomen. Daarnaast was er nood aan internationale politionele en gerechtelijke samenwerking. Op dit vlak staan we vandaag wel al een stuk verder dan toen.

De belangrijkste vaststelling van de commissie was ongetwijfeld dat het tot dan toe bestaande wettenarsenaal niet volstond om het misdrijf mensenhandel consequent aan te kunnen pakken en dat er dus nood was aan een wetswijziging zodat het specifieke misdrijf van mensenhandel in de strafwet kon worden opgenomen. De Commissie stelde daarom een wetsontwerp op dat de basis was voor de wet van 13 april 1995.

Dankzij de Commissie mensenhandel bestaat er sinds 1995 in ons land een wet waardoor mensenhandel op zich strafbaar is en die toelaat die handel te treffen in zijn bestaansreden, namelijk het snel vergaren van fortuin. België heeft binnen Europa en ook daarbuiten het voortouw genomen op het vlak van mensenhandel en de bestrijding hiervan. België was een van de eerste landen met een krachtige wetgeving, een goede opvang van de slachtoffers en NGO’s met een grote know-how op het gebied die rapporten publiceren en hierin aanbevelingen doen. Er was ook permanente politieke aandacht en opeenvolgende regeringen hebben er steeds prioriteit aan gegeven, de een echter al wat meer dan de andere.

3.2 Wet van 13 april 1995 houdende bepalingen tot bestrijding van de mensenhandel en van de kinderpornografie121 Er werd met deze wet geen definitie gegeven van het begrip mensenhandel maar slechts verwezen naar nieuwe of aangepaste wetsbepalingen. Men koos dus voor een definitie door verwijzing. Zo werden er onder andere naast aanpassingen in het Strafwetboek, een nieuw artikel 77bis opgenomen in de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen.

121

Wet van 13 april 1995 houdende bepalingen tot bestrijding van de mensenhandel en van de kinderpornografie, BS, 25 april 1995.

45

[…] Hij die, op welke manier ook, ertoe bijdraagt, rechtstreeks of via een tussenpersoon, dat een vreemdeling het Koninkrijk binnenkomt of er verblijft, wanneer hij daarbij: 1° ten opzichte van de vreemdeling direct of indirect gebruik maakt van listige kunstgrepen, geweld, bedreigingen of enige andere vorm van dwang; 2° of misbruik maakt van de bijzonder kwetsbare positie waarin de vreemdeling verkeert ten gevolge van een onwettige of precaire administratieve toestand of ten gevolge van zwangerschap,

ziekte

dan

wel

een

lichamelijk

of

een

geestelijk

gebrek

of

onvolwaardigheid;[…]122 De wetgever wou met deze bepaling alle vormen van uitbuiting bestrijden.123 Op grond van deze bepaling was er voor het eerst in de internationale, Europese en nationale geschiedenis een wetgevend kader voor de bestraffing van mensenhandel met het oog op economische uitbuiting. De ‘innovatieve’ wetgeving vertoonde echter de nodige gebreken. Zo was de bestraffing van mensenhandel met het oog op economische uitbuiting door de opname in de wet van 15 december 1980, enkel maar van toepassing op vreemdelingen. EU-burgers en ook Belgen konden dus geen slachtoffer worden van economische uitbuiting. Dit in tegenstelling tot seksuele uitbuiting dat in het Strafwetboek was opgenomen en daardoor zowel op EUburgers, Belgen als vreemdelingen van toepassing was. 124

Om te bepalen of er al dan niet sprake was van mensenhandel, baseerde de rechter zich voornamelijk op een onderzoek naar het misbruik van een kwetsbare situatie en/of het bestaan van een vorm van dwang.125 De volgende elementen waren volgens de rechtbanken aanwijzingen van een misbruik van een kwetsbare situatie: het inhouden van de winsten of een deel ervan, de afwezigheid van de bewegingsvrijheid, de controle van de economische activiteiten, uiterst lage lonen, ongezonde woningen, …

122

Artikel 1 van de wet van 13 april 1995 houdende bepalingen tot bestrijding van de mensenhandel en van de kinderpornografie, BS, 25 april 1995. 123 CGKR, Verslag 1993-2003: Van integratie naar diversiteit, Brussel, 2003, 160. 124 CGKR, Jaarverslag 2005 Mensenhandel en mensensmokkel. Het Belgisch mensenhandelbeleid gewikt en gewogen, Brussel, november 2005, 24. 125 CGKR, Jaarverslag 2005 Mensenhandel en mensensmokkel. Het Belgisch mensenhandelbeleid gewikt en gewogen, Brussel, november 2005, 24.

46

Pas wanneer er bij economische uitbuiting sprake was van bijkomende elementen waaruit een toestand van misbruik bleek, naast een inbreuk op de sociale wetgeving, was een strafbaarstelling als mensenhandel mogelijk.126 Zo niet, werden de daders slechts veroordeeld voor inbreuken op de sociale wetgeving of bepalingen inzake sociale zekerheid. De slachtoffers werden beschouwd als illegale arbeidskrachten die niet in aanmerking kwamen voor een beroep op het specifiek statuut ter bescherming van slachtoffers van mensenhandel.127 Het gebrek aan een definitie van mensenhandel, leidde tot interpretatieproblemen, onder meer op het vlak van het onderscheid tussen mensensmokkel en mensenhandel. Bovendien poogde de wet vooral een antwoord te bieden op mensenhandel die voornamelijk betrekking had op uitbuiting van slachtoffers binnen het prostitutiemilieu.128

Daarnaast werden op internationaal en Europees niveau bepalingen aangenomen waardoor de noodzaak aan nieuwe wetgeving zich liet voelen.

3.3 De wet van 10 augustus 2005129 Artikel 10 bepaalt dat er in Boek II, Titel VIII, Hoofdstuk IIIter van het Strafwetboek, een nieuw artikel 433quinquies ingevoegd wordt:

Levert het misdrijf mensenhandel op, de werving, het vervoer, de overbrenging, de huisvesting, de opvang van een persoon, de wisseling of de overdracht van de controle over hem teneinde:[…] 3° deze persoon aan het werk te zetten of te laten aan het werk zetten in omstandigheden die in strijd zijn met de menselijke waardigheid […]

Sinds de wet van 10 augustus 2005 is bestraffing van mensenhandel met het oog op economische uitbuiting mogelijk ongeacht het statuut van het slachtoffer.

126

CGKR, Jaarverslag 2005 Mensenhandel en mensensmokkel. Het Belgisch mensenhandelbeleid gewikt en gewogen, Brussel, november 2005, 25. 127 I., AENDENBOOM, “Nieuwe wetsbepalingen tot versterking van de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel. Een overzicht in vogelvlucht”, T.Vreemd., nr.4 2005, 340. 128 I., AENDENBOOM, “Nieuwe wetsbepalingen tot versterking van de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel. Een overzicht in vogelvlucht”, T.Vreemd., nr.4 2005, 340. 129 Wet van 10 augustus 2005 tot wijziging van diverse bepalingen met het oog op de versterking van de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel en tegen praktijken van huisjesmelkers, BS 2 september 2005.

47

Bovendien is er nu ook een duidelijk onderscheid tussen mensenhandel (terug te vinden in het Strafwetboek) en mensensmokkel (terug te vinden in de wet van 15 december 1980). Er worden drie niveaus van verzwarende omstandigheden bepaald.130 Vooral het tweede niveau, artikel 433septies, is relevant omdat hierin bepaald wordt dat de actiemiddelen waaronder het gebruik van geweld of een vorm van dwang en het misbruiken van de kwetsbaarheid, die constitutieve bestandsdelen waren in het vroegere artikel 77bis, slechts verzwarende omstandigheden zijn en dus niet langer vereist zijn om te kunnen besluiten tot mensenhandel.131

De sancties werden aangepast om ze in overeenstemming te brengen met de straffen in de nieuwe Europese instrumenten.132

Er werden ook een aantal nieuwe verzwarende omstandigheden opgenomen die specifiek werden opgelegd door het Kaderbesluit van de Raad: het in gevaar brengen van het slachtoffer, de betrokkenheid van een criminele organisatie, de bijzondere kwetsbaarheid van het slachtoffer, het gebruik van extreem geweld of het feit bijzonder ernstige schade aan het slachtoffer te hebben berokkend.133

3.3.1 De Belgische wetgever die het net even anders moest doen a. Modi Operandi niet als constitutief bestanddeel

De wetgever heeft ervoor gekozen om, in tegenstelling tot de internationale en Europese bepalingen ter zaken, de modi operandi niet in de constitutieve bestandsdelen van het nieuwe misdrijf ‘mensenhandel’ op te nemen.

130

Artikel 433sexies - Artikel 433octies Sw. CGKR, Jaarverslag 2005 Mensenhandel en mensensmokkel. Het Belgisch mensenhandelbeleid gewikt en gewogen, Brussel, november 2005, 17-18. 132 CGKR, Jaarverslag 2005 Mensenhandel en mensensmokkel. Het Belgisch mensenhandelbeleid gewikt en gewogen, Brussel, november 2005, 17-18. 133 Artikel 3 Kaderbesluit van de Raad van 19 juli 2002 inzake bestrijding van mensenhandel. 131

48

De voornaamste reden om dit niet te doen waren de vastgestelde bewijsproblemen, de praktijkervaringen van de verschillende actoren en de rechtspraak. Zo gingen de gerechtelijke debatten bijna steeds over de modi operandi en vaak moest men tot vrijspraak besluiten omdat het bewijs van dat constitutief bestanddeel niet kon geleverd worden.

Wanneer

dergelijke

discussies

plaatsvinden

binnen

het

kader

van

verzwarende

omstandigheden, is het misdrijf ‘mensenhandel’ op zichzelf onbetwistbaar wat de wetgever opportuun vond voor de aanpak van mensenhandel.134 De daad en de finaliteit van de uitbuiting als constitutieve bestanddelen volstaan dus opdat er sprake zou zijn van de strafbaarstelling mensenhandel.135

Ook tijdens de discussie in de Senaatscommissie Justitie werden de onverenigbaarheden met de Europese bepalingen besproken.136

Erika Thijs, plaatsvervangend lid in de Senaatscommissie Justitie, zei dat de Belgische wet enerzijds strenger was dan de Europese strafbaarstelling in het Kaderbesluit, omdat de bewijslast voor het openbaar ministerie lichter is. Het is immers niet vereist dat de aanwezigheid van dwang, misleiding of machtsmisbruik, door het Openbaar Ministerie bewezen wordt om onder het toepassingsgebied van de strafbaarstelling mensenhandel te vallen. Anderzijds is de Belgische wet minder strikt omdat de risicosectoren die het voorwerp uitmaken van mensenhandel, op een beperkende manier zijn opgesomd door middel van een limitatieve lijst.

Hierdoor worden een aantal evidente, even risicovolle sectoren over het hoofd gezien zoals bijvoorbeeld inwonende dienstbodes. Het gevolg is dat op grond van de Belgische wet niet alle gevallen waarin door middel van dwang, misleiding of machtsmisbruik personen uitgebuit worden onder de toepassing van de strafbaarstelling van mensenhandel zullen vallen.137

134

CGKR, Jaarverslag 2005 Mensenhandel en mensensmokkel. Het Belgisch mensenhandelbeleid gewikt en gewogen, Brussel, november 2005, 26. 135 CGKR, Jaarverslag 2005 Mensenhandel en mensensmokkel. Het Belgisch mensenhandelbeleid gewikt en gewogen, Brussel, november 2005, 27. 136 Verslag van de senaatscommissie Justitie, Parl. St., Senaat, 2004-2005, 3-1138/4, 30p. 137 Verslag van de senaatscommissie Justitie, Parl. St., Senaat, 2004-2005, 3-1138/4, 11.

49

b. Mensenhandel met het oog op economische uitbuiting138 Het Kaderbesluit definieert dit als “de arbeid of de diensten van deze persoon uit te buiten, met inbegrip van ten minste gedwongen of verplichte arbeid of diensten, slavernij of met slavernij of dienstbaarheid te vergelijken praktijken”

De wet van 10 augustus 2005 moest ook op dit vlak afwijken van het Europese kader en definieert het als volgt “aan het werk te zetten of te laten aan het werk zetten in omstandigheden die in strijd zijn met de menselijke waardigheid” Voor de omschrijving van economische uitbuiting heeft de wetgever, in tegenstelling tot de omschrijving van seksuele uitbuiting, niet voor een limitatieve aanpak gekozen. Het grote voordeel hiervan is dat men op basis van de rechtspraak het begrip ruimer kan interpreteren en rekening kan houden met de evoluties en professionalisering van het fenomeen. Het begrip “menselijke waardigheid” op zichzelf is niet nieuw en wordt al langer in normatieve teksten opgenomen. In het Belgische recht staat het onder andere in artikel 23 van de Grondwet dat bepaalt dat ieder het recht heeft een menswaardig leven te leiden, en dat daartoe de economische, sociale en culturele rechten zijn gewaarborgd. Recht op werk, billijke arbeidsomstandigheden, een billijke vergoeding en een behoorlijke huisvesting maken daar onder andere deel van uit.139 Het is dan ook vaak hierop dat de rechters zich zullen beroepen om te oordelen of er sprake is van ‘mensonwaardige omstandigheden’.

Anderzijds wordt vaak de kritiek geuit dat het begrip manipuleerbaar is, niet juridisch onderbouwd en het een moraliserende connotatie heeft. Het kan ook leiden tot uiteenlopende interpretaties waardoor het legaliteitsbeginsel in het gedrang kan komen. Bij haar onderzoek van het voorontwerp, had de Raad van State de nodige twijfels over de Belgische formulering: Het is evenwel niet zeker dat het “aan het werk ... zetten of (het) laten aan het werk zetten (van een persoon) in omstandigheden die in strijd zijn met de menselijke waardigheid”, kan worden geacht alle vormen van “uitbuiting op arbeidsgebied” in de zin van het kaderbesluit te bestrijken.

138

CGKR, Jaarverslag 2005 Mensenhandel en mensensmokkel. Het Belgisch mensenhandelbeleid gewikt en gewogen, Brussel, november 2005, 30-31. 139 Artikel 23 Grondwet.

50

Zo zou een persoon die bijvoorbeeld een andere persoon in dienst zou nemen en daarbij misbruik zou maken van diens situatie van kwetsbaarheid of gebruik zou maken van vormen van dwang om een abnormale winst te maken, doch waarbij de omstandigheden waarin die tewerkstelling plaatsvindt, niet strijdig kunnen worden geacht met de menselijke waardigheid, krachtens de ontworpen wet niet strafbaar zijn.140

Ondanks de bemerkingen van de Raad van State opteerde men er toch voor de bepaling te behouden met de argumentering dat het Kaderbesluit, volgens hun interpretatie althans, enkel verplicht, mensenhandel met het oog op economische uitbuiting (arbeid én diensten) te bestraffen indien de uitbuiting de vorm aanneemt “van gedwongen of verplichte arbeid of diensten, slavernij of met verslaving of dienstbaarheid te vergelijken praktijken”. Door de verwijzing naar “werk in omstandigheden strijdig met de menselijke waardigheid”, is het Belgische voorontwerp strenger dan het door het Kaderbesluit opgelegde minimum omdat arbeid in mensonwaardige omstandigheden niet altijd strafbaar zal zijn op grond van het Kaderbesluit. Bijvoorbeeld wanneer het constitutieve bestanddeel van dwang ontbreekt.

Bij de beoordeling of er sprake is van mensenhandel met het oog op economische uitbuiting, hebben de rechters een ruime appreciatiebevoegdheid en spelen eigen emoties en subjectieve beoordelingen vaak een rol. In de memorie van toelichting bij het wetsontwerp heeft men daarom een en ander ter zake verduidelijkt. Dit om een objectieve en standvastige rechtspraak te verzekeren en vooral willekeur te vermijden. Bovendien wou men ook naast de magistraten, andere actoren die met het misdrijf geconfronteerd worden een zekere houvast bieden.141

In de memorie van toelichting wordt bepaald dat het niet de bedoeling is om met de wet zwartwerk aan te pakken maar wel die arbeid “die is uitgevoerd in arbeidsomstandigheden die in strijd zijn met de menselijke waardigheid”.

140

Advies van de Raad van State van 22 juli 2004, Parl. St. Kamer 2004-2005, 51-1560/1, p. 43. CGKR, Jaarverslag 2005 Mensenhandel en mensensmokkel. Het Belgisch mensenhandelbeleid gewikt en gewogen, Brussel, november 2005, 33. 141

51

“Er is een groot verschil tussen illegaal werk in de zin van de sociale wetgeving en economische uitbuiting in de zin van dit ontwerp. Verschillende elementen kunnen in aanmerking worden genomen om arbeidsomstandigheden die in strijd zijn met de menselijke waardigheid vast te stellen.

Wat het loon betreft, kan een loon dat kennelijk niet in verhouding staat tot het zeer grote aantal verrichte arbeidsuren, eventueel zonder rustdag, of het verstrekken van niet-betaalde diensten worden omschreven als arbeidsomstandigheden die in strijd zijn met de menselijke waardigheid. Zo het loon lager ligt dan het gemiddeld maandelijks minimuminkomen zoals bedoeld in een in de Nationale Arbeidsraad gesloten collectieve arbeidsovereenkomst, zal zulks voor de feitenrechter een onbetwistbare aanwijzing voor economische uitbuiting zijn.

Er kan ook sprake zijn van arbeidsomstandigheden die in strijd zijn met de menselijke waardigheid wanneer een of meer werknemers werken in een arbeidsklimaat dat kennelijk niet in overeenstemming is met de normen opgelegd in de wet van 4 augustus 1996 betreffende het welzijn van de werknemers bij de uitvoering van hun werk.” 142

Omdat dit allemaal nogal abstract in de oren luidt, illustreer ik de verduidelijking aan de hand van een voorbeeld om aan te tonen wanneer er nu sprake kan zijn van “een loon dat kennelijk niet in verhouding staat tot het zeer grote aantal verrichte arbeidsuren.”

Een Braziliaan die zeven dagen op zeven aan een gemiddelde van 12u per dag dient te werken en dit voor een maandloon van 400 EUR, moet werken in omstandigheden die in strijd zijn met zijn menselijke waardigheid en hij dan ook kan een slachtoffer van mensenhandel zijn. Een loon dat lager ligt dan het maandelijks minimumloon of een werkomgeving die onveilig en onhygiënisch is, zullen voor de rechter te gronde een aanwijzing van economische uitbuiting zijn. Let wel op dat het slechts om een aanwijzing gaat en dat het nog altijd de rechter is die vrij oordeelt of er al dan niet sprake is van mensenhandel in een concrete situatie. Zo zal bijvoorbeeld alleen een laag loon niet volstaan maar zullen er ook nog andere elementen aanwezig moeten zijn die in strijd zijn met iemand zijn menselijke waardigheid opdat er sprake zou zijn van mensenhandel.

142

Memorie van toelichting van het wetsontwerp tot wijziging van diverse bepalingen met het oog op de versterking van de strijd tegen de mensenhandel en mensensmokkel, Parl. St. Kamer 2004-05, 51-1560/1, p.19.

52

Het vergelijken met de omstandigheden in het land van herkomst moet vermeden worden. De rechter mag zich enkel baseren op wat in België geldt, ook al beweert het slachtoffer dat het geen slachtoffer is omdat hij meer verdient dan in zijn thuisland. Een vergelijking tussen het Belgische minimumloon en dat van het land van herkomst om te oordelen of er sprake is van mensenhandel, is dus niet toegestaan. Net zoals beweren dat het slachtoffer zichzelf niet als slachtoffer ziet, omdat hij hier tenminste werk heeft en iets meer verdient dan in zijn land van herkomst.

53

3.4 De wet van 29 april 2013 tot wijziging van artikel 433quinquies van het Strafwetboek met het oog op het verduidelijken en het uitbreiden van de definitie van mensenhandel143 Hoewel de wet van 10 augustus 2005 zonder al te grote fundamentele problemen werd toegepast, stelden er zich toch enkele vragen144: -

of er op het vlak van economische uitbuiting geen nood was aan coherentie van de geldboetes ten aanzien van het sociaal strafrecht? De boetes van het sociaal strafrecht waren immers een stuk hoger dan deze die voor het misdrijf mensenhandel in artikel 433quinquies Sw. werden bepaald waardoor men er vaak voor koos te vervolgen op grond van het sociaal strafrecht.

-

welke wijzigingen moesten in het kader van de omzetting van de Europese richtlijn van 5 april 2011 inzake de voorkoming en de bestrijding van mensenhandel worden overwogen?

Er was met andere woorden nood aan een nieuwe wetgeving. Eind 2011 werd daarom binnen de Federale Overheidsdienst Justitie een werkgroep opgericht met de opdracht om enerzijds de omzetting van de nieuwe Europese richtlijn voor te bereiden, en anderzijds de nodige of nuttige wetgevende wijzigingen voor te stellen om de toepassing van de wetgeving op het terrein te optimaliseren.

143

Wet tot wijziging van artikel 433quinquies van het Strafwetboek met het oog op het verduidelijken en het uitbreiden van de definitie van mensenhandel, BS 23 juli 2013; CGKR, Jaarverslag 2012 Mensenhandel en mensensmokkel. Bouwen aan vertrouwen, Brussel, oktober 2013, 43-45. 144 Dienst voor het Strafrechtelijk beleid, De strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel. Actieplan 2012-2014, 7, te raadplegen op www.dsb-spc.be/web/index.php?lang=dutch.

54

In het verlengde van de werkzaamheden van beide werkgroepen mensenhandel in de Senaat145 en van de in dat verband geformuleerde aanbevelingen, zijn tal van wetsvoorstellen ingediend in de Senaat. Eén daarvan werd ingediend op 26 januari 2011146 en betrof de uitbreiding van de definitie van mensenhandel voor seksuele uitbuiting.

Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Kamer is de definitie uitgebreid, na het indienen van amendementen voor de Commissie voor de Justitie.147 In die amendementen waren verschillende voorstellen opgenomen die waren geformuleerd door de werkgroep die was opgericht binnen de Federale Overheidsdienst Justitie. Ook het opschrift van het ontwerp is daarom gewijzigd.148 Na de door de Kamer voorgestelde amendementen opnieuw te hebben behandeld, heeft de Senaat zich achter het geamendeerde ontwerp geschaard.149 De wijzigingen in de definitie mensenhandel traden op 2 augustus 2013 inwerking, ingevolgde de publicatie in het Belgisch Staatsblad op 23 juli 2013.150

In die nieuwe wet wordt het begrip mensenhandel dus opnieuw verduidelijkt, verder uitgebreid en wordt er voorzien in een bestraffing in verhouding tot het aantal slachtoffers. De wetgever wil hiermee een einde stellen aan de onduidelijke en vaak te beperkte omschrijving van het begrip mensenhandel en een meer moderne en evolutieve invulling geven aan het misdrijf, in lijn met de recente Europese richtlijn ter zake.

145

De eerste werkgroep is opgericht op 1 december 2009 (zie Commissie voor de Binnenlandse Zaken en voor de Administratieve Aangelegenheden, Senaat, Rapport Mensenhandel, Parl. St. Senaat 2009-10, nr. 4 - 1631/1), de tweede groep op 3 mei 2011 (zie Commissie voor de Binnenlandse Zaken en voor de Administratieve Aangelegenheden, Rapport Mensenhandel, Parl. St. Senaat 2011-12, 27 maart 2012, nr. 5 - 1073/1). Die laatste was een essentiële aanvulling op de eerste, die zijn werkzaamheden niet had kunnen afronden door de ontbinding van het parlement. Op die manier konden alle geplande hoorzittingen plaatsvinden. 146 Wetsvoorstel van 26 januari 2011 tot wijziging van artikel 433quinquies van het Strafwetboek teneinde de definitie van mensenhandel uit te breiden tot seksuele uitbuiting, Parl. St. Senaat 2010-11, Doc. 5-711/1. Een ander gelijkaardig voorstel was later ingediend: wetsvoorstel van 4 oktober 2011 tot uitbreiding en verduidelijking van het bijzonder opzet seksuele uitbuiting inzake mensenhandel, Parl. St. Senaat 2010-11, Doc. 5-1245/1. Dat is overbodig geworden na goedkeuring van voorstel 711. 147 Amendement nr.1 (C. VAN CAUTER) van 19 februari 2013, Parl.St Kamer 2012-13, Doc. 53-2607/002 en amendementen nr. 2 en 3 (C. VAN CAUTER) van 26 februari 2013 Parl. St. Kamer 2012-13, Doc. 53-2607/003. 148 Wetsontwerp tot wijziging van artikel 433quinquies van het Strafwetboek met het oog op het verduidelijken en het uitbreiden van de definitie van mensenhandel (Doc. 53-2607/003 en 2607/006). 149 Wetsontwerp tot wijziging van artikel 433quinquies van het Strafwetboek met het oog op het verduidelijken en het uitbreiden van de definitie van mensenhandel, Parl.St. Senaat 2012-13, Doc. 5-711/6. 150 Wet van 29 april 2013 tot wijziging van artikel 433quinquies van het Strafwetboek met het oog op het verduidelijken en het uitbreiden van de definitie van mensenhandel, B.S. 23 juli 2013.

55

Zo wordt het misdrijf mensenhandel uitgebreid tot alle vormen van seksuele exploitatie en wordt verwezen naar de wet van 19 december 2008 inzake het verkrijgen en het gebruik van menselijk lichaamsmateriaal met het oog op de geneeskundige toepassing op de mens of het wetenschappelijk onderzoek.151 Aangezien het raadzaam werd geacht om, met oog op een efficiënte afschrikking, de zwaarte van de straf aan de omvang van de exploitatie van mensenhandel te koppelen, heeft de wetgever ervoor geopteerd om de straf voor het misdrijf mensenhandel te koppelen aan het aantal slachtoffers. Sinds de inwerkingtreding van de wet, heeft de bodemrechter de mogelijkheid om het bedrag van de geldboete te vermenigvuldigen met het aantal slachtoffers die hij erkent.152 Dit is een belangrijk middel in de strijd tegen mensenhandel omdat de mensenhandelaar hierdoor geraakt wordt daar waar het voor hem het hardst aankomt, namelijk in zijn portefeuille. 3.4.1 De vernieuwde definitie van mensenhandel met het oog op economische uitbuiting “Levert het misdrijf mensenhandel op, de werving, het vervoer, de overbrenging, de huisvesting, de opvang van een persoon, het nemen of de overdracht van de controle over hem met als doel: […]3° de uitbuiting van werk of diensten, die in strijd zijn met de menselijke waardigheid;[…]” a. diensten in omstandigheden die in strijd zijn met de menselijke waardigheid’ als een nieuw moreel bestanddeel153 In de rechtbanken wordt men de laatste tijd steeds meer geconfronteerd met beklaagden die werken met semi-legale constructies die juridisch-technisch in orde lijken maar vaak gepaard gaan met mensonwaardige toestanden.

151

CGKR, Jaarverslag 2012 Mensenhandel en mensensmokkel. Bouwen aan vertrouwen, Brussel, oktober 2013, 43-45. 152 CGKR, Jaarverslag 2012 Mensenhandel en mensensmokkel. Bouwen aan vertrouwen, Brussel, oktober 2013, 43-45. 153 Amendement nr.1 (C. VAN CAUTER) van 19 februari 2013 op het wetsontwerp tot wijziging van artikel 433quinquies van het Strafwetboek teneinde de definitie van mensenhandel uit te breiden tot seksuele uitbuiting, Parl. St. Kamer 2012-13, DOC 53 2607/002, 3-4.

56

In het sociaal recht is het begrip arbeid echter te beperkt waardoor dergelijke situaties van schijnzelfstandigheid door een rechter niet als mensenhandel met het oog op economische uitbuiting kunnen worden beschouwd en de rechter de beklaagden moet vrijspreken voor mensenhandel.154 Een uitdrukkelijke verwijzing naar “diensten in omstandigheden die in strijd zijn met de menselijke waardigheid” lost dit probleem op. Bovendien zorgt dit voor een soepelere strafbaarstelling van mensenhandel, waardoor andere vormen van uitbuiting zoals louter economische uitbuiting ook gedekt kunnen worden. Tijdens de debatten in de Kamer heeft de vertegenwoordiger van de minister van Justitie erop gewezen dat die verwijzing voldoende vrijheid biedt om een evolutieve interpretatie van het misdrijf mogelijk te maken155.

De strafbaarstelling van dergelijke dienstverlening is dan ook een belangrijk wapen in de strijd tegen schijnzelfstandigheid en het opzetten van fictieve vennootschappen dat steeds meer voorkomt. Voor de rechtbanken is er nu een middel voorhanden ter bestrijding van de juridische nepconstructies om de vaak harde realiteit in hoofde van de slachtoffers van mensenhandel met meer daadkracht aan te pakken.156

De werkgroep vond het niet noodzakelijk om gedwongen arbeid en dienstverlening, onderworpenheid wegens schulden en lijfeigenschap uitdrukkelijk op te nemen omdat dit van nature in strijd is met de menselijke waardigheid. b. ‘het nemen van controle’ als nieuw materieel bestanddeel157 In beginsel moet de persoon die controle uitoefent met het oog op de uitbuiting van een slachtoffer, als mededader van of medeplichtige aan het misdrijf mensenhandel kunnen worden vervolgd en veroordeeld.

154

Dit was ook het geval voor diensten door familieleden verleend, personeel dat gratis door een derde wordt uitgeleend of uitbuiting van “vrijwilligers. 155 Amendement op het wetsontwerp tot wijziging van artikel 433quinquies van het Strafwetboek met het oog op het verduidelijken en het uitbreiden van de definitie van mensenhandel naar seksuele exploitatie, Parl. St. Kamer 2012-13, Doc. 53-2607/002, p. 10. 156 P., QUIRYNEN, “Definitie mensenhandel wordt verfijnd”, 25 augustus 2013, www.deredactie.be/cm/vrtnieuws/opinieblog/opinie/1.1711907. 157 Amendement op het wetsontwerp tot wijziging van artikel 433quinquies van het Strafwetboek met het oog op het verduidelijken en het uitbreiden van de definitie van mensenhandel naar seksuele exploitatie, Parl. St., Kamer 2012-13, Doc. 53-2607/002, p. 4.

57

De bestaande wettekst, en meer specifiek het element ‘overdracht van de controle’, bleek in de praktijk ontoereikend te zijn om een aantal situaties, waarin controle wordt uitgeoefend, te bestraffen als mensenhandel. De federale politie suggereerde daarom aan de werkgroep om ‘het nemen van controle’ als materieel bestanddeel in de nieuwe strafbaarstelling van mensenhandel op te nemen. “Op die manier vangen we elke creatieve manier op van “overwicht”/“macht” van iemand op/over een ander: de imposante houding; het luid roepen; de verliefdheid of het (schijn)huwelijk; de schuldverbintenis; het opleggen van het werkschema; de afzondering van slachtoffers, iemand die bij de slachtoffers in dezelfde kamer overnacht... Het is evident dat dit overwicht (de controle) uit feitelijke omstandigheden moet blijken.”158

Opnieuw is er dus een uitbreiding van het begrip mensenhandel die een stuk verder gaat dan het internationaal gehanteerde concept. Het is positief dat er veel belang gehecht wordt aan een evolutief concept, rekening houdend met de oneindige creativiteit van criminele netwerken. Men moet wel goed oppassen dat het concept mensenhandel, rekening houdend met de algemene uitbreiding van de strafbaarstelling, geen concept wordt dat zo ongeveer alles dekt. Dit zou zeer nefast zijn voor de strijd tegen mensenhandel omdat op die manier de echte gevallen van mensenhandel tussen de grote hoop van allerhande vervolgingen zouden verdwijnen. Die bezorgdheid is ook tijdens de debatten in de Kamer ter sprake gekomen.159

158

Verslag van 4 maart 2013 namens de commissie voor de justitie, Parl. St. Kamer 2012-13, DOC 53 2607/004,

8. 159

Verslag in naam van de Commissie voor de Justitie van de Kamer, met name over het wetsontwerp tot wijziging van artikel 433quinquies van het Strafwetboek teneinde de definitie van mensenhandel uit te breiden tot seksuele uitbuiting, Parl. St., Kamer, zitting 2012-2013, Doc. 53 2607/004, p. 9.

58

3.4.2 Een kritische reflectie van de Belgische wet: wordt de Belgische wet niet te ruim? In de Belgische definitie van mensenhandel ontbreekt het dubbele dwang-element en wordt alle focus gelegd op de mensonwaardige omstandigheden. Omdat het gebruik van dwang of het misbruik van een kwetsbare situatie niet langer constitutieve bestandsdelen van het misdrijf zijn maar verzwarende omstandigheden, dreigt men in een situatie terecht te komen waarin alle zaken van simpel zwart werk als mensenhandel worden vervolgd, waardoor men volledig voorbijschiet aan de essentie zelf van de mensenhandel, namelijk de uitbuiting van een persoon die mogelijk gemaakt is door zijn kwetsbare situatie.160

In januari 2009 werd deze bezorgdheid reeds geuit in een voorstel van resolutie over de strijd tegen mensenhandel. Er werd opgemerkt dat de Belgische definitie te eenzijdig gebaseerd is op het uitbuitingsaspect en dat er nood is aan een nieuwe wet die meer rekening houdt met het dwangaspect. In de academische literatuur worden er immers standaard drie componenten van mensenhandel

weerhouden:

een

vervoerscomponent,

uitbuitingscomponent

en

dwangcomponent. In de Belgische regelgeving ontbreekt dit laatste element echter volledig. Dit kan leiden tot een ideologische verwatering van het mensenhandelconcept naar een uitbuitingsconcept.161

Op grond van de nieuwe strafbaarstelling kan er, zodra er bepaalde arbeidsrechten of CAO’s overtreden worden en er een zekere vorm van controle is, sprake zijn van mensenhandel. Op zich is hier niets mis mee, maar de essentie van mensenhandel gaat zo verloren.162

Volgens mij is er nood aan definitie van het misdrijf mensenhandel met het oog op economische uitbuiting, dat zich ergens in het midden situeert van de huidige definities.

De Belgische definitie van mensenhandel heeft in mijn ogen als nadeel dat er te snel tot mensenhandel wordt besloten en de internationale definitie dat bepaalde vormen niet als mensenhandel kunnen worden beschouwd en er dus geen strenge bestraffing mogelijk is, net zomin als het bekomen van een specifiek slachtofferstatuut.

160

CGKR, Jaarverslag 2005, 34. Voorstel van resolutie (N. LANJRI) van 29 januari 2009 over de strijd tegen mensenhandel, Parl.St. 2008-09, 4-1155/1. 162 Voorstel van resolutie (N. LANJRI) van 29 januari 2009 over de strijd tegen mensenhandel, Parl.St. 2008-09, 4-1155/1. 161

59

Er bestaat denk ik geen discussie over het feit dat de bestraffing voor mensenhandel veel zwaarder zou moeten zijn dan deze voor een loutere arbeidsexploitatie en dat de definitie van mensenhandel aangepast moet worden in die zin dat enkel ernstige arbeidsuitbuiting nog als mensenhandel kan beschouwd worden. Een precieze en duidelijke definiëring van het concept ‘menselijke waardigheid’ in artikel 433quinquies Sw. dat aansluit bij de termen van de nieuwe EU-richtlijn wat betreft de minimuminvulling van economische exploitatie (gedwongen arbeid of dienstverlening, met inbegrip van bedelarij), zou bijvoorbeeld een oplossing kunnen vormen.163

4

Conclusie

Hoewel zowel het Palermoprotocol als de Europese instrumenten beoogden te zorgen voor een uniforme definitie van het misdrijf mensenhandel, is hun opzet toch niet volledig geslaagd.

Zowel internationaal als Europees werd er slechts een minimumkader vastgelegd zodat de lidstaten ruimte hadden voor een eigen interpretatie. Zoals blijkt uit mijn uiteenzetting over de Belgische wetgeving, is België wat dat betreft een stuk verder gegaan dan de haar omringende buurlanden. Reden hiervoor is de pioniersrol die België had op het vlak van mensenhandel. Zo had België al lang voor de internationale en Europese instrumenten als eerste een daadwerkelijke bestraffing van mensenhandel in haar nationale wetgeving. Met de wet van 2005 wou ze opnieuw innovatief en vooruitstrevend zijn op het vlak van mensenhandel.

Wat het begrip mensenhandel betreft kunnen er twee strekkingen onderscheiden worden: -

dwang als constitutief bestanddeel van de strafbaarstelling van mensenhandel

-

dwang als verzwarende omstandigheid van het misdrijf mensenhandel

163

G., VERMEULEN, J., WIARDA en M., ALINK, Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van België en Nederland. Materieelstrafrechtelijke elementen van mensenhandel: Vergelijkende discussienota, 2010, 4p. te raadplegen op https://biblio.ugent.be/publication/1175290.

60

Zowel in de Nederlandse definitie164 als de Franse definitie165 is dwang een constitutief bestanddeel, in België niet. Een zelfde situatie maar in een ander land, kan dus aanleiding geven tot een totaal ander oordeel. Ook de invulling van arbeidsgerichte mensenhandel verschilt van land tot land.

Ook in rapporten over mensenhandel wordt gewezen op de verschillen in de wijze waarop de lidstaten mensenhandel met het oog op economische uitbuiting aanpakken. De lidstaten hanteren uiteenlopende strafrechtbepalingen en kennen een uiteenlopende uitvoering ervan. Dit kan de grensoverschrijdende samenwerking, die cruciaal is om mensenhandel doelgericht te bestrijden, belemmeren. Een beter inzicht in de jurisprudentie van de lidstaten zou de verschillen in benadering kunnen verduidelijken.

Om meer gevallen van mensenhandel met het oog op economische uitbuiting te onderzoeken, daadwerkelijk te kunnen vervolgen en de kwaliteit hiervan te verbeteren, werd in het EUstrategieplan voor de uitroeiing van mensenhandel, aangekondigd dat de Commissie in 2013, in het kader van het financieringsprogramma voor binnenlandse zaken, een studie ging financieren over de jurisprudentie in alle lidstaten.166

De uitwerking en de resultaten van deze studie staan (nog) niet op de website van de Europese Commissie maar hiermee zou een belangrijke stap kunnen worden gezet naar een betere grensoverschrijdende samenwerking en bestrijding van deze vorm van mensenhandel.167

164

Artikel 273f Wetboek van Strafrecht, te raadplegen op wetten.overheid.nl/BWBR0001854/TweedeBoek/TitelXVIII/Artikel273f/geldigheidsdatum_07-05-2014. 165 Article 225-4-1 Code Pénal, te raadplegen op www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=8661CA116F7B37066B67119CC9C4F812.tpdjo15v_1?idSec tionTA=LEGISCTA000006165299&cidTexte=LEGITEXT000006070719&dateTexte=20140507. 166 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, aan de Raad, aan het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, De EU-strategie voor de uitroeiing van mensenhandel voor de periode 2012-2016, 19 juni 2012 COM (2012)286 final, 17. 167 Alle projecten en studies die de Europese Unie steunt op het gebied van mensenhandel zijn terug te vinden op de website van de Europese Commissie ‘Together against Trafficking in Human Beings’ bij ‘EU Project and Fundings’: http://ec.europa.eu/anti-trafficking/EU+Projects/.

61

Te weten dat je onwetend bent is het begin van alle wijsheid. Viviane van Avalon

Hoofdstuk 3: Een goede begripsbepaling, een essentiële vereiste voor een goed beleid. 1

Mensenhandel - mensensmokkel

De Europese Commissie168 somt vier belangrijke verschillen tussen mensenhandel en mensensmokkel op namelijk:

-

toestemming om een land illegaal te betreden: bij het smokkelen van migranten is er steeds sprake van instemming, hoewel dit vaak plaatsvindt onder gevaarlijke of vernederende omstandigheden. Sommige slachtoffers van mensenhandel starten hun tocht met een instemming om illegaal in een land gesmokkeld te worden, maar de meeste stemmen hier niet mee in en hebben ook nooit de intentie gehad om dit te doen omdat ze hierover werden misleid. In de situaties waarbij er sprake is van mensenhandel uit derdelanden, kan het slachtoffer een land legaal binnenkomen, met een toeristen of studentenvisum (soms verkregen met de hulp van de mensenhandelaars), om dan te worden uitgebuit door de mensenhandelaars en in het land gehouden te worden wanneer de geldigheidsdatum van die visa reeds overschreden is, mogelijk tegen hun wil. Slachtoffers van mensenhandel afkomstig uit een EU lidstaat kunnen zich steeds legaal verplaatsen binnen de EU.

-

doelstelling: bij mensensmokkel is dit het ongeoorloofd overschrijden van grenzen, bij mensenhandel is dit de uitbuiting van de betrokken persoon

-

transnationaliteit: mensensmokkel is altijd transnationaal en impliceert het overschrijden van grenzen, mensenhandel daarentegen vereist niet dat er grenzen overschreden worden en kan ook plaatsvinden binnen de grenzen van een bepaald land (bijvoorbeeld van een armere regio, vaak het platteland, naar de rijkere regio’s)

168

EUROPEAN COMMISSION,, Trafficking explained, trafficking/section.action?sectionPath=Citizens%27+corner%2FTrafficking_Explained

62

http://ec.europa.eu/anti

-

bron van winsten: bij mensensmokkel wordt de winst gegenereerd uit het transport of het zorgen voor een illegale binnenkomst of verblijf van een persoon in een ander landen. Bij mensenhandel worden de winsten gegenereerd uit de uitbuiting.

GRETA169, de deskundigengroep van de EU betreffende mensenhandel, reikt nog een vijfde belangrijke verschil aan: -

het bestaan van een slachtoffer is: namelijk van een persoon wiens individuele rechten werden geschonden bij mensenhandel, terwijl het misdrijf mensensmokkel op zich geen schending inhoudt van de rechten van de persoon maar wel van de politieke belangen van de Staat waarvan de grenzen werden geschonden

In de praktijk is het onderscheid, ondanks al deze criteria, toch nog steeds niet altijd gemakkelijk te maken. Bijvoorbeeld situaties waarin er sprake is van schuldbinding en waarbij de gesmokkelde personen gedurende een bepaalde periode gratis moeten werken ten dienste van hun smokkelaar om zo hun schulden terug te betalen.170 . Bovendien is er zowel bij mensensmokkel als mensenhandel sprake van een element van ‘verplaatsing’ of beweging zodat het op het ogenblik van de beweging moeilijk te bepalen is of een persoon nu het slachtoffer is van mensenhandel dan wel van mensensmokkel. Zo kunnen dossiers die eerst als een zaak van mensensmokkel worden beschouwd later door de rechter in een zaak van mensenhandel geherkwalificeerd worden omdat er door bijkomend onderzoek elementen ontdekt zijn die kunnen wijzen op mensenhandel.171

169

EUROPEAN COMMISSION. Report of the Experts Group on Trafficking in Human Beings. Brussel, 22 december 2004, 48. en CGKR, Jaarverslag 2005 Mensenhandel en mensensmokkel. Het Belgisch mensenhandelbeleid gewikt en gewogen, Brussel, november 2005, 23. 170 FAIRWORK, Veelgestelde vragen: Wat is het verschil tussen mensenhandel en mensensmokkel?, www.fairwork.nu/contact/veelgestelde_vragen.html#anchor328. 171 CGKR, Jaarverslag 2005 Mensenhandel en mensensmokkel. Het Belgisch mensenhandelbeleid gewikt en gewogen, Brussel, november 2005, 23.

63

2

Slavernij – Mensenhandel – Gedwongen arbeid – Arbeidsuitbuiting

Wat wordt gekwalificeerd als mensenhandel en wat als andere gevallen van arbeidsexploitatie?

In academische bijdragen heeft men het steeds over het onderscheid tussen mensenhandel en mensensmokkel en verduidelijkt men wat onder beide begrippen dient begrepen te worden. Het onderscheid tussen mensenhandel en andere vormen van arbeidsuitbuiting, krijgt minder aandacht. Wat specifiek België betreft is het onderscheid niet relevant omwille van de ruimere strafbaarstelling van mensenhandel met het oog op economische uitbuiting. Alle vormen van uitbuiting worden beschouwd als mensenhandel van zodra er sprake is van een verplaatsing en een tewerkstelling in mensonwaardige omstandigheden, het element van dwang speelt hier geen rol. Voor de volledigheid en omdat mensenhandel vooral een grensoverschrijdend fenomeen is waarbij grensoverschrijdende samenwerking cruciaal is, overloop ik kort wat onder de verschillende begrippen begrepen dient te worden.

2.1 Slavernij172 Een slaaf is een persoon die meestal met geweld of onder dreiging van geweld gedwongen wordt diensten te verrichten zonder daarvoor in redelijkheid betaald te worden en in leven wordt gehouden voor werk of dienstverlening.173 Ruim 60 jaar na de ondertekening van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens174 en het officiële verbod op slavernij, wordt het Europees Hof voor de Rechten van de Mens hier nog steeds mee geconfronteerd en zet het zich in voor de uitroeiing van alle vormen van slavernij. Zo kreeg het Europees Hof voor de Mensenrechten in 2005 te maken met een geval van huisslavernij.

172

Meer informatie hierover kan je terugvinden in: J., Wouters, “Slavernij: bestaat dat nog? Internationaal jaar ter herdenking van de strijd tegen de slavernij”, 10 december 2004, Leuven, te raadplegen via www.vvn.be/ 173 Artikel 1 UN Slavery Convention van 25 september 1926 174 Gesloten te Rome op 4 november 1950, www.echr.coe.int.

64

Daarbij stelde het Hof175: “domestic slavery persists in Europe and concerns thousands of people, the majority of whom are women. The Court reiterates that Article 4 enshrines one of the fundamental values of democratic societies. [...] In those circumstances, the Court considers that, in accordance with contemporary norms and trends in this field, the member States’ positive obligations under Article 4 of the Convention must be seen as requiring the penalisation and effective prosecution of any act aimed at maintaining a person in such a situation.”

2.2 Mensenhandel Het werven, vervoeren, overbrengen, huisvesten of opnemen van personen, daaronder begrepen de wisseling of overdracht van de controle over deze personen, door dreiging met of gebruik van geweld of andere vormen van dwang, door ontvoering, bedrog, misleiding, machtsmisbruik of misbruik van een kwetsbare positie of het verstrekken of in ontvangst nemen van betalingen of voordelen, teneinde de instemming van een persoon te verkrijgen die controle heeft over een andere persoon, ten behoeve van uitbuiting. Uitbuiting omvat ten minste […] gedwongen arbeid of dienstverlening — bedelarij daaronder begrepen — slavernij en met slavernij vergelijkbare praktijken, dienstbaarheid […]176

Hieruit kunnen we afleiden dat voor een kwalificatie als mensenhandel er drie basis componenten aanwezig moeten zijn, namelijk: -

een verplaatsing

-

middelen om de verplaatsing te realiseren

-

een beoogde uitbuiting177

De Richtlijn 2011/36/EU bepaalt ook wat minstens onder uitbuiting dient begrepen te worden. Hieruit kunnen we afleiden dat er slechts bij een ernstige uitbuiting, sprake kan zijn van mensenhandel.

175

EHRM 26 juli 2005, nr. 73316/01, Siliadin v. France, te raadplegen op: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx#{%22appno%22:[%2273316/01%22],%22itemid%22:[%2 2001-69891%22]}, 31. 176 Artikel 2 Richtlijn 2011/36/EU. 177 Y., VAN DAMME en G., VERMEULEN, “De criminalisering van vraagzijde-actoren van mensenhandel en arbeidsexploitatie: eerste inzichten van een studie naar de wenselijkheid van een nieuwe strafbaarstelling.” in G., VERMEULEN, L. PAUWELS (eds.), Update in de criminologie VI: actuele ontwikkelingen inzake EU-strafrecht, veiligheid & preventie, politie, strafprocedure, prostitutie en mensenhandel, drugsbeleid en penologie. Antwerpen, Maklu, 2012, 198.

65

Dit betekent bijvoorbeeld dat een situatie waarin een persoon verhuist door valse beloftes over het minimumloon dat hij in een bepaald land kan verdienen en die bij aankomst iets minder verdient dan dat minimumloon maar die voor de rest niet in mensonwaardige omstandigheden werkt, geen kwalificering als mensenhandel zou mogen opleveren, ook al is er strikt genomen een element van gedwongen verplaatsing en uitbuiting.178 In de zaak Rantsev v. Cyprus van 7 januari 2010 brengt het EHRM mensenhandel expliciet binnen het bereik van artikel 4 EVRM waarin het verbod op slavernij, dienstbaarheid en dwangarbeid is vastgelegd. Afgezien van de beperkte jurisprudentie over deze verdragsbepaling, is het arrest baanbrekend omdat het Hof een aantal verplichtingen van lidstaten van de Raad van Europa formuleert met betrekking tot de aanpak van mensenhandel, waarbij het niet alleen gaat om opsporing en vervolging, maar ook om preventie, bescherming van slachtoffers en internationale samenwerking.179

2.3 Gedwongen arbeid a. Omschrijving De Internationale Arbeidsorganisatie heeft in 1930 te Genève het begrip gedwongen of verplichte arbeid als volgt omschreven:180 For the purposes of this Convention the term forced or compulsory labour shall mean all work or service which is exacted from any person under the menace of any penalty and for which the said person has not offered himself voluntarily. Wanneer we dit vrij vertalen, betekent dit dat elke vorm van arbeid of dienstverlening die onder dreiging van een straf wordt verlangd van een persoon die zich hiervoor niet vrijwillig heeft aangeboden, als dwangarbeid wordt beschouwd.

178

Y., VAN DAMME en G., VERMEULEN, “De criminalisering van vraagzijde-actoren van mensenhandel en arbeidsexploitatie: eerste inzichten van een studie naar de wenselijkheid van een nieuwe strafbaarstelling.” in G., VERMEULEN, L. PAUWELS (eds.), Update in de criminologie VI: actuele ontwikkelingen inzake EU-strafrecht, veiligheid & preventie, politie, strafprocedure, prostitutie en mensenhandel, drugsbeleid en penologie. Antwerpen, Maklu, 2012, 200. 179 EHRM 7 januari 2010, nr. 25965/04, Rantsev v. Cyprus and Russia, te raadplegen op: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx#{%22dmdocnumber%22:[%22860538%22],%22itemid%2 2:[%22001-96549%22]}. 180 Artikel 2 (1) IAO-Conventie nr. 29 van 28 juni 1930, betreffende gedwongen of verplichte arbeid, goedgekeurd bij Besluitwet van 20 mei 1943, Mon. de Londres 31 juli 1943.

66

Vervolgens wordt opgesomd wat niet als gedwongen of verplichte arbeid kan beschouwd worden,

onder

ander

de

militaire

dienstplicht,

een

werkstraf

en

“kleinere

gemeenschapsdiensten” die tot “de normale burgerplichten van de leden van de gemeenschap” kunnen worden gerekend.181 b. Een straf en gebrek aan toestemming Volgens de Europese Commissie is er sprake van gedwongen arbeid wanneer twee voorwaarden voldaan zijn: ‘First, that the work or service is performed by the worker against his will and, secondly, that the requirement that the work or service be performed is unjust or oppressive or the work or service itself involves avoidable hardship’ Twee elementen zijn dus belangrijk in deze definitie: 1) het dreigen met een straf: volgens de IAO182 hoeft een straf niet noodzakelijk de vorm aan te nemen van een fysieke straf maar kan het ook gaan om het verlies van rechten of privileges, schuldbinding, het afnemen van identiteitspapieren, ... 2) de notie van toestemming of vrijwilligheid: toestemming of vrijwilligheid wordt betekenisloos wanneer de werknemer aangenomen wordt op basis van valse beloftes of wanneer zijn documenten worden achtergehouden Met deze definitie beoogt men duidelijk de nadruk te leggen op de meer ernstige gevallen van arbeidsuitbuiting waarbij vrije wil ontbreekt en men onder bedreiging gedwongen wordt een bepaalde arbeid te leveren. Het verschil tussen mensenhandel en gedwongen arbeid zoals gedefinieerd door de IAO is dat gedwongen arbeid enkel een element van dwang inhoudt met betrekking tot de arbeid.

181

Artikel 2 (2) IAO-Conventie nr. 29 van 28 juni 1930, betreffende gedwongen of verplichte arbeid, goedgekeurd bij Besluitwet van 20 mei 1943, Mon. de Londres 31 juli 1943. 182 Op haar website bepaalt de Internationale Arbeidsorganisatie hoe zij het begrip ‘gedwongen arbeid’ in de zin van de IAO-conventie interpreteert: Forced labour refers to situations in which persons are coerced to work through the use of violence or intimidation, or by more subtle means such as accumulated debt, retention of identity papers or threats of denunciation to immigration authorities. Forced labour, contemporary forms of slavery, debt bondage and human trafficking are closely related terms though not identical in a legal sense. Most situations of slavery or human trafficking are however covered by ILO's definition of forced labour. Zie: ILO, The meanings of Forced Labour, 10 maart 2014, te raadplegen op: www.ilo.org/global/topics/forcedlabour/news/WCMS_237569/lang--en/index.htm

67

Er is geen vereiste van verplaatsing, al dan niet gedwongen. Alle ratificerende lidstaten, en dus ook België, zijn verplicht om tegen elke vorm van verplichte of gedwongen arbeid op te treden. c. Belangrijke indicatoren gedwongen arbeid Het IAO onderscheidt zes indicatoren die kunnen wijzen op gedwongen arbeid183.:

-

bedreigingen of eigenlijk fysiek geweld tegenover de arbeider;

-

beperking van de bewegingsvrijheid en opsluiting in de werkplaats of een andere ruimte;

-

schuldbinding: wanneer de arbeider werkt om een schuld af te betalen, terwijl hij niet betaald wordt voor zijn geleverde diensten. De werkgever biedt de arbeider kost en inwoon aan tegen zo’n hoge prijs dat de arbeider zijn schuld niet kan afbetalen;

-

achterhouden van loon of exuberante inhoudingen op het loon, in tegenstrijd met eerder gemaakte beloftes;

-

achterhouden van paspoorten en identificatiebewijzen zodat de arbeider niet kan vertrekken of zijn identiteit of status aantonen;

-

dreigementen

183

International Labour Organisation. Human Trafficking and Forced Labour Exploitation: guidance for legislation and law enforcement. Genève, 2005, 28.

68

Een andere implicatie van de definitie van gedwongen arbeid zoals ze in de IAO-conventie wordt opgenomen, is dat bepaalde situaties er niet onder zullen vallen.184 Meer bepaald: -

situaties waarbij iemand zich oorspronkelijk vrijwillig aanbiedt voor een bepaalde tewerkstelling maar geleidelijk aan uitgebuit wordt waardoor er niet langer sprake kan zijn van vrijwilligheid

-

het aanvaarden van werk onder minderwaardige omstandigheden, zoals een laag loon, een ongezonde werkomgeving, veel uren, enkel omdat dit, minderwaardige werk nog altijd een stuk beter is dan het werk dat men in het eigen land kan krijgen of waar er helemaal geen werk te vinden is (beter-af-situaties)

-

de minder ernstige gevallen van arbeidsuitbuiting waarbij het element van dwang, strikt genomen, ontbreekt. Het gaat dan bijvoorbeeld om arbeidsomstandigheden die niet in overeenstemming zijn met vereisten op het vlak van gezondheid, hygiëne, minimumloon, maar slechts in beperkte mate . Bijvoorbeeld een werknemer die 5 euro minder verdient dan het nationaal vastgelegde minimum loon.

184

Y. VAN DAMME en G. VERMEULEN, “De criminalisering van vraagzijde-actoren van mensenhandel en arbeidsexploitatie: eerste inzichten van een studie naar de wenselijkheid van een nieuwe strafbaarstelling.” in G. VERMEULEN, L. PAUWELS (eds.), Update in de criminologie VI: actuele ontwikkelingen inzake EUstrafrecht, veiligheid & preventie, politie, strafprocedure, prostitutie en mensenhandel, drugsbeleid en penologie. Antwerpen, Maklu, 2012, 196.

69

d. Siliadin v. Frankrijk185 De interpretatie van gedwongen arbeid van de IAO-Conventie volgt de eerste uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak van Siliadin v. Frankrijk waarin een interpretatie van de termen in artikel 4 van het EVRM, waaronder gedwongen en verplichte arbeid, werd vereist. “91. […]although the Convention did not define the terms servitude or “forced or compulsory labour”, reference should be made to the relevant international conventions in this field to determine the meaning of these concepts […] 115. In interpreting Article 4 of the European Convention, the Court has in a previous case already taken into account the ILO conventions, […]” Het Hof besliste dat, ook al werd het slachtoffer niet bedreigd met een fysieke straf, Siliadin zich bevond in een gelijkaardige situatie. Het is voldoende dat het slachtoffer het gevoel heeft dat ze wordt bestraft. Het Hof verwijst daarbij naar de aard van het werk en het gebrek aan betaling. Zo moest Siliadin bijvoorbeeld huishoudelijke taken doen gedurende ongeveer drie jaar, zeven dagen per week, zonder een vrije dag. Ze was continu bang voor een arrestatie door de politie vanwege haar illegale verblijf in Frankrijk, een angst die door de veroordeelden werd gevoed. Verder is deze zaak van groot belang omdat het de lidstaten van het EVRM verplicht om gedwongen arbeid te voorkomen niet alleen voor hun eigen burgers, maar voor alle mensen binnen hun jurisdictie. Een belangrijke opmerking is dat het Hof zich in de Siliadin zaak alleen concentreert op een positieve verplichting tot strafbaarstelling en vervolging van dienstbaarheid in de huishoudelijke sector. In Rantsev breidt het Hof deze positieve plicht tot strafbaarstelling uit: The Court considers that the spectrum of safeguards set out in national legislation must be adequate to ensure the practical and effective protection of the right of victims or potential victim of trafficking.186

185

EHRM 26 juli 2005, nr. 73316/01, Siliadin v. France, te raadplegen op: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx#{%22appno%22:[%2273316/01%22],%22itemid%22:[%2 2001-69891%22]}

70

2.4 Arbeidsuitbuiting Dit kan beschouwd worden als een restcategorie voor die gevallen van arbeidsuitbuiting die noch onder de definitie van mensenhandel noch onder die van gedwongen arbeid kunnen worden gekwalificeerd. Een echte definitie van wat hier precies allemaal onder begrepen dient te worden, is niet voor handen. Volgens Van Damme en Vermeulen187 is arbeidsuitbuiting de aantasting van internationale en nationaal geldende arbeidsstandaarden waardoor de sociale rechten waar iedereen recht op heeft, worden aangetast. Specifieker zijn ze van oordeel dat arbeidsuitbuiting moet gezien worden al elke vorm van arbeidsuitbuiting van een persoon die niet kan worden gekwalificeerd als mensenhandel noch gedwongen arbeid omdat de daarvoor vereiste elementen ontbreken.

Bovendien kan men in tegenstelling tot mensenhandel of gedwongen arbeid wel instemmen met arbeidsuitbuiting. Men kan bijvoorbeeld instemmen met werken tegen een loon dat lager ligt dan het geldende minimumloon of om meer uren te presteren dan wettelijk toegelaten zijn. Het feit dat iemand ermee instemt om te werken in minder gunstige omstandigheden, betekent niet dat er daarom geen sprake meer zou zijn van arbeidsuitbuiting.

186

EHRM 7 januari 2010, nr. 25965/04, Rantsev v. Cyprus and Russia, randnummer 284, te raadplegen op: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx#{%22dmdocnumber%22:[%22860538%22],%22itemid%2 2:[%22001-96549%22]} 187 Y. VAN DAMME en G. VERMEULEN, “De criminalisering van vraagzijde-actoren van mensenhandel en arbeidsexploitatie: eerste inzichten van een studie naar de wenselijkheid van een nieuwe strafbaarstelling.” in G. VERMEULEN, L. PAUWELS (eds.), Update in de criminologie VI: actuele ontwikkelingen inzake EUstrafrecht, veiligheid & preventie, politie, strafprocedure, prostitutie en mensenhandel, drugsbeleid en penologie. Antwerpen, Maklu, 2012, 197.

71

3

Conclusie

Het doel van de uiteenzetting van de verschillen tussen mensenhandel enerzijds en gedwongen arbeid en arbeidsuitbuiting anderzijds is aantonen hoe dun de grens tussen deze drie vormen van goedkope arbeid in sommige situaties kan zijn. Door een gebrek aan details in een concrete situatie van uitbuiting is het vaak moeilijk te bepalen op grond van welke kwalificatie de uitbuiting nu moet benaderd worden.

Wat de ernst betreft is het duidelijk dat een geval van mensenhandel door ontvoering en met gedwongen arbeid zonder enige persoonlijke vrijheid, erger is dan een arbeidsuitbuiting waarbij iets minder dan het minimumloon wordt verdiend.

Het verschil in de graad van ernst is daarentegen minder duidelijk bij een geval van mensenhandel door bedrog met dwangarbeid op een plantage tot gevolg en gedwongen arbeid in de vorm van lijfeigenschap door schuldbinding zonder gedwongen verplaatsingselement. 188 Er moet op internationaal en Europees niveau een strikte afbakening komen van de verschillende begrippen met een gepaste bestraffing en aanpak zodat de opsporings- en vervolgingsinstanties zich kunnen focussen op mensenhandel en dwangarbeid en de inspectiediensten op arbeidsuitbuiting. Om de vraag naar mensenhandel en goedkope arbeid effectief te kunnen terugdringen, moet ook nagedacht wordt over de opportuniteit van het terugdringen van de vraag naar dwangarbeid en arbeidsuitbuiting omdat dit mee de voedingsbodem bepaalt voor de op economische uitbuiting gerichte mensenhandel.

188

Y. VAN DAMME en G. VERMEULEN, “De criminalisering van vraagzijde-actoren van mensenhandel en arbeidsexploitatie: eerste inzichten van een studie naar de wenselijkheid van een nieuwe strafbaarstelling.” in G. VERMEULEN, L. PAUWELS (eds.), Update in de criminologie VI: actuele ontwikkelingen inzake EU-strafrecht, veiligheid & preventie, politie, strafprocedure, prostitutie en mensenhandel, drugsbeleid en penologie. Antwerpen, Maklu, 2012, 206.

72

“Sociale dumping is het tewerkstellen van mensen aan te lage lonen, in slechte omstandigheden en dit zonder afdoende sociale bijdragen en belastingen te betalen. Sociale dumping vernietigt onze welvaart."

Hoofdstuk 3: De keerzijde van het vrij verkeer in de Europese Unie: sociale dumping en economische uitbuiting.189 Sociale dumping, we hebben er allemaal wel al eens van gehoord om het dan weer te vergeten tot er terug een volgend schandaal of protest in het nieuws komt.190 Buitenlandse werknemers die tegen een hongerloon uitgebuit worden, daar komt het eigenlijk op neer.

Op vrijwel elke werf kan je ze aantreffen: Poolse, Bulgaarse, Roemeense of andere bouwvakkers met een buitenlandse nationaliteit die werken voor een loon dat een stuk lager ligt dan wat de werkgever aan een Belgische bouwvakker zou verschuldigd zijn. Sociale dumping en economische uitbuiting werd ‘legaal’ mogelijk gemaakt door de oprichting van de Europese Unie die zorgde voor het openstellen van de grenzen met de nadruk op de aanwezigheid van de nodige concurrentie om zo de arbeidsmarkt te stimuleren.191

189

In haar jaarverslag van 2009 ‘In een schijn van wettelijkheid” gaat het Centrum voor Gelijkheid van Kansen en Racismebestrijding uitvoerig op deze problematiek in (p.64 ev.). De jaarverslagen van het centrum kunnen steeds geraadpleegd worden via hun website: www.diversiteit.be/publicaties. 190 Bijvoorbeeld: http:/vilt.be/Vakbonden_betogen_tegen_uitbuiting_buitenlanders_in_EU; De wantoestanden bij Amazon die in een reportage van de Duitse zender ARD Ausgeliefert! Leiharbeiter bei Amazon (www.youtube.com/watch?v=xdrkY_NpgrY en T., PATERSON, “Amazon 'used neo-Nazi guards to keep immigrant workforce under control' in Germany”, 14 februari 2013, www.independent.co.uk/news/world/europe/amazon-used-neonazi-guards-to-keep-immigrant-workforce-undercontrol-in-germany-8495843.html) aan het licht kwamen; De reportage “Lohnsklaverei im Schlachthof”van dezelfde Duitse televisiezender; C., D'HAENE, “Ophef over Oost-Europese loonslaven in Duitse vleesindustrie”, 25 juni 2013, www.deredactie.be/cm/vrtnieuws/buitenland/1.1662239; X, “Portugese bouwvakkers op werf aan Noordstation kregen 3,40 euro per uur”, 15 april 2014, www.standaard.be/cnt/dmf20140415_01068874; 191 K., VAN BREMPT en M., DE CONINCK, “Sociale bescherming en werknemersrechten zijn in Europa ondergeschikt aan het vrij verkeer”, 16 april 2014, www.knack.be/nieuws/wereld/sociale-bescherming-enwerknemersrechten-zijn-in-europa-ondergeschikt-aan-het-vrij-verkeer/article-opinion-138683.html.

73

1

Het begrip sociale dumping: misbruik van het Europees principe van vrij verkeer van dienstverlening

Eenvoudig uitgelegd is sociale dumping de praktijk waarbij werkgevers goedkopere arbeid gebruiken dan hetgeen volgens de arbeids- en sociaalrechtelijke regels van hun land mogelijk is. Op die manier kunnen ze hun diensten goedkoper aanbieden en hun eerlijke concurrenten uit de markt spelen die dergelijke prijsdruk niet aankunnen en failliet gaan. Sociale dumping wordt daarom ook wel eens de zwarte sociale rand van de hedendaagse Europese economie genoemd omdat op termijn bepaalde fraudegevoelige-sectoren, zoals bijvoorbeeld de transportsector, op de Europese arbeidsmarkt verzadigd kunnen geraken door de extreem goedkope arbeid met alle problematische gevolgen van dien.

De meeste slachtoffers van sociale dumping worden gehuisvest door hun werkgever, zijn dag en nacht beschikbaar, worden vervoerd naar hun plaats van tewerkstelling, moeten op de meest onmogelijke uren werken en hebben nauwelijks vrijheid. Heel vaak kennen de slachtoffers de taal en cultuur niet en wordt hen verboden met vreemdelingen te praten waardoor ze compleet afhankelijk zijn van de ‘goodwill’ van hun werkgever. Ook subtiele bedreigingen en geweld zijn schering en inslag.192 Op grond van de Belgische definitie van mensenhandel is er in zo’n gevallen dan ook vaak sprake van economische uitbuiting. Ik herneem de Belgische definitie om aan te tonen dat bij sociale dumpings-praktijken een kwalificatie als mensenhandel met het oog op economische uitbuiting niet veraf is.

"Levert het misdrijf mensenhandel op, de werving OF het vervoer OF de overbrenging OF de huisvesting OF de opvang van een persoon OF het nemen of de overdracht van de controle over hem met als doel: […] 3° het verrichten van werk of het verlenen van diensten, in omstandigheden die in strijd zijn met de menselijke waardigheid […]”193

192

De reportage “Lohnsklaverei im Schlachthof” van de Duitse televisiezender ARD, weergeeft het drama van sociale dumping voor de slachtoffers ervan op een ontluisterende manier, www.deredactie.be/cm/vrtnieuws/videozone/programmas/terzake/2.28794?video=1. 193 Artikel 2 wet van 29 april 2013 tot wijziging van artikel 433quinquies van het Strafwetboek met het oog op het verduidelijken en het uitbreiden van de definitie van mensenhandel, BS 23 juli 2013.

74

Het volstaat dat er sprake is van mensonwaardige omstandigheden (wat bij sociale dumping bijna steeds het geval zal zijn, getuige daarvan de reportage over de praktijken in de Duitse slachtbedrijven en de levensomstandigheden van Oost-Europese vrachtwagenchauffeurs), een machtsoverwicht en een van de elementen van het constitutieve bestanddeel ‘verplaatsing’. Het moreel bestanddeel ‘het verlenen van diensten in omstandigheden die in strijd zijn met de menselijke waardigheid’ van de nieuwe strafbaarstelling van mensenhandel, is zelfs uitdrukkelijk toegevoegd om situaties van schijnzelfstandigheid als mensenhandel te kunnen kwalificeren gezien dit voordien niet mogelijk was en door de praktijk als een groot gebrek in de bestrijding ervan werd aangemerkt.194

Sociale dumping is niet alleen onmenselijk voor de uitgebuite werknemers en oneerlijke concurrentie voor diegene die de regels wel volgen.195 Het is ook een bedreiging voor jobs en sectoren en zorgt voor een aanzienlijk verlies aan bijdragen en opbrengsten voor de overheid en de sociale zekerheid waardoor het basisprincipe ‘iedereen moet bijdragen’, waarop de sociale welvaarstaat gebaseerd is, op de helling komt te staan.196 Sociale dumping treft vandaag alle sectoren (nachtwinkels, bakkers, ….) en niet enkel de klassieke uitbuitingsectoren zoals de bouw-, transport- en schoonmaaksector. Het ontplooit zich en floreert in de grijze zone van de vage, eerder inschikkelijke Europese wetgeving inzake vrij verkeer waardoor er bij de aanpak en strijd tegen sociale fraude en dumping (en in het verlengde economische uitbuiting) primair nood is aan een striktere en duidelijkere regelgeving door de EU.

194

Amendement nr.1 (C. VAN CAUTER) van 19 februari 2013 op het wetsontwerp tot wijziging van artikel 433quinquies van het Strafwetboek teneinde de definitie van mensenhandel uit te breiden tot seksuele uitbuiting, Parl. St. Kamer 2012-13, DOC 53 2607/002, 3-4. 195 CGKR, Jaarverslag 2010, 99. 196 CGKR, Jaarverslag 2009: Mensenhandel en mensensmokkel. In een schijn van wettelijkheid, Brussel, oktober 2010, 135 p.

75

In haar jaarverslag van 2009, verklaarde de federale antiwitwascel ‘Cel voor Financiële Informatieverwerking’ (CFI) waarom sociale dumping en economische uitbuiting een grote bedreiging kunnen zijn voor de samenleving zoals ze vandaag functioneert: “jaarlijks maken wij steeds meer dossiers betreffende verschillende netwerken van mensenhandel en handel in clandestiene werkkrachten (bouwsector en industriële reinigingssector) over aan het Openbaar Ministerie wat een beduidende indicator is van de echte dreiging die de financiële netwerken van misdaad- en ondergrondse economie kunnen betekenen voor de stabiliteit van de socio-economische structuur van de democratische staten. In democratische staten geldt immers het principe dat iedereen moet bijdragen voor diegene die het moeilijk hebben. Om dit te realiseren worden op het loon en de inkomsten allerlei bijdragen en belastingen ingehouden. Het te werk stellen van clandestiene arbeiders of de uitbuiting van slachtoffers van mensenhandel gaat vaak gepaard met het plegen van belangrijke fraude op het vlak van de socialezekerheids- en fiscale wetgeving. De opbrengst van die fraude vergroot nogmaals de illegale winst van de organisatoren en van diegene die, in het buitenland of in eigen land, op één of andere wijze hun steun verlenen als mededader en/of medeplichtige.”197

197

CGKR, Jaarverslag 2009 Mensenhandel en mensensmokkel. In een schijn van wettelijkheid, Brussel, oktober 2010, 14.

76

2

Arbeidsmigratiemogelijkheden die het vrij verkeer biedt198

Artikel 23 van de Richtlijn betreffende het vrij verkeer bepaalt dat burgers van de EU die het verblijfsrecht genieten, het recht hebben om een activiteit als werknemers of als zelfstandige uit te oefenen, zonder over een arbeidskaart en arbeidsvergunning te moeten beschikken.199 Het recht op vrij verkeer van werknemers en diensten staat centraal binnen de EU.200 De dienstenrichtlijn voorziet in een aantal regels om dit vrije verkeer soepeler en eenvoudiger te laten verlopen.201

2.1 Detachering van werknemers 202 2.1.1 Algemeen Sinds 1 juni 2012 zijn de EU-Verordening nr.883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels en de toepassingsverordening, EG-verordening nr. 987/2009, zowel van toepassing op de 28 lidstaten van de EU als op Zwitserland, Noorwegen, Ijsland en Liechtenstein (EER-landen).203 Op grond van die verordeningen is het mogelijk om, bij tewerkstelling in meerdere lidstaten, onderworpen te blijven aan het socialezekerheidsstelsel van het land van herkomst.

198

F., PAUWELS en J., WETS, Arbeidsmigratie vanuit Oost-Europa. Polen, Roemenen en Bulgaren op de Belgische arbeidsmarkt, HIVA-K.U.Leuven, Leuven, 2011, 34-35. Voor meer informatie zie: EC Werkgelegenheid, Sociale zaken en Inclusie, “Coördinatie van de sociale zekerheid in de EU”, http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=26&langId=nl 199 Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, Pb.L. 30 april 2004 200 F., PAUWELS en J., WETS, Arbeidsmigratie vanuit Oost-Europa. Polen, Roemenen en Bulgaren op de Belgische arbeidsmarkt, HIVA-K.U.Leuven, Leuven, 2011, 34-35. Voor meer informatie zie: EC Werkgelegenheid, Sociale zaken en Inclusie, “Coördinatie van de sociale zekerheid in de EU”, http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=26&langId=nl 201 Richtlijn 2006/123/EG van het EU-parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, Pb.L. 27 december 2007; Voor meer informatie over de inhoud van deze richtlijn: http://europa.eu/legislation_summaries/employment_and_social_policy/job_creation_measures/l33237_nl.htm 202 F., PAUWELS en J., WETS, Arbeidsmigratie vanuit Oost-Europa. Polen, Roemenen en Bulgaren op de Belgische arbeidsmarkt, HIVA-K.U.Leuven, Leuven, 2011, 39-41. 203 Zie onder andere: X, “Vanaf 1 mei 2010 geldt een nieuwe Europese Verordening inzake de sociale zekerheid bij grensoverschrijdende tewerkstelling”, 11 mei 2010, www.randstad.be/nl/werkgevers/wetgeving/nieuws; X, “Internationale tewerkstelling binnen de EER en Zwitserland: nieuwe coördinatieregels betreffende de sociale zekerheid.”, 6 juli 2012, www.groups.be/1_58501.htm?rdeLocaleAttr=nl

77

Detachering van werknemers is de praktijk waarbij werkgevers hun werknemers naar een andere EU-lidstaat sturen dan die waar de maatschappelijke zetel van de werkgevers gevestigd is, om daar voor een bepaalde tijd (maximum 24 maanden) diensten te gaan leveren in naam en voor rekening van hen. Het is niet vereist dat de gedetacheerde werknemers EUonderdanen zijn. Een Pools bedrijf kan dus bijvoorbeeld zijn Indische werknemers detacheren zonder dat deze over een arbeidskaart hoeven te beschikken om in België te mogen werken.

Volgens de Programmawet (I) van 27 december 2006 is een gedetacheerde werknemer iemand die tegen loon en onder het gezag van een andere persoon in België tijdelijk of gedeeltelijk een arbeidsprestatie levert en die gewoonlijk werkt op het grondgebied van het grondgebied van een of meerdere andere landen dan België of aangeworven is in een ander land dan België.204

De detachering zelf kan in drie variaties plaatsvinden: 1) Een onderneming uit Polen sluit een dienstverleningsovereenkomst af met een Belgische onderneming en stuurt zijn Poolse werknemers naar België om de diensten te leveren aan de Belgische onderneming. 2) Diezelfde onderneming zendt zijn Poolse werknemers uit naar zijn eigen vestiging in België in het kader van een detachering. 3) Een uitzendkantoor of arbeisbemiddelingbureau uit Polen zendt Poolse werknemers uit naar een onderneming in België. Er moet blijvend een organieke band zijn tussen de gedetacheerde werknemers en de ‘zendende’ onderneming. Het is met andere woorden nog steeds de zendende onderneming die het gezag moet uitoefenen over zijn gedetacheerde werknemers. Detachering is bovendien enkel mogelijk wanneer de zendende onderneming activiteiten blijft uitoefenen in het land waar de maatschappelijke zetel gevestigd is.205

204

Artikel 137, 2° Programmawet (I) van 27 december 2006, BS 28 december 2006. F., PAUWELS en J., WETS, Arbeidsmigratie vanuit Oost-Europa. Polen, Roemenen en Bulgaren op de Belgische arbeidsmarkt, HIVA-K.U.Leuven, Leuven, 2011, 41. 205

78

Deze voorwaarde werd ingevoerd om te vermijden dat er sprake zou zijn van spookfirma’s of brievenbusondernemingen, die geen effectieve activiteiten uitoefenen in het ‘zendende’ land omdat ze eigenlijk door, bijvoorbeeld, een Belgische onderneming zelf opgericht zijn om op die manier Belgische bijdragen te onzeilen. Bij een detachering wordt de gedetacheerde werknemers tewerkgesteld volgens het Belgische arbeidsrecht maar betaalt hij sociale zekerheidsbijdragen in het zendland.206

2.1.2 Detacheringsfraude De Europese Unie wou met de detacheringsrichtlijn grensoverschrijdende arbeid mogelijk maken om zo concurrentie te creëren, de arbeidsmarkt te stimuleren en de concurrentiepositie van de EU als handelspartner te verstevigen, om op die manier meer welvaart en jobs in de EU te creëren.207 Het tegenovergestelde werd echter bereikt. Door de ambigue mogelijkheden die de detacheringsrichtlijn biedt, kunnen werkgevers de talrijke werknemers die zich aanbieden tegen elkaar uitspelen, verliezen Belgische werknemers hun job omdat ze te duur zijn en moeten buitenlandse werknemers in mensonwaardige omstandigheden voor een erbarmelijk loon werken.208 Eerlijke bedrijven die ervoor kiezen om de Belgische regels inzake loon en sociale bijdragen te respecteren, maken geen schijn van kans op de arbeidsmarkt en gaan failliet terwijl de malafide bedrijven de grenzen aftasten naar mogelijkheden voor nog meer misbruik. De belangrijkste misbruiken die voorkomen bij detachering binnen een dienstencontext, zijn dan ook oneerlijke concurrentie en sociale dumping. Vooral wanneer werknemers uit lage loonlanden gedetacheerd worden naar landen met een hogere loonkost is deze praktijk gevoelig voor misbruik en fraude en balanceert de sociale dumping op de grens van mensenhandel.209

206

F., PAUWELS en J., WETS, Arbeidsmigratie vanuit Oost-Europa. Polen, Roemenen en Bulgaren op de Belgische arbeidsmarkt, HIVA-K.U.Leuven, Leuven, 2011, 41. 207 M., DE CONINCK, Opinie: “Als de Unie meer vertrouwen wil, dan zal het de mensen moeten laten vooruitgaan op de markt”, 16 april 2014, www.s-p-a.be/column/author/monica-de-coninck/. 208 M., DE CONINCK, Opinie: “Als de Unie meer vertrouwen wil, dan zal het de mensen moeten laten vooruitgaan op de markt”, 16 april 2014, www.s-p-a.be/column/author/monica-de-coninck/. 209 CGKR, Jaarverslag migratie 2010,Brussel, april 2011, 150.

79

Dankzij het ‘legale systeem’ van detacheringen kunnen malafide werkgevers en bedrijven dus ontsnappen aan de dure bijdrageplicht in eigen land en kan men constructies opzetten om buitenlands personeel hier tegen lagere lonen te laten werken. Het volgende voorbeeld illustreert deze ‘mazen in het net’ die de detacheringsrichtlijn heeft veroorzaakt. Een constructie met een fictief Grieks bedrijf dat werknemers naar België detacheert. Sociale bijdragen worden niet betaald en zelfs onze minimumlonen worden niet gerespecteerd, wat op zich al onwettelijk is. De Griekse werknemers worden ferm onderbetaald maar aanvaarden dit omdat het loon hier nog altijd een stuk hoger is dan wat ze thuis kunnen verdienen.210

2.2 Detachering van zelfstandigen211 2.2.1 Algemeen Het essentiële verschil tussen een werknemer en een zelfstandige is het al dan niet bestaan van een gezagsrelatie. Een werknemer werkt in het kader van een arbeidsovereenkomst onder het gezag van een werkgever en krijgt daarvoor in ruil een bepaald loon. Een zelfstandige werkt in eigen naam en voor eigen rekening en staat onder niemand zijn gezag. De Programmawet (I) van 27 december 2007 zorgt voor enige duidelijkheid door vier criteria te bepalen die kunnen gehanteerd worden om te bepalen of er in een welbepaald geval sprake is van een werknemer dan wel van een zelfstandige212: o de wil van de partijen zoals die uit de overeenkomst blijkt o het vrij kunnen indelen van de werktijd o het vrij organiseren van het werk zelf o de mogelijkheid om hiërarchische controle uit te oefenen Het verschil is belangrijk omdat beide statuten andere implicaties hebben op het vlak van sociale bijdragen die betaald moeten worden en de sociale bescherming die hierdoor verkregen wordt. Zo dient een zelfstandige minder sociale bijdragen te betalen maar heeft hij anderzijds slechts recht op een beperkte sociale bescherming.

210

Meer eerlijk werk, Nieuwe regels detachering – terbeschikkingstelling, http://meereerlijkwerk.be/inhoud/nieuwe-regels-detachering-terbeschikkingstelling 211 F., PAUWELS en J., WETS, Arbeidsmigratie vanuit Oost-Europa. Polen, Roemenen en Bulgaren op de Belgische arbeidsmarkt, HIVA-K.U.Leuven, Leuven, 2011, 41-43,45; RSVZ, “Vaak gestelde vragen: Ben ik voor de sociale zekerheid zelfstandige of werknemer?”, laatste wijziging 31 maart 2014, www.rsvzinasti.fgov.be/nl/faq/q_selfemployed_employee.htm 212 Artikel 333 Programmawet (I) van 27 december 2006

80

Een gedetacheerde zelfstandige is een zelfstandige die in een andere lidstaat tijdelijk of gedeeltelijk een of meerdere zelfstandige activiteiten uitoefent zonder er permanent te blijven en die gewoonlijk werkt op het grondgebied van een of meerdere andere landen dan die lidstaat of de persoon die uit het buitenland komt en zich naar een lidstaat, bijvoorbeeld België, begeeft om er tijdelijk een zelfstandige beroepsactiviteit uit te oefenen of om er zich tijdelijk te vestigen als zelfstandige.213

Zelfstandigen uit een bepaalde lidstaat kunnen voor rekening van hun medecontractant diensten leveren in een andere EU-lidstaat. Bijvoorbeeld een Poolse elektricien sluit een overeenkomst met een Belgisch bouwbedrijf dat hij op een bepaalde Belgische werf de elektriciteit in orde komt brengen. Ook de detachering van zelfstandigen is beperkt in de tijd tot 24 maanden en de zelfstandigen blijven onderworpen aan de sociale zekerheid van het zendland.

Er worden nog een aantal bijkomende voorwaarden gesteld voor de geldigheid van een detachering van een zelfstandige214:

-

De zelfstandige moet in het land van herkomst al enige tijd als zelfstandige werkzaamheden hebben verricht voorafgaand aan de detachering

-

en hij moet tijdens de detachering de nodige voorwaarden blijven vervullen teneinde zijn zelfstandige activiteit verder te kunnen uitoefenen wanneer hij terugkeert ( behoud van BTW-nummer, inschrijving KBO, voorzetting sociale zekerheidsbijdragen,…..)

-

De Verordening 883/2004 bovendien bepaalt letterlijk dat de zelfstandige maar kan gedetacheerd worden wanneer hij werkzaamheden van “gelijke aard” uitoefent in de andere lidstaat. Een zelfstandige tuinaannemer kan zich dus niet detacheren als elektricien aangezien het niet gaat om een gelijkaardige activiteit als dewelke hij in het land van herkomst uitoefent.215

213

Artikel 137, 8° Programmawet (I) van 27 december 2006. F., PAUWELS en J., WETS, Arbeidsmigratie vanuit Oost-Europa. Polen, Roemenen en Bulgaren op de Belgische arbeidsmarkt, HIVA-K.U.Leuven, Leuven, 2011, 41-43,45. 215 Verordening (EG) Nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels, Pb.L. 30 april 2004. 214

81

2.2.2 Schijnzelfstandigheid De afgelopen jaren krijgen inspectiediensten bij controles steeds vaker te maken met schijnzelfstandigen. Schijnzelfstandigheid kan verschillende vormen aannemen maar is steeds met de bedoeling de toegangsbeperkingen tot de Europese arbeidsmarkt en de sociale minimumnormen en verplichtingen in het gastland te omzeilen. Hierbij gaat men zich inschrijven als zelfstandige in zijn herkomstland om zich dan vervolgens te detacheren naar België. In België werkt de ‘zelfstandige’ echter onder het gezag van een werkgever en dus eigenlijk als gewone werknemer maar door het zelfstandig karakter van zijn statuut is deze schijnzelfstandige en de arbeid die hij levert nog goedkoper voor de werkgever. Vaak wordt deze praktijk dan ook erg aangemoedigd door potentiële werkgevers of rekruteerders met de misleiding als zou dit in het voordeel van de werknemer zijn. Niets is natuurlijk minder waar en vaak zijn de schijnzelfstandigen er niet van op de hoogte dat ze eigenlijk geen werknemers zijn en wat de implicaties van een zelfstandigenstatuut zijn. Er kan ook sprake zijn van schijnzelfstandigheid wanneer één of meer personen met de Belgische nationaliteit samen met buitenlanders een Belgische vennootschap overnemen of oprichten. De buitenlandse personen investeren soms een bepaald bedrag en krijgen in ruil enkele aandelen. Op die manier worden toegangsbeperkingen, zoals de vereiste van een arbeidskaart voor derdelanders, omzeild en moeten de sociale regels niet nageleefd worden. In werkelijkheid moeten ze echter als ondergeschikte betaalde arbeidskracht werken en zijn ze afhankelijk van een zaakvoerder of werkgever. Vaak zijn deze mensen niet op de hoogte van hun sociaal statuut en beseffen ze niet wat ze precies hebben ondertekend.216

3

Belgische initiatieven in de strijd tegen sociale dumping en fraude

België is een van die Europese landen die overvloedig geconfronteerd worden met sociale dumping en fraude om zo de toepasselijke Belgische regelgeving te kunnen omzeilen. België is op het vlak van loonkosten en socialezekerheidsbijdragen een van de duurdere landen. Dit zorgt voor een hoge concurrentie op de Europese arbeidsmarkt, waardoor bij veel Belgische bedrijven het water aan de lippen staat en ze zich laten verleiden tot sociale fraude.

216

CGKR, Jaarverslag migratie 2010, Brussel, april 2011, 150.

82

Hiermee veelvuldig geconfronteerd en de ernst ervan inziend wou België dan ook niet wachten op maatregelen en initiatieven van de EU ter bestrijding van sociale fraude en dumping. De laatste jaren heeft België dan ook een aantal maatregelen uitgevaardigd binnen de perken van wat mogelijk was ter bestrijding van de sociale dumping, zonder de regels van het vrije verkeer te schenden. Althans dat dacht ze toch

3.1 Weerlegbaar vermoeden Sinds 1 januari 2013 voorziet de Belgische wet in het kader van de strijd tegen schijnzelfstandigheid, in de invoering van een aantal specifieke criteria voor fraudegevoelige sectoren (de bouw, bewaking, transport en schoonmaak). De wet voert een weerlegbaar vermoeden in. Iemand die beantwoord aan meer dan de helft van de in de wet bepaalde criteria, wordt beschouwd als een werknemer. Is dat niet het geval, dan gaat het om een zelfstandige.217 De ‘vermoede’ werknemer kan wel steeds het tegendeel bewijzen maar wanneer dit niet geleverd kan worden, zal de zelfstandige samenwerking geherkwalificeerd worden in een arbeidsovereenkomst.218

3.2 Misbruik van de Europese aanwijzingsregels219 Wanneer een Belgische rechter, een openbare instelling van de sociale zekerheid of een sociaal inspecteur vaststelt dat iemand zich onterecht beroept op de Europese regels tot aanwijzing van de bevoegde nationale socialezekerheidswetgeving, om zo de bevoegde Belgische sociale zekerheid te kunnen omzeilen, dan geldt toch de Belgische socialezekerheidswetgeving.220

217

Wet van 25 augustus 2012 tot wijziging van Titel VIII van de programmawet (I) van 27 december 2006, wat de aard van de arbeidsrelaties betreft, BS 11 september 2012, 2de ed. 218 Voor een overzicht van de specifieke sectorale criteria tegen schijnzelfstandigheid en meer informatie hierover zie de website van securex: http://www.securex.eu/lexgo.nsf/vwAllDocsRead/E392E060AD86874FC1257C8B002F1454OpenDocument&query=fraude#.U2z2k3ajeJl 219 RSVZ, Jaarverslag 2012, Brussel, 80, www.rsvz.be/nl/tools/publications/annual_report_12.pdf. 220 Programmawet van 27 december 2012, BS 31 december 2012, 2de ed.

83

3.3 Administratieve geldboete bij aansluiting zonder beroepsactiviteit221 Wie geen hoofdverblijfplaats heeft in België en zich aansluit bij een sociaalverzekeringsfonds voor zelfstandigen zonder daadwerkelijk een zelfstandige beroepsactiviteit uit te oefenen, kan het risico lopen op een administratieve geldboete. De betaalde eerste bijdrage aan het fonds wordt gebruikt voor de betaling van deze boete, na aftrek van de kosten voor een aansluiting bij het sociaalverzekeringsfonds.222

3.4 De voorafgaandelijke meldingsplicht (limosa-melding223) voor gedetacheerde werknemers én zelfstandigen224 Dit wordt geregeld in hoofdstuk VIII van de Programmawet (I) van 27 december 2006. 225 De Belgische overheid heeft dit systeem ingevoerd ter bestrijding van schijnzelfstandigheid waarbij de minimumnormen inzake sociale bescherming van werknemers omzeild worden.

a. De toepasselijke regels vóór de veroordeling door het Europees Hof van Justitie Voorafgaandelijk aan de tewerkstelling van een werknemer gedetacheerd op het Belgische grondgebied, moet zijn werkgever, een aangestelde of zijn lasthebber bij de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid een elektronische melding doen.226 Een gedetacheerde zelfstandige moet zelf een gewone (=gedetailleerde)227 of een vereenvoudigde Limosa aangifte228 doen alvorens hij zijn werkzaamheden in België mag aanvatten. Op de niet-naleving van deze bepalingen staan strafsancties.229

221

RSVZ, Jaarverslag 2012, Brussel, 80, www.rsvz.be/nl/tools/publications/annual_report_12.pdf. Programmawet van 27 december 2012, BS 31 december 2012, 2de ed. 223 Landenoverschrijdend Informatiesysteem ten behoeve van Migratieonderzoek bij de Sociale Administratie 224 Zie: www.socialsecurity.be/foreign/nl/employer_limosa/home.html 225 Hoofdstuk VIII van Titel VI van de Programmawet (I) van 27 december 2006, BS 28 december 2006. 226 Artikel 139 – 152 van de Programmawet (I) van 27 december 2006, BS 28 december 2006. 227 Artikel 4, § 2 van het KB van 20 maart 2007 tot uitvoering van het Hoofdstuk VIII van Titel VI van de programmawet (I) van 27 december tot voorafgaande melding voor gedetacheerde werknemers en zelfstandigen (BS 28 maart 2007) zoals gewijzigd bij KB van 31 augustus 2007, BS 13 september 2007. 228 Artikel 5 van het KB van 20 maart 2007 tot uitvoering van het Hoofdstuk VIII van Titel VI van de programmawet (I) van 27 december tot voorafgaande melding voor gedetacheerde werknemers en zelfstandigen (BS 28 maart 2007) zoals gewijzigd bij KB van 31 augustus 2007, BS 13 september 2007. 229 Artikel 153 – 155 van de Programmawet (I) van 27 december 2006, BS 28 december 2006. 222

84

Het systeem komt er dus op neer dat zelfstandigen en werknemers die vanuit een ander EUland naar België gedetacheerd worden om een bepaalde activiteit uit te oefenen, vooraf een aangifte moeten invullen met een aantal gegevens, onder andere over de voorziene duur van de detachering, de te verrichten diensten en de identiteit van de Belgische gebruiker.230

b. Aanpassing van de regels in het licht van de veroordeling Omwille van de veroordeling door het Europees Hof van Justitie (zie infra) heeft België de Limosa-regeling vereenvoudigd via het KB van 19 maart 2013.231 In het licht van dit arrest werd onderzocht welke gegevens met het oog op het bereiken van de door het Hof van Justitie erkende doelstellingen van algemeen belang (namelijk bestrijding van sociale fraude en sociale dumping), noodzakelijk zijn en welke niet. Het KB voert ook enkele, relatief beperkte, aanpassingen door aan de Limosa-aangifteplicht in het algemeen.232

Vanaf 1 juli 2013 moeten buitenlandse zelfstandigen na de tijdelijke opschorting, opnieuw een voorafgaandelijke Limosa-melding uitvoeren en moet er beperktere informatie worden meegedeeld indien buitenlandse werknemers, zelfstandigen of stagiairs tijdelijk in België komen werken. Het is echter nog niet duidelijk of deze wijzigingen voldoende zullen zijn om de toets met het Europees recht te doorstaan.233

230

CORBUS, “Limosa-aangifte wordt vereenvoudigd”, 27 maart 2013, www.corbus.be/documents/newsitems/kl1648738-limosa-aangifte-wordt-vereenvoudigd-.xml?lang=en 231 Koninklijk besluit van 19 maart 2013 tot wijziging van het koninklijk besluit van 20 maart 2007 tot uitvoering van het Hoofdstuk 8 van Titel IV van de programmawet (I) van 27 december 2006 tot voorafgaande melding voor gedetacheerde werknemers en zelfstandigen, BS 27 maart 2013. 232 Claeys & Engels, “Limosa revisited. Met ingang van 1 juli 2013 worden de regels inzake de Limosa-melding verfijnd.”, www.claeysengels.be. 233 Claeys & Engels, “Limosa revisited. Met ingang van 1 juli 2013 worden de regels inzake de Limosa-melding verfijnd.”, www.claeysengels.be.

85

4

Belemmering door de EU van de strijd tegen sociale dumping? “Sociale bescherming en werknemersrechten zijn in Europa ondergeschikt aan het vrij verkeer. Eerst de markt dan de mensen.” Kathleen Van Brempt, Europees parlementslid - Monica De Coninck, Minister van Werk

Het vrij verkeer van diensten is het paradepaardje van de EU.234 Dit verklaart waarom de EU zo gekant is tegen nationale initiatieven die deze vrijheid ‘beperken’, ook al kaderen de maatregelen in de strijd tegen sociale fraude, een erkende doelstelling van algemeen belang. De rechtspraak van het Europees Hof van Justitie wordt door sommige actoren op het terrein als zeer liberaal ervaren. Hierdoor worden inspanningen om een efficiënte strijd te leveren tegen economische uitbuiting, zoals in België, regelmatig ondermijnd.235

4.1 Het arrest Santos Palhota236 In 2010 moest het Europees Hof van Justitie (EHJ), naar aanleiding van een prejudiciële vraag van de correctionele rechtbank van Antwerpen, zich buigen over de toen geldende Belgische wetgeving237 inzake de modaliteiten van detachering van werknemers door een werkgever die in een andere lidstaat gevestigd is.

234

F., PAUWELS en J., WETS, Arbeidsmigratie vanuit Oost-Europa. Polen, Roemenen en Bulgaren op de Belgische arbeidsmarkt, HIVA-K.U.Leuven, Leuven, 2011, 39-41. 235 CGKR, Jaarverslag 2010, 93. 236 CGKR, Jaarverslag 2010, 92-93; HvJ (2de k.) C-515/08, Santos Palhota, 7 oktober 2010, te raadplegen op: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=79377&pageIndex=0&doclang=NL&mode=lst &dir=&occ=first&part=1&cid=50520 237 Wet van 5 maart 2002 tot omzetting van de richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten, en tot invoering van een vereenvoudigd stelsel betreffende het bijhouden van sociale documenten door ondernemingen die in België werknemers ter beschikking stellen, BS 13 maart 2002 en het Koninklijk besluit van 29 maart 2002 tot vaststelling van de uitvoeringsmodaliteiten van het vereenvoudigd stelsel betreffende het opmaken en bijhouden van sociale documenten voor de ondernemingen die in België werknemers ter beschikking stellen en tot bepaling van de activiteiten in de bouwsector bedoeld in artikel 6, § 2, van de wet van 5 maart 2002 tot omzetting van de richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten, en tot invoering van een vereenvoudigd stelsel betreffende het bijhouden van sociale documenten door ondernemingen die in België werknemers ter beschikking stellen (1), BS 17 april 2002.

86

De geldende regel was dat geen gedetacheerde werknemer zijn werk mocht aanvangen vooraleer de Belgische administratie een voorafgaande verklaring van tewerkstelling had ontvangen en de Belgische administratie hier positief op had gereageerd binnen een termijn van vijf werkdagen. Volgens het Europees Hof van Justitie was dit een bestuurlijke vergunningsprocedure (de voorafgaande goedkeuring én de wachttermijn) die onverenigbaar was met de Europese regels inzake het vrij verkeer van diensten (meer bepaald artikel 56 VWEU). Een regeling waarbij enkel gevraagd zou worden om de documenten tijdens de periode van tewerkstelling ter beschikking te houden van de autoriteiten en om deze nadien aan de autoriteiten te bezorgen, is volgens het Hof dan weer niet in strijd met het vrij verkeer van diensten.

De Belgische wetgeving moest dus aangepast worden wat ook gebeurde met de invoering van het LIMOSA-systeem waarbij de voorafgaande verklaring van tewerkstelling, gevolgd door een goedkeuring door de Belgische administratie, vervangen is door een regeling van loutere aanmelding.238

4.2 Veroordeling HvJ 19 december 2012239 De Europese Commissie daagde België voor het Hof omdat de nieuwe Limosa-aangifteplicht voor zelfstandige dienstverrichters een inbreuk zou zijn op het vrij verrichten van diensten en dus op een essentieel principe van het vrij verkeer. Omdat de aangifteplicht enkel geldt voor zelfstandigen uit andere lidstaten en niet voor Belgische zelfstandigen, is er sprake van een ongerechtvaardigde discriminatie volgens de Commissie.

238

CGKR, Jaarverslag 2010, 93. HvJ (4de k.) C-577/10, Commissie v. Koninkrijk België, 19 december 2012, C-577/10, , te raadplegen op: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=131980&doclang=NL 239

87

De argumenten van de Commissie waren de volgende240: De Commissie stelt in de eerste plaats dat de betrokken bepalingen een discriminatoire beperking van het vrij verrichten van diensten (artikel 56 VWEU241) vormen doordat de betrokken meldingsplicht enkel rust op in een andere lidstaat dan het Koninkrijk België gevestigde zelfstandige dienstverrichters. Bijgevolg zou het Koninkrijk België zich enkel kunnen beroepen op de in artikel 52 VWEU opgesomde rechtvaardigingsgronden, hetgeen het nalaat. De niet-nakoming staat dus vast. De Commissie voert in de tweede plaats aan dat de betrokken bepalingen hoe dan ook gerechtvaardigd door noch evenredig zijn aan de doelstellingen van algemeen belang waarop het Koninkrijk België zich beroept. -

Ten eerste, laat het Koninkrijk België na, ook al zou de doelstelling van voorkoming van oneerlijke mededinging een doelstelling van algemeen belang kunnen zijn voor zover die een sociale dimensie vertoont, concrete argumenten aan te voeren ter onderbouwing van zijn stelling dat de betrokken meldingsplicht bijdraagt tot de bestrijding van sociale dumping.

-

Ten tweede legt deze lidstaat geen bewijzen over waaruit blijkt dat er daadwerkelijk een ernstig gevaar voor het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel bestaat, daar het in dat verband niet volstaat louter te stellen dat fraude in de sociale zekerheid wordt gepleegd. Deze doelstelling kan dus niet in aanmerking worden genomen.

-

Ten derde stelt de Commissie dat, ook al kan in casu effectief een beroep worden gedaan op de doelstelling van bestrijding van fraude en bescherming van de werknemers, de maatregelen waarmee wordt beoogd toezicht te houden op de naleving van uit hoofde van redenen van algemeen belang gerechtvaardigde vereisten, de vrije dienstverrichting niet tot een illusie mogen maken. Dat is in casu nochtans het geval.

240

HvJ (4de k.) C-577/10, Commissie v. Koninkrijk België, 19 december 2012, C-577/10, , te raadplegen op: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=131980&doclang=NL 241 De vrijheid van dienstverrichting geeft ondernemingen, op grond van artikel 56 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU), het recht om in een andere lidstaat diensten te verrichten en hiertoe tijdelijk hun eigen werknemers te detacheren om er werkzaamheden uit te oefenen die voor de dienstverrichting noodzakelijk zijn.

88

Het Hof volgde de redenering van de Europese Commissie dat een algemeen vermoeden van fraude niet volstaat ter rechtvaardiging van een maatregel die afbreuk doet aan de doelstellingen van het VWEU. De argumenten die België formuleert, verantwoorden volgens het Hof niet voldoende waarom de voorafgaande verplichting voor zelfstandigen om dergelijke gedetailleerde informatie mee te delen (en dus de beperking van het vrij verkeer), noodzakelijk is om de vooropgestelde doelstellingen van algemeen belang (het bestrijden van sociale fraude en sociale dumping) te verwezenlijken. Evenmin kan België aantonen waarom de verplichting om de informatie vooraf te delen, niet verder gaat dan noodzakelijk is om die doelstellingen te bereiken en is het dus disproportioneel.242

Het Europees Hof van Justitie heeft met haar arrest van 19 december 2012 de voorafgaandelijke Limosa aangifteverplichting voor zelfstandige dienstverrichters uit een andere Europese lidstaat die in België diensten komen verrichten, ongeldig en in strijd met het vrij verkeer van diensten verklaard.243 De beslissing van het Hof heeft geen invloed op de voorafgaande LIMOSA aangifteplicht bij detachering van werknemers. Door het arrest werd de Limosa-aangifteplicht voor zelfstandigen tijdelijk opgeschort.

4.3 Nieuwe ingebrekestelling door de Commissie In november 2013 kreeg staatssecretaris John Crombez van Europa te horen dat de Belgische maatregelen tegen sociale dumping in strijd zijn met het vrij verkeer van personen en dat de Europese Commissie dan ook opnieuw een procedure van ingebrekestelling was gestart tegen ons land.244

242

HvJ (4de k.) C-577/10, Commissie v. Koninkrijk België, 19 december 2012, C-577/10, , te raadplegen op: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=131980&doclang=NL 243 HvJ (4de k.) C-577/10, Commissie v. Koninkrijk België, 19 december 2012, C-577/10, , te raadplegen op: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=131980&doclang=NL 244 C., VANSCHOUBROEK, “Crombez: Europa saboteert strijd tegen sociale dumping”, 22 november 2013, www.standaard.be/cnt/dmf20131121_033. en J., TRUYTS, “België moet de Europese richtlijn naleven”, 22 november 2013, www.deredactie.be/cm/vrtnieuws/politiek/1.1784728.

89

Voorwerp van de ingebrekestelling is de antimisbruikbepaling uit de wet van 10 januari 2013 die de Belgische overheid het recht geeft om in geval van fraude het detacheringsbewijs van de betrokken werknemer terzijde te schuiven. Hij of zij moet dan in België sociale zekerheidsbijdragen betalen in plaats van die van het land van herkomst.245

Volgens de Commissie is het nog steeds de bevoegdheid van lidstaten om te controleren of er op eigen grondgebied sociale bijdragen moeten worden betaald of werknemers er nu tijdelijk aan de slag zijn of niet. Door de nieuwe maatregelen van de regering kan België nu echter eenzijdig beslissen om attesten niet te erkennen. België heeft het recht misbruik te controleren, maar kan dat niet unilateraal doen. Als er twijfels zijn over de sociale wetgeving die van toepassing is, moet België steeds contact opgenomen worden met het land dat het detacheringsbewijs uitreikte.246

4.4 Voorstel Richtlijn betreffende de handhaving van de terbeschikkingstelling van werknemers247 Recent heeft het Europees Parlement toch in zekere mate gehoor gegeven aan de talrijke aanklachten over de problemen binnen de EU inzake sociale dumping en de te lakse detacheringsrichtlijn en heeft ze de controles op de detachering van werknemers verstrengd en verbeterd.

245

C., VANSCHOUBROEK, “Crombez: Europa saboteert strijd tegen sociale dumping”, 22 november 2013, www.standaard.be/cnt/dmf20131121_033. en J., TRUYTS, “België moet de Europese richtlijn naleven”, 22 november 2013, www.deredactie.be/cm/vrtnieuws/politiek/1.1784728. 246 C., VANSCHOUBROEK, “Crombez: Europa saboteert strijd tegen sociale dumping”, 22 november 2013, www.standaard.be/cnt/dmf20131121_033. en J., TRUYTS, “België moet de Europese richtlijn naleven”, 22 november 2013, www.deredactie.be/cm/vrtnieuws/politiek/1.1784728. 247 Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de handhaving van Richtlijn 96/71/EG betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten, 21 maart 2012, COM(2012) 131 final; EC, “Persbericht: Werkgelegenheid: Commissie blij met politiek akkoord van de Raad over handhaving van bescherming van gedetacheerde werknemers, 9 december 2013, 3p.; SECUREX, “Gedetacheerde werknemers – een nieuwe stap tegen sociale dumping, www.securex.eu/lexgo.nsf/vwNewsWgsoc_nl/467BFAC9CEF4C646C1257C4E002EE04F?OpenDocument&segment=wg#.U21GN najeJk; In de databank IPEX wordt de behandeling van het voorstel in de diverse (kandidaat) lidstaatparlementen weergegeven: www.ipex.eu/IPEXL-WEB/dossier/document/COM20120131.do; In de databank OEIL van het Europees Parlement wordt de laatste stand van zaken in de behandeling van het voorstel weergegeven: www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?reference=2012/0061%28COD%29&l=en

90

a. Nationale controlemaatregelen: een ‘open' lijst248 Controles om na te gaan of de werkgevers van gedetacheerde werknemers de verplichtingen naleven die uit de richtlijn voorvloeien met betrekking tot de werkuren, gezondheid op het werk, het minimumloon, enz., worden mogelijk. De EU zal hiervoor een lijst opstellen van controlemaatregelen die geacht worden gerechtvaardigd, evenredig en in overeenstemming met de wetgeving van de Europese Unie, te zijn. b. Onderaanneming: aansprakelijkheid opdrachtgever op vrijwillige basis249 De lidstaten kunnen op vrijwillige basis het principe van de hoofdelijke aansprakelijkheid invoeren of blijven toepassen. Ze kan de opdrachtgever van de onderaannemer, die de gedetacheerde werknemers tewerkstelt, in de plaats van die onderaannemer aansprakelijk worden gesteld voor de naleving van de rechten van die werknemers, meer bepaald voor wat het minimumloon betreft dat geldt in het land waarnaar de werknemer wordt gedetacheerd. De lidstaten die dit niet invoeren of toepassen moeten een alternatief systeem van sancties voor de opdrachtgever invoeren om fraude en misbruik te bestrijden. c. Een ontoereikend voorstel Met de maatregelen die door de richtlijn voorgesteld worden, wordt de oorzaak van het probleem niet aangepakt en blijft het dweilen met de kraan open voor de sociale inspectiediensten. Het probleem van de sociale dumping en economische uitbuiting, kan enkel maar echt opgelost worden wanneer er sprake is van ‘gelijk loon, voor gelijk werk’. De EU zou het dan ook een vaststaande regel moeten maken dat voor buitenlandse werknemers hetzelfde loon en dezelfde arbeidsvoorwaarden moeten gelden als deze die gelden voor de eigen werknemers.250

Ook op het vlak van sociale en fiscale lasten zou er een zekere graad van uniformiteit moeten zijn binnen de Europese Unie en zou de Europese Unie hier werk van moeten maken. 248

SECUREX, “Gedetacheerde werknemers – een nieuwe stap tegen sociale dumping, www.securex.eu/lexgo.nsf/vwNewsWgsoc_nl/467BFAC9CEF4C646C1257C4E002EE04F?OpenDocument&segment=wg#.U21GN najeJk. 249 SECUREX, “Gedetacheerde werknemers – een nieuwe stap tegen sociale dumping, www.securex.eu/lexgo.nsf/vwNewsWgsoc_nl/467BFAC9CEF4C646C1257C4E002EE04F?OpenDocument&segment=wg#.U21GN najeJk. 250 M., DE CONINCK, Opinie: “Als de Unie meer vertrouwen wil, dan zal het de mensen moeten laten vooruitgaan op de markt”, 16 april 2014, www.s-p-a.be/column/author/monica-de-coninck/.

91

Omdat dit redelijke drastische maatregelen zijn, zou het al een goed begin zijn om elk EUland te verplichten een wettelijk minimumloon vast te leggen.251 Naast detachering is er natuurlijk nog een andere manier voor bedrijven om goedkoper te produceren, namelijk uitwijken naar derde landen met lage loonkosten, hoge productiviteit en weinig na te leven regels. Ook op dit vlak moet de EU adequate maatregelen uitvaardigen om te vermijden dat alle grote bedrijven naar derdelanden trekken waar de arbeiders schaamteloos uitgebuit worden. Ethisch ondernemen zou hierbij een middel kunnen zijn.

5

Probleem van de huidige regeling inzake detachering

Dat het toezicht op de principes van vrijheid van verkeer, niet zonder de nodige problemen voor de controlediensten verloopt, toont het volgende praktijkvoorbeeld aan. Een Belgisch bedrijf richt een postbusvennootschap op in Tsjechië. De firma schrijft zijn werknemers in bij de postbusvennootschap en detacheert hen naar België. De Tsjechische administratie levert het A1-attest af, waardoor het bedrijf geen sociale bijdragen in België betaalt. Door het bindend karakter van het A1-attest op het vlak van de sociale zekerheid hebben de Belgische inspectiediensten en rechters geen stok achter de deur en kunnen zij niets beginnen tegen het frauderend bedrijf. In de praktijk is het bovendien vaak zo dat gedetacheerde werknemers niet alleen geen bijdragen betalen in België, maar ook een loon krijgen dat lager is dan het Belgische minimumloon.252 Zowel gedetacheerde werknemers als werkgevers die hun werknemers detacheren, moeten het A1-formulier te allen tijde kunnen voorleggen aan de sociale inspectiediensten zodat deze de geldigheid van deze formulieren kunnen nagaan en eventuele misbruiken kunnen opsporen. I n de praktijk verlopen deze controles echter allesbehalve van een leien dakje omdat het de zendlanden zijn die deze formulieren uitgeven zodat het voor de inspectiediensten van het gastland moeilijk na te gaan is of deze authentiek en geldig zijn dan wel vervalst.253

251

M., DE CONINCK, Opinie: “Als de Unie meer vertrouwen wil, dan zal het de mensen moeten laten vooruitgaan op de markt”, 16 april 2014, www.s-p-a.be/column/author/monica-de-coninck/. 252 Meer eerlijk werk, Nieuwe regels detachering en terbeschikkingstelling’, http://meereerlijkwerk.be/inhoud/nieuwe-regels-detachering-terbeschikkingstelling 253 CGKR, Jaarverslag 2010, 30; F., PAUWELS en J., WETS, Arbeidsmigratie vanuit Oost-Europa. Polen, Roemenen en Bulgaren op de Belgische arbeidsmarkt, HIVA-K.U.Leuven, Leuven, 2011, 42.

92

Bovendien kan enkel diegene die het attest uitreikt, het zendland, het formulier intrekken of ongeldig verklaren. Het zijn ook zij die bevoegd zijn om na te gaan of er wel degelijk een relatie bestaat tussen de onderneming en de gedetacheerde werknemers. Wanneer België aan een andere lidstaat vraagt om het sociaal statuut van een naar België gedetacheerde onderdaan na te gaan en ze weigeren, dan kan de Belgische sociale inspectiedienst hier niets aan doen. Ze staan hier machteloos tegenover.254

Ze kan de uitgevende instelling enkel vragen om haar beslissing betreffende het uitreiken van dergelijk formulier te herbekijken wanneer ze op basis van feiten kan aantonen dat de detachering ongeldig is wegens het niet voldoen aan de vereiste voorwaarden. Maar zelfs wanneer dit bewezen kan worden, is het nog altijd de uitgevende instelling die de beslissing neemt.255

Bovendien zijn er sowieso onvoldoende middelen en personeel ter beschikking om de toekenning van formulieren door uitgevende instellingen in twijfel te trekken omdat het enerzijds heel erg moeilijk is om na te gaan of de werkgever of de zelfstandige een substantiële beroepsactiviteit uitoefent in het zendland en anderzijds of hij daar zijn sociale bijdragen betaalt. Pas wanneer beide elementen aangetoond kunnen worden, kan het gastland aantonen dat niet aan de voorwaarden van detachering voldaan is.256

Ook wanneer de Belgische sociale diensten tijdens hun onderzoek geconfronteerd worden met een fictieve internationale constructie (een spookfirma), stuitten ze op een gebrekkige samenwerking en informatie-uitwisseling met de hiervoor bevoegde buitenlandse instanties. Dit zorgt ervoor dat onderzoeken naar sociale fraude met een buitenlands bestanddeel, moeilijk verlopen en bovendien veel middelen, energie en personeel opslorpen waardoor de Belgische inspectiediensten de moed niet meer vinden om er nog maar aan te beginnen.257

254

CGKR, Jaarverslag 2010, 30; F., PAUWELS en J., WETS, Arbeidsmigratie vanuit Oost-Europa. Polen, Roemenen en Bulgaren op de Belgische arbeidsmarkt, HIVA-K.U.Leuven, Leuven, 2011, 42. 255 CGKR, Jaarverslag 2010, 30; F., PAUWELS en J., WETS, Arbeidsmigratie vanuit Oost-Europa. Polen, Roemenen en Bulgaren op de Belgische arbeidsmarkt, HIVA-K.U.Leuven, Leuven, 2011, 42. 256 F., PAUWELS en J., WETS, Arbeidsmigratie vanuit Oost-Europa. Polen, Roemenen en Bulgaren op de Belgische arbeidsmarkt, HIVA-K.U.Leuven, Leuven, 2011, 42. 257 CGKR, Jaarverslag 2010, 30

93

6

Nood aan een Europese sociale inspectiedienst

Louter op grond van de Belgische initiatieven kan het probleem van de sociale dumping in België niet volledig oplost worden omdat het een probleem is inherent aan de Europese Unie en de faciliteiten die het gecreëerd heeft. Grensoverschrijdende samenwerking is cruciaal. Dit werd ook door de acht vakbonden uit de Benelux benadrukt die pleiten voor een verregaande coördinatie aangezien de huidige controlemogelijkheden te beperkt zijn en een samenwerking tussen de nationale sociale inspectiediensten quasi onbestaande is.258

Nog beter zou de oprichting zijn van een gezamenlijke, Europese sociale inspectiedienst, een gecentraliseerde dienst voor toezicht en controle op de sociale wetten op Europees niveau, die de huidige problemen zou kunnen oplossen door de samenwerking en informatie-uitwisseling te coördineren of door alle informatie van de lidstaten over de sociale statuten van hun onderdanen in een databank op te nemen waar de lidstaten dan een beroep op kunnen doen.259 Op die manier wordt het voor de lidstaten veel eenvoudiger om na te gaan of gedetacheerde werknemers en hun werkgevers de regels inzake sociale zekerheid in hun land van herkomst respecteren. Bovendien zou deze sociale inspectiedienst zich dan kunnen toeleggen op grote fraudedossiers die zich uitspreiden over meerdere lidstaten en het ontleden van onderaannemingsketen om zo ook de opdrachtgevers mee verantwoordelijk te stellen.. Omdat de oprichting hiervan enige tijd in beslag neemt moet er ondertussen al werk worden gemaakt van een verregaande samenwerking tussen de verschillende instellingen die dergelijke formulieren afgeven net zoals gemeenschappelijke voorwaarden voor het toekennen van de formulieren.

258

M., DE CONINCK, Opinie: “Als de Unie meer vertrouwen wil, dan zal het de mensen moeten laten vooruitgaan op de markt”, 16 april 2014, www.s-p-a.be/column/author/monica-de-coninck/. 259 M., DE CONINCK, Opinie: “Als de Unie meer vertrouwen wil, dan zal het de mensen moeten laten vooruitgaan op de markt”, 16 april 2014, www.s-p-a.be/column/author/monica-de-coninck/.

94

7

Nood aan een volledig geharmoniseerd Europa

We moeten streven naar een sociaal Europa als realisatie van een dubbele doelstelling: enerzijds de vrijwaring van economische belangen en het principe van vrij verkeer en anderzijds het garanderen van sociale bescherming en correcte arbeidsomstandigheden voor iedere werknemer tewerkgesteld binnen de EU. Er is daarom nood aan een nieuwe detacheringsrichtlijn die vertrekt van het principe ‘gelijk loon voor gelijk werk op dezelfde plaats’.260 Een Roemeense werknemer in België bijvoorbeeld zou dan moeten werken voor een eenzelfde loon, onder de zelfde arbeidsvoorwaarden en tegen hetzelfde niveau van sociale bescherming als een Belgische werknemer die exact hetzelfde werk uitoefent. Op die manier worden de werknemers beschermd en wordt oneerlijke concurrentie vermeden. Ook de loonkloof tussen de EU-lidstaten onderling, is veel te groot en lokt dumpingpraktijken uit. De invoering van een Europees minimumloon zou heel wat problemen oplossen, samen met fiscale en sociale harmonisatie binnen de EU maar dit kan niet zomaar van de ene dag op de andere gerealiseerd worden en moet in fases aangepakt worden. Een scherpe controle en gerechtelijke opvolging maken het plaatje compleet. Lidstaten zouden, in tegenstelling tot nu, vrij alle maatregelen moeten kunnen nemen die zij nodig achten in hun strijd tegen sociale fraude.261

8

Good Practises van België in de strijd tegen sociale dumping en economische uitbuiting

-

In haar verslag van 2010 drong het CGKR nog aan op een elektronische versie van het oude E101-formulier. Dit werd vervangen door een A1-formulier en er is in België sinds kort een elektronische versie hiervan via internet.

260

M., DE CONINCK, Opinie: “Als de Unie meer vertrouwen wil, dan zal het de mensen moeten laten vooruitgaan op de markt”, 16 april 2014, www.s-p-a.be/column/author/monica-de-coninck/. 261 M., DE CONINCK, Opinie: “Als de Unie meer vertrouwen wil, dan zal het de mensen moeten laten vooruitgaan op de markt”, 16 april 2014, www.s-p-a.be/column/author/monica-de-coninck/.

95

-

Het Frans-Belgisch samenwerkingsakkoord voor de bestrijding van sociale fraude van 17 november 2008, gesloten te Parijs.

262

De bedoeling van dit akkoord is fraude,

vergissingen en misbruiken beperken en de efficiëntie van de sociale rechten waarborgen. Er is een samenwerkingskader voor de instellingen van sociale zekerheid dat het uitwisselen van gegevensstromen tussen beide landen mogelijk maakt, als ook de uitwisseling van personeel voor controles, de invoering van goede praktijken en inen terugvordering van grensoverschrijdende verschuldigde bijdragen en uitkeringen. Wat België betreft is dit de eerste overeenkomst die voorziet in de uitwisseling van gegevens om fraude te bestrijden.

-

Er is ook een intensieve en uitgebreide samenwerking bij fraudebestrijding in Benelux-verband omdat voor de Benelux ‘fraudepreventie’ een van haar kernthema’s is.263

-

De invoering in België van een elektronisch proces-verbaal (e-PV) ter bevordering van de informatie-uitwisseling tussen de verschillende inspectiediensten. Hierdoor kan de sociale fraude doeltreffende bestreden worden.264

-

Sinds 1 april 2014 geldt de elektronische aanwezigheidsregistratie op bouwwerven. De RSZ heeft hiervoor de applicatie “checkin@work” ontwikkeld. 265

-

Opdrachtgevers en aannemers kunnen nagaan of hun medecontractant sociale en/fiscale schulden heeft via een gegevensbank die publiek toegankelijk is.266

262

FOD SZ, “Nieuwsoverzicht 2008: Frans-Belgisch samenwerkingsakkoord voor de bestrijding van de sociale fraude”, 19 november 2008, http://socialsecurity.fgov.be/nl/nieuwspublicaties/nieuwsoverzicht/2008/11.htm#36682. 263 Voor meer informatie hierover kan je terecht op de website van de Benelux: www.benelux.int/nl/kernthemas/fraudepreventie. 264 Meer informatie hierover is terug te vinden op de website van Securex, www.securex.eu/lexgo.nsf/vwReferencesByCategory_nl/455E17505BF4D3E5C12579F90033D4A5?OpenDocument#.U2yZoXajeJk 265 Meer informatie hierover is terug te vinden op de website van securex: www.securex.eu/lexgo.nsf/vwAllDocsRead/A5AF34CD72A430D6C1257CA000278E60?OpenDocument&query=fraude#.U2ycjXaj eJk 266 Meer informatie over de specifieke formaliteiten in de bouwsector in de strijd tegen sociale fraude kan je terugvinden op de website van securex: www.securex.eu/lex go.nsf/vwAllDocsRead/ABFE6BF4C4F9D28BC1257CA1003D66D5?OpenDocument&query=fraude#.U2ycina jeJk

96

-

De LIMOSA-aangifte als belangrijk instrument in de controle op detachering werd zowel door actoren op het terrein, de Internationale Arbeidsorganisatie als door de Europese Commissie (uitgezonder het voorbehoud voor zelfstandigen) algemeen erkend als een good practice.267

-

Het samenwerkingsakkoord van 1 juni 2011 tussen de Federale Staat en de gewesten en de gemeenschappen betreffende de coördinatie van de controles inzake illegale arbeid en sociale fraude.268

-

De aanname van een actieplan tegen sociale dumping door de federale regering dat een reeks maatregelen omvat om efficiënter en strenger op te treden tegen deze belangrijke inbreuken op onze sociale en arbeidswetgeving en tegen de frauduleuze structuren erachter. Er wordt onder andere voorzien in de oprichting van een operationele cel ‘sociale dumping’. 269

-

Invoering van een hoofdelijke aansprakelijkheid voor de uitbetaling van loon in geval van onderaanneming: wanneer de onderaannemer in gebreke blijft met de uitbetaling van de verschuldigde lonen, zal de opdrachtgever deze moeten betalen. (zie infra)

-

strengere, meer frequente en gecoördineerde controles

-

De strijd tegen sociale dumping en sociale fraude is een absolute prioriteit op nationaal niveau. De Belgische federale wil zwaardere sancties invoeren voor malafide werkgevers die zich schuldig maken aan sociale dumping. Zo wil men bijvoorbeeld werven sluiten en vrachtwagens vastzetten omdat de impact van de huidige sancties vaak niet zwaar genoeg is waardoor het gewin nog steeds opweegt tegen het risico op betrapping. Ook de boetes worden meer dan vertienvoudigd.270

267

CGKR, Jaarverslag 2010, 92. Verslag namens de Commissie voor Economie, Economisch Overheidsinstrumentarium, Innovatie, Wetenschapsbeleid, Werk en Sociale Economie van het ontwerp van decreet houdende instemming met het samenwerkingsakkoord van 1 juni 2011 tussen de Federale Staat en de gewesten en gemeenschappen betreffende de coördinatie van de controles inzake illegale arbeid en sociale fraude, Parl.St.Vl.Parl. 2013-14 226-nr.2. 269 Voor meer informatie hierover kan je lezen in het Persbericht: “Actieplan tegen sociale dumping” van 28 november 2013 op http://premier.fgov.be/nl/actieplan-tegen-sociale-dumping. 270 BELGA, “Regering wil zwaardere sancties tegen sociale dumping”, 14 februari 2014, www.deredactie.be/cm/vrtnieuws/politiek/1.1875361 268

97

-

Het “Internal Market Information System” (IMI) dat gebruikt kan worden als platform voor gegevensuitwisseling tussen de nationale overheden die belast zijn met de toepassing van en de controle op de Europese detacheringsrichtlijn.271

-

Het ICENUW-project (2010): samenwerkingsinitiatief tussen de leidende ambtenaren van 12 Europese landen272 waarbij de klemtoon gelegd wordt op de operationele mogelijkheden voor arbeids- en sociale inspectiediensten. Dit mondde uit in het ‘Charter van Brugge’ van 18 februari 2011 dat de doelstellingen van het project bekrachtigd en een duidelijk signaal geeft dat de inspectie- en controleoverheden bereid zijn om samen te werken áls daarvoor een geschikte omgeving wordt gecreëerd.273

9

Bad practices -

De recente veroordeling door de Europese Commissie van de LIMOSAmeldingsplicht van zelfstandigen. Dit zou net nog efficiënter ingezet moeten worden en een invoering ervan op EU-niveau zou een handig instrument zijn in de strijd tegen fraude bij detachering en schijnzelfstandigheid.

-

De huidige controlesystemen zijn nog niet aangepast aan de realiteit van het vrij verkeer van personen. Elk land heeft zijn eigen nationale controlesystemen die niet de bevoegdheid hebben om controles uit te oefenen op het grondgebied van een andere lidstaat terwijl daar de bijdragen betaald worden.274

271

CGKR, Jaarverslag 2010, 35,94; meer informatie kan je terugvinden op de website hiervan: http://ec.europa.eu/internal_market/imi-net/index_en.htm. 272 Oostenrijk, België, Bulgarije, Frankrijk, Italië, Nederland, Noorwegen, Polen, Portugal, Roemenië, Spanje en Luxemburg. 273 CGKR, Jaarverslag 2010, 35; meer informatie hierover kan je terugvinden op de website van de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid: http://www.socialsecurity.fgov.be/NL/nieuwspublicaties/conferenties/icenuw/index.htm. 274 FOD SZ, “Nieuwsoverzicht 2008: Frans-Belgisch samenwerkingsakkoord voor de bestrijding van de sociale fraude”, 19 november 2008, http://socialsecurity.fgov.be/nl/nieuwspublicaties/nieuwsoverzicht/2008/11.htm#36682.

98

-

De hoge Belgische loonkosten zetten buitenlandse bedrijven ertoe aan om in het beste geval schijnzelfstandigen naar hier te sturen, en in het slechtste geval te werken met nepdetacheringen van werknemers die amper een paar euro per uur betaald worden. Uiteraard heeft het geen zin het hoge Belgische minimumloon van 1500 euro te verlagen tot het Poolse, van 400 euro. Maar de lasten boven op het nettoloon verlagen, zou al een serieus verschil maken.275

10 CONCLUSIE Aandacht voor sociale fraude en het uitwerken van een gepast beleid om het te bestrijden, zou al een hele stap vooruit betekenen in de strijd tegen mensenhandel, toch wat betreft de binnen de EU kwetsbare slachtoffers zoals Roemenen, Polen, Portugezen, … Zoals het CGKR het in haar jaarverslag van 2009 omschreef: sociale fraude bestrijden, is mensenhandel voorkomen. Zonder semi-legale constructies als detachering en schijnzelfstandigheid wordt de mogelijkheid tot economische uitbuiting serieus ingeperkt. België heeft al een heleboel nuttige maatregelen genomen om sociale dumping te adresseren maar de Europese Unie ‘saboteert’ als het ware de Belgische strijd tegen sociale dumping. Het wordt met andere woorden dringend tijd dat de Europese Unie beseft dat er andere, belangrijkere na te streven principes zijn dan dat van het vrij verkeer. Bijvoorbeeld het principe van ‘gelijk loon voor gelijk werk’.

275

A., MOUTON, “Ook België heeft schuld aan sociale dumping”, 29 november http://trends.knack.be/economie/opinie/columns/trends-opinie/ook-belgie-heeft-schuld-aan-sociale dumping/opinie-4000461891468.htm

99

2013,

Waar een wil is, is een weg.

Hoofdstuk

4:

Werken

beperkingen

op

arbeidsmigratie

mensenhandel in de hand?276 1

De economische migratie277

Economische migratie wordt een steeds omvangrijkere realiteit. De economische migratie in de EU is een voornamelijk Europees verhaal hoewel ook derdelanders hun kans wagen in het ‘rijke Westen’.

Overheden hebben in het verleden op zeer verschillende wijze gereageerd op deze realiteit. De ene zetten hun land open in de hoop dat dit de economie ten goede zou komen, anderen sloten hun landgrenzen hermetisch af. Ook in de herkomstlanden kunnen zeer verschillende visies op migratie onderscheiden worden, gaande van een absoluut verbod op migratie van onderdanen tot een afwezigheid van enige controle op de uitstroom.

De bestemmingslanden laten hun beleidsaanpak sterk afhangen van de economische omstandigheden. In de jaren na WO II tot begin jaren ’70 werd de Belgische economische migratie geregeld door bilaterale akkoorden op vraag van de Belgische zware industrie.278 De petroleumcrisis in 1973 zette de Belgische overheid er toe aan om een economische migratiestop te installeren die tot op de dag van vandaag geldt voor de zogenaamde ‘derdelanders’ die tot op de dag van vandaag nog steeds geldt.279 Die migratiestop maakt migratie omwille van professionele redenen voor derdelanders zeer moeilijk. De laatste jaren wordt een steeds duidelijkere vraag geformuleerd naar de nood aan instroom van buitenlandse arbeidskrachten om de Europese economieën gezond te houden.

276

Voor meer informatie zie: F., PAUWELS en J., WETS, Arbeidsmigratie vanuit Oost-Europa. Polen, Roemenen en Bulgaren op de Belgische arbeidsmarkt, HIVA-K.U.Leuven, Leuven, 2011, 131p. 277 CGKR, Jaarverslag 2007 Migratie, Brussel, april 2008, 143. 278 In de jaren ‘60 en ‘70 sloot België met een aantal landen bilaterale akkoorden met de bedoeling arbeidsmigranten aan te trekken voor tewerkstelling in de Belgische industrie. Het akkoord tussen België en Turkije werd officieel op 16 juli 1964 en was het startschot voor de migratie van de Turkse arbeiders. 279 Derdelanders zijn personen die geen burger zijn van de Europese Unie en die niet onder het Europees gemeenschapsrecht m.b.t. het vrij verkeer vallen. Dit laatste zorgt ervoor dat IJslanders, Noren en Liechtensteiners (lidstaten van de Europese Economische Ruimte – EER) en Zwitsers evenmin als derdelanders beschouwd worden.

100

2

Regels inzake onwettig verblijvende vreemdelingen280

Derdelanders mogen in principe niet werken in de België of slechts onder strikte voorwaarden. Zo is er de vereiste van een arbeidskaart en een arbeidsmarktonderzoek dat uitwijst dat er binnen een redelijke termijn geen geschikte arbeidskracht op de Belgische of bij uitbreiding de Europese markt kan gevonden worden.281 Anderen moeten een arbeidskaart aanvragen maar worden niet aan dergelijk onderzoek onderworpen omdat ze willen werken in een knelpuntberoep.282

Omdat de voorwaarden dermate streng zijn, komen er heel wat derdelanders terecht op illegale arbeidsmarkt waar uitbuiting welig tiert. In België wordt controle op de tewerkstelling uitgevoerd door de diensten van de sociale inspectie die vaak inbreuken vaststellen, zoals het niet beschikken over een arbeidskaart en het illegaal verblijven. Vaak zijn ze hier dermate op gefocust dat ze er niet bij stilstaan dat die illegale migrant weleens het slachtoffers zou kunnen zijn van mensenhandel. Op dit vlak is er echter wel al een heleboel verbeterd. Zo worden sociale inspecteurs regelmatig bijgeschoold over het misdrijf ‘mensenhandel’, de indicatoren waar ze op moeten letten bij controles, standaardvragenlijsten die ze moeten afnemen, …

3

Positieve impact einde overgangsmaatregelen voor Bulgarije en Roemenië?283

3.1 Algemeen De problematiek van schijnzelfstandigheid en misbruiken van detachering zijn onlosmakelijk verbonden met het vrij verkeer van personen en diensten. In principe geldt voor de onderdanen van de Europees Economische Ruimte284 het vrij verkeer van personen, dit is het recht om te wonen en werken in om het even welk EU-land. Met de uitbreiding van de EU in 2004, 2007 en recent nog in 2013 werd hier evenwel een beperking op gesteld.

280

F., PAUWELS en J., WETS, Arbeidsmigratie vanuit Oost-Europa. Polen, Roemenen en Bulgaren op de Belgische arbeidsmarkt, HIVA-K.U.Leuven, Leuven, 2011, 45. 281 artikel 8 koninklijk besluit van 9 juni 1999 tewerkstelling van buitenlandse werknemers 282 artikel 9 koninklijk besluit van 9 juni 1999 tewerkstelling van buitenlandse werknemers 283 A., MOUTON, “Ook België heeft schuld aan sociale dumping”, 29 november 2013, www.trends.knack.be/economie/opinie/columns/trends-opinie/ook-belgie-heeft-schuld-aan-sociale dumping/opinie-4000461891468.htm 284 EU en Ijsland, Noorwegen en Liechtenstein

101

De bestaande EU-lidstaten konden gedurende een overgangsfase de vrije toegang tot hun arbeidsmarkt voor onderdanen van de nieuwe toetredende landen geheel of gedeeltelijk te beperken. België heeft tot op heden van deze mogelijkheden gebruik gemaakt.285

Zo zijn Roemenië en Bulgarije bijvoorbeeld reeds in 2007 toegetreden tot de EU, maar is het pas sinds 1 januari 2014 dat de overgangsmaatregelen op het vlak van vrij personenverkeer voor werknemers definitief opgeheven zijn in België. Sinds 1 januari hebben Roemeense en Bulgaarse werknemers zoals eender welke andere Unieburger vrij toegang tot de Belgische arbeidsmarkt en kunnen ze werken zonder arbeidskaart. Voor Roemeense en Bulgaarse zelfstandigen waren er nooit overgangsmaatregelen. Zelfstandigen kunnen dus verder aan de slag zonder beroepskaart.

3.2 Overgangsmaatregelen: wat houdt dit in? Voor Kroatië, dat pas op 1 juli 2013 toegetreden is tot de Europese Unie, blijven de overgangsmaatregelen nog gelden tot 30 juni 2015.286 Kroatische werknemers blijven dus tot eind

juni

2015 onderworpen aan de door de Belgische overheid

vastgelegde

overgangsmaatregelen: -

Kroaten hebben een arbeidskaart B nodig hebben om aan de slag te kunnen als werknemer in België.287

-

Voor Kroatische zelfstandigen gelden geen overgangsmaatregelen: zij kunnen werken zonder beroepskaart.288

285

Vlaams Subsidieagentschap voor Werk en Sociale Economie, Dienst Arbeidsmigratie en Uitzendkantoren, Jaarverslag 2013: Arbeidsvergunningen en arbeidskaarten in het Vlaamse Gewest, 25. 286 Koninklijk besluit van 24 juni 2013 tot wijziging van het koninklijk besluit van 9 juni 1999 houdende uitvoering van de wet van 30 april 1999 betreffende de tewerkstelling van buitenlandse werknemers, onder meer naar aanleiding van de toetreding tot de Europese Unie van de Republiek Kroatië, BS 28 juni 2013. 287 Voor de uitgebreide inhoud van dergelijk overgangsregime zie: Wet van 30 april 1999 betreffende de tewerkstelling van buitenlandse werknemers, BS 21 mei 1999 en het Koninklijk besluit houdende de uitvoering van de wet van 30 april 1999 betreffende de tewerkstelling van buitenlandse werknemers, BS 26 juni 1999; https://werk.be/online-diensten/werknemers-buitenlandse-nationaliteit 288 KRUISPUNT MIGRATIE – INTEGRATIE, Einde overgangsmaatregelen Roemeense en Bulgaarse werknemers vanaf 1 januari 2014, 19 december 2013, http://www.kruispuntmi.be/nieuws/eindeovergangsmaatregelen-roemeense-en-bulgaarse-werknemers-vanaf-1-januari-2014

102

3.3 Gevolgen Overgangsmaatregelen beperken het vrij verkeer van werknemers voor ‘nieuwe’ Unieburgers. De Belgische regering wou hiermee een explosieve groei van het aantal nieuwe Unieburgers vermijden. Dat de maatregelen wat dat betreft geen enkel nut hebben in de praktijk, blijkt uit de beperkte impact van de afschaffing van de overgangsmaatregelen voor de andere nieuwe EU-lidstaten in 2009. Zo bleef bijvoorbeeld de gevreesde toestroom van Poolse werknemers naar België uit.289 Bovendien werd al begin 2006 in twee Belgische rapporten290 en in een mededeling van de Europese Commissie291 de impact van het opheffen van overgangsmaatregelen en dus de volledige openstelling van de grenzen onderzocht. De besluiten van die rapporten waren positief over de afschaffing van de overgangsbepalingen omdat de migratiestromen vanuit de nieuwe lidstaten beperkt bleven en algemeen een positief effect hadden gehad. Bovendien bleek ook dat onderdanen van de nieuwe lidstaten vooral de schaarste aan arbeidskrachten hielpen opvullen en dat ze dus de economische groei bevorderden.292 De twee Belgische rapporten beklemtoonden verder ook dat het handhaven van het stelsel van de arbeidskaarten er de buitenlandse werknemers niet van weerhoudt België binnen te komen. Ze zetten alles in het werk om hun ‘einddoel’ te kunnen bereiken. Lukt dit niet via een arbeidskaart B, dan laten ze zich door malafide werkgevers overtuigen om zich als zelfstandige in te schrijven zonder goed te beseffen wat de gevolgen zijn van dit statuut. In de realiteit werken ze dan als werknemers in een schijnzelfstandigenstatuut.293

289

J., KNOCKAERT, Houdt Di Rupo I de uitbuitingssystemen van Bulgaren en Roemenen in stand?, 15 december 2011, www.mo.be/artikel/houdt-di-rupo-i-de-uitbuitingssystemen-van-bulgaren-en-roemenen-stand. 290 “Migratiestromen vanuit de nieuwe Lidstaten van de Europese Unie naar België, trends en vooruitzichten ” van het Centrum voor Gelijkheid van Kansen en Racismebestrijding, 2006. Kan worden geraadpleegd op de site www.antiracisme.be. en De toegang tot de Belgische arbeidsmarkt voor onderdanen van de nieuwe EULidstaten: advies”, Hoge Raad voor de Werkgelegenheid. Kan worden geraadpleegd op de site www.meta.fgov. 291 COM (2006) 48: “Verslag over het functioneren van de overgangsregelingen als vastgesteld in het Toetredingsverdrag van 2003 (periode 1 mei 2004 - 30 april 2006)”, Commissie Europese Gemeenschappen, 2006. 292 ALGEMENE DIRECTIE WERKGELEGENHEID EN ARBEIDSMARKT, Rapport 2006. De immigratie in België: aantallen, stromen en arbeidsmarkt, Brussel, 27. 293 ALGEMENE DIRECTIE WERKGELEGENHEID EN ARBEIDSMARKT, Rapport 2006. De immigratie in België: aantallen, stromen en arbeidsmarkt, Brussel, 27.

103

Dit leidt tot extreme vormen van uitbuiting, niet betaalde lonen, lonen ver beneden het minimumloon en arbeidsongevallen waar de werknemer zelf moet voor opdraaien. Door hun zelfstandigenstatuut is het ook niet mogelijk om hun arbeidsrechten af te dwingen.294 Uit de hieronder opgenomen cijfers295 blijkt dat de toetreding van nieuwe lidstaten tot de EU en de restricties op het vrije verkeer van werknemers die België handhaafde, gezorgd hebben voor een toename van het aantal zelfstandigen. Of het om zelfstandige dan wel schijnzelfstandige gaat, is heel moeilijk aan te tonen omwille van de in het vorige hoofdstuk besproken redenen.

3.4 Enkele opmerkelijke cijfers van het RSVZ296 Sinds 2003 is het aantal bij het RSVZ aangesloten zelfstandigen constant toegenomen. Deze stijging is vooral het gevolg van de inschrijving van onderdanen uit de twaalf nieuwe EUlidstaten. Aan het begin van de jaren 2000 waren die landen amper goed voor 2,2% van de inschrijvingen van vreemdelingen bij het RSVZ, terwijl dit op 1 januari 2011 al 26% was. Aanvankelijk ging het bij die toename vooral om Polen, terwijl sinds 2007, de Bulgaren en vooral de Roemenen steeds talrijker worden. De Polen, Bulgaren en Roemenen zijn de nationaliteiten die de laatste vijf jaar het meest voor een toename van het aantal zelfstandige vreemdelingen in België hebben gezorgd. Maar ook de sectoren waarin ze hun economische activiteiten ontplooien, vallen op. In 2011 werkte tussen de 50 en 70% van de onderdanen uit deze drie landen in de industrie. De laatste jaren is deze activiteitensector enorm gegroeid, met een sterke daling van deze nationaliteiten in de handelssector als gevolg.297 Op 31 december 2012 waren er 99 511 aangesloten zelfstandigen en helpers van vreemde nationaliteit. In vergelijking met 2011 betekent dit een stijging van +6,24% en ten opzichte van 2010 zelfs van +12,49%.

294

J., KNOCKAERT, Houdt Di Rupo I de uitbuitingssystemen van Bulgaren en Roemenen in stand?, 15 december 2011, www.mo.be/artikel/houdt-di-rupo-i-de-uitbuitingssystemen-van-bulgaren-en-roemenen-stand. 295 CGKR, Jaarverslag migratie 2012,Brussel, juni 2013, 108; op de website van de RSVZ kunnen de statistische gegevens (vanaf het jaar 2000) van de belangrijkste doelgroepen van het sociaal statuut van de zelfstandige interactief worden opgevraagd via de volgende applicatie: www.rsvz.be/nl/tools/statistics/index.htm 296 RSVZ, Jaarverslag 2012, Brussel, 12, www.rsvz.be/nl/tools/publications/annual_report_12.pdf. 297 CGKR, Jaarverslag migratie 2012,Brussel, juni 2013, 108.

104

Het aantal Roemenen is fors gestegen in vergelijking met 2010 namelijk niet minder dan +62,95%. In 2012 waren er 22 145 startende vreemdelingen op een totaal van 93 241 ofwel 23,75% (meer dan 1/5). In 2010 was dit 20,43% en in 2011 22,05%. Roemenen, Bulgaren én Polen bevinden zich respectievelijk vormen de top drie in de rangschikking van de ‘grootste vertegenwoordiging van de niet-Belgische nationaliteit en steeg hun aantal jaarlijks. Bij Roemenen was de groei zelfs exponentieel met maar liefst +73,22% in vergelijking met 2010.

3.5 Misbruiken De tewerkstelling met de vereiste arbeidskaart B kan tot heel wat misbruiken aanleiding geven. Bovendien is het maar geldig voor één jaar en bij één werkgever waardoor de werknemer na afloop hiervan vaak zijn toevlucht gaat zoeken in de illegale arbeidsmarkt. Voorbeelden van misbruiken die zich hier kunnen manifesteren zijn afgesproken arbeidsuren die niet worden gerespecteerd of de werknemer die alle bijdragen aan de sociale zekerheid zelf moet betalen waardoor het afgesproken minimumloon uiteindelijk een stuk lager is dan het wettelijke minimumloon.298 Door de invoering van de overgangsmaatregelen en beperkingen op een legale arbeidsmigratie, worden nieuwe EU-burgers en arbeidsmigranten in het informele arbeidscircuit gedwongen. Bijvoorbeeld via detachering of als zelfstandige in het kader van de vrije dienstverlening of nog via illegale arbeid. Die ‘achterpoortjes’ belemmeren de goede werking van de arbeidsmarkt en houden risico’s in op het vlak van de oneerlijke mededinging en economische uitbuiting.299 Het speurwerk van de inspectiediensten naar illegale arbeiders wordt bovendien ook bemoeilijkt doordat deze markt grotendeels verborgen is en men er dus moeilijk zicht op krijgt en nog moeilijker misbruiken kan vaststellen.

298

J., KNOCKAERT, Houdt Di Rupo I de uitbuitingssystemen van Bulgaren en Roemenen in stand?, 15 december 2011, www.mo.be/artikel/houdt-di-rupo-i-de-uitbuitingssystemen-van-bulgaren-en-roemenen-stand. 299 DE MORGEN, "Schaf overgangsmaatregelen voor arbeidsmigranten af", 28 juni 2013, http://demorgen.be/dm/nl/989/Binnenland/article/detail/1659799/2013/06/28/Schaf-overgangsmaatregelen-voorarbeidsmigranten-af.dhtml

105

Meer en beter controle op de werkvloer zal hier niet onmiddellijk aan verhelpen omdat de werknemer geen baat heeft om mee te werken met de sociale inspectiediensten. Als hij immers de toestanden aanklaagt dreigt hij zijn werk te verliezen en dus ook de basis van zijn verblijfsrecht of wordt hij uitgewezen.300 De opheffing van de overgangsregelingen, een betere registratie van de werknemers en meer samenwerking tussen de inspectiediensten op Europees niveau zou die problemen al enigszins kunnen beperken maar niet volledig oplossen.301

3.6 Einde van de beperkingen, einde van misbruiken? Het klopt dat beperkingen op een legale en vlotte arbeidsmigratie en illegale arbeid en economische uitbuiting onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Maar of er nu door het einde van de overgangsmaatregelen minder misbruik van Roemeense en Bulgaarse onderdanen zal zijn, betwijfel ik ten zeerste. Ook burgers van de EU waarvoor geen overgangsmaatregelen gelden, worden en werden in het verleden slachtoffer van mensenhandel en ook landen die hun arbeidsmarkt onmiddellijk openstelden voor de nieuwe EU-burgers zoals bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk, worden geconfronteerd met economische uitbuiting en sociale dumping.302 Bovendien werken Europese instrumenten ter bevordering van het vrij verkeer, misbruiken in de hand.

Door de arbeidskaarten was bovendien een zekere vorm van controle mogelijk doordat men een zicht had op het aantal tewerkgestelden afkomstig uit de nieuwe EU-lidstaten en waar men deze kon aantreffen. Door het verdwijnen van de arbeidskaarten verliest men het overzicht over deze arbeidsmigratie.

300

J., KNOCKAERT, Houdt Di Rupo I de uitbuitingssystemen van Bulgaren en Roemenen in stand?, 15 december 2011, www.mo.be/artikel/houdt-di-rupo-i-de-uitbuitingssystemen-van-bulgaren-en-roemenen-stand. 301 ALGEMENE DIRECTIE WERKGELEGENHEID EN ARBEIDSMARKT, Rapport 2006. De immigratie in België: aantallen, stromen en arbeidsmarkt, Brussel, 27. 302 K., HARRIES, “Forced labour in the UK: 'There was no escape. I lived every day in fear’., 20 november 2013, ”http://www.theguardian.com/global-development/2013/nov/20/forced-labour-uk-escape-fear-polish-migrant

106

4

CONCLUSIE

Het is een vaststaande en niet te ontkennen realiteit dat economische overwegingen centraal staan bij de vele migratiebeslissingen. Zolang financiële middelen ongelijk verdeeld zijn in de wereld en er een kloof is tussen arm en rijk, is er geen enkele reden om aan te nemen dat het belang van economische overwegingen voor migratietrajecten zal afnemen.

Beperkingen op de legale migratie en een restrictief migratiebeleid met overgangsmaatregelen moeten dan ook vermeden worden omdat dit broeihaarden zijn voor mensenhandel en uitbuiting. Europa maar ook andere landen moet dan ook werk maken van een migratiebeleid dat gericht is op de huidige realiteit van de arbeidsmigratie, namelijk een met een vraag naar, en aanbod van goedkope ongeschoolde arbeid.

Wat specifiek de door België ingevoerde overgangsmaatregelen betreft, heeft dit er volgens mij wel degelijk toe bijgedragen dat Bulgaren en Roemenen hun toevlucht zochten tot het zelfstandigenstatuut om toch maar in België te kunnen komen werken en op die manier slachtoffer werden van uitbuiting door hun werkgevers die nog minder regels diende na te leven.

107

Geen vraag is zo moeilijk te beantwoorden als die waarop het antwoord voor de hand ligt. George Bernard Shaw

Hoofdstuk 5: Toelichting bij het huidig beschikbare wetgevend kader inzake de criminalisering van de vraagzijde van mensenhandel Bij veroordelingen voor mensenhandel met het oog op economische uitbuiting waarbij onderaannemers betrokken zijn, verschijnen vaak enkel de onderaannemers voor de rechtbank. In de bouw, de schoonmaak en andere sectoren blijkt echter vaak dat de opdrachtgever of hoofdaannemer onmogelijk niet op de hoogte kon zijn van de mensonwaardige werkomstandigheden van de werknemers. Dit kan het geval zijn wanneer een hoofdaannemer een veel te lage offerte aanvaardt, of wanneer hij de aanwezigheid van vreemde werknemers op zijn werf vaststelt, zonder vragen te stellen over hun statuut.303

De laatste jaren werd herhaaldelijk de nood aan de ontwikkeling van een nieuw antwoord op het fenomeen mensenhandel geuit omdat het er niet naar uit ziet dat het de komende jaren zal afnemen. De wenselijkheid van een criminalisering van de vraagzijde is een van die antwoorden hierop die momenteel uitvoerig onderzocht worden. De criminalisering van de vraagzijde-actoren van ‘goedkope’ arbeid moet bovendien geplaatst worden binnen het ruimer kader van een poging om het ondernemings- en productieproces ethisch te maken. Het gaat hierbij niet enkel om mensenhandel, maar ook die gevallen waarbij werknemers in armere landen worden uitgebuit om zo grote winsten te generen.304

303

CGKR, Jaarverslag 2010, 99. Y., VAN DAMME en G. VERMEULEN, “De criminalisering van vraagzijde-actoren van mensenhandel en arbeidsexploitatie: eerste inzichten van een studie naar de wenselijkheid van een nieuwe strafbaarstelling.” in G., VERMEULEN en L. PAUWELS (eds.), Update in de criminologie VI: actuele ontwikkelingen inzake EU-strafrecht, veiligheid & preventie, politie, strafprocedure, prostitutie en mensenhandel, drugsbeleid en penologie. Antwerpen, Maklu, 2012, 201. (verder Y., V AN DAMME en G. VERMEULEN, “De criminalisering van vraagzijdeactoren van mensenhandel en arbeidsexploitatie: eerste inzichten van een studie naar de wenselijkheid van een nieuwe strafbaarstelling”) 304

108

Het valt niet te ontkennen dat vaak niet enkel de mensenhandelaar voordeel haalt uit het uitbuiten van zijn slachtoffers en de goedkope arbeid die zij leveren. Vaak is het zo dat de top van de keten, de opdrachtgevers, er nog het meeste winst uithalen. Ook zij zijn immers gebaat met werknemers die veel werken tegen een laag loon.305

Zo werd er in het Verenigd

Koninkrijk een onderzoek gevoerd over hoe de industrie profiteert van gedwongen arbeid.306

Zowel in het Palermoprotocol van de UN (artikel 9), het Mensenhandelverdrag van de Raad van Europa (artikel 6) als in de Mensenhandel-richtlijn (artikel 18), vinden we terug dat er niet enkel preventiemaatregelen moeten genomen worden wat betreft de aanbodzijde (ongelijkheid, armoede, geweld) maar ook wat betreft de vraagzijde van economische uitbuiting, namelijk de vraag naar goedkoop, laaggeschoold en makkelijk beschikbare arbeid.

Met andere woorden wordt de noodzaak erkend van maatregelen gericht op consumenten en gebruikers van de dergelijke diensten om op die manier de vraag naar goedkope arbeid te reduceren. De logica van deze redenering is gebaseerd op de wet van vraag en aanbod: wanneer rechtspersonen een bepaalde vorm van bestraffing riskeren voor hun betrokkenheid bij uitbuitingspraktijken, zullen ze naar alle waarschijnlijkheid extra voorzichtig worden bij de selectie van hun leveranciers en onderaannemers.

Voorstanders van een criminalisering van de vraagzijde-actoren zijn van mening dat dit ertoe zou leiden dat opdrachtgevers zorgvuldiger hun onderaannemers selecteren en dat ze het hele ondernemingsproces nauwkeuriger in de gaten zou gehouden, om zo het risico op een strafrechtelijke aansprakelijkheid te vermijden.307

305

Wereldwijd bedraagt de winst uit dwangarbeid van slachtoffers van mensenhandel naar schatting jaarlijks 31,6 miljard USD (ongeveer 22,7 miljard EUR). Daarvan is 15,5 miljard USD (11,2 miljard EUR) (49%) afkomstig uit geïndustrialiseerde landen (zie Patrick Belser, "Forced Labor and Human Trafficking: Estimating the Profits’, Workdocument, Genève, Internationaal Arbeidsbureau, 2005). 306 J., ALLAIN, A., CRANE, G., LEBARON en L., BEHBAHANI, Report. Forced labour’s business models and supply chains, november 2013, 77p., www.jrf.org.uk/publications/forced-labour-business-models-supply 307 Y., VAN DAMME en G. VERMEULEN, “De criminalisering van vraagzijde-actoren van mensenhandel en arbeidsexploitatie: eerste inzichten van een studie naar de wenselijkheid van een nieuwe strafbaarstelling”, 201.

109

Zo zou de vraag naar ongewoon goedkope arbeid afnemen waardoor ook het aanbod neemt. Dit lijkt een logische redenering, maar in de praktijk ligt een en ander niet zo simpel.308 Er kunnen in verschillende rechtstakken sporen teruggevonden worden van maatregelen die aangewend kunnen worden om de vraag naar ongewoon goedkope arbeidskrachten te reduceren. Algemeen zouden er drie categorieën onderscheiden moeten worden309: 1. Het

gebruik

van

strafrecht

en

een

strafbaarstelling:

gelet

op

het

proportionaliteitsbeginsel zou dit enkel mogelijk zijn voor ernstige gevallen van arbeidsuitbuiting met bewezen kennis van de gebruikers 2. Het sociaal recht: gevallen van schendingen van arbeidsstandaarden, die niet als quasislavernij kunnen worden aanzien. 3. Zelfregulering door rechtspersonen om hun productieketens uitbuitingsvrij te houden.

1

Het wetgevend kader voor een strafbaarstelling van ‘gebruikers’ is voorhanden

1.1 Europees en internationaal De vraag naar een criminalisering van de vraagzijde is geen nieuw idee. Het werd voor het eerst opgenomen in het Mensenhandelverdrag. Ook meer algemeen, schrijven internationale en Europese bepalingen voor dat lidstaten inspanningen moeten leveren om de vraag naar mensenhandel te ontmoedigen.310 Met artikelen 6 en 19 in het Mensenhandelverdrag van de Raad van Europa en artikel 18 in de meer recente EU-richtlijn, werd concreet in de mogelijkheid voorzien voor lidstaten om het gebruik van diensten van slachtoffers van mensenhandel strafbaar te stellen.

308

Y., Van Damme en G., Vermeulen, “Zorgvuldigheid als kern van een EU-beleid ter voorkoming en bestrijding van arbeidsuitbuiting en mensenhandel in de bedrijfsketen?”, 2013, losbl. 3. 309 Y., Van Damme en G., Vermeulen, “Zorgvuldigheid als kern van een EU-beleid ter voorkoming en bestrijding van arbeidsuitbuiting en mensenhandel in de bedrijfsketen?”, 2013, losbl. 3. 310 Y., VAN DAMME en G., VERMEULEN, “De criminalisering van vraagzijde-actoren van mensenhandel en arbeidsexploitatie: eerste inzichten van een studie naar de wenselijkheid van een nieuwe strafbaarstelling.” in G. VERMEULEN,, L. PAUWELS (eds.), Update in de criminologie VI: actuele ontwikkelingen inzake EU-strafrecht, veiligheid & preventie, politie, strafprocedure, prostitutie en mensenhandel, drugsbeleid en penologie. Antwerpen, Maklu, 2012, 202.

110

1.1.1 Mensenhandelverdrag Artikel 6 formuleert een aantal maatregelen om de vraag te ontmoedigen: “Teneinde de vraag te ontmoedigen die alle vormen van uitbuiting van mensen, in het bijzonder vrouwen en kinderen, die tot mensenhandel leiden, stimuleert, neemt elke Partij wetgevende, administratieve, educatieve, maatschappelijke, culturele of andere maatregelen, of scherpt deze aan, waaronder: a. onderzoek naar beste praktijken, methoden en strategieën; b. het vergroten van het bewustzijn ten aanzien van de verantwoordelijkheid en de belangrijke rol van de media en het maatschappelijk middenveld bij het identificeren van de vraag als een van de kernoorzaken van mensenhandel; c.

gerichte

voorlichtingscampagnes

waarbij,

wanneer

toepasselijk,

onder

andere

overheidsinstanties en beleidsmakers worden betrokken; d. preventieve maatregelen, waaronder educatieve programma’s voor schoolgaande jongens en meisjes waarin de onaanvaardbaarheid van discriminatie op grond van geslacht en de rampzalige gevolgen ervan worden benadrukt en het belang van gendergelijkheid en de waardigheid en integriteit van elk mens worden onderstreept.”311 Artikel 19, gaat specifiek over de mogelijkheid tot strafbaarstelling van het gebruikmaken van de diensten van een slachtoffer Elke Partij overweegt de wetgevende of andere maatregelen te nemen die nodig kunnen zijn om het gebruikmaken van diensten die het voorwerp zijn van uitbuiting als omschreven in artikel 4, onderdeel a, van dit Verdrag, in de wetenschap312 dat de persoon een slachtoffer is van mensenhandel, krachtens haar nationale recht strafbaar te stellen.313

311

Artikel 6 Verdrag van de Raad van Europa over de strijd tegen mensenhandel van 16 mei 2005 In de originele Engelse tekst gebruikt men de formulering ‘with the knowledge that’ 313 Artikel 19 Verdrag van de Raad van Europa over de strijd tegen mensenhandel van 16 mei 2005 312

111

1.1.2 EU-richtlijn Om het voorkomen en bestrijden van mensenhandel doeltreffender te maken door de vraag ernaar te ontmoedigen, overwegen de lidstaten maatregelen te nemen houdende strafbaarstelling van het gebruikmaken van diensten die het voorwerp zijn van uitbuiting in de zin van artikel 2, in de wetenschap dat de betrokkene het slachtoffer is van een in artikel 2 bedoeld strafbaar feit.314 De Commissie moet uiterlijk op 6 april 2015 een rapport indienen bij het Europees Parlement en de Raad waarin wordt beoordeeld in hoeverre de lidstaten de nodige maatregelen hebben genomen om aan deze richtlijn te voldoen en waarin tevens de op grond van artikel 18, lid 4, genomen maatregelen worden beschreven. Dit verslag gaat indien nodig vergezeld van wetgevingsvoorstellen. Daarnaast moet de Commissie uiterlijk op 6 april 2016 een rapport indienen bij het Europees Parlement en de Raad waarin wordt beoordeeld in welke mate de bestaande nationale wetgeving houdende strafbaarstelling van het gebruik van diensten die het voorwerp zijn van uitbuiting van mensenhandel, een impact heeft op het voorkomen van mensenhandel.315

1.2 Het Belgisch wetgevend kader: een geleidelijke criminalisering van de vraag, een stap in de goede richting 1.2.1 De financiële medeverantwoordelijkheid van de opdrachtgevers Deze problematiek stond al jaren op de politieke agenda en werd ook uitvoerig besproken binnen de werkgroep mensenhandel van de Senaatscommissie voor Binnenlandse Zaken en voor de Administratieve aangelegenheden die op 1 december 2009 werd opgericht. Dergelijke werkgroepen

komen

tegemoet

aan

de

aanbevelingen

van

de

parlementaire

onderzoekscommissie van 1993 die het belang van een volgehouden parlementaire aandacht had benadrukt om zo de strijd tegen mensenhandel en ook smokkel optimaal te kunnen realiseren.316

314

Artikel 18 lid 4 Richtlijn 2011/36/EU Artikel 23 Richtlijn 2011/36/EU. 316 Commissie voor de binnenlandse zaken en administratieve aangelegenheden, Verslag Mensenhandel, Parl.St. Senaat 2009-10, nr.4-1631/1. 315

112

De opdracht van de werkgroep bestond enerzijds uit het opmaken van de balans van de huidige stand van zaken van de strijd tegen mensenhandel samen met mensen op het terrein en anderzijds het aanduiden van de kritieke punten op het vlak van beleid en wetgeving.317 De tweede werkgroep werd op 3 mei 2011 opgericht als essentiële aanvulling op de eerste werkgroep omdat die werkgroep haar werkzaamheden niet had kunnen afronden door de ontbinding van het parlement.318

1.2.2 Wetsvoorstel van 16 maart 2000 betreffende de bestrijding van het zwartwerk, tot invoering van een financiële hoofdelijkheid tussen de opdrachtgevers en de aannemers of onderaannemers Sinds 2000 begon het idee van de hoofdelijke aansprakelijkheid van opdrachtgevers vorm te krijgen en dit via de invoering van een systeem van financiële medeverantwoordelijkheid, omdat ook zij aanzienlijk van de goedkoop geleverde arbeid profiteren.

Het idee dat aan de basis ligt van de financiële medeverantwoordelijkheid, is dat de opdrachtgever als een bonafide ondernemer, het nodige onderzoek moet doen naar zijn medecontractant en verschillende noodzakelijke attesten en bewijsstukken moet eisen zodat de productieketen volledig fair verloopt. 319

Een eerste stap in de realisatie van dergelijk systeem was een wetsvoorstel in 2000 dat ingediend was door de volksvertegenwoordigers Giet en Frédéric bij de Kamer die een gelijkaardig systeem als dat in Frankrijk ook in België wou invoeren.320 De magistraten beschikken thans niet over een arsenaal van wetsbepalingen dat hen in staat stelt het zwart werk in zijn geheel aan te pakken. Bovendien halen de oneerlijke werkgever en andere personen zoals de opdrachtgever en eventuele tussenpersonen voordeel uit die bedrieglijke activiteit.

317

CGKR, Jaarverslag 2010, 28-29. Commissie voor de binnenlandse zaken en administratieve aangelegenheden, Verslag Mensenhandel, Parl.St. Senaat 2011-12, 27 maart 2012, nr.5-1073/1. 319 CGKR, Jaarverslag 2005, 107. 320 Wetsvoorstel (T. GIET et al.) van 16 maart 2000 betreffende de bestrijding van het zwartwerk, tot invoering van een financiële hoofdelijkheid tussen de opdrachtgevers en de aannemers of onderaannemers en tot wijziging van de het Gerechtelijk wetboek en de wet van 16 november 1972 betreffende de arbeidsinspectie, Parl.St. Kamer 1999-2000, nr. 0513/001, 1. 318

113

Uitgaande van die vaststellingen stellen de indieners voor de opdrachtgever, de aannemers en de onderaannemers die willens en wetens aan een dergelijke machinatie mochten hebben deelgenomen strafrechtelijk te straffen en hoofdelijk aansprakelijk te stellen.321 1.2.3 Voorstel van resolutie over de strijd tegen mensenhandel 29 januari 2009322 Gezien in het kader van de strijd tegen grootschalige economische uitbuiting via constructies van onderaanneming de opdrachtgevers niet altijd verantwoordelijk kunnen gesteld worden, vraagt de senaat de regering te onderzoeken of de invoering van een wet met betrekking tot de medeverantwoordelijkheid van opdrachtgevers in het kader van mensenhandel met het oog op economische uitbuiting aangewezen is.

Een werkgroep van de Interdepartementale coördinatiecel ter bestrijding van de mensenhandel en de mensensmokkel werd belast met het opstellen van een wetsontwerp om opdrachtgevers die een beroep doen op tussenpersonen-mensenhandelaars burgerrechtelijk en strafrechtelijk aansprakelijk te stellen.

Men wou hiermee opdrachtgevers ontraden om beroep te doen op dergelijke tussenpersonen en hen waakzamer maken in hun contractrelaties. Het principe achter het wetsontwerp was dat de opdrachtgever bij tussenpersonen waar hij eventueel een beroep op wou doen, een aantal documenten moest opvragen waaruit bleek dat die tussenpersoon voldeed aan de normen inzake sociaal recht en arbeidsrecht.

Wanneer de opdrachtgever deze vereiste nalaat en nadien een inbreuk op mensenhandel wordt vastgesteld bij de tussenpersoon, kan de opdrachtgever mee burgerrechtelijk aansprakelijk worden gesteld. Een bijkomende piste was de strafrechtelijke aansprakelijkheid.323

321

Wetsvoorstel (T. GIET et al.) van 16 maart 2000 betreffende de bestrijding van het zwartwerk, tot invoering van een financiële hoofdelijkheid tussen de opdrachtgevers en de aannemers of onderaannemers en tot wijziging van de het Gerechtelijk wetboek en de wet van 16 november 1972 betreffende de arbeidsinspectie, Parl.St. Kamer 1999-2000, nr. 0513/001, 3. 322 Voorstel van resolutie (N. LANJRI) van 29 januari 2009 over de strijd tegen mensenhandel, Parl.St. 2008-09, 4-1155/1. 323 CGKR, Jaarverslag 2010, 100.

114

De tekst zoals deze werd opgenomen in het wetsontwerp van die werkgroep leverde echter geen consensus op en dan vooral niet bij de vertegenwoordigers van het bedrijfsleven. Daarom werd een nieuwe versie opgesteld die sancties bepaalt in geval van burgerrechtelijke en strafrechtelijke aansprakelijkheid in gevallen waarbij de opdrachtgever ‘wist of had moeten weten’ dat de werknemers worden tewerkgesteld in arbeidsomstandigheden strijdig met de menselijke waardigheid.

Volgens het Centrum voor Gelijkheid van Kansen en Racismebestrijding moet de opdrachtgever die ‘onmogelijk niet op de hoogte kon zijn, die een stimulerende rol heeft gespeeld of heeft meegewerkt aan de organisatie van de uitbuiting’, dan ook aansprakelijk kunnen worden gesteld. 324

1.2.4 De programmawet (I) van 24 februari 2012 De maatregelen in het kader van de programmawet zijn een eerste belangrijke stap in de strijd tegen fraude maar kunnen daarnaast ook in dossiers van mensenhandel worden toegepast. Titel 7 van de programmawet (I) voert namelijk een stelsel in van hoofdelijke aansprakelijkheid voor de betaling van de lonen en breidt het bestaande stelsel van hoofdelijke aansprakelijkheid inzake sociale en fiscale schulden uit. 325

De maatregelen werden ingevoerd door de huidige regering in het kader van de strijd tegen fraude dat een absolute prioriteit was. De maatregelen moeten de strijd aanbinden tegen bedrieglijke praktijken van koppelbazen.326 De regering heeft immers vastgesteld dat aannemers en onderaannemers zich nog te vaak schuldig maken aan sociale en fiscale fraude zonder dat zij kunnen worden bestraft, omdat zij veel te snel van naam veranderen of spoorloos verdwijnen.327

Onder de voornaamste vastgestelde fraudegevallen kunnen de niet-betaling van de sociale bijdragen, van de bedrijfsvoorheffing en van de btw, het niet in acht nemen van het minimumloon of van de arbeidsduur, … worden aangehaald.

324

CGKR, Jaarverslag 2010, 100. Artikels 59-78 van Titel 7 ‘fraudebestrijding van de programmawet (I) van 29 maart 2012, BS 6 april 2012. 326 CGKR, Jaarverslag 2011 Mensenhandel en mensensmokkel. Het geld dat telt, Brussel, oktober 2012, 70-72. 327 Memorie van toelichting bij het ontwerp van programmawet (I) van 24 februari 2012, Parl. St., Kamer 201112, Doc 53-2081/001, p.32. 325

115

Aangezien de sociale en fiscale wetgeving niet wordt nageleefd, zijn de betrokken aannemers en onderaannemers in staat om offertes met aantrekkelijke prijzen voor te leggen. Vervolgens stellen de opdrachtgevers een contract op die manier op dat hun aansprakelijkheid niet wordt ingeroepen. Dergelijke praktijken leiden tot concurrentievervalsing en een verstoring van de arbeidsmarkt maar vaak is er ook sprake van mensenhandel.

De inning van de sociale en fiscale schulden in toepassing van de hoofdelijke aansprakelijkheid is gebaseerd op het systeem van de subsidiaire aansprakelijkheid.328 Op die manier kunnen ‘spookfirma’s in ketens van onderaanneming of het failliet laten gaan van bedrijven om verplichtingen te omzeilen, worden aangepakt.

Er wordt bijgevolg in voorzien dat indien een betaling die moet worden verricht bij toepassing van de hoofdelijke aansprakelijkheid niet of slechts gedeeltelijk wordt uitgevoerd, de aannemers en de onderaannemers die zich boven de beschuldigde vennootschap bevinden hoofdelijk aansprakelijk worden gesteld voor deze schuld.329 Er werd daarnaast ook een gelijkaardig systeem ingevoerd voor fiscale schulden.330

Het meest relevante systeem voor de mensenhandel is ongetwijfeld de invoering van een hoofdelijke aansprakelijkheid voor de lonen (in geval een aannemer of onderaannemer het loon niet uitbetaalt). Het gaat hier niet om een subsidiaire aansprakelijkheid maar om een ketenaansprakelijkheid.331 In de wet van 12 april 1965 betreffende de bescherming van het loon van werknemers wordt een nieuw hoofdstuk opgenomen dat de hoofdelijke aansprakelijkheid invoert van de opdrachtgevers, de aannemers en onderaannemers in een productieketen ten overstaan van de aannemer of onderaannemer, die zich lager in de keten bevindt en die zijn werknemers onderbetaalt.332

328

de benadeelde kan de opdrachtgever pas aanspreken indien aansprakelijkheid van diegene die de bedragen primair verschuldigd is, tot niets leidt 329 Memorie van toelichting bij het ontwerp van programmawet (I) van 24 februari 2012, Parl. St. Kamer 201112, Doc 53-2081/001, 33.; CGKR, Jaarverslag 2011 Mensenhandel en mensensmokkel. Het geld dat telt, Brussel, oktober 2012, 70-72. 330 Memorie van toelichting bij het ontwerp van programmawet (I) van 24 februari 2012, Parl. St., Kamer 2011 12, Doc 53-2081/001, 37-39 331 Memorie van toelichting bij het ontwerp van programmawet (I) van 24 februari 2012, Parl. St., Kamer 201112, Doc 53-2081/001, 39-47 332 Memorie van toelichting bij het ontwerp van programmawet (I) van 24 februari 2012, Parl. St., Kamer 201112, Doc 53-2081/001, 42.

116

Dit systeem impliceert dat verschillende personen schuldenaar zijn voor de betaling van de lonen van één of meerdere werknemers.

Dit

stelsel

wil

concurrentievervalsing

tegengaan

die

wordt

veroorzaakt

door

aannemingsketens waarin een onderaannemer, in strijd met strafrechtelijk gesanctioneerde bepalingen, zijn personeel minder betaalt dan hetgeen verplicht is. Daarom wordt een centrale rol weggelegd voor de sociale inspectiediensten.

Alleen de inspectiediensten zullen de hoofdelijke aansprakelijkheid kunnen activeren, met name door het verrichten van een formele kennisgeving en dit enkel voor toekomstige loonschulden en enkel wegens een zwaarwichtige tekortkoming op de loonbetalingsplicht.

Met de nieuwe wet zouden opdrachtgevers iets voorzichtiger moeten worden bij hun keuze voor aannemers en onderaannemers. Maar in de bouw bestaat dergelijk systeem al een heleboel langer en ook daar komt nog altijd sociale fraude en mensenhandel voor dus of het echt ervoor zal zorgen dat sociale dumping zal afnemen valt nog af te wachten.

1.2.5 De wet tot vaststelling van sancties en maatregelen voor werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen.333 In het kader van de omzetting van de ‘sanctie-’richtlijn334 heeft de regering twee voorontwerpen van wet goedgekeurd die de opdrachtgever, die beroep doet op bemiddelaars die illegale werknemers tewerkstelt, hoofdelijk aansprakelijk moet stellen. Andere maatregelen uit het regeerakkoord die op tafel liggen zijn de aanname van maatregelen ter bestraffing van de opdrachtgever die wist of had moeten weten dat zijn bemiddelaars zich schuldig maakten aan mensenhandel. Het is best mogelijk dat zich onder die werknemers potentiële slachtoffers van mensenhandel bevinden.

333

CGKR, Jaarverslag 2012 Mensenhandel en mensensmokkel. Bouwen aan vertrouwen., Brussel, oktober 2012, 46-48 en Wetsontwerp tot vaststelling van sancties en maatregelen voor werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen, Parl. St., Kamer 2012-13, Doc. 53-2466/001, p.79. 334 Richtlijn 2009/52/EG van het Europees Parlement en de Raad 18 juni 2009 tot vaststelling van minimumnormen inzake sancties en maatregelen tegen werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen, Pb. L.168/24, 30 juni 2009.

117

Die voorontwerpen hebben geleid tot de goedkeuring van de wet van 11 februari 2013 tot vaststelling van sancties en maatregelen voor werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen.335

Enerzijds

veroorzaakt

illegaal

werk

een

neerwaartse

druk

op

de

lonen

en

arbeidsomstandigheden, verstoort de concurrentie tussen ondernemingen en betekent dat zwartwerkers geen ziekteverzekering noch pensioenrechten hebben. Anderzijds bevinden illegaal werkende onderdanen van derde landen zich in een extra kwetsbare positie omdat zij, als zij worden opgepakt, naar hun land van oorsprong zullen worden teruggestuurd. Dit voorstel heeft tot doel de aantrekkelijke factor te verminderen door de arbeid van onderdanen van derde landen die illegaal in België verblijven aan te pakken.336

De belangrijkste bepaling van de wet is een algemeen verbod op tewerkstelling van derdelanders die geen verblijfsrecht hebben in België. De wet voorziet bovendien in een aantal minimumnormen op vlak van sancties en maatregelen tegen werkgevers die dat verbod niet respecteren.337

De hervorming verplicht de werkgever om voortaan uitdrukkelijk na te gaan of de werknemer, vooraleer hij hem in dienst neemt, over een geldige verblijfstitel beschikt.338 Behalve de bestaande financiële en strafrechtelijke sancties dient hij de werknemer, die onderdaan is van een derde land, het volledige nog verschuldigde loon voor het geleverde werk te betalen.339 In dat verband is een weerlegbaar vermoeden voorzien waardoor een werknemer zonder wettelijke verblijfstitel wordt geacht drie maanden voor zijn werkgever te hebben gewerkt.340

335

Wet van 11 februari 2013 tot vaststelling van sancties en maatregelen voor werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen, BS, 22 februari 2013. 336 Wetsontwerp tot vaststelling van sancties en maatregelen voor werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen, Parl. St., Kamer 2012-13, Doc. 53-2466/001, 4. 337 Zie ook: Jaarverslag Migratie 2012, p. 116. 338 Artikel 13 wet 11 februari 2013. 339 Wetsontwerp tot vaststelling van sancties en maatregelen voor werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen, Parl. St., Kamer 2012-13, Doc. 53-2466/001, 5. 340 Artikel 7 wet 11 februari 2013.

118

De tekst voert ook een systeem van hoofdelijke aansprakelijkheid in van de professionele opdrachtgever en van de verschillende aannemers, ongeacht of zij deel uitmaken van een keten van onderaannemers.341

Die hoofdelijke aansprakelijkheid omvat een dubbel luik: enerzijds een hoofdelijke aansprakelijkheid voor de lonen en anderzijds een bijkomende sanctie voor de hoofdaannemer of intermediaire aannemers in het geval dat de werkgever wordt gesanctioneerd wegens een overtreding van het verbod tot tewerkstelling van een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land in België.342

De aannemer, bij afwezigheid van een keten van onderaannemers, en de intermediaire aannemer, indien er wel een is, zijn hoofdelijk aansprakelijk voor het door hun rechtstreekse onderaannemer nog verschuldigde loon. De hoofdelijke aansprakelijkheid betreft hier alle schulden met betrekking tot het loon.

De betrokkenen zijn evenwel niet aansprakelijk indien ze over een schriftelijke verklaring beschikken waarin hun rechtstreekse onderaannemer bevestigt geen onwettig verblijvende onderdaan van een derde land tewerk te stellen.

Ze kunnen opnieuw hoofdelijk aansprakelijk worden gesteld, zodra ze ervan op de hoogte zijn (door een schriftelijke in kennis stelling van de sociale inspectie) dat hun rechtstreekse onderaannemer één of meer illegaal verblijvende onderdanen van derde landen tewerkstelt.343

Een gelijkaardig principe geldt ook in het geval van een onrechtstreekse keten van onderaannemers.344 Ook de opdrachtgever die daarvan op de hoogte is, is hoofdelijk aansprakelijk, ongeacht of er al dan niet sprake is van een keten van onderaannemers.

341

De tekst is de omzetting van artikel 8 van richtlijn 2009/52/EG van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009 tot vaststelling van minimumnormen inzake sancties en maatregelen tegen werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen. Voor meer uitleg in dat verband, zie de memorie van toelichting van het wetsontwerp tot vaststelling van sancties en maatregelen voor werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen, Parl. St., Kamer, zitting 2012-2013, Doc. 53 -2466/001, 5-11. 342 Wetsontwerp tot vaststelling van sancties en maatregelen voor werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen, Parl. St., Kamer 2012-13, Doc. 53-2466/001,6; respectievelijk artikels 17-33 en artikel 34 wet 11 februari 2013. 343 Artikel 23 wet 11 februari 2013.

119

Door dit systeem vallen opdrachtgevers die niet tot de professionele keten van aannemers en onderaannemers behoren, onder de regeling van hoofdelijke aansprakelijkheid voor de verschuldigde lonen.345

Dat betekent dat elk bedrijf dat werken laat uitvoeren door een aannemer die een beroep doet op verschillende onderaannemers, in principe moet controleren dat er geen enkele werknemer in onwettig verblijf op de werf is tewerkgesteld.346

1.2.6 Op naar de strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen voor het ‘wetens en willens’ gebruik maken van de diensten van een slachtoffer van economische uitbuiting? Wanneer men er voor zou opteren om te voorzien in een aparte strafbaarstelling voor het gebruiken van diensten van slachtoffers van mensenhandel zal deze bepaling moeten voldoen aan het legaliteitsbeginsel. Dit betekent dat het zo geformuleerd moet zijn dat een potentiële gebruiker van dergelijke diensten, op het ogenblik waarop hij een bepaald gedrag stelt, kan uitmaken of dergelijk gedrag al dan niet strafbaar is.347

De wetgever moet in voldoende nauwkeurige, duidelijke en rechtszekerheid biedende bewoordingen bepalen welke feiten strafbaar worden gesteld (zogenaamd lex certa beginsel), zodat, enerzijds, diegene die een gedrag aanneemt, vooraf op afdoende wijze kan inschatten wat het strafrechtelijk gevolg van dat gedrag kan zijn en, anderzijds, aan de rechter geen al te grote beoordelingsvrijheid wordt gelaten. 348

Gelet op de vage huidige definiëring van mensenhandel met het oog op economische uitbuiting, zal hier uitvoerig over nagedacht en gedebatteerd moeten worden. Bovendien kan men dergelijke strafbaarstelling ook niet zomaar van de ene dag op de andere invoeren.

344

Artikel 24 wet 11 februari 2013. Het concept van onrechtstreekse onderaannemer betreft hier de onderaannemer die onderdanen van derde landen in onwettig verblijf tewerkstelt maar die geen contractuele relaties onderhoudt met de voormelde intermediaire aannemer. 345 Artikel 25 wet 11 februari 2013. 346 CGKR, Jaarverslag 2012 Mensenhandel en mensensmokkel. Bouwen aan vertrouwen., Brussel, oktober 2012, 46-48 347 C., VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2009, 77 (1340p.). 348 C., VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2009, 77 (1340p.).

120

Wanneer men er voor zou opteren het ‘wetens en willens ‘gebruik maken van diensten als een apart misdrijf te benaderen, moet men een voorbeeld nemen aan de manier waarop men in Zweden de strafbaarstelling van klanten van prostituees heeft benaderd.

Een strafbaarstelling vereist bovendien een aangepaste opsporings- en vervolgingsstrategie dus ook hier dient rekening mee gehouden worden bij de vraag naar de wenselijkheid en opportuniteit van een strafbaarstelling.

De verantwoordelijkheid van de opdrachtgever zal aangetoond moeten worden op grond van bewijsmateriaal over zijn medeweten betreffende het uitbuitingssysteem of de betrokkenheid in de continuïteit en/of stimulering en/of organisatie van de mensenhandelpraktijken. Hiervoor is een aangepaste onderzoeksstrategie nodig die bestaat uit een globale interarrondissementele aanpak waarbij alle elementen als puzzelstukken samengevoegd worden om bewijs te leveren van de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever. Eenzelfde opdrachtgever kan vanuit een belangrijke maar verdoken achtergrondpositie via verschillende onderaannemingen betrokken zijn bij situaties van mensenhandel en dat in verschillende arrondissementen.

Bij een louter geïndividualiseerde lokale benadering is de kans groot dat de focus van het onderzoek op de onderaannemer gelegd wordt en dat de opdrachtgever zich kan afschermen van het onderzoek. Het samenvoegen van de elementen uit verschillende arrondissementen kan een belangrijke meerwaarde leveren in het aantonen van de rol (of het medeweten) van de opdrachtgever als voortzetter, stimulator of organisator in een uitbuitingssysteem.349

De grootste uitdaging bij een criminalisering van de vraagzijde zal het aantonen van het ‘wetens en willens’ gebruik maken van diensten. Dit specifieke aspect van de criminalisering van de vraagzijde dient dan ook het voorwerp uit te maken van uitvoerige onderzoeken en studies.

349

CGKR, Jaarverslag 2010, 105-106.

121

Mensenhandel moet worden omgevormd van een "laag risico - hoge beloning"-activiteit tot een "hoog risico - lage beloning"-activiteit.350

Hoofdstuk 6: Nood aan een integrale aanpak van mensenhandel met het oog op economische uitbuiting binnen de EU De aanpak van mensenhandel is een politieke prioriteit in de EU en binnen de lidstaten zelf. Er is de laatste jaren dan ook al heel wat vooruitgang bereikt maar er valt nog een hoop werk te verzetten vooraleer mensenhandel in de EU ook echt effectief en efficiënt bestreden zal kunnen worden. Mensenhandel is nu eenmaal een complex, grensoverschrijdend fenomeen waarbij elk individu een rol kan spelen in aanpak ervan.

1

Inleiding

Beleidsmakers kunnen maar een doeltreffend beleid uitstippelen wanneer ze beschikken over betrouwbare cijfers over het voorkomen en de aard van mensenhandel. Dit is een grote uitdaging zowel op nationaal als Europees niveau, maar er is reeds de nodige vooruitgang gerealiseerd op dit gebied. Zo publiceerde de Europese Commissie recent het eerst Europese rapport ooit over data-verzameling van mensenhandel binnen de EU (zie supra).351

Om een doeltreffende integrale aanpak te kunnen uitwerken, is het verder ook belangrijk de voornaamste oorzaken van mensenhandel nog even in herinnering te brengen. 352 Algemeen kunnen we drie verschillende oorzaken onderscheiden, namelijk:

1) Kwetsbaarheid, dat op haar beurt veroozaakt wordt door: armoede, marginalisatie, economische

uitsluiting,

gewapende

conflicten,

sociaal

ongelijkheid

en

genderongelijkheid, discriminatie van etnische minderheden (bijvoorbeeld de Roma’s in Roemenië), …

350

EU-plan inzake de beste praktijken, normen en procedures bij de voorkoming en bestrijding van mensenhandel, Pb.C. 9 december 2005, afl. 311, 2. 351 C., MALMSTRÖM, Press release. EU Civil Society joins the fight against Human Trafficking, 31 mei 2013, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-490_en.htm 352 European Commission, Together against trafficking in human beings. Trafficking explained., http://ec.europa.eu/anti-trafficking/section.action?sectionPath=Citizens%27+corner%2FTrafficking_Explained.

122

2) Ontoereikend beleid en wetgeving waardoor in veel landen het risico om gevat te worden klein is. 3) Vraag in rijkere landen of stedelijke gebieden naar goedkope arbeid

Een verbetering van het collectieve inzicht in de problemen die met de mensenhandel samenhangen, is essentieel voor een goed beleid. “Een coherent preventiebeleid moet gericht zijn op vervolging en op bescherming, en alle aspecten van mensenhandel bestrijken. Om mensenhandel te voorkomen, moet meer worden gekeken naar de onderliggende oorzaken die mensen kwetsbaar maken voor mensenhandel. Het aanpakken van die onderliggende problemen moet centraal staan in het preventiebeleid van de EU en derde landen.”353

De dieperliggende oorzaken in de landen van herkomst, de omvang en de aard, de betrokken slachtoffers, groepen en daders, de factoren die mensenhandel in de hand werken in de landen van bestemming en de connecties met andere vormen van criminaliteit moeten allemaal eerst het voorwerp uitmaken van uitvoerig onderzoek.354 Die onderzoeksresultaten en praktische ervaringen moeten dan op een zo ruim mogelijke schaal worden uitgewisseld en het onderwerp uitmaken van uitvoerige en verhitte debatten tussen alle actoren die een rol te spelen hebben bij de bestrijding van mensenhandel.355 En pas wanneer dit allemaal achter de rug is, kan men gaan nadenken over echt efficiënte oplossingen en moet men steeds uit gaan van de redenering ‘als dit niet werkt, wat doen we doen? ‘ Bij het uitwerken van een beleid mag men niet als de hoop vestigen op één concrete maatregel maar moet men er een heleboel achter de hand hebben.

353

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, aan de Raad, aan het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, De EU-strategie voor de uitroeiing van mensenhandel voor de periode 2012-2016, 19 juni 2012 COM (2012)286 final. 354 EU-plan inzake de beste praktijken, normen en procedures bij de voorkoming en bestrijding van mensenhandel, Pb.C. 9 december 2005, afl. 311, 1. 355 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement, Bestrijding van mensenhandel en bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie; twee voorstellen voor kaderbesluiten, 21 december 2000, COM(2000) 854 final, 2.

123

Mensenhandel is nu eenmaal geen tijdelijk verschijnsel, waar slechts een aantal individuen mee geconfronteerd worden met maar een beperkte impact heeft op de samenleving. Het is structureel van aard en heeft verreikende gevolgen voor de sociale, economische en organisatorische structuur van onze samenlevingen. Ook globalisering en moderne technologieën spelen in het voordeel van mensenhandel waardoor ook hier een adequaat antwoord op gezocht moet worden.

Omwille van de structurele aard van het fenomeen, moet ook de aanpak structureel gebeuren. Er is met andere woorden nood aan een integrale aanpak, dit vereist een strafrechtelijk beleid sensu

stricto

(strafwet,

opsporing

en

vervolging,

slachtoffers)

en

sensu

lato

(ontwikkelingssamenwerking, sociaalrechtelijke aanpak van zwartwerk, detachering en andere misbruiken, …..) en het werken volgens het beginsel van de vier “P’s”: Prevention, Prosecution, Protection en Partnership.

De lidstaten moeten daarom een beleid ontwikkelen en/of hun beleid versterken met een waaier aan verschillende maatregelen om mensenhandel te voorkomen, onder meer met maatregelen om de vraag, die de voedingsbodem is voor alle vormen van uitbuiting, te ontmoedigen en te doen afnemen en maatregelen om het risico dat mensen het slachtoffer worden van mensenhandel te verminderen, door middel van onderzoek, inclusief onderzoek naar nieuwe vormen van mensenhandel, informatie, bewustwording en educatie. Die maatregelen moeten betrekking hebben op de volledige keten van mensenhandel en de personen die hiervoor verantwoordelijk zijn, namelijk: wervers, vervoerders, uitbuiters tot zelfs de klanten.356

De Europese richtlijn en de actieplannen die door de Europese lidstaten en door de EU zelf ontwikkeld worden, bevatten een schat aan informatie over hoe dergelijke aanpak georganiseerd moeten worden en op welke vlakken er allemaal nood is aan maatregelen.

356

EU-plan inzake de beste praktijken, normen en procedures bij de voorkoming en bestrijding van mensenhandel, Pb.C. 9 december 2005, afl. 311.

124

2

Preventie

2.1 Belang van opleiding van iedereen die mogelijk in contact kan komen met slachtoffers In de Richtlijn bepaalt men dat functionarissen die mogelijk in contact komen met slachtoffers of potentiële slachtoffers van mensenhandel, een passende opleiding moeten krijgen om dergelijke slachtoffers te herkennen en met hen om te gaan.

Deze opleidingsverplichting moet worden aangemoedigd voor iedereen die met slachtoffers in contact kan komen zoals politiefunctionarissen, grenswachten, immigratiefunctionarissen, officieren van justitie, advocaten, leden van de rechterlijke macht en gerechtsfunctionarissen, arbeidsinspecteurs, sociale, kinder- en gezondheidswerkers en consulair personeel.357

Ook de EU-strategie voor de uitroeiing van mensenhandel voor de periode 2012-2016 onderstreept het belang hiervan:

Om tot een multidisciplinair, samenhangend beleid tegen mensenhandel te komen, moet een meer diverse groep bij de beleidsontwikkeling worden betrokken dan tot nu toe het geval was. Het beleid moet mede worden bepaald door politieambtenaren, grenswachten, immigratie- en asielambtenaren, openbaar aanklagers, advocaten, leden van de rechterlijke macht en gerechtelijke ambtenaren, huisvestings-, arbeids-, gezondheids- en veiligheidsinspecteurs, sociaal controleurs, maatschappelijke organisaties, sociaal werkers en jeugdwerkers, consumentenorganisaties,

vakbonden,

werkgeversorganisaties,

uitzendbureaus,

arbeidsbemiddelingsbureaus en consulair en diplomatiek personeel, alsmede degenen die moeilijker te bereiken zijn, zoals voogden en wettelijk vertegenwoordigers, en diensten voor hulp aan kinderen en slachtoffers. Ook vrijwilligers en mensen die in conflictsituaties werken kunnen bij de beleidsontwikkeling worden betrokken.358

357

Mensenhandelrichtlijn 2011. Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, aan de Raad, aan het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, De EU-strategie voor de uitroeiing van mensenhandel voor de periode 2012-2016, 19 juni 2012 COM (2012)286 final, 6. 358

125

In dit verband is een initiatief van UNODC, UNODC Human Trafficking Case Law Database, waarbij jurisprudentie op het terrein van mensenhandel uit verschillende landen wordt verzameld, mogelijk een bruikbaar hulpmiddel.359 UNODC heeft in 2011 de Human Trafficking Case law database opgezet.360 Het doel van deze databank is onder meer te zorgen dat praktijkjuristen, waaronder rechters en OM, beschikken over voorbeeldzaken uit andere landen om zo te kunnen zien hoe in andere landen mensenhandelzaken worden afgedaan. Omdat nationale wetgeving grotendeels is gebaseerd op dezelfde internationale regelgeving – het VN-Palermo Protocol – kan via deze bron meer inzicht worden verkregen in bijvoorbeeld de interpretatie van bepaalde delictsbestanddelen. In principe zou eigenlijk iedereen een basisopleiding moeten krijgen inzake het herkennen van slachtoffers omdat we er allemaal wel ooit eens mee geconfronteerd zullen worden.

359

Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Mensenhandel. Negende rapportage van de nationaal rapporteur, Den Haag, 2013, 45. (362) 360 Te raadplegen via: www.unodc.org/cld/index.jspx

126

2.2 Bewustmaking361 "Het is moeilijk om zich voor te stellen dat in onze vrije en democratische EU-lidstaten tienduizenden mensen van hun vrijheid worden beroofd en worden uitgebuit, met als doel ze te verhandelen om winst te maken. Dit is echter wel de harde realiteit. We krijgen te maken met mensenhandel dicht bij huis, vaak dichterbij dan we zelf vermoeden.”362

Er is nood aan bewustmakingscampagnes die relevante doelgroepen waaronder potentiële slachtoffers,

beleidsmakers,

rechtshandhavingsambtenaren,

diplomatiek

en

consulair

personeel en andere relevante ambtenaren aanspreken. Dergelijke campagnes moeten realistisch zijn over de mogelijkheden tot een legale migratie en kansen op een buitenlandse tewerkstelling en over wat de mogelijke risico’s kunnen zijn van het gebruiken van illegale migratie methoden.363 Een goed initiatief op dit gebied is het verspreiden van informatiebrochures in ambassades bij het aanvragen van visa.364

2.3 Een afgestemd migratiebeleid De bestrijding van mensenhandel wordt te vaak beperkt tot symptoombestrijding. Als er een crisis ontstaat en de toestroom van migranten toeneemt, worden drastische maatregelen genomen in België, Italië, Spanje, … Echter hoe drastischer de maatregelen aan de grenzen en in de zee- en luchthavens, hoe meer migranten dreigen slachtoffer te worden van traffikanten zonder scrupules aan wie ze duizenden tot tienduizenden euro’s moeten betalen voor de ‘reis’ om nadien in mensonwaardige omstandigheden en tegen een hongerloon voor hen of een van hun partners te werken.

361

Dit vinden we ook al terug in Resolution on trafficking in human beings, Official Journal C 032, 05/02/1996 P. 0088, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:51995IP0326:EN:HTML “Calls on the Member States to support prevention campaigns in the countries of origin and to focus on the opportunities, limitations and rights in the event of emigration.” 362 Cecilia Malmström, Eurocommissaris voor Binnenlandse Zaken. 363 ARETUSA, Handbook Prevention, Prosecution, Protection. Guidelines on the EU strategy against trafficking, 25 april 2013, 24. 364 CGKR, Jaarverslag migratie 2010,Brussel, april 2011, 152.

127

2.4 Belang samenwerking landen van herkomst en derdelanden De recente Europese richtlijn maakt deel uit van een mondiale actie tegen mensenhandel, die ook acties omvat waarbij derde landen zijn betrokken, zoals vermeld in het “Actiegericht document over het versterken van de externe dimensie van de Unie met betrekking tot bestrijding van de mensenhandel: naar een mondiale actie van de Europese Unie tegen de mensenhandel”, dat is goedgekeurd door de Raad op 30 november 2009. Een adequaat en doeltreffend beleid ter bestrijding van mensenhandel moet ook gericht zijn op derde landen die het land van oorsprong of doorvoerland van slachtoffers zijn, zulks met het oog op bewustwording, vermindering van de kwetsbaarheid, ondersteuning van en bijstand aan slachtoffers, bestrijding van de diepere oorzaken van mensenhandel en ondersteuning van deze derde landen bij het ontwikkelen van adequate regelgeving ter bestrijding van mensenhandel.

2.5 Data-verzameling Gegevensverzameling op alle niveaus is belangrijk, maar om in dit opzet te slagen, moeten gemeenschappelijke definities worden toegepast. Het opmaken van een verklaringsmonitor voor mensenhandel zou informatie verschaffen over goede en slechte praktijken.

3

Opsporing en vervolging365

Vaak is er een aanzienlijk verschil tussen het aantal geïdentificeerde slachtoffers en het aantal afgeronde strafrechtelijke vervolgingen en veroordelingen. In het licht van het aantal geïdentificeerde slachtoffers zou het aantal strafrechtelijke vervolgingen en veroordelingen kennelijk te laag zijn. Volgens een navraag door Eurojust, op basis van een vragenlijst aan nationale overheden en een analyse van zaken die bij Eurojust stonden geregistreerd tussen 2008 en 2011, zijn de volgende belangrijkste obstakels geïdentificeerd waar landen bij strafrechtelijk onderzoek en vervolging mee geconfronteerd worden366:

365

Europa Nu, “Naar een nieuwe aanpak van de preventie van mensenhandel”, 3 november 2010, www.europanu.nl/id/vijzmllkr0vc/nieuws/naar_een_nieuwe_aanpak_van_de_preventie?ctx=vikzp5di6mrs 366 Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Mensenhandel. Negende rapportage van de nationaal rapporteur, Den Haag, 2013, 44. (362)

128

-

Het verzamelen van bewijs

-

Het identificeren van mensenhandelzaken en van slachtoffers

-

De multilaterale dimensie, oftewel het grensoverschrijdend karakter van veel mensenhandelzaken

-

Het gebrek aan kennis en ervaring in mensenhandelzaken

-

Het terugvinden van (wederrechtelijk verkregen) vermogen in mensenhandelzaken

Wat de interne en externe dimensie van de samenwerking tussen politie en gerecht betreft werd de rol van ordehandhaving en het gerechtelijke luik naar voor geschoven als cruciaal om mensenhandel met succes te bestrijden.

3.1 Belang van bewijsmateriaal Het EU-plan benadrukt het belang van bewijsvergaring door te bepalen dat de lidstaten en de Commissie zich bij de aanpak van mensenhandel, voor zover mogelijk, samen met derde landen en internationale organisaties op bewijzen moeten baseren. ‘Wat zonder bewijs beweerd wordt, kan ook zonder bewijs ontkend worden’.367

Een getuigenis van slachtoffers blijf belangrijk in het gerechtelijke element. Uitsluitend daarop vertrouwen, kan echter problemen opleveren. Daarom moeten andere soorten bewijzen worden verzameld (het afluisteren van telefoons, observatie, financieel onderzoek, forensisch en wetenschappelijk toezicht) om met succes tot veroordelingen te komen. De bestrijding van de mensenhandel met het oog op de exploitatie van arbeid vergt een intensievere samenwerking met de organisaties die verantwoordelijk zijn voor de controle van de arbeidsomstandigheden en financiële onderzoeken naar onregelmatige arbeid.368

3.2 Algemene gemeenschappelijke indicatoren Andere maatregelen dienen in overweging te worden genomen, zoals steun bij de ontwikkeling van algemene gemeenschappelijke indicatoren van de Unie voor de identificatie van slachtoffers van mensenhandel, door de uitwisseling van beste praktijken tussen alle relevante actoren, met name openbare en particuliere sociale diensten.

367

Uitspraak van Euclides, Grieks wiskundige en filosoof (430 – 360 v.C.) EU-plan inzake de beste praktijken, normen en procedures bij de voorkoming en bestrijding van mensenhandel, Pb.C. 9 december 2005, afl. 311, 2. 368

129

3.3 Internationale strafrechtelijke samenwerking: Joint Investigation Teams In de uitspraak Rantsev t. Cyprus en Rusland369 benadrukte het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dat mensenhandel een probleem is dat vaak niet beperkt is tot één land en dat daarom ook de verplichting bestaat dat in het kader van een strafrechtelijk onderzoek effectief moet worden samengewerkt met andere landen.370

(5)De coördinatie van het onderzoek naar en de vervolging van gevallen van mensenhandel moet worden vergemakkelijkt door de samenwerking met Europol en Eurojust te versterken, gemeenschappelijke onderzoeksteams in te stellen.

3.4 Verbindingsofficieren De samenwerking tussen de landen binnen en buiten de EU-grenzen moeten worden gestimuleerd door een sterkere rol voor de (immigratie)verbindingsofficiers, die een brug slaan tussen de landen van oorsprong en de landen van bestemming. De rol van de (I)VO is belangrijk voor het voorkomen van mensenhandel, het vervolgen van overtreders en het beschermen van de slachtoffers in samenwerking met nationale, regionale en internationale betrokkenen.

3.5 Fiscaal en financiele aanpak a. Aanpakken van witwassen Reeds tijdens het VN-conferentie eind 2000 in Palermo werd de nadruk gelegd op het invoeren van een internationale controle op het kapitaalverkeer om zo de internationaal georganiseerde misdaad te bestrijden. Bovendien vond men dat fiscale paradijzen niet langer stelselmatig het onderzoek naar misdaad- en corruptiegeld mochten tegenwerken.

369

EHRM, 7 januari 2010, nr.. 25965/04, Rantsev t. Cyprus en Rusland, www.echr.coe.int, 44. Meer informatie over dit arrest: C., Sent, “Rantsev, een mensenrechtelijke benadering van mensenhandel, 15 december 2010, www.humantrafficking.info/2010/12/15/rantsev-een-mensenrechtelijke-benadering-van-mensenhandel/ 370 Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Mensenhandel. Negende rapportage van de nationaal rapporteur, Den Haag, 2013, 45. (362)

130

Reeds in 1944 te Napels toen de eerste conferentie over de strijd tegen maffia werd georganiseerd door de Verenigde Naties, was men al tot de conclusie gekomen dat een strijd tegen georganiseerde misdaad (wat mensenhande vaak is) maar weinig resultaat kan boeken als het internationale kapitaal ongemoeid kan blijven circuleren, witgewast kan worden en herbelegd via fiscale paradijzen.

Misdaadexperts hebben bovendien opgemerkt dat men bij de invoering van de euro, door het invoeren van biljetten van 500 EUR corruptie en witwassen makkelijker heeft gemaakt. De EU klaagt regelmatig witwasfaciliteiten in fiscale paradijzen aan maar een heleboel van de belangrijkste lidstaten van de EU hebben eigen paradijzen371. Wat de fiscale paradijzen betreft, en bij uitbreiding het witwassen van corrupt- en misdaadgeld, heerst er met andere woorden overal heel wat hypocrisie. Dit is omdat er zoveel andere ‘legale’ belangen mee gemoeid zijn van personen die liever alles bij het oude vertrouwde bankgeheim van de fiscale paradijzen willen laten.

De aanpak van offshore paradijzen en van faciliteiten die criminele organisaties wereldwijd ter beschikking hebben om hun criminele opbrengsten wit te wassen, vormen een goede graadmeter om te zien in hoeverre de internationale gemeenschap het ernstig meent met de strijd tegen mensenhandel. Criminele organisaties en mensenhandel kunnen maar bestreden worden door hen te pakken waar het voor hen het hardst aankomt, namelijk in hun protefeuille. Er is met andere woorden nood aan blootlegging van hun witwaspraktijken.

b. Financieel onderzoek Mensenhandel is in de eerste plaats een activiteit die gedreven wordt door winst. Er moet financieel onderzoek worden gevoerd parallel met of onafhankelijk van onderzoeken naar mensenhandel. Het opsporen van misdaadgeld door onderzoekers is ook van cruciaal belang om de criminele structuur van de organisatie bloot te leggen.

371

Denken we maar het Verenigd Koninkrijk dat onder andere de Britse kanaaleilanden en Gibraltar bezit en Nederland dat Aruba en Sint Maarten bezit.

131

De samenwerking tussen de lidstaten moet verbeterd worden door de nationale Asset Recovery Offices ( kantoren voor het recupereren van kapitaal), die al in 20 lidstaten opgericht zijn. Bovendien moeten confiscatieorders die door een magistraat in de ene lidstaat worden uitgegeven, worden uitgevoerd in een andere lidstaat.

Het ontnemen van winsten kan mensenhandelaren voorts hard raken. Het Centrum voor Gelijkheid van Kansen en voor Racismebestrijding formuleert dit treffend: ‘Een slagkrachtig politioneel en gerechtelijk optreden zal mensenhandelaars alleen maar afdoende treffen als dit de opbrengsten effectief ontneemt van de misdadige circuits en als dit de facilitatoren en middelen die worden ingezet in het hele uitbuitingsproces neutraliseert. Dit onderstreept het belang van onder meer inbeslagnames en verbeurdverklaringen’.372

372

CGKR, Jaarverslag 2012, 9.

132

4

Partnerschap373

Volgens de EU-strategie is samenwerking met de particuliere sector van wezenlijk belang voor het terugdringen van de vraag naar mensenhandel en voor het ontwikkelen van uitbuitingsvrije productieketens. Dit initiatief is een onderdeel van één van de vijf prioriteiten binnen de EU-Strategie: meer doen aan het voorkómen van mensenhandel. Private partijen hebben op dit vlak ook een eigen verantwoordelijkheid.374

Op alle niveaus is er een toenemende aandacht voor de mogelijkheden die een partnerschap met private partijen kan bieden bij de aanpak van mensenhandel met het oog op economische uitbuiting. Verschillende sectoren zoals land- en tuinbouw, de bouwsector, toerisme, huishoudelijk werk, voedselverwerking en verpakking, mijnbouw, visbouw, textiel en transport worden immers beïnvloed door mensenhandel met het oog op economische uitbuiting.

De overheden zijn verantwoordelijk voor het ontwikkelen en implementeren van strategische en actieplannen en moeten partnerschappen uitbouwen met het middenveld, de privésector, vakbonden en internationale organisaties voor een efficiënte bestrijding van mensenhandel. Er is nood aan meer bewustzijn in de privésector, de uitwisseling van beste praktijken en een grotere wereldwijde verklaarbaarheid van het fenomeen. Het sociale overleg moet worden gepromoot in samenwerking met werknemers- en werkgeversorganisaties.

4.1 De privésector De privésector kan een cruciale rol spelen in het bestrijden van mensenhandel op 3 grote gebieden:  Door het promoten van de invoering van gedragscodes en sociale, zakelijke verantwoordelijkheid met inbegrip van de toeleveringsketen;

373

Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Mensenhandel. Negende rapportage van de nationaal rapporteur, Den Haag, 2013, 42. (362) 374 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, aan de Raad, aan het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, De EU-strategie voor de uitroeiing van mensenhandel voor de periode 2012-2016, 19 juni 2012 COM (2012)286 final, 9.

133

 Door het vergemakkelijken van de re-integratie van slachtoffers van mensenhandel wanneer ze terugkeren naar hun thuisland of in het land van bestemming via opleidingen en werkmogelijkheden; 

Door

het

aanpakken

van

sociaal-economische

ongelijkheden,

vooral

bij

risicopersonen.

4.2 Vakbonden en werknemersorganisaties Vakbonden en werknemersorganisaties spelen ook een cruciale rol: ze kunnen minimumlonen, behoorlijke werkomstandigheden en een duidelijke rekruteringsbeleid eisen. Arbeidsinspecteurs moeten worden opgeleid en betrokken worden bij het opsporen van en omgaan met slachtoffers van mensenhandel.

4.3 De belangrijke rol van NGO’s Bij de aanvang van het maatschappelijk platform tegen mensenhandel op 31 mei 2013 in Brussel zei Cecilia Malmström, EU-commissaris voor Binnenlandse Zaken, hier het volgende over: “Het maatschappelijk middenveld speelt een belangrijke rol in de preventie van mensenhandel en de bescherming van de slachtoffers. Vakmensen en vrijwilligers die de mensenhandel bestrijden en rechtstreeks met slachtoffers werken, kunnen veel van elkaar leren en ons helpen om een concreet beleid tegen deze afschuwelijke misdaad te ontwikkelen. Door het platform zullen zij de nodige ondersteuning krijgen van de EU en van elkaar, en zal hun kennis over heel Europa worden verspreid. We hopen ook dat wij hun kennis kunnen gebruiken voor het beleid van de EU.”375 Maatschappelijke hulporganisaties die zich bezighouden met mensenrechten, kinder- en vrouwenrechten, rechten van migranten en opvangorganisaties, en een grote expertise hebben van het fenomeen mensenhandel, moeten een belangrijke rol toebedeeld krijgen bij het uitstippelen van de integrale aanpak van mensenhandel, vooral op het gebied van hulpverlening aan (potentiële) slachtoffers.

375

Europese Commissie, Persbericht. Commissie start maatschappelijk platform tegen mensenhandel, 31 mei 2013, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-484_nl.htm

134

De EU-Strategie voor mensenhandel wijst daarom op het belang van het versterken van transnationale samenwerking door onder meer de oprichting van een EU Civil Society Platform door de Europese Commissie. Mensenhandel kan enkel radicaal aangepakt worden wanneer er continu en op alle gebieden samenwerking is en hierover onderling gediscussieerd kan worden.376

De EU-richtlijn bepaalt uitdrukkelijk dat de lidstaten organisaties uit het maatschappelijk middenveld, waaronder op dit gebied erkende en actieve niet-gouvernementele organisaties die met slachtoffers van mensenhandel werken, moeten stimuleren en nauw met hen samenwerken, meer bepaald in het kader van beleidsinitiatieven, voorlichtings- en bewustwordingscampagnes, onderzoeks- en onderwijsprogramma’s en opleiding, alsook bij het monitoren en evalueren van de impact van maatregelen ter bestrijding van mensenhandel.377

Bovendien moeten de lidstaten de nodige maatregelen nemen om een nationale rapporteur aan te stellen of in een mechanisme van soortgelijke strekking te voorzien. De taken van de rapporteur en deze mechanismes omvatten het monitoren van tendensen inzake mensenhandel, het meten van de resultaten van bestrijdingsmaatregelen, onder meer door statistieken te verzamelen in nauwe samenwerking met relevante organisaties uit het maatschappelijk middenveld die op dit gebied actief zijn, en rapportering.378

376

C., MALMSTRÖM, Press release. EU Civil Society joins the fight against Human Trafficking, 31 mei 2013, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-490_en.htm 377 Eu-richtlijn, (6), 2. 378 Artikel 19 EU-richtlijn

135

a. European NGO’s Platform against Trafficking, Exploitation and Slavery (enpates) Dit project werd uitgevoerd tussen juli 2010 en november 2012 met een aantal NGO’s die actief zijn in de strijd tegen mensenhandel.379 De voornaamste doelstelling van dit project was het ontwikkelen van een gemeenschappelijk kader voor analyse en actie om zo het gehanteerde beleid en de ontwikkelde programma’s en strategieën in de strijd tegen mensenhandel beter op elkaar af te stemmen en de operationele coördinatie tussen de Europese NGO’s te verbeteren.

Om dit te realiseren, heeft het

ENPATES

platform een coördinatiesysteem opgericht voor de

functionele uitwisseling van kennis, good practices en belangenbehartigingsinitiatieven op het gebied van preventie, begeleiding, bescherming en sociale integratie van de slachtoffers van mensenhandel. Een effectieve en stabiele strategie en een coördinatiesysteem tussen de relevante NGO’s in Europa komt de bevordering en bescherming van de rechten van de slachtoffers, de bestrijding van mensenhandel in al haar verschijningsvormen en het begrijpen en aanpakken van haar dieperliggende oorzaken, ten goede. De andere doelstellingen van het ENPATES

-

Platform zijn:

Analyses, kennis en informatie over mensenhandel, uitbuiting en slavernij in Europa verspreiden en delen (fenomeen, beleid en praktijken)

-

Het opzetten van een systeem voor de functionele uitwisseling van ‘good practices’ en voor de operationele samenwerking tussen de NGO’s onderling en tussen NGO’s en andere relevante instanties die zich inzetten voor de strijd tegen mensenhandel op het vlak van preventie, begeleiding en verwijzing van de slachtoffers

-

Bijdragen tot de bevordering van consistente en effectieve nationale en Europese regelgeving, beleidslijnen en interventies op het vlak van mensenhandel die gebaseerd zijn op een mensenrechten-, geslachts-, leeftijd- en cultuurgerichte aanpak en met een multidisciplinaire, integrale en geïntegreerde zienswijze

379

Een van die NGO’s was PAG-ASA, dit is één van de drie in centra in België die gespecialiseerd zijn in begeleiding van slachtoffers van mensenhandel; La Strada International, “ENPATES – European NGO Platform against Trafficking, Exploitation and Slavery”, http://lastradainternational.org/about-lsi/projects/enpates

136

Een van de realisaties van dit project is het

ENPATES-handboek

met de resultaten van het

project over de beste praktijken en beschikbare instrumenten voor de bescherming van de rechten van de slachtoffers van mensenhandel.380

b. EU Civil Society Platform against trafficking in human beings Op 31 mei 2013 werden Europese NGO’s actief op het gebied van mensenhandel, uitgenodigd om deel te nemen aan de eerste bijeenkomst van het ‘EU Civil Society Platform’ dat plaatsvond in Brussel. Dit Platform functioneert als een forum voor de maatschappij om zich op Europees niveau te engageren en ervaringen uit te wisselen om zo de coördinatie en samenwerking tussen sleutelfiguren te verbeteren.381 Op 9 en 10 december 2013 vond een nieuwe bijeenkomst plaats.382

4.4 De rol van ondernemingen: mensenhandel voorkomen door verantwoord sociaal ondernemerschap - het concept ‘ethisch ondernemen’383

Een strafrechtelijke benadering van bedrijven als ‘gebruikers’ van diensten van slachtoffers van mensenhandel, mag niet het enige uitgangspunt zijn om de vraagzijde van mensenhandel te analyseren. Er moet ook nagedacht worden over de rol die bedrijven kunnen vervullen bij het elimineren van elke vorm van uitbuiting in hun productieketens door ethische principes te hanteren in hun ondernemingsproces.

In 2014 wordt een Europese bedrijfscoalitie tegen mensenhandel opgericht. Deze coalitie moet de samenwerking met ondernemingen en andere belanghebbenden verbeteren, opkomende bedreigingen aanpakken en maatregelen bespreken die mensenhandel moeten voorkomen, met name in risicosectoren. 380

Voor meer informatie over dit project kan je terecht op de website ervan: http://enpates.org/ European Institute for Gender Equality, “Launch of the EU civil society Platform against Trafficking in Human Beings”, 12 maart 2013, http://eige.europa.eu/content/event/launch-of-the-eu-civil-society-platformagainst-trafficking-in-human-beings; Press release database, Persbericht. Commissie start maatschappelijk forum tegen mensenhandel, Brussel, 31 mei 2013, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-484_nl.htm 382 Het volledige rapport van deze bijeenkomst zal voor het publiek beschikbaar zijn op een website van het ‘EU Civil Society Platform’ die momenteel nog in ontwikkeling is. Bondige informatie over de bijeenkomst kan ook teruggevonden worden op: www.renate-europe.net/report-eu-civil-society-platform-meeting-brussels/ 383 CGKR, Jaarverslag 2012 Mensenhandel en mensensmokkel. Bouwen aan vertrouwen, Brussel, oktober 2013, 109-111. 381

137

De Commissie is voornemens in 2016 samen met de coalitie modellen en richtsnoeren te ontwikkelen voor het terugdringen van de vraag naar diensten die worden verleend door slachtoffers van mensenhandel, in het bijzonder in risicosectoren, zoals de seksindustrie, de landbouw, de bouw en het toerisme.384 Op internationaal niveau bestaat er reeds zo’n bedrijfscoalitie namelijk de ‘Global Business Coalition Against Human Trafficking’.385 “Definitive results will come if – and only if – businesses work together to help. While the UN Guiding Principles on Business and Human Rights allocate to states the duty to protect human rights, businesses have the responsibility to respect human rights in their operations by adopting and implementing adequate policies and codes of conduct. Businesses have a special capacity to curb the market profitability to traffickers, without which the antitrafficking movement is doomed to be stalled.”386 Bedrijven moeten het probleem van mensenhandel zien als een ‘gefaseerd’ probleem en moeten integrale oplossingen ontwikkelen voor elke fase van het probleem. Door nauwer samen te werken met de politie, grensbeambten en andere overheidsinstellingen kunnen bedrijven proactief helpen mensenhandelnetwerken de kop in te drukken. Ferrybedrijven, luchtvaartbedrijven en andere bedrijven die direct betrokken zijn bij het vervoer van mensen moeten hiervoor eerst in aanmerking komen.387

In de Verenigde Staten houdt de NGO Airline Ambassadors International (AAI) zich bijvoorbeeld

bezig

met

vliegtuigmaatschappijen.

388

de

training

van

luchthavenpersoneel

en

personeel

van

Deze groepen werknemers kunnen in aanraking komen met

mogelijke slachtoffers van mensenhandel die van de ene naar de andere plek worden vervoerd.

384

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, aan de Raad, aan het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, De EU-strategie voor de uitroeiing van mensenhandel voor de periode 2012-2016, 19 juni 2012 COM (2012)286 final, 9. 385 Coca-Cola, ExxonMobil, Ford, Microsoft en ManpowerGroup behoren tot de stichtende leden van deze coalitie. Meer informatie hierover kan je terugvinden op de website hiervan: http://gbcat.org/ 386 gBCAT, News. Delta Air Lines and gBCAT organize a conference on business and human trafficking to commemorate National Human Trafficking Awareness Day, 17 december 2013, http://gbcat.org/nationalhuman-trafficking-awareness-day-2013/ 387 O., BALCH, “The business of human trafficking”, 8 november 2011, www.theguardian.com/sustainablebusiness/blog/human-traficking-rights-business 388 Voor meer informatie over het project, zie www.airlineamb.org/dctraining.html

138

De cursussen die AAI geeft, zijn gericht op bewustwording van signalen van mensenhandel en de vraag welke acties kunnen worden ondernomen indien een mogelijk slachtoffer wordt geïdentificeerd.

Het beteugelen van misbruik binnen de toeleveringsketens van bedrijven is een moeilijkere taak. Voor bedrijven die verticaal beheerd worden, is er nood aan een combinatie van stimulering (zoals bijvoorbeeld het toekennen van een ‘mensenhandelvrij’-label) en afschrikking (zoals bijvoorbeeld boetes en bedrijfsinspecties) zou ertoe kunnen bijdragen om naleving te verzekeren tussen de belangrijkste leveranciers en onderleveranciers of onderaannemers. Het probleem van naleving komt ook verder in de productielijn voor, wanneer leveranciers zich vermenigvuldigen in honderden, als het er geen duizenden zijn van kleinere bedrijven. Sociale onderzoeken en controles op het functioneren van een bedrijf zijn een belangrijk afschrikmiddel maar ze kunnen niet alles oplossen.

4.4.1 Athens Ethical Principles opgesteld 23 januari 2006 te Athene

1. Explicitly demonstrate the position of zero tolerance towards trafficking in human beings, especially women and children for sexual exploitation. 2. Contribute to prevention of trafficking in human beings including awareness-raising campaigns and education. 3. Develop a corporate strategy for an anti-trafficking policy which will permeate all our activities. 4. Ensure that our personnel fully comply with our anti-trafficking policy. 5. Encourage business partners, including suppliers, to apply ethical principles against human trafficking. 6. In an effort to increase enforcement it is necessary to call on governments to initiate a process of revision of laws and regulations that are directly or indirectly related to enhancing anti-trafficking policies. 7. Report and share information on best practices.

Eind 2011 waren er 12 500 handtekeningen waaronder enkele van grote bedrijven. Ieder bedrijf zou dit verplicht moeten ondertekenen en toepassen. 139

4.4.2 UN Guiding Principles on Business and Human Rights.389 Na breed overleg met internationale instellingen die werk maken van andere normen (ISO 390, OESO, Wereldbank, EU) is een consensus bereikt, waarbij zowel werkgevers- en werknemersorganisaties als organisaties die zich inzetten voor de verdediging van de mensenrechten betrokken zijn. Dat heeft in juni 2011 geleid tot de unanieme goedkeuring door de Raad voor de Mensenrechten van de UN Guiding Principles on Business and Human Rights.391 De belangrijkste aspecten van die richtsnoeren zijn: o de centrale rol van de overheid in de bescherming en bevordering van de mensenrechten ten opzichte van de bedrijven wordt bevestigd; o risico-aanpak krijgt de prioriteit; o de aansprakelijkheid wordt uitgebreid naar de risicoketen, alle stappen die bepalen in welke mate een organisatie een concurrentievoordeel kan halen; o het geschreven internationaal recht inzake mensenrechten en arbeidsrecht geldt als referentie. 4.4.3 Preventiegids392 In het kader van het algemene programma Veiligheid en Bescherming van de Vrijheden heeft de EU voor de periode 2007-2013 een specifiek programma opgesteld ter ondersteuning van projecten die de (al dan niet georganiseerde) criminaliteit moeten voorkomen of bestrijden.

Het CGKR neemt momenteel deel aan een luik van het ISEC-programma. Dat project, dat mee wordt gefinancierd door de Europese Commissie, moet bestuderen in hoeverre de sociale verantwoordelijkheid van bedrijven en de toepassing van de UN Guiding Principles on Business and Human Rights een middel kunnen zijn om mensenhandel te voorkomen.

389

CGKR, Jaarverslag 2012, 110-11. De ISO (Internationale Organisatie voor Normalisatie) is de belangrijkste organisatie die internationale normen opstelt die wereldwijd op vrijwillige basis worden toegepast. Die normen bepalen strenge vereisten voor producten, diensten en goede praktijken, om de efficiëntie in alle sectoren van de economie te verbeteren. Ze zijn het resultaat van een wereldwijde consensus, en helpen om drempels voor de internationale handel weg te werken. Zie: www.iso.org/iso/fr/ home/about.htm. 391 Zie: www.ohchr.org/Documents/Publications/GuidingPrinciplesBusinessHR_FR.pdf. 392 CGKR, Jaarverslag 2012, 110-111.; www.payoke.be/nl/de-projecten-van-payoke/p/7/joint-efforts-isecproject 390

140

Daarom werkt elk van de zeven Europese partners393 die bij dat onderzoek betrokken zijn aan een analyse van de werking en organisatie van een specifieke economische activiteitensector (landbouw, hotelsector of bouw). Zo kan een praktische preventiegids worden opgesteld voor bedrijven uit potentiële ‘risico’-sectoren. De Universiteit van Tilburg coördineert dit project.

Na analyse van de werking van een specifieke sector (op basis van documentair onderzoek en gesprekken met sleutelactoren) wordt, in samenwerking met de bedrijven uit de sector, een ontwerp ontwikkeld van een instrument dat mensenhandel moet voorkomen en dat dan in die specifieke sector kan worden gebruikt. Het project is van start gegaan in december 2012.

5

De pioniersrol van België394

België heeft in de strijd tegen mensenhandel als nagenoeg het eerste land van de EU voor een multidisciplinaire aanpak gekozen. Die is tegelijk integraal (omvattend de maatregelen inzake preventie, opsporing en vervolging, als de bijstand aan slachtoffers) en geïntegreerd (betrekking hebbend op het geheel van de betrokken actoren in deze problematiek). Naar aanleiding van de ‘Antitrafficking Day’ op 18 oktober 2010, organiseerde België als voorzitter van Europese Unie een conferentie waarbij het Belgisch model van multidisciplinaire samenwerking tussen gespecialiseerde instanties en organisaties de basis vormde voor debat en dialoog tussen de EU-partners in zes panelgesprekken. 395

Het hoofddoel van de conferentie was de doelstellingen benadrukken en ze in concrete acties en maatregelen om te zetten. De conferentie benadrukte de nood aan een sterkere preventie, de bescherming van slachtoffers en het bestrijden van mensenhandel in een multidisciplinaire en geïntegreerde aanpak.

393

Universiteit van Liverpool, Verenigd Koninkrijk; Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding, België; Università Ca’ Foscari Venezia, Italie; National Board of Social Service, Deens centrum tegen mensenhandel, Denemarken; Ludwig Boltzmann Gesellschaft. Österreischiche Vereinigung zur Förderung der Wissenschaftlichen Förderung, Oostenrijk; Gabinet d’Estudes Sociales, Spanje. 394 Voorstel van resolutie (N. LANJRI) van 29 januari 2009 over de strijd tegen mensenhandel, Parl.St. 2008-09, 4-1155/1. 395 Europa Nu, “Naar een nieuwe aanpak van de preventie van mensenhandel”, 3 november 2010, www.europanu.nl/id/vijzmllkr0vc/nieuws/naar_een_nieuwe_aanpak_van_de_preventie?ctx=vikzp5di6mrs

141

De preventie van de mensenhandel betreft vooral sensibiliserings- en informatiecampagnes. Die worden geleid door de Belgische Ontwikkelingssamenwerking in de herkomstlanden van de slachtoffers om zo de inwoners van die regio's te informeren over de mogelijke gevaren. Daarnaast gebeurt de sensibilisatie ook ten opzichte van het Belgische publiek om de gebruikte methodes van de mensenhandelaars aan te tonen. Wat de opsporing en de vervolging betreft, is het basisinstrument de ministeriële richtlijn van 1 februari 2007 inzake het opsporings- en vervolgingsbeleid betreffende mensenhandel (Col 01/07). Die richtlijn heeft tot doel een coherent beleid te ontwikkelen en voorziet daarom in een duidelijk kader en criteria om zodoende een uniform beleid op het terrein toe te laten. Verder voorziet zij in een coördinatiestructuur die alle Belgische vervolginstanties omvat en driemaandelijkse vergaderingen houdt. In de praktijk zien we echter dat slachtoffers van mensenhandel nog niet altijd als dusdanig worden herkend. Een verdere sensibilisering van de diensten van de eerste lijn dringt zich hier op.

6

Good practices in België a. De informatiebrochures voor medisch personeel

De FOD Volksgezondheid en de FOD Justitie hebben de handen in elkaar geslagen voor de brochure "Mensenhandel... wat te doen?”. Deze brochure werd opgesteld omdat er tijdens de werkgroep mensenhandel op werd gewezen dat in de strijd tegen mensenhandel, de medische sector een belangrijke rol kan spelen. Dokters of sociale assistenten kunnen namelijk geconfronteerd worden met patiënten die het slachtoffer zijn van mensenhandel. Wat economische uitbuiting betreft bepaalt men bijvoorbeeld dat het gaat om situaties waarin de patiënt zich bijvoorbeeld aanbiedt in het ziekenhuis als gevolg van een werkongeval. Stel dat de patiënt op een bouwplaats werkt in omstandigheden die indruisen tegen de veiligheidsvoorschriften, in een precaire toestand en/of voor een onbeduidend loon. In die situatie zal de betrokkene vaak ontwijkend reageren op vragen over de omstandigheden van het ongeval. Soms weigert een slachtoffer zelfs vlakaf om uitleg te geven aan hulpverleners. Het kan ook dat de patiënt constant vergezeld wordt door een persoon die als tussenpersoon optreedt en die als het ware ‘verhindert’ dat het ziekenhuispersoneel contact legt met de patiënt, bijvoorbeeld door in zijn plaats te antwoorden. Het gebeurt dat een gewond persoon 142

gewoonweg achtergelaten wordt aan de deuren van de spoedgevallendienst. In de meeste gevallen is het slachtoffer van mensenhandel van buitenlandse afkomst396. Vervolgens illustreert men dit met een voorbeeld uit de praktijk.397 In zo’n omstandigheden is het niet vanzelfsprekend voor medisch personeel om te weten hoe ze hier het best op reageren en wat ze kunnen doen.

396 397

Dienst Strafrechtelijk beleid, Mensenhandel: wat te doen? Advies voor ziekenhuispersoneel, Brussel, 2012, 6. Zie pagina 7 van de brochure

143

De brochure legt de problematiek uit, licht de situatie van de slachtoffers toe en toont aan hoe het medisch personeel die mensen kan helpen. Zo kunnen ze de slachtoffers doorverwijzen naar gespecialiseerde onthaalcentra die hen psychologische, administratieve en juridische bijstand verlenen.398 b. Aandacht voor bestuurlijke handhaving Bestuurlijke handhaving op het niveau van de steden en gemeentes kan wel degelijk een grote rol spelen bij de aanpak van mensenhandel. Een bestuurlijke aanpak van mensenhandel houdt in dat de gemeentelijke diensten onmiddellijk betrokken worden bij controles, meldingen, vergunningen of de aflevering van documenten. Opdat de aanpak van mensenhandel optimaal zou verlopen moet het bestuurlijk optreden complementair zijn aan het optreden door de opsporings- en vervolgingsdiensten. Daarvoor zal er wel een goede wettelijke basis en procedure nodig zijn om het meedelen van informatie mogelijk te maken zonder te raken aan het beroepsgeheim.399 Op bestuurlijk vlak worden er al enkele goede initiatieven toegepast. 400 De burgemeesters van de gemeentes Schaarbeek, Antwerpen en Sint-Joost-ten-Node hebben een gemeentelijk reglement opgesteld op grond waarvan het mogelijk is om de werkomstandigheden van prostituees kunnen controleren. Men zou deze reglementen kunnen veralgemenen waardoor controle van werkomstandigheden in alle sectoren mogelijk wordt.401 In Luik is er een protocolovereenkomst over huisjesmelkerij afgesloten tussen het parket en de verschillende administratieve diensten, waaronder de dienst Volksgezondheid en Huisvesting, stedenbouw en brandweer.

398

De brochure kan je terugvinden op de website van de Federale Overheidsdienst Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu: www.health.fgov.be/eportal/Healthcare/19080410?ie2Term=mensenhandel&ie2section=9126#.U289eXajeJk 399 CGKR, Jaarverslag 2010, 30-31. 400 Voor meer informatie de gemeentelijke aanpak van mensenhandel zie: D., Van Daele, “De gemeentelijke aanpak van mensenhandel en mensensmokkel: een analyse van het nieuwe artikel 134quinquies van de Nieuwe Gemeentewet”, Nullum Crimen, 2013, 286-298.. 401 CGKR, Jaarverslag 2010, 31.

144

Vaak gaat huismelkerij gepaard met economische of seksuele uitbuiting dus opnieuw zou men hierdoor sneller dergelijke praktijken kunnen opsporen.402 Een andere good practice is bij vaststellingen van huisjesmelkerij de controlediensten de illegale bewoners standaard een aantal vragen stellen onder over de manier waarop ze hun huur moeten betalen, wat de aard van relatie is met hun huisbaas/werkgever en onder welke omstandigheden ze moeten werken. Op die manier krijgen ze een zicht op de werksituatie en kunnen eventuele gevallen van mensenhandel met het oog op economische uitbuiting blootgelegd worden. Ook algemene woonstcontroles door de lokale politie kunnen een schat aan informatie vormen voor het opsporen van mensenhandel en de slachtoffers.403 Actieve terugkoppeling van data op lokaal en bestuurlijk niveau maar ook de sociale inspectiediensten sturen de resultaten van hun controles door naar de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, het Rijksinstituut voor ziekte- en invaliditeitsverzekering en het RSVZ. Dit bevordert de samenwerking en kan dus enkel maar aangemoedigd worden.404 e. De hervorming van het gerechtelijk landschap? In haar jaarverslag van 2011 wees het CGKR erop dat de hervorming van het gerechtelijk landschap waarbij er slechts een tiental grote gerechtelijke arrondissementen overblijven, erg positief kan uitpakken voor de strijd tegen netwerken van mensenhandel. Dergelijke netwerken opereren immers in principe over arrondissementsgrenzen heen en vaak op internationaal niveau. Bij de vervolging en tijdens het onderzoek vormde de oude Belgische gerechtelijke structuur vaak een probleem omdat mensenhandel een typisch bovenlokaal fenomeen is en de kleine arrondissementen waren niet opgewassen tegen grote en ingewikkelde dossiers van mensenhandel. In West-Vlaanderen loopt een proefproject van overdracht van bevoegdheden van de gerechtelijke arrondissementen naar het provinciaal niveau, door één gerechtelijk arrondissement (in concreto Brugge met een gedetacheerde magistraat vanuit het parket van Veurne) te belasten met de vervolging van feiten van mensenhandel.

402

CGKR, Jaarverslag 2010, 31. CGKR, Jaarverslag 2010, 107. 404 CGKR, Jaarverslag 2010, 31. 403

145

Dit werd door alle actoren als een good practice beschouwd omdat dit het voordeel biedt van schaalvergroting en veel meer mogelijkheden van specialisatie, zo ook op het niveau van de onderzoeksrechters (zie infra).405 Binnen het parket van Brugge worden bovendien alle dossiers mensensmokkel en mensenhandel aan één referentiemagistraat (met name Frank Demeester, subsituut-procureur des Konings te Brugge) toegekend. Dit zorgt voor een coherente en kwaliteitsvolle aanpak van dergelijke dossiers.406

7

Aanbevelingen specifiek voor België a. Meer pro-activiteit

Er moet meer proactief worden opgetreden door de inspectiediensten, die zich nu vooral focussen op inbreuken op de arbeids- en sociale wetgeving en daarbij vaak uit het oog verliezen dat er wel eens sprake zou kunnen zijn van mensenhandel.407 Zowel op het niveau van de opsporing als de bewijsvergaring is er nood aan technieken van proactieve recherche.408 Criminele organisaties zijn ontzettend innovatief en passen zich continu aan. Ze zijn altijd net een stap voor op de opsporings- en vervolgingsinstanties. Wat economische uitbuiting betreft proberen ze zich onzichtbaar te maken door constructies op te zetten via stromannen en/of win-win situaties te creëren zodat slachtoffers niet meer geïnteresseerd zijn om samen te werken met justitie. Mensenhandel kan enkel maar efficiënt bestreden worden met een proactief optreden van de opsporingsinstanties waarbij ze gebruik kunnen maken van diverse effectieve instrumenten zoals observaties en informatie van controles en buurtwerking.409 b. Meer samenwerking Er moet continu gewerkt worden aan de samenwerking tussen de verschillende diensten die betrokken zijn bij de opsporing en vervolging van misdrijven van mensenhandel.

405

CGKR, Jaarverslag 2011, 108. CGKR, Jaarverslag 2010, 31. 407 CGKR, Jaarverslag 2010, 31. 408 Wat dergelijke proactieve recherche inhoudt wordt gedefinieerd in artikel 28bis §2 van het Wetboek van Strafvordering. 409 CGKR, Jaarverslag 2011, 109. 406

146

c. Een gespecialiseerde onderzoeksrechter voor mensenhandel? Politiediensten maakten vaak de opmerking dat de resultaten van een onderzoek variëren naargelang de onderzoeksrechter die verantwoordelijk is voor het dossier en de rechter die de zaak behandelt. Sommige magistraten hebben maar een beperkte kennis van het misdrijf mensenhandel wat de vervolging natuurlijk niet ten goede komt aangezien ze de gevolgen van hun beslissing dan ook niet inzien.

410

Het Centrum, en ook verschillende actoren, pleitte in

haar jaarverslag van 2011 voor een systeem van een gespecialiseerde onderzoeksrechter voor mensenhandel.411 Onderzoeksrechter beschikken namelijk over bijkomende onderzoeksmiddelen die een bepalende rol kunnen spelen in het succesvol oprollen van mensenhandelnetwerken.

d. Snellere afhandeling van dossiers Ook komt het nog te vaak voor dat dat de veroordeelden voor de aanvang van het proces op borgtocht worden vrijgelaten door de trage procedures, verdwijnen ze naar het buitenland en ontsnappen ze zo aan een veroordeling.

e. Grotere rol toekennen aan de lokale politie die van mensenhandel een prioriteit moet maken Mensenhandel een prioriteit maken op het niveau van de lokale politie. Zij kunnen namelijk een cruciale rol spelen bij de detectie van mensenhandelpraktijken. f. Lokale besturen betrekken in de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel 412 In Nederland wordt het belang van het lokale bestuurlijk niveau in de strijd tegen mensenhandel al langer erkend en werd in 1999 hiervoor een specifiek institutioneel kader ontwikkeld. Zelf vonden ze hun inspiratie in New York waar bestuurlijke en strafrechtelijke bevoegdheden als complementair worden beschouwd in de strijd tegen georganiseerde misdaad, de zogenaamde dubbelstrategie.

410

CGKR, Jaarverslag 2010, 29. CGKR, Jaarverslag 2011, 108-109. 412 CGKR, Jaarverslag 2010, 108-109. 411

147

Met de wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (BIBOP) die op 1 januari 2003 in werking is getreden, wordt de bevoegdheid tot screening en eventuele intrekking of weigering van vergunningen, aanbestedingen en subsidies aan bestuursorganen zoals de gemeente of de provincie toegekend. Intrekking of weigering kan slechts wanneer er sprake is van een risico op het plegen van strafbare feiten of van een vermoeden dat in het verleden strafbare feiten werden gepleegd. Hierdoor kunnen de lokale overheden dus in de praktijk een diepgaand onderzoek voeren naar personen of bedrijven die een aanvraag indienen voor subsidies, vergunningen of aanbestedingen. Onduidelijke financiële constructies kunnen bijvoorbeeld een reden vormen om de aanvraag te weigeren.413

Ondanks het feit dat de geïntegreerde aanpak van de criminaliteit en een lokale bestuurlijke aanpak de laatste jaren veel aandacht hebben gekregen, is er in België nog geen sprake van een specifiek wetgevend kader zoals de Nederlandse wet BIBOP. Er bestaan wel een aantal onderlinge afspraken tussen de politiediensten en de bestuurlijke overheden wat een stap in de goede richting is.414

g. Blijvende focus op een zo groot mogelijke gewaarwording Eerste-lijn-actoren moeten meer aandacht hebben voor mensenhandel, net zoals de lokale politiediensten, medisch personeel en brandweer. Omdat zij continu op het terrein en dicht bij het volk staan, kunnen zij een belangrijke bron van informatie zijn. Zij moeten regelmatig vorming krijgen over het fenomeen mensenhandel en vooral over de signalen die er op kunnen wijzen dat er wel eens sprake zou kunnen zijn van een geval van mensenhandel. Op ieder niveau is er nood aan kennis over wat mensenhandel nu precies is, ook de burger kan een hierin een rol spelen. Zo gebeurt het wel eens dat een bepaalde buurtbewoner aan de politie zijn onbezorgdheid uit omdat er wel heel veel auto’s met een vreemde nummerplaat in hun straat komen of dat er in dat bouwvallige huis aan de overkant van de straat precies een heleboel mensen wonen die iedere dag worden opgehaald en ’s avonds terug afgezet. 413

De Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen heeft onderzocht hoe gemeenten samen met onder meer politie, Openbaar Ministerie en opvang- en zorginstellingen mensenhandel aanpakken. Op basis van een studie naar de gemeenten Arnhem, Emmen, Eindhoven en Vlaardingen beschreef zij best practices en knelpunten binnen de gemeentelijke aanpak. Zie: Nationaal Rapporteur Mensenhandel, Mensenhandel. Effectieve aanpak op gemeentelijkniveau. Lessen uit de praktijk., Den Haag, 2000, 176p. 414 CGKR, Jaarverslag 2010, 108-109.

148

Of wanneer ze bijvoorbeeld een woning laten bouwen door een bouwfirma en die hun werknemers precies niet al te best behandelen. Gewaarwording is de start van elk onderzoek en daar heeft wel degelijk iedereen een rol bij te spelen. Iedereen moet oplettend zijn voor signalen van mensenhandel en niet gewoon de andere kant opkijken.415 Bewustmaking is hiervoor essentieel om het fenomeen op alle mogelijke manieren te kunnen bestrijden want daar knelt het schoentje nog steeds maar al te vaak.416 Zo denken burgers, maar bijvoorbeeld ook burgemeester enkel aan prostitutie bij het horen van mensenhandel en beseffen ze niet dat ook slachtoffers van economische uitbuiting, zoals die bouwvakkers die van 6 tot 22u op een bouwwerf in de stad werken, onder mensenhandel kunnen vallen. Ze hebben vaak niet genoeg kennis en onvoldoende mogelijkheden om succesvol een bestaan in een ander land op te bouwen. Handelaren maken daar gebruik van door hen langs legale of illegale wegen binnen te smokkelen en aan werk te helpen. Voor deze bemiddeling worden dan vaak exorbitant hoge kosten in rekening gebracht die moeten worden afgelost. Daarvoor moeten ze onevenredig hard werken, onder erbarmelijke omstandigheden, vergelijkbaar met slavernij. Handelaren misleiden hun slachtoffers over de aard van het werk en de werkomstandigheden en buiten hen uit. Om hen in die situatie te houden wordt vaak dwang en geweld gebruikt.

h. Nog meer de landen van herkomst mee betrekken bij de beleidsvorming Wat dit betreft dient er specifiek rekening gehouden te worden met een recente evolutie van de mensenhandel met het oog op economische uitbuiting. De mensenhandelaar pakt het een stuk subtieler aan en zorgt ervoor dat het in de ogen van het slachtoffer lijkt alsof er sprake is van een win-win situatie. De mensenhandelaar wordt rijk dankzij de arbeid van het slachtoffer maar in de meeste gevallen het verdient het slachtoffer zelf er ook iets aan en vooral meer dan hij bij een tewerkstelling in zijn land van herkomst zou verdienen waardoor het voor hem ook loont.

Commissaris Bontinck lichtte een hiervoor te overwegen oplossing toe. Heel vaak betalen noch de handelaar, noch het slachtoffer iets van sociale bijdragen.

415 416

CGKR, Jaarverslag 2010, 30-31 CGKR, Jaarverslag 2010, 30-31.

149

Het slachtoffer stuurt het geld op naar de familie in het land van herkomst waar nauwelijks iets van af wordt gehouden. Moest de plaatselijke overheid hier ook bijdragen op inhouden zodat het slachtoffers uiteindelijk slechts evenveel overhoudt als wat hij in het land van herkomst zou verdiend hebben. Wanneer landen van herkomst duidelijk voor deze praktijk waarschuwen en informatiebrochures verspreiden onder potentiële slachtoffers, er voor de slachtoffers geen win-win situatie meer aan een buitenlandse, irreguliere tewerkstelling verbonden zijn en zullen anderen minder geneigd zijn om de overstap te maken. Wetende dat ze uiteindelijk nauwelijks meer of in hun eigen land zullen verdienen en bovendien in een vreemd land terechtkomen waarvan ze de taal niet machtig zijn en hun families moeten missen.

8

Conclusie

Steeds meer actoren hebben een rol te spelen bij de uitstippeling van een passend beleid ter bestrijding van mensenhandel. Alles en iedereen krijgt immers op een bepaald ogenblik wel te maken met mensenhandel!

150

SLOTBESCHOUWINGEN

Het is dan ook opmerkelijk hoe de aandacht voor dit aspect de laatste jaren op een relatief korte tijdspanne exponentieel is toegenomen. Het is een onderwerp dat tot de verbeelding spreekt waar je over zou kunnen blijven lezen.

Om mensenhandel adequaat te bestrijden is een integrale aanpak vereist. Met alleen maar sociale dumping en fraude of de vraagzijde te bestrijden, los je het probleem niet op. Ook het aanbod dient aangepakt te worden, net als de oorzaken waarom men slachtoffer of dader wordt. Pas wanneer men al deze componenten opneemt in het beleid, zal men mensenhandel echt kunnen bestrijden. Zo is er nood aan een strenge en gepaste bestraffing door het justitieapparaat om het dader worden te ontraden, een degelijk en uniform migratiebeleid om het slachtoffer worden te voorkomen en een standvastige regulatie van de arbeidsmarkt om de vraag te ontraden. Maar, als de internationale en nationale gemeenschap een langdurige succes in het bestrijden van mensenhande wil bereiken, is er nood aan betrouwbare informatie over de overtreders, de slachtoffers en de migratiestromen in de verschillende landen en regio’s. Kennis is immers het startpunt van alles.

Je kan maar iets succesvol bestrijden wanneer je van naad tot draad weet hoe het misdrijf in elkaar zit, de oorzaken kent, enzovoort. “the global report on trafficking in persons” en andere rapporten of jaarverslagen van verschillende organisaties, NGO’s, inspectiediensten, openbaar ministerie, regeringen, nationale rapporteurs, … verschaffen dergelijke kennis en zijn een ware bron aan kennis over het fenomeen mensenhandel.

Hetgeen hierin opvalt, is het lage veroordelingspercentage. Er is dus nood aan het sneller detecteren en strenger bestraffen. Ook is het gebrek aan kennis grotendeels te wijten aan de gebrekkige data-verzameling waardoor men moeilijk cijfers met elkaar kan vergelijkingen om daar dan welbepaalde conclusies uit te kunnen trekken en evoluties te kunnen onderscheiden. De Europese Commissie werkt momenteel samen met nationale overheden en universiteiten aan de opstelling van een lijst van minimaal gemeenschappelijke indicatoren van mensenhandel.

151

Het oogmerk hiervan is om zo te komen tot een gestandaardiseerde data-verzameling binnen de EU en standvastige cijfers over de trends op het vlak van mensenhandel. Helaas kan ik niet besluiten met te zeggen het probleem waarschijnlijk weldra zal opgelost worden. Maar hopelijk zal er ooit een dag zijn waarop men eindelijk kan zeggen dat de laatste ‘slaaf’ bevrijd is.

152

Bibliografie 1. Wetgeving

Internationaal

Internationale Overeenkomst van 4 mei 1910 betreffende de beteugeling van de Vrouwenhandel, B.S. 20 augustus 1914, 5. 193.

Internationale Overeenkomst betreffende de slavernij en de dwangarbeid, ondertekend te Genève, op 25 september 1926, goedgekeurd bij wet van 18 juli 1927, BS 28 oktober 1927, gewijzigd bij protocol van New York, 7 december 1953, goedgekeurd bij wet van 22 april 1960, BS 16 mei 1963.

Forced Labour Convention (1930), Genève 28 Juni 1930, 1 mei 1932.

IAO-Conventie nr. 29 van 28 juni 1930, betreffende gedwongen of verplichte arbeid, goedgekeurd bij Besluitwet van 20 mei 1943, Mon. De Londres 31 juli 1943.

Universele Verklaring van 10 december 1948 van de Rechten van de Mens, BS 31 maart 1949.

Internationale Overeenkomst van New York van 21 mei 1950 ter bestrijding van de handel in mensen en de exploitatie van een anders prostitutie, BS 13 augustus 1965.

IAO-Conventie nr. 105 van 25 juni 1957 tot afschaffing van de dwangarbeid, BS 10 februari 1961.

Aanvullend Verdrag inzake de afschaffing van de slavernij, de slavenhandel en met slavernij gelijk te stellen instellingen en praktijken, ondertekend te Genève op 7 september 1956, goedgekeurd bij wet van 22 april 1960, BS 16 mei 1963.

Verdrag van 19 juni 1990, inzake de implementatie van het akkoord van Schengen van 14 juni 1985 tussen de regeringen van de staten van de Benelux, de federale republiek van 153

Duitsland en de Franse republiek betreffende de geleidelijke afschaffing van grenscontroles aan de gemeenschappelijke grenzen, http://www.hri.org/docs/Schengen90/.

Verdrag van de Verenigde Naties tegen transnationale georganiseerde misdaad, New York, 15 november 2000, BS 13 oktober 2004, 71.307.

Aanvullend Protocol inzake de preventie, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel, bij het Verdrag van de Verenigde Naties tegen transnationale georganiseerde misdaad, New York, 15 november 2000, BS 13 oktober 2004, 71.340.

Europees

Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden van 4 november 1950, Trb. 1994.

Kaderbesluit nr. 2002/629/JBZ van de Raad van Europa van 19 juli 2002 inzake de bestrijding van mensenhandel, Pb. L. 1 augustus 2002, afl. 203, 1-4; http://eur-lex-europa.eu

Verdrag van de Raad van Europa inzake bestrijding van mensenhandel, Warschau, 16 mei 2005, BS 22 juli 2009, 50.141.

Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, Pb. C 30 maart 2010, afl. 83, 389-403. Europese Commissie, Voorstel voor een richtlijn betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op seizoensarbeid, 13 juli 2010, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0379:FIN:NL:PDF.

Richtlijn nr. 2011/36/EU van het Europees Parlement en de Raad inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan, en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad, Pb. L. 15 april 2011, afl. 101, 1-11.

154

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, aan de Raad, aan het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, De EU-strategie voor de uitroeiing van mensenhandel 2012-2016, Europese Commissie, 19 juni 2012, www.europa.eu.

Nationaal

Strafwetboek van 8 juni 1867, BS 9 juni 1867, 3133 p.

Wet van 13 april 1995 houdende bepalingen tot bestrijding van de mensenhandel en van de kinderpornografie, BS 25 april 1995, laatst gewijzigd bij wet van 10 augustus 2005, BS 2 september 2005

Wet van 10 augustus 2005 tot wijziging van diverse bepalingen met het oog op de versterking van de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel en tegen praktijken van huisjesmelkers, BS 2 september 2005

Wet 3 juni 2007 houdende instemming met het Verdrag van de Raad van Europa ter bestrijding van mensenhandel, gedaan te Warschau op 16 mei 2005, BS 22 juli 2009, 50.141.

Wet van 6 juni 2010 tot invoering van het Sociaal Strafwetboek, BS 1 juli 2010.

Wet van 29 april 2013 tot wijziging van artikel 433quinquies van het Strafwetboek met het oog op het verduidelijken en het uitbreiden van de definitie van mensenhandel, BS 23 juli 2013

Koninklijk Besluit van 16 mei 2004 betreffende de bestrijding van de mensensmokkel en mensenhandel, BS 28 mei 2004.

Omzendbrief nr. COL 12/99 van het College van Procureurs-generaal bij de Hoven van Beroep houdende het opsporings- en vervolgingsbeleid betreffende mensenhandel en kinderpornografie, BS 31 mei 1999.

155

Omzendbrief nr. Col 10/2004 van het College van Procureurs-generaal bij de Hoven van Beroep houdende het opsporings- en vervolgingsbeleid betreffende mensenhandel, BS 30 april 2004.

Ministeriële Richtlijn COL 01/2007 14 december 2006 inzake het opsporings- en vervolgingsbeleid betreffende mensenhandel, www.om-mp.be.

De omzendbrief van 26 september 2008 inzake de invoering van een multidisciplinaire samenwerking met betrekking tot de slachtoffers van mensenhandel en/of van bepaalde zwaardere vormen van mensensmokkel, BS 31 oktober 2008, 57.934.

Programmawet van 27 december 2006 tot voorafgaande melding van gedetacheerde werknemers en zelfstandigen, BS 28 december 2006 en bijhorende Koninklijk Besluit van 24 augustus 2005, BS 29 augustus 2005.

Wetsontwerp van 10 mei 2005 tot wijziging van diverse bepalingen met het oog op de versterking van de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel en tegen praktijken van huisjesmelkers, Parl. St. Senaat, 2004-05, nr. 3-1138/4

Memorie van toelichting bij het Wetsontwerp van 14 januari 2005 tot wijziging van diverse bepalingen met het oog op de versterking van de strijd tegen de mensenhandel en mensensmokkel, Parl. St. Kamer, 2004-05, nr. 51-1560/001, 19.

Voorstel van resolutie over de strijd van de mensenhandel van 8 oktober 2010, Parl.St. Kamer 2010, nr. 53K0327/001.

Voorstel van resolutie over de strijd tegen de mensenhandel van 26 januari 2011, Parl.St. Senaat 2010-11, nr. 5-712/1.

Advies van de Raad van State van 22 juli 2004, Parl. St., Kamer, 2004-2005, 51-1560/1, 43.

156

Verslag Mensenhandel van 4 mei 2010 namens de Commissie voor Binnenlandse Zaken en voor de Administratieve Aangelegenheden uitgebracht door de Heer Claes, Parl.St. Senaat 2009-10, nr. 4-1631/1.

Verslag Mensenhandel van 27 maart 2012 namens de Werkgroep Mensenhandel uitgebracht door mevrouw Désir, Parl. St. Senaat 2011-2012, nr. 5-1073/1.

2. Rechtspraak

Corr. Gent 5 november 2012, www.diversiteit.be EHRM, 7 januari 2010, nr.. 25965/04, Rantsev t. Cyprus en Rusland EHRM 26 juli 2005, nr. 73316/01, Siliadin v. France

3. Rechtsleer

Verslagen en rapporten

Internationaal

ILO, Stopping Forced Labour, Geneva, International Labour Office, 2001, 5.

INTERNATIONAL LABOUR OFFICE (ILO), Human trafficking and forced labour exploitation. Guidelines for Legislation and Law Enforcement. Special Action Programme to Combat Forced Labour, Geneva, 2005, 79 p.

HUMAN RIGHTS WITHOUT FRONTIERS INTERNATIONAL, Trafficking in Human Beings in Belgium 2007-2008, Brussel, April 2009, 23p.

ILO, General Survey on the fundamental Conventions concerning rights at work in light of the ILO Declaration on Social Justice for a Fair Globalization, Geneva, 2008, 402 p.

157

ILO, Experts to Highlight Critical Aspects of Human Trafficking at Vienna Forum, Vienna, Vienna Forum, 2008, ILO/08/037.

ILO, Forced Labour and Human Trafficking: Casebook of Court Decisions, Geneva, International Labour Office, 2009, 57.

ILO, Labour inspection in Europe: undeclared work, migration, trafficking, Geneva, januari 2010, 10 en 15.

ORGANISATION FOR SECURITY AND CO-OPERATION IN EUROPE (OSCE), Unprotected Work, Invisible Exploitation: Trafficking for the Purpose of Domestic Servitude, Vienna, 2010, 72 p. ILO,

“ILO

2012

Global

estimate

of

forced

labour”,

2012,

www.ilo.org/sapfl/Informationresources/ILOPublications/WCMS_181953/lang-en/index.htm.

INTER-AGENCY COORDINATION GROUP AGAINST TRAFFICKING IN PERSONS (ICAT), The International Legal Frameworks concerning Trafficking in Persons, Wenen, oktober 2012, 17 p.

OMBUDSMAN FOR MINORITIES, The Finnish National Rapporteur on Trafficking in Human Beings, Helsinki, 2012, 49 p.

UNODC, Global Report in Trafficking in Persons, Wenen 2012, 104p.

Europees

EUROPOL, OCTA 2009:, EU Organised Crime Threat Assessment, Den Haag, 2009, https://www.europol.europa.eu/content/publication/octa-2009-eu-organised-crime-threatassessment-1463, 63p.

158

EUROPOL, Trafficking in Human Beings in the European Union, september 2011, https://www.europol.europa.eu/content/publication/trafficking-human-beings-europeanunion-2011-1507, 15p.

EUROPESE COMMISSIE, Trafficking in human beings, Luxemburg, 2013, 94 p.

Nationaal

CENTRUM VOOR GELIJKHEID

VAN

KANSEN

EN VOOR

RACISMEBESTRIJDING, Jaarverslag 2005

Mensenhandel en mensensmokkel. Het Belgisch mensenhandelbeleid gewikt en gewogen, Brussel, november 2005, 112 p.

CENTRUM VOOR GELIJKHEID

VAN

KANSEN

EN VOOR

RACISMEBESTRIJDING, Jaarverslag 2007

Mensenhandel en mensensmokkel. Een beleidsanalyse vanuit de visie van een nationaal rapporteur, Brussel, mei 2008, 130 p.

CENTRUM VOOR GELIJKHEID

VAN

KANSEN

EN VOOR

RACISMEBESTRIJDING, Jaarverslag 2008

Mensenhandel en mensensmokkel. Bestrijden met mensen en middelen, Brussel, oktober 2009, 115 p.

CENTRUM VOOR GELIJKHEID

VAN

KANSEN

EN VOOR

RACISMEBESTRIJDING, Jaarverslag 2009

Mensenhandel en mensensmokkel. In een schijn van wettelijkheid, Brussel, oktober 2010, 135 p.

CENTRUM VOOR GELIJKHEID

VAN

KANSEN

EN VOOR

RACISMEBESTRIJDING, Jaarverslag 2010

Mensenhandel en mensensmokkel. Sociale fraude bestrijden is mensenhandel voorkomen, Brussel, oktober 2011, 135 p.

CENTRUM VOOR GELIJKHEID

VAN

KANSEN

EN VOOR

RACISMEBESTRIJDING, Jaarverslag 2011

Mensenhandel en mensensmokkel. Het geld dat telt, Brussel, oktober 2012, 147 p.

CENTRUM VOOR GELIJKHEID

VAN

KANSEN

EN VOOR

RACISMEBESTRIJDING, Jaarverslag 2012

Mensenhandel en mensensmokkel. Bouwen aan vertrouwen, Brussel, oktober 2013, 111 p. 159

DIENST

VOOR

HET

STRAFRECHTELIJK BELEID, De strijd tegen mensenhandel en

mensensmokkel. Beleid en aanpak, Brussel, 2008, 30p.

DIENST

VOOR HET

STRAFRECHTELIJK BELEID, Tweejaarlijks verslag van de Regering inzake

de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel voor 2007 en 2008, Brussel, 16.

NATIONAAL RAPPORTEUR MENSENHANDEL EN SEKSUEEL GEWELD TEGEN KINDEREN, Negende rapportage mensenhandel van de Nationaal rapporteur, 2013, 362p.

Boeken

AROMAA, K., JOKINEN, A. en OLLUS, N., Trafficking for forced labour and labour exploitation in Finland, Poland and Estonia, Helsinki, Academic Bookstore, 2011, 346 p.

DE PAUW, F., Handel in mensen, Leuven, Davidsfonds, 2001, 158 p.

PAUWELS, RÖSSBORN, S., Actors against Trafficking for Labour Exploitation. Report on Cooperation between Stakeholders at the National Level in the countries of the Baltic Sea region to Address Trafficking for Labour Exploitation, The Council of the Baltic Sea States, January 2013, 107 p.

SKINNER, E. B., Mensenhandel op klaarlichte dag, Amsterdam, Cossee, 2010, 397 p.

SURTEES, R., Trafficked at sea. The exploitation of Ukrainian seafarers and fishers, IOM & NEXUS, 2013, 140 p.

THE PROTECTION PROJECT, 100 Best Practices in Combating Trafficking in Persons: The Role of Civil Society, The Johns Hopkins University Paul H. Nitze School of Advanced International Studies, Vol.1, Washington, 2012, 132 p.

160

VAN DAMME, Y. en VERMEULEN,G., “De criminalisering van vraagzijde-actoren van mensenhandel en arbeidsexploitatie: eerste inzichten van een studie naar de wenselijkheid van een nieuwe strafbaarstelling.” in G. VERMEULEN, L. PAUWELS (eds.), Update in de criminologie VI: actuele ontwikkelingen inzake EU-strafrecht, veiligheid & preventie, politie, strafprocedure, prostitutie en mensenhandel, drugsbeleid en penologie, Antwerpen, Maklu, 2012, 194–209.

VAN LIEMT, G., Human Trafficking in Europe: an Economic Perspective, Geneva, International Labour Organisation 2004, 33 p. VERMEULEN, G., “Materieelstrafrechtelijke Elementen Van Mensenhandel in Het Belgisch Strafrecht: Analyse En Evaluatie Vanuit Strafrechtelijk Beleids- En Internationaalrechtelijk Perspectief.” in D. DE PRINS, B. DREXHAGE, R. NEHMELMAN, G. VERMEULEN, M. ALINK, J. WIARDA, I. BOONE, B. WYLLEMAN, en E. ENGELHARD (eds.), Preadviezen 2010: De Staatsrechtelijke Positie Van De Politieke Partijen: Materieelrechtelijke Aspecten Van Mensenhandel: Schade Aan Derden in Het Aansprakelijkheidsrecht, Den Haag, Nederland: Boom Juridische Uitgevers, 2010, 117–174.

VERMEULEN, G., ALINK, M. en WIARDA, J., Materieelstrafrechtelijke elementen van mensenhandel : stellingen. Presented at the Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van België en Nederland, 2010, 1 p.

Tijdschriften DE BONDT, W. en VAN DAMME, Y., “In de kijker: UNTOC: het sterkste universeel wapen tegen mensenhandel en mensensmokkel vandaag?”, Wereldbeeld 2010, afl. 2, 52 p.

161

Krantenartikels BOELS, D. en PONSAERS, P., “Knelpunten in De Opsporing En Vervolging Van Mensenhandel En Mensensmokkel. Casestudie Binnen Een Gerechtelijk Arrondissement.” Panopticon 2011, 33-49. BUELENS, J. en HOLAIL, H., “Geen mensenhandel bij restauratie luxeschip”, Juristenkrant, 2009, afl. 188, 4-5. ‘CGKR: Het jaarrapport mensenhandel van 2011’ http://www.gva.be/nieuws/experts/johndewit/aid1085441/cgkr-het-jaarrapport-mensenhandelvan-2011-2.aspx ‘Demand for forced labour increasing in EU’ http://euobserver.com/social/119800 ‘Economische uitbuiting: veel problemen, weinig oplossingen’ http://www.mo.be/artikel/economische-uitbuiting-veel-problemen-weinig-oplossingen ‘Professor Vermeulen bekritiseert nieuwe wet op mensenhandel’ http://www.gva.be/nieuws/experts/johndewit/professor-vermeulen-bekritiseert-nieuwe-wetop-mensenhandel.aspx ‘Zalando is streng bewaakte gevangenis met schoenen' http://www.nieuwsblad.be/article/detail.aspx?articleid=DMF20130228_00486688 HOGERVORST, L., “Dubai, slavernijparadijs van de 21ste eeuw”, 24 mei 2013, www.dewereldmorgen.be/artikels/2013/05/24/dubai-slavernijparadijs-van-de-21ste-eeuw.

162

Online bronnen

http://www.antislavery.org/english/slavery_today/forced_labour.aspx ‘Blue Blindfold, het Ierse actieplan tegen mensenhandel’ www.blueblindfold.gov.ie ‘Council of the Baltic Sea States Task Force against Trafficking in Human Beings’ http://www.cbss.org/civil-security-the-human-dimension/tf-against-trafficking-in-humanbeings/ ‘The Council of Europe Group of Experts on Action against Trafficking in Human Beings (GRETA)’ http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/trafficking/default_en.asp ‘European Commission: Together against trafficking in human beings’ http://ec.europa.eu/anti-trafficking/findTaggedContent.action?tag=Labour+exploitation ‘Mededeling van de commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s: De EU-strategie voor de uitroeiing van mensenhandel 2012-2016’ http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0286:FIN:NL:PDF ‘Moderne slavernij dichterbij dan je denkt’ http://www.fairwork.nu ‘Focus on Labour Exploitation (FLEX)’ http://labourexploitation.org/ ‘Forced Labour Monitoring Group’ http://forcedlabour.org/ ‘Invest in long-term prevention of forced labour to truly end slavery’

163

http://www.guardian.co.uk/global-development-professionals-network/2013/apr/03/slaveryforced-labour-law ‘Trafficking for Forced Labour and Labour Exploitation (FLEX) - towards increased knowledge, cooperation and exchange of information in Estonia, Finland and Poland’ http://www.heuni.fi ‘Special Action Programme to Combat Forced Labour’ http://www.ilo.org/sapfl/lang--en/index.htm ‘Policy and legislative recommendations towards the effective implementation of the nonpunishment provision with regard to victims of trafficking in consultation with the Alliance against Trafficking in Persons Expert Co-ordination Team’ http://www.osce.org/ ‘The Finnish National Rapporteur on Trafficking in Human Beings. Report 2012.’ http://www.vahemmistovaltuutettu.fi/en/trafficking_in_human_beings/publications ‘Global initiative to fight human trafficking’ http://www.ungift.org/knowledgehub/publications.html

164

165