ADVOCATEN • NOTARISSEN • BELASTINGADVISEURS
mr. J.G. Bos Advocaat T +31 10 22 40 256 F +31 10 22 40 013
[email protected]
Memorandum
Rotterdam, 10 juni 2014
Aan Betreft
Stichting Het Nationale Park De Hoge Veluwe NSW Openstellingsregels
INHOUDSOPGAVE 1 1.1 1.2
Inleiding Aanleiding en onderwerp Vraagstelling en opzet
2 2.1 2.2
Huidige openstellingsregels Openstelling op basis van de NSW Openstellingsbesluit landgoederen
3 3.1
Toepassing van de openstellingsregels Interpretatie van de openstellingsregels door de overheid
4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5
Problematiek van de openstellingsregels Gebrekkig toezicht Verstoring van de natuur Openbaar worden van wegen en paden Aansprakelijkheid van eigenaren Staan deze problemen op de radar van de overheid?
5 5.1
Mogelijke oplossing problematiek Wijziging van de openstellingsregels
6 6.1 6.2
Conclusie en aanbevelingen Conclusie Aanbevelingen
---
Amsterdam Brussel Londen Luxemburg New York Rotterdam
Deze communicatie is vertrouwelijk, kan zijn onderworpen aan een beroepsgeheim en mag niet worden gebruikt, geopenbaard, verveelvoudigd, gedistribueerd of behouden door een ander dan de beoogde ontvanger. Alle juridische relaties zijn onderworpen aan de algemene voorwaarden van NautaDutilh N.V. (zie www.nautadutilh.com/terms). Deze voorwaarden bevatten een aansprakelijkheidsbeperking, zijn gedeponeerd bij de rechtbank in Rotterdam en worden op verzoek kosteloos toegezonden. Nederlands recht is van toepassing en geschillen worden onderworpen aan de exclusieve bevoegdheid van de rechtbank in Amsterdam. NautaDutilh N.V.; statutair gevestigd te Rotterdam; handelsregister nr. 24338323. Voor informatie inzake de verwerking van uw persoonsgegevens zie onze privacy policy: www.nautadutilh.com/privacy.
53091401 M 11982453 / 18
2
1
INLEIDING
1.1
Aanleiding en onderwerp
Aanleiding Tijdens de behandeling van de begroting van het Ministerie van Economische Zaken in januari 2013 heeft het Tweede Kamerlid Van Veldhoven (D66) de werking van de Natuurschoonwet 1928 (hierna: "NSW") ter discussie gesteld.1 Door middel van een motie constateert zij dat: "de landgoederenregeling onder de Natuurschoonwet 1928 belastingvoordelen biedt voor gebieden die heel intensief gebruikt worden [..] en dat veel landgoederen niet opengesteld worden voor het publiek". Van Veldhoven is van mening dat "hiermee inbreuk wordt gemaakt op de oorspronkelijke doelstellingen van de NSW en de landgoederenregeling". Door middel van de motie verzoekt zij "de regering, de landgoederenregeling te evalueren, voorstellen te ontwikkelen om deze meer te richten op het bevorderen van het beschermen en openstellen van echte landgoederen, en de beschikkingen van bestaande landgoederen te herkeuren". De motie van Van Veldhoven is aangenomen door de Tweede Kamer.2 Naar aanleiding daarvan heeft het kabinet de evaluatie van de NSW ter hand genomen. Onderwerp Deze notitie beperkt zich tot één van de aspecten van de motie van Van Veldhoven, te weten: het functioneren van de openstellingsregels onder de NSW. Deze openstellingsregels zijn neergelegd in het zogenoemde Openstellingsbesluit landgoederen.3 1.2
Vraagstelling en opzet
Vraagstelling De vraag die in deze notitie centraal staat is of het tot aanbeveling strekt om de openstellingsregels in het Openstellingsbesluit landgoederen aan te scherpen. Achtergrond van deze vraag is het al sinds lange tijd levende ongenoegen bij gemeenten, particulieren, publieksrechtelijke eigenaren en landgoedeigenaren over de openstelling van hun terreinen voor het publiek. 1 2 3
TK 2012-2013, 33400 XIII, nr. 90. TK Handelingen 2012-2013, nr. 45, item 10, p. 22. Middel/Aspectgebied, (Natuurschoonwet 1928; Openstellingsbesluit landgoederen). Staatscourant 2008, nr. 3.
53091401 M 11982453 / 18
3
Uit een onderzoek van de Stichting Recreatie uit 2005, uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans: Ministerie van Economische Zaken), kwam bijvoorbeeld naar voren dat meer dan de helft van de gemeenten, particulieren en publieksrechtelijke eigenaren hun terreinen niet echt vrijwillig openstelt voor het publiek.4 Argumenten daarvoor waren onder andere "anders krijg ik geen vergoeding" of "bordjes verboden toegang helpen toch niet". Ook bleek uit dit onderzoek dat de meeste eigenaren hun terrein niet openstellen vanwege het verlies van privacy. Goed toezicht werd als een probleem ervaren. Een flink deel van de particulieren gaf volgens het onderzoek van Stichting Recreatie aan dat er geen goede voorwaarden zijn waaronder ze hun terrein alsnog zouden openstellen. Eveneens bleek uit het onderzoek dat de meerderheid van de terreineigenaren overlast ervaart van de openstelling, zoals vervuiling / afval. Opzet De opzet om tot een antwoord op de vraagstelling te komen is als volgt. Allereerst is beschreven hoe de huidige openstellingsregels luiden (hoofdstuk 2). Daarna komt aan de orde hoe deze openstellingsregels door de overheid worden toegepast en geïnterpreteerd (hoofdstuk 3). Vervolgens zijn de problemen beschreven die landgoedeigenaren met de huidige openstellingsregels ervaren (hoofdstuk 4). In hoofdstuk 5 is aangegeven of het aanscherpen van de openstellingsregels deze problemen zou kunnen oplossen. 2
HUIDIGE OPENSTELLINGSREGELS
2.1
Openstelling op basis van de NSW
Openstelling is niet het hoofddoel van de NSW. Het doel van de NSW is in de eerste plaats het bevorderen van het behoud van het natuurschoon in Nederland door de geheven belastingen voor landgoederen nader te regelen.5 Volgens de NSW is er sprake van een landgoed bij een onroerende zaak, zoals een terrein of bos, waarvan het blijven voortbestaan in zijn karakteristieke verschijningsvorm wenselijk is voor het behoud van het natuurschoon (artikel 1 NSW). Landgoederen bevatten dus natuurschoon dat door de eigenaar wordt onderhouden; denk bijvoorbeeld aan fraaie vergezichten, zwaar geboomte, mooie lanen en paden, een stromend beekje, oude gebouwen, etc. Momenteel telt Nederland meer dan 5.100 landgoederen die onder de NSW vallen. Daarvan zijn 2.153 4
5
Stichting Recreatie, Kennis- en Innovatiecentrum, De openstelling van bos- en natuurterreinen van gemeenten en particulieren, maart 2005, p. 32. Zie de aanhef van de NSW.
53091401 M 11982453 / 18
4
landgoederen geheel voor het publiek opengesteld; 107 landgoederen zijn gedeeltelijk opengesteld.6 De NSW verplicht een eigenaar niet om zijn landgoed open te stellen. De NSW moedigt openstelling voor het publiek slechts aan door het bieden van een fiscale compensatie. Er hoeft namelijk geen successiebelasting (erf- en schenkbelasting) te worden betaald als een landgoed vijfentwintig jaar voor het publiek is opengesteld (artikel 7 NSW). Volgens een studie van Verstegen wilde de NSW van meet af aan het natuurschoon behouden voor het publiek.7 De fiscale compensatie is een tegemoetkoming voor de ongemakken die landgoedeigenaren als gevolg van recreatie van het publiek op hun terreinen ondervinden.8 2.2
Openstellingsbesluit landgoederen
Volgens het Openstellingsbesluit landgoederen kan op verzoek van de eigenaar een landgoed, geheel of gedeeltelijk, als voor het publiek opengesteld worden aangemerkt. Daartoe dient de eigenaar openstellingsregels op te stellen die door de bevoegde Minister moeten worden goedgekeurd. Om goedkeuring te verkrijgen dienen de openstellingsregels aan enkele minimale vereisten te voldoen. Deze vereisten zijn volgens het Openstellingsbesluit landgoederen de volgende: "2.2. Openstellingsregels In de openstellingsregels moet ten minste het volgende zijn opgenomen. -
Het landgoed is het gehele jaar dagelijks van zonsopkomst tot zonsondergang voor wandelaars toegankelijk. In het algemeen mag er geen toegangsprijs worden gevraagd en zijn toegangskaarten niet nodig."9
Het Openstellingsbesluit landgoederen staat onder omstandigheden toe dat een landgoed voor het publiek wordt afgesloten, terwijl de fiscale compensatie van artikel 7 NSW behouden blijft, te weten in de volgende gevallen: "3. Afgesloten gedeelten van een opengesteld landgoed Het is mogelijk dat een landgoed al dan niet tijdelijk voor het publiek wordt afgesloten. In afwijking van onderdeel 2 van dit besluit staat deze 6
TK 2012-2013, 33400 XIII, nr. 36, p. 100-101. Verstegen, Vrije wandeling, Het parlement, de fiscus en de bescherming van het particuliere Nederlandse natuurschoon, De Natuurschoonwet tussen 1924 en 1995, p. 74. 8 TK 1926-1927, kamerstuknummer 413, ordernummer 3, p. 4. 9 Toegangskaarten en toegangsprijzen zijn in onderdeel 4 van het Openstellingsbesluit landgoederen geregeld. 7
53091401 M 11982453 / 18
5
afsluiting in de volgende omstandigheden de aanmerking als opengesteld landgoed niet in de weg. a.
b.
c.
De naaste omgeving van huizen of boerderijen gelegen op het landgoed is voor het publiek afgesloten uit het oogpunt van bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de bewoners. Dit betreft terreinen of gedeelten daarvan met daarop huizen en boerderijen met erven, bijbehorende aanliggende sier- en moestuinen en boomgaarden grotendeels bestemd voor privé-gebruik. Voor historische buitenplaatsen die naar hun aard geschikt zijn voor openstelling voor het publiek geldt het volgende. Voor zover deze buitenplaatsen groter zijn dan 2 hectare kan, rekening houdende met de situatie ter plekke, 1 hectare worden afgesloten. Bij buitenplaatsen kleiner dan 2 hectare maar groter dan 1 hectare, kan 0,5 hectare worden afgesloten. Een gedeelte, ter grootte van maximaal 15 percent van het gerangschikte landgoed is tijdelijk of permanent voor het publiek afgesloten. Dit met inbegrip van een beperkte bufferzone. Het betreft hier uitsluitend landgoederen met een bijzondere natuurwetenschappelijke of cultuurhistorische waarde voor zover de afsluiting voor het behoud van die waarde noodzakelijk is. Het landgoed of een gedeelte daarvan is voor de jacht gedurende ten hoogste 7 dagen per jaar voor het publiek afgesloten.
De onder 3a en 3b bedoelde beperkingen van de openstelling mogen niet zover gaan dat ze daadwerkelijk de vrije toegankelijkheid voor het publiek van of naar de niet afgesloten gedeelten belemmeren. De eigenaar kondigt de beperkingen duidelijk aan in de openstellingsregels en bij de toegangswegen tot het landgoed." Voorts staat het Openstellingsbesluit landgoederen toe dat landgoedeigenaren aanvullende gedragsregels voor het publiek stellen, namelijk: "5. Gedragsregels. De eigenaar van een landgoed mag aanvullende gedragsregels voor bezoekers hanteren. Het betreft de volgende regels. – –
Het is niet toegestaan zich buiten de wegen en paden te begeven. Het is, onverminderd andere verbodsbepalingen in wetten of verordeningen, verboden bloemen, bladeren en vruchten te plukken of te vervoeren, takken af te snijden, bomen, struiken en andere
53091401 M 11982453 / 18
6
gewassen te beschadigen, hout te sprokkelen, te zwemmen, vuur te maken, in droge tijd te roken, het wild of vogels te verontrusten, te vissen, orde en rust te verstoren, papier en ander afval achter te laten, alsmede loslopende honden bij zich te hebben. De eigenaar mag ook bezoekers weren die zich niet aan de gedragsregels houden. De eigenaar kan de toegang tot het landgoed ontzeggen aan personen die aan bepaalde georganiseerde evenementen deelnemen. Te denken valt hierbij aan een (avond)vierdaagse, wedstrijden, droppings e.d. De eigenaar moet aan de Ministers aannemelijk maken dat tengevolge van deze evenementen schade aan het landgoed ontstaat of zal ontstaan. Evenzo kan de eigenaar beperkingen instellen voor anderen dan wandelaars, bijvoorbeeld (cross-)fietsers of ruiters." Verder bepaalt het Openstellingsbesluit landgoederen dat de opengestelde wegen en paden op een topografische kaart zijn aangegeven: "6. Topografische kaart De openstellingsregels worden slechts goedgekeurd als bij het verzoek tot openstelling een topografische kaart is gevoegd, als bedoeld in artikel 7, zesde lid, van het Rangschikkingsbesluit NSW. Op deze kaart moeten de vrij toegankelijke en begaanbare wegen en paden zijn aangegeven. Ook moet de plaatsaanduiding van de toegangsborden zijn aangegeven. Daarnaast moet op de kaart de totale lengte van de wegen en paden in meters worden vermeld." 3
TOEPASSING VAN DE OPENSTELLINGSREGELS
3.1
Interpretatie van de openstellingsregels door de overheid
In het algemeen is niet bekend hoe het bevoegd gezag het Openstellingsbesluit landgoederen interpreteert. Ook is er geen gepubliceerde rechtspraak waarin het Openstellingsbesluit landgoederen wordt genoemd en uitgelegd. Wel is een brief van 13 februari 2013 bekend, waarin de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, (hierna: "Staatssecretaris") interpretatie geeft aan de laatste alinea van onderdeel 5 van het Openstellingsbesluit landgoederen. Dat betreft de regel dat de eigenaar de toegang tot zijn landgoed kan ontzeggen aan personen die aan 53091401 M 11982453 / 18
7
bepaalde georganiseerde evenementen deelnemen. In dat geval betrof het een hardloopvereniging die door de eigenaar de toegang tot zijn landgoed werd ontzegd. De eigenaar had daartoe aangevoerd dat de hardlopers voor verstoring van het landgoed zorgden, aangezien er gevaar bestond van betreding van kwetsbare vegetaties en verstoring van de aanwezige fauna. Dit toegangsverbod werd niet door de Staatssecretaris geaccepteerd. In zijn brief herhaalt de Staatssecretaris onderdeel 5 van het Openstellingsbesluit landgoederen, te weten: dat de NSW het mogelijk maakt om de toegang tot het landgoed aan personen te ontzeggen die aan bepaalde georganiseerde evenementen deelnemen, als de landgoedeigenaar aannemelijk maakt dat ten gevolge van deze evenementen schade aan het landgoed ontstaat of zal ontstaan. De Staatssecretaris oordeelt vervolgens: "Ik ben echter van mening dat wanneer hardlopers tussen zonsopkomst en zonsondergang zich enkel op de aangewezen paden en wegen begeven, het niet aannemelijk is dat zij significante negatieve effecten zullen veroorzaken op de instandhouding van uw landgoed. [onderstreping ND] De openstelling binnen de NSW geldt voor een zo breed mogelijk publiek [onderstreping ND] waartoe in dit geval ook hardlopers behoren. Uw landgoed voldoet ruimschoots aan de voorwaarden op het gebied van de NSW-openstelling, echter gelet op voorgaande beoordeling past het per definitie uitsluiten van hardlopers op uw landgoed niet binnen de openstellingsregels van de NSW, ook al zijn ze lid van een hardloopvereniging en wordt een en ander georganiseerd in een (groeps)trainingsactiviteit. Indien wordt geconstateerd dat u uw landgoed niet in overeenstemming met dit beleid heeft opengesteld, kan dit gevolgen hebben voor de rangschikking van uw landgoed (als opengesteld) landgoed. In het kader van de NSW is het u overigens wel toegestaan om hardlopers (al dan niet in verenigingsverband) de toegang te ontzeggen indien zij uw landgoed bezoeken na zonsondergang. Daarnaast mag u, op grond van de NSW, bezoekers (dus ook hardlopers) van uw landgoed weren als zij zich niet aan de gedragsregels houden." In deze brief vallen twee passages op. Deze passages zijn onderstreept. Ten eerste interpreteert de Staatssecretaris het begrip 'schade' uit onderdeel 5 van het Openstellingsbesluit landgoederen als "significante negatieve effecten op de instandhouding van het landgoed". Deze interpretatie van het begrip 'schade' wijkt af van het normale spraakgebruik. Van Dale omschrijft 'schade' als: "nadeel dat voor iemand of voor een bepaald belang uit een gebeurtenis of handelwijze voortvloeit" en als "al wat de gaafheid van iets tenietdoet en (daardoor) de waar53091401 M 11982453 / 18
8
de ervan vermindert". Dit is een ruimere opvatting van schade dan de interpretatie die de Staatssecretaris erop nahoudt. De Staatssecretaris geeft een beperkte uitleg aan het begrip 'schade', te weten: er is pas sprake van schade in de zin van het Openstellingsbesluit landgoederen als er significante negatieve effecten worden veroorzaakt op de instandhouding van het landgoed. Dat zal niet snel het geval zijn. In de interpretatie van de Staatssecretaris is enkel schade in de zin van nadeel of waardevermindering niet voldoende. Volgens de Staatssecretaris moet er sprake zijn van significante negatieve effecten, en dan niet op een bepaald gebied, maar op de instandhouding van het landgoed. Deze interpretatie legt een grote bewijslast bij de landgoedeigenaar neer. Het is niet duidelijk waarop de Staatssecretaris deze interpretatie van het begrip 'schade' baseert. Een grammaticale uitleg van het begrip 'schade' leidt immers tot een veel ruimer schadebegrip. Ten tweede valt op dat de openstelling binnen de NSW volgens de Staatssecretaris voor een zo breed mogelijk publiek geldt. Dit is opvallend, omdat de minimale openstellingsregel volgens onderdeel 2.2 van het Openstellingsbesluit landgoederen de toegankelijkheid voor wandelaars is: "Het landgoed is het gehele jaar dagelijks van zonsopkomst tot zonsondergang voor wandelaars toegankelijk." De minimale openstellingsregels schrijven niet voor dat ook anderen dan wandelaars tot het landgoed moeten worden toegelaten. Onduidelijk is waarop de Staatssecretaris zich baseert als hij schrijft dat de openstelling binnen de NSW voor een zo breed mogelijk publiek geldt. Mogelijk valt de Staatssecretaris terug op het woord "publiek" in artikel 7 NSW. Volgens dit artikel wordt de waarde van een landgoed op nihil gesteld "voor zover het landgoed overeenkomstig door Onze Ministers goedgekeurde regelen voor het publiek is opengesteld". Echter, de openstelling vindt plaats via door "Onze Ministers goedgekeurde regelen". Dat is het Openstellingsbesluit landgoederen. Juist in het Openstellingsbesluit landgoederen is neergelegd dat een landgoed minimaal voor wandelaars moet worden opengesteld. Te meer roept de interpretatie van de Staatssecretaris vragen op, omdat in een notitie van 15 januari 2014 die volgens schrijven van de auteur, mevrouw Jongbloed-van Overdijk, Specialist Natuurschoonwet van de Belastingdienst, goedgekeurd in een overleg tussen de Belastingdienst en Dienst Regelingen (nu: Rijksdienst voor Ondernemend Nederland), het volgende is vermeld: "Op het bord moeten de openstellingsregels staan. Er moet in ieder geval staan dat het landgoed het gehele jaar dagelijks van zonsopkomst tot zonsondergang voor wandelaars toegankelijk is. De toegang van ruiters, fietsers, auto’s en motoren mag dus worden geweigerd." Uit dit citaat kan worden opgemaakt dat de toegang tot een landgoed aan anderen dan wandelaars kan worden geweigerd, omdat de minimale verplichting is dat 53091401 M 11982453 / 18
9
een landgoed voor wandelaars wordt opengesteld. Kennelijk houdt dit minimumvereiste volgens de uitvoeringsdiensten van de Ministeries van Financiën en Economische Zaken niet automatisch in dat het landgoed voor een breder publiek moet worden opengesteld. Dit standpunt rijmt niet met de mening van de Staatssecretaris dat de openstelling van een landgoed voor een zo breed mogelijk publiek geldt. Hier loopt de visie over de openstellingsregels binnen de overheid uiteen. Dat leidt tot (rechts)onzekerheid bij de landgoedeigenaren. 4
PROBLEMATIEK VAN DE OPENSTELLINGSREGELS
Zoals hiervoor bleek, werd bij de totstandkoming van de NSW al erkend dat landgoedeigenaren ongemakken ondervinden van de openstelling van hun landgoed voor het publiek. Vandaar dat er een fiscale compensatie werd bedacht als tegemoetkoming. Hierna zijn enkele problemen benoemd die eigenaren nog steeds ervaren bij de huidige manier van openstelling. 4.1
Gebrekkig toezicht
Sinds de inwerkingtreding van de NSW in 1928 is de intensiteit van recreatie in Nederland flink toegenomen. Uit onderzoek van de Stichting Recreatie van november 2008, gebaseerd op cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (hierna: "CBS"), blijkt dat Nederland in 2008 18 miljoen fietsen telde.10 Volgens datzelfde onderzoek worden jaarlijks ruim 1,5 miljoen fietsen verkocht. Ook blijkt uit het onderzoek van de Stichting Recreatie dat het totaal aantal dagtochten sinds 1991 tot 2007 met ruim 35 miljoen is toegenomen. Wandelen en fietsen blijken de meest populaire recreatieactiviteiten.11 Het aantal hardlopers, trimmers, e.d. is volgens het CBS in de periode 1990/'91 – 2006/'07 met ruim 3,5 miljoen toegenomen.12 In de Beleidsregel recreatief medegebruik van defensieterrein is de groei van recreatie eveneens onderkend: "De recreatieve behoefte neemt in Nederland steeds verder toe. In de loop der jaren is het recreatieve gebruik van bos- en natuurgebieden in ons land sterk uitgebreid. Dat geldt ook voor de terreinen van Defensie die zijn opengesteld voor het publiek. Maar ook op de niet voor het publiek toegankelijke defensieterreinen vindt recreatief medegebruik plaats."13 Recreanten beschikken tegenwoordig ook over navigatieapparatuur en weten 10
Stichting Recreatie, Kennis- en Innovatiecentrum, Recreatiecijfers bij de hand, november 2008, p. 13. Stichting Recreatie, Kennis- en Innovatiecentrum, Recreatiecijfers bij de hand, november 2008, p. 13, 16. 12 Bron: website CBS StatLine (statline.cbs.nl). Laatst geraadpleegd op 31 mei 2014. 13 Beleidsregel recreatief medegebruik van defensieterreinen. Staatscourant 2005, 248. 11
53091401 M 11982453 / 18
10
landgoederen daardoor gemakkelijker te vinden. Bovendien zijn recreanten door die apparatuur beter in staat om buiten de gebaande wegen en paden te treden. Een voorbeeld is geocaching. Geocaching is op de website www.geocaching.nl omschreven als: "Wat is geocaching? Iemand verstopt op een bijzondere plaats, meestal in de natuur, een waterdichte doos met daarin een logboek, en verder evt. een aantal leuke voorwerpen (om te ruilen) en soms ook een wegwerpcamera. [..] Met zijn hand-GPS (al voor 100€ verkrijgbaar) bepaalt hij de precieze coördinaten van de schuilplaats, die hij vervolgens publiceert op de Geocache-website www.geocaching.com. Anderen lezen die coördinaten en kunnen op zoek gaan naar de cache ('schat'). Vervolgens loggen ze hun bezoek op de speciale cache-pagina om hun bezoek kenbaar te maken." Ook het toezicht in Nederland is gewijzigd. Voorheen was er de veldpolitie die onder andere samen met gemeentepolitiekorpsen en jachtopzieners toezicht hield in het buitengebied.14 De veldpolitie is echter begin jaren 90 van de vorige eeuw opgeheven. Door landgoedeigenaren is geconstateerd dat het toezicht in het buitengebied vanuit de overheid minder prioriteit heeft gekregen. Het ontbreken van toezicht heeft gevolgen voor de omgang met de natuur. Mensen overtreden eerder en gemakkelijker de regels (natuur wordt gezien als crossterrein of als vuilstortplaats).15 Door afnemend natuurtoezicht wordt de pakkans, ook voor stropers, kleiner. Mede daardoor kopte Trouw in april 2008 al dat de roep om de terugkeer van de veldpolitie sterker wordt.16 De NSW noch het Openstellingsbesluit landgoederen is aangescherpt op de veranderde intensiteit van recreatie en het gebrekkig toezicht in het buitengebied. Het Openstellingsbesluit landgoederen trad op 1 juni 2007 in werking. Tot die tijd gold een Aanschrijving van 8 februari 1991.17 Op het punt van de openstellingsregels is het Openstellingsbesluit landgoederen nauwelijks anders dan de Aanschrijving die van 1991 dateert. Wat dat betreft loopt het Openstellingsbesluit landgoederen behoorlijk achter op de Beleidsregel recreatief medegebruik van defensieterreinen uit 2005, waarin de toegenomen recreatie wel in aanmerking is genomen voor defensieterreinen.
14
R.J. Morée, W. Landman en A.C. Bos, Speciaal blauw, Verschijningsvormen en overwegingen van specialisatie en despecialisatie binnen de Nederlandse politieorganisatie, Politie & Wetenschap, Apeldoorn; Twynstra Gudde, Amersfoort: 2014, p. 67. 15 De Jong Schouwenburg en Van Voorst tot Voorst, Advies m.b.t. NSW evaluatie & actualisatie, brief van 2 oktober 2013, gericht aan de Federatie Particulier Grondbezit, p. 2-3. 16 Trouw, 'Roep om terugkeer van veldpolitie wordt sterker', 9 april 2008, door Marten van de Wier. 17 Aanschrijving van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en de Staatssecretaris van Financiën van 8 februari 1991, nr. IB 90/1016, Infob 1991, 2.
53091401 M 11982453 / 18
11
4.2
Verstoring van de natuur
Een toename van het aantal recreanten brengt een grotere verstoringscirkel in de natuur met zich mee. Daardoor kunnen (beschermde) diersoorten van een landgoed worden verjaagd. Bijvoorbeeld voor vogels die op grond van de Europese Vogelrichtlijn zijn beschermd,18 is de relevante literatuur door Arcadis als volgt samengevat: "Verstoringsgevoeligheid van vogels (naar: Henkens et al., 2003)19 De verstoringsgevoeligheid van een soort is afhankelijk van een groot aantal factoren. De meest belangrijke worden hieronder opgenoemd. Tussen haakjes wordt kort aangegeven hoe de relatie bij de meeste soorten ligt. gewicht van de vogel (hoe groter hoe gevoeliger); -nachtcyclus (in rustperiode zijn vogels gevoeliger); evoeliger, ander juist minder gevoelig); er);
Op basis van deze kenmerken zijn de vogelsoorten ingedeeld in vier gevoeligheidsklassen: 1) zeer gevoelig, 2) gevoelig, 3) vrij gevoelig en 4) niet gevoelig voor recreatie. Soort
Gevoeligheid
Klasse
Wespendief
Zeer gevoelig (op nestloca-
1-3
tie) Vrij gevoelig (in foerageergebied) Kwartelkoning
Gevoelig
2
Nachtzwaluw
Zeer gevoelig
1
IJsvogel
Gevoelig
2
Draaihals
Vrij gevoelig
3
Zwarte Specht
Vrij gevoelig
3
18
Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (zoals gewijzigd). 19 Henkens et al, 2003. Verkenning van het effect van recreatie op broedvogels. Literatuurstudie en koppeling modellen FORVISITS en LARCH. Werkdocument 2003/29 Alterra, Research Instituut voor de Groene Ruimt Wageningen, 2003.
53091401 M 11982453 / 18
12
Boomleeuwerik
Vrij gevoelig
3
Duinpieper
Gevoelig
2
Roodborsttapuit
Gevoelig
2
Tapuit
Gevoelig
2
Grauwe Klauwier
Gevoelig
2
NAAR: HENKENS ET AL. 2003 Onderverdeling recreatie-intensiteit De intensiteit van de recreatie is in zeven klassen verdeeld. Deze verdeling is gemaakt op grond van de volgende aannames: - Het recreatie-effect heeft een logaritmisch karakter, dus de verdeling in klassen moet dit reflecteren - Er is een groot verschil in effect tussen volledige afwezigheid en zeer geringe recreatie. De ondergrens is daarom gesteld op 1 groep per uur op een normdag - Bij meer dan 100 groepen per uur is de verstoring maximaal; de effectafstand wordt niet groter. Klassen: 0-1, 2-5, 6-15, 16-30, 31-60, 60-100, >100 groepen per uur. Onderverdeling effectafstanden De effectafstanden zijn eveneens onderverdeeld in klassen. Deze klassen zijn op grond van een aantal argumenten gedefinieerd. Veelal zijn deze aannamen ondersteund door onderzoeken. Voor achtergronden wordt verwezen naar Henkens et al, 2003. Beargumentering: - De kortste effectafstand is 30 meter - Bij vervijfvoudiging van intensiteit werd de effectafstand 2,5 maal groter - Bij vertienvoudiging van de intensiteit werd de effectafstand 5 maal groter - De maximale effectafstand is 1200 meter Effectafstanden: 0-30, 31-60, 61-100, 101-200, 201-300, 301-400, 401600, 601-800, 801-1200 meter. Effecten op populaties De afname van populatiedichtheid neemt vanaf de bron exponentieel af (Reijnen 1995). Bosvogels bleken binnen de gemiddelde effectafstand gemiddeld 34% dichtheidsverlaging te kennen, voor weidevogels was dat 39%. Langs recreatiepaden zijn binnen de effectafstand dichtheidsverlagingen tot 100% aangetroffen. Er wordt vanuit gegaan dat er binnen de effectafstand 50% dichtheidsverlaging optreedt. Uitgaande van een ver53091401 M 11982453 / 18
13
laging van de reproductie met 25% komt het erop neer dat binnen de effectafstand de draagkracht, als gevolg van verstoring door recreatie, is verlaagd van 100 tot 37,5% (50 % van 100 is 50, 25 % van 50 is 12,5 dus in totaal is de draagkracht tot 37,5 % verlaagd)."20 Het enkele feit van openstelling conform de NSW / het Openstellingsbesluit landgoederen en een toename van recreatiedruk op een gebied kan dus leiden tot een grotere verontrusting van diersoorten. Deze verstoring kan een conflict opleveren met artikel 2 van de Flora- en faunawet (hierna: "FFW"). Uit artikel 2 FFW kan namelijk worden afgeleid dat de landgoedeigenaar een zorgplicht heeft om tegen verstoring van flora en fauna op te treden. Artikel 2 FFW luidt als volgt: "1. Een ieder neemt voldoende zorg in acht voor de in het wild levende dieren en planten, alsmede voor hun directe leefomgeving. 2. De zorg, bedoeld in het eerste lid, houdt in ieder geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten [onderstreping ND] nadelige gevolgen voor flora en fauna kunnen worden veroorzaakt, verplicht is dergelijk handelen achterwege te laten voorzover zulks in redelijkheid kan worden gevergd, dan wel alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde die gevolgen te voorkomen of, voorzover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken [onderstreping ND]." Volgens onderdeel 5 van het Openstellingsbesluit landgoederen mag de landgoedeigenaar wel aanvullende gedragsregels stellen als wild of vogels worden verontrust. Als bezoekers zich niet aan deze gedragsregels houden, mag de eigenaar de bezoekers van zijn landgoed weren. Maar hoe moet deze regel worden gehanteerd als de enkele openstelling al tot verontrusting leidt? Kan het landgoed dan voor bezoekers worden gesloten? Dat blijkt niet zomaar te kunnen. Volgens onderdeel 3 sub b van het Openstellingsbesluit landgoederen mag namelijk maximaal 15 procent van een landgoed tijdelijk of permanent voor het publiek worden afgesloten, als het een landgoed met een bijzondere natuurwetenschappelijke of cultuurhistorische waarde betreft. Als afsluiting van een groter gebied nodig is, staat het Openstellingsbesluit landgoederen dat niet toe. Bovendien is afsluiting alleen toegestaan als het landgoed een bijzondere natuurwetenschappelijke of cultuurhistorische waarde heeft. De enkele aanwezigheid van flora en fauna op een landgoed maakt een landgoed nog niet per definitie van bijzondere natuurwetenschappelijke betekenis. Daarbij komt dat naar de mening van de Staatssecretaris georganiseerde evenementen pas van een landgoed kunnen wor20
Arcadis, 'Onttrekking Boveneindseweg beschouwing van effecten voor Natura 2000 en overige natuurwaarden', 31 januari 2013, in opdracht van: Stichting Het Nationale Park De Hoge Veluwe.
53091401 M 11982453 / 18
14
den geweerd, als de recreanten significante negatieve effecten veroorzaken op de instandhouding van een landgoed. Dat is wat anders dan "nadelige gevolgen voor flora en fauna" waarover artikel 2 FFW spreekt. Van nadelige gevolgen zal veel eerder sprake zijn, dan van significante negatieve effecten. Het Openstellingsbesluit landgoederen lijkt dus niet goed op de FFW afgestemd en kan daardoor zelfs in strijd komen met de FFW. Dat recreatie in conflict kan komen met de FFW en met de Natuurbeschermingswet is erkend in de Beleidsregel recreatief medegebruik van defensieterreinen: "Defensie zal bij de verwachte toename van het recreatief medegebruik meer toezicht en handhaving op de opengestelde defensieterreinen moeten verrichten. De belangrijkste aandachtspunten hierbij zijn het voorkomen van verstoring van oefeningen, het voorkomen van schade en het voorkomen van het ontstaan van strijdigheden met wet- en regelgeving, in het bijzonder de Natuurbeschermingswet en Flora- en faunawet."21 4.3
Openbaar worden van wegen en paden
Wegenwet, eigendomsrecht en NSW Een ieder heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Dat recht is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (hierna: "Eerste Protocol van het EVRM"). Dat geldt dus ook voor wegen die in bezit zijn van particulieren. Artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM staat echter onder voorwaarden toe dat de overheid het gebruik van het eigendom reguleert. Artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM luidt als volgt: "Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren." De Wegenwet staat een beperking toe op de eigendom van een weg. Door verjaring of door middel van een overeenkomst kan een eigenaar verplicht zijn om een 21
Beleidsregel recreatief medegebruik van defensieterreinen. Staatscourant 2005, 248.
53091401 M 11982453 / 18
15
weg toegankelijk te houden voor het publiek. Dit is geregeld in het eerste lid van artikel 4 Wegenwet dat als volgt luidt: "Artikel 4 1. Een weg is openbaar: I. wanneer hij, na het tijdstip van dertig jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest; II. wanneer hij, na het tijdstip van tien jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende dien tijd is onderhouden door het Rijk, eene provincie, eene gemeente of een waterschap; III. wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbaren weg heeft gegeven." Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: "Afdeling") dat "met de openbare toegankelijkheid van wegen in beginsel het algemeen belang is gediend".22 Daarin zou een rechtvaardiging kunnen worden gevonden voor het standpunt dat de regeling in de Wegenwet over de openbaarheid van wegen kan worden aangemerkt als een regulering van eigendom in het algemeen belang. Regulering van eigendom is volgens het Eerste Protocol van het EVRM toegestaan. Dit is anders bij de NSW, omdat de NSW noch het Openstellingsbesluit landgoederen een eigenaar verplichten om zijn landgoed voor het publiek open te stellen. Hij wordt daartoe aangemoedigd door middel van een fiscale compensatie. Uit de Startnotitie evaluatie NSW van 17 december 2013, uitgegeven door het Directoraat-generaal Natuur & Regio van het Ministerie van Economische Zaken, blijkt dat thans wordt onderzocht of een verplichte openstelling van landgoederen mogelijk is. Dit blijkt uit de volgende vraagstelling: "-
-
22
Is er wel een reden om niet-opengestelde landgoederen toe te staan (of als landgoed aan te merken)? Door welke pluspunten is het aanvaardbaar dat die op facilitering mogen rekenen? Wat is de toegevoegde waarde van een niet-opengesteld landgoed voor behoud van natuurschoon? En voor biodiversiteit? Is er een positief onderscheid t.o.v. het opengestelde landgoed? Wat zouden de gevolgen zijn van een verplichte openstelling van het
ABRS 18 juli 2012, 201109594/1/A3, ECLI:NL:RVS:2012:BX2622, r.o. 2.4.
53091401 M 11982453 / 18
16
landgoed voor de doelen van de NSW?" Een verplichte openstelling van NSW gerangschikte landgoederen kan als een regulering van eigendom worden aangemerkt. Een dergelijke verplichte openstelling dient te voldoen aan de eisen van het Eerste Protocol van het EVRM. Op voorhand is niet duidelijk of aan deze eisen kan worden voldaan. Het is zeer de vraag of het verplicht toelaten van recreanten op particuliere grond noodzakelijk is in het kader van het algemeen belang. De hiervoor genoemde rechtspraak van de Afdeling over de Wegenwet is hierop niet één op één van toepassing. Het gaat bij de NSW immers niet om het waarborgen van de toegankelijkheid van wegen in het algemeen. Dat is het motief van de Wegenwet. Het eigendomsrecht zou dan ook ten minste in het antwoord op de hiervoor geciteerde vragen bij de evaluatie van de NSW moeten worden betrokken. Openbaarheid van wegen voorkomen In artikel 4 van de Wegenwet is aangegeven hoe kan worden voorkomen dat een weg door middel van verjaring openbaar wordt. Artikel 4 Wegenwet bepaalt hierover in vervolg op het eerste lid van dat artikel het volgende: "2. Het onder I en II bepaalde lijdt uitzondering wanneer, loopende den termijn van dertig of van tien jaren, gedurende een tijdvak van ten minste een jaar duidelijk ter plaatse is kenbaar gemaakt, dat de weg slechts ter bede voor een ieder toegankelijk is. 3. Dit kenbaar maken kan geschieden door het stellen van opschriften als: eigen weg, particuliere weg, private weg en soortgelijke, of door andere kenteekenen." Een bordje met de tekst "eigen weg", "particuliere weg", "private weg" of soortgelijke teksten, dan wel "andere kenteekenen", beletten dat een weg openbaar wordt. Dat bordje moet er dan wel gedurende de verjaringstermijn van tien, dan wel dertig, jaar staan, en wel ten minste één jaar lang. Op 27 november 2013 heeft de Afdeling, in navolging van de Hoge Raad, uitgemaakt "dat het fysiek afsluiten van een weg of het plaatsen van een bordje met het opschrift 'Verboden toegang'" eveneens belet dat een weg door verjaring openbaar wordt.23 Rechtspraak over de NSW-openstellingsregels en de Wegenwet Op een voor het publiek opengesteld landgoed dient door middel van borden te worden aangegeven dat het landgoed is opengesteld. Dit is opgenomen in onderdeel 2.1 en onderdeel 6 van het Openstellingsbesluit landgoederen:
23
ABRS 27 november 2013, 201209246/1/A3, ECLI:NL:RVS:2013:2109, r.o. 5.3.
53091401 M 11982453 / 18
17
"2.1. [..] De openstelling is voor het publiek duidelijk waarneembaar aangegeven met borden, die bij de toegangswegen tot het landgoed zijn geplaatst." "6. [..] Op deze kaart moeten de vrij toegankelijke en begaanbare wegen en paden zijn aangegeven. Ook moet de plaatsaanduiding van de toegangsborden zijn aangegeven. [..]" Aan deze eis wordt in de praktijk vaak voldaan door het plaatsen van de bekende groene openstellingsborden, waarop ook gedragsregels zijn vermeld. Vaak luidt de tekst op deze borden als volgt: "Opengesteld De toegang is verboden - tussen zonsondergang en zonsopgang - buiten wegen en paden - met motorrijtuig, bromfiets of paard - met een loslopende hond - met een spelend muziekapparaat - met tent of windscherm en ook wanneer u - papier, schillen of ander afval achterlaat - rookt, kookt of vuurtje stookt - koopwaar aanbiedt - iets beschadigt of meeneemt - dieren verontrust." Artikel 4 lid 3 Wegenwet regelt niet uitputtend welke opschriften of kentekenen beletten dat een weg door verjaring openbaar wordt. Het derde lid van artikel 4 Wegenwet geeft slechts enkele voorbeelden. Dit kan de gedachte oproepen dat ook de groene openstellingsborden kunnen voorkomen dat een weg door verjaring openbaar wordt. Dat blijkt echter niet het geval. Op 3 april 2013 heeft de Afdeling geoordeeld dat een bordje waarop de hiervoor geciteerde tekst is vermeld niet voorkomt dat een weg openbaar wordt. De Afdeling overwoog, na weergave van de hiervoor geciteerde tekst van het toegangsbord, het volgende: "[..] De overgelegde stukken bevatten geen aanknopingspunten om aannemelijk te achten dat op de borden ook de tekst ‘Particulier terrein’ is vermeld. Los daarvan wijst het woord ‘opengesteld’ erop dat de wegen toegankelijk zijn, zonder dat daarvoor toestemming is vereist. Dat aan de toegankelijkheid voorwaarden zijn gesteld, maakt niet dat de wegen slechts ter bede toegankelijk zijn. 53091401 M 11982453 / 18
18
Voorts hebben appellanten erop gewezen dat zij op grond van een krachtens de Natuurschoonwet 1928 genomen beschikking gehouden zijn om de wegen in elk geval voor voetgangers toegankelijk te doen zijn. Indien zij zich niet aan die voorwaarde houden, zullen zij daarvan fiscale gevolgen ondervinden. Verder hebben appellanten niet betwist dat de roze gemarkeerde wegen deel uitmaken van een fietsroute, zoals het college van burgemeester en wethouders van Bernheze heeft bevestigd in voormelde op 24 februari 2012 verzonden brief. Evenmin is betwist dat die wegen feitelijk voor voetgangers en fietsers toegankelijk zijn. Uit het voorgaande volgt dat de geplaatste borden niet maken dat de roze gemarkeerde wegen slechts ter bede toegankelijk zijn als bedoeld in artikel 4, tweede en derde lid, van de Wegenwet. Derhalve kan in het midden blijven bij welke wegen deze borden al dan niet zijn geplaatst. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college de roze gemarkeerde wegen terecht als openbaar in de zin van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder II, van de Wegenwet heeft aangemerkt en derhalve terecht op de wegenlegger heeft opgenomen. Het betoog faalt." Deze rechtspraak van de Afdeling heeft inmiddels navolging gevonden bij de rechtbank.24 Dat neemt niet weg dat forse kritiek op deze rechtspraak van de Afdeling is geuit. Mr. J.H.A. van der Grinten, destijds advocaat bij Kennedy Van der Laan en gastdocent aan de Universiteit Leiden, komt in zijn bespreking van deze uitspraak tot de slotsom dat: "de hier besproken uitspraak in meerdere opzichten discutabel en niet afdoende gemotiveerd is. Zij staat op gespannen voet met doel en strekking van een aantal bepalingen van de Wegenwet en confronteert de praktijk met een juridische werkelijkheid die mogelijk door niemand zo bedoeld is, waar tot nog toe ook niet vanuit werd gegaan, en die een forse inbreuk betekent op de belangen van betrokken rechthebbenden."25 En in zijn artikel in De Landeigenaar van augustus 2013 schrijft mr. J.H.A. van der Grinten: "Naar mijn mening is deze uitspraak discutabel. Het woord 'opengesteld', zeker in combinatie met nadere voorwaarden aan de toegang, benadrukt 24 25
Zie: Rechtbank Gelderland 11 maart 2014, ECLI:NL:RBGEL:2014:1803, r.o. 43. AB 2013/159.
53091401 M 11982453 / 18
19
naar mijn mening het particuliere karakter van de weg. Het bordje zou dan ook heel goed een dubbelfunctie kunnen vervullen: enerzijds om te voldoen aan een verplichting ingevolge de NSW, anderzijds als opschrift dat het ontstaan van openbaarheid van de weg voorkomt. Dat er een fietsroute over het terrein loopt, lijk mij niet relevant, want die kan ook over een niet-openbare weg lopen. Ik denk dan ook dat de Afdeling bestuursrechtspraak te gemakkelijk heeft geoordeeld dat het bordje 'opengesteld' het ontstaan van openbaarheid niet verhindert. De les die uit deze uitspraak moet worden getrokken is niettemin dat een 'opengesteld'bordje het ontstaan van openbaarheid niet kan voorkomen."26 Met deze kritiek kan worden meegevoeld, juist omdat artikel 4 Wegenwet niet uitputtend voorschrijft hoe het opschrift op het bordje moet luiden, en daarin dus vrijheid biedt, én omdat landgoedeigenaren er niet op bedacht zullen zijn geweest dat de wegen op hun landgoed door het plaatsen van een NSW-toegangsbordje en feitelijke toegankelijkheid openbare wegen in de zin van de Wegenwet kunnen worden. Als een weg op een landgoed eenmaal openbaar is, kan de weg niet zomaar weer worden gesloten voor het publiek.27 Onder 'weg' verstaat de Wegenwet onder meer: "voetpaden, rijwielpaden, jaagpaden, dreven, molenwegen, kerkwegen en andere verkeersbanen voor beperkt gebruik; bruggen" (artikel 1 Wegenwet). De toepassing van de Wegenwet beperkt zich niet tot de verharde wegen en paden op een landgoed. In haar uitspraak van 11 maart 2014 over wegen en paden in het Otterlose Bos in Otterlo (gemeente Ede) achtte de Rechtbank Gelderland de Wegenwet van toepassing op een zandpad en op bospaadjes.28 Een manier om te voorkomen dat een weg openbaar wordt in de zin van de Wegenwet, maar toch conform de NSW blijft opengesteld voor het publiek, lijkt te zijn om het woord 'opengesteld' van het bordje te verwijderen en daarop of daarnaast op een ander bordje een opschrift aan te brengen met de tekst "eigen weg", "particuliere weg" of "private weg". Dit vloeit voort uit de eerder genoemde notitie van 15 januari 2014 van mevrouw Jongbloed-van Overdijk van de Belastingdienst. Op dit punt vermeldt de notitie: "Uit recente rechtspraak inzake de wegenwet blijkt dat Raad van State van mening is dat een weg/pad openbaar wordt nadat het pad 30 (of 10) jaar niet ter bede opengesteld is geweest. Dit kan voorkomen worden door het stellen van opschriften als: eigen weg, particuliere weg, private 26
J.H.A. van der Grinten, in: 'Opmerkelijke rechtspraak in kader Wegenwet', De Landeigenaar, augustus 2013, nr. 4, p. 24-25. Een weg is niet langer openbaar als die weg gedurende dertig achtereenvolgende jaren niet voor een ieder toegankelijk is geweest, dan wel die weg door het bevoegd gezag aan het openbaar verkeer is onttrokken (artikel 7 Wegenwet). 28 Rechtbank Gelderland 11 maart 2014, ECLI:NL:RBGEL:2014:1803. 27
53091401 M 11982453 / 18
20
weg en soortgelijke, of door andere kentekenen. Er is voor de NSW geen verplichting om het woord “Opengesteld” op het bord op te nemen. Als verder maar duidelijk is dat de wandelaar, onder voorwaarden, welkom is. Opschriften zoals hiervoor bedoeld, verhinderen niet dat het landgoed voor de NSW als opengesteld aangemerkt kan worden." Of de rechter het hiermee eens is, is onbekend. Hierover heeft de rechter nog geen uitspraak gedaan. Evenmin is duidelijk hoe de openstellingsregels zich met de Wegenwet verdragen. De Wegenwet staat slechts enkele beperkingen in het gebruik van een openbare weg toe. Die beperkingen zijn vermeld in artikel 6 van de Wegenwet. Dat artikel luidt als volgt: "Het bestaan van eene beperking in het gebruik, anders dan krachtens een wettelijk voorschrift tot regeling van het verkeer, mag mede worden aangenomen op grond van de gesteldheid van den weg en van het gebruik, dat van den weg pleegt gemaakt te worden." Het is de vraag of de openstellingsregels kunnen worden begrepen onder "een wettelijk voorschrift tot regeling van het verkeer", "de gesteldheid van den weg" of "van het gebruik, dat van de weg pleegt gemaakt te worden". Ook dit zal de rechtspraak moeten uitwijzen. 4.4
Aansprakelijkheid van eigenaren
Hoe meer mensen op een landgoed, des te meer kans op ongelukken. Dit kan voor rekening van de eigenaar komen. Eigenaren kunnen bijvoorbeeld aansprakelijk worden gehouden voor schade als gevolg van een omvallende boom of vallende tak.29 Op de eigenaar van een landgoed rust namelijk een zorgplicht. In haar rapport van juli 2010 leidt Brunel Legal uit een arrest van de Hoge Raad van 27 mei 1988 af dat een eigenaar aansprakelijk is, indien aan de volgende voorwaarden is voldaan: "1. de terreinbeheerder moet verwachten dat het publiek het betreffende terrein zal betreden; 2. hij weet dat zich op dat terrein een voor het publiek niet steeds waarneembaar gevaar voordoet; 3. het betreffende gevaar is aan het publiek niet bekend; 4. hij laat desalniettemin na om veiligheidsmaatregelen te treffen."30
29 30
Brunel Legal, 'De aansprakelijkheid van eigenaren van bos en natuur', juli 2010, p. 6-15. Brunel Legal, 'De aansprakelijkheid van eigenaren van bos en natuur', juli 2010, p. 16-17.
53091401 M 11982453 / 18
21
Volgens Brunel Legal is een bordje met de tekst 'verboden toegang' mogelijk voldoende om de terreinbeheerder van aansprakelijkheid te ontheffen. Dit lijkt echter geen optie als het gaat om een landgoed dat op grond van de NSW voor het publiek toegankelijk dient te zijn. In dat geval zou wel door middel van een opschrift op een bord voor gevaar kunnen worden gewaarschuwd. Bijvoorbeeld op de openstellingsborden. Uit de rechtspraak van de Hoge Raad leidt Brunel Legal af dat dit nog niet gemakkelijk is: "Kortom: een waarschuwing is afdoende wanneer je er van kunt verwachten dat hij zal leiden tot handelen of nalaten waardoor dit gevaar wordt vermeden. Daarbij moet de waarschuwing het gevaar zo concreet mogelijk omschrijven. Een bord met de tekst "PAS OP GEVAAR" in een bos waarin gevaar voor vallende takken bestaat is dus niet zinvol. Een bezoeker heeft dan geen idee waar hij op moet letten: vallende takken? Wilde zwijnen? Kuilen in de weg? Beter is bijvoorbeeld "PAS OP: VALLENDE TAKKEN KUNNEN LETSEL VEROORZAKEN" Een tekening / afbeelding kan e.e.a. verduidelijken"31 Op basis van de rechtspraak concludeert Brunel Legal echter dat "uitsluiten van aansprakelijkheid d.m.v. borden dubieus [is] en aansprakelijkheid voor onrechtmatige daad kan niet uitgesloten worden".32 Een gedragsregel kan dus wel helpen, maar helemaal zekerstellen dat aansprakelijkheid is uitgesloten, kan een bordje kennelijk niet. Een voorbeeld biedt een uitspraak van de Rechtbank OostBrabant van 12 november 2013. In die zaak begaf een vrouw zich buiten de wegen en paden om bramen te plukken. Daarbij valt de vrouw in een gat / kuil van ongeveer 1,5 à 2 meter diep. Op een bordje was aangegeven dat toegang van het terrein buiten wegen en paden verboden is. Desondanks oordeelt de rechter dat de eigenaar aansprakelijk is voor de schade die de vrouw door de val heeft geleden. Volgens de rechter had de eigenaar rekening kunnen houden met het feit dat mensen zich buiten de wegen en paden begeven om bramen te plukken. De eigenaar had daarom duidelijk door middel van markeringen ter plaatse moeten aangeven dat de grond in de nabijheid van de bramenstruik instabiel was. Dat de eigenaar dat niet heeft gedaan, wordt hem door de rechter aangerekend.33 Verder noemt Brunel Legal mogelijke aansprakelijkheden als gevolg van slecht wegbeheer, de indeling van het terrein (kinderspeelplaats aan druk bereden ruiterpad / ruiterpaden die te dicht bij een honden-los-bos liggen), dieren van landgoedeigenaar die schade veroorzaken, en wildroosters, etc.34
31
Brunel Legal, 'De aansprakelijkheid van eigenaren van bos en natuur', juli 2010, p. 18. Brunel Legal, 'De aansprakelijkheid van eigenaren van bos en natuur', juli 2010, p. 24. 33 Rechtbank Oost-Brabant (Kamer voor kantonzaken 's Hertogenbosch), 12 november 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:6302. 34 Brunel Legal, 'De aansprakelijkheid van eigenaren van bos en natuur', juli 2010, p. 20-33. 32
53091401 M 11982453 / 18
22
Het rapport van Brunel Legal maakt duidelijk dat het toelaten van publiek op een landgoed een risico voor aansprakelijkheid van de eigenaar meebrengt. Het Openstellingsbesluit landgoederen bevat geen regels om het aantal bezoekers te beperken om op die manier de kans op ongelukken te verminderen. Ook bieden de openstellingsregels geen duidelijke handvatten om aansprakelijkheid van een landgoedeigenaar te ondervangen. 4.5
Staan deze problemen op de radar van de overheid?
Op 17 december 2013 heeft het Directoraat-generaal Natuur & Regio van het Ministerie van Economische Zaken een Startnotitie evaluatie NSW (hierna: "Startnotitie") uitgebracht. In deze Startnotitie zijn de kernpunten van de voorgenomen evaluatie van de NSW verwoord en een aantal onderzoeksvragen geformuleerd. Intensief gebruik van landgoederen en openstelling van landgoederen zijn specifieke aandachtsgebieden van het Ministerie bij de evaluatie van de NSW. In de Startnotitie zijn daarover de volgende vragen gesteld: "-
-
Is de regelgeving en toepassing ervan voor intensief gebruik (veelal recreatie, w.o. golfbanen, maar ook agrarisch) effectief en doelmatig voor de doelstellingen van de NSW? Is de NSW voldoende effectief en doelmatig in de bevordering van de openstelling van de landgoederen?"
Deze vragen zijn in de Startnotitie door middel van de volgende vragen nader uitgewerkt:
-
-
"Subvragen over intensief gebruik: recreatie (o.a. golfbanen) en agrarisch Zijn de door landgoederen ontplooide activiteiten voor recreatie nog verenigbaar met het verbod op 'intensief gebruik'? Draagt een landgoed dat bestaat uit een golfbaan bij aan de doelstellingen van de NSW? Is er verschil tussen een publiek toegankelijke club of een besloten club? Is de regelgeving en toepassing ervan voor agrarische activiteiten (schuren, rangschikking van agrarische terreinen) nog passend bij het verbod op intensieve veehouderij? Is er een maximum aan autoverkeer te definiëren wat passend is bij het doel op een landgoed het natuurschoon te behouden?
Subvragen over openstelling Is de fiscale prikkel die nu in de NSW is opgenomen om openstelling te bevorderen effectief? 53091401 M 11982453 / 18
23
-
-
-
Is er wel een reden om niet-opengestelde landgoederen toe te staan (of als landgoed aan te merken)? Door welke pluspunten is het aanvaardbaar dat die op facilitering mogen rekenen? Wat is de toegevoegde waarde van een niet-opengesteld landgoed voor behoud van natuurschoon? En voor biodiversiteit? Is er een positief onderscheid t.o.v. het opengestelde landgoed? Wat zouden de gevolgen zijn van een verplichte openstelling van het landgoed voor de doelen van de NSW?"
Uit de subvragen over openstelling blijkt dat het onderwerp 'openstelling van landgoederen' nadrukkelijk op de agenda staat bij de evaluatie van de NSW. Groot gemis in deze vragen is echter of het Openstellingsbesluit landgoederen wel functioneert en aan modernisering toe is. Doordat deze vraag niet wordt gesteld, komen de problemen die landgoedeigenaren met het Openstellingsbesluit landgoederen ervaren niet op de radar van de overheid te staan. Als dat zo blijft, is de evaluatie van de NSW onvolledig. Daarbij komt dat de subvraag over intensief gebruik en recreatie beperkt en onduidelijk is. Deze subvraag is beperkt tot activiteiten die door landgoederen worden ontplooid. Maar hiervoor is gebleken dat het aantal recreanten in Nederland is toegenomen en als gevolg van de openstellingsregels de natuur op een landgoed kan verstoren. Dat is niet aan activiteiten van landgoederen te wijten. Een eigenaar kan zijn landgoed openstellen voor het publiek, conform de NSW. Als hij dat doet, kan hij de recreatiestroom in beginsel niet in de hand houden. De toegang is immers vrij; in het algemeen mag er geen toegangsprijs worden gevraagd en zijn toegangskaarten niet nodig (onderdeel 2.2 Openstellingsbesluit landgoederen). Het is dus de vraag of openstelling überhaupt in alle gevallen nog wel verenigbaar is met het gestelde verbod op intensief gebruik. Zeker als de wegen en paden inmiddels op grond van de Wegenwet openbaar zijn geworden. De eigenaar kan zijn landgoed dan niet zomaar weer afsluiten voor het publiek om de natuur de nodige rust te gunnen. Het enige handvat dat het Openstellingbesluit landgoederen lijkt te bieden is openstelling te beperken via toegangskaarten en toegangsprijzen (onderdeel 4 Openstellingsbesluit landgoederen). Dit kan alleen met toestemming van de bevoegde Ministers, indien het landgoed kwetsbaar is voor intensieve betreding. Conform onderdeel 4 van het Openstellingsbesluit landgoederen mag de eigenaar het aantal uit te geven dag- en jaarkaarten limiteren. Het is echter de vraag wanneer de bevoegde Ministers een landgoed kwetsbaar voor intensieve betreding achten. Als hiervoor hetzelfde criterium wordt gehanteerd als bij het begrip 'schade' (significante negatieve effecten op de instandhouding van het landgoed), dan biedt een beperkte uitgifte van toegangskaarten geen soelaas.
53091401 M 11982453 / 18
24
Bovendien is de eerste subvraag onduidelijk. Het begrip 'intensief gebruik' wordt niet gedefinieerd in de Startnotitie.35 De subvraag schaart recreatie onder intensief gebruik, welk gebruik kennelijk verboden is. Maar anderzijds noemt de Startnotitie de openstelling van landgoederen voor het publiek op bladzijde 2 als één van de beleidsdoelen van de NSW. De vraag is dan hoe het beleidsdoel van openstelling zich verhoudt tot het verbod op intensief gebruik door recreatie. Openstelling leidt immers juist tot recreatie (wandelen, fietsen, etc.). Als bij het "verbod op intensief gebruik" meer aan commerciële recreatie wordt gedacht, zoals de exploitatie van golfbanen, dan is het de vraag hoe het handhaven van dit verbod zich verhoudt tot de vraag naar mobilisering van particulier kapitaal voor landgoederen (bladzijde 10 van de Startnotitie). Inbreng van particuliere investeringen kan commerciële exploitatie juist in de hand werken. De investering zal vaak immers moeten worden terugverdiend. Ook zou de overheid zich bij de evaluatie dienen te realiseren dat een landgoedeigenaar niet zomaar kan worden verplicht om zijn landgoed voor het publiek open te stellen. De kans is groot dat een dergelijke verplichting in strijd komt met het eigendomsrecht. Dit element zou aan de vraagstelling over de openstelling moeten worden toegevoegd. Kortom, uit de Startnotitie blijkt dat de overheid nog niet alle aandachtsgebieden die bij de openstelling van landgoederen spelen op de kaart heeft staan. Dat zal alsnog moeten gebeuren om de NSW op een geschikte wijze te kunnen evalueren. 5
MOGELIJKE OPLOSSING PROBLEMATIEK
5.1
Wijziging van de openstellingsregels
De vraag in deze notitie is of het tot aanbeveling strekt om de huidige openstellingsregels in het Openstellingsbesluit landgoederen aan te scherpen. Uit paragraaf 4.5 van deze notitie blijkt dat het in elk geval tot aanbeveling strekt om het Openstellingsbesluit landgoederen bij de evaluatie van de NSW te betrekken. Maar uit deze notitie blijkt eveneens dat er goede redenen zijn voor een aanscherping van het Openstellingsbesluit landgoederen (of wijziging daarvan door een andere regeling). Het Openstellingsbesluit landgoederen biedt thans onvoldoende steun aan eigenaren die met de problemen van de openstelling van hun 35
Mogelijk doelt de Startnotitie op artikel 4, aanhef en onder h, van het Rangschikkingsbesluit Natuurschoonwet 1928, waarin het volgende is vermeld: "Als inbreuk makend op natuurschoon, bedoeld in artikel 2, tweede lid, wordt in ieder geval beschouwd de omstandigheid dat terreinen die tot de onroerende zaak behoren, zijn ingericht of worden gebruikt: [..] voor intensieve dag- of verblijfsrecreatie anders dan terreinen die zijn ingericht met inachtneming van het bepaalde in artikel 6, tweede lid." Artikel 6 van het Rangschikkingsbesluit Natuurschoonwet 1928 ziet op het gebruik van een terrein als kampeerterrein.
53091401 M 11982453 / 18
25
landgoed te kampen hebben. De geboden fiscale compensatie blijkt niet (meer) in verhouding te staan tot de overlast en kosten voor de landgoedeigenaar. Het aanscherpen van de openstellingsregels in het Openstellingsbesluit landgoederen kan deze problemen tegengaan. Voor defensieterreinen is dat in 2005 al gebeurd door middel van de Beleidsregel recreatief medegebruik van defensieterreinen: "Het denken over ruimtelijke ordening, milieu en natuur is veranderd. De vastlegging hiervan in wet- en regelgeving is de afgelopen vijftien jaar sterk toegenomen. Deze zaken hebben niet alleen hun weerslag op het militaire gebruik van defensieterreinen maar ook op het recreatief medegebruik. De uitvoering van het in deze nota vastgelegde beleid zal er toe leiden dat bepaalde vormen van medegebruik moeten worden beëindigd en het dan ook een aanscherping is van het tot nu toe gevoerde beleid. [..] De recreatiedoelstellingen van Defensie zijn dienstbaar aan haar natuurdoelstellingen. Dat wil zeggen dat de natuurgebieden bezocht mogen worden, maar dat de aanwezige natuurwaarden daar niet onder mogen lijden. Dit geldt ook voor het recreatief medegebruik op niet voor het publiek toegankelijke defensieterreinen."36 Het Openstellingsbesluit landgoederen zou onder andere kunnen worden aangescherpt op de veranderde intensiteit van recreatie. Landgoedeigenaren zouden recreanten eerder de toegang moeten kunnen ontzeggen om de rust op hun landgoed te waarborgen. De recreatievorm dient te passen binnen de doelstelling van de NSW, dat is het bevorderen van het behoud van het natuurschoon. Daarvoor zou inspiratie uit de Beleidsregel recreatief medegebruik van defensieterrein kunnen worden geput. Daarin is vermeld: "Veel defensieterreinen behoren tot het natuurlijk erfgoed van ons land en natuurbeheer is een belangrijke verantwoordelijkheid van Defensie. Vanuit deze positie richt Defensie zich op die vormen van recreatie, waarin natuur- en/of landschapsbeleving centraal staan. Omdat wandelen hiertoe de meeste mogelijkheden biedt, heeft het wandelen voorrang boven andere recreatievormen. In de grotere terreinen zijn ook andere recreatievormen mogelijk die zich richten op natuur- en/of landschapsbeleving, dit betreft met name fietsen en paardrijden." 37 Gelet op de doelstelling van de NSW zou het tevens passend zijn dat landgoedeigenaren om toestemming wordt gevraagd, voordat wegen en paden op hun landgoed tot doorgaande routes of knooppunten voor recreanten worden gemaakt. In 36 37
Beleidsregel recreatief medegebruik van defensieterreinen. Staatscourant 2005, 248. Beleidsregel recreatief medegebruik van defensieterreinen. Staatscourant 2005, 248.
53091401 M 11982453 / 18
26
dat kader zouden provinciale verordeningen eveneens tegen het licht kunnen worden gehouden, die subsidie voor natuurbeheer verlenen onder de voorwaarde dat de eigenaar medewerking verleent aan de aanleg, markering en het beheer van doorgaande routes voor wandelen en fietsen in het kader van de lange afstandwandelpaden en landelijke fietsroutes.38 Dat gaat de reikwijdte van deze notitie echter te buiten. Voorts zouden terreinen op een landgoed gemakkelijker en onder soepeler voorwaarden voor het publiek moeten kunnen worden afgesloten, indien de natuur in dat gebied wordt verstoord. Ook zouden de NSW / het Openstellingsbesluit landgoederen enerzijds en de Wegenwet anderzijds beter op elkaar afgestemd moeten worden. Nu loopt een landgoedeigenaar het risico dat de wegen en paden op zijn landgoed openbare wegen en paden worden en dat hij zijn landgoed niet meer kan afsluiten. Er zou een duidelijke regeling moeten komen, waarin staat welke borden beletten dat een weg openbaar wordt maar wel aan het publiek duidelijk maken dat het welkom is. Daarnaast zou het Openstellingsbesluit landgoederen kunnen voorschrijven hoe landgoedeigenaren aansprakelijkheid, bijvoorbeeld door bebording, zoveel mogelijk kunnen voorkomen of kunnen uitsluiten. In de Beleidsregel recreatief medegebruik van defensieterreinen is aansprakelijkheid bijvoorbeeld expliciet uitgesloten: "Defensie is niet aansprakelijk voor persoonlijk letsel en schade aan persoonlijke eigendommen opgelopen bij het recreatief medegebruik. Schade aan staatseigendommen, waaronder natuurschade ten gevolge van recreatief medegebruik, wordt op de veroorzaker(s) verhaald."39 Bovendien zou in het Openstellingsbesluit landgoederen een duidelijke omschrijving van de gebruikte termen moeten worden gegeven. Het Openstellingsbesluit landgoederen biedt thans te veel ruimte voor uiteenlopende interpretaties. Een concreet voorstel tot wijziging van het Openstellingsbesluit landgoederen is gegeven in de eerder genoemde notitie van 2 oktober 2013 van De Jong Schouwenburg en Van Voorst tot Voorst namens hun onderscheiden landgoederen.40 Zij stellen voor de openstellingsregels als volgt te actualiseren:
38
Zie bijvoorbeeld bijlage 2, behorend bij artikel 3.1.6 lid 1 sub b, van de Subsidieregeling Natuur- en Landschapsbeheer van de Provincie Overijssel en de Subsidieverordening Natuur- en Landschapsbeheer van de Provincie Gelderland. 39 Beleidsregel recreatief medegebruik van defensieterreinen. Staatscourant 2005, 248. 40 De Jong Schouwenburg en Van Voorst tot Voorst, Advies m.b.t. NSW evaluatie & actualisatie, brief van 2 oktober 2013, gericht aan de Federatie Particulier Grondbezit.
53091401 M 11982453 / 18
27
"1.
2.
3.
4.
5.
6.
7. 8.
[..] Wandelen is bovendien de enige hedendaagse vorm van recreatie die nauwelijks of geen verstoring en of schade veroorzaakt [..]. Het begrip wandelaar zou daarom als volgt kunnen worden omschreven: "Het individu dat een recreatieve voettocht maakt, in niet door derden georganiseerd groepsverband, dat het natuurschoon op de meest natuurlijke wijze wil ervaren, zonder verstoring van de natuurbeleving, de rust en de fauna te veroorzaken". Ter toelichting moet worden vermeld: "Sporters, trimmers, joggers, hardlopers al dan niet in door derden georganiseerd groepsverband vallen uitdrukkelijk niet onder die categorie, evenals ruiters, (brom-cross)fietsers, (electro)scooter(mobiel), (cross)motoren, mountainbikers, etc.", tenzij een particuliere landgoedeigenaar vrijwillig anders beslist. De huidige regel (citaat) "De eigenaar moet aan de Ministers aannemelijk maken dat tengevolge van deze evenementen schade aan het landgoed ontstaat of zal ontstaan." dient te worden geschrapt. Dergelijke evenementen behoren namelijk niet thuis bij een NSW-landgoed, tenzij de eigenaar daarvoor zelf vrijwillig toestemming geeft. De NSW-doelgroep dient niet langer te verworden tot een "openbaar" recreatie c.q. sportterein c.q. trainingsveld etc., noch tot een vergelijkbaar "Vondelpark", "Amsterdams Bos", "Kralingerbos" etc. Dat moet een halt worden toegeroepen. De NSW-doelgroep gelegen binnen / grenzend aan de EHS / Natura 2000 en/of op afstand t/m 5 km tot woonkernen, is – bij diens keuze tot openstelling – vrijwillig toegestaan om dat uitsluitend te doen op basis van uitgifte van persoonsgebonden jaarkaarten ad X-bedrag per jaar (onbelast). Het criterium inzake de situering (verdeling) van de opengestelde (privé) wegen / paden op/over het landgoed dient te worden geschrapt. Het dient aan de eigenaar te worden overgelaten wat volgens hem – in het belang van de instandhouding van de natuurwaarden, fauna en flora, rust en stilte – de meest verantwoorde situering is. Het vereiste minimum aantal meters privé (opengestelde) padlengte voor bos dient te worden gelijkgesteld aan dat van overige terreinen en wel op 25 meter per ha eigendom. Bijvoorbeeld 100 ha eigendom betekent 2500 meter opengestelde (privé) wegen/paden. Tijdstip openstelling "tussen zonsop- en zonsondergang" wijzigen in: "Van oktober t/m maart tussen 09.00 uur en 17.00 uur en van april t/m september tussen 08.00 en 20.00 uur. Honden – al dan niet aangelijnd – mogen verboden worden. Bepaling "Afsluiten voor de jacht" wijzigen in: "Afsluiting in het kader van de benuttingsjacht, populatiebeheer en schadebestrijding": De landgoedeigenaar mag in dat kader twee willekeurige – al dan niet aaneenge-
53091401 M 11982453 / 18
28
9.
10.
11.
sloten – werkdagen per maand de opengestelde (privé) wegen en paden op het landgoed of delen daarvan sluiten voor het publiek. De NSW-doelgroep is nimmer verplicht om medewerking / toestemming te verlenen in de aanleg / planning / bebording / markering / bewegwijzering van routes ten behoeve van recreatie in algemene zin, zoals bijvoorbeeld t.b.v. wandelaars, fietsers, ruiters, mountainbikers, gemotoriseerd verkeer, verblijfsrecreatie, sportactiviteiten etc. al dan niet georganiseerd door (lokale) overheidsinstanties e/o derden. De i.h.k.v. de NSW opengestelde (privé) wegen en paden zijn uitsluitend en geheel op en voor eigen risico te betreden. De NSW-doelgroep kan desgewenst (middels bebording / website ook) waarschuwen voor mogelijke risico’s zoals de (mogelijke) aanwezigheid van de eikenprocessierups, teken, vossenlintworm etc. De opengestelde wegen en paden hebben een privé karakter. De NSWdoelgroep kan dat (middels bebording) nader aanduiden. Deze aanduiding belet dat een weg openbaar wordt in de zin van de Wegenwet."
6
CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN
6.1
Conclusie
Uit deze notitie blijkt dat de fiscale compensatie in de NSW voor eigenaren om hun landgoed voor het publiek open te stellen niet voldoende is om tegemoet te komen aan de problemen die zij bij de openstelling ervaren. De openstellingsregels hebben geen gelijke tred gehouden met de toegenomen risico's en kosten voor landgoedeigenaren. Een fiscale compensatie alleen biedt geen oplossing voor de toegenomen intensieve recreatie, de uiteenlopende interpretatie door het bevoegd gezag van de openstellingsregels, de verstoring van de flora, fauna en biodiversiteit op een landgoed, het risico dat wegen en paden openbaar worden op grond van de Wegenwet en voor aansprakelijkheidsrisico’s. Het aanpassen van de openstellingsregels in het Openstellingsbesluit landgoederen aan de veranderde tijden en omstandigheden kan landgoedeigenaren beter in staat stellen om de problemen die met openstelling gepaard gaan het hoofd te bieden. 6.2
Aanbevelingen
Het verdient aanbeveling om de openstellingsregels in het Openstellingsbesluit landgoederen aan te scherpen. Samengevat gezegd kan dat door aan landgoedeigenaren meer ruimte te bieden om recreanten te weigeren, die de rust op een landgoed verstoren. Bovendien zouden de openstellingsregels opnieuw kunnen worden geformuleerd - en eventueel van een toelichting kunnen worden voorzien - om een eenduidige interpretatie van die regels te waarborgen. Verder zouden de 53091401 M 11982453 / 18
29
openstellingsregels meer handvatten aan landgoedeigenaren kunnen geven om de (aansprakelijkheids)risico’s van openstelling voor het publiek te ondervangen. Hierdoor kunnen de openstellingsregels zorgdragen voor balans tussen natuur en recreatie en - niet in de laatste plaats - de eigendom van de landgoedeigenaar respecteren. Voordeel van een aanscherping van de openstellingsregels kan zijn dat (meer) eigenaren hun landgoed vrijwillig en met plezier openstellen voor het publiek. Het risico dat landgoedeigenaren uit onvrede vanwege de onbalans tussen de thans geboden fiscale compensatie en de ervaren overlast besluiten hun landgoederen niet langer voor het publiek open te stellen kan daardoor worden beperkt. Het strekt in elk geval tot aanbeveling om het Openstellingsbesluit landgoederen nadrukkelijk bij de evaluatie van de NSW te betrekken. ---
53091401 M 11982453 / 18
