MEMO/08/33 Brussel, 23 januari 2008
Memorandum over het pakket inzake hernieuwbare energie en klimaatverandering 1. INLEIDING Onze levensstijl en toenemende welvaart hebben de energiesector de afgelopen decennia zo grondig dooreengeschud dat de kaarten voor de vooruitzichten op het gebied van energie er nu helemaal anders bijliggen. De toenemende vraag naar energie, de recordhoge olieprijzen, de onzekere energievoorziening en de bezorgdheid over de opwarming van de aarde hebben het idee dat energie vanzelfsprekend voorhanden is, pijnlijk onderuitgehaald. Tegen deze achtergrond hebben de EU-leiders zich verbonden tot een verhoging van het gebruik van hernieuwbare energie: energie die de plaats van fossiele brandstoffen kan innemen, onze energievoorziening kan diversifiëren en de koolstofemissies kan verminderen. Maatregelen om investeringen in hernieuwbare energie, energie-efficiëntie en nieuwe technologieën fors te stimuleren, dragen niet alleen bij tot de duurzame ontwikkeling en de continuïteit van de energievoorziening, maar ook tot de werkgelegenheid, de economische groei, het concurrentievermogen en de ontwikkeling van het platteland. De bevordering en het gebruik van hernieuwbare energie kunnen pas echt van de grond komen als ze in een omvattend wetgevingskader worden ingebed. Slechts op deze manier krijgt het bedrijfsleven de stabiliteit op lange termijn die het nodig heeft om rationele besluiten voor investeringen in de hernieuwbare-energiesector te kunnen nemen, die de Europese Unie op het spoor zetten naar een schonere energietoekomst met meer concurrentievermogen en meer continuïteit in de energievoorziening.
2. ACHTERGROND In januari 2007 kwam de Europese Commissie met een geïntegreerd voorstel inzake energie en klimaatverandering waarin de energievoorziening, de klimaatverandering en de industriële ontwikkeling aan de orde worden gesteld. Twee maanden later gaven de staatshoofden en regeringsleiders van de EU-lidstaten hun fiat aan dit plan en aan een energiebeleid voor Europa. Het plan is gericht op: een stijging van de energie-efficiency met 20 % een vermindering van de broeikasgasemissies met 20 % een aandeel van 20 % hernieuwbare energie in het totale energieverbruik van de EU tegen 2020 een aandeel van 10 % biobrandstoffen in de vervoersbrandstoffenmix tegen 2020 Met deze doelstellingen wordt de lat meteen erg hoog gelegd. Om het huidige aandeel hernieuwbare energie van 8,5 % tegen 2020 op te trekken tot 20 %, zullen alle economische sectoren en alle lidstaten alles uit de kast moeten halen.
De aanpak op EU-niveau moet er garant voor staan dat de inspanningen die voor de verwezenlijking van de doelstelling van 20 % moeten worden geleverd, op billijke wijze over alle lidstaten worden verdeeld. Bovendien komen potentiële investeerders pas met geld over de brug, indien zij de nodige zekerheid hebben over de doelstellingen en het traject voor de verwezenlijking daarvan.
3. VOORSTEL VAN DE COMMISSIE De Europese Commissie heeft haar voorstellen voor de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen inzake hernieuwbare energie in de vorm van een richtlijn gegoten. De per lidstaat voorgestelde nationale doelstellingen inzake hernieuwbare energie moeten ertoe leiden dat hernieuwbare-energiebronnen in 2020 20 % van de verbruikte energie leveren en elke lidstaat ten minste 10 % biobrandstoffen gebruikt in de vervoersbrandstoffenmix. De voorstellen inzake hernieuwbare energie hebben betrekking op drie sectoren: elektriciteit, verwarming en koeling, en vervoer. De lidstaten beslissen welke bijdrage elk van deze sectoren moet leveren om de nationale doelstelling te halen en welke instrumenten daartoe het best overeenstemmen met de nationale omstandigheden. De lidstaten kunnen er eveneens voor kiezen hun doelstelling te halen door de ontwikkeling van hernieuwbare energie in andere lidstaten en in derde landen te bevorderen. De verplichting 10 % biobrandstoffen te gebruiken in het vervoer geldt voor elke lidstaat. Het gebruik van biobrandstoffen moet de EU een oplossing bezorgen voor één van haar ernstigste problemen op het gebied van de continuïteit van de energievoorziening: de afhankelijkheid van olie in de vervoerssector. Tot slot moet de richtlijn onnodige remmen op de groei van hernieuwbare energie deblokkeren – door bijvoorbeeld de administratieve procedures voor nieuwe ontwikkelingen op dit vlak te vereenvoudigen – en de ontwikkeling van betere soorten hernieuwbare energie aanmoedigen – door bijvoorbeeld duurzaamheidsnormen voor biobrandstoffen vast te stellen.
4. BEREKENING VAN DE DOELSTELLINGEN In het belang van een efficiënte verwezenlijking van de vooropgestelde algemene doelstelling van 20 % voor hernieuwbare energie, moeten de individuele doelstellingen per lidstaat zo eerlijk mogelijk worden vastgesteld. De Commissie heeft daarom een vijfstappenaanpak voorgesteld: - het aandeel hernieuwbare energie in 2005 (het basisjaar voor alle berekeningen in het pakket) wordt naargelang van het nationale startpunt en de reeds gedane inspanningen gedifferentieerd voor lidstaten die tussen 2001 en 2005 een stijging van meer dan 2 % hebben gehaald - voor elke lidstaat wordt 5,5 % toegevoegd aan het gedifferentieerde aandeel hernieuwbare energie van 2005 - de resterende inspanning (0,16 ton aardolie-equivalent per persoon in de EU) wordt gewogen aan de hand van een BBP/capita-index om de welvaartsverschillen tussen de lidstaten weer te geven, en vervolgens vermenigvuldigd met het bevolkingsaantal van de lidstaat - deze twee elementen worden dan opgeteld om daaruit het volledige aandeel hernieuwbare energie in het totale energieverbruik in 2020 af te leiden - tot slot wordt voor de individuele lidstaten een algemeen maximum voor het in 2020 te bereiken aandeel hernieuwbare energie vastgesteld. Deze methode voor de berekening van de doelstellingen garandeert een billijke verdeling van de inspanningen over de lidstaten. Tegelijkertijd biedt de invoering van
2
een regeling inzake de verhandelbare garantie van oorsprong de lidstaten de mogelijkheid hun doelstellingen op de meest kosteneffectieve manier te halen: lidstaten kunnen, in plaats van zelf hernieuwbare-energiebronnen te ontwikkelen, garanties van oorsprong (certificaten waarin de duurzaamheid van de energiebron wordt aangetoond) kopen van andere lidstaten waar hernieuwbare energie goedkoper kan worden geproduceerd.
5. BIOBRANDSTOFFEN Met het oog op de coherentie van de specificaties voor vervoersbrandstoffen en de continue beschikbaarheid van deze brandstoffen geldt de doelstelling van 10 % biobrandstoffen in de vervoerssector voor alle lidstaten. Lidstaten die niet beschikken over de juiste grondstoffen voor de productie van biobrandstoffen, zullen hun hernieuwbare vervoersbrandstoffen makkelijk in andere lidstaten kunnen betrekken. Hoewel het technisch gezien mogelijk is om uitsluitend met de interne EU-productie in de behoefte van de EU aan biobrandstoffen te voorzien, is het zowel waarschijnlijk als wenselijk dat deze behoefte met een combinatie van EU-producten en invoer uit derde landen zal worden ingevuld. De duurzaamheid van de productie van biobrandstoffen ligt momenteel onder vuur. Biobrandstoffen vormen een cruciaal onderdeel van een beleid inzake hernieuwbare energie en spelen een sleutelrol in de oplossing voor de toenemende uitstoot van de vervoerssector, maar mogen alleen worden gestimuleerd als ze op een duurzame manier worden geproduceerd. Hoewel de meeste biobrandstoffen die momenteel in de EU worden gebruikt, aan die voorwaarde voldoen, is de bezorgdheid gerechtvaardigd en moeten de vragen hieromtrent worden beantwoord. Daarom zijn in de richtlijn strikte criteria voor milieuduurzaamheid vastgesteld die moeten garanderen dat de biobrandstoffen die in de Europese doelstellingen worden meegerekend, daadwerkelijk ook duurzaam zijn en geen inbreuk vormen op onze algemene milieudoelstellingen. Dit betekent dat deze brandstoffen een minimum aan broeikasgasbesparingen moeten halen en moeten voldoen aan een aantal voorschriften op het gebied van biodiversiteit. Op die manier wordt onder meer voorkomen dat grond met een hoge biodiversiteitswaarde, zoals natuurlijke bossen en beschermde gebieden, gebruikt wordt voor de productie van grondstoffen voor biobrandstoffen. Biobrandstoffen zijn duurder dan andere vormen van hernieuwbare energie en zullen niet verder geraken dan het tekentafelstadium als geen aparte doelstelling voor biobrandstoffen wordt vastgesteld. Dat hier veel op het spel staat toont de evolutie van de broeikasgasemissies, die vooral in de vervoerssector radicaal de verkeerde kant op gaat. Het gebruik van biobrandstoffen is – samen met zuiniger motoren – één van de weinige haalbare instrumenten die de broeikasgasemissies in het vervoer significant kunnen beïnvloeden. Los daarvan stelt de afhankelijkheid van olie in het vervoer ons ook nog eens voor het allergrootste probleem: de continuïteit van de bevoorrading. Tot slot moeten wij erop letten de juiste signalen voor de toekomst te geven: de oude auto's van 2020 worden vandaag geproduceerd. De autofabrikanten moeten nu weten op welke soort brandstof die auto's moeten draaien.
6. DE VOORDELEN VAN HERNIEUWBARE ENERGIE Het draagvlak voor het argument dat deze voordelen talrijk zijn – op het gebied van de klimaatverandering, de continuïteit van de energievoorziening en de economische groei op de lange termijn – is inmiddels zonder meer groot te noemen. Uit de analyse van de Commissie blijkt dat de verwezenlijking van de doelstellingen inzake hernieuwbare energie zullen leiden tot:
3
- besparingen van 600 tot 900 miljoen ton CO2-emissies per jaar – waardoor het tempo van de klimaatverandering wordt vertraagd en andere landen tot vergelijkbare maatregelen worden aangespoord - een vermindering van het verbruik van – veelal ingevoerde – fossiele brandstoffen met 200 tot 300 miljoen ton per jaar – waardoor de continuïteit van de energievoorziening voor de Europese burger beter wordt gewaarborgd - een forse stimulans voor spitstechnologiebedrijven, nieuwe economische kansen en werkgelegenheid Het prijskaartje voor dit alles bedraagt ongeveer 13 tot 18 miljard euro per jaar: een niet onaanzienlijke investering die echter de prijs van hernieuwbare energietechnologieën zal drukken zodra deze hernieuwbare energie een groter aandeel in onze energiemix zal innemen. Hernieuwbare energie: een verstandige keuze vanuit economisch oogpunt Als gevolg van de hoge olieprijzen wordt hernieuwbare energie steeds meer als een economisch zinnig alternatief beschouwd. Verwacht wordt dat, naarmate het gebruik van hernieuwbare energie stijgt, de kostprijs ervan na verloop van tijd zal dalen, zoals in de sector informatietechnologie is gebeurd. De aanzienlijke kostendaling tijdens de afgelopen jaren wijst trouwens nu al in die richting. Vorig jaar zijn de investeringen in duurzame energie op wereldvlak toegenomen met 43 %. De marktinkomsten uit zonne-energie, windenergie, biobrandstoffen en brandstofcellen zullen tegen 2016 naar verwachting tot 150 miljard euro stijgen. Bovendien bewijzen de recordinvesteringen in zonne-energie, windenergie en biobrandstoffen dat de technologie bedrijfsklaar is, de beleidsinitiatieven toenemen en het vertrouwen van de investeerders groeit. Dankzij de voortzetting en de uitbreiding van het gebruik van hernieuwbare energie zal dit proces zich verder kunnen ontwikkelen. De kostprijs van fossiele brandstoffen, vooral olie, is daarentegen sinds 1998 aan een niet te stuiten opmars bezig. De dynamiek daarachter is duidelijk: dalende prijzen voor hernieuwbare energie, stijgende prijzen voor fossiele brandstoffen. Evenmin mag uit het oog worden verloren dat de bedrijvigheid in de hernieuwbare-energiesector op lokaal en regionaal niveau voor banen zorgt. De hernieuwbare-energiesector in de EU is goed voor een omzet van 30 miljard euro en ongeveer 350 000 banen. De mogelijkheden om in deze sector aan de slag te gaan, zijn legio: van de hoogtechnologische productie van onderdelen voor fotovoltaïsche cellen, over onderhoud van windparken, tot de productie van biomassa in de landbouw. Met haar vooruitstrevende beleid op het gebied van hernieuwbare energie creëert de EU kansen voor het bedrijfsleven. Door extra vroeg te starten met de overgang naar een koolstofarme economie, voorkomt de EU plotse en nog verreikender aanpassingen. Een ruimere energiemix biedt de EU niet alleen de mogelijkheid te besparen op ingevoerde fossiele brandstoffen, maar ook een betere bescherming tegen noodsituaties buiten haar grondgebied. Hernieuwbare energie: een verstandige keuze vanuit milieuoogpunt De doelstellingen voor hernieuwbare energie enerzijds en broeikasgasemissies anderzijds zijn nauw met elkaar verbonden. Als het aandeel hernieuwbare energie in de energiemix van de EU niet fors stijgt, wordt het praktisch onmogelijk de EU-doelstellingen inzake de reductie van broeikasgasemissies te halen. Het begrip "schone energie" slaat echter niet alleen op de reductie van de emissies van broeikasgassen, maar ook van traditionele verontreinigende stoffen, zoals
4
stikstofoxiden, zwaveldioxide en deeltjes, die net zo schadelijk zijn voor onze gezondheid als voor het milieu. Fossiele brandstoffen hebben over de hele lijn een impact op het milieu: van de fase van ontginning en productie, tot het vervoer en het eindgebruik. Bij hernieuwbare energie is niet of nauwelijks sprake van een dergelijke negatieve impact. Hernieuwbare energie heeft natuurlijk ook haar tekortkomingen en sommige tegenargumenten op basis van milieu- en esthetische overwegingen mogen niet zomaar onder het tapijt worden geveegd, maar naarmate de tijd verstrijkt zullen nieuwe technologische oplossingen worden gevonden om deze impact te verkleinen. In de brede context bekeken staat hoe het ook zij als een paal boven water dat de nadelige effecten van de klimaatverandering deze problemen ruimschoots overtreffen. Hernieuwbare energie=continue energievoorziening Onze afhankelijkheid van een beperkt aantal energiebronnen (olie en gas) wordt steeds zorgwekkender. Olie is niet langer de goedkope grondstof die wij steeds als vanzelfsprekend hebben beschouwd. In de eerste jaren van dit decennium schommelden de olieprijzen nog tussen 25 en 30 dollar, terwijl nu om en bij 100 dollar per vat wordt genoteerd. Aangezien de meeste hernieuwbare energie in de EU in de lidstaten zelf wordt opgewekt, wordt de continuïteit van de energievoorziening minder verstoord en blijven de stijgingen van de brandstofprijzen binnen de perken. De logische gevolgtrekking is dan ook dat de EU er goed aan zou doen meer van haar energie intern te produceren met een bredere waaier hernieuwbare energiebronnen. Hoe diverser de energiebronnen, hoe groter de zekerheid dat energie continu beschikbaar is. EU-burgers vóór hernieuwbare energie De houding van de consument tegenover hernieuwbare energie verandert steeds duidelijker. Uit onderzoek blijkt dat de consument de milieuvoordelen van hernieuwbare energie hoger inschat dan die van de traditionele verontreinigende energiebronnen en dat zijn voorkeur uitgaat naar elektriciteitsbedrijven die ten minste een deel van hun stroom opwekken uit hernieuwbare energiebronnen1. Volgens een opiniepeiling van Eurobarometer van januari 2007 ziet de toekomst van het gebruik van hernieuwbare energie er volgens 55 % van de ondervraagden erg veelbelovend uit. Volgens 60 % van de ondervraagden moet de Europese Unie het energieonderzoek tot één van haar prioriteiten verheffen. Bovendien lijken de burgers voorstander te zijn van een verandering van de energiestructuur en pleiten zij in dit verband voor het bevorderen van O&O en het waarborgen van de stabiliteit van het energiespeelveld. Veel ondervraagden beschouwen het waarborgen van lage energieprijzen en van de continuïteit van de energievoorziening als een prioritaire taak voor de nationale overheid, en 40 % van hen is bereid meer te betalen voor hernieuwbare energie. Deze boodschap over het belang van hernieuwbare energie voor de Europese burger laat aan duidelijkheid niets te wensen over. Steeds meer burgers beschouwen een toename van het gebruik van hernieuwbare energie als een sleutel tot een schone, duurzame en veilige omgeving.
1
Union of concerned scientists, www.ucsusa.org
5
7. HERNIEUWBARE ENERGIE IN DE EU VAN VANDAAG De Europese Unie heeft een ruime voorsprong op de internationale gemeenschap, wat hernieuwbare energie aangaat, en kan bogen op een hernieuwbare-energiesector met een enorme en nog toenemende invloed op wereldvlak. De EU wil er alles aan doen om haar koppositie in deze snel evoluerende sector te behouden. Tot dusverre verloopt de ontwikkeling van de sector in de verschillende EU-lidstaten echter niet volgens hetzelfde tempo en neemt hernieuwbare energie in de EU slechts een klein deel van de totale, door gas, olie en kolen gedomineerde energiemix voor haar rekening. De verschillende soorten hernieuwbare energie bevinden zich in verschillende fasen van technologische en commerciële ontwikkeling. Op bepaalde plaatsen en in bepaalde omstandigheden schrijven hernieuwbare energiebronnen als wind- water-, biomassa- en thermische zonne-energie al zwarte cijfers. De fotovoltaïsche energie wacht echter op een stijging van de vraag om haar schaalvoordelen te vergroten en de kosten te drukken. Momenteel zijn op het gebied van hernieuwbare energie twee EU-richtlijnen van kracht: één voor elektriciteit en één voor biobrandstoffen. De derde sector, verwarming en koeling, is tot nu toe buiten de Europese regelgeving gehouden. De vaststelling van de doelstellingen voor 2020 biedt een mooie kans om deze drie sectoren onder één richtlijn te brengen. Op die manier kunnen zowel per sector individuele maatregelen worden vastgesteld als horizontale onderwerpen worden behandeld (zoals steunregelingen en administratieve obstakels). Met één richtlijn en de aparte nationale actieplannen worden de lidstaten aangemoedigd het energiebeleid geïntegreerd te benaderen en zich toe te spitsen op een optimale toewijzing van middelen. In het richtlijnvoorstel reikt de Europese Commissie niet alleen doelstellingen voor hernieuwbare energie aan, maar ook een stabiel, geïntegreerd kader voor alle soorten hernieuwbare energie – dé voorwaarde om investeerders het nodige vertrouwen te geven om hernieuwbare energie naar het beoogde niveau te tillen. Tegelijkertijd laat het kader voldoende ruimte om rekening te houden met de specifieke omstandigheden in de lidstaten en deze genoeg armslag te laten om de doelstellingen op een kosteneffectieve manier te halen, onder meer via een verbeterde regeling voor de overdracht van garanties van oorsprong. Bovendien bevat het richtlijnvoorstel specifieke maatregelen om obstakels die de ontwikkeling van hernieuwbare energie afremmen, zoals administratieve controles, uit de weg te ruimen en het gebruik van goed presterende soorten hernieuwbare energie te bevorderen.
6
